Granskningsbetänkande
Betänkande 2003/04:KU20
Konstitutionsutskottets betänkande2003/04:KU20
Granskningsbetänkande
Sammanfattning Behandlade frågor I detta betänkande redovisas den granskning som utskottet har slutfört under riksmötet 2003/04 efter det att utskottet i december 2003 justerade ett granskningsbetänkande som avsåg allmänna, administrativt inriktade granskningsuppgifter (bet. 2003/04:KU10). Betänkandet inleds med ett avsnitt om frågor som rör regeringens förhållande till riksdagen. Där behandlas vissa frågor om regeringens handläggning av ärenden i vilka riksdagen givit regeringen sin mening till känna. Det gällerfrågan om Östersjöns status som särskilt känsligt havsområde, en utredning om arbetskraftsinvandring, frågan om ny instans- och processordning i utlänningsärenden, lokalt folkinitiativ och vald ordförande i Europeiska rådet. I avsnittet behandlas också vissa frågor som gäller regeringens samråd med och information till EU-nämnden samt en fråga om besvarande av en interpellation. I det närmast följande avsnittet (2) behandlas vissa frågor med anknytning till statsbudgeten. Det gäller redovisningen i av statens inkomster och utgifter m.m. samt en fråga om senareläggning av betalningen av EU-avgiften. Handläggningen av vissa regeringsärenden behandlas i avsnitt tre av betänkandet. Granskningen har gällt bl.a. beredningen av vissa ärenden om statliga företag, vissa upphandlingsfrågor och regeringens utnämningspolitik. I tre följande avsnitt behandlas vissa frågor rörande statsministern, uttalanden av statsråd och frågor med anknytning till Irakkriget. Vissa resultat av granskningen Beträffande ärendet om Östersjöns status som särskilt känsligt havsområde finner utskottet att det berörda utskottet och riksdagen informerats om att regeringen inte avsåg att lämna in en ansökan i tid för att behandlas under mötet med FN:s sjöfartsorganisation IMO i juni 2003. Informationen har dessutom klargjort att regeringen arbetade med båda de handlingslinjer som riksdagens tillkännagivande i ärendet avsåg. Reservation (m, fp, kd, c, mp). I fråga om regeringens agerande avseende riksdagens beslut om Utlänningsnämnden anför utskottet att beredningen av ärendet om en ny instans- och processordning i utlänningsärenden tagit orimligt lång tid. Reservation (s). Angående regeringens hantering av frågan om en vald ordförande i Europeiska rådet framhåller utskottet att regeringsmedlemmar och regeringens företrädare inte i mellanstatliga sammanhang kan företräda ståndpunkter motsatta dem som riksdagen ger uttryck för. Av tillgänglig utredning kan enligt utskottet utläsas att statsministern inte i EU- kretsen med kraft drivit den linje som varit riksdagsmajoritetens alltsedan lanseringen av tanken på en vald ordförande för Europeiska rådet blivit känd. Snarare har han enligt utskottet drivit den motsatta. Statsministerns agerande förtjänar enligt utskottet kritik. Reservation (s). Beträffande regeringens samråd med EU-nämnden anför utskottet att utrikesminister Laila Freivalds bort tydligare upplysa EU-nämnden om innehållet i ett brev om den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken från henne och tre andra utrikesministrar i EU. Reservation (s). Utskottet anför därutöver närmare synpunkter med anledning av vad som förekommit vid förfarandet för information och samråd i vissa fall m.m. Granskningen av regeringens redovisning av statens inkomster och utgifter m.m. leder utskottet till konstaterandet att regeringen vid olika tillfällen framlagt förslag för riksdagen som inneburit avvikelse från budgetlagen och att riksdagen sedan har stiftat lag i enlighet med förslagen. Enligt utskottets mening finns det ur konstitutionell synvinkel inget att erinra mot regeringens förfarande. Reservation (m, fp, kd, c). Beträffande senareläggning av EU-avgiften till nästa budgetår anför utskottet att regeringens beslut att skjuta på EU-avgiften mot bakgrund av den situation som rådde hösten 2003 får ses som en rimlig åtgärd, som får anses ha legat inom ramen för regeringens befogenhet på finansmaktens område. Utskottet betonar emellertid vikten av att riksdagen informeras om kostnader som kan uppstå i anledning av sådana beslut. Reservation (m, fp, kd, c). Granskningen av Näringsdepartementets handläggning av vissa frågor rörande statligt ägande m.m. föranleder uttalanden av utskottet angående regeringens olika roller som ägare och förvaltare av statliga företag, som ansvarig för förslag som överlämnas till riksdagen för beslut och som myndighet i förhållande till enskilda. Utskottet anför i detta sammanhang bl.a. att regeringen inte uppfyllt kravet i 7 kap. 2 § regeringsformen på beredning av regeringsärenden i fråga om en proposition om överlåtelse av aktier i Svenska Skogsplantor AB. Beträffande Näringsdepartementets upphandling av juridisk och ekonomisk rådgivning har granskningen enligt utskottets mening visat att rättsläget när det gäller ramavtal om upphandling är oklart. Regeringskansliets bedömningar i fråga om utformningen av ramavtal och avrop från dem kan enligt utskottet anses ligga inom det tolkningsutrymme som funnits. Utskottet förutsätter att osäkerheten kommer att undanröjas i samband med implementeringen av det nya upphandlingsdirektivet. Reservation (m, fp, kd, c). Vad som framkommit vid granskningen av regeringens förfarande vid utnämningar till högre tjänster ger enligt utskottets mening inte grund för någon annan bedömning än att regeringen har utövat utnämningsmakten i enlighet med gällande bestämmelser. Reservation (m, fp, kd, c, mp). I det avsnitt som behandlar frågor rörande statsministern konstaterar utskottet att det föreligger motstridiga uppgifter om det samtal som statsministern och verkställande direktören i TV4 AB hade efter partiledardebatten i TV4 den 10 september 2002. Granskningen kan därför inte föranleda något uttalande från utskottets sida om detta. Såvitt gäller vissa uttalanden av statsråd understryker utskottet åter behovet av särskild hänsyn när det gäller statsråds uttalanden om penningpolitiken. Det är enligt utskottets mening angeläget att ledamöter av regeringen med god marginal beaktar det s.k. instruktionsförbudet om de gör uttalanden om penningpolitiken. Reservation (m, fp, kd, c). Frågan om svensk vapenexport i förhållande till folkrätten och FN-stadgan har granskats med anledning av en anmälan om export av vapen till de länder som deltog i Irakkriget. Granskningen har utvisat att några sådana ärenden inte har överlämnats till regeringen. Utskottet noterar att regeringen inte har meddelat föreskrifter om att ärenden om export av krigsmateriel till de länder so deltog i Irakkriget skolat överlämnas till regeringen för prövning. Denna omständighet kan emellertid enligt utskottet inte föranleda att grund finns för kritik från konstitutionell synpunkt vad gäller regeringens befattning med frågor som rör vapenexport. Reservation (v, mp). Beträffande uthyrningen av försvarsmaktens materiel till Storbritannien finner utskottet inte någon grund för kritik från konstitutionell synpunkt. Reservation (v, mp). Inte heller statsminister Göran Perssons uttalanden om svenska positioner rörande Irakkriget föranleder någon kritik från konstitutionell synpunkt.
Utskottets anmälan Utskottet anmäler härmed enligt 12 kap. 2 § regeringsformen för riksdagen resultatet av den i detta betänkande redovisade granskningen. Stockholm den 13 maj 2004 På konstitutionsutskottets vägnar Gunnar Hökmark Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Gunnar Hökmark (m), Göran Magnusson (s), Barbro Hietala Nordlund (s), Helena Bargholtz (fp), Kenth Högström (s), Ingvar Svensson (kd), Mats Einarsson (v), Mats Berglind (s), Henrik S Järrel (m), Anders Bengtsson (s), Tobias Krantz (fp), Kerstin Lundgren (c), Helene Petersson (s), Nils Fredrik Aurelius (m), Billy Gustafsson (s), Gustav Fridolin (mp) och Inger Jarl Beck (s). Kenth Högström (s) har inte deltagit i behandlingen av avsnitt 3.3. 1 Regeringens förhållande till riksdagen 1.1 Frågan om Östersjöns status som särskilt känsligt havsområde Anmälan I en anmälan till konstitutionsutskottet begärs en granskning av miljöminister Lena Sommestads och statsminister Göran Perssons hantering av frågan om ansökan hos IMO om att svenskt vatten i Östersjön skall få status som särskilt känsligt havsområde, bilaga A1.1.1. Riksdagens tillkännagivande till regeringen om Östersjön som ett särskilt känsligt havsområde Med anledning av ett inträffat fartygshaveri utanför den spanska kusten med omfattande oljeläckage som följd och mot bakgrund av bl.a. de kraftigt ökande oljetransporterna på Östersjön fann miljö- och jordbruksutskottet det angeläget att i december 2002 ta upp ett antal motionsyrkanden (s, m, fp, kd, v, c, mp) från allmänna motionstiden 2002 om att få Östersjön, helt eller delvis, förklarad som särskilt känsligt havsområde i enlighet med det internationella regelverk som administreras av FN:s sjöfartsorganisation IMO (bet. 2002/03: MJU6). Utskottet föreslog med anledning av motionerna ett tillkännagivande av innebörd att regeringen så snart som möjligt hos IMO skulle ansöka om att svenskt vatten i Östersjön skall få status som särskilt känsligt havsområde. Vidare borde regeringen ytterligare påskynda arbetet inom Helcom för att även övriga länder i Östersjöregionen skulle kunna få sina vatten klassade som särskilt känsliga havsområden. Arbetet med att analysera behovet av och utarbeta förslag till de skyddsåtgärder som klassningen medger borde prioriteras. Riksdagen beslutade den 29 januari 2003 i enlighet med utskottets förslag (rskr. 2002/03:97). Bakgrund Våren 1999 godkände riksdagen med anledning av regeringens proposition Svenska miljömål ett system med 15 miljökvalitetsmål. Det övergripande syftet med miljökvalitetsmålen är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Ett av miljökvalitetsmålen är Hav i balans samt levande kust och skärgård. Målet innebär att Västerhavet och Östersjön skall ha en långsiktigt hållbar produktionsförmåga och att den biologiska mångfalden skall bevaras. Kust och skärgård skall ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård skall bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden skall skyddas mot ingrepp och andra störningar. Miljökvalitetsmålet innebär bl.a. att sjöfart och annat nyttjande av hav och vattenområden sker med hänsyn till vattenområdenas produktionsförmåga, biologiska mångfald samt natur- och kulturmiljövärden. I november 2001 beslutade riksdagen om delmål, åtgärder och strategier för att nå miljökvalitetsmålen inom en generation (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36). Utgångspunkten för detta arbete är bl.a. medverkan av alla som verkar i samhället, inom alla samhällsområden och på alla nivåer. Miljöarbetet skall integreras i alla verksamheter, och detta gäller såväl myndigheter och kommuner som företag, organisationer och enskilda. Ekonomiska och rättsliga styrmedel bildar tillsammans med myndigheternas arbete utgångspunkter och en stomme för miljöarbetet. Delmålen för miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård som berör skyddet av Östersjön är bl.a. att minst 50 % av skyddsvärda marina miljöer senast år 2010 skall ha ett långsiktigt skydd. Senast år 2005 skall ytterligare fem marina områden vara skyddade som reservat. Vidare skall genom skärpt lagstiftning och ökad övervakning utsläppen av olja och kemikalier från fartyg minimeras och vara försumbara senast år 2010. Där havsmiljön är speciellt känslig och värdefull ur ekologiskt perspektiv kan stater med territoriell jurisdiktion, med stöd av havsrätten och med iakttagande och tillämpning av konventionen MARPOL 1973/78, International Convention for the Prevention of Pollution from Ships, ställa speciella krav på sjöfarten genom att få området klassat som ett särskilt område (Special Area) eller särskilt känsligt havsområde (Particularly Sensitive Sea Area, PSSA). För att ett område skall kunna klassas som PSSA måste vissa av IMO uppställda kriterier vara uppfyllda (Guidelines for the Designation of Special Areas under Marpol 73/78 and Guidelines for the Identification and Designation of Particularly Sensitive Sea Areas [Resolution A.927 22]). Dessa omfattar bl.a. ekologiska förhållanden som ett unikt eller sällsynt ekosystem, ekosystemets mångfald (diversitet) samt känsligheten för störningar genom naturliga händelser eller mänsklig aktivitet. Vidare beaktas sociala, kulturella och ekonomiska förhållanden såsom t.ex. betydelsen för rekreation och turism. Här beaktas även vetenskapliga förhållanden och egenskaper hos den trafikerande flottan (t.ex. mängden oljetransporter). Ansökan till IMO skall ange de syften man vill uppnå med det föreslagna områdets identifiering som ett PSSA och klart beskriva områdets behov av speciellt skydd samt de föreslagna speciella skyddsåtgärder man önskar vidta (Associated Protective Measures). Det finns i dag flera PSSA i världen, bl.a. Stora Barriärrevet utanför Australien, skärgården Sabana-Camaguey i Kuba, Isla Malpelo i Colombia och Florida Keys samt Tortugas i USA. I oktober 2002 godkände IMO:s miljökommitté (MEPC) ett gemensamt initiativ (Tyskland, Nederländerna och Danmark) att ge Wadden Zee, en del av Nordsjön, status som särskilt känsligt havsområde. För Wadden Zee finns för närvarande inga restriktioner utan utpekandet tjänar som information till sjöfarten om områdets känslighet. Miljödepartementet har lämnat en beskrivning av innebörden av PSSA-klassning (bilaga 2). En PSSA- klassning innebär enligt promemorian i sig inte att vissa oönskade fartyg kan förhindras att trafikera Östersjön. Med en PSSA-klassning följer inte att man kan ställa krav på fartygs utformning, utrustning eller bemanning. Krav på isklass eller dubbelskrov för fartyg som trafikerar Östersjöområdet kan inte tillgodoses som en direkt konsekvens av klassningen. Dessa skyddsåtgärder kan vidtas utan att havsområdet klassas som PSSA. Tvingande regler för internationell handelssjöfart måste dock fastställas av behörig internationell organisation eller vid en allmän diplomatkonferens. En kuststat får ålägga tankfartyg eller fartyg lastade med farliga eller skadliga ämnen att begränsa sin genomfart till särskilda farleder men kuststaten måste beakta principen om obehindrad genomfart. Denna åtgärd kan även vidtas utan PSSA-klassning. Huvudsaken är att regeln fastställs av IMO.
2003/04 KU20 Inledning Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen skall konstitutionsutskottet granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Utskottet har rätt att för detta ändamål få ut protokollen över besluten i regeringsärenden och de handlingar som hör till ärendena. Som underlag för den granskning som nu redovisas har utskottet haft att tillgå material som tagits fram av utskottets kansli och av Regeringskansliet. Utskottet har också inhämtat vissa andra yttranden. Utredningsmaterialet redovisas i bilagorna A1.1.1- A6.3.2. För att inhämta upplysningar har utskottet vidare hållit ett antal offentliga utfrågningar. Uppteckningar från utfrågningarna utgör bilagorna B1-10 . I det följande lämnas först en sammanfattande redogörelse för det granskningsarbete som ligger till grund för betänkandet och resultatet av granskningen. De olika granskningsfrågorna behandlas därefter i betänkandets huvudavsnitt. Därpå följer de reservationer som fogats till betänkandet.
Miljö- och jordbruksutskottets
ställningstagande
Miljö- och jordbruksutskottet anförde att få marina
miljöer i världen är så känsliga som Östersjön.
Denna speciella känslighet för föroreningar beror
bl.a. på låg genomsnittstemperatur, låg syrehalt,
långsam vattenomsättning och att det är ett grunt
hav. Allt som kan göras måste göras för att skydda
detta känsliga, grunda innanhav. Många av Östersjöns
miljöproblem är förknippade med sjöfarten. Dessa
problem antas komma att öka dramatiskt. Enligt
Östersjöländernas samarbetsorganisation Helcom
beräknas bulk- och containertrafiken på Östersjön
öka med 300 % fram till år 2017. Trafiken med stora
oljetanker kommer också att öka kraftigt i takt med
att Ryssland nu skeppar alltmer olja genom sina
Östersjöhamnar. Det bästa för den marina miljön vore
om hela Östersjön kunde få status som PSSA. På så
sätt kan förhindras att den oönskade trafiken över
huvud taget befinner sig på Östersjön. Hela
Östersjön var på grund av sin känslighet och sitt
akut kritiska tillstånd, förklarad som särskilt
område (SPA) och därmed föremål för striktare regler
beträffande avsiktliga oljeutsläpp, tankrengöring,
avfall och luftutsläpp. Detta var ett gott argument
för att hela Östersjön även borde kunna klassas som
ett PSSA.
Klassningen enligt PSSA-reglerna förstärker det
internationella erkännandet av havsområdets
ekologiska betydelse. Regelverket ställer krav på
att verksamma inom sjöfarten är informerade om att
speciell försiktighet skall iakttas vid passage inom
området. Vidare ges inom PSSA-systemet utrymme för
en mängd skyddsåtgärder som annars inte är möjliga.
Det kan bl.a. innebära operationella krav (tekniska
krav på båtarna), krav på lotsning, speciell service
som ökar säkerheten, skärpta krav på de leder som
trafiken måste följa, rapporteringssystem för vissa
fartyg och obligatorisk bogseringseskort. PSSA
medger också förbud mot transport av farligt avfall
samt bestämmelser om handhavande av ballastvatten.
Helsingforskommissionen (Helcom) är det
verkställande organet för Helsingforskonventionen om
skydd för Östersjöområdets marina miljö. Inom ramen
för konventionen har den s.k. Östersjöstrategin
utarbetats med syfte att skydda miljön i Östersjön
från skadlig påverkan av sjöfarten. Parter i Helcom
är Sverige, Danmark, Finland, Estland, Lettland,
Litauen, Ryssland, Polen och Tyskland samt EU. Som
framgick av den ovan nämnda miljömålspropositionen
skall områdesskyddet integreras med internationella
överenskommelser och miljökonventioner.
Genomförandet av Sveriges åtaganden för skyddade
områden inom ramen för Helcom skulle prioriteras.
Inom Helcom pågick bl.a. arbetet med s.k. BSPA
(Baltic Sea Protected Areas). Syftet med detta
arbete var att länderna inventerar, pekar ut och
anmäler skyddsvärda områden i och runt Östersjön.
Betydelsen av att anmäla ett BSPA ligger främst i
att man sprider kunskapen om området i en vid krets.
Miljö- och jordbruksutskottet kunde i likhet med
regeringen konstatera att vidtagna åtgärder kring
Östersjön inte var tillräckliga (prot. 2002/03:28).
Oljetrafiken hade under senare tid ökat kraftigt,
framför allt till och från ryska hamnar. Den svåra
olyckan med oljetankern Prestige hade än en gång
visat vilka stora risker som trafiken med oljetanker
verkligen innebär. Sist men inte minst framstod
miljötillståndet i Östersjön i dag som mer
problematiskt än någonsin. Det gav anledning att
ytterligare öka ansträngningarna att skydda
Östersjön.
Enligt miljö- och jordbruksutskottets mening var
det naturligtvis önskvärt att alla länderna kring
Östersjön förenades i ett gemensamt agerande när det
gäller Östersjön som särskilt skyddat havsområde.
Utskottet förutsatte också att Sverige även i
fortsättningen skulle komma att vara pådrivande när
det gäller det fortsatta arbetet inom Helcom. Detta
behövde inte innebära att Sverige avstod från
möjligheten att gå före med en nationell ansökan.
Underlaget för en eventuell PSSA-klassificering
beräknades vara färdigställt till våren 2003 inför
det planerade ministermötet inom Helcom. I det
tidigare nämnda uppdraget till Sjöfartsverket ingick
även en kartläggning och analys för en ensidig
svensk ansökan hos IMO. Sammantaget skapade detta
goda förutsättningar för att nå största möjliga
framgång med arbetet för en säker och miljöanpassad
sjöfart i Östersjön. Utskottet ansåg mot bakgrund av
det anförda att regeringen så snart som möjligt hos
IMO borde ansöka om att svenskt vatten i Östersjön
skulle få status som särskilt känsligt havsområde.
Vidare borde regeringen ytterligare påskynda arbetet
inom Helcom för att få även övriga delar av
Östersjön klassade som särskilt känsliga
havsområden. Arbetet med att analysera behovet av
och utarbeta förslag till de skyddsåtgärder som
klassningen medger borde prioriteras. Vad utskottet
anfört borde ges regeringen till känna.
Åtgärder som vidtagits före och efter
riksdagsbeslutet
Följande redovisning hämtad bl.a. från bifogad
promemoria från Miljödepartementet, bilaga A1.1.2.
Den 3 december 2002 medverkade miljöminister Lena
Sommestad i en riksdagsdebatt som begärts av
Miljöpartiet med anledning av den tankfartygsolycka
som ägde rum utanför den spanska kusten och mot
bakgrund av de förväntat ökande oljetransporterna
över Östersjön. Miljöministern uttryckte bl.a. att
alla är angelägna om resultat och att regeringen
därför valt strategin att arbeta med en Helcom-
gemensam och en nationell ansökan parallellt och att
man måste agera på ett sätt som gör att det går att
nå framgång i IMO med en ansökan.
Regeringen uppdrog den 19 december 2002 åt
Sjöfartsverket att i samråd med Kustbevakningen,
Naturvårdsverket och Statens räddningsverk utreda
och redovisa vilka förutsättningar som fanns för att
klassa Östersjön som ett särskilt känsligt
vattenområde i enlighet med FN:s
sjöfartsorganisations (IMO) regelverk.
Den 6 februari 2003 - en vecka efter riksdagens
tillkännagivande till regeringen i frågan -
framförde statsrådet Ulrica Messing att Sverige
verkade inom ramen för Helcom för att en gemensam
ansökan om PSSA-klassning av Östersjön skulle lämnas
in till IMO. Om en gemensam ansökan inte lyckades -
vilket skulle visa sig senast vid Helcoms
ministermöte i juni 2003 - avsåg Sverige att lämna
in en ensidig ansökan.
Vid en frågestund i riksdagen den 13 februari 2003
framhöll miljöminister Lena Sommestad att hon
självklart skulle följa riksdagens uppmaning att
Sverige skall ansöka om att få svenska vatten
klassade som PSSA, men också gå vidare i
Östersjösamarbetet tillsammans med övriga länder
runt Östersjön. Miljöministern menade att enda
sättet att komma åt de oljetankfartyg som går på
farlederna mitt i Östersjön var att Östersjöstaterna
arbetade tillsammans och att man nu sagt att man
skulle komma att följa denna dubbla linje - att
följa riksdagens uppmaning om att ansöka om en
klassning av svenska vatten men parallellt arbeta
med den gemensamma ansökan.
Den 18 februari 2003 vädjade svenska och finska
miljöministrarna i ett gemensamt brev till sina
kolleger runt Östersjön och inom EU bl.a. om stöd
för en ansökan till IMO om PSSA-klassning. Samma dag
fick miljöministern vid Nordiska ministerrådets
miljöministermöte ett uttalat stöd från övriga
nordiska ministrar.
Den 14 mars 2003 framhöll statsrådet Ulrica
Messing att Östersjön snarast borde klassas som
PSSA. Hon upprepade att om Sverige inte fick med sig
övriga Östersjöländer vid Helcoms ministermöte,
skulle Sverige gå före och ensidigt ansöka om att
klassa de egna vattnen som särskilt känsliga.
Vid transportrådets möte i mars 2003 informerade
Sverige och övriga Östersjöstater inom EU om Helcoms
arbete med en gemensam PSSA-ansökan för Östersjön.
Den 31 mars 2003 avlämnades rapporten
Förutsättningarna för att klassa Östersjön som ett
särskilt känsligt havsområde. Tre skyddsåtgärder kan
enligt rapporten vidtas inom ramen för ett särskilt
känsligt havsområde: skärpta utsläppsregler,
ruttplanering och rapporteringsplikt samt lotsplikt.
Däremot omfattas inte krav på fartygs utformning,
konstruktion, utrustning eller bemanning. En ansökan
om att klassa ett havsområde måste alltid åtföljas
av förslag på åtföljande gällande eller nya
åtgärder. Östersjöländerna arbetade med
genomförandet av sexton åtaganden som fastställts i
Köpenhamnsdeklarationen vid det extraordinära
ministermötet inom ramen för Helcom den 10 september
2001. Ett av åtagandena var att till våren 2003
gemensamt ha utrett huruvida Östersjöområdet eller
delar av Östersjön skulle klassas som särskilt
känsligt havsområde. I övrigt kan nämnas beslut om
att förbättra ruttplanering, tillgång till
elektroniska sjökort m.m. i Östersjöområdet.
I rapporten hänvisades till att de nio länderna
(Finland, Ryssland, Estland, Lettland, Litauen,
Polen, Tyskland, Danmark och Sverige) under våren
2003 inom ramen för Helcom skulle besluta huruvida
man gemensamt skulle ansöka hos IMO om att klassa
hela eller delar av Östersjöområdet som särskilt
känsligt havsområde. Såväl IMO-reglerna för att
klassa ett havsområde som särskilt känsligt som
Europeiska kommissionen uppmanar länder som har
gemensamma intressen att samarbeta.
Det var Sjöfartsverkets och övriga myndigheters
bedömning i rapporten att hela eller delar av
Östersjöområdet skulle kunna uppfylla villkoren för
att klassas som särskilt känsligt även om området på
inget sätt, varken till storlek eller tillgångar,
liknar de fem havsområden som dittills var klassade
som särskilt känsliga. En klassning av
Östersjöområdet som särskilt känsligt förutsatte
enligt rapporten enighet bland Östersjöstaterna för
att nå framgång vid IMO:s behandling.
En enskild ansökan om att klassa svenskt inre
vatten, territorialhav och/eller ekonomiska zon som
särskilt känsligt havsområde torde enligt rapporten
stöta på problem eftersom det skulle vara mycket
svårt för Sverige att hävda att den svenska delen av
Östersjön ur ekologisk, social, kulturell, ekonomisk
eller vetenskaplig synvinkel behöver mer skydd än
det övriga Östersjöområdet. Dessutom konstaterades
att merparten av den internationella sjöfarten på
svenskt sjöterritorium och/eller ekonomisk zon är
genomfartstrafik. Oskadlig genomfart garanteras av
havsrätten och påverkas inte som en följd av PSSA-
klassificering.
Den 10 april 2003 angav statsminister Göran
Persson vid en frågestund i riksdagen att regeringen
gjort bedömningen att en PSSA-ansökan skulle göras
tillsammans med övriga stater runt Östersjön för att
få maximalt genomslag och snabb behandling och att
man inte skulle komma fram fortare med en nationell
ansökan. Samma dag informerade miljöministerns
miljö- och jordbruksutskottet om det fortskridande
arbetet med att ansöka om PSSA-status för Östersjön.
Miljöministern förklarade bl.a. att det av
tidsmässiga skäl inte hade varit praktiskt möjligt
att ha en ansökan med rimlig kvalitet klar redan den
11 april 2003, då tidsfristen för att lämna in en
ansökan inför IMO:s miljökommittémöte i juli gick
ut.
Den 10 juni lämnade miljöministern förnyad muntlig
information till miljö- och jordbruksutskottet om
det pågående arbetet med en PSSA-ansökan.
Ryssland motsatte sig att frågan skulle tas upp på
Östersjöstaternas råd den 10-11 juni 2003. Vid
debatten underströk dock statssekreteraren Annika
Söder att PSSA-status borde gälla i hela Östersjön
så att risken för skador av oljeutsläpp skulle kunna
minskas för alla kuststater.
Inför Europeiska rådets möte den 19-20 juni skrev
statsministrarna i Sverige, Danmark, Finland,
Estland, Lettland och Litauen till dåvarande
ordföranden i EU:s ministerråd samt till EU-
kommissionens ordförande och uppmärksammade behovet
av åtgärder på sjösäkerhetsområdet. Bland annat
vädjade statsministrarna om stöd från EU-länderna i
arbetet med att ansöka hos IMO om PSSA-status för
Östersjön inklusive senare förslag till
skyddsåtgärder.
Den 18 juni 2003 uppvaktades Rysslands vice
utrikesminister av Sveriges ambassadör i Moskva i
frågan.
Den 25 juni 2003 hölls Helcoms ministermöte i
Bremen. Ryssland motsatte sig en gemensam PSSA-
klassning. Sverige och Finland inbjöd alla
intresserade parter att fortsätta arbetet med en
ansökan.
Vid ett informellt nordiskt-baltiskt
transportministermöte den 10 september 2003 enades
de åtta staternas ministrar om ett handlingsprogram
på sjösäkerhetsområdet, enligt vilket man bl.a. åtog
sig att inför IMO:s miljökommittémöte i mars 2004
ansöka om att få Östersjön klassat som PSSA. Den
11-12 september 2003 stod Sverige värd för ett
första expertarbetsmöte i Stockholm i syfte att
utarbeta en ansökan. Ryssland deklarerade vid mötet
att man avstod från fortsatt medverkan. Frågan togs
upp den 2 oktober 2003 i ett möte mellan Jan O.
Karlsson och Rysslands utrikesminister Igor Ivanov.
Den 6-7 oktober hölls ett andra expertmöte med
samtliga Östersjöländer utom Ryssland i syfte att
fortsätta utarbetandet av ansökan.
I budgetpropositionen för år 2004 redovisades
situationen när det gäller Östersjöns status (prop.
2003/04:1). Sjöfartsverket hade fått i uppdrag att
leda det fortsatta arbetet och samordna en gemensam
ansökan till IMO från intresserade Östersjöstater.
Eftersom Östersjöländerna under hösten inte lyckats
enas kring en gemensam ansökan hade regeringen för
avsikt att gå vidare med en nationell ansökan.
Regeringen ansåg att det var angeläget att åtgärder
för att skydda Östersjön skulle komma till stånd
inom en snar framtid.
Den 19 december 2003 inlämnades till
Internationella sjöfartsorganisationen (IMO) en
gemensam ansökan av Danmark, Estland, Finland,
Tyskland, Lettland, Litauen, Polen och Sverige om
att få Östersjön - utom ryska vatten - klassad som
ett särskilt känsligt område. Den 2 april 2004
beslutade IMO att klassa Östersjön som särskilt
känsligt vattenområde.
Promemorior från Miljödepartementet
Från Regeringskansliets sida har på utskottets
begäran lämnats synpunkter på granskningsanmälan.
Synpunkterna framförs i en promemoria upprättad inom
Miljödepartementet, bilaga A1.1.2, som även
innehåller i tidigare avsnitt redovisad beskrivning
av innebörden av PSSA-klassning samt uppgifter om
vidtagna åtgärder på området. I en annan promemoria
har Miljödepartementet lämnat svar på vissa frågor
från konstitutionsutskottet, bilaga A1.1.3.
I den förstnämnda promemorian hänvisas till miljö-
och jordbruksutskottets tillkännagivande till
regeringen om att "regeringen så snart som möjligt
hos IMO ansöker om att svenskt vatten i Östersjön
skall få status som särskilt känsligt havsområde.
Vidare bör regeringen ytterligare påskynda arbetet
inom Helcom för att även övriga länder i
Östersjöregionen skall få sina vatten klassade som
särskilt känsliga havsområden."
Enligt promemorian konstaterar utskottet
visserligen i sitt betänkande att det senare inte
behöver innebära att Sverige avstår från möjligheten
att gå före med en nationell ansökan. Enligt
Regeringskansliets mening ger skrivningen dock
utrymme för att arbeta med båda målsättningarna
parallellt, då det ena inte uteslutet det andra.
Regeringen har under hela år 2003 haft riksdagens
tillkännagivande som utgångspunkt i PSSA-arbetet och
arbetet har bedrivits efter två parallella
huvudlinjer. Mest önskvärt - både för riksdagen och
regeringen - hade varit en gemensam PSSA-ansökan
tillsammans med övriga Östersjöländer. Samtidigt
gjordes förberedelser för att kunna gå in med en
nationell ansökan, om en gemensam ansökan skulle
visa sig inte vara möjlig.
Det fanns enligt promemorian två huvudsakliga skäl
till att en nationell PSSA-ansökan inte lämnades in
före utgången av den tidsfrist (den 11 april) som
gällde för ansökan till IMO:s miljökommittémöte i
juli 2003. Det ena var att det inte fanns tid att
utarbeta en ansökan till dess. Det andra var att
arbetet med en gemensam ansökan från
Östersjöländerna om att klassa hela Östersjön som
PSSA var på väg att slutföras inom Helcom. Eftersom
det av tidsmässiga skäl inte bedömdes vara möjligt
att lämna in en ansökan förrän till IMO:s
miljökommittémöte i mars 2004, vars tidsfrist gick
ut i slutet av december, fanns det inget att förlora
på att ha beredskap för både en gemensam och en
nationell ansökan parallellt. Regeringens ambition
har hela tiden varit att Sverige skulle lämna in en
ansökan till IMO så snart som möjligt, nationellt
eller gemensamt med övriga Östersjöländer. Begreppet
"så snart som möjligt" har dock tolkats som att
tillräckligt med tid borde medges för att en ansökan
skulle hålla en rimlig kvalitet och vara komplett i
förhållande till de krav som IMO ställer på en
ansökan. Tidsaspekten måste balanseras mot behovet
av kvalitet så att det inte fanns en risk för att
ansökan föll. Att tidsgränsen löpte ut den 11 april
2003 stod inte klart från början. När uppdraget till
Sjöfartsverket lämnades den 19 december 2002
gjordes det med sikte på att Helcoms process med att
utarbeta en gemensam ansökan skulle fullföljas fram
till Helcoms ministermöte i juni 2003, men
Sjöfartsverket skulle även ta fram underlag för en
svensk ansökan om Helcomprocessen misslyckades.
Enligt promemorian var det vid tidpunkten för
riksdagens tillkännagivande oklart när tidsfristen
för en ansökan till IMO:s nästkommande
miljökommittémöte gick ut och hur omfattande en
ansökan måste vara. Riksdagsbeslutet ledde till att
man från Regeringskansliets sida började med att ta
reda på när ansökan senast måste lämnas in, vilket
underlag som krävdes för att utarbeta en ansökan
och bedöma hur realistiskt det var att med givna
resurser hinna få fram en ansökan med tillräckligt
hög kvalitet i tid. Den 25 februari 2003 enades
företrädare för de två berörda departementen -
Närings- och Miljödepartementen - om att man skulle
kontakta respektive myndigheter som ansvarade för
PSSA-arbetet, nämligen Sjöfartsverket och
Naturvårdsverket och betona att arbetet med att ta
fram underlag skulle vara inriktat på två parallella
spår - nationell respektive gemensam ansökan - så
att det skulle finnas en möjlighet att agera
skyndsamt när Sjöfartsverkets analys lämnades.
Den 5 mars 2003 kom signalen att EU-kommissionen
övervägde initiativ till en gemensam PSSA-ansökan
för allt EU-vatten, vilket då sågs som en intressant
möjlighet att gå skyndsamt fram. Kommissionen tog
dock aldrig något sådant initiativ.
I syfte att tydliggöra den politiska vikten av att
skyndsamt utarbeta ett underlag som krävdes för
ansökan och att tillräckliga resurser avdelades för
arbetet kallades generaldirektörerna för
Sjöfartsverket och Naturvårdsverket till ett möte
med departementstjänstemän den 12 mars 2003. Från
Sjöfartsverkets sida klargjordes att för att kunna
ha en ansökan klar den 11 april 2003 behövdes ett
underlag som sedan måste övervägas ur olika
aspekter, därefter behövdes kontakter med berörda
grannländer och först därefter kunde ansökan lämnas
till IMO. Sjöfartsverkets uppfattning var att man
inte skulle uppnå något med att skydda bara svenska
vatten och verket betonade vikten av att få med alla
Östersjöländer om man ville uppnå ett ökat skydd av
Östersjön.
Inför transportministermötet den 27 mars 2003
gjordes bedömningen att Sverige inte kunde ansluta
sig till den ansökan från fem västeuropeiska länder
som aviserats eftersom Sveriges vatten inte hänger
ihop med de övrigas. Däremot borde ett eget
initiativ eller ett initiativ tillsammans med
Finland övervägas. Det stod dock klart att Sverige
inte skulle hinna ta fram en sådan ansökan till den
11 april 2003. Sverige skulle dessutom riskera att
skada relationerna till grannländerna om man
plötsligt flaggade för en snabb ensidig ansökan i
stället för att gå fram tillsammans med övriga
Helcomländer enligt åtaganden som gjorts i
Köpenhamnsdelegationen och det efterföljade arbetet
inom Helcom. Den korta tid som återstod för att
lämna in en ansökan bedömdes inte vara tillräcklig
för att föra underhandsdiskussioner och få med andra
länder i en påskyndad ansökan.
Regeringen bedömde att ett gemensamt agerande med
övriga Östersjöländer var önskvärt. Inte minst
viktigt var att få med sig Ryssland, eftersom det
var de ökande oljetransporterna från Ryssland som
utgjorde det största hotet. Om Sverige genom en
nationell ansökan skulle föregå åtagandet i Helcom
om att man gemensamt skulle se över möjligheten att
klassa Östersjön som PSSA fanns det en risk att
tappa andra länders engagemang för den gemensamma
saken. Genom att agera gemensamt visade Sverige
solidaritet med övriga berörda länder. Genom att
Sverige tillträtt Helsingforskonventionen hade
Sverige åtagit sig att samverka med övriga parter
till skydd för Östersjöns miljö. Om Sverige ensidigt
skulle ha gått in med en ansökan till IMO parallellt
med den pågående Helcomprocessen hade Sverige
riskerat att förlora i trovärdighet och skada det
fortsatta samarbetet med grannländerna även i andra
frågor. Härtill kom att det i IMO:s riktlinjer för
ansökan uttryckligen angavs att om två eller fler
länder har gemensamma intressen skall de formulera
en gemensam ansökan.
Om Sverige inkommit med en enskild ansökan hade
det enligt promemorian varit mycket svårt för
Sverige att hävda att den svenska delen av Östersjön
ur ekologisk, social, kulturell, ekonomisk eller
vetenskaplig synvinkel behöver mer skydd än det
övriga Östersjöområdet. Om flertalet länder inom
Helcom motsatt sig eller varit tveksamma till en
sådan ansökan skulle det ha minskat möjligheterna
att få ansökan godkänd. Det var inte omöjligt att
IMO skulle ha skjutit fram behandlingen av den
svenska ansökan till dess att den gemensamma ansökan
inkommit. Även om svenska vatten fått PSSA-klassning
kunde Sverige inte ensamt besluta om skyddsåtgärder
i den ekonomiska zonen. Sådana åtgärder måste
beslutas av IMO.
Även om stora ansträngningar gjordes för att få
till stånd en gemensam PSSA-ansökan fanns det hela
tiden en beredskap för och en möjlighet att gå in
med en nationell ansökan om Helcomländerna inte
skulle enas.
Enligt promemorian gjordes det i ett tidigt skede
bedömningen att det av tidsmässiga skäl inte var
möjligt att utarbeta en ansökan till den 11 april
2003 och arbetet kunde därför inriktas på att ha
beredskap för både en gemensam och en nationell
ansökan, utan att det ena alternativet riskerade att
förhala det andra.
Enligt regeringens uppdrag skulle Sjöfartsverkets
analys lämnas senast den 31 mars 2003. Bedömningen
gjordes att det inte var rimligt att låta
Sjöfartsverket göra sina analyser och bedömningar på
kortare tid då det riskerade att leda till ett sämre
underlag. Dagarna före EU:s transportministerråd den
27 mars 2003 gjordes den slutliga bedömningen att
det mellan tidpunkten för Sjöfartsverkets
redovisning och tidsfristen för att lämna in en
ansökan till IMO inte fanns tillräckligt med tid för
att det skulle vara praktiskt möjligt att hinna
utarbeta en ansökan.
Utfrågning med miljöminister Lena Sommestad
Utskottet har den 25 mars 2004 hållit en offentlig
utfrågning med miljöminister Lena Sommestad, bilaga
B3. Miljöministern underströk att arbetet med
havsmiljöfrågor har mycket hög prioritet inom
regeringen. Redan hösten 2001 enades samtliga
Helcomländer om att till år 2003 utreda möjligheten
att klassa Östersjön som särskilt skyddat
havsområde, PSSA. Sverige drev på arbetet
ytterligare efter den tragiska olyckan med Prestige
hösten 2002. Riksdagens önskemål den 29 januari 2003
är detsamma som regeringens övergripande målsättning
- att öka skyddet för Östersjöns miljö. Regeringens
utgångspunkt har hela tiden varit att tillgodose
riksdagens önskemål på bästa sätt. Förutsättningarna
för att gå före med en ansökan att klassa svenska
vatten som PSSA utreddes noga.
Ett nödvändigt underlag för en ansökan var det
uppdrag som Sjöfartsverket hade att tillsammans med
berörda myndigheter utreda förutsättningarna för en
PSSA-klassning. Sjöfartsverket hade redan i december
fått uppdraget att förbereda möjligheterna både för
ett gemensamt agerande och för ett enskilt agerande.
Sjöfartsverket hade inte haft uppdraget att
färdigställa en ansökan till den 11 april. Men när
tillkännagivandet från riksdagen hade kommit förekom
vid två tillfällen samtal med de generaldirektörer
som var ansvariga för uppdraget för att klargöra att
det fanns ett tydligt önskemål från riksdagen om att
ha en enskild svensk ansökan så snart som möjligt.
De berörda generaldirektörerna uppmanades att
påskynda analysarbetet efter riksdagens
tillkännagivande. Myndigheternas bedömning var att
det inte var praktiskt möjligt att hinna utarbeta en
ansökan till den 11 april. En ansökan behövde hålla
en tillräckligt god kvalitet för att nå framgång i
IMO, och berörda grannländer måste konsulteras.
Regeringen fann inga skäl att göra någon annan
bedömning. Vid bedömningen av möjligheten att lämna
in en svensk ansökan tillkom ytterligare aspekter.
Regeringen hade under lång tid ägnat stor kraft åt
att förmå övriga länder att sluta upp bakom en
gemensam ansökan. Att gå före med en svensk ansökan
i ett läge då det fanns en stark uppslutning från
samtliga Östersjöländer att arbeta med en gemensam
ansökan hade riskerat att motverka möjligheterna att
nå riksdagens övergripande mål om att hela Östersjön
skulle klassas som PSSA.
Regeringen gjorde sammantaget bedömningen att det
inte var möjligt och inte heller lämpligt eller
meningsfullt att i det läge som rådde gå före med en
egen ansökan. Regeringens uppfattning är dock att en
ansökan har lämnats inom en rimlig tid eftersom
riksdagen inte har angivit någon annan tidsram än så
snart som möjligt. Regeringen har gjort allt för att
tillgodose riksdagens önskemål. Ställningstagandena
byggde på noggranna överväganden av vad som var
möjligt och vad som var framgångsrikt med den
övergripande målsättningen att skydda Östersjöns
miljö på bästa sätt.
Miljöministern var väl medveten om att riksdagen
tydligt sade att den gärna såg att man gick före med
det svenska spåret om man inte ansåg att det
gemensamma spåret skulle försinka arbetet och att
man skulle avstå från en svensk ansökan till förmån
för en gemensam. Det var dock enligt miljöministern
inte möjligt att först göra den svenska ansökan och
därefter intensifiera arbetet i Helcom. Arbetet i
Helcom hade sin egen tidsplan. Det var ett ganska
unikt tillfälle i juni 2003 då ministermötet skulle
hållas i Helcom och frågan om PSSA skulle komma upp.
Som ansvarig miljöminister för förhandlingarna i
Helcom kunde hon inte gärna välja bort att
intensifiera arbetet med en gemensam ansökan under
våren 2003 i syfte att i stället prioritera den
svenska ansökan. Alltså måste hon ta ansvar för att
driva linjerna parallellt, att i Helcom under
februari och mars och vidare arbeta med sina
kolleger för att få dem att ställa upp på Östersjön
som ett PSSA. Det var också det bästa stödet för att
kunna få svenska vatten klassade.
Vid möte inom Helcom sent i mars stod det klart
att alla länder faktiskt stod bakom en ansökan.
Hennes värdering i det läget var att regeringen inte
hade skäl att göra någon annan bedömning än
Sjöfartsverket. Ungefär samtidigt med
tillkännagivandet hade Sjöfartsverket och andra
kommit så långt i sin utredning att det stod klart
att det måste vara en omfattande ansökan.
Myndigheten fick då inte i uppdrag att göra en
ansökan klar till den 11 april utan man fortsatte
det uppdrag som man hade med att förbereda en
gemensam eller en enskild ansökan.
När tillkännagivandet från riksdagen kom den 29
januari fanns i det läget knappast några
förutsättningar att hinna med en ansökan så snabbt
som till den 11 april. Miljöministerns bedömning var
att om hon skulle ta ansvar för det önskemål som
riksdagen hade och som hon hela tiden uppfattade som
det grundläggande önskemålet, nämligen att få
Östersjön klassad som PSSA. Även om miljöministern
visste att man ville gå fram tidigt hade regeringen
inga möjligheter att gå fram i april därför att det
inte fanns tillräckligt gott underlag och det skulle
ha riskerat att spoliera chanserna. Hon kunde
möjligtvis ha övervägt att göra det enbart i syfte
att formellt tillgodose den ena delen av riksdagens
uppdrag. Det fanns också en annan del i riksdagens
uppdrag med innebörd att arbetet inom Helcom för att
nå fram till en klassning av hela Östersjön skulle
intensifieras. Det fanns alltså två uppdrag som
skulle vägas samman.
Regeringen gjorde vid flera tillfällen under våren
klart för riksdagen att den arbetade med både en
gemensam linje och en enskild linje. Regeringens
uppfattning var nämligen att för att bäst tillgodose
riksdagens önskemål måste detta hållas öppet och
bedömas efter vilka sakliga grunder som bäst skulle
leda till framgång.
Regeringen fick ett uppdrag från riksdagen som var
väldigt tydligt. Man ville se Sverige gå fram på
egen hand med förhoppningen att svenskt vatten
därmed skulle kunna klassas snabbare än i en
gemensam process. Som regeringen såg det var "så
snart som möjligt" ingen bestämd tidsgräns och det
var också därför man hade en mycket intensiv
diskussion i slutet av mars om det var möjligt att
lämna in en ansökan med den här tidsgränsen. Det
svar och det underlag som kom från myndigheterna
var: Nej, det är inte möjligt att göra det med en
kvalitet som gör det meningsfullt. Det tog sedan
tolv veckor att färdigställa denna ansökan.
Det var miljöministerns bestämda bedömning att med
den ansökan som nu förelåg med åtta Östersjöländer,
som gällde stora delar av Östersjön och med ett
kvalitetsmässigt mycket gediget underlag fanns det
mycket bättre förutsättningar att få igenom en
klassning också av de svenska vattnen än om
regeringen hade gått fram i april med en
snabbansökan på egen hand, med ont om tid för
konsultation och utan stöd från övriga länder runt
Östersjön.
Riktlinjerna från IMO är mycket entydiga när det
gäller hur man vill att denna typ av ansökningar
skall gå till. Man säger att man vill att länder
skall gå fram gemensamt om de har gemensamma
intressen.
Betydelsen av riksdagens tillkännagivanden till
regeringen
Konstitutionsutskottet har vid tidigare tillfällen
granskat frågor kring efterkommandet av riksdagens
tillkännagivanden till regeringen. I betänkande
1994/95:KU30 underströk utskottet att utgångspunkten
måste vara att det önskemål som tillkännagivandet
avser bör tillgodoses. Om det visar sig föreligga
omständigheter som hindrar ett genomförande eller om
regeringen gör en annan bedömning än riksdagen måste
regeringen dock kunna underlåta att vidta de
åtgärder tillkännagivandet avser. En förutsättning
borde då enligt utskottet vara att regeringens
bedömningar i detta avseende redovisas för
riksdagen. I såväl utskottets granskning hösten 1997
(bet. 1997/98:KU10), hösten 1998 (bet. 1998/99:KU10)
och våren 2002 (bet. 2001/02:KU20) liksom i samband
med behandlingen av regeringens redogörelse för
behandlingen av riksdagens skrivelser till
regeringen (bet. 2001/02:KU6) har utskottet
återkommit till detta ställningstagande.
Granskningen våren 2002 gällde bl.a. ett
tillkännagivande från riksdagen till regeringen
rörande en delning av Torslanda kommun. Utskottet
anförde:
Som utskottet tidigare anfört i andra sammanhang
finns det inte någon reglering i fråga om s.k.
tillkännagivanden. Utskottet förutsätter dock att
regeringen hörsammar riksdagens
tillkännagivanden. Om regeringen anser sig kunna
underlåta att vidta de åtgärder ett
tillkännagivande avser, måste regeringens
bedömning vad gäller riksdagsbeslut redovisas för
riksdagen i samband med att regeringen lämnar sin
redogörelse till riksdagen för vilka åtgärder
regeringen vidtagit med anledning av riksdagens
beslut.
Våren 2003 granskade utskottet finansministerns
hantering av frågan om de s.k. 3:12-reglerna
(bet. 2002/03:KU30). Utskottet uttalade:
Riksdagens tillkännagivande innebar att det
begärdes att en proposition skulle lämnas till
riksdagen senast under augusti månad.
Propositionen lämnades dock först i november
efter att den 1 oktober ha aviserats i
propositionsförteckningen. Det uppstod därigenom
ett dröjsmål som innebar att det under en tid
kunde råda osäkerhet om regeringens avsikter både
bland riksdagsledamöter och berörda
skattskyldiga.
Som konstitutionsutskottet tidigare anfört
förutsätter utskottet att regeringen hörsammar
riksdagens tillkännagivanden och att regeringen
redovisar för riksdagen sina bedömningar om de
begärda åtgärderna inte vidtas. Om regeringen
inte avser att vidta en begärd åtgärd i enlighet
med riksdagsbeslutet måste detta enligt
utskottets mening redovisas för riksdagen inom
tidsramen, om en sådan uppställts av riksdagen.
Även skälen för att riksdagsbeslutet inte följs
bör tas upp i sammanhanget. Om en redovisning
inte kan ges i skrivelse eller proposition till
riksdagen bör den enligt utskottets mening lämnas
till riksdagen i annan form som gör den
tillgänglig för riksdagens samtliga ledamöter.
Utskottets ställningstagande
Det övergripande målet för regeringen var att i
enlighet med riksdagens beslut få Östersjön klassad
som särskilt känsligt havsområde (PSSA), vilket
uppnåddes genom IMO:s beslut den 2 april 2004.
I riksdagens tillkännagivande om en ansökan till
IMO om att ge Östersjön status som särskilt känsligt
havsområde angavs två handlingslinjer som inte
uteslöt varandra och som gav regeringen ett visst
handlingsutrymme, bl.a. genom att arbeta parallellt
med båda inriktningarna. Enligt tillkännagivandet
borde en ansökan i fråga om svenskt vatten göras så
snart som möjligt, dvs. utan bestämd tidsgräns.
Sjöfartsverket och andra myndigheter, som i december
2002 fått uppdraget att tillsammans förbereda både
ett gemensamt agerande av Östersjöländerna och ett
eget svenskt agerande, gjorde i mars 2003
bedömningen att det inte var praktiskt möjligt att
hinna utarbeta en ansökan till den 11 april 2003 med
tillräckligt god kvalitet för att nå framgång inom
IMO. Regeringen fann inte skäl att göra en annan
bedömning. Den 10 april informerade miljöministern
miljö- och jordbruksutskottet om att det inte var
praktiskt möjligt att ha en ansökan med rimlig
kvalitet klar redan den 11 april. Samma dag angav
statsministern vid en frågestund i riksdagen att
regeringen gjort bedömningen att en PSSA-ansökan
skulle göras tillsammans med övriga stater runt
Östersjön för att få maximalt genomslag och snabb
behandling, och att man inte skulle kunna komma fram
snabbare med en nationell ansökan.
Från regeringens sida har således, trots att
riksdagens tillkännagivande inte innehöll något
tidsgräns knuten till IMO-mötet i juni, både
utskottet och riksdagen informerats om att
regeringen inte avsåg att lämna in en ansökan i tid
för att behandlas under detta möte. Informationen
har dessutom klargjort att regeringen arbetade med
båda de handlingslinjer tillkännagivandet avsåg.
1.2 Statsrådet Hans Karlssons ansvar
för förseningen av en utredning om
arbetskraftsinvandring
Anmälan
I en anmälan till konstitutionsutskottet den 28
januari 2004, bilaga A1.2.1, begärs att
konstitutionsutskottet granskar statsrådet Hans
Karlssons hantering av riksdagens beslut om
tillsättande av en parlamentarisk utredning om
vidgad arbetskraftsinvandring.
I anmälan anförs att regeringen och Hans Karlsson
i olika sammanhang har uppgett att kommittén skall
tillsättas "inom kort" och att arbetet med att se
till att kommittén kan börja arbeta kommer att ha
"mycket hög prioritet". I riksdagens
tillkännagivande skisseras efter vilka riktlinjer
den parlamentariska utredningen skall bedrivas.
Trots det har enligt anmälan regeringen efter nio
månader inte fattat beslut om kommittédirektiv.
Konstitutionsutskottet bör därför granska om Hans
Karlssons hantering står i överensstämmelse med
regeringens konstitutionella skyldighet att
verkställa av riksdagen fattade beslut.
Bakgrund
Socialförsäkringsutskottets behandling och
riksdagens beslut
Under våren 2003 behandlade
socialförsäkringsutskottet ett antal motioner om
arbetskraftsinvandring (bet. 2002/03:SfU8). Enligt
utskottets uppfattning fanns skäl att närmare utreda
förutsättningarna för en ökad
arbetskraftsinvandring. Redan under 2004 öppnas
möjligheter för ytterligare arbetskraftsinvandring
inom ramen för EU:s inre marknad. Utskottet ansåg
emellertid att det fanns skäl att även analysera de
behov av arbetskraftsinvandring från länder utanför
EU/EES-området som kan uppstå framöver och att så
sker i ett globalt perspektiv. Utskottet hade
erfarit att regeringen skulle komma att tillsätta en
utredning i syfte att analysera det framtida behovet
av arbetskraft i olika yrken och sektorer och de
konsekvenser som detta skulle kunna få på
arbetsmarknaden och samhället i övrigt. Utskottet
ansåg att motionsyrkandena avseende utredning om
arbetskraftsinvandring var delvis tillgodosedda.
Utskottet avstyrkte även motionsyrkanden avseende
framtagande av förslag om regelverk som underlättar
för arbetskraftsinvandring m.m.
Reservation anfördes av m, fp, kd, c och mp.
Enligt reservationen borde riksdagen ge regeringen
till känna, och därmed bifalla motionsyrkandena
därom, att en parlamentarisk utredning bör
tillsättas med uppdrag att utreda konsekvenser av
och ta fram ett regelverk som medger vidgad
arbetskraftsinvandring från länder utanför EU. I
uppdraget borde ingå att se över hur
socialförsäkringar, sociala förmåner och arbetsrätt
skall utformas. Vidare angavs att lön,
försäkringsskydd och övriga anställningsvillkor inte
får vara sämre för arbetskraftsinvandrare än vad som
gäller för svensk arbetskraft. Sambandet med
asylrätten borde också studeras, så att den inte
urholkas, och i utredningens arbete borde finnas ett
EU-perspektiv.
Riksdagen biföll den 11 april 2003 reservationen
(rskr. 2002/03:143).
Regeringens beslut den 19 februari 2004 om
kommittédirektiv
Den 19 februari 2004 beslutade regeringen om
direktiv (dir. 2004:21) till en parlamentarisk
kommitté med uppdrag att se över regelverket för
arbetskraftsinvandring. Kommittén skall se över det
regelverk som styr möjligheterna till
arbetskraftsinvandring med syfte att ta fram ett
regelverk som medger vidgad arbetskraftsinvandring
från länder utanför EU/EES. Kommittén skall i
sammanhanget också utreda behovet av
arbetskraftsinvandring, bedöma de konsekvenser som
ytterligare sådan invandring kan få på
arbetsmarknaden och i övrigt samt, med utgångspunkt
i denna bedömning, föreslå eventuella åtgärder.
Kommittén skall redovisa sitt uppdrag i ett
delbetänkande senast den 1 mars 2005 och i ett
slutbetänkande senast den 1 mars 2006.
Regeringens information till riksdagen
Budgetpropositionen för 2004
I budgetpropositionen för 2004 (prop. 2003/04:1
utg.omr. 13), som överlämnades till riksdagen den 22
september 2003, angav regeringen att riksdagen
beslutat att en parlamentarisk utredning skall
tillsättas med syfte att ta fram ett regelverk som
medger vidgad arbetskraftsinvandring från länder
utanför EU/EES. Enligt regeringen skulle utredningen
komma att tillsättas inom kort i enlighet med
riksdagens beslut (s. 15).
I arbetsmarknadsutskottets betänkande 2003/04:AU1
anförde utskottet i november 2003, med anledning av
ett motionsyrkande (kd) om att regeringen snarast
skall verkställa riksdagsbeslutet från den 11 april
2003, att utskottet erfarit från Regeringskansliet
att beredningsarbetet ännu inte var avslutat.
Motionsyrkandet avstyrktes.
Regeringens skrivelse om migrations- och
asylpolitiken
Den 26 november 2003 överlämnade regeringen
skrivelse 2003/04:37 Migration och asylpolitik till
riksdagen. I skrivelsen redovisas den svenska
migrations- och asylpolitiken sedan december 2002. I
skrivelsen anförde regeringen att den mot bakgrund
av riksdagens tillkännagivande av den 11 april 2003
inom kort kommer att tillsätta en parlamentarisk
kommitté som skall se över det regelverk som styr
möjligheterna till arbetskraftsinvandring. Enligt
skrivelsen skall kommittén redovisa sitt uppdrag i
ett delbetänkande senast den 1 december 2004 och i
ett slutbetänkande senast den 1 december 2005
(s. 7 f.).
Skrivelsen behandlas av socialförsäkringsutskottet
under våren 2004.
Fråge- och interpellationssvar
Under innevarande riksmöte har Hans Karlsson lämnat
information till riksdagen om tillsättandet av en
utredning om arbetskraftsinvandring i flera
frågesvar och interpellationssvar.
Den 24 september 2003 anförde Hans Karlsson i sitt
svar på en fråga (fr. 2003/04:8) om innehållet i de
direktiv som höll på att arbetas fram, att den
kommande utredningen kommer att ha som sitt
kärnuppdrag att se över det regelverk som styr
möjligheterna för arbetskraftsinvandring. En översyn
av det aktuella regelverket är dock ett komplext
uppdrag, och det vore därför ofrånkomligt att
utredningen kommer att behöva ta ställning till en
rad, till kärnuppdraget kopplade, frågor. Ett av
utredningens uppdrag borde vara att sammanställa
befintlig kunskap om det framtida behovet av
arbetskraft och bedöma vilken roll
arbetskraftsinvandring kan och bör spela för att
motverka brist på arbetskraft på såväl längre som
kortare sikt.
Den 22 oktober 2003 uppgav Hans Karlsson i sitt
svar på en fråga (fr. 2003/04:75) att beredningen
inom Regeringskansliet av de aktuella
kommittédirektiven i princip var avslutad.
Diskussioner pågick emellertid med företrädare för
Vänsterpartiet och Miljöpartiet de gröna.
Förhoppningen var att regeringen skulle kunna fatta
beslut inom en snar framtid. Mot bakgrund av att
något beslut ännu inte förelåg uppgav Hans Karlsson
dock att han inte kunde ge besked om vilka tidsramar
som skulle komma att gälla för kommitténs arbete.
Han ville dock rent allmänt framhålla att en översyn
av det aktuella regelverket är ett komplext uppdrag.
Han framhöll även att han inte var beredd att
medverka till att ett nytt regelverk för
arbetskraftsinvandring hastas fram, och betonade att
det är av yttersta vikt att slå vakt om kvaliteten i
lagstiftningsprocessen.
Den 26 november 2003 uppgav Hans Karlsson i sitt
svar på en fråga (fr. 2003/04:314) att beredningen
inom Regeringskansliet av de aktuella
kommittédirektiven i princip var avslutad och att
han hoppades på ett regeringsbeslut inom kort.
Den 28 november 2003 hänvisade Hans Karlsson i
sitt svar på en interpellation (ip. 2003/04:127)
till frågesvaret den 22 oktober, i vilket han
informerat om att beredningen inom Regeringskansliet
av de aktuella kommittédirektiven i princip var
avslutad, att diskussioner pågick med företrädare
för Miljöpartiet och Vänsterpartiet samt att han
hoppades på ett regeringsbeslut inom en snar
framtid. Enligt Hans Karlsson gällde detta
fortfarande. Vidare anförde Hans Karlsson att när
väl beslut om kommittédirektiv föreligger bör övriga
vederbörliga beslut kunna fattas omgående så att
kommittén så fort som möjligt skall kunna börja
arbeta. Han framhöll att flera av de frågor som
utredningen kommer att behöva ta ställning till är
både juridiskt och politiskt komplicerade, och det
är därför inte märkligt att det tar en viss tid att
ta fram kommittédirektiv i det aktuella fallet.
Samtidigt medgav Hans Karlsson att det var
otillfredsställande att arbetet med
kommittédirektiven dragit ut på tiden så som har
skett. Han försäkrade att det bakom detta inte
ligger någon vilja från hans sida att förhala ett
regeringsbeslut i linje med vad riksdagen givit
uttryck för. Arbetet för att få till stånd ett
beslut om kommittédirektiv och i övrigt se till att
kommittén kan börja arbeta skulle därför också
fortsättningsvis komma att ha mycket hög prioritet.
Den 16 december 2003 upprepade Hans Karlsson i
sitt svar på en interpellation (ip. 2003/04:140) vad
han anfört i ovan nämnda interpellationssvar. I den
efterföljande interpellationsdebatten anförde Hans
Karlsson bl.a. att han inte var beredd att binda sig
för ett exakt datum, men att efterfrågan på
utredningsdirektiven är berättigad. Han försäkrade
att det inte finns något annat skäl till
tidsutdräkten än att detta är ett komplicerat
arbete.
Promemoria från Näringsdepartementet
Genom en skrivelse till Regeringskansliet har
konstitutionsutskottet begärt en redogörelse för
kommentarer till dels vad som anförs i anmälan om
tidsutdräkten i det aktuella ärendet, dels
riktigheten i den information som getts till
riksdagen vid olika tillfällen. Som svar har till
utskottet översänts en promemoria som upprättats
inom Näringsdepartementet den 1 mars 2004, bilaga
A1.2.2. I promemorian anförs att beredningen av
direktiven har involverat ett stort antal enheter på
flera departement och att det därför i och för sig
inte är märkligt att processen tagit viss tid.
Vidare anförs att parallellt med beredningen inom
Regeringskansliet har diskussioner också förts med
Vänsterpartiet och Miljöpartiet de gröna, vilket
bidragit till att ett beslut om direktiven dröjt.
Enligt promemorian har Hans Karlsson vid upprepade
tillfällen beklagat tidsutdräkten i ärendet. Han har
också vid flera tillfällen informerat riksdagen om
beredningsläget och då även redovisat bedömningar om
när ett regeringsbeslut i saken rimligen borde kunna
förväntas. Enligt promemorian kan det i efterhand
konstateras att vissa av dessa bedömningar varit väl
optimistiska.
Utfrågning med statsrådet Hans Karlsson
Utskottet har den 25 mars 2004 hållit en offentlig
utfrågning i ärendet med statsrådet Hans Karlsson,
bilaga B4. Han uppgav bl.a. att framtagandet av
direktiven inte har varit alldeles enkelt. Det är
både komplexa, komplicerade och väldigt sammansatta
frågor som berör många departement. I och med att
det är en stor, viktig och långsiktigt väldigt
betydelsefull fråga har ambitionen varit att det
skall bli hög kvalitet i direktiven och att också
framtagandet av direktiven har en förankring i
riksdagen. Arbetet tog dock längre tid än vad han
hade förväntat sig, vilket han också vid olika
tillfällen beklagat, men av en rad olika skäl
tappade regeringen fart under hösten. Den tidsplan
han hade och som innebar att direktiven skulle vara
klara före årsskiftet gick då inte att hålla. På
frågan vad det fanns för skäl för Hans Karlsson att
den 22 oktober 2003 (se frågesvar ovan) meddela att
beredningen av kommittédirektiven i princip var
avslutad om han inte hade grund för detta i
sakförhållandena, svarade Hans Karlsson att han haft
goda grunder för sin bedömning när den gjordes, men
att den var optimistisk.
Vad gäller ambitionen att förankra direktiven i
riksdagen uppgav Hans Karlsson att en så stor fråga
som den aktuella förtjänar att förankras hos en
majoritet i riksdagen, även om det formellt inte är
nödvändigt. Det faktum att det var en relativt knapp
majoritet i riksdagen som beställde utredningen
ökade dock inte enligt Hans Karlssons mening behovet
av förankring. Eftersom regeringen är en
minoritetsregering fanns det dock skäl att förankra
direktiven i varje fall hos samarbetspartierna.
Något försök att förankra direktiven hos övriga
partier i riksdagen har inte gjorts. Han ville dock
inte överbetona betydelsen av en politisk majoritet
i riksdagen omkring direktiven, utan den andra delen
- beredningsprocessen i Regeringskansliet - har
egentligen haft större betydelse.
Vidare uppgav Hans Karlsson att han möjligen borde
vara mindre optimistisk och mera tillbakahållen i
svaren i riksdagen för att inte riskera att
vilseleda riksdagen. Samtidigt är ambitionen att
vara någorlunda öppen och tillmötesgående i
diskussioner.
Utskottets ställningstagande
I april 2003 begärde riksdagen att en parlamentarisk
utredning skulle tillsättas med uppdrag att utreda
konsekvenser av och ta fram ett regelverk som medger
vidgad arbetskraftsinvandring från länder utanför
EU, och i februari 2004 beslutade regeringen om
direktiv till en sådan utredning. Under denna period
har regeringen och Hans Karlsson vid olika
tillfällen redogjort för den pågående beredningen av
direktiven och gjort bedömningar om när dessa skulle
vara klara och utredningen skulle kunna tillsättas.
Som framgår av det föregående och som även
framhållits av Hans Karlsson har arbetet med
direktiven tagit längre tid än vad regeringen och
Hans Karlsson vid dessa tillfällen förutspått.
Enligt utskottets mening föranleder granskningen
inte något uttalande i övrigt från utskottet.
1.3 Regeringens agerande avseende
riksdagens beslut om
Utlänningsnämnden
Anmälningar
I en anmälan till konstitutionsutskottet den 13
oktober 2003, bilaga A1.3.1, begärs att
konstitutionsutskottet granskar statsrådet Barbro
Holmberg och hennes företrädare statsrådet Jan O.
Karlsson för att söka utröna huruvida regeringen
obstruerat riksdagens beslut om Utlänningsnämndens
avskaffande. I anmälan anförs att regeringen
eventuellt har förhalat processen på grund av att
den ogillar riksdagens beslut. I anmälan refereras
ett uttalande av Barbro Holmberg och hänvisas till
en promemoria som upprättats i Regeringskansliet
enligt vilken kostnaden för en förändrad process-
och instansordning i utlänningsärenden blir klart
högre än vad tidigare utredningar kommit fram till.
I en anmälan till konstitutionsutskottet den 14
oktober 2003, bilaga A1.3.2, begärs att
konstitutionsutskottet granskar hur regeringen
verkställt och uppfyllt riksdagens beslut om
Utlänningsnämnden. I anmälan anförs att regeringen
fortfarande inte har genomfört riksdagens beslut och
att Socialdemokraterna enligt uppgifter anser att en
nedläggning skulle medföra alltför stora kostnader,
allt enligt beräkningar från Regeringskansliet.
Bakgrund
Beredning av och beslut i frågan om en ny
instansordning i utlänningsärenden
År 1997 tillsattes en parlamentarisk kommitté med
uppgift att utreda frågan om en ny instans- och
processordning vid tillämpning av utlännings- och
medborgarskapslagstiftningen. Kommittén antog namnet
Kommittén om ny instans- och processordning i
utlänningsärenden (NIPU). I slutbetänkandet Ökad
rättssäkerhet i asylärenden (SOU 1999:16) var
samtliga ledamöter i kommittén överens om att
överprövningen i utlänningsärendena borde föras över
till de allmänna förvaltningsdomstolarna.
Med anledning av innehållet i en del av
remissvaren som avgavs med anledning av
slutbetänkandet tillsattes en arbetsgrupp inom
Regeringskansliet för att dels se över kostnaderna
för den föreslagna instansordningen, dels utreda ett
specialdomstolsalternativ. Arbetsgruppen redogjorde
för sitt arbete i departementspromemorian En
specialdomstol för utlänningsärenden (Ds 2000:45).
I november 2001 tillkännagav riksdagen för
regeringen som sin mening att regeringen snarast
borde återkomma till riksdagen med ett förslag till
en ny instans- och processordning i
utlänningsärenden (rskr. 2001/02:69-70). I det
betänkande som låg till grund för riksdagens beslut
(bet. 2001/02:SfU2) uttalade
socialförsäkringsutskottet att det utgick från att
det omfattande beredningsarbete som genomförts
möjliggjorde att en proposition kunde föreläggas
riksdagen under våren 2002, för riksdagsbeslut före
sommaren.
Regeringen överlämnade i juni 2002 en remiss om ny
instans- och processordning i utlänningsärenden till
Lagrådet. I sitt yttrande av den 9 oktober 2002
avstyrkte Lagrådet på förevarande underlag förslaget
till ny process- och instansordning. Lagrådet
uttalade att det är en fördel från
rättssäkerhetssynpunkt om proceduren organiseras som
ett tvåpartsförfarande med inslag av muntlig
förhandling. De föreslagna åtgärderna rörande
proceduren var koncentrerade till överprövningen av
beslut som fattas i första instans. En grundläggande
förutsättning för att regleringen skall ge
godtagbara rättssäkerhetsgarantier var dock enligt
Lagrådet att de materiella reglerna är utformade så
att tillämpningen kan bli enhetlig och förutsebar.
Lagrådet menade vidare att det måste beaktas hur
denna nyordning återverkar på handläggningstiderna.
Ett alldeles särskilt problem på rättsområdet var
enligt Lagrådet att överklagandefrekvensen i
avlägsnandeärenden är ytterligt hög. Lagrådet var
vidare tveksamt till tanken på den föreslagna
ordningen med att lägga ansvaret för praxisbildning
på utlänningsrättens område på en kammarrätt
(migrationsöverdomstol).
Den 6 mars 2003 beslutade regeringen om direktiv
för en parlamentarisk kommitté om översyn av
utlänningslagstiftningen (dir. 2003:28). Kommittén
skall göra en genomgång av utlänningslagens
materiella bestämmelser och anpassa dessa till en
övergång från handläggning hos
förvaltningsmyndigheter och regeringen till ett
system där överprövningen sker i domstol. Kommittén
skall därvid utreda hur vissa materiella
bestämmelser i utlänningslagen skall utformas för
att säkerställa en rättssäker, förutsebar och
enhetlig tillämpning i såväl första instans som
högre instans vid en reformerad instans- och
processordning. Utgångspunkt för kommittén är den
lagrådsremiss med förslag till ny instans- och
processordning i utlännings- och
medborgarskapsärenden som regeringen beslutade om i
juni 2002 samt Lagrådets yttrande från oktober 2002.
Ordförande, ledamöter, experter och sekreterare till
kommittén utsågs den 22 respektive 29 april 2003,
och kommittén påbörjade sitt arbete den 1 maj 2003.
Socialförsäkringsutskottet behandlade i mars 2003
motionsyrkanden om ändrad instansordning i
asylärenden (bet. 2002/03:SfU8). Utskottet avstyrkte
motionsyrkandena med hänvisning till att den
parlamentariska utredningens förslag bör avvaktas.
Riksdagen följde utskottet (rskr. 2002/03:143).
Enligt de första, ovan nämnda, direktiven skulle
kommittén om översyn av utlänningslagstiftningen
slutföra sitt arbete senast den 15 december 2003
(dir. 2003:28). Den 10 november 2003 begärde
kommittén att tiden för utredningen skulle förlängas
till den 1 juni 2004. Kommittén ville därmed bl.a.
beakta de förslag i den proposition som regeringen
skulle besluta i december 2003 om prövning av
verkställighetshinder i utlänningsärenden. Den
4 december 2003 beslutade regeringen om förlängd
utredningstid för kommittén. Enligt
tilläggsdirektiven skall kommittén redovisa sitt
uppdrag senast den 1 juni 2004 (dir. 2003:147).
Regeringen har vid olika tillfällen informerat
riksdagen och socialförsäkringsutskottet om
beredningsläget i ärendet om en ny instansordning i
utlänningsärenden, bl.a. i regeringens skrivelse
2003/04:75 Redogörelse för behandlingen av
riksdagens skrivelser till regeringen, som
överlämnades till riksdagen i mars 2004. I
skrivelsen (s. 42) uppger regeringen att dess avsikt
är att återkomma till riksdagen med ett nytt förslag
till hur en reform skulle kunna utformas när den
ovan nämnda parlamentariska kommittén presenterat
sitt förslag, och detta förslag har remissbehandlats
i sedvanlig ordning.
Konstitutionsutskottet bereder under våren
regeringens skrivelse 2003/04: 75 och har därvid
anmodat övriga utskott att yttra sig över
skrivelsen. I sitt yttrande till
konstitutionsutskottet redogör
socialförsäkringsutskottet för den information om
beredningsarbetet med den nya instans- och
processordningen som utskottet fått under
innevarande riksmöte (yttr. 2003/04:SfU4y).
Socialförsäkringsutskottet uppger också att
utskottet nödgas konstatera att regeringens
beredning av den nya instans- och processordningen i
utlänningsärenden som riksdagen begärt tar orimligt
lång tid. Åtskilliga moment i beredningsarbetet har
enligt utskottet dragit ut på tiden och sammantaget
medfört en mycket lång tidsutdräkt. Utskottet
konstaterar att den organisationskommitté som det då
ansvariga statsrådet vid överläggningar med de
övriga riksdagspartierna i december 2002 utfäste
skulle tillsättas samtidigt med
Utlänningslagskommittén ännu inte tillsatts. Enligt
utskottet är detta ytterligare ett tecken på att
beredningsarbetet inte bedrivs med den skyndsamhet
som är motiverad. Utskottet anser att
konstitutionsutskottet bör göra ett påpekande om
detta. Avvikande mening anförs i yttrandet av
socialförsäkringsutskottets s-ledamöter. Dessa anser
med hänsyn till vad som redovisats om det pågående
beredningsarbetet att det inte finns anledning för
konstitutionsutskottet att göra något påpekande i
ärendet.
Promemorior från Utrikesdepartementet
Promemorian den 3 februari 2004
Genom en skrivelse den 20 januari 2004 begärde
konstitutionsutskottet dels kommentarer till vad som
anförs i granskningsanmälningarna och en redogörelse
för vilka skäl som ligger bakom tidsutdräkten i
ärendet, dels att få ta del av den promemoria som
upprättats inom Regeringskansliet och som innehåller
beräkning av kostnaden för en ny process- och
instansordning i utlänningsärenden, dels en
redogörelse för vilka åtgärder regeringen vidtagit
för att informera riksdagen om orsakerna till
tidsutdräkten i ärendet.
Som svar översändes till utskottet en promemoria
som upprättats inom Utrikesdepartementet den 3
februari 2004, bilaga A1.3.3.
Vad gäller tidsutdräkten i ärendet anförs i
promemorian att regeringen den 6 juni 2002 beslutade
om en lagrådsremiss om en ny instans- och
processordning i utlänningsärenden i enlighet med
riksdagens tillkännagivande och med NIPU:s
betänkande som huvudsaklig grund, men förslaget
avstyrktes av Lagrådet. Efter Lagrådets yttrande
informerades socialförsäkringsutskottet om den
uppkomna situationen. Enskilda samtal mellan
statsrådet Jan O. Karlsson och företrädare för
riksdagspartierna ägde också rum under senhösten
2002. Enligt promemorian erhöll regeringen vid dessa
samtal klartecken från övriga riksdagspartier att
inte direkt gå vidare med det förslag som Lagrådet
avstyrkte. I stället beslutade regeringen i mars
2003 att tillsätta en parlamentarisk kommitté med
uppgift att bl.a. göra en översyn av
utlänningslagstiftningen och anpassa dessa
materiella regler för tillämpning i domstol.
Trots att en parlamentarisk utredning lämnat ett
förslag till hur en ny instans- och processordning
skulle kunna utformas och att en interdepartemental
arbetsgrupp därefter utrett hur en specialdomstol
skulle kunna ersätta Utlänningsnämnden framkom,
enligt promemorian, under den fortsatta beredningen
att ett flertal frågor inte belysts tillräckligt väl
eller inte alls. Framför allt framkom att de
ekonomiska beräkningarna var bristfälliga men även
att de organisatoriska frågorna var otillräckligt
analyserade. Vidare anförs att mycket har hänt sedan
det ursprungliga beslutet om att utreda en ny
instans- och processordning fattades 1997 och sedan
NIPU:s betänkande lades fram 1999, och
förutsättningarna är således i vissa delar
förändrade. Sedan riksdagens tillkännagivande har
också enligt promemorian en mängd åtgärder
vidtagits, inom Regeringskansliet men också hos
berörda myndigheter, under beredningen av frågan om
en ny instans- och processordning för
utlänningsärenden.
Vad gäller kostnadsberäkningarna som gjorts inom
Regeringskansliet anförs i promemorian att de gjorts
i syfte att skapa ett fullgott underlag för att
kunna verkställa riksdagens beslut. I en bilaga till
promemorian bifogas det dokument med
kostnadsberäkningar som upprättades i
Regeringskansliet i oktober 2003. I dokumentet finns
två alternativ som i olika avseenden skiljer sig
från de förutsättningar som NIPU utgick ifrån.
Kostnadspåverkande faktorer, som ett större antal
asylsökande, har tillkommit. Enligt alternativ 1
skulle en ny instans- och processordning medföra en
reformkostnad (årlig merkostnad) på 710-910 miljoner
kronor och en omställningskostnad på 285-485
miljoner kronor och enligt alternativ 2 en
reformkostnad (årlig merkostnad) på 530-630 miljoner
kronor och en omställningskostnad på 220-370
miljoner kronor. I dokumentet anförs att alla
siffror är preliminära och avrundade och att mer
exakta siffror kan lämnas ut först när det står
klart hur de lagbestämmelser som domstolarna skall
tillämpa utformas.
Vad gäller informationen till riksdagen anförs i
promemorian att de åtgärder regeringen vidtagit
sedan riksdagens beslut öppet har redovisats för
riksdagen i skrivelser, svar på riksdagsfrågor,
interpellationer etc. I promemorian lämnas en
beskrivning av vilka åtgärder som vidtagits, när och
av vem.
Promemorian den 3 mars 2004
Genom en skrivelse den 19 februari 2004 begärde
konstitutionsutskottet ytterligare underlag för
granskningen. Utskottet begärde dels en redogörelse
för om regeringen genom de överlämnade dokumenten
kan anses ha informerat riksdagen om
kostnadsberäkningen för en ny instans- och
processordning, dels en mer detaljerad redogörelse
för de beräkningar som görs i ovan nämnda bilaga och
som förklarar varför kostnaderna för en ny instans-
och processordning i olika avseenden skiljer sig
kraftigt mellan alternativ 1, alternativ 2 samt de
beräkningar som gjordes av NIPU.
Som svar översändes till utskottet en promemoria
som upprättats inom Utrikesdepartementet den 3 mars
2004, bilaga A1.3.4. I promemorian anförs att det
dokument som överlämnats till konstitutionsutskottet
upprättats inom Regeringskansliet på direkt begäran
av tjänstemän på Finansdepartementet som
representerar regeringens samarbetspartier
Vänsterpartiet och Miljöpartiet de gröna. Frågan om
kostnader för reformen hade uppkommit i samband med
det då pågående budgetarbetet. Syftet med dokumentet
var inte att informera riksdagen om aktuella
kostnadsberäkningar. Socialförsäkringsutskottet
begärde och fick i december 2003 information av
tjänstemän från Regeringskansliet om pågående arbete
med kostnadsberäkningar och faktorer av betydelse
för dessa inom ramen för beredningen av en
reformerad instans- och processordning i
utlänningsärenden. Enligt promemorian fick
socialförsäkringsutskottet även ta del av de
kostnadsberäkningar som gjorts.
I promemorian redogörs för skillnaderna mellan
olika kostnadsberäkningar. Skillnaderna mellan
alternativ 1 och 2 förklaras av att beräkningarna i
alternativ 1 utgår från 8 500 asylärenden per år och
i alternativ 2 från 6 100 asylärenden per år. Enligt
promemorian avser termen asylärenden i detta
sammanhang alla asylärenden utom de där det är fråga
om uppenbart ogrundade ansökningar eller där det är
fråga om avvisning till tredje land. I promemorian
redogörs även för skillnaderna gentemot NIPU:s
beräkningar. De aktuella beräkningarna visar enligt
promemorian på procentuella kostnadsökningar som är
3-4 gånger högre än de NIPU uppskattade. Som
förklaring till att NIPU:s beräkningar och de
aktuella kostnadsberäkningarna skiljer sig åt anges
faktorer som antal asylsökande, tidsåtgången för
muntlig förhandling, klagandenas resor, antal
nämndemän, ombud, tolkar, domare och föredragande
och lokaler. Vidare anförs i promemorian att NIPU
inte redogjort för omställningskostnader för
reformen.
Promemorian den 2 april 2004
I anslutning till konstitutionsutskottets utfrågning
med f.d. statsrådet Jan O. Karlsson den 25 mars 2004
(se nedan) begärde konstitutionsutskottet vissa
ytterligare uppgifter från Regeringskansliet.
Utskottet begärde svar på frågorna om dels det
slutdatum som fastställdes i kommittédirektiven för
utredningen om översyn av utlänningslagstiftningen -
den 15 december 2003 - var samberett med partierna i
riksdagen och, i så fall, på vilket sätt, dels om
s.k. enkla ärenden konsekvent inkluderas i de
alternativa kostnadsberäkningar som gjorts i
föregående bilaga.
Som svar översändes till utskottet en promemoria
som upprättats inom Utrikesdepartementet den 2 april
2004, bilaga A1.3.5. I promemorian anfördes att, vid
de överläggningar Jan O. Karlsson hade haft med
övriga riksdagspartier efter det att Lagrådet
avstyrkt regeringens förslag, samtliga partier var
överens om att en översyn av
utlänningslagstiftningens materiella bestämmelser
måste göras och att kommittén skyndsamt skulle
presentera ett betänkande. Det var också regeringens
utgångspunkt i de kommittédirektiv som beslutades
den 6 mars 2003. Något exakt slutdatum för
kommitténs arbete sambereddes dock inte vid
överläggningarna med riksdagspartierna.
Av promemorian framgår vidare att s.k. enkla
ärenden inte har räknats ifrån i alternativ 1,
vilket rätteligen borde ha gjorts. Det rör sig dock
om ett förhållandevis litet antal ärenden. Siffrorna
i räkneexemplet för alternativ 1 kan justeras i
enlighet därmed men påverkar beräkningen endast
marginellt.
Utfrågning med f.d. statsrådet Jan O. Karlsson
Utskottet har den 25 mars 2004 hållit en offentlig
utfrågning i ärendet med f.d. statsrådet Jan O.
Karlsson, bilaga B2. Han uppgav därvid att när han
övertog frågan om avskaffande av Utlänningsnämnden
var den politiska frågan redan löst. Alla riksdagens
partier hade i ett uttalande i
socialförsäkringsutskottet, därefter bekräftat av
riksdagen in pleno, uttalat sig för ett avskaffande
av Utlänningsnämnden. Arbetet kom därefter att
kännetecknas av ett mycket nära samråd mellan honom
själv i egenskap av föredragande statsråd och
socialförsäkringsutskottet, framför allt för att
gemensamt med utskottet utarbeta det förslag som
remitterades till Lagrådet. Jan O. Karlsson varnade
också tidigt för att kostnaderna för reformen skulle
bli högre än vad som uppgavs i NIPU:s betänkande.
Efter Lagrådets kritik enades man, efter en ny
överläggningsomgång, om att se över lagstiftningen
så att den blir möjlig att tillämpa i
förvaltningsdomstolar.
Det förhållandet att reformen enligt beräkningar
visar sig vara mer kostsam än vad den ursprungliga
utredningen påstod uppgavs av Jan O. Karlsson inte
ha något att göra med det som tas upp i anmälan,
nämligen att regeringen skulle ha fördröjt
genomförandet av ett beslut som riksdagen har
fattat. Det som har varit helt avgörande för vilken
tid det har tagit har varit det förhållandet att
Lagrådet inte anser att man kan behandla
utlänningsärenden i förvaltningsdomstolar med
gällande lagstiftning.
När det gäller tiden som gick mellan Lagrådets
yttrande i oktober 2002 över regeringens
lagrådsremiss och tillsättandet av den nya
utredningen i mars 2003 berodde den enligt Jan O.
Karlsson på överläggningar med riksdagspartiernas
företrädare om den uppkomna situationen och vad som
skulle göras. Han menade att det inte fanns någon
som helst avsikt att förhala processen, utan att man
tvärtom arbetade mycket intensivt.
På frågan om varför de kostnadsberäkningar som
upprättats inom Regeringskansliet endast
överlämnades till tjänstemän från Vänsterpartiet och
Miljöpartiet vid Finansdepartementet och till
socialförsäkringsutskottets ordförande, inte till
socialförsäkringsutskottet och riksdagen i dess
helhet, anförde Jan O. Karlsson att tjänstemännen
hade begärt att få beräkningarna. Avsikten bakom att
hålla socialförsäkringsutskottets ordförande
underrättad var intresset för öppenheten. Jan O.
Karlsson menade att om regeringen lämnar över
material av det aktuella slaget är det viktigt att
utskottet hålls underrättat om det. Om det i formell
mening anses att utskottet därmed har blivit
underrättat ville han för stunden inte bedöma.
Enligt Jan O. Karlsson skall avsikten med
överlämnandet snarast ses som en fortlöpande
orientering om ett material som ännu inte var
färdigställt och därför inte i någon officiell
mening kunde överlämnas till
socialförsäkringsutskottet.
Utfrågning med statsrådet Barbro Holmberg
Utskottet har den 1 april 2004 hållit en offentlig
utfrågning i ärendet med migrationsminister Barbro
Holmberg, bilaga B6. Hon uppgav därvid bl.a. att
partierna i de partisamtal som fördes efter
Lagrådets yttrande var helt överens om att det inte
var möjligt att gå vidare med det förslag som
Lagrådet hade avstyrkt. För att följa Lagrådets
yttrande måste man först se över lagstiftningen,
varpå en parlamentarisk kommitté tillsattes som
skulle se över lagstiftningen och lämna sitt
betänkande i december 2003. Under tiden skulle,
enligt den överenskommelse som gjordes med de
politiska partierna, själva genomförandeprocessen
beredas i Regeringskansliet så att de två
processerna - lagändringen av det materiella
innehållet å den ena sidan och själva genomförandet
å den andra sidan - skulle mötas den 1 januari 2005.
Det var den överenskommelse som gjordes med de
politiska partierna. Barbro Holmberg betonade detta
därför att det, enligt hennes mening, betyder att
den deadline som man kom överens om för
genomförandet av reformen ännu inte har
överskridits. Hon uppgav dock även att tidsplanen
sannolikt inte skulle kunna hållas.
För att lösa de problem som uppdagats med en
reform - framför allt kostnaderna men också en rad
organisatoriska problem - har man fram till nu
vidtagit en rad olika åtgärder, t.ex. för att minska
antalet överklaganden. Barbro Holmberg betonade
också att den kommitté som begärt förlängd tid inte
inkommit med någon formell begäran om ökade
personella resurser till kommittén, men
departementet har varit väldigt tydligt med att
kommittén kan tilldelas ökade personella resurser om
det skulle behövas.
På en fråga om Barbro Holmbergs uttalande i en
tidningsintervju vid tidpunkten för hennes
tillträdande på statsrådsposten, i vilket hon inte
ville ta ställning till om Utlänningsnämnden skulle
avskaffas, svarade Barbro Holmberg att hon inte
kommer ihåg om hon uttryckt sig så, men att det svar
som publicerades inte var särskilt väl valt. Hon
hade inte hunnit sätta sig in i frågan. Vidare
konstaterade Barbro Holmberg att det politiska
ställningstagandet redan var gjort - riksdagen hade
tagit ställning - och att frågan, när hon
tillträdde, mer handlade om hur det skall gå till.
Vidare menade Barbro Holmberg att de extremt höga
kostnaderna för reformen är ett problem, men det är
ett ännu större problem om utlänningsärendena bidrar
till att rättsväsendet i stort får problem.
Regeringen måste därför se över varje detalj för att
vara säker på att reformen också kommer att fungera
i verkligheten.
Vad gäller promemorian med kostnadsberäkningar
framhöll Barbro Holmberg att den upprättats innan
hon tillträdde som statsråd. Enligt de uppgifter hon
fått var anledningen till att den upprättades en
beställning från Finansdepartementets tjänstemän
till UD. Vidare uppgav hon att det pågått ett arbete
inom Regeringskansliet för att precisera uppgifterna
och siffrorna för att få fram ett fullgott underlag,
och detta kommer inom kort att presenteras för
socialförsäkringsutskottet.
Utskottets ställningstagande
Riksdagens tillkännagivande i november 2001 innebar att
regeringen snarast borde återkomma till riksdagen
med ett förslag till en ny instans- och
processordning i utlänningsärenden. Något förslag
har ännu inte förelagts riksdagen. I granskningen
har framkommit att ett förslag sannolikt inte heller
kommer att föreläggas riksdagen så att en ny ordning
kan inrättas den 1 januari 2005, utan en reform
kommer att dröja ytterligare. Enligt utskottets
mening har beredningen av ärendet tagit orimligt
lång tid.
Granskningen föranleder inte något uttalande i
övrigt.
1.4 Handläggningen av frågan om
lokalt folkinitiativ
Anmälan
I en anmälan till konstitutionsutskottet, bilaga
A1.4.1, begärs att utskottet granskar statsrådet
Mona Sahlins handläggning av frågan om förstärkt
folkinitiativ för att få till stånd kommunala
folkomröstningar.
I anmälan anförs att riksdagen genom ett
tillkännagivande uppmanat regeringen att återkomma
med ett lagförslag om förstärkt folkinitiativ och
att riksdagen genom upprepade beslut har visat
vilken vikt man lägger vid frågan. Enligt anmälan
ämnar Mona Sahlin frångå riksdagens beslut och
presentera ett annat förslag. Anmälaren anför att
även om tillkännagivanden inte har någon juridisk
tyngd måste grundregeln vara att regeringen
efterkommer riksdagens beslut.
Konstitutionsutskottet bör granska riktigheten i att
Mona Sahlin inte efterföljer riksdagens beslut och i
vilken mån Mona Sahlin menar att regeringens förslag
överensstämmer med riksdagens beslut.
Bakgrund
Gällande bestämmelser avseende folkinitiativ
Enligt 5 kap. 23 § andra stycket kommunallagen
(1991:900) får ärende om att hålla folkomröstning i
en viss fråga väckas i fullmäktige av minst 5 % av
de röstberättigade kommun- eller
landstingsmedlemmarna.
Behandling och beslut i frågan om folkinitiativ
Demokratipropositionen
Demokratipropositionen (prop. 2001/02:80), som
överlämnades till riksdagen i januari 2002, innehöll
inte något förslag i fråga om s.k. folkinitiativ.
Regeringen förklarade att den avsåg att i samband
med beredningen av Kommundemokratikommitténs
betänkande Att tänka efter före - samråd i kommuner
och landsting (SOU 2001:89) återkomma till frågan om
hur folkinitiativet som ett led i samrådet med
medborgarna kan stärkas.
Kommundemokratikommittén hade i sitt betänkande
Att vara med på riktigt - demokratiutveckling i
kommuner och landsting (SOU 2001:48) föreslagit en
skyldighet för kommuner och landsting att hålla
folkomröstning i en viss fråga om minst 10 % av de
röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna
begär det.
I demokratipropositionen anförde regeringen (s. 50
f.) att erfarenheterna av tillämpningen av
bestämmelsen om folkinitiativ var nedslående.
Regeringen ansåg det vara tydligt att
folkinitiativet inte kunde behållas i sin nuvarande
utformning och att medborgarnas möjligheter att få
till stånd en folkomröstning måste stärkas.
När det sedan gällde frågan om på vilket sätt
folkinitiativet borde stärkas ansåg regeringen (s.
51) att utredningsförslaget i
Kommundemokratikommitténs tidigare betänkande, Att
vara med på riktigt, inte var tillräckligt avpassat
för förhållandena i alla kommuner. Regeringen ansåg
att - med ett krav på att 10 % av de röstberättigade
kommun- eller landstingsmedlemmarna skall stå bakom
en begäran om folkomröstning - de reella
möjligheterna att få till stånd en sådan omröstning
kan bli mycket skiftande i större och mindre
kommuner och därför borde en annan lösning väljas.
Det förhållandet att remissinstanserna föreslagit
ett antal alternativa lösningar visade enligt
regeringens mening att frågan är komplex. Regeringen
hänvisade till att Kommundemokratikommittén i ett
senare betänkande, Att tänka efter före, bl.a.
föreslagit att - om ett beslut i ett ärende medför
långsiktiga effekter och de förhållanden som rått
före beslutet inte kan återställas utan stora
ekonomiska konsekvenser - som ett led i beredningen
av ärendet samråd skall äga rum med dem som är
folkbokförda i kommunen eller inom landstinget och
att ett sådant samråd skall kunna ske genom
folkomröstning. Regeringen ansåg att frågan om hur
ett stärkt folkinitiativ skall utformas borde bli
föremål för ytterligare överväganden. Det var enligt
regeringen lämpligt att denna problematik och
förslaget om samrådsförfarande hanteras i ett
sammanhang. Regeringen avsåg därför att återkomma
till frågan i samband med beredningen av
Kommundemokratikommitténs senare betänkande Att
tänka efter före.
Konstitutionsutskottets och riksdagens behandling
Konstitutionsutskottet hänvisade i sin bedömning av
frågan om s.k. folkinitiativ i betänkandet (bet.
2001/02:KU14) över demokratipropositionen och
motioner till att erfarenheterna av tillämpningen av
bestämmelsen om initiativet, som regeringen hade
framhållit, är nedslående (s. 84 f.). Initiativet
kunde enligt utskottets uppfattning inte behållas i
sin nuvarande utformning utan medborgarnas
möjligheter att få till stånd en folkomröstning
måste stärkas. Utskottet hänvisade till att
regeringen förklarat att den avsåg att återkomma i
frågan vid beredningen av Kommundemokratikommitténs
betänkande Att tänka efter före. Enligt utskottets
mening borde beredningen syfta till att lägga fram
förslag för riksdagen med innebörd att
folkomröstning skall hållas om 10 % av de
röstberättigade i kommunen respektive landstinget
begär det, och den 4 april 2002 gav riksdagen på
utskottets förslag detta regeringen till känna
(rskr. 2001/02:190). Reservation avgavs av s och v.
Frågan berördes igen av riksdagen vid behandlingen
av utskottets betänkande 2002/03:KU29 om regeringens
redogörelse för behandlingen av riksdagens
skrivelser till regeringen (skr. 2002/03:75).
Riksdagen biföll i juni 2003 en m-, fp-, kd-, c- och
mp-reservation vari beklagades att regeringen ännu
inte efterkommit riksdagens tillkännagivande om
lokala folkomröstningar samt uttalades att det var
angeläget att snarast belysa denna viktiga
författningsfråga och att regeringen presenterar
förslag i enlighet med riksdagens beslut (rskr.
2002/03:208).
Under det pågående riksmötet har
konstitutionsutskottet under hösten behandlat frågan
om folkinitiativ i betänkande 2003/04:KU3. Riksdagen
biföll den 13 november 2003 utskottets förslag till
beslut om att avslå motionsyrkanden avseende
folkomröstningsinitiativ med godkännande av
motiveringen i en m-, fp, kd-, c- och mp-reservation
(rskr. 2003/04:33-34). I reservationen anmärktes att
regeringen fortfarande inte efterkommit riksdagens
tillkännagivande och inte heller på ett samlat sätt
för riksdagen redovisat skälen till att den begärda
åtgärden inte vidtagits. Det var enligt
reservationen ytterst angeläget att regeringen
snarast presenterar förslag i enlighet med
riksdagens beslut, och man utgick från att så kommer
att ske.
Under våren 2004 behandlar konstitutionsutskottet
i betänkande 2003/04: KU19 ett motionsyrkande om att
riksdagen ånyo tydliggör för regeringen som sin
mening att om 10 % av medborgarna så kräver skall
fullmäktige besluta om att anordna en rådgivande
folkomröstning.
Regeringens information till riksdagen
Sedan 1961 har regeringen lämnat redogörelser till
riksdagen för vilka åtgärder regeringen har vidtagit
med anledning av riksdagens olika beslut.
I mars 2003 informerade regeringen riksdagen om
behandlingen av riksdagens skrivelser till
regeringen i skrivelse 2002/03:75. Vad gäller
riksdagens tillkännagivande avseende folkinitiativet
anförde regeringen att ärendet var under beredning.
I mars 2004 informerade regeringen riksdagen om
behandlingen av riksdagens skrivelser till
regeringen i skrivelse 2003/04:75. Vad gäller
riksdagens tillkännagivande avseende folkinitiativet
anförde regeringen att frågan behandlas i
departementspromemorian Samråd efter folkinitiativ
(Ds 2004:4), som för närvarande var föremål för
remissbehandling. Regeringen avsåg att hösten 2004
återkomma till riksdagen med en proposition.
Under 2003 lämnade regeringen information till
riksdagen i frågan om folkinitiativet i ett
interpellationssvar och ett frågesvar.
Interpellationen (ip. 2002/03:140) besvarades den
4 februari 2003 av statsrådet Mona Sahlin. Hon
anförde därvid att det enligt hennes uppfattning var
tydligt att folkinitiativet inte kan behållas i sin
nuvarande utformning. Medborgarnas initiativ måste
tillvaratas på ett bättre sätt.
Kommundemokratikommitténs förslag avvisades
emellertid av en majoritet av remissinstanserna, som
bl.a. menade att ett ovillkorligt krav på
folkomröstning i alla frågor som väcks genom
folkinitiativ innebär en avsevärd försvagning av det
representativa systemet och att ett krav på 10 %
dessutom kommer att slå mycket olika i stora och små
kommuner. Mona Sahlin anförde vidare att
remissinstansernas kritik mot kommitténs förslag
föranlett regeringen att avvakta med att återkomma
till riksdagen, vilket också redovisats i
demokratipropositionen. Regeringen beredde frågan
vidare och avsåg, bl.a. mot bakgrund av riksdagens
tillkännagivande, att återkomma till riksdagen i
frågan. Slutligen underströk Mona Sahlin att den
självklara utgångspunkten för det fortsatta
beredningsarbetet var att folkinitiativ i framtiden
skall tillvaratas bättre och att ett demokratiskt
förhållningssätt skall prägla hanteringen av
desamma.
I den efterföljande debatten anförde Mona Sahlin
bl.a. följande.
Regeringen har gett uttryck för sin mycket
tydliga vilja - det gjorde den i
demokratipropositionen. Folkinitiativet måste
förbättras och förstärkas så att det blir mer
möjligt att använda. Där är vi överens. Formerna
för hur det ska ske har vi också blivit påminda
om av riksdagen genom det initiativ som har
kommit. Men vi bereder frågan nu, och jag varken
vill eller bör svara på mer konkreta
frågeställningar i dag, innan vi har kommit
längre i beredningsprocessen.
Jag vill ändå betona att frågeställningen
gäller hur folkinitiativet ska stärkas, och inte
om.
- - -
Det handlar om hur man orienterar sig rätt i
detta och visar att folkomröstningar, som är en
viktig del av demokratin, inte är det enda sättet
som medborgarna ska kunna vara med och påverka de
förtroendevalda mellan valen. Det är också
viktigt att vi vidgar diskussionen när vi så
småningom ska ta ställning till hur det här
folkinitiativet ska kunna förstärkas och
utvecklas. Jag tror att det krävs ett mycket
grannlaga arbete av alla partiers företrädare
runtom i kommunerna för att vi ska hitta moderna,
nya och spännande former för att kunna vara med
och påverka mellan valen.
Frågan (fr. 2002/03:887) besvarades den 15 maj 2003
av Mona Sahlin. Hon anförde därvid att
Kommundemokratikommitténs förslag mötts av kritik
från en majoritet av remissinstanserna. Flera
remissinstanser redovisade också egna förslag till
lösningar. I svaret angav Mona Sahlin att regeringen
mot bakgrund av remissutfallet och frågans komplexa
karaktär gjort bedömningen att frågan fordrar
ytterligare överväganden och att beredningen av
frågan pågår inom Regeringskansliet.
Debattartikel i Dagens Nyheter den 27 december
2003
Statsråden Mona Sahlin och Lars-Erik Lövdén
redovisade i en debattartikel i Dagens Nyheter den
27 december 2003 ett förslag med innebörden att
samråd skall ske om minst 10 % av kommuninvånarna
begär det och om initiativet stöds av minst en
tredjedel i fullmäktige. Som exempel på hur samråd
kan ske nämns i artikeln bl.a. hearing, elektroniskt
rådslag och folkomröstning.
Departementsförslag om samråd efter
folkinitiativ
Mot bakgrund av riksdagens tillkännagivande har
Justitiedepartementet utarbetat ett förslag till nya
bestämmelser om folkinitiativ. Förslaget redovisas i
departementspromemorian Samråd efter folkinitiativ
(Ds 2004:4). Promemorian remissbehandlas under våren
2004.
I promemorian föreslås att nuvarande bestämmelser
i kommunallagen om att ett ärende om att hålla
folkomröstning i en viss fråga får väckas i
fullmäktige av minst 5 % av de röstberättigade
kommun- eller landstingsmedlemmarna avskaffas. I
stället bör bestämmelser i kommunallagen införas om
att fullmäktige skall besluta att samråd skall ske
om minst 10 % av de röstberättigade kommun- eller
landstingsmedlemmarna väckt ett ärende om att det
skall hållas samråd i en viss fråga och förslaget
biträds av minst en tredjedel av de närvarande
ledamöterna och ärendet skall handläggas av
fullmäktige.
Med samråd avses enligt förslaget exempelvis
folkomröstning, hearing eller annat offentligt möte,
elektroniskt rådslag eller utställning med möjlighet
att lämna synpunkter. Fullmäktige avgör i vilken
form och under vilken tid samråd skall ske. Vissa
minimikrav föreslås för samrådets genomförande,
däribland att samrådet skall kungöras, att det skall
pågå under minst fyra veckor, om det innebär annat
samråd än folkomröstning, samt att det skall
sammanställas i en samrådsredogörelse. Därutöver
föreslås att det införs ett krav på att ett ärende
som innefattar samråd bereds så att fullmäktige kan
fatta beslut i ärendet inom ett år från det att
ärendet väckts.
I promemorian (s. 26 f.) berörs de principiella
skillnaderna mellan det folkomröstningstvång som
riksdagen förordar i dessa tillkännagivanden och
förslaget i promemorian. Enligt promemorian skulle
det givetvis innebära en förstärkning av
folkinitiativet att komplettera nuvarande
bestämmelser med ett tvång för fullmäktige att
alltid genomföra folkomröstning i frågor som väcks
genom folkinitiativ, men det skulle innebära en
avsevärd inskränkning i den kommunala självstyrelsen
att tvinga fullmäktige att varje gång ett
folkinitiativ väcks arrangera en folkomröstning. Det
var också med hänvisning till bl.a. detta som
Kommundemokratikommitténs förslag avstyrktes av en
majoritet av de remissinstanser som berörde frågan i
sina remissvar. Enligt promemorian innebär dessutom
ett system, där alla folkinitiativ som väcks tvingar
fullmäktige att anordna folkomröstning, ett inte
oväsentligt avsteg från den representativa
demokratins princip. Folkomröstningar med två enkla
och i förväg bestämda svarsalternativ ger mycket
litet utrymme för de folkvalda att i enlighet med
sina uppdrag representera väljarna. Om det däremot -
genom olika former av samråd - ges möjligheter för
de folkvalda att diskutera olika handlingsalternativ
med kommunens medlemmar inför en kommande omröstning
i fullmäktige, skulle de förtroendevalda enligt
promemorian behålla sin roll som ansvariga för
besluten och representanter för medlemmarnas
åsikter. Möjligheterna till politiskt
ansvarsutkrävande skulle bli tydligare om
samrådsförfarandet sker genom diskussion, debatt och
levande möten. I promemorian framhålls att det i
vissa frågor och situationer förvisso kan vara
motiverat att anordna just folkomröstning, men det
bör inte vara normalförfarandet.
Promemoria från Justitiedepartementet
Genom en skrivelse till Regeringskansliet har
konstitutionsutskottet begärt en redogörelse för om
dels regeringen genom det presenterade förslaget
anses ha tillgodosett riksdagens tillkännagivande,
dels regeringen på ett korrekt sätt har informerat
riksdagen om orsakerna till tidsutdräkten i ärendet.
Som svar har till utskottet översänts en promemoria
som upprättats inom Justitiedepartementet den 2 mars
2004, bilaga A1.4.2. I promemorian anförs att
departementspromemorian för närvarande är föremål
för remissbehandling och att regeringen ännu inte
redovisat sitt slutliga ställningstagande för
riksdagen. Vidare hänvisas till regeringens
skrivelse med redogörelse för behandlingen av
riksdagens skrivelser till regeringen och Mona
Sahlins interpellationssvar och frågesvar. I
promemorian påpekas också det faktum att riksdagens
tillkännagivande inte innehåller någon tidsram.
Utskottets ställningstagande
Frågan om lokalt folkinitiativ är fortfarande under
beredning. Med hänsyn till att regeringen ännu inte
redovisat sitt slutliga ställningstagande för
riksdagen kan utskottet inte bedöma om Mona Sahlin
efterföljer riksdagens beslut samt i vad mån hon
anser att regeringens förslag överensstämmer med
riksdagens beslut. Utskottet utgår från att
regeringen i den fortsatta processen följer vad
utskottet tidigare uttalat om betydelsen av
riksdagens tillkännagivanden till regeringen (se
avsnitt 1.1).
Granskningen föranleder i övrigt inte något
uttalande från utskottets sida.
1.5 Regeringens hantering av frågan
om en vald ordförande i Europeiska
rådet
Anmälan
I en anmälan till konstitutionsutskottet den 18 juni
2003 begärs att utskottet skall granska frågan om
hur regeringens företrädare, främst statsminister
Göran Persson och utrikesminister Anna Lindh, har
agerat och agerar inför regeringskonferensen för att
i denna fråga hävda den linje som Sveriges riksdag
har beslutat. Granskningen bör avse hur regeringen
har drivit den nämnda uppfattningen samt i vilken
mån regeringens företrädare i olika sammanhang har
drivit en uppfattning som står i strid med
riksdagens beslut.
Anmälan bifogas, bilaga A 1.5.1.
Bakgrund
Rättslig reglering av samrådet mellan riksdagen
och regeringen i EU-frågor
Den grundläggande bestämmelsen om regeringens samråd
med riksdagen i EU-frågor finns fr.o.m. den 1
januari 2003 i 10 kap. 6 § regeringsformen. Enligt
denna bestämmelse, som tidigare var intagen i
riksdagsordningen, skall regeringen fortlöpande
informera riksdagen och samråda med organ som utses
av riksdagen om vad som sker inom ramen för
samarbetet i Europeiska unionen.
Samrådsorganet är enligt närmare bestämmelser i
10 kap. riksdagsordningen (tidigare i 8 kap.) EU-
nämnden. I kapitlet föreskrivs bl.a. att regeringen
skall redovisa sitt agerande i EU för riksdagen, att
regeringen skall informera riksdagen om sin syn på
de förslag från kommissionen som regeringen bedömer
som betydelsefulla, att riksdagen för samråd med
regeringen i frågor som gäller EU inom sig för varje
valperiod skall tillsätta en nämnd för EU samt att
regeringen skall underrätta EU-nämnden om frågor som
avses bli behandlade i unionens råd (ministerrådet)
och rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i
rådet skall föras inför beslut som regeringen
bedömer som betydelsefulla och i andra frågor som
nämnden bestämmer.
Motivet för att inrätta EU-nämnden var att
riksdagen genom avtalet om Sveriges anslutning till
de europeiska gemenskaperna överlät beslutanderätt
till dessa gemenskapers institutioner. Som
kompensation för den förlorade beslutanderätten
borde riksdagen ges möjlighet inte bara till
kontroll i efterhand utan även till att på förhand
påverka regeringens ställningstaganden inför
förhandlingar och beslutsfattande inom EU.[1]
EU:s framtidskonvent
I EU:s framtidskonvent, som inleddes i februari 2002
och avslutades under sommaren 2003, diskuterades
bl.a. institutionernas ställning och funktionssätt.
En ram för konventets uppgifter angavs i den
förklaring om unionens framtid som avgavs i samband
med undertecknandet av Nicefördraget och i den s.k.
Laekendeklarationen som avgavs av Europeiska rådet
vid dess möte i Laeken i december 2001.
I konventets arbete diskuterades bl.a.
institutionernas sammansättning och ställning.
Ordförandeskapet i rådet och i Europeiska rådet var
en av dessa frågor.
Det förslag som konventet lade fram innebar att
Europeiska rådets ordförande, som skall leda och
stimulera arbetet, skall väljas på två och ett halvt
år, med möjlighet att väljas om en gång. Valet skall
göras av Europeiska rådet och skall kunna ske med
kvalificerad majoritet. Europeiska rådet föreslås
också få formell status som en av EU:s
institutioner.
Riksdagsbehandling av frågor i konventet
Tidigare granskning av konstitutionsutskottet
Den fråga som tas upp i anmälan har tidigare varit
föremål för konstitutionsutskottets granskning.[2]
Frågan omfattades inte av den ursprungliga anmälan,
som avsåg det förhållandet att ett s.k. non-paper
(tankepapper) om bl.a. en vald ordförande i
Europeiska rådet presenterats i EU-kretsen utan att
ha diskuterats i EU-nämnden. Frågan omfattades
följaktligen inte heller av de promemorior som upp-
rättades inom utskottskansliet och av Regerings-
kansliet. Frågan togs dock upp av ledamöter vid
utskottets avslutande utfrågning med utrikesminister
Anna Lindh och statsminister Göran Persson den 8
april 2003 och bl.a. deras uttalanden om sitt ager-
ande efter det att tankepapperet presenterades lades
också till grund för kritik. Utskottet[3] uttalade
bl.a.
- - - Det är vidare uppenbart att detta förslag
utan förankring har kommit att framstå som den
svenska regeringens linje. Utskottet vill i detta
sammanhang understryka att det knappast kan
hävdas att regeringens företrädare i diskussioner
som gäller utformningen av det konstitutionella
fördraget kan försvara bristande förankring och
stöd i Sveriges riksdag med att det är personliga
uppfattningar som man därmed för fram. Man måste
kunna förutsätta, både från riksdagens och från
mottagarkretsens sida, att de uppfattningar som
den svenska regeringens företrädare för fram i
diskussioner med de övriga medlemsstaternas
företrädare inte bara är personliga uppfattningar
utan faktiskt uttrycker de ståndpunkter som
Sverige som medlemsstat intar. - - -
Sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet,
KUU, och riksdagsdebatt
Under våren 2003, dvs. medan konventets arbete
pågick, diskuterade ett sammansatt konstitutions-
och utrikesutskott olika konventsfrågor. I frågan om
en vald ordförande för Europeiska rådet uttalade
utskottet följande: [4]
Om en vald ordförande för Europeiska rådet och
ministerrådet är rätt väg att gå är en fråga som
det råder delade meningar om. Utskottet har vägt
för- och nackdelarna med en sådan vald ordförande
och funnit att nackdelarna överväger. EU behöver
reformer som tydliggör beslutsformer och
institutioner. Förenklingen och konsolideringen
av fördragen - som utskottet välkomnar - är en
del av den processen. Även i övrigt syftar många
av förslagen i Europeiska konventet till
förenkling och ökad samverkan. Tanken på att
tillskapa en vald ordförande i Europeiska rådet
går emot dessa strävanden efter förenkling. Det
har varit avgörande för EU:s framgångar hittills
att små medlemsstater tillåtits få väl så mycket
inflytande i många frågor som stora
medlemsstater. Ett system med en vald ordförande
i Europeiska rådet skulle med största sannolikhet
i praktiken komma att gynna stora stater. Enligt
utskottets mening skall samarbetet i rådet
präglas av att alla medlemsstater har
likaberättigande till inflytande och rätt att
utöva ordförandeskapet. Ett rotationssystem för
ordförandeskapet i Europeiska rådet och i
ministerrådet har den mycket stora fördelen att
det är helt rättvist och ger alla stater den
unika inblick i EU:s inre verksamhet som
ordförandeskapet ger.
Utskottet ansåg de motioner som behandlades i
betänkandet, och som avsåg bl.a. ordförandeskapet i
Europeiska rådet, besvarade med vad utskottet an-
fört. En reservation avgavs av de socialdemokratiska
ledamöterna i fråga om motiveringen. Riksdagen
följde i beslut den 10 april 2003 utskottets
förslag.[5]
Under hösten 2003 har konventets förslag till
konstitutionellt fördrag för Europeiska unionen
tillsammans med regeringens skrivelse Europeiska
konventet om EU:s framtid diskuterats i riksdagen. I
skrivelsen, som anmäldes i riksdagens kammare den 2
oktober, uttalade regeringen som en utgångspunkt
följande.[6]
Konventets förslag till institutionell
helhetslösning förefaller vara en god grund till
en kompromiss som kan underlätta beslutsfattandet
i en utvidgad union. Förslaget syftar till att
stärka och förbättra alla institutioner samtidigt
som balansen mellan institutionerna behålls,
vilket är positivt. Det bör också noteras att
kompromissen i konventet var mycket svår att nå.
Det kan därför antas att det blir svårt att i
regeringskonferensen nå enighet om en väsenligt
annorlunda lösning.
Åtgärderna för att stärka kommissionen
balanseras med förslaget om en vald ordförande i
Europeiska rådet. Ett antal
regeringsrepresentanter, som i konventet
företrädde mindre medlemsstater, gav uttryck för
oro om att en vald ordförande skulle få en
alltför dominerande ställning. Detta hanteras i
konventsförslaget genom en befattningsbeskrivning
som anger de begränsningar som finns för
funktionen. Trots att tveksamhet framförts
beträffande en vald ordförande i Europeiska rådet
synes en sådan funktion kunna bli den lösning som
kommer att godtas av medlemsstaterna inom ramen
för en bredare kompromiss. Det ligger inte minst
i de mindre medlemsstaternas intresse att
Europeiska rådet skall fungera bättre än nu.
Erfarenheterna visar att det blir svårare och
svårare att kombinera ett aktivt ordförandeskap i
Europeiska rådet med att inneha posten som stats-
eller regeringschef i ett medlemsland.
Sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet[7]
noterade att invändningar mot tanken på en vald
ordförande för Europeiska rådet väckts i sex parti-
eller kommittémotioner samt hänvisade till att
utskottet våren 2003 vägt för- och nackdelarna med
en vald ordförande och funnit att nackdelarna
övervägde. Utskottet vidhöll den uppfattningen och
föreslog riksdagen att ge regeringen till känna vad
utskottet anfört. Reservation avgavs av de
socialdemokratiska ledamöterna.
Under riksdagens debatt den 20 november 2003 över
betänkandet uttalade utrikesminister Laila Freivalds
bl.a.[8]
I de institutionella frågorna, liksom beträffande
konventsförslaget i dess helhet, är det regering-
ens uppfattning att det avgörande är om paket är
acceptabelt i ett helhetsperspektiv.
Som utskottet påpekar i sitt betänkande är det
av stor vikt att ordförandeskapet i ministerrådet
fortsätter att rotera mellan medlemsstaterna.
Gruppordförandeskap är ett sätt att effektivt
organisera ledningen av rådet och samtidigt med
rimlig regelbundenhet ge medlemsstaterna en
möjlighet till inblick i EU:s inre verksamhet.
Förslaget om en vald ordförande för Europeiska
rådet har visat sig vara en kontroversiell fråga
i den här kammaren. Självfallet respekterar
regeringen riksdagsmajoritetens hållning, och den
linjen framförs i regeringskonferensen. Men vi
bör ändå vara medvetna om att en vald ordförande
i Europeiska rådet nu tycks accepteras av
samtliga övriga delegationer. Om förslaget tas
med i den slutliga paketlösningen bör det
kombineras med ett gruppordförandeskap som
tydligt ger medlemsstaterna i uppgift att leda de
olika rådsformationerna.
I sitt beslut samma dag följde riksdagen utskottets
förslag.[9]
EU-nämnden
Nedan refereras uttalanden vid vissa informations-
och samrådsmöten i EU-nämnden under år 2003, där
frågan om vald ordförande för Europeiska rådet
aktualiserats. De möten som redovisas är de som
hölls den 11 april inför GAERC-möte, den 18 juni
inför möte med Europeiska rådet, den 3 oktober inför
regeringskonferensens öppnande och den 13 oktober
inför möte med Europeiska rådet.
Fredagen den 11 april 2003 hölls samråd med
kabinettssekreterare Hans Dahlgren inför
ministerrådsmöte (GAERC) den 14 april.[10] I
anslutning till en dagordningspunkt för rådsmötet,
där en diskussion om arbetet i konventet antogs
komma upp, erinrade nämndens vice ordförande om att
det vid föregående dags omröstning varit en
majoritet i kammaren som var emot tanken på en
rådspresident. Kabinettssekreteraren meddelade att
han talat med utrikesministern om den saken och att,
i den mån den saken kommer upp och hon yttrar sig i
den frågan, "kommer hon naturligtvis också att
redovisa den uppfattning som riksdagen har gett till
känna".
Onsdagen den 18 juni 2003 informerade statsminister
Göran Persson EU-nämnden inför Europeiska rådets
möte i Thessaloniki den 19-20 juni.[11]
Ledamöter från andra partier än Socialdemokraterna
hänvisade till att det inte fanns en majoritet i
riksdagen för en vald ordförande i Europeiska rådet
och förutsatte att statsministern skulle följa
riksdagens linje att säga nej till en sådan vald
ordförande.
Statsministern ansåg att det var för tidigt att
binda sig i diskussionerna kring "rådsordförande och
rådspresident". Han framhöll att det skulle bli
fråga om en paketlösning med parlamentet, rådet och
kommissionen som skulle balansera varandra. Han
framhöll också att han var anhängare av
mellanstatligt samarbete och att rådet därmed var
väldigt centralt. Han påminde om att han varit
ordförande i Europeiska rådet och vet vad den
arbetsuppgiften går ut på. Det var "oerhört
komplicerat" med 15 medlemsstater, och han varnade
för att Sverige skulle binda sig för en långsiktig
ordning som innebar att man samtidigt som man utövar
statsministerskapet också skall samordna 25
medlemsstater och kanske göra det i lägen då man har
inrikespolitisk kris. Han ansåg att det var en
felbedömning att tro att det skulle gå att förena
detta med att bibehålla ställningen för rådet i
relation till kommissionen och parlamentet.
Statsministern förklarade att han i alla
sammanhang när han talat med kolleger i Europa och
europeiska organ gjort tydligt att den svenska
riksdagen hade en annan uppfattning än den svenska
regeringen. Men som anhängare av mellanstatlighet
ansåg han att vi behöver en förstärkning av rådet.
Att nu, innan vi ens har gått in i substans, kräva
att regeringen skall vetera, utnyttja sitt veto, var
enligt statsministern att totalt missa hur det går
till i de här sammanhangen.
Sedan Carl B Hamilton (fp) understrukit vikten av
att "detta är ett paket som man har att ta ställning
till" och förklarat att han för egen del - om han
fick möjlighet att säga ja eller nej till det
liggande förslaget - skulle säga ja, pekade
statsministern på risken för de mindre staterna att
börja riva upp konventets kompromiss kring
institutionsfrågorna. Även statsministern skulle -
om han tvingades säga ja eller nej till helheten -
säga ja. På särskild fråga om svaret var att
uppfatta som att han skulle vara beredd att säga ja
eller nej till paketet i Thessaloniki, svarade
statsministern dock "nej, nej".
Fredagen den 3 oktober 2003, dagen innan
regeringskonferensen formellt skulle inledas och
dagen efter det att regeringens skrivelse lämnats
över till riksdagen, lämnades information om
regeringskonferensen av statssekreterare Lars
Danielsson.[12]
Danielsson framhöll i fråga om
ordförandeskapsrotationen i ministerrådet att vårt
preliminära svar är att alla råd bör ledas av en
representant för medlemsländerna och att vi också
preliminärt redovisat en positiv inställning till
idén om gruppordförandeskap. I frågan om en vald
ordförande i Europeiska rådet angav han att, trots
att tveksamhet framförts, regeringen konstaterade
att en sådan funktion syntes kunna bli den lösning
som skulle komma att godtas av medlemsstaterna inom
ramen för en bredare kompromiss.
Från övriga partier kritiserades att regeringen i
skrivelsen till riksdagen vidhöll sin uppfattning om
en vald ordförande för Europeiska rådet, och
Danielsson fick frågan hur regeringen avsåg att
agera. En fråga ställdes om han mera kunde precisera
innehållet i detta presidentskap, och i inlägget
hänvisades också till en diskussion med Finland och
Österrike i spetsen om att kringskära befogenheterna
för den tänkta presidenten.
Danielsson pekade på som ett faktum att det är "en
ganska delikat kompromiss som har åstadkommits av
konventet". Han framhöll att i alla de
kommunikationer som regeringsföreträdare haft i de
här frågorna ända sedan konventet startade och fram
till nu hade det tydligt markerats hur läget var
nationellt vad gäller regeringens samråd eller icke
samråd med riksdagen. Det gällde också den
kommunikation som nyligen varit med det italienska
ordförandeskapet. Det gjordes tydliga markeringar
varenda gång om hur läget var i den nationella
processen. Samtidigt gick det inte att bara sitta
stilla när vi får frågor som ofta är av ganska
teknisk art.
Danielsson ansåg att vi inte hade några
förutsättningar att precisera vår position vad
gäller det valda ordförandeskapet, givet den
diskussion som vi var mitt uppe i. Han konstaterade
att det säkerligen skulle komma att vara en
diskussion om den s.k. befattningsbeskrivningen för
ordföranden i Europeiska rådet. Beskrivningen i
konventets förslag av vad ordföranden skall göra
hade förändrats och tonats ned sedan försommaren,
och Danielsson kunde tänka sig att vi skulle få
ytterligare led i den processen.
Måndagen den 13 oktober 2003 hålls samråd med
statsminister Göran Persson inför Europeiska rådets
möte och regeringskonferensen den 16-17 oktober
2003[13].
Statsministern anförde att frågan om vald
ordförande i Europeiska rådet att döma av de inlägg
som gjordes vid regeringskonferensens öppnande nu
diskuterades snarare i termer av hur posten skall
införas än om den skall införas och att även länder
som Österrike och Finland, som länge varit hårda
uttalade motståndare till en vald ordförande, sagt
sig acceptera dess införande.
I kommentarer till inlägg från ledamöter i nämnden
bedömde statsministern att det nog var riktigt att
ingen fäller en regeringskonferens med frågan om
vald ordförande i Europeiska rådet. Han ansåg att,
även om riksdagen tagit ställning, eller haft en
auktoritativ synpunkt, var det först nu som vi hade
hela resultatet på bordet och helheten skulle vägas
av. Vid mötet med EU-nämnden den 18 juni hade han
läst ut vad som sades tydligt från några vid bordet,
nämligen att om det handlar om att anta eller
förkasta det liggande förslaget, så antar vi hellre
än förkastar.
Statsministern hänvisade vidare till att han
slagits hårt för en vald ordförande i Europeiska
rådet och att han lyckats med bedriften att övertyga
unionen men inte sina landsmän i Sveriges riksdag.
Han hade gjort det därför att han tror på
mellanstatligheten. Statsministern redogjorde åter
för sin bedömning av omöjligheten för regerande
premiärministrar i Europa att i framtiden på något
meningsfullt sätt försöka samordna politiken mellan
30 nationer, samtidigt som de skulle ta ansvar för
det nationella. Han erinrade sig första gången som
de fem nordiska statsministrarna träffats i den
nordiska kretsen. De satt i en liten gruppering, och
han var vid det tillfället väldigt ensam i sin
uppfattning. Sedan fick danskarna sitt
ordförandeskap och efter det var de helt övertygade
om att den enda möjligheten var att göra på det
föreslagna sättet. Nu var också finländarna på väg
åt det hållet.
Uppgifter från Regeringskansliet och vid
utfrågning
Promemoria från Statsrådsberedningen
Utskottet har genom en skrivelse till
Regeringskansliet begärt dels en redogörelse för de
tillfällen då statsministern eller utrikesministern
eller företrädare för dem diskuterat frågan om
ordförandeskapet för Europeiska rådet med
företrädare för andra medlemsstater, och vilka
synpunkter de då fört fram, dels de kommentarer i
övrigt som anmälan gav anledning till. Redogörelsen
borde avse tiden efter den 8 april 2003 och fram
till dess att svaret på skrivelsen avgavs. Till
redogörelsen borde fogas tillgängliga
samtalsuppteckningar.
Som svar på skrivelsen har från Regeringskansliet
översänts en inom Statsrådsberedningen den 9
februari 2004 upprättad promemoria. I promemorian
anges att en redovisning i alla delar av
diskussioner med företrädare för andra medlemsstater
inte är möjlig av bl.a. den orsaken att
statsministerns möten ofta helt eller delvis sker
enskilt. Dessutom framhålls i promemorian att
uppteckningarna från Europeiska rådets möten sker
utifrån s.k. Anticianteckningar, som i sin tur
baseras på summariska redovisningar av tjänstemän
från rådssekretariatet och inte på ett fullständigt
sätt återger vad som sagts vid Europeiska rådets
möten. Enligt promemorian har riksdagens ståndpunkt
tagits upp vid åtskilliga andra tillfällen än vad
som framgår av den redovisning som lämnas.
Redovisningen avser samtalsuppteckningar från
följande möten 2003. Uppteckningarna återges nedan i
den form de har i promemorian.
Den 11 april hölls ett samtal i Lissabon mellan
statsminister Göran Persson och Portugals
premiärminister Durao Barroso. Från samtalet
antecknades följande.
Statsministern menade att, eftersom konventet
väntades föreslå mer makt till både
Europaparlamentet (naturligt) och kommissionen
(nödvändigt), måste även rådet stärkas för att
bibehålla balansen mellan institutionerna.
Sverige önskade hitta en kompromiss genom sitt
förslag om permanent ordförande i Europeiska
rådet (t.ex. 3-4 år) i kombination med roterande
ordförandeskap i övriga råd (t.ex. 3 MS med
gemensamt ansvar för 9 råd i 3 år), och var öppet
för alternativa förslag. Risken fanns för dödläge
i konventets slutskede, om inte en kompromiss
kunde identifieras. Statsministern önskade
undvika konflikt mellan stora och små länder i
konventet, eftersom en sådan kunde leda till
misslyckande i regeringskonferensen. Rådet
behövde reformeras inför EU:s utvidgning 2004.
Den 15 april hölls ett samtal i Paris mellan
statsminister Göran Persson och Frankrikes president
Jacques Chirac. Från samtalet antecknades följande.
EU:s framtidsdebatt kunde enligt statsministern
delas in i tre huvudsakliga frågeblock. Det
första inbegrep de centrala institutionella
frågorna, såsom vald ordförande i ER och
tillsättning av KOM:s ordförande. Detta block
skulle antagligen lösas på klassiskt vis i en
regeringskonferens, med utgångspunkt i
Nicefördraget.
Vad gällde en vald ER-ordförande bedömde
statsministern att inrättandet av en sådan skulle
ingå i slutkompromissen.
Den 16 april hölls ett informellt EU-toppmöte i Aten
om arbetet i konventet. Från mötet antecknades
följande.
Statsministern menade att de nu diskuterade
fördragsändringarna borde utformas på ett sådant
sätt att de kunde hålla även över kommande
utvidgningar. Principerna om jämlikhet mellan
medlemsstaterna och balans mellan institutionerna
var centrala.
För att balansen inte skulle rubbas krävdes
troligen en vald ordförande i ER. En sådan
ordning måste kombineras med ett reformerat
roterande ordförandeskap, baserat på grupper av
länder.
Den 22 april hölls ett samtal i Stockholm mellan
statsminister Göran Persson och ordföranden i
Europeiska rådet, Greklands premiärminister Costas
Simitis. Från samtalet antecknades följande.
Som svar på dessa frågor repeterade
statsministern vad han redan sagt i Aten, (.) (e)
hoppas att riksdagen ska ge mandat att sluta upp
bakom förslaget om en vald ordförande i ER.
Den 8 maj hölls ett samtal i Stockholm mellan
statsminister Göran Persson och Irlands
premiärminister Bertie Ahern. Från samtalet
antecknades följande.
Statsministern betonade att en vald ordförande i
Europeiska rådet på heltid skulle hantera externa
frågor. Splittringen inom EU med anledning av
Irakkriget skulle kanske inte ha uppstått, om ER
hade haft en vald ordförande.
Statsministern delade uppfattningen att Nice
inte bör rivas upp. Konventet kunde hamna i ett
dödläge när det gällde frågan om maktbalansen
mellan institutionerna. Det fanns en risk att
rådet skulle stärkas så mycket, att kommissionen
därmed kom ut alltför försvagad. Balansen mellan
institutionerna var viktig, och både kommissionen
och parlamentet behövde stärkas.
Statsministern underströk att konflikten mellan
små och stora stater som utvecklats i konventet
kan leda till en omöjlig situation. Små stater
ville inte ha en vald ordförande i Europeiska
rådet. Behov fanns således av förslag till
kompromisser, gärna inom en snar framtid. En
möjlig kompromiss vore att kombinera en vald
ordförande i Europeiska rådet med
gruppordförandeskap i övriga rådsformationer. Det
var viktigt att betona jämlikheten mellan
medlemsstaterna i ett nytt system. En kompromiss
som nämnts var en ordförande och en vice
ordförande i Europeiska rådet, varav en av dem
alltid från ett litet land.
Den 26 maj hölls ett samtal i Riga mellan
statsminister Göran Persson och Lettlands
premiärminister Einars Repse. Från samtalet
antecknades följande.
Statsministern redovisade rätt ingående Sveriges
syn på de frågor som diskuterades i konventet.
Balansen mellan EU:s institutioner var inget
nollsummespel utan man kunde stärka dem alla. Det
var viktigt att försöka få till stånd en
kompromiss i konventet innebärande roterande
ordförandeskap, vald ordförande för Europeiska
rådet, ett oundvikligen starkare Europaparlament
samt fortsatt en kommissionär för varje land.
Inga nya organ, som exempelvis en kongress, var
önskvärda. Statsministern varnade för
småstatsgrupperingar - detta skulle bara ge de
stora medlemsstaterna fritt fram att gruppera sig
och i längden försvaga de små länderna.
Statsministern framhöll att en majoritet i den
svenska riksdagen hade en avvikande åsikt i denna
fråga.
Den 29-30 juni hölls ett samtal på Harpsund mellan
statsminister Göran Persson, Norges statsminister
Kjell Magne Bondevik, Finlands statsminister Matti
Vanhanen, Islands statsminister David Oddsson och
Danmarks statsminister Anders Fogh Rasmussen. Från
samtalet antecknades följande.
Statsminister Göran Persson konstaterade att
utvidgningen till 25 MS ändrade karaktären på
EU:s arbete och ökade de svårigheter som både han
själv och Fogh Rasmussen nyligen erfarit i
ordförandeskapsrollen med att samordna unionen.
Konventets förslag innebar vidare ett stärkande
av både KOM och EP, och inrättandet av en vald
ordförande i ER var viktigt för att upprätthålla
den institutionella balansen, även om en
majoritet i den svenska riksdagen hade en annan
uppfattning i den senare frågan.
Den 30 juni hölls ett samtal på Harpsund mellan
statsminister Göran Persson och Finlands
statsminister Matti Vanhanen. Från samtalet
antecknades följande.
Statsministern [Göran Persson] gjorde därefter en
summarisk utläggning kring konventsfrågorna och
särskilt då institutionsfrågorna. Han underströk
att Sverige var angeläget om balans mellan
Kommissionen, Rådet och Parlamentet. Att ta
ställning för permanent ordförandeskap för
Europeiska Rådet på vissa villkor var fullt
förenligt med vår syn på behovet av balans mellan
institutionerna. Statsministern erinrade om att
ett svenskt kompromissförslag lagts redan i
oktober förra året, som sedermera cirkulerats av
ordförandeskapet och sade sig vara helt övertygad
om att överenskommelse skulle nås om ett
permanent ordförandeskap för Europeiska Rådet av
ungefärligen det slag som Sverige verkat för.
Statsministern framhöll att en majoritet i den
svenska riksdagen hade en avvikande åsikt i denna
fråga.
Den 26 augusti hölls ett samtal i Rom mellan
statsministerns statssekreterare Lars Danielsson och
Europachefen i italienska utrikesministeriet Rocco
Cangelosi. Från samtalet antecknades följande.
Ss Danielsson underströk inledningsvis att de
synpunkter som framfördes från hans sida var
preliminära och att regeringen ännu inte tagit
ställning till konventets förslag till nytt EU-
fördrag. Yttrande från riksdagen kunde förväntas
senare i höst.
Det institutionella paketet:
LD: Acceptabel kompromiss. (.) Positiv till vald
ordf i ER - men klargjorde att riksdagen i våras
förklarade sig negativt inställd - i kombination
med gruppordf för övriga rådskonstellationer.
Den 1 september hölls i Prag ett möte på
statssekreterarnivå mellan små och medelstora stater
om behandling av det konstitutionella fördraget i
regeringskonferensen. Från Sverige deltog
statssekreterare Lars Danielsson. Från samtalet
antecknades följande.
., att S hade behov av förankring i riksdagen av
konventets resultat .
Flertalet ansåg att IGC måste specificera
arbetsuppgifterna för en ordförande i Europeiska
rådet (. S, .).
Den 29-30 september hölls i Stockholm ett nordiskt
statssekreterarmöte mellan kabinettssekreteraren
Hans Dahlgren, statssekreteraren Gunnar Snorri
Gunnarsson (Island), statssekreteraren Arto Mansala
(Finland), statssekreteraren Thorild Widvey (Norge)
och kommitteret för nordiska frågor Sören
Christensen (Danmark). Från samtalet antecknades
följande.
(.) Dahlgren förklarade också att den svenska
regeringen var för en vald EU-president, medan
riksdagen däremot uttalat sig emot detta; något
svenskt "veto" i denna fråga kunde det dock
knappast bli fråga om.
Från öppnandet av regeringskonferensen om ett nytt
konstitutionellt fördrag för Europeiska unionen den
4 oktober i Rom antecknades följande.
[Statsministern:] I den fas av arbetet på ett
nytt fördrag som nu inleddes var resultatet
viktigare än tidtabellen. Den bortre gräns som
fanns var att en politisk överenskommelse borde
vara klar i tid till valet till
Europaparlamentet. Konventet hade gjort ett bra
arbete och i de institutionella frågorna hade man
funnit en rimlig kompromiss. Alla institutioner
hade stärkts. Samtidigt som man skulle vara
medveten om kompromissens ömtåliga karaktär,
måste det givetvis vara möjligt för varje
medlemsland att ta upp vilken fråga som helst i
IGC.
Den 8 oktober hölls i Stockholm ett samtal mellan
statsminister Göran Persson och Sloveniens
premiärminister Anton Rop. Från samtalet antecknades
följande.
Svenska regeringen såg positivt på förslaget om
ett gruppordförandeskap och en vald ordförande i
Europeiska rådet. Att leda Europeiska rådet i ett
EU med 25-30 medlemsstater och samtidigt styra
det egna landet var så gott som ogörligt. Enligt
statsministern var konventets institutionella
förslag på det hela acceptabelt. Regeringen
inväntade emellertid nu riksdagens utlåtande.
Den 16-17 oktober hölls möte i Bryssel med
Europeiska rådet. Från mötet antecknades följande.
Statsministern sade att konventsresultatet var
bra. En del mindre frågor måste ändras. I fråga
om tidtabellen måste man också ta hänsyn till
perioden efter regeringskonferensen, dvs
ratifikationsprocessen, och möjligheten att få
stöd för konferensens resultat. Det är inte bra
om man rusar igenom konferensen. Vi måste vara
säkra på att vi får en kvalitetsprodukt. I tid
till EP-valen måste vi vara klara. Kom:s
sammansättning var den viktigaste frågan. Det
fanns ett behov av att definiera hur jämlikhet
mellan MS kan säkras. Om detta inte skedde, måste
vi gå tillbaka till systemet med en kommissionär
per MS. Unionens utrikespolitik måste vara
mellanstatlig. Rollen för unionens
utrikesminister behövde klargöras mot denna
bakgrund.
Den 29 oktober hölls ett samtal i Stockholm mellan
statsminister Göran Persson och Luxemburgs
premiärminister Jean-Claude Juncker. Från samtalet
antecknades följande.
Statsministern bedömde att en vald ordförande i
Europeiska rådet också skulle främja en
effektivisering. På denna punkt hade Sveriges
riksdag dock haft en annan uppfattning, och
regeringen inväntade nu riksdagens utlåtande om
konventets förslag.
Den 19 november hölls ett samtal i Rom mellan
statsminister Göran Persson och ordföranden i
Europeiska rådet, Italiens premiärminister Silvio
Berlusconi. Från samtalet antecknades följande.
Statsministern informerade om diskussionerna i
Sveriges riksdag om en vald ordförande i
Europeiska rådet. Det svenska motståndet bottnade
i en oro över att en vald ordförande skulle ändra
på maktbalansen.
Den 28-29 november hölls ett ministermöte i Neapel
inom ramen för regeringskonferensen, där Sverige
företräddes av utrikesminister Laila Freivalds. Från
samtalet antecknades följande.
S Stöd till D, som argumenterar emot UK:s
resonemang om en roll för ER-ordf i allmänna
rådet.
Den 12-13 december hölls möte i Bryssel med
Europeiska rådet. Från mötet antecknades följande.
Statsministern underströk vikten av att öka
trycket i förhandlingen. På det institutionella
området markerade statsministern det svenska
stödet för principen ett land/en kommissionär med
rösträtt, för en röstviktningsmodell som så
korrekt som möjligt återspeglade ländernas
storlek samt vår syn på en eventuell vald
ordförande i Europeiska rådet såsom den kommit
till uttryck i riksdagen.
Statsrådsberedningens promemoria finns intagen som
bilaga A 1.5.2.
Utfrågning med statsministern den 20 april 2004
Statsminister Göran Persson frågades ut av utskottet
den 20 april 2004.
Statsministern förklarade vid utfrågningen att
frågan om en vald ordförande för Europeiska rådet
enligt hans uppfattning var öppen in i det sista
fram till den 20 november, då riksdagen debatterade
om och fattade beslut, även om regeringens
företrädare ("vi") ganska tidigt förstod vartåt
riksdagens majoritet lutade. Vid samtal i EU-kretsen
har de redovisat vilken uppfattning som regeringen
har haft och vilken uppfattning som riksdagen har
haft. Hur omfattande resonemang det har varit fråga
om framgår inte fullt ut av samtalsuppteckningarna,
eftersom de inte omfattar allt. Statsministern
påpekade att överläggningar ofta börjar med en tête-
à-tête, där han och hans kollega sitter ensamma och
pratar avspänt om läget, pratar om positioner och
redogör för den politiska situationen. Vid alla
dessa tillfällen har han tagit upp och redogjort för
den svenska situationen, att vi kommer att hamna,
som det ser ut, i en position där vi inte är för en
vald ordförande i Europeiska rådet. Det gillades av
många till en början, men den kretsen blev
successivt allt mindre. Många av de inte minst
konservativa och liberala politiker som från början
var motståndare har så småningom bytt uppfattning
och hamnat i positionen i det svenska non-paperet.
Statsministern har aldrig någonsin tvekat att klart
och tydligt redovisa den svenska
majoritetsuppfattningen, samtidigt som han också
tyckte att han var skyldig att redovisa vilken
uppfattning regeringen hade. Det har man förstått,
därför att i många europeiska parlament har man en
splittrad bild, så det är inget konstigt med detta,
framhöll statsministern också.
Statsministern ansåg att regeringen ("vi") inte
drivit sin linje, utan släppte den tidigt, när de
såg riksdagens position. De bedömde inte att
riksdagen skulle byta uppfattning och redogjorde
därför för den uppfattningen. Statsministern har
dock inte drivit riksdagsmajoritetens uppfattning i
den meningen att han hotat med att votera. Där gavs
klarhet vid ett möte med EU-nämnden före det
italienska slutdokumentet om att, om det skulle
handla om att anta eller förkasta det, så skulle vi
anta det. Därmed var veteringsfrågan borta. Det
handlade då enligt statsministern om att göra klart
vilken den svenska positionen var, argumentera för
den på ett sakligt sätt och också inse att den inte
skulle komma att få en majoritet bakom sig i EU.
Utöver vad som dokumenterats från varje överläggning
har statsministern vid de enskilda överläggningar
som sker regelmässigt vid möten med andra stats- och
regeringschefer redogjort för den svenska
situationen. Det är seriöst, det är noggrant
förberett och det finns en linje genom hela
resonemanget, ansåg statsministern.
Statsministern påpekade att samtalsuppteckningar
upprättas av en närvarande tjänsteman och läggs som
en egen handling till en akt eller till ärendet. De
granskas inte efteråt. Även om de oftast är riktiga,
kan nyanser missas, och de skrivs lite
schablonmässigt. I anteckningarna redovisas inte att
det också förts samtal enskilt med premiärminister
den och den, att vid dagens överläggningar togs upp
det här och det här och att vid den formella
sittningen med delegationen vid bordet fördes samtal
om detta. En viktig aspekt är att alltmer av
samtalen med utländska företrädare i dag sker
informellt. Allt mindre dokumenteras på det gamla
sättet med samtalsuppteckningar. Samtal förs oerhört
ofta på telefon, på mobiltelefon. Hur man i en
framtid med alltmer av informella kontakter, alltmer
av snabba kommunikationssystem, skall dokumentera
exakt vad som pågår i samtal mellan stats- och
regeringschefer är enligt statsministern en fråga
att reflektera över.
En utskrift från utfrågningen finns intagen som
bilaga B10 .
Utskottets ställningstagande
Som utskottet redan vid granskningen under
föregående riksmöte konstaterade är det uppenbart
att förslaget om en vald ordförande för Europeiska
rådet kommit att framstå som den svenska regeringens
linje, och det kan knappast hävdas att regeringens
företrädare i diskussioner som gäller utformningen
av det konstitutionella fördraget kan försvara
bristande förankring och stöd i Sveriges riksdag med
att det är personliga uppfattningar som man därmed
för fram. Både från riksdagens och från
mottagarkretsens sida måste man kunna förutsätta att
de uppfattningar som den svenska regeringens
företrädare för fram i diskussioner med de övriga
medlemsstaternas företrädare inte bara är personliga
uppfattningar utan faktiskt uttrycker de
ståndpunkter som Sverige som medlemsstat intar.
Utskottet kritiserade redan vid denna granskning att
förslaget fördes fram utan att ha diskuterats i EU-
nämnden. Årets granskning avser frågan hur
statsministern - sedan riksdagens inställning till
förslaget klargjorts - fortsättningsvis agerat för
att i stället för sin egen ståndpunkt driva den som
kunde bedömas vara riksdagens.
Sedan förslaget om en vald ordförande för
Europeiska rådet redan inledningsvis mött opposition
i EU-nämnden klargjordes riksdagens inställning i
alltmer bestämda former både vid samråd i EU-nämnden
och genom beslut över betänkanden av sammansatta
konstitutions- och utrikesutskottet. Den 10 april
2003 fattade riksdagen beslut över betänkande
2002/03:KUU1, vari motioner i frågan ansågs
besvarade med vad utskottet anfört, och som
sammanfattningsvis innebar att utskottet ansåg att
nackdelarna med en vald ordförande i Europeiska
rådet övervägde fördelarna. Den 20 oktober 2003
beslöt riksdagen med anledning av betänkande
2003/04:KUU1 att ge regeringen till känna vad
utskottet anfört i frågan och som innebar att
uppfattningen från våren vidhölls. Därutöver hade
konstitutionsutskottet i sin granskning under våren
(bet. 2002/03:KU30) kritiserat regeringens agerande
i frågan.
Utskottet vill framhålla att regeringsmedlemmar
och regeringens företrädare inte i mellanstatliga
sammanhang kan företräda ståndpunkter motsatta dem
som riksdagen ger uttryck för. Statsministern har
själv försatt sig i en sådan situation att han fått
svårigheter att med trovärdighet driva
riksdagsmajoritetens ståndpunkt, vilket utskottet
kritiserade redan vid granskningen under förra
riksmötet. Av tillgänglig utredning kan utläsas att
statsministern inte heller senare i EU-kretsen med
kraft drivit den linje som varit
riksdagsmajoritetens alltsedan lanseringen av tanken
på en vald ordförande för Europeiska rådet blivit
känd. Snarare har han drivit den motsatta. Det
faktum att regeringen enligt statsministern har
räknat med att riksdagsmajoriteten inte skulle gå
emot ett förslag till nytt fördrag av detta skäl gör
inte underlåtenheten att driva frågan mindre
allvarlig. Agerandet är speciellt anmärkningsvärt
mot bakgrund av att riksdagen i sin tidigare
granskning uttalat kritik på grund av bristande
förankring i EU-nämnden. Det förtjänar därför enligt
utskottets uppfattning kritik.
1.6 Regeringens samråd med EU-
nämnden, särskilt i fråga om ett
brev om försvarsfrågor, en europeisk
säkerhetsstrategi och ett inlägg
till regeringskonferensen från
ministrarna i Ekofin-rådet
Anmälningar
I en anmälan till konstitutionsutskottet den 10
december 2003 begärs att utskottet granskar hur
utrikesminister Laila Freivalds har skött samrådet
med EU-nämnden inför ett möte den 8 december 2003 om
regeringskonferensen. Anmälan avser samråd som hölls
den 5 december 2003 om innehållet i ett brev om
försvarsfrågor. I anmälan anförs:
Från Miljöpartiets sida framförde vi att EU-
nämnden skulle få se brevet i sin helhet men fick
då till svar att brevet skulle vara ett "resultat
av samrådet med EU-nämnden". Samma kväll fick EU-
nämndens ledamöter brevet distribuerat till oss
av EU-nämndens kansli och kunde då se att det var
daterat till den 4 december, alltså dagen innan
EU-nämndens sammanträde.
Brevets innehåll var inte heller till fullo
redogjort av utrikesministern vid EU-nämndens
möte. Det som inte hade tagits upp var en
skrivning om gemensam solidaritet mellan EU-
länderna, som inte föredrogs på fredagens EU-
nämndssammanträde. I den mån diskussion i frågan
uppstod framstod inte regeringens linje som
densamma under nämnden som senare framkom i nämnt
brev.
Anmälaren gör bedömningen att det inte går att dra
någon annan slutsats än att utrikesministern
medvetet undanhöll EU-nämnden brevet.
I en anmälan till konstitutionsutskottet den 21
januari 2004 begärs att utskottet granskar olika
statsråds ansvar för vad anmälaren anser vara
bristande samråd med EU-nämnden i olika frågor.
Anmälan avser dels enskilda ärenden inom respektive
finansminister Bosse Ringholms, utrikesminister
Laila Freivalds och försvarsminister Leni Björklunds
områden, dels Regeringskansliets rutiner och
disciplin beträffande samrådsplikten. Även
statsminister Göran Persson omfattas av anmälan.
Anmälningen beträffande Laila Freivalds avser
samrådet kring samma brev som avses i den ovan
nämnda tidigare anmälningen. Enligt anmälaren
presenterade utrikesministern endast en del av
brevtexten, som gällde förslaget till exakt
formulering av ett undantag från militära
säkerhetsgarantier för de alliansfria länderna, och
nämnden gavs det entydiga intrycket att detta var
det enda i sammanhanget som bort vara föremål för
samråd. Brevet innehöll dock därutöver en text i
vilken ministrarna gick längre, och som också bort
vara föremål för samråd med nämnden. Den delen avsåg
ömsesidig solidaritet mellan medlemsstaterna.
Diskussionen i EU-nämnden hade enligt anmälaren
alldeles säkert fått en annan inriktning om brevet i
sin helhet varit föremål för samråd. Dessutom visade
det sig senare att brevet var dagtecknat dagen före
mötet i EU-nämnden, vilket enligt anmälaren reser
ytterligare frågor om handläggningen av samrådet.
Anmälningen beträffande Leni Björklund avser
hennes och dåvarande utrikesministerns agerande
under 2003 i frågan om en europeisk säkerhets-
strategi. Enligt anmälan sändes ett eller flera non-
papers in som svenska bidrag, och vidare anordnades
en konferens i Stockholm sommaren 2003. Inte
beträffande något av dessa konkreta bidrag skedde
något samråd i EU-nämnden.
Anmälningen beträffande Bosse Ringholm avser hans
agerande i fråga om ett förslag som diskuterats vid
möten mellan finansministrarna i EU under hösten
2003 och som sedan getts in till
regeringskonferensen. Förslaget innebar en
förändring av konventets förslag om större
inflytande för Europaparlamentet över frågor om
budget och ekonomi.
Anmälningarna, liksom det i anmälningarna nämnda
brevet från de fyra utrikesministrarna, bifogas, se
bilagorna A 1.6.1-3.
Underlag i ärendet
Utskottet har genom en skrivelse begärt kommentarer
till de i anmälningarna lämnade uppgifterna och en
redovisning av de händelser som anmälningarna avser.
Svar har lämnats genom en inom Regeringskansliet den
9 mars 2004 upprättad promemoria. Promemorian finns
intagen i betänkandet som bilaga A 1.6.4. Utskottet
har därefter begärt ett kompletterande svar från
Regeringskansliet. Svar har lämnats från
Utrikesdepartementet den 25 mars 2004, se bilaga A
1.6.5.
Utskottet har också hållit en utfrågning med
statsminister Göran Persson. En utskrift från
utfrågningen finns i bilaga B10.
Bakgrund om informations- och
samrådsskyldigheten
Bestämmelser om regeringens informations- och
samrådsskyldighet
Grundläggande bestämmelser
Den grundläggande bestämmelsen om regeringens samråd
med riksdagen i EU-frågor finns fr.o.m. den 1
januari 2003 i 10 kap. 6 § regeringsformen. Enligt
denna bestämmelse, som tidigare var intagen i
riksdagsordningen, skall regeringen fortlöpande
informera riksdagen och samråda med organ som utses
av riksdagen om vad som sker inom ramen för
samarbetet i Europeiska unionen.
Samrådsorganet är enligt närmare bestämmelser i
10 kap. riksdagsordningen (tidigare i 8 kap.) EU-
nämnden. I kapitlet föreskrivs bl.a. att regeringen
skall redovisa sitt agerande i EU för riksdagen, att
regeringen skall informera riksdagen om sin syn på
de förslag från kommissionen som regeringen bedömer
som betydelsefulla, att riksdagen för samråd med
regeringen i frågor som gäller EU inom sig för varje
valperiod skall tillsätta en nämnd för EU samt att
regeringen skall underrätta EU-nämnden om frågor som
avses bli behandlade i unionens råd (ministerrådet)
och rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i
rådet skall föras inför beslut som regeringen
bedömer som betydelsefulla och i andra frågor som
nämnden bestämmer.
Förarbeten och riktlinjer antagna av riksdagen
Motivet för att inrätta EU-nämnden var att riksdagen
genom avtalet om Sveriges anslutning till de
europeiska gemenskaperna överlät beslutanderätt till
dessa gemenskapers institutioner. Som kompensation
för den förlorade beslutanderätten borde riksdagen
ges möjlighet inte bara till kontroll i efterhand
utan även till att på förhand påverka regeringens
ställningstaganden inför förhandlingar och
beslutsfattande inom EU[14].
Formerna för regeringens information till och
samråd med riksdagen behandlades ingående senast vid
beredningen av riksdagsstyrelsens förslag Riksdagen
inför 2000-talet, som grundade sig på förslag av
Riksdagskommittén[15].
Skyldigheten för regeringen enligt
riksdagsordningen att informera EU-nämnden och
samråda med den gäller, som framgår ovan, frågor som
avses bli behandlade i ministerrådet. Någon
skyldighet att samråda med nämnden inför möten med
Europeiska rådet eller under regeringskonferenser är
inte föreskriven i riksdagsordningen. En praxis med
samrådsförfarande även i dessa fall har dock
utvecklats.
Bakgrunden till att någon skyldighet inte har
föreskrivits om samråd inför möten i Europeiska
rådet anges i förarbetena[16] vara att vid dessa
möten främst fattas beslut i övergripande politiska
frågor och att dessa beslut senare, om det behövs,
får omsättas genom beslut i ministerrådet. Sam-
arbetet i detta råd kan enligt förarbetena närmast
beskrivas som mellanstatligt. Det kan dock,
framhölls vidare, främst med tanke på de politiska
bindningar som uppstår i Europeiska rådet anses
naturligt att riksdagen skall ges information om den
ståndpunkt Sverige skall inta i de frågor som skall
avhandlas på kommande möten i detta råd.
I rapporten från Riksdagskommitténs referensgrupp
för riksdagens arbete med EU-frågor[17] hänvisas
till uttalandena i förarbetena och påpekas att sam-
råd med statsministern regelmässigt ägt rum i
nämnden inför Europeiska rådets möten. I rapporten
påpekas också att Schengenavtalet, som legat utanför
det egentliga EU-samarbetet, behandlats som en egen
punkt flera gånger i nämnden och att de
konvergensprogram och sysselsättningsprogram som
Sverige lämnar in till EU formellt blir rådsfrågor
först när de anmäls på rådet men eftersom de kan
vara politiskt viktiga dokument ändå diskuterats i
EU-nämnden med regeringsföreträdare vid tidpunkten
för regeringsbeslut om respektive program.
I rapporten framhålls att EU-nämnden löpande
samrådde med regeringen inför och under den
regeringskonferens som ägde rum under 1996 och 1997
och som resulterade i Amsterdamfördraget och att den
regeringskonferens om institutionella frågor som
sammankallades i februari 2000, dvs. den
regeringskonferens som ledde fram till
Nicefördraget, behandlades på snarlikt sätt.
I Riksdagskommitténs förslag, som blev
riksdagsstyrelsens, behandlas också frågan om
regeringens underlag till EU-nämnden. I förslaget
framhålls att det åligger regeringen att presentera
ett så fullgott underlag för nämnden att samrådet
blir meningsfullt och förutsätts att regeringen
överlämnar det material som skall gå ut till nämnden
så fort som det är praktiskt möjligt. Det påpekas
att det är angeläget att det finns utrymme för
partierna att internt diskutera och förankra
frågorna.
Här kan bakgrundsvis också nämnas att regeringen
inte är statsrättsligt bunden av EU-nämndens
ståndpunkter men att det anses föreligga en politisk
skyldighet för regeringen i fråga om dess agerande.
I riksdagsstyrelsens förslag Riksdagen inför 2000-
talet konstaterades att praxis har utvecklats så att
det inte anses tillräckligt att regeringen inte gör
något som står i strid med EU-nämndens synpunkter
utan i stället agerar i enlighet med nämndens råd
och ståndpunkter, och att Riksdagskommittén - i
likhet med riksdagsstyrelsen senare - ansåg att
denna praxis borde bestå. Riksdagskommittén nämnde
att en fråga dock kan utvecklas på ett sätt som gör
att regeringen bedömer att en avvikelse från
nämndens ståndpunkt är nödvändig. Kommittén ville i
detta sammanhang erinra om möjligheten för
regeringen att söka förnyad kontakt med nämnden. Om
regeringen ändock inte agerar i enlighet med
nämndens ställningstaganden skall regeringen enligt
Riksdagskommittén tydligt redovisa skälen för
avvikelsen i den skriftliga återrapport som skall
tillställas kammarkansliet och EU-nämnden efter
rådsmötet, och som konstitutionsutskottet påpekat
måste mycket goda skäl föreligga för att regeringen
inte skall företräda nämndens ståndpunkt.
Riksdagen godkände de riktlinjer för riksdagens
arbete med EU-frågor som riksdagsstyrelsen föreslog.
Riktlinjer för Regeringskansliet
För Regeringskansliets handläggning av EU-frågor har
utfärdats flera cirkulär[18]. Cirkulär 1 avser EU-
samordningen. Cirkulär 2 innehåller riktlinjer för
samrådet och informationen mellan regeringen och
riksdagen i EU-frågor.
I cirkulär 1 framhålls att EU-nämnden inför sina
möten skall ha fått handlingar från det berörda
departementet med kommentarer till
dagordningspunkterna m.m. samt att departementet
efter ministerrådsmötet skall avrapportera
skriftligt till EU-nämnden.
I cirkulär 2 är riktlinjerna uppdelade efter
pelarsystemet. Beträffande såväl andra pelaren
(gemensam utrikes- och säkerhetspolitik) som tredje
pelaren (polissamarbete och straffrättsligt
samarbete) hänvisas dock i huvudsak till vad som
anges för första pelaren (Europeiska gemenskapen).
Riktlinjer ges såväl för informationen och samrådet
inför ställningstaganden i ministerrådet som för
informella ministermöten. Beträffande underlag inför
ställningstaganden i ministerrådet framhålls bl.a.
att det skriftliga materialet skall innehålla
ministerrådspromemorior för viktiga punkter på dag-
ordningen. Som allmän riktlinje för vad som skall
anses vara viktiga punkter anges att de skall avse
frågor där angelägna svenska intressen står på spel
samt också sådana frågor som ligger inom riksdagens
beslutsområde, t.ex. lagstiftningsområdet.
Beträffande informella ministermöten anges följande:
Avsikten med de informella ministermötena är att
få till stånd ett fritt tankeutbyte i mer
övergripande och långsiktiga frågor. EU-nämnden
beslutade den 7 september 1995 att information
och samråd inför de informella ministermötena bör
äga rum endast om särskilda skäl föreligger.
Sådana skäl kan vara att viktiga politiska
diskussioner väntas äga rum under det informella
mötet. För att bedöma om sådana skäl föreligger
bör frågan diskuteras med EU-nämndens kansli. - -
-
Beträffande Europeiska rådets möten anges i cirkulär
2 att samråd och information med riksdagen också kan
ske inför sådana möten. Det hänvisas till att EU-
nämnden den 4 oktober 1996 uttalade att den önskar
att statsministern framdeles lämnar information till
och samråder med nämnden inför dessa möten.
Riktlinjerna för formerna för detta samråd, liksom
för vilken skriftlig information som kan bli
aktuell, fastställs och meddelas från fall till
fall.
Cirkulär 2 avser också information om andra frågor
av större vikt i EU-samarbetet. Här sägs att
information till EU-nämnden kan bli aktuell t.ex.
inför svenska initiativ som tas vid sidan av de
formella ramar som behandlats tidigare i cirkuläret,
mål i EG-domstolen som är av särskilt intresse från
svenska utgångspunkter samt inför besked om Sveriges
uppfattning i olika frågor till kommissionen eller
andra organ inom EU. Skriftligt underlag som lämnas
till nämnden får utformas med hänsyn till frågans
karaktär.
Tidigare granskningsärenden
Konstitutionsutskottet har vid ett antal tillfällen
granskat regeringens samråd med riksdagen/EU-
nämnden. Sådana granskningar har redovisats i betän-
kandena 1996/97:KU25 (avsnitt 10 Justitieminister
Laila Freivalds samråd med EU-nämnden), 2001/02:KU20
(avsnitt 1.7 Regeringsbeslut och samråd med EU-
nämnden i andra- och tredjepelarfrågor),
2002/03:KU30 (avsnitt 1.4 Omfattningen av
regeringens skyldighet att samråda med EU-nämnden;
granskningen avsåg ett s.k. non-paper om
ordförandeskapet för Europeiska rådet) och
2003/04:KU10 (avsnitt 8.2 Handlingar betraktade som
non-papers). Handläggningen av EU-frågor har
granskats och redovisats i betänkandena 1995/96:KU30
(avsnitt 10), 1998/99:KU10 (avsnitt 2.3) och -
såvitt avser faktapromemorior - 2003/04:KU10
(avsnitt 8.1).
I betänkande 1996/97:KU25 anförde utskottet bl.a.
följande.
Utskottet är givetvis medvetet om de
grundläggande skillnader som finns mellan å ena
sidan samarbetet på förstapelarområdet och å
andra sidan samarbetet på andra- och tredje-
pelarområdena. Dessa skillnader bör dock enligt
utskottets mening inte hindra att informationen
till och samrådet med riksdagen i så stor
utsträckning som möjligt sker i likvärdiga former
på hela unionsområdet. Konstitutionsutskottet
avstyrkte i betänkande 1994/95:KU22 motionskrav
om att frågor inom andra och tredje pelarna -
liksom frågor inom jordbrukspolitiken - skulle
ligga hos utskotten i stället för hos EU-nämnden.
I betänkande 1996/97:KU2 vidhöll utskottet sin
inställning att samrådet inför ministerrådsmöten
i frågor inom andra och tredje pelarna skulle äga
rum i EU-nämnden (bet. s. 35). Inte vid något
tillfälle diskuterades om riksdagen borde avstå
från samråd på de mellanstatliga områdena.
Tvärtom underströks det nära sambandet mellan
t.ex. de utrikespolitiska övervägandena i andra
pelaren och främst handelspolitiken och
utvecklingsfrågorna i första pelaren liksom
mellan samarbetet om inrikes och rättsliga frågor
i tredje pelaren och främst frågorna om personers
fria rörlighet i första pelaren.
I betänkande 2001/02:KU20, där granskningen avsåg
det förhållandet att regeringen vid några tillfällen
fattat regeringsbeslut i en fråga som skulle
samrådas med EU-nämnden innan samrådet ägde rum,
återgav utskottet uttalandet från 1996/97. Utskottet
anförde följande:
Samrådet inför ministerrådsmöten i frågor inom
andra och tredje pelarna skall, liksom detta
samråd i frågor inom första pelaren, äga rum i
EU-nämnden. Det nära sambandet mellan t.ex. de
utrikespolitiska övervägandena i andra pelaren
och främst handelspolitiken och
utvecklingsfrågorna i första pelaren. liksom
sambandet mellan samarbetet om vad som tidigare
benämndes inrikes och rättsliga frågor i tredje
pelaren och främst frågor om personers fria
rörlighet i första pelaren har tidigare
understrukits av utskottet.
Ovan har återgivits den av riksdagen godkända
utgångspunkten för riksdagens arbete med EU-
frågor att andra- och tredjepelarfrågor i
riksdagen i så stor utsträckning som möjligt
behandlas som förstapelarfrågor, dvs.
informations- och samrådsskyldigheten omfattar
också dessa frågor. Att samrådsskyldigheten för
regeringen gäller för hela EU-samarbetet, alltså
även beträffande överenskommelser i andra och
tredje pelarna, påpekas - - - även av regeringen
i propositionen 2001/02:72.
Skyldigheten att inför ministerrådsmöten
samråda med EU-nämnden omfattar således frågor i
alla de tre pelarna.
Granskningen i betänkande 2002/03:KU30, som avsåg
samrådet kring ett s.k. non-paper, har redovisats i
föregående avsnitt.
I granskningen under innevarande riksmöte av
hanteringen av s.k. non-papers (bet. 2003/04:KU10)
anförde utskottet följande:
Utskottet noterar att frågan om regeringens och
Regeringskansliets hantering av non-papers eller
tankepapper har två aspekter. Den ena avser
bedömningen av handlingarnas karaktär av allmän
handling, den andra, som gör sig gällande inte
minst i EU-sammanhang, avser behovet av
förankring i riksdagen innan en sådan handling
läggs fram.
Vid utskottets tidigare granskning av ärendet
om ordförandeskapsfunktionen i rådet denna vår
konstaterade utskottet att beteckningen non-paper
är okänd för lagstiftaren och att sådana
handlingar därmed lagstiftningsmässigt inte utgör
någon särskild kategori samt att de liksom andra
handlingar omfattas av regelverket om allmänna
handlingars offentlighet.
Utskottet konstaterade vidare att företrädare
för den svenska regeringen givetvis har ett
utrymme att delta i den offentliga debatten om
EU:s framtidsfrågor. Statsråd har, hade utskottet
tidigare konstaterat, i likhet med andra
medborgare rätt att göra uttalanden i olika
sammanhang, men vissa särskilda hänsyn kunde
behöva tas.
Som utskottet konstaterade i det tidigare
granskningsärendet omfattas handlingar hos
myndigheter, oavsett beteckning, av regelverket
om allmänna handlingars offentlighet.
Beteckningen non-paper har betydelse endast i
förhållande till dem som handlingen riktar sig
till. När det gäller att i EU-kretsen lägga fram
tankar och idéer måste i princip samma krav på
förankring i riksdagen anses gälla, oavsett om
tankarna eller idéerna läggs fram muntligt eller
i form av skriftliga handlingar, och för
skriftliga handlingar oavsett deras beteckning.
Nytt uppdrag till Riksdagskommittén
Riksdagskommittén har haft till uppgift att se över
bl.a. riksdagens arbete med EU-frågor. Kommittén
fick i november 2002 i uppdrag av riksdagsstyrelsen
att fortsätta sitt arbete med beredning av frågor
som rör utvecklingen av riksdagens arbetsformer.
Kommittén har haft och har ett mycket brett uppdrag
och kan förutsättningslöst pröva andra frågor av
vikt för riksdagsarbetets utveckling på sikt och
andra frågor som uppstår under utredningsarbetets
gång. Bland annat nämndes att det fanns anledning
att de närmaste åren följa upp och utvärdera
riksdagens beslut med anledning av kommitténs
huvudbetänkande, såsom riksdagens arbete med
EU-frågor.
Riksdagsstyrelsen beslöt den 1 oktober 2003 att ge
ett nytt uppdrag till Riksdagskommittén.
I beslutet framhålls att det finns skäl som talar
för att redan nu inleda kommitténs arbete med
utvärdering av riksdagsbeslutet om riksdagens
hantering av EU-frågor. Ett nytt konstitutionellt
fördrag för EU håller på att arbetas fram, nya
medlemsstater kommer inom kort att inträda i unionen
och formerna för samarbetet mellan EU-parlamenten
utvecklas. Vidare pågår ansträngningar inom
riksdagen med att finna fastare former för hantering
av EU-samarbetets olika dimensioner.
Det pågående förändringsarbetet inom EU kräver
enligt vad riksdagsstyrelsen anför en översyn av
riksdagens hantering av EU-frågor i olika dimen-
sioner både vad gäller ansvars- och
befogenhetsfrågor och organisation av arbetet,
samtidigt som den senaste utvärderingen och
förändringen av riksdagens EU-arbete gjordes för ett
antal år sedan, varför det också av detta skäl finns
anledning att göra en samlad översyn.
Kommittén ges i uppdrag att
· kartlägga och analysera konsekvenserna för
riksdagen av det nya fördraget både vad gäller
formella regler och sakligt innehåll samt ut-
värdera riksdagens beslut från 2001 om
EU-frågornas hantering,
·
därefter förutsättningslöst pröva formerna för
riksdagens arbete med EU-frågor och föreslå de
organisatoriska och författningsmässiga för-
ändringar kommittén finner nödvändiga för att
riksdagen skall kunna delta i EU-samarbetet på
ett effektivt och ansvarsfullt sätt och
· finna former för riksdagens hantering av och
beslut om EU-samarbetets olika dimensioner och
som ett led i detta arbete också pröva formerna
för kontakterna med regeringen.
·
Det skall stå kommittén fritt att i övrigt, i
enlighet med Riksdagskommitténs uppdrag, pröva andra
EU-frågor av vikt för riksdagsarbetets utveckling på
sikt. En utgångspunkt för kommitténs arbete är att
EU-frågorna så långt möjligt skall integreras i det
sedvanliga riksdagsarbetet och att alla ledamöter
skall ha möjlighet att sätta sig in i och följa
EU-frågorna. En annan utgångspunkt är att tydliggöra
riksdagens roll och stärka riksdagens inflytande i
EU-samarbetet. EU-arbetet i riksdagen skall
slutligen präglas av öppenhet med goda möjligheter
till insyn för medborgarna.
Kommittén skall utse en parlamentarisk
referensgrupp med uppgift att fortlöpande delta i
utredningsarbetet i denna del. Referensgruppen
biträds av en expertgrupp under riksdagsdirektörens
ledning. En avrapportering till kommittén skall
göras senast i maj 2004.
Ärendet såvitt avser utrikesminister Laila
Freivalds agerande i fråga om ett brev om den
gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken
Textförslag för ett konstitutionellt fördrag
I Framtidskonventets förslag till konstitutionellt
fördrag för EU avser artikel I-40 Särskilda
bestämmelser för genomförandet av den gemensamma
säkerhets- och försvarspolitiken. I punkt 7 i
artikeln sägs om närmare samarbete följande.
Så länge som Europeiska rådet inte har beslutat i
enlighet med punkt 2 i denna artikel skall ett
närmare samarbete upprättas inom unionen när det
gäller ömsesidigt försvar. Detta samarbete
innebär att om en av de stater som deltar i detta
samarbete utsätts för väpnat angrepp på sitt
territorium, skall de övriga deltagande staterna
ge stöd och bistånd med alla till buds stående
militära och andra medel i enlighet med
bestämmelserna i artikel 51 i Förenta nationernas
stadga[19]. När de samarbetar närmare i fråga om
ömsesidigt försvar skall de deltagande
medlemsstaterna ha ett nära samarbete med
Atlantpaktsorganisationen. Närmare bestämmelser
om att delta i samarbetet, om hur det skall
fungera och hur beslut om det skall fattas finns
i artikel III-214.
Framtidskonventets förslag innehåller även en
solidaritetsklausul. Artikel I-42 punkt 1 har i
förslaget följande lydelse:
Unionen och dess medlemsstater skall handla
gemensamt i en anda av solidaritet om en
medlemsstat utsätts för en terroristattack eller
drabbas av en naturkatastrof eller en katastrof
som orsakas av människor. Unionen skall
mobilisera alla instrument som står till dess
förfogande, även militära resurser som
medlemsstaterna tillhandahåller, för att
a)
- förhindra terroristhot på
medlemsstaternas territorier,
-
- skydda de demokratiska institutionerna
och civilbefolkningen vid en eventuell
terroristattack,
-
- bistå en medlemsstat på dess territorium
på begäran av dess politiska myndigheter vid en
terroristattack,
-
b)
- bistå en medlemsstat på dess territorium
på begäran av dess politiska myndigheter vid en
katastrof.
-
I ett förslag från det italienska ordförandeskapet
inför ett utrikesministermöte ("konklav") i Neapel
den 28-29 november 2003 presenterades följande text
om närmare samarbete om ömsesidigt försvar (artikel
I-40.7)[20].
Om en medlemsstat utsätts för väpnat angrepp på
sitt territorium, skall de övriga medlemsstaterna
ge den stöd och bistånd med alla till buds
stående militära och andra medel i över-
ensstämmelse med artikel 51 i Förenta nationernas
stadga.
Åtaganden och samarbete på detta område skall
stå i överensstämmelse med åtaganden inom Nato,
som för de stater som är Natomedlemmar, förblir
grunden för deras kollektiva försvar.
I det aktuella brevet från utrikesministrarna i
Finland, Irland, Österrike och Sverige, daterat den
4 december 2003, föreslås följande text i första
stycket i artikel I-40.7[21].
Om en medlemsstat utsätts för väpnat angrepp, kan
den begära att de övriga medlemsstaterna ger den
stöd och bistånd med alla till buds stående
militära och andra medel i enlighet med
bestämmelserna i artikel 51 i Förenta nationernas
stadga.
I brevet understryks betydelsen av att stärka
ömsesidig solidaritet mellan medlemsstaterna.
Utrikesministrarna säger sig fullt ut stödja
förslaget att i fördraget lägga in en
solidaritetsklausul som skulle ta hänsyn till
terrorism samt naturliga och av människor
framkallade katastrofer. De säger sig också vara
beredda att mer allmänt understryka principen om EU-
solidaritet på säkerhetsområdet, inkluderande
situationer som det hänvisas till i FN-stadgans
artikel 51, medan däremot föreskrifter som
innehåller formella bindande säkerhetsgarantier
skulle vara oförenliga med deras säkerhetspolitik
eller med deras konstitutionella krav.
I det förslag som det italienska ordförandeskapet
lade fram den 9 december inför Europeiska rådets
möte den 12-13 december 2003 gavs artikeln följande
utformning[22].
Om en medlemsstat utsätts för ett väpnat angrepp
på sitt territorium, är de övriga medlemsstaterna
skyldiga att ge den stöd och bistånd med alla
till buds stående medel i enlighet med
bestämmelserna i artikel 51 i Förenta nationernas
stadga. Detta skall inte inverka på den specifika
karaktären hos vissa medlemsstaters säkerhets-
och försvarspolitik.
Åtagandena och samarbetet på detta område skall
vara förenliga med åtagandena inom Nato, som för
de stater som är medlemmar i denna också i
fortsättningen skall vara grunden för deras
kollektiva försvar och den instans som genomför
det.
I artikel I-40 enligt konventets förslag finns i
punkt 2 en föreskrift att unionens politik enligt
artikeln bl.a. inte skall påverka den särskilda
karaktären hos vissa medlemsstaters säkerhets- och
försvarspolitik.
Sammansatta konstitutions- och
utrikesutskottet, KUU
Riksdagen har behandlat framtidskonventets förslag
till konstitutionellt fördrag med anledning av en
skrivelse från regeringen[23] och motioner.
Beredningen skedde inom ett sammansatt
konstitutions- och utrikesutskott[24].
Försvarsutskottet yttrade sig till sammansatta
utskottet över bl.a. försvarsfrågor och frågan om en
solidaritetsklausul[25].
I yttrandet delade försvarsutskottet, såvitt avsåg
försvarsfrågor, regeringens bedömning att det finns
ett behov inom hela Europa av att effektivisera och
samordna sina resurser bl.a. på det militära
kapacitetsområdet, så att unionen i praktiken bättre
skall kunna utnyttja sin fulla potential som en
effektiv fredsfrämjande kraft. Försvarsutskottet
bedömde att ståndpunkterna i vissa motioner, där den
principiella inriktningen var att EU:s förmåga att
medverka i fredsfrämjande insatser bör breddas,
fördjupas och göras mer effektiv, låg väl i linje
med regeringens i detta avseende. Genom det breda
spektrum till fredsfrämjande insatser som skapades
inom EU skulle unionen enligt försvarsutskottet bli
ett bra komplement till Natos förmåga i det
avseendet. Försvarsutskottet ansåg liksom regeringen
att ambitionen bör vara att alla medlemsstater
aktivt skall kunna delta i detta arbete, vilket bör
ske inom EU:s institutioner. Utgångspunkten borde
för Sveriges del sålunda vara att alla
fredsfrämjande insatser som sker i EU:s namn - i
synnerhet militära - skall ske på ett sådant sätt
att alla medlemsstater ges insyn i och kontroll över
insatserna. Försvarsutskottet delade bedömningen att
förslaget om att de stater som så vill skall kunna
utfärda ömsesidiga försvarsgarantier inom unionens
ram kan skapa onödiga skiljelinjer mellan
medlemsstaterna och därmed försämra möjligheterna
att gemensamt formulera en sammanhållen politik
gentemot omvärlden. För de stater som önskar utfärda
sådana garantier finns ju redan en allians som har
bl.a. det syftet - Nato. Unionen bör undvika att
skapa spänningar i den transatlantiska länken och
till Nato. Försvarsutskottet tillstyrkte sålunda
regeringens utgångspunkt.
Sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet
delade försvarsutskottets uppfattning och noterade
att det i konventets slutdokument inte fanns något
förslag om ömsesidiga försvarsgarantier. Enligt
utskottets mening skulle EU inte utvecklas till en
militär allians med bindande försvarsgarantier. Ut-
skottet avstyrkte föreliggande motioner.[26]
I frågan om solidaritetsklausul hade en
utgångspunkt för regeringen angivits vara att stöd
från EU:s medlemsstater, precis som i dag, skall
vara frivilligt och ges efter nationella beslut.
Klausulen fastslog enligt regeringen att alla
instrument som står till unionens förfogande kan
användas. Den innebar inte bindande
försvarsförpliktelser eller skapande av ett
gemensamt försvar och den var därmed förenlig med
vår militära alliansfrihet. Den innebar enligt
regeringen inte heller att unionen överväger s.k.
föregripande insatser.
I sitt yttrande till sammansatta konstitutions-
och utrikesutskottet anförde försvarsutskottet att
förslaget om en solidaritetsklausul låg väl i linje
med Sveriges vidgade syn på säkerheten för att kunna
möta ett bredare spektrum av hot än tidigare. Detta
var enligt utskottet en naturlig utveckling, som
möjliggjorde att unionen utnyttjas för att skapa
ytterligare säkerhet för dess medborgare. Utskottet
delade regeringens uppfattning att klausulen ut-
trycker medlemsstaternas strävan att solidariskt
hjälpa varandra om en medlemsstat skulle drabbas av
en terroristattack, en annan av människor skapad
katastrof eller en naturkatastrof. Den tydliggjorde
enligt utskottet möjligheterna att i en
katastrofsituation kunna utnyttja de tillgängliga
instrument som finns inom unionen.
Formuleringen i konventsförslaget var emellertid,
enligt vad försvarsutskottet anförde, otydlig om
vilka nationella åtaganden som ytterst avsågs, i
synnerhet när det gällde användningen av militära
resurser. Utgångspunkten var att stödet - precis som
i dag - skulle vara frivilligt och ges efter de
regler för insatsbeslut som redan gäller. Utskottet
tillstyrkte regeringens ståndpunkt i frågan.
Sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet
delade försvarsutskottets uppfattning[27].
Samråd i EU-nämnden
Som framgår av anmälan hölls den 5 december 2003
samråd i EU-nämnden med utrikesminister Laila
Freivalds. Den 11 december 2003 hölls ett nytt möte
mellan utrikesministern och EU-nämnden.
Utrikesministern återrapporterade då från
regeringskonferensmöte den 9 december. På egen
begäran redogjorde hon också för handläggningen av
det gemensamma initiativ som Sverige, Österrike,
Irland och Finland tog.
Vid sammanträdet den 5 december[28] redogjorde
utrikesministern inledningsvis för föregående möte i
regeringskonferensen, där bl.a. frågan om
försvarsgarantier diskuterats under middagen den 28
november. Det var tydligt att alla de alliansfria
länderna - Finland, Irland, Österrike och Sverige -
inte kunde acceptera diskuterade förslag.
Efter mötet hade det enligt utrikesministern
kommit ett nytt ändringsförslag som skulle utgöra
grunden för diskussionen under det kommande
rådsmötet. Ändringarna var marginella och inte
tillräckliga för att Sverige skulle ändra
inställning. Utrikesministern omtalade att de
närmast berörda, de alliansfria länderna, hade
samarbetat kring frågan efter middagsdiskussionen.
Efter föredragningen i EU-nämnden och de
uppfattningar som nämnden har uttalat skulle
utrikesministern bedöma om det var möjligt att samma
dag skicka i väg ett gemensamt brev till ordföranden
från Finland, Irland, Österrike och Sverige med
förslag om en förändring av artikel I-40.7.
Utrikesministern beskrev innehållet i brevet
enligt följande (anf. 18).
Vårt förslag till förändring innehåller en
formulering som säger att om en medlemsstat
skulle bli utsatt för ett väpnat angrepp kan den
begära hjälp från övriga medlemsstater i enlighet
med FN-stadgans artikel 51.
En sådan formulering innehåller ett element av
solidaritet men innebär inga bindande
förpliktelser. Det är helt förenligt med vår
militära alliansfrihet. Givetvis stämmer det med
FN-stadgan.
Sedan olika synpunkter framförts förklarade
utrikesministern i ett senare anförande (anf. 29)
följande.
Vad gäller garantifrågan är själva utgångspunkten
för vårt agerande att det finns en grundläggande
solidaritet mellan medlemsländerna i EU. Det är
en förutsättning för EU:s existens. Det finns en
solidaritetsklausul i botten.
När det gäller brevet och hur vi hanterar den
frågan så nämner vi naturligtvis i brevet att vi
tycker att det förslag till en ny skrivning som
vi gör innebär att vi substantiellt bidrar till
att lyfta fram just solidaritetsfrågan.
Självfallet finns inte bara ytterligheterna här -
att man sviker medlemsländer eller blivande
medlemsländer i en krissituation och att man är
med i en allians - utan det finns en skala
däremellan.
Hon anförde också att "vi" inte kunde distribuera
ett brev som "vi" höll på att förhandla om.
I sin sammanfattning (anf. 56) konstaterade
ordföranden att det fanns en majoritet för
regeringens ståndpunkt.
Vid sammanträdet med EU-nämnden den 11 december[29]
återrapporterade utrikesministern från möte i
regeringskonferensen den 9 december och förklarade
att förslaget i brevet blivit ett viktigt inlägg i
diskussionerna och att synpunkterna fått stöd från
många länder. Hon anförde också bl.a. följande i
fråga om hanteringen av de fyra utrikesministrarnas
brev (anf. 14)
Jag gav en muntlig redogörelse för förslaget här
i nämnden. Vi hade en bra diskussion, och jag
fann att det fanns stöd för regeringens upplägg i
den här frågan. Därefter tog jag kontakt med mina
kolleger i övriga aktuella medlemsländer, där en
diskussion hade pågått fram och tillbaka för att
få fram ett brev. Jag konstaterade att jag hade
ett godkännande från riksdagen i form av EU-
nämnden.
Under fredagen blev alla fyra länderna klara,
och vi skickade i väg brevet under fredagen. Då
offentliggjordes det också och skickades till EU-
nämndens ledamöter.
Hon förklarade att dateringen den 4 december var ett
misstag, att brevet hade flera dateringar under det
att arbetet pågick men inte blev färdigt förrän den
5 december och att hon inte godkände det förrän hon
varit i EU-nämnden och föredragit det.
Uppgifter från Regeringskansliet m.m.
I den promemoria som utskottet har begärt från
Regeringskansliet framhålls följande.
Vid EU-nämndens möte den 5 december var
beredningen av brevet ännu inte färdig i
Regeringskansliet. På svensk sida ville ansvarigt
statsråd inte ta slutlig ställning förrän efter
diskussionen i EU-nämnden, vilket hade framförts
till de övriga tre. Arbetet med att färdigställa
brevet var således inte avslutat vid EU-nämndens
möte. Brevet godkändes och expedierades från
Helsingfors, efter nämndens sammanträde.
Av misstag stod datum från ett tidigare utkast,
4 december, kvar. Brevet blev dock inte
undertecknat förrän den 5 december och
utrikesministern godkände det inte förrän det
hade diskuterats i EU-nämnden.
Brevet, som handlade om artikel 40.7 i utkastet
till konstitutionellt fördrag, överensstämde med
det innehåll som utrikesministern hade redovisat
i EU-nämnden. Där anförde utrikesministern
(anförande 18) bl.a. "Vårt förslag till
förändring innehåller en formulering som säger
att om en medlemsstat skulle bli utsatt för
väpnat angrepp kan den begära hjälp från övriga
medlemsstater i enlighet med FN-stadgans artikel
51. En sådan formulering innehåller ett element
av solidaritet men innebär inga bindande
förpliktelser. Den är helt förenlig med vår
militära alliansfrihet. Givetvis stämmer det med
FN-stadgan." Vidare i anförande 29 ". så nämner
vi naturligtvis i brevet att vi tycker att det
förslag till ny skrivning som vi gör innebär att
vi substantiellt bidrar till att lyfta fram just
solidaritetsfrågan."
Motsvarande skrivningar återfinns i brevet.
Det finns således ingen grund för påståendet
att utrikesministern/UD "förde EU-nämnden bakom
ljuset".
Hanteringen av utrikesministerbrevet berördes också
vid utskottets utfrågning den 20 april 2004 med
statsminister Göran Persson.
Ärendet såvitt avser statsråds agerande under
2003 i frågan om en europeisk säkerhetsstrategi
Utskottet har begärt kommentarer till de i anmälan
lämnade uppgifterna och en redovisning av de
händelser som anmälan avser. Svar har lämnats genom
en inom Regeringskansliet den 9 mars 2004 upprättad
promemoria.
I svaret redogörs inledningsvis för
ansvarsfördelningen mellan Utrikesdepartementet och
Försvarsdepartementet. Av redogörelsen framgår att
Utrikesdepartementet tillsammans med
utlandsmyndigheterna ansvarar för Sveriges
förbindelser med andra länder, att på
Utrikesdepartementet formuleras också de
handlingsalternativ som ligger till grund för
regeringens ställningstaganden i utrikespolitiska
frågor, och det framhålls att Utrikesdepartementet
varit sammanhållande inom Regeringskansliet vid
beredningen av EU:s säkerhetsstrategi.
Om bakgrunden till EU:s säkerhetsstrategi sägs
följande.
På förslag från bl.a. Tyskland gavs
generalsekreteraren/höge representanten Solana
vid det informella utrikesministermötet den 2-3
maj 2003 i uppdrag att utarbeta ett första
diskussionsunderlag med en analys av de
strategiska hoten mot EU. Ett första utkast till
rapporten presenterades och diskuterades vid
Europeiska rådets möte i Thessaloniki den 19-20
juni. Utkastet offentliggjordes.
Generalsekreteraren/höge representanten uppdrogs
att fortsätta arbetet i syfte att presentera en
EU:s säkerhetsstrategi för GAERC inför ett
antagande av Europeiska rådet i december 2003.
Generalsekreteraren/höge representanten
efterlyste medlemsstaternas skriftliga
kommentarer i samband med ett möte med
ambassadörerna i KUSP den 3 juli och i samband
med de politiska direktörernas möte 3-4 juli. Tre
seminarier hölls i Rom, Paris och Stockholm under
september/oktober månad för att skapa möjlighet
för en öppen och offentlig debatt med brett
deltagande om säkerhetsstrategin. Diskussioner
kring utkastet till säkerhetsstrategi fördes
under hösten av utrikesministrarna dels i GAERC
och dels informellt, av de politiska direktörerna
och i KUSP.
Vidare redogörs för samråd i EU-nämnden och
information till utrikesutskottet. Följande anförs.
Regeringen erbjöd generalsekreteraren/höge
representanten och det italienska
ordförandeskapet möjligheten till ett seminarium
i Stockholm. Till seminariet, som arrangerades i
Utrikespolitiska institutets regi den 20 oktober,
inbjöds även utrikesutskottets ordförande och
vice ordförande.
Svenska skriftliga kommentarer på utkastet till
säkerhetsstrategi överlämnades till
rådssekretariatet och övriga medlemsstater den 18
juli efter en gemensam beredning inom
Regeringskansliet. Det benämndes non-paper.
Längre fram i processen användes en
sammanfattande version i kontakter med
rådssekretariatet. Något annat papper har inte
överlämnats. De skriftliga kommentarer som
lämnades redogjorde för redan etablerade svenska
ståndpunkter inom ramen för vår politik inom EU:s
gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik. Inför
mötet i nämnden den 14 november överlämnade
Regeringskansliet de svenska skriftliga
kommentarerna till EU-nämnden.
EU-nämnden har informerats om arbetet med
säkerhetsstrategin av biståndsministern inför
GAERC den 16 maj och den 12 juni; av
statsministern den 18 juni inför Europeiska
rådets möte i Thessaloniki; av
kabinettssekreteraren den 18 juli inför GAERC; av
utrikesministern den 4 september inför det
informella utrikesministermötet; av
utrikesministern den 14 november och den 5
december inför GAERC. En reviderad version av
säkerhetsstrategin delgavs EU-nämnden efter GAERC
den 17 november. Statsministern och
utrikesministern höll samråd med EU-nämnden inför
antagandet av EU:s säkerhetsstrategi den 11
december.
I tillägg till dessa samråd med EU-nämnden
redovisade Regeringskansliet
(Utrikesdepartementet) inför utrikesutskottet vid
tre tillfällen arbetet med EU:s säkerhetsstrategi
(28 oktober, 25 november och 4 december). I
samband med dessa föredragningar distribuerades
aktuella versioner av utkast till
säkerhetsstrategin.
Inför EU:s formella försvarsministermöten
underrättas EU-nämnden om frågorna på
dagordningen. Säkerhetsstrategin har inte
förekommit på dagordningen vid EU:s informella
eller formella försvarsministermöten (inom ramen
för GAERC - rådet för allmänna och yttre
förbindelser) den 3-4 oktober respektive 17
november 2003. Vid EU-nämndens möte den 14
november 2003 inför det formella
försvarsministermötet framförde dock
försvarsminister Björklund:
"Sedan förväntas rådet ge direktiv för arbetet
med att ta fram nya militära förmågemål efter
2003 och uppdra åt KUSP att ta fram förslag till
Europeiska rådet för juni 2004. Det finns
anledning att nu börja titta bakom målet som
sattes i Helsingfors och som räcker till årets
slut. En ny process skulle sträcka sig till 2010,
har man tänkt, och bör utarbetas på grundval av
det nya fördraget. Det finns också andra
relevanta dokument, till exempel EU:s
säkerhetsstrategi, som ska beaktas i arbetet.
Detta talar för en process som inte kan inledas
på allvar förrän under det irländska
ordförandeskapet". (EU-nämndens protokoll
2003/04:10 den 14 november 2003).
Det non-paper som nämns i promemorian finns intaget
som bilaga A 1.6.6.
Även hanteringen av säkerhetsstrategin berördes vid
utskottets utfrågning den 20 april 2004 med
statsminister Göran Persson.
Ärendet såvitt avser finansminister Bosse
Ringholms agerande i fråga om ett förslag till
regeringskonferensen från EU:s finansministrar
Textförslag för ett konstitutionellt fördrag
I Framtidskonventets förslag till konstitutionellt
fördrag för EU avser avdelning VII i del I unionens
finanser. Artiklarna I-52-55 avser budgetmässiga och
finansiella principer, unionens medel, den fleråriga
finansieringsramen samt unionens budget.
Konventet föreslår förändringar av
beslutsproceduren om EU-budgetens inkomstsida, dvs.
hur medlemsstaternas avgifter till budgeten skall
fastställas. Beslutet om vilka kriterier som skall
gälla för att fastställa respektive medlemsstats
avgift skall till väsentliga delar fattas av rådet
med kvalificerad majoritet efter godkännande från
parlamentet, i stället för som i dag då rådet fattar
detta beslut med enhällighet efter att ha hört
Europaparlamentet. Det totala taket för EU:s
inkomster samt införande av nya inkomstkategorier
skall dock även fortsättningsvis beslutas av rådet
med enhällighet efter att ha hört Europaparlamentet.
För arbetet med unionens budget finns i dag ett
antal grundläggande principer, bl.a. om att budgeten
skall vara i balans, att den skall innehålla
unionens samtliga inkomster och utgifter och att den
skall genomföras i enlighet med sund ekonomisk
förvaltning. Principerna regleras dels i fördraget,
dels i sekundärlagstiftning. Konventet föreslår att
flera av dessa principer skall samlas i en särskild
artikel i det konstitutionella fördraget.
Konventet föreslår vidare att det s.k. finansiella
perspektivet, dvs. de fleråriga taken för olika
typer av utgifter i EU:s budget, skall ges en
rättslig grund i det konstitutionella fördraget. Det
finansiella perspektivet skall innehålla årliga tak
för olika typer av utgifter och gälla för en period
på minst fem år. I dag regleras det finansiella
perspektivet i ett särskilt avtal mellan Europa-
parlamentet och rådet. Enligt konventet bör det
finansiella perspektivet fastställas av rådet med
kvalificerad majoritet efter godkännande från
Europaparlamentet.
I den årliga budgetprocessen har i dag rådet sista
ordet om jordbruksutgifterna, medan parlamentet har
den slutliga makten beträffande övriga utgifter.
Således gäller olika beslutsregler för de respektive
institutionerna beroende på vilken typ av utgifter
det är fråga om. Konventet föreslår att en och samma
beslutsprocedur, en slags förenklad
medbeslutandeprocedur, skall gälla för hela
årsbudgeten, inklusive jordbruksutgifterna.
Förslaget innebär att uppdelningen av olika typer av
utgifter, obligatoriska respektive icke
obligatoriska, försvinner. Grundläggande i förslaget
är att budgetmakten även fortsättningsvis skall vara
delad mellan rådet och parlamentet. Processen
förenklas så att institutionerna genomför en läsning
var av kommissionens budgetförslag, jämfört med två
läsningar i dag. Kommer de två institutionerna inte
överens, skall parlamentet enligt konventets förslag
med en majoritet av ledamöterna och tre femtedelar
av de avgivna rösterna kunna avvisa rådets
ändringsförslag och fatta beslut om budgeten.
Samråd i EU-nämnden
Vid EU-nämndens sammanträde den 4 september 2003[30]
hölls information och samråd inför informellt
ministermöte (Ekofin) den 12-13 september. I
ministerrådspromemorian över dagordningen vid
Ekofinmötet fanns en punkt "Fördragsfrågor rörande
EMU och budgetfrågor".
Under punkten angavs att en diskussion var
planerad om EMU- och budgetfrågor inför
regeringskonferensen mot bakgrund av konventets
slutrapport och att diskussionen syftade till ett
informationsutbyte inför regeringskonferensen som
skulle starta den 4 oktober. Vidare angavs att
Ekofin och EFK (Ekonomiska och finansiella
kommittén) vid ett par tillfällen diskuterat EMU-
relaterade artiklar. Det kunde enligt promemorian
noteras att det i Ekofinkretsen fanns en samsyn om
att regelverket för ekonomisk-politisk samordning i
grunden var bra och att medlemsstaterna också tyckte
det var positivt att det finansiella perspektivet
fördragsfästes och ville säkerställa rådets
inflytande över budgeten. Från svensk sida hade vi
dittills enligt promemorian deltagit i ett
informationsutbyte men samtidigt klargjort att inga
slutgiltiga ställningstaganden kunde tas förrän
processen med riksdagen var avslutad. Resultatet av
diskussionerna skulle födas in via respektive
regeringsrepresentant i regeringskonferensen.
Finansministern nämnde vid EU-nämndens sammanträde
att ministrarna vid mötet skulle diskutera
konventets slutrapport inför regeringskonferensen.
De flesta länder hade, liksom Sverige, inte
förankrat sina ställningstaganden till
fördragsutkastet, utan det handlade enligt
finansministern i huvudsak om ett
informationsutbyte. Han påminde om att det var fråga
om ett informellt möte, att det inte skulle vara
några ställningstaganden och inte heller några
svenska positioner. I första hand handlade det
naturligtvis om det som rör budgetområdet och EMU-
artiklarna, och när det gällde EMU var det inga
stora genomgripande förändringar.
Olika ledamöter i nämnden undrade över vad
informationsutbytet skulle avse. Finansministern
erinrade om att Sverige ännu inte hade några
fastställda positioner och detta skulle markeras.
Det hindrade dock inte att Sverige skulle delta i
den analys som skedde. Framför allt länderna i
eurogruppen hade tagit positioner, och
finansministern ansåg det klart att om tolv länder i
eurogruppen diskuterar har det stor betydelse.
Sverige ville veta hur de hade resonerat och de
bakomliggande motiven samt få delta i diskussionen
och analysen. Man skulle enligt finansministern vara
medveten om att det informella samråd som sker i
eurogruppen vid många av tillfällena flyttas över,
kanske i form av en gemensam position från de tolv
euroländerna, när ärenden sedan mer formellt
hanteras i olika Ekofinsammanhang. Det kunde också
gälla den aktuella typen av fördragsfrågor.
Från ledamöter i nämnden betonades att de svenska
positionerna ännu inte var fastlagda.
Någon sammanfattning av informationen och samrådet
gjordes inte vid sammanträdet.
I en återrapport den 16 september 2003 från
Ekofinmötet i Stresa redovisades följande under
rubriken Regeringskonferensen och Ekofin-frågor.
Ordföranden i Ekonomiska och finansiella
kommittén (EFK), Koch-Weser, redovisade de
områden i konventets förslag som berörde Ekofin-
rådet; d.v.s. EMU-avsnittet och vissa
budgetfrågor. Några länder (D, F, DK och IT)
deklarerade att man önskade undvika en förnyad
diskussion om innehållet i konventets förslag. En
del andra länder, bland dem Sverige, klargjorde
att det ännu inte fanns fastlagda positioner
inför regeringskonferensen eftersom den
parlamentariska förankringen ännu inte var
avslutad. Ingen, utöver ECB, ifrågasatte
innehållet i det reflektionspapper som hade
delats ut omedelbart inför Stresa-mötet. ECB var
emot införandet av en s.k. enabling-clause för
ändringar ECBS-stadgan som bland annat rörde
röstningsförfarandet i ECB-rådet. Det var
kommissionen som hade lagt in detta i
reflektionspapperet efter det att diskussionen i
EFK hade avslutats. Duisenberg fick stöd av NL
och P, medan vissa andra medlemsstater (bl.a. FIN
och IRL) visade sympati för förslaget.
Vid EU-nämndens sammanträde den 3 oktober 2003[31]
hänvisade finansministern till återrapporten och
förklarade att Stresamötet hade varit odramatiskt,
så han hade inget att tillägga till den.
Ekofinministrarnas ändringsförslag
Enligt en senare not från ordförandeskapet till
delegationerna i regeringskonferensen[32] hade flera
av punkterna om unionens finanser/budget och om
ekonomisk och finansiell politik diskuterats av
Ekofinministrarna. Många delegationer hade sagt sig
kunna godta punkterna i sin helhet, andra
delegationer hade problem med Ekofinrådets initiativ
och var inte beredda att godta Ekofinministrarnas
hela paket eftersom det skulle kunna undergräva i
synnerhet den övergripande institutionella
jämvikten.
Uppgifter från Regeringskansliet m.m.
Utskottet har genom en skrivelse begärt kommentarer
till de i anmälan lämnade uppgifterna och en
redovisning av de händelser som anmälan avser. Svar
har lämnats genom en inom Regeringskansliet den 9
mars 2004 upprättad promemoria.
I svaret framhålls inledningsvis att
regeringskonferensen definitionsmässigt är en
mellanstatlig förhandling och att vid Europeiska
rådets möte i Thessaloniki den 19-20 juni 2003
beslutades att regeringskonferensen skulle ledas av
stats- eller regeringscheferna biträdda av
medlemmarna i GAERC. Någon roll för rådet som sådant
i sina olika sammansättningar förutsågs inte, men
detta hade inte hindrat att olika deltagare i rådet
diskuterat frågor av gemensamt intresse.
Vidare nämns att det italienska ordförandeskapet i
Ekofinrådet tog initiativ till en informell
diskussion vid det informella Ekofinmötet i Stresa i
september 2003. Ordförandeskapets syfte var att dels
söka samsyn i för finansministrarna viktiga frågor,
dels diskutera hur ministrarnas synpunkter
lämpligast kunde framföras till den förestående
regeringskonferensen. Från svensk sida underströks
att den svenska regeringen vid den aktuella
tidpunkten inte hade fastställt sina ståndpunkter
eller förankrat dessa i riksdagen. Mot den
bakgrunden fanns det enligt promemorian inget
formellt behov för finansministern att söka stöd i
EU-nämnden inför diskussionen. Nämnden informerades
dock både skriftligen och muntligen inför mötet i
Stresa samt skriftligen efter mötet.
Enligt promemorian överlämnade den italienske
finansministern efter mötet i Stresa
diskussionsunderlaget till sin
utrikesministerkollega. Av underlaget framgick att
det inte var Ekofinrådet som enskilt råd som stod
bakom dokumentet och att det inte heller var frågan
om enhällighet bland de närvarande ministrarna. Det
uttryck som användes var "a high degree of
consensus". Det fanns således varierande grad av
samstämmighet bland ministrarna till de olika
ståndpunkterna i dokumentet.
I promemorian framhålls att förhandlingarna fördes
senare under hösten i regeringskonferensen, i
förekommande fall efter samråd med EU-nämnden. Där
har regeringen i ett enkätsvar till det italienska
ordförandeskapet om de s.k. icke-institutionella
frågorna i huvudsak stött de synpunkter som
framfördes av den italienske finansministern efter
diskussionen i Stresa. Det bör dock framhållas att
Sverige självständigt hade kommit fram till i
huvudsak samma synpunkter som den italienske
finansministern framförde.
Slutligen påpekas i promemorian att de frågor som
behandlas på regeringskonferensen har beretts
gemensamt inom Regeringskansliet på samma sätt som
alla andra EU-frågor.
Ärendet om Ekofinmötet berördes också vid utskottets
utfrågning den 20 april 2004 med statsminister Göran
Persson.
Statsministern uppgav bl.a. att det innan Bosse
Ringholm åkte till mötet hade klargjorts med
ordföranden för EU-nämnden att det inte skulle
behövas information i förväg, att vid mötet den
italienska finansministern, som var ordförande för
mötet, gjorde en sammanfattning om en icke obetydlig
konsensus och levererade till sin regeringskollega,
den italienske utrikesministern, och att det inte
fanns något i sammanfattningen som Bosse Ringholm
behövde ha problem med från svensk synpunkt. Han
framhöll också att samråd inte hålls i frågor innan
de diskuterats i Coreper.
Regeringskansliets handläggningsrutiner för EU-
frågorna
Promemoria från Regeringskansliet
I den promemoria den 9 mars 2004 som utskottet
erhållit från Regeringskansliet anges att det vid
Europeiska rådets möte den 19-20 juni i Thessaloniki
beslutades att regeringskonferensen skulle ledas av
stats- och regeringscheferna biträdda av medlemmarna
i rådet för allmänna och yttre förbindelser, vilket
i Sveriges fall är utrikesministern. Någon särskild
grupp av chefsförhandlare inrättades inte som varit
fallet vid tidigare regeringskonferenser. Det
italienska ordförandeskapets syfte med denna
förhandlingsordning var att lyfta förhandlingarna
till hög politisk nivå.
Efter förslag från flera medlemsländer inrättades
emellertid också en grupp av kontaktpersoner från
medlemsländerna som det italienska ordförandeskapet
kunde korrespondera med och vid behov sammankalla.
För svensk del utsågs statssekreteraren vid
Statsrådsberedningen Lars Danielsson. Han bistods av
två politiskt sakkunniga vid Statsrådsberedningen
och tjänstemän vid UD:s EU-enhet. Chefen för denna
enhet kom sedermera att agera ställföreträdare när
gruppen möttes, vilket skedde vid ett par
tillfällen. En grupp juridiska experter sammanträdde
därutöver under ledning av chefen för
rådssekretariatets rättstjänst.
Deltagarna i rådets olika sammansättningar kunde
fritt utbyta åsikter i frågor av gemensamt intresse,
men förhandlingarna fördes - i såväl enskilda frågor
som i sin helhet - i den för fördragsändringarna
särskilt konstituerade regeringskonferensen.
Samråd med riksdagen och EU-nämnden sköttes
följdriktigt genom statsministerns,
utrikesministerns och i förekommande fall
statsministerns statssekreterares försorg.
Regeringskonferensens horisontella natur var också
bestämmande för beredningen av frågorna i
Regeringskansliet. Frågorna bereddes gemensamt i en
för ändamålet särskilt inrättad interdepartemental
arbetsgrupp under ledning av UD:s EU-enhet. Till
gruppen kallades samtliga departement.
En särskild statssekreterargrupp samrådde sedan
inför förhandlingstillfällena. Ordförande var
statssekreterare Danielsson, medan gruppens
deltagare varierade med de för tillfället aktuella
ämnena. Statssekreterare från Utrikesdepartementet,
Justitiedepartementet och Finansdepartementet deltog
emellertid vid varje mötestillfälle.
Statsrådsberedningens EU-grupp agerade tillsammans
med UD:s EU-enhet sekretariat till gruppen.
Prioriteringarna i förhandlingarna tog sin
utgångspunkt i betänkandet från riksdagens
sammansatta konstitutions- och utrikesutskott
(2003/04:KUU1). Det löpande samrådet om
förhandlingarnas genomförande skedde sedan hela
tiden i nära samråd med riksdagens EU-nämnd som
också var inkallad under toppmötesdagarna i december
2003 för att upprätthålla sambandet med
förhandlingsdelegationen kring stats- och
utrikesministern.
I övrigt följde samrådet kring
regeringskonferensen de generella bestämmelserna om
Regeringskansliets samråd i EU-frågor.
Statsministerns statssekreterare leder den löpande
samordningen av EU-arbetet i Regeringskansliet.
Berörda statsråd ansvarar enligt
uppgiftsfördelningen i regeringen för att
departementens EU-frågor bereds på ändamålsenligt
sätt. EU-ärenden som berör flera departement skall
beredas gemensamt i Regeringskansliet.
Utrikesministern har företrätt Sverige i IGC-
förhandling-arna på nivån under stats- och
regeringschefer och har dessutom ansvaret inom
regeringen för bl.a. institutionella frågor.
Utrikesdepartementets EU-enhet bistår dessutom
Statsrådsberedningen i flera frågor.
Utfrågning med statsminister Göran Persson
Vid utskottets utfrågning den 20 april 2004 med
statsminister Göran Persson uppgav statsministern
bl.a. följande.
Det dagliga samordningsarbetet på tjänstemannanivå
sköts av en koordineringsgrupp som leds av
Utrikesdepartementets EU-enhet på
departementsrådsnivå. Sedan finns det en
statssekreterarnivå som förbereder svenska
positioner inför toppmöten och förhandlingar och den
typen av händelser. Den leds av statssekreteraren på
Statsrådsberedningen Lars Danielsson. Medlemskapet i
Europeiska unionen griper in på alla politikens
sakområden och eftersom det blir ett alltmer
vardagligt inslag i det löpande politiska arbetet är
han osäker på om det är det långsiktigt riktiga att
mycket av det dagliga hantverket för EU-samordningen
är förlagt till Utrikesdepartementet. Samordningen
skall utföras av en statsrådsberedning eller ett
finansdepartement, och han lutar närmast åt att den
skall ske i Statsrådsberedningen. Regeringen är inne
i en diskussion i dessa frågor. I diskussionen ingår
givetvis också samspelet med riksdagen - EU-nämnden
och/eller utskotten.
Utskottets ställningstagande
Utrikesministerbrevet
Vad först angår utrikesminister Laila Freivalds
hantering av samrådet om de fyra utrikesministrarnas
brev anser utskottet att utrikesministern tydligare
bort upplysa EU-nämnden om brevets hela innehåll så
att nämnden kunnat ge synpunkter på detta.
Dateringen av brevet har enligt vad
utrikesministern förklarat skett av förbiseende.
Utskottet har ingen anledning att ifrågasätta denna
förklaring.
Säkerhetsstrategin
Anmälan vad angår hanteringen av frågan om
säkerhetsstrategin avser anordnande av en konferens
i Stockholm och insändande av ett eller flera non-
papers. Enligt promemorian från Regeringskansliet
har regeringen erbjudit sig och låtit anordna ett
seminarium för öppen och offentlig debatt och
överlämnat ett non-paper som innefattat tidigare
kända ståndpunkter. EU-nämnden har hållits
informerad om uppdraget till
generalsekreteraren/höge representanten att göra en
analys av de strategiska hoten mot EU och om
regeringens agerande i frågan, och samråd har skett.
Utskottet, som inte ser anordnande av seminarier
som ett ämne för obligatoriskt samråd, vill med
anledning av ett uttalande av statsministern under
utfrågningen något kommentera behovet av samråd
inför inlämnande av ett non-paper. Statsministern
nämnde principen att sådana papper tas upp i EU-
nämnden om de innehåller nya ståndpunkter men
däremot inte om de bara innefattar tidigare
diskuterade ståndpunkter. Utskottet vill framhålla
att principen inte alltid kan anses självklar. I
viktiga och centrala frågor kan tidigare
ståndpunkter behöva diskuteras igenom och eventuellt
revideras innan de levereras in i EU-samarbetet.
Utskottet utgår från att regeringen beaktar att
sådana situationer kan uppstå och handlar därefter.
Såvitt avser det non-paper som avses i detta ärende
anser utskottet inte att det finns anledning till
något ytterligare uttalande.
Ekofinmötet i Stresa
Såvitt avser finansminister Bosse Ringholms agerande
inför och under Ekofinministrarnas informella möte i
Stresa konstaterar utskottet att inlägget från
Stresamötet inte haft någon formell betydelse i
regeringskonferensen. De svenska synpunkterna i
regeringskonferensen har framförts i andra
sammanhang. Enligt utskottets uppfattning
aktualiserar händelsen dock behovet av förutseende
från regeringens sida om vad som kan komma ut av ett
rådsmöte och av att EU-nämnden ges information om
detta.
Granskningen föranleder i denna del inte något
ytterligare uttalande av utskottet.
Regeringskansliets handläggningsrutiner
I frågan om Regeringskansliets handläggningsrutiner
för EU-frågorna har getts en redovisning i
Regeringskansliets promemoria den 9 mars 2004.
Statsministern har vid utfrågningen också redogjort
för ytterligare diskussioner som hålls inom
regeringskretsen.
Riksdagens egen hantering av EU-frågor ses för
närvarande över inom Riksdagskommittén för att bl.a.
tydliggöra riksdagens roll och stärka riksdagens in-
flytande i EU-samarbetet. Utskottet utgår från att
diskussionerna inom regeringskretsen och inom
Regeringskansliet förs med ett sådant syfte och att
regeringen delar riksdagens strävan att uppnå en
informations- och samrådshantering som innebär att
de ståndpunkter som regeringen för fram i EU-kretsen
är väl förankrade i riksdagen.
1.7 Regeringens samråd med EU-
nämnden i fråga om antagandet av en
rådsrekommendation mot
narkotikamissbruk
Anmälan
I en anmälan till konstitutionsutskottet den 3
februari 2004 begärs utskottets granskning av
statsråden Lars Engqvist och Morgan Johansson för
deras hantering av samrådsplikten i fråga om
antagandet av en rådsrekommendation mot
narkotikamissbruk. Kritiken i anmälningen avser
bristande information och samråd i fråga om
innehållet i den tilltänkta rekommendationen och
därmed sammanhängande överlåtelse av bestämmanderätt
över narkotikapolitiken i strid med
subsidiaritetsprincipen.
Anmälan bifogas, se bilaga A 1.7.1.
Bakgrund
Bestämmelser om regeringens informations- och
samrådsskyldighet
En ingående beskrivning av regeringens informations-
och samrådsskyldighet i EU-frågor ges i föregående
avsnitt, vartill hänvisas.
Rekommendationen mot narkotikamissbruk
Den rekommendation som avses i ärendet antogs
formellt av rådet - jordbruk och fiske - i juni
2003[33]. En allmän riktlinje om ett utkast hade
dessförinnan, den 2 december 2002, antagits av
rådet[34] i avvaktan på Europaparlamentets yttrande.
I rekommendationen anges att medlemsstaterna, för
att avsevärt kunna minska skadlig inverkan på hälsan
(såsom hiv, hepatit B och C samt tuberkulos) som är
kopplad till narkotikamissbruk och antalet dödsfall
som orsakas av narkotikamissbruk, som en
integrerande del av politiken för förebyggande av
narkotikamissbruk och vård av missbrukare, bör
införa ett antal olika åtgärder som särskilt syftar
till att minska riskerna. Därför bör medlemsstaterna
med beaktande av den allmänna målsättningen som i
första hand är att förhindra narkotikamissbruk,
"erbjuda, när så är lämpligt, tillgång till
distribution av kondomer och injiceringsverktyg samt
till program och ställen för utbyte av dessa" (p.
2.10). Vidare anges att medlemsstaterna bör
rapportera till kommissionen om genomförandet av
rekommendationen inom två år efter antagandet och
därefter på begäran av kommissionen (p. 4).
Kommissionens ursprungliga förslag till
rekommendation[35] hade innehållit rekommendationen
till medlemsstaterna att "erbjuda distribution,
program och ställen för utbyte av kondomer, nålar
och sprutor". I fråga om syftet med åtgärderna fanns
ingen hänvisning till den allmänna målsättningen att
förhindra narkotikamissbruk.
Rekommendationen[36] bifogas, bilaga A 1.7.2.
Den åberopade rättsliga grunden för rådsrekommen-
dationen är artikel 152 i EG-fördraget. Artikeln
under rubriken Folkhälsa har följande lydelse:
1. En hög hälsoskyddsnivå för människor skall
säkerställas vid utformning och genomförande av
all gemenskapspolitik och alla
gemenskapsåtgärder.
Gemenskapens insatser, som skall komplettera
den nationella politiken, skall inriktas på att
förbättra folkhälsan, förebygga ohälsa och
sjukdomar hos människor och undanröja faror för
människors hälsa. Sådana insatser skall innefatta
kamp mot de stora folksjukdomarna genom att
främja forskning om deras orsaker, hur de
överförs och hur de kan förebyggas samt
hälsoupplysning och hälsoundervisning.
Gemenskapen skall komplettera medlemsstaternas
insatser för att minska narkotikarelaterade
hälsoskador, inklusive upplysning och
förebyggande verksamhet.
2. Gemenskapen skall främja samarbete mellan
medlemsstaterna på de områden som avses i denna
artikel och vid behov stödja deras insatser.
Medlemsstaterna skall i samverkan med
kommissionen inbördes samordna sin politik och
sina program på de områden som avses i punkt 1.
Kommissionen kan i nära kontakt med
medlemsstaterna ta lämpliga initiativ för att
främja en sådan samordning.
3. Gemenskapen och medlemsstaterna skall främja
samarbetet med tredje land och behöriga
internationella organisationer på folkhälsans
område.
4. Rådet skall, enligt förfarandet i artikel
251[37] och efter att ha hört Ekonomiska och
sociala kommittén samt Regionkommittén, bidra
till att de mål som anges i denna artikel uppnås
genom att
a) besluta om åtgärder för att fastställa höga
kvalitets- och säkerhetsstandarder i fråga om
organ och ämnen av mänskligt ursprung, blod och
blodderivat; dessa åtgärder skall inte hindra
någon medlemsstat från att upprätthålla eller
införa strängare skyddsåtgärder,
b) med undantag från artikel 37 besluta om
sådana åtgärder på veterinär- och växtskydds-
området som direkt syftar till att skydda
folkhälsan,
c) besluta om stimulansåtgärder som är
utformade för att skydda och förbättra människors
hälsa, dock utan att dessa åtgärder får omfatta
någon harmonisering av medlemsstaternas lagar
eller andra författningar.
Rådet kan också med kvalificerad majoritet på
förslag av kommissionen anta rekommendationer för
de syften som anges i denna artikel.
5. När gemenskapen handlar på folkhälsoområdet
skall den fullt ut respektera medlemsstaternas
ansvar för att organisera och ge hälso- och
sjukvård. Särskilt får inte de åtgärder som avses
i punkt 4 a påverka nationella bestämmelser om
donation eller medicinsk användning av organ och
blod.
EU-nämnden
Förslaget till rekommendation berördes vid EU-
nämndens sammanträden den 20 juni och den 29
november 2002.
Vid samråd i EU-nämnden den 20 juni 2002[38]
nämnde socialminister Lars Engqvist att en
redovisning skulle lämnas av arbetet med att
förbereda en särskild rådsrekommendation om
förebyggande insatser på narkotikaområdet. Han
bedömde att det fanns formuleringar som Sverige
mycket bestämt skulle komma att vara emot, även om
det var väldigt mycket som var bra. De formuleringar
man kunde vara tveksam till gällde bl.a.
sprututbyte. Han framhöll också att det var ett
förslag till rekommendation och att inga
formuleringar var bindande.
I Regeringskansliets ministerrådspromemoria inför
möte med det s.k. hälsorådet (EPSCO) den 2 december
2002 angavs att samförstånd i princip uppnåtts om
textförslaget och att inför Coreperbehandlingen
kvarstod en utestående fråga, gällande hänvisning
till s.k. sprutrum. Som svensk inställning angavs
att vi kunde acceptera rekommendationen i
föreliggande form men att vi helt motsatte oss
förslag att hänvisa till sprutrum i den.
Vid samråd i EU-nämnden den 29 november 2002[39]
inför det nämnda rådsmötet framhöll statsrådet
Morgan Johansson att frågan om förebyggande och
behandling av missbrukare var full av konflikter i
Europa och att varje ord nästan måste vägas på
guldvåg. Den preliminära överenskommelsen som fanns
ansåg han ha i det rådande läget acceptabla
skrivningar som uppfyllde svenska krav. Han påpekade
att förhandlingsläget inte varit enkelt och ville
nämna en sak, som kunde komma upp på rådsmötet,
nämligen frågan om sprutrum, där han ansåg sig
notera olika utveckling i Danmark och Norge.
Från olika ledamöters sida framhölls att alla
former av sprutrum borde avvisas och även att
Sverige inte borde gå med på rekommendationen.
Morgan Johansson uttalade att det varit viktigt att
säga att vi tar avstånd från narkotika men inte från
narkomanerna. Sådana förhandlingar som det var fråga
om blev enligt statsrådet till syvende och sist
alltid en fråga om att försöka vaska fram den minsta
gemensamma nämnaren och samtidigt se till att flytta
fram sina egna positioner, vilket inte alla gånger
var alldeles enkelt. Han ansåg att det gick att stå
för den lösning som man dittills hade lyckats få
fram, utan hänvisningar till bl.a. sprutrum, och att
den svenska ståndpunkten uppfylldes. Vi vandrade
inte på någon legaliseringslinje.
Ordföranden konstaterade sammanfattningsvis att
det fanns majoritet för regeringens ståndpunkt i
ärendet.
Enligt återrapporten från rådsmötet den 2 december
2002 betonade Sverige vid mötet att landet bestämt
tog avstånd från vissa typer av skadereducerande
insatser, t.ex. injektionsrum, eftersom dessa
bedömdes som kontraproduktiva. Av rapporten framgår
att ordföranden konstaterade att det fanns bred
samsyn på den "nuvarande" texten.
Uppgifter från Regeringskansliet
Utskottet har i en skrivelse till Regeringskansliet
begärt kommentarer till uppgifterna i anmälan och en
redovisning av de händelser som anmälan avser.
I svar har hänvisats till en inom
Regeringskansliet upprättad promemoria den 9 mars
2004. I promemorian framhålls att den aktuella
rättsakten grundar sig på artikel 152 i EG-
fördraget, vars övergripande syfte är att
gemenskapen skall komplettera medlemsstaternas
insatser för att minska narkotikarelaterade
hälsoskador. I paragraf 4 c i artikeln anges
uttryckligen att någon harmonisering av
medlemsstaternas lagar eller andra författningar
inte får förekomma. Däremot fastslås att rådet med
kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen
kan anta rekommendationer, vilka per definition inte
är rättsligt bindande, för syftena som anges i
artikeln (jfr artikel 249 i EG-fördraget).
I det aktuella fallet hade kommissionen alltså mot
bakgrund av artikel 152 föreslagit en rekommendation
som handlar om förebyggande och begränsning av
skador i samband med narkotikamissbruk och i vilken
en utav de föreslagna åtgärderna berör
sprututbytesverksamhet. Den aktuella skrivningen
(p. 2.10) gör gällande att medlemsstaterna "med
beaktande av den allmänna målsättningen som i första
hand är att förhindra narkotikamissbruk, bör
erbjuda, när så är lämpligt, tillgång till
distribution av kondomer och injiceringsverktyg samt
till program och ställen för utbyte av dessa".
Påståendet i anmälan att Sverige i och med
accepterandet av rekommendationen tvingas att införa
permanenta sprututbytesprogram är enligt promemorian
juridiskt helt grundlöst, eftersom artikel 152 inte
ger stöd för en harmonisering av ländernas
lagstiftning. Med andra ord har EU på grundval av
den nämnda rekommendationen inget mandat att tvinga
Sverige eller någon annan medlemsstat att införa
vare sig sprututbytesprogram eller någon annan av de
åtgärder som nämnts i rekommendationen.
För att tydliggöra att Sverige inte kunde
acceptera en rättsakt där det uttryckligen
rekommenderas att medlemsstaterna inför
sprututbytesprogram, vilket angavs i den
ursprungliga versionen av rekommendationen, infördes
efter svenska påtryckningar tillägget "när så är
lämpligt" under förhandlingarna om rekommendationen
i rådet. Trots att artikel 152 som sådan respekterar
subsidiaritetsprincipen blev den principen dessutom
än tydligare efter nämnda svenska tillägg, eftersom
den ger medlemsstaterna tolkningsutrymme att avgöra
huruvida åtgärden de facto anses lämplig eller ej.
Vidare tillades på svensk begäran i inledningen till
paragraf 2 meningen: "med beaktande av den allmänna
målsättningen som i första hand är att förhindra
narkotikamissbruk" i syfte att ytterligare förstärka
vikten av att dylika åtgärder alltid måste vidtas
inom ramen för det övergripande målet att förhindra
narkotikamissbruk. Sverige kunde ställa sig bakom
rekommendationen endast under förutsättning att
dessa två tillägg gjordes.
Sammanfattningsvis konstateras i promemorian att
regeringen på intet sätt accepterat någon rättsakt
som innebär att Sverige tvingas införa permanenta
sprututbytesprogram. Artikel 152 skulle heller inte
ge möjlighet till detta, eftersom den uttryckligen
förbjuder överstatlighet när det gäller sättet på
vilket medlemsstaterna organiserar sin hälso- och
sjukvård. Vad Sverige har accepterat är endast en
rådsrekommendation där medlemsstaterna rekommenderas
att bland andra åtgärder och när så är lämpligt
införa sprututbytesprogram som en av flera andra
åtgärder och mot bakgrund av det generella målet att
förhindra att narkotikamissbruk uppkommer över huvud
taget.
I promemorian framhålls att vid EU-nämnden den 29
november 2002 både Lars Engqvist och Morgan
Johansson deltog. Johansson, som i enlighet med
förordnande enligt 7 kap. 5 § regeringsformen
alltsedan den 21 oktober 2002 är ansvarig för
narkotikapolitiken, informerade då nämnden om
rekommendationen och sade bl.a. att regeringen ansåg
att rekommendationen innehåller ". acceptabla
skrivningar som uppfyller de krav vi har på det här
området.". Han tillade att vi från Sveriges sida är
". välkända för att ha en mycket restriktiv syn på
narkotikapolitiken". (EUN 2002/03:8 anf. 289).
Promemorian från Regeringskansliet finns intagen som
bilaga A 1.6.4.
Utskottets ställningstagande
Granskningen föranleder inte något uttalande av
utskottet.
1.8 Informationen till EU-nämnden om
Sveriges agerande i fråga om s.k.
asylzoner
Anmälan
I en anmälan till konstitutionsutskottet den 3 juni
2003, bilaga A 1.8.1, begärs att utskottet skall
granska statsrådet Jan O. Karlsson i fråga om den
information han lämnat EU-nämnden om hur Sverige
agerat i förhållande till ett brittiskt förslag om
upprättande av s.k. skyddszoner för asylsökande
utanför Europeiska unionen. Den lämnade
informationen är enligt anmälan sannolikt felaktig.
Anmälan gäller uppgifter om Karlssons agerande vid
ett informellt rådsmöte för rättsliga och inrikes
frågor i Veria den 28-29 mars 2003. Anmälaren jämför
Karlssons muntliga återrapport till EU-nämnden den
28 april 2003 med uppgifter i Regeringskansliets
skriftliga återrapport den 2 april 2003 från mötet,
vilka båda återges i anmälan.
Bakgrund
Det brittiska initiativet[40]
Den brittiske premiärministern begärde i ett brev
den 10 mars 2003 till EU:s ordförandeskap att frågan
om en bättre hantering av asylförfarandet skulle
föras upp på dagordningen för Europeiska rådets möte
i Bryssel den 20-21 mars. Brevet åtföljdes av ett
arbetsdokument med ett antal idéer om hur man bäst
kan tillmötesgå behovet av en ny asylstrategi.
Arbetsdokumentet - New International approaches to
asylum processing and protection - består av två
delar: dels en analys, dels förslag på två nya
metoder för att bättre administrera den
internationella skyddsordningen.
I analysdelen anges fyra faktorer som underminerar
asylsystemets trovärdighet, integritet, effektivitet
och allmänhetens stöd för det. Faktorerna som anges
är följande.
· Det ekonomiska stödet till flyktingar är dåligt
fördelat.
·
· Det nuvarande asylsystemet innebär att de som
flyr från förföljelse måste resa in olagligt i EU
med hjälp av människosmugglare medan en majoritet
av flyktingarna, inklusive de som förmodligen är
mest sårbara, stannar i dåligt utrustade
flyktingläger i tredje länder.
·
· En majoritet av de asylsökande i EU uppfyller
inte villkoren för flyktingstatus eller
subsidiärt skydd.
·
· Personer som inte anses behöva internationellt
skydd återsänds inte till ursprungsländer.
·
I förslagsdelen presenteras två nya metoder,
nämligen följande.
· Regionala skyddsområden i ursprungsregionerna,
dit det skulle vara möjligt att återsända
asylsökande som kommit till Europa och som fått
avslag på sin ansökan om flyktingstatus och inte
omedelbart kan återvända till ursprungslandet.
·
· Skyddade zoner i tredje länder -
transithandläggningscentrum - dit de som kommer
till EU-stater och ansöker om asyl kan överföras
för att få sina ansökningar behandlade.
·
Hantering inom EU
Vid Europeiska rådets möte den 20-21 mars i Bryssel
uppmanades kommissionen att vidare utforska idéerna
i brevet, särskilt tillsammans med FN:s flyktingkom-
missariat och genom rådet lägga fram en rapport vid
Europeiska rådets möte i juni 2003.
Kommissionens rapport är daterad den 3 juni 2003,
dvs. långt senare än Veriamötet och de med anmälan
avsedda händelserna, och sändes till rådet den
4 juni[41]. Vid RIF-rådets möte i Bryssel den 5-6
juni hade rådet - efter föredragning av kommissionen
- en inledande diskussion och anmodade Coreper att
fortsätta sin behandling inför Europeiska rådets
möte i Thessaloniki[42].
Kommissionen hänvisar i rapporten till relevanta
rättsliga och politiska ramar inom EU och
internationellt, bl.a. Genèvekonventionen om
flyktingars rättsliga ställning och två initiativ
från UNHCR: dels Agendan för internationellt skydd,
dels Convention+ samt till ramar angivna inom EU.
Kommissionen redogör också för synpunkter från UNHCR
och från icke-statliga organisationer, särskilt
Amnesty International och Europeiska rådet för flyk-
tingar och fördrivna (ECRE) i samarbete med USA:s
flyktingkommitté. EU måste enligt kommissionen
fortsätta att driva en konstruktiv, tydlig och öppen
dialog med de olika aktörerna på området, inklusive
företrädare för det civila samhället, i den viktiga
frågan om nya strategier för att administrera
asylsystemen.
Vidare anger kommissionen grundförutsättningar för
nya strategier för den internationella
skyddsordningen, politiska mål och strategier för
mer tillgängliga, rättvisa och väladministrerade
asylsystem samt börde- och ansvarsfördelning såväl
inom EU som med ursprungsregionerna.
Slutsatsvis förklarar kommissionen att "vi står
vid ett vägskäl när det gäller utvecklingen av ett
gemensamt europeiskt asylsystem som - - - börjar nå
sin kritiska massa". Om det brittiska förslaget sägs
att det kommer "mycket lägligt, också eftersom det
anknyter väl till den allmänna utveckling som
initiativen Agenda för internationellt skydd och
Convention+[43] dragit i gång. Vidare innehåller det
brittiska arbetsdokumentet en riktig analys av
bristerna i den nuvarande ordningen för
internationellt skydd och ställer de rätta frågorna,
och bidrar på så sätt att möta de utmaningar som
EU:s asylsystem står inför." Kommissionen framhåller
det nödvändiga i att vara försiktig i en process som
kommer att ha mycket stor betydelse på en rad
politikområden.
Kommissionen föreslår att man för asylpolitiken
bör överväga en strategisk användning av förfaranden
för skyddad inresa och vidarebosättningsprogram som
en del av agendan. Vidare är det enligt kommissionen
viktigt att överväga fortsatta
lagstiftningsåtgärder, förfina asylförfarandena så
att de bidrar till en bättre hantering av
asylsystemen och bibehålla möjligheten till asyl för
dem som uppfyller kraven. Nya strategier när det
gäller ordningen för internationellt skydd bör inte
först och främst resultera i en omfördelning, utan i
en verklig delning av asylbördan. Kommissionen
föreslår därför att man fortsätter överväga att ge
betydande hjälp till ursprungsregionerna på olika
sätt för att förbättra skyddskapaciteten och hjälpa
dem att klara av det stora ansvar de för närvarande
har. Slutligen rekommenderar kommissionen att
erfarenheterna från tidigare projekt och nuvarande
initiativ, som återvändandeplanen för Afghanistan,
tas till vara för informationsändamål och vid
utformningen av uppföljningsstrategier.
Vid Thessalonikimötet den 19-20 juni 2003 noterade
Europeiska rådet kommissionens meddelande och
uppmanade kommissionen att utforska alla parametrar
för att säkerställa en mer reglerad och styrd inresa
till EU för personer i behov av internationellt
skydd och att undersöka sätt att öka ursprungsregio-
nernas skyddskapacitet med syftet att före juni 2004
förelägga rådet en övergripande rapport med förslag
till åtgärder, inklusive rättsliga konsekvenser. Som
en del av denna process noterade Europeiska rådet
att ett antal medlemsstater planerade att utforska
olika sätt att ge bättre skydd åt flyktingarna i
deras ursprungsregion i samråd med UNHCR. Detta
arbete skulle komma att genomföras i fullt
partnerskap med berörda länder på grundval av re-
kommendationer från UNHCR.[44]
Uttalanden m.m. i riksdagen i frågan
Veriamötet i EU-nämnden
I Regeringskansliets rapport den 2 april 2003 från
det informella rådsmötet för rättsliga och inrikes
frågor i Veria den 28-29 mars 2003 finns, som
framgår av anmälan, ett avsnitt som rör det
brittiska initiativet. I fråga om den svenska
inställningen anges följande.
S höll med UK om att åtgärder måste vidtas med
anledning av att en så stor andel asylsökande
egentligen saknar asylskäl. S ansåg det angeläget
att förslaget vidareutvecklas i samarbete med
UNHCR. Vidare framhöll S vikten av att angripa
grundproblemen genom stöd till ursprungsländerna
men även nödvändigheten av att omforma transit-
länder till säkra första asylländer. S pekade
även på problemen med att avlägsnandebeslut
verkställs i allt för låg utsträckning och att vi
har ett gemensamt ansvar för att se till att det
sker förbättring på den punkten.
Avslutningsvis tog S upp harmoniseringsfrågan i
ett vidare perspektiv och hänvisade till att vi
trots en gemensam arbetsmarknad ännu inte lyckats
skapa en gemensam migrationspolitik, något som vi
alltså måste arbeta aktivt för att råda bot mot.
Vid EU-nämndens sammanträde den 28 april 2003 sade
statsrådet Jan O. Karlsson i sin rapport från
Veriamötet bl.a. följande[45].
Det var flera stater som ställde frågor om både
praktiska och rättsliga komplikationer i det
brittiska förslaget. Från svensk sida framhöll
jag tre saker.
- - -
För det andra: Vi säger nej till tanken att man
inte ska få söka asyl i det land man kommer till
utan hänvisas någon annanstans. Har man kommit
till ett land måste man få söka asyl. Det har
diskuterats huruvida detta strider mot
Genèvekonventionen eller inte. Därom finns olika
bud, men jag har för Sveriges del - och där
känner jag starkt stöd av hela vår opinion och
alla partier - sagt att vi är mot förslaget
oavsett om det till äventyrs inte skulle strida
mot Genèvekonventionen.
- - -
Andra uttalanden i riksdagen av Jan O. Karlsson
Den 10 april debatterades
socialförsäkringsutskottets betänkande 2002/03: SfU8
Migration och asylpolitik[46]. Erik Ullenhag tog upp
frågan om det brittiska förslaget. Karlsson uttalade
att det finns inslag i det som vi tar avstånd från,
framför allt att man inte skulle ha rätt att söka
asyl i det land som man kommer till samtidigt som
han ville understryka att flyktingkommissarien vid
det senaste RIF-rådet "på fullaste allvar" tog upp
de stora möjligheter som förslaget innebär att
vidareutveckla stödet till de internationella
organisationerna på flyktingområdet att ge stöd till
de miljontals flyktingar som befinner sig nära sitt
ursprungsland. Vidare uttalade han att hans inlägg i
diskussionen skall ses mot bakgrund av en dialog som
han under en lång tid haft med engelsmännen, där han
gjort alldeles klart att statsministerns
avståndstagande från den del av förslaget som
innebär att man inte har rätt att söka asyl står
fast, samt att han när det gäller "safe zones" inte
tror att den utformning som engelsmännen hittills
skisserat har någon som helst framtid, men att
flyktingkommissarien bett att få möjlighet att
vidareutveckla den idén och att han understött den
avsikten.
Den 17 april svarade Karlsson skriftligt på fråga
2002/03:767. Han framhöll bl.a. att "det för
närvarande inte finns något formellt förslag från
Storbritannien att ta ställning till".
Avslutningsvis ville han säga att han hade för
avsikt att delta aktivt i diskussioner som skulle
komma att föregå ministerrådsmötet och toppmötet i
Thessaloniki i juni. Han skulle komma att framhålla
att han helhjärtat stöder de delar av förslagen som
syftar till konfliktförebyggande insatser i
ursprungsländerna och ökat skydd för flyktingar i
närområdet samt ta avstånd från tanken att inrätta
särskilda zoner där asylsökande skall få sin ansökan
prövad.
Den 27 maj hölls en debatt om interpellation
2002/03:330 av Erik Ullenhag[47]. Interpellationen
avsåg skyddszoner för asylsökande. Karlsson sade där
bl.a. att han i Veria gjort alldeles klart att det
inte finns något stöd för den aktuella tanken hos
oss och att han vid ett tillfälle för den brittiske
biträdande migrationsministern citerat statsminister
Göran Perssons uttryck "a silly proposal" om
förslaget.
Samråd med EUN inför andra rådsmöten och möten med
Europeiska rådet
Inför Europeiska rådets möte den 20-21 mars 2003,
dvs. det möte där kommissionen fick i uppdrag att
lägga fram en rapport om idéerna i det brittiska
brevet, hölls samråd i EU-nämnden, dels med
utrikesminister Anna Lindh den 14 mars, dels med
statsminister Göran Persson den 19 mars.
Statsministern sade den 19 mars som svar på frågor
att "de brittiska förslagen om något slags
anläggningar för att ta emot stora flyktingströmmar
tror jag inte ens är aktuella att läggas fram".
Veriamötet den 28-29 mars var som nämnts ett
informellt ministerrådsmöte, och något samråd med
EU-nämnden förekom inte inför mötet.
Inför möte med RIF-rådet den 5 och 6 juni hölls
samråd med nämnden den 3 juni[48]. Statssekreterare
Charlotte Svensson förklarade där att kommissionens
begärda rapport ännu inte lagts fram. Hon uppgav
vidare som svar på frågor att Sverige markerat sin
inställning och att man skulle komma att gå igenom
vilka åtgärder som behövde göras efter det att
kommissionen lagt fram sitt meddelande.
Vid ett möte med EU-nämnden den 12 juni[49] tog
statsrådet Jan O. Karlsson som övrig fråga upp att
kommissionens meddelande som byggde på bl.a. "de
tankegångar som från början kom från England" hade
diskuterats i senaste RIF-rådet. Han förklarade då
att någon "vid något tillfälle uppfattat att
regeringen har haft en annan ståndpunkt än vi
oavbrutet har gett uttryck åt". Detta kunde enligt
statsrådet möjligen hänga samman med att de
diskussioner som förts vid olika tillfällen i
ministerrådet gällt många olika frågor och inte en
enda fråga; det som kallats de brittiska
tankegångarna var ett helt komplex av problem.
Inför Europeiska rådets möte den 19-20 juni 2003 i
Thessaloniki hölls samråd med nämnden den 18
juni[50]. Statsminister Göran Persson förklarade
bl.a. att regeringen från första början markerat
sitt starka motstånd till förslaget om s.k. säkra
asylzoner. Att etablera sådana zoner var enligt
statsministern inte bara inhumant utan bidrog också
till att skapa ett oklart läge i förhållande till
gällande internationella konventioner. Han sade
vidare:
Diskussionen handlar nu om att man ska tillåta
att detta förslag prövas i så kallade
pilotprojekt som sedan utvärderas av
kommissionen. Vi kan inte hindra att enskilda
medlemsländer bestämmer sig för att göra försök
med skyddszoner. Men vi kommer att fortsätta att
motsätta oss att EU-finansiering används för
projekt som inte uppfyller grundläggande krav på
humanitet och står i förenlighet med gällande
konventioner på området.
Pressklipp
I den brittiska tidningen Independent fanns den 29
mars 2003 en artikel om det europeiska mottagandet
av de brittiska planerna om mottagningscentrum i
länder som Albanien och Ukraina för asylsökande och
inrättande av säkra tillflyktsorter (safe havens)
där flyktingar kunde stanna tills de kunde återvända
till sina hem.
Mottagandet beskrivs som ljummet. Tyskland uppges
ha motsatt sig förslaget. Den brittiske
inrikesministern, som lagt fram utkastet, sägs ha
fått stöd från Spanien, Nederländerna, Sverige,
Finland och Italien, medan andra nationer var
skeptiska mot "the detail", och Frankrike inte angav
sin position.
Uppgifter från Regeringskansliet och vid
utfrågning
Uppgifter från Regeringskansliet
Utskottet har från Regeringskansliet begärt
kommentarer till de uppgifter som anförs i anmälan.
I en promemoria den 5 december 2003 har från
Utrikesdepartementet anförts bl.a.
Vid tidpunkten för det informella ministermötet
fanns inte något förslag från Europeiska
kommissionen att ta ställning till. Det brittiska
initiativet hade dock tagits upp vid samråd med
EU-nämnden den 14 respektive den 19 mars.
Utrikesministern framförde t.ex. den 14 mars att
det brittiska initiativet var orealistiskt.
Utrikesministern uttryckte således redan i mitten
av mars uppfattningen att det är orealistiskt att
bygga upp gemensamma flyktingmottagningar utanför
gränserna där personer som söker asyl kan vistas
i väntan på att utredning pågår.
Anledningen till att det av Regeringskansliets
rapport daterad den 2 april 2003 inte framgår att
migrationsminister Jan O. Karlsson vid
ministermötet den 28-29 mars 2003 tog avstånd
från det aktuella förslaget är att det inte
gjordes vid själva sammanträdet;
migrationsministern diskuterade frågan enskilt
med britterna i anslutning till mötet.
Migrationsministern framförde att Sverige säger
nej till tanken att en person inte skall få söka
asyl i det land han eller hon anländer till, utan
hänvisas någon annanstans.
Orsaken till att budskapet inte framfördes vid
själva sammanträdet var att migrationsministern,
i det läge då det inte fanns något formellt
förslag att ta ställning till, ville framföra den
svenska inställningen enbart till den brittiska
delegationen; Storbritannien är en för Sverige
viktig allierad såväl i andra frågor inom
politikområdet som i det övriga EU-arbetet. Det
föreföll i detta läge därför naturligare att
framföra den svenska inställningen bilateralt
istället för vid själva sammanträdet. Härigenom
bedömdes förutsättningarna öka för att
Storbritannien skulle ta tillbaka sitt initiativ.
I sammanhanget skall framhållas att mötet den
28-29 mars inte var ett formellt ministerrådsmöte
utan den typ av informellt möte som hålls bland
justitie- och inrikesministrarna en gång under
varje ordförandeskapsperiod. Dessa möten har
tillkommit just i syfte att ge ministrarna
möjlighet att diskutera aktuella frågor på ett
mer informellt sätt.
Vid rådsmötet den 5-6 juni lade kommissionen
fram ett konkret förslag med anledning av det
brittiska initiativet, varvid migrationsministern
under själva sammanträdet tog tydligt avstånd
från förslaget. Migrationsministern kritiserade
samtidigt FN:s flyktingkommissarie (UNHCR) för
det stöd man gett förslaget.
Sverige tog sammanfattningsvis avstånd från
förslaget både före och i samband med att ett
konkret förslag förelåg från kommissionens sida.
I ett kompletterande svar den 12 februari 2004 på
frågor från utskottet anfördes från
Utrikesdepartementet följande.
Vad avser frågan om hur migrationsministerns
uppgivna kontakter med de brittiska företrädarna
gått till kan uppges att migrationsministern i en
paus tog kontakt med den brittiska delegationen
för att personligen framföra till Lord Filkin att
Sverige säger nej till tanken på att personer
inte skall få söka asyl i det land de anländer
till, utan hänvisas till någon form av center.
Såsom framförts i tidigare promemoria föreföll
det i det läget naturligare att framföra den
svenska inställningen bilateralt istället för vid
själva sammanträdet, eftersom förutsättningarna
för att Storbritannien skulle ta tillbaka sitt
initiativ härigenom bedömdes öka.
Anledningen till att migrationsministern inte
tydliggjorde för EU-nämnden att avståndstagandet
framförts till britterna i en paus och inte vid
själva mötet är att ministern, mot bakgrund av
att det rörde sig om ett informellt möte, bedömde
det viktiga vara att han tagit avstånd från
initiativet, inte hur han gjort det. Såsom
framgår av beskrivningen i tidigare promemoria
förs diskussionerna mellan ministrarna på ett
informellt sätt vid dessa möten. Mötena
resulterar varken i beslut eller i officiella
protokoll.
Promemoriorna från Utrikesdepartementet finns
intagna som bilagorna A 1.8.2 och A 1.8.3.
Uppgifter vid utfrågning med Jan O. Karlsson
Utskottet höll den 25 mars 2004 en offentlig
utfrågning med Jan O. Karlsson, bilaga B2, som då
avgått från statsrådsämbetet, i bl.a. detta ärende.
Karlssons svar är av samma innebörd som framgått av
tidigare svar från Regeringskansliet.
På särskild fråga uppgav Karlsson att
nedteckningen från Veriamötet att Sverige höll med
Storbritannien om att åtgärder måste vidtas med
anledning av att en så stor andel asylsökande
egentligen saknar asylskäl hänför sig till ett
inlägg där en allmän beskrivning av de problem som
förelåg diskuterades. Där var Sverige överens om att
ett av de problem som då diskuterades var att många
av de asylsökande visade sig sakna asylskäl.
På särskild fråga uppgav Karlsson också att
uppgiften i Independent om stöd från bl.a. Sverige
är felaktig.
Vidare uppgav han att han inte tror att den
svenska inställningen kunde missförstås av övriga
deltagande vid mötet, och han hänvisade till
situationen av internationell förhandling. På
dagordningen fanns andra ärenden där han bedömde att
det fanns anledning att försöka utverka stöd från
engelsmännen gentemot andra länder. Han ville inte
vid detta informella möte i onödan äventyra stödet i
andra frågor genom att genera Lord Filkin som förde
talan för Storbritannien.
Utskottets ställningstagande
Dåvarande statsrådet Jan O. Karlssons återrapport
från det informella rådsmötet i Veria gav intryck av
att hans avståndstagande från tankarna i den
brittiske premiärministerns brev gjordes vid
sittande sammanträdesbord under mötet. Så var
emellertid inte fallet, enligt vad Jan O. Karlsson
senare redogjort för, utan i stället talade han
utanför sammanträdet med sin brittiske kollega om
den svenska inställningen. Förfarandet, liksom
rapporteringen från mötet, kunde ge anledning till
tveksamhet om den svenska inställningen. Utskottet
ser det självfallet som viktigt att
återrapporteringen från rådsmöten är korrekt och
tydlig.
Granskningen föranleder inte i övrigt något
uttalande från utskottets sida.
1.9 Fråga om hinder att besvara en
interpellation
Anmälan m.m.
I en anmälan till konstitutionsutskottet den 16 maj
2003, bilaga A 1.9.1, begärs att utskottet skall
granska statsrådet Jan O. Karlsson på grund av hans
vägran att besvara interpellation 2002/03:417 om
flyktingmottagandet.
Interpellationen ställdes mot bakgrund av Sveriges
televisions rapportering om missförhållanden på
vissa av landets friskolor och gällde frågan vilka
åtgärder statsrådet avsåg att vidta för att de som
kommer till vårt land redan vid flyktingmottagandet
tillförs svenska lagar och normer.
Enligt anmälan lämnades interpellationen till
kammarkansliet den 12 maj 2003. I ett meddelande som
kom in till kammarkansliet den 15 maj 2003 meddelade
statsrådet att interpellationen inte skulle komma
att besvaras av det skälet att han inte hade
möjlighet att besvara den före sommaruppehållet på
grund av resor och andra engagemang.
Interpellationen kom senare att besvaras i kammaren
den 27 maj 2003 (prot. 2002/03:112, 23 §). Under
debatten bad statsrådet Karlsson om förståelse för
att interpellationssvaret, i den ursprungliga
planeringen av riksdagens arbete, kom att
sammanfalla med att han skulle uppvakta en person
som i 15 år arbetat som tjänsteman och chef för
Migrationsverket. Han ansåg att han av hänsyn till
en person som gjort så stora samhällsinsatser som
ansvarigt statsråd borde hålla ett avskedsanförande.
Uppgifter från kammarkansliet
I ett svar från kammarkansliet på fråga av utskottet
har upplysts följande om hanteringen av
interpellationen.
Kammarkansliet erhöll den 15 maj 2003 skriftliga
meddelanden från statsrådet Jan O. Karlsson att sex
interpellationer inte skulle komma att besvaras. De
sex interpellationerna hade lämnats in den 8 maj,
den 9 maj respektive den 12 maj (tre stycken). Det
skäl som angavs var i samtliga fall att statsrådet
på grund av resor och andra engagemang inte hade
möjlighet att besvara interpellationerna före
sommaruppehållet.
Sedan besvikelse framförts till kammarkansliet
från flera av interpellanterna, kontaktade
kammarkansliet på uppdrag av talmannen
Regeringskansliet med budskapet att det skulle vara
mycket uppskattat om statsrådet Karlsson ändå kunde
finna utrymme för att besvara interpellationerna.
Från kammarkansliets sida skulle i så fall göras vad
som kunde göras för att placera in
interpellationsdebatterna i det vid det laget rätt
fulltecknade kammarprogrammet.
Statsrådet Karlssons medarbetare kontaktade
därefter kammarkansliet och meddelade att man
lyckats skapa utrymme för besvarande av
interpellationerna tisdagen den 27 maj. Samtliga de
sex interpellationsdebatterna placerades också in på
detta datum, trots att det innebar att plenum skulle
komma att pågå betydligt längre än som ursprungligen
planerats och dess senare del därför sammanfalla med
vissa partianknutna aktiviteter.
Svaret från Kammarkansliet finns intaget som bilaga
A 1.9.2.
Promemoria från Statsrådsberedningen
Utskottet har från Regeringskansliet begärt ett
yttrande över anmälan. I en promemoria den 2
februari 2004 har från Utrikesdepartementet
uppgivits bl.a. följande.
Interpellationen översändes från riksdagen till
Utrikesdepartementet den 12 maj 2003. Efter en
noggrann genomgång av statsrådets kalender och
möjligheter till ändringar i relation till de
svarsdatum som fanns tillgängliga i riksdagen
bedömdes att det inte var möjligt för statsrådet att
besvara interpellationen före sommaruppehållet. Ett
meddelande om att interpellationssvar uteblir
lämnades till riksdagen den 15 maj 2003 i enlighet
med de rutiner som gäller. Med formuleringen att
interpellationen inte skulle komma att besvaras
uttalade sig statsrådet enligt promemorian endast om
möjligheten att besvara interpellationen före
sommaruppehållet.
Statsrådet hade enligt promemorian under senare
delen av maj månad och början av juni 2003 många
arrangemang och resor inplanerade. Det begränsade
utrymmet i kalendern ledde fram till bedömningen att
interpellationen inte skulle kunna besvaras före
sommaruppehållet. Sedermera uppstod ändringar i
programmet som inte kunde förutses, vilket
möjliggjorde att statsrådet besvarade
interpellationen sent tisdagen den 27 maj 2003.
Därutöver har i promemorian nämnts att statsrådet
under riksmötet 2002/03 besvarade sammanlagt 24
interpellationer och 108 skriftliga frågor.
Promemorian från Regeringskansliet finns intagen som
bilaga A 1.9.3.
Gällande bestämmelser m.m.
Enligt 12 kap. 5 § regeringsformen får en
riksdagsledamot enligt bestämmelser i
riksdagsordningen framställa interpellationer eller
frågor till statsråd i angelägenheter som angår
statsrådets tjänsteutövning.
Interpellationsinstitutet utgör ett led i riksdagens
kontrollmakt.
Närmare bestämmelser om interpellationer finns i 6
kap. 1 § riksdagsordningen med tilläggsbestämmelser.
En interpellation skall ha bestämt innehåll och vara
försedd med motivering. Den skall besvaras inom två
veckor från det att den getts in. Om kammaren gör
ett uppehåll i sitt arbete under tvåveckorsperioden,
förlängs tiden med vad som motsvarar uppehållet. Om
svar inte lämnas inom den angivna tiden skall
statsrådet meddela riksdagen varför svar uteblir
eller anstår. En interpellation förfaller om den
inte har besvarats vid det riksmöte då den väckts.
I tilläggsbestämmelserna föreskrivs att en
interpellation ges in till kammarkansliet. Talmannen
låter utan dröjsmål statsrådet få del av
interpellationen och anmäler den vid närmast
följande sammanträde med kammaren. Talmannen
bestämmer också efter samråd med statsrådet vid
vilket sammanträde svaret skall lämnas.
Den dag under ett riksmöte då interpellationer
senast får ges in till kammarkansliet fastställs av
talmannen efter samråd med de särskilda företrädarna
för partigrupperna. Om det finns särskilda skäl får
dock talmannen medge att en interpellation får
framställas även om den getts in efter denna dag.
Den sista tidpunkten för att lämna in
interpellationer under riksmötet 2002/03 hade enligt
meddelande den 16 april 2003 fastställts till
måndagen den 12 maj kl. 12.00 (prot. 2002/03:92, 3
§). Riksmötets sista dag före sommaruppehållet var
fredagen den 13 juni 2003.
Från kammarkansliet har inhämtats att när en
interpellation har lämnats in, sänds den samma dag
eller senast dagen efter över till
Regeringskansliet. Därefter avvaktas besked från
statsrådet om vid vilket kammarsammanträde för
interpellationsdebatter inom den föreskrivna
tvåveckorsfristen som han eller hon kan besvara
interpellationen. När beskedet har kommit in, lämnas
det till interpellanten. En interpellant förväntas
vara beredd att ta emot svaret vid de sammanträden
som ligger inom tvåveckorsfristen.
Tidigare utskottsuttalanden om
interpellationsbesvarande
I betänkande 1998/99:KU20 Riksdagens arbetsformer
behandlade utskottet utifrån ett antal motioner
frågan om besvarande av interpellationer. I sin
bedömning anförde utskottet att interpellationer är
ett viktigt instrument i riksdagens kontroll av
regeringen. Även om det inte finns en lagstadgad
skyldighet för statsråden att besvara
interpellationer var det utskottets bestämda
uppfattning att ett statsråd endast i undantagsfall
och om synnerliga skäl förelåg borde kunna avstå
från att besvara en interpellation. Utskottet utgick
från att regeringen framgent skulle beakta vad
utskottet anfört och fann därför inte någon
anledning att föreslå en skärpning av bestämmelserna
i riksdagsordningen. Någon skärpning av
bestämmelserna gjordes inte heller i samband med att
riksdagsordningen moderniserades under riksmötet
2002/03 (se bet. 2002/03:KU15).
Statsråds besvarande av interpellationer
behandlades i utskottets båda granskningsbetänkanden
under riksmötet 2001/02.
I betänkande 2001/02:KU10 avsnitt 5 behandlades en
anmälan enligt vilken statsråden regelmässigt bröt
mot riksdagsordningens regel om att interpellationer
skall besvaras inom två veckor.
I sin bedömning hänvisade utskottet till att
riksdagsledamöternas möjlighet att framställa
interpellationer till statsråd är en del av
kontrollmakten som ger riksdagens ledamöter insyn i
regeringens politiska arbete. Utskottet framhöll att
huvudregeln är att en interpellation skall besvaras
inom två veckor från det att den getts in och
konstaterade att bestämmelsen åsidosatts i fråga om
mer än hälften av alla interpellationer. Utskottet
ansåg att detta var anmärkningsvärt samt att
regeringen inte kunde undgå kritik för detta.
I betänkande 2001/02:KU20 avsnitt 1.2 granskade
utskottet statsrådet Ingegerd Wärnerssons vägran att
besvara interpellationer av det skälet att hon inom
kort skulle avgå som statsråd. Utskottet hänvisade
till sin tidigare bedömning av interpellationer som
ett viktigt instrument i riksdagens kontroll av
regeringen. Utskottet ville också understryka att
ett statsråd som har aviserat sin avgång ändå har
att fullfölja sina förpliktelser som statsråd fram
till avgången. Granskningen föranledde i övrigt inte
något uttalande från utskottets sida.
Utskottets ställningstagande
Som utskottet tidigare framhållit är möjligheten att
framställa interpellationer till statsråd ett
viktigt instrument i riksdagens kontroll av
regeringen, och ett statsråd bör endast i
undantagsfall och om synnerliga skäl föreligger
kunna avstå från att besvara en interpellation.
I det nu aktuella fallet löstes de svårigheter som
fanns att få till stånd en interpellationsdebatt.
Anmälningen föranleder inte utskottet till något
ytterligare uttalande.
**FOOTNOTES**
[1]: Bet. 1994/95:KU22 s. 14.
[2]: Bet. 2002/03:KU30 avsnitt 1.4.
[3]: Majoriteten = m, fp, kd, v, c, mp.
[4]: Bet. 2002/03:KUU1 s. 21.
[5]: Rskr. 2002/03:140.
[6]: Skr. 2003/04:13 s. 33 f.
[7]: Se bet. 2003/04:KUU1 s. 88.
[8]: Snabbprot. 2003/04:32, anf. 111.
[9]: Rskr. 2003/04:57.
[10]: EUN 2002/03:22 1 §.
[11]: EUN 2002/03:30.
[12]: EUN 2003/04:4 2 §.
[13]: EUN 2003/04:6.
[14]: Bet. 1994/95:KU22 s. 14.
[15]: Förslag 2000/01:RS1, bet. 2000/01:KU23,
rskr. 2000/01:273-276.
[16]: SOU 1994:10 s. 96 f. och 107, prop.
1994/95:19 s. 538, bet. 1994/95:KU22 s. 19.
[17]: Bilaga 6 till förslag 2000/01:RS1.
[18]: Cirkulären återfinns på Regeringskansliets
webbplats:
http://www.utrikes.regeringen.se/eu/europeiska_un/regering_eu/cirkular.htm.
[19]: Artikelns lydelse (intagen här): Nothing in
the present Charter shall impair the inherent
right of individual or collective self-defence if
an armed attack occurs against a Member of the
United Nations, until the Security Council has
taken measures necessary to maintain
international peace and security. Measures taken
by Members in the exercise of this right of self-
defence shall be immediately reported to the
Security Council and shall not in any way affect
the authority and responsibility of the Security
Council under the present Charter to take at any
time such action as it deems necessary in order
to maintain or restore international peace and
security.
[20]: CIG 52/03 Add 1. Kansliets översättning
från engelska.
[21]: I bilaga A 1.6.3. Se även CIG 62/03.
Kansliets översättning från engelska.
[22]: CIG 60/03 Add 1.
[23]: Skr. 2003/04:13.
[24]: Bet. 2003/04:KUU1.
[25]: Yttr. 2003/04:FöU3y.
[26]: A.bet. s. 157.
[27]: A.bet. s. 167.
[28]: EUN 2003/04:13 1 §.
[29]: EUN 2003/04:14 1 §.
[30]: EUN 2002/03:33 1 §.
[31]: EUN 2003/04:4 1 §.
[32]: CIG 37/03.
[33]: 2516:e mötet, jordbruk och fiske (10272/03
[Presse 164]). Den italienska delegationen
röstade emot rekommendationen.
[34]: 2470:e mötet, sysselsättning och
socialpolitik, hälso- och sjukvård,
konsumentfrågor (14892/02 [Presse 376]). Den
italienska delegationen antecknades inte kunna
stödja riktlinjen. De tyska, luxemburgska och
nederländska delegationerna gjorde ett separat
uttalande till rådets protokoll om användningen
av injektionsrum för att kroniskt sjuka
narkotikamissbrukare skulle kunna nås av
hälsovårdsinrättningar och för att det skall
kunna inledas en rehabiliteringsprocess.
[35]: KOM(2002) 201 slutlig.
[36]: Rådets rekommendation av den 18 juni 2003
om förebyggande och begränsning av
hälsorelaterade skador i samband med
narkotikamissbruk, EUT L 165, 3.7.2003, s. 31.
[37]: Dvs. det s.k. medbeslutandeförfarandet.
[38]: EUN 2001/02:38 3 § (anf. 123).
[39]: EUN 2002/03:8 3 § (anf. 289-301).
[40]: Uppgifterna hämtade från kommissionens
meddelande 3.6.2003, KOM (2003) 315.
[41]: PreLex.
[42]: Pres/03/150.
[43]: Båda initiativen från UNHCR.
[44]: Se slutsatserna från mötet, p. 26.
[45]: EUN 2002/03:23 6 § (anf. 156).
[46]: Snabbprot. 2002/03:88, 6 § (anf. 86-89).
[47]: Snabbprot. 2002/03:112, 24 § anf. 124-130.
[48]: EUN 2002/03:27, anf. 81-89.
[49]: EUN 2002/03:29, anf. 94 och 108.
[50]: EUN 2002/03:30, anf. 2 och 18.
2 Vissa frågor med anknytning till
statsbudgeten
2.1 Regeringens redovisning av
statens inkomster och utgifter m.m.
Anmälan
I en anmälan till konstitutionsutskottet den 3
februari 2004, bilaga A2.1.1, begärs att
konstitutionsutskottet granskar finansminister Bosse
Ringholms redovisning av statens inkomster och
utgifter i budgetpropositionen samt hans hantering
av utgiftstaken i statsbudgeten.
I anmälan anförs att regeringen satt i system att
omvandla olika utgifter i statsbudgeten till
inkomstminskningar (kostnaderna för allmänt
anställningsstöd, förstärkt anställningsstöd,
särskilt anställningsstöd, bidrag till OSA, dvs.
stödet till skyddat arbete hos offentliga
arbetsgivare, stöd till bredbandsinstallation,
sjöfartsstöd, sysselsättningsstöd till kommuner och
landsting samt stödet till byggande av
smålägenheter) trots bestämmelsen i 17 § första
stycket budgetlagen om bruttoredovisning. Vidare
anförs att regeringen i budgetpropositionen valt att
nettobudgetera vissa kostnader (kostnader för det
s.k. friåret), trots bestämmelsen i 17 § andra
stycket budgetlagen om att utgifterna på ett
statsbudgetanslag får redovisas netto bara om
inkomsterna endast bidrar till att täcka
verksamhetens utgifter. I anmälan anförs också att
regeringen manipulerar regelverket i 10 §
budgetlagen genom att skjuta på betalningen av EU-
avgiften över årsskiftet och därigenom åsidosätter
Sveriges mellanstatliga och fördragsfästa
förpliktelser. I anmälan nämns härvidlag också
manipulering av betalningsrutinerna när det gäller
utbetalningar av EU-medel till jordbruket. Det finns
även enligt anmälan skäl att granska regeringens
ämbetsutövning i andra budgethänseenden än de ovan
nämnda. Dessa är utebliven nedjustering av
utgiftstaket i samband med införandet av s.k.
elcertifikat, tillskapande av konto i riksgälden i
syfte att slussa pengar från vinstgivande (bl.a.
Vattenfall AB och Vin & Sprit AB) till
förlustbringande statliga företag (SJ) samt medvetna
och upprepade underbudgeteringar av vissa kostnad.
Anmälaren önskar att granskningen särskilt
inriktas på potentiella brott mot gällande
budgetordning i följande hänseenden.
Skenbar omvandling av faktiska statsutgifter
till budgeterade inkomstminskningar
Förekomst av otillåten nettobudgetering
Förskjutning i tiden av statliga betalningar i
syfte att kringgå utgiftstaket
Regeringens hantering av systemet med
elcertifikat
1. Kringgåendet av statbudgeten genom inrättandet av
ett koncernkonto i riksgälden
2.
3. Medveten underbudgetering av vissa statsutgifter
4.
Bakgrund
Budgetordningen i vissa avseenden
Grundläggande bestämmelser om riksdagens och
regeringens befogenheter och skyldigheter i fråga om
regleringen av statsbudgeten finns i regeringsformen
och riksdagsordningen. I lagen (1996:1059) om
statsbudgeten, den s.k. budgetlagen, finns
ytterligare bestämmelser.
Bruttoredovisning
En grundläggande princip i budgetlagen är
bruttoprincipen. Den innebär att statens inkomster
och utgifter skall tas upp var för sig i
statsbudgeten. Inkomsterna får inte minskas med
utgifter och utgifter får inte minskas med
inkomster.
Enligt 16 § skall regeringens förslag till
statsbudget omfatta alla inkomster och utgifter, med
de undantag som anges i 17 § andra stycket och 18 §,
samt andra betalningar som påverkar statens
lånebehov. Enligt 17 § skall statens inkomster och
utgifter budgeteras och redovisas brutto på
statsbudgeten (första stycket). Undantag från denna
bestämmelse gäller om inkomsterna från en verksamhet
endast bidrar till att täcka verksamhetens
kostnader. Utgifterna får då redovisas netto på
anslag (andra stycket), vilket innebär att anslaget
avräknas med nettoutgifter, dvs. skillnaden mellan
en verksamhets utgifter och dess inkomster.
Verksamheter med krav på full kostnadstäckning, dvs.
för vilka statens kostnader helt skall täckas med
verksamhetens intäkter, skall inte budgeteras och
redovisas på statsbudgeten (18 §). Beträffande
inkomster som redovisas mot inkomsttitlar finns det
inget undantag från bruttoprincipen.[51] Sådana
inkomster skall därför alltid budgeteras och
redovisas brutto.
Ett huvudskäl enligt den s.k.
Budgetlagsutredningen till att bruttoprincipen är
huvudregel är att när en statlig verksamhet tas upp
netto på statsbudgeten kan det i många fall vara
svårt för riksdagen att få en klar uppfattning om
verksamhetens samlade omfattning (SOU 1996:14 s.
203). Det var också bakgrunden till att
Riksdagsutredningen på sin tid förordade
bruttoredovisningsprincipen (förs. 1993/94:TK1 s. 27
f.). Finansutskottet har vid ett flertal tillfällen
betonat bruttoredovisningens betydelse för att öka
statsbudgetens genomsiktlighet i syfte att förbättra
riksdagens möjligheter att fatta ett välgrundat
budgetbeslut.
Nettoredovisning kan användas för de avgifter som
myndigheterna uppbär för olika typer av tjänster och
varor som de tillhandahåller, oftast i liten
omfattning. Det kan gälla t.ex. kurser eller
publikationer. För sådan verksamhet avses
inkomsterna i regel bara bidra till myndigheternas
kostnader, men krav på full kostnadstäckning kan
också förekomma. Genom att omfattningen av
verksamheten är liten behöver inte riksdagen ta
hänsyn till dessa inkomster då anslaget anvisas.
Nettoredovisning kan också användas för myndigheter
med omfattande avgiftsinkomster i verksamhet som
inte lämpligen kan särredovisas med krav på full
kostnadstäckning. Denna verksamhet är i övrigt
anslagsfinansierad och inkomsterna avses i regel
endast bidra till att täcka myndigheternas
kostnader, t.ex. museernas inkomster från
entréavgifter. I detta fall beräknas anslagets
storlek med hänsyn tagen till förväntade
avgiftsinkomster (jfr SOU 1996:14 s. 202).
När det gäller offentligrättsliga avgifter anförde
Budgetlagsutredningen att "uppbörd av
offentligrättsliga avgifter som riksdagen beräknar
inte skall tillföras ett anslag så att utgifterna på
detta sätt därmed skulle nettoredovisas" (s. 203).
Skälet till detta var att statsinkomster som
beräknas av riksdagen skall redovisas på
inkomsttitlar, och för inkomsttitlar skall alltid
bruttoredovisning tillämpas (se ovan). Om emellertid
en offentligrättslig avgift inte beräknas av
riksdagen - och således inte skall redovisas på en
inkomsttitel - kan inkomsten användas för att
finansiera en viss avgiftsbelagd verksamhet. Som
exempel nämns Patent- och registreringsverket.
Offentligrättsliga avgifter regleras av s.k.
betungande offentligrättsliga föreskrifter. Dessa
skall, som en följd av 8 kap. 3 § regeringsformen, i
princip meddelas genom lag, eftersom det handlar om
förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som
gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser
ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska
förhållanden. Dock kan riksdagen enligt 8 kap. 9 §
andra stycket bemyndiga regeringen eller kommun att
meddela föreskrifter om avgifter, som på grund av
8:3 annars skall meddelas av riksdagen.
Slutligen kan nämnas att inkomster från
utdelningar redovisas av riksdagen mot inkomsttitel.
Insatser i form av utgift för aktieägartillskott
beslutas genom att anslag anvisas för ändamålet,
medan lån kan tas upp av myndigheterna inom den
kreditram som riksdagen årligen fastställer och de
närmare villkor som regeringen beslutar om (yttr.
2002/03:KU6; se även avsnitt nedan om koncernkonto i
riksgälden).
Avräkningsprinciper
I budgetlagen regleras hur avräkning mot anslag
skall ske. Enligt 10 § skall avräkning mot anslag
för transfereringar göras det budgetår då betalning
sker. Mot övriga anslag skall avräkning göras det
budgetår till vilket utgiften hänför sig. Detta
innebär att utgifter för transfereringar som hänför
sig till ett budgetår men som betalas först det
efterföljande budgetåret skall avräknas mot anslaget
det efterföljande året.
En arbetsgrupp inom Finansdepartementet har
arbetat fram konsekvensbeskrivningar av nya
principer för utformning av statsbudgeten (Ds
2003:49). De nya principerna innebär bl.a. att
statsbudgeten baseras på i huvudsak
bokföringsmässiga grunder, dvs. redovisningen
baseras på kostnader och intäkter. Både avräkning
mot anslag för transfereringar och avräkning mot
övriga anslag skall ske bokföringsmässigt (se vidare
avsnitt 2.2 i detta betänkande).
Utgiftstaket som budgetpolitiskt mål och åtgärder
med anledning av risk för överskridande av taket
I samband med förändringen av budgetprocessen
infördes 1997 ett tak för statens utgifter. I
budgetpropositionen för 2004 (prop. 2003/04:1)
beskriver regeringen utgiftstaket för staten som ett
mycket viktigt budgetpolitiskt åtagande som främjar
trovärdigheten i den ekonomiska politiken.
Utgiftstaken kan bl.a. förhindra att tillfälligt
högre inkomster används för att finansiera varaktigt
högre utgifter. Genom utgiftstaket ges riksdagen och
regeringen förbättrade möjligheter till kontroll och
styrning över anvisade medel och utgiftsutvecklingen
(s. 96).
Om regeringen avser att använda tak för statens
utgifter skall enligt 40 § budgetlagen förslag till
beslut om ett sådant utgiftstak ingå i
budgetpropositionen. Finns det risk för att ett
beslutat tak för statens utgifter kommer att
överskridas har regeringen för att undvika detta
enligt 42 § skyldighet att vidta sådana åtgärder som
den har befogenhet till eller föreslå riksdagen
nödvändiga åtgärder. Enligt förarbetena till
budgetlagen kan denna skyldighet leda till att
regeringen beslutar att medel på anvisade anslag
inte skall användas. Regeringen är självfallet
förpliktad att se till att de åtaganden som staten
har till följd av lag eller avtal fullgörs. Om
regeringen beslutar att inte utnyttja anvisade
anslag skall detta redovisas för riksdagen så snart
det lämpligen kan ske, t.ex. i en ekonomisk-politisk
proposition, en tilläggsbudget eller i nästkommande
budgetproposition (prop. 1995/96:220 s. 88). Som
exempel på åtgärder som regeringen kan vidta då det
finns risk för överskridande nämns i förarbetena att
regeringen i förhållande till underordnade
myndigheter med stöd av 7 § budgetlagen kan
föreskriva snävare villkor för utnyttjande av
anslag. Vidare kan regeringen enligt 8 § budgetlagen
besluta att anvisade medel på något eller några
anslag helt eller delvis inte skall utnyttjas
(s. 112).
Utgiftstakets konstruktion
I budgetlagen anges inte hur ett eventuellt tak för
statens utgifter skall definieras.
Konstitutionsutskottet gjorde vid behandlingen av
regeringens proposition 1995/96:220 Lag om
statsbudgeten bedömningen att frånvaron av
definition av utgiftstaket i lagen inte borde vara
något problem så länge det tydligt framgår vid
beslutstillfället vad utgiftstaket omfattar (bet.
1996/97:KU3 s. 41).
Enligt den beräkning av utgiftstaket för staten
som görs av regeringen och som föreslås riksdagen i
samband med budgetpropositionen omfattar
utgiftstaket dels utgifterna på statsbudgeten
exklusive statsskuldsräntor (utgiftsområde 1-25 samt
27), dels utgifterna för ålderspensionssystemet vid
sidan av statsbudgeten samt en budgeteringsmarginal.
De utgifter som utgiftstaket omfattar benämns
takbegränsade utgifter och utgörs av faktiskt
förbrukade anslagsmedel, vilket innebär att även
myndigheternas utnyttjande av anslagsbehållningar
och anslagskredit ingår.
Budgeteringsmarginalen utgör en buffert mot såväl
makroekonomisk osäkerhet som den osäkerhet som finns
beträffande myndigheternas utnyttjande av
anslagsbehållningar. Hur stor budgeteringsmarginalen
bör vara är en avvägningsfråga. Risken för att
utgifterna skall hota att överskrida utgiftstaket
reduceras om utgiftstaket och budgeteringsmarginalen
sätts på en tillräckligt hög nivå. Å andra sidan
skulle en större budgeteringsmarginal kunna leda
till att utgiftstaket blir en mjukare
budgetrestriktion med mindre styrande effekt på
utgiftsutvecklingen (prop. 2001/02:100 s. 58).
Finansutskottets utfrågning om budgetlagen och
dess tillämpning
Utskottet anordnade den 14 oktober 2003 en offentlig
utfrågning om budgetlagen och dess tillämpning med
Curt Malmborg, statssekreterare,
Finansdepartementet, Per Molander, rådgivare,
Mapsec, och Svante Öberg, utredare av
budgetprocessen. Enligt finansutskottets uppfattning
framkom inte något som stödde krav (mot.
2003/04:Fi295) på att budgetlagen borde ses över
avseende bruttoredovisning, tekniska justeringar och
krediteringar av skattekontot. Enligt utskottets
uppfattning hade budgetlagen fungerat mycket väl
sedan den trädde i kraft den 1 januari 1997, och
utskottet menade att lagens tillämpning är något som
formas successivt genom de beslut om budgeten som
riksdagen fattar (bet. 2003/04:FiU1 s. 312).
Vissa frågor avseende tillämpningen av
budgetlagen
Omvandling av statsutgifter till budgeterade
inkomstminskningar
En möjlighet att undvika att en åtgärd belastar de
statliga utgifterna är att i stället för att lägga
upp ett anslag på utgiftssidan föra upp ett
skatteavdrag på inkomstsidan (SOU 2000:61 s. 96).
Skälen för att lägga utgiftsförslag som
avdragsposter på inkomstsidan kan vara flera. Ett
skäl kan vara att skatteavdrag är den bästa
lösningen på det aktuella problemet. Ett annat skäl
kan vara att det är lättare att hantera osäkerheter
om utfall på inkomstsidan, eftersom statsbudgetens
inkomstsida endast fastställs i form av en
beräkning. Ett tredje skäl kan emellertid vara att
kringgå utgiftstaket som restriktion för nya
utgifter.
Problemen med denna typ av åtgärder är främst att
de kan bryta mot principen om bruttoredovisning och
att skatteavdrag inte får samma noggranna prövning i
budgetprocessen som utgiftsåtaganden (SOU 2000:61
s. 96).
I granskningsanmälan anges ett antal exempel på
utgifter som tagits upp på inkomstsidan. Ytterligare
ett exempel är den s.k. 200-kronan. Riksdagen har
vid fyra tillfällen beslutat att det fasta beloppet
på 200 kronor i den statliga inkomstskatten skall
tillfalla kommuner och landsting. Förslaget kom
hösten 1998 i budgetpropositionen för 1999 och avsåg
då endast år 1999. Regeringen anförde att man avsåg
att våren 1999 ta ställning till en eventuell
förlängning av denna åtgärd, som regeringen själv
kallade överföring. Våren 1999 föreslog regeringen
att 200-kronan skulle tillfalla kommuner och
landsting även år 2000. Hösten 1999 föreslog
regeringen i budgetpropositionen för 2000 att 200-
kronan skulle förlängas till år 2001. Hösten 2001
föreslog regeringen i budgetpropositionen för 2002
att 200-kronan skulle förlängas till utgången av år
2002. Det belopp som på detta sätt överförs till
kommunsektorn uppgår till 1,3 miljarder kronor per
år.
Vid finansutskottets utfrågning den 14 oktober
2003 anförde statssekreterare Curt Malmborg följande
(bet. 2003/04:FiU1 Del 2 s. 211).
När det gäller inkomstsidan har utskottet
tidigare diskuterat några konkreta tillämpningar
- vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder,
tillfälliga sysselsättningsstöd till kommunerna
och det tillfälliga bredbandsstödet. Det har
handlat om stöd finansierat från inkomstsidan men
även här har regeringen alltid redovisat vad det
varit fråga om. Riksdagen har godkänt
konstruktionen.
Vid samma utfrågning anförde teknologie doktor Per
Molander följande (s. 212 f.).
Grundlagen ger ju riksdagen finansmakten.
Budgetlagen har vi för att specificera vad
regeringen får göra, i vilka avseenden och på
vilka sätt riksdagen beslutar att delegera denna
finansmakt till regeringen. Det är viktigt att ha
detta i åtanke, eftersom det rör en central
maktdelningsfråga i det svenska offentliga
systemet.
Lagen vänder sig alltså i första hand till
regeringen, i någon mån också till myndigheterna,
och säger regeringen vad regeringen får göra och
inte göra.
När det gäller bruttobudgeteringen är
regelverket på det hela taget klart. Som Curt
Malmborg sade i sin inledning finns det vissa
undantag. Dessa är tydliga, vill jag påstå, i den
meningen att det handlar om myndigheter som
antingen på marginalen eller också helt och
hållet försörjs genom avgifter och där vi
budgeterar på annat sätt. Det kan gälla museer
som i entrén försäljer litteratur och souvenirer.
Det kan också gälla myndigheter som helt och
hållet lever på avgiftsintäkter.
Det som föranlett diskussionen här i dag är
andra typer av avvikelser - hanteringen av
utgifter på budgetens inkomstsida. Jag menar att
det är ganska tydligt att detta odiskutabelt
bryter mot budgetlagens anda. Det faller inte
inom de kategorier av undantag som lagen
definierar.
Förekomsten av nettobudgetering (friår)
Försöksverksamheten med friår är reglerad i
förordningen (2001:1300) om friåret.
Försöksverksamhet pågår i tolv kommuner och avslutas
i och med utgången av år 2004. Friåret innebär att
den som har en anställning skall kunna ta ledigt i
upp till ett år och att en arbetslös person får
vikariera för den friårsledige. Den friårsledige får
statlig ersättning i form av aktivitetsstöd som
motsvarar 85 % av den arbetslöshetsersättning han
eller hon skulle ha fått som arbetslös.
I budgetpropositionen för 2002 föreslog regeringen
att riksdagen skulle godkänna regeringens beräkning
av statsbudgetens inkomster för budgetåret 2002 och
besluta om fördelning av utgifter på olika
utgiftsområden för budgetåret 2002 (prop.
2001/02:1). I regeringens förslag till utgiftsramar
ingick bl.a. en budgeteffekt om 65 miljoner kronor
för försöket med friår (tabell 4.8). Riksdagen
godkände regeringens förslag i denna del (bet.
2001/02:FiU1, rskr. 2001/02:34). I
budgetpropositionen för 2002 anförde regeringen även
att den avsåg att under våren 2002 återkomma med ett
förslag till riksdagen angående en försöksverksamhet
med ett s.k. friår under perioden 2002-2004 (prop.
2001/02:1 utg.omr. 13 s. 30).
I budgetpropositionen för 2003 konstaterade
regeringen att utformningen av friåret innebar att
något riksdagsbeslut inte erfordrades (prop.
2002/03:1 utg.omr. 13 s. 23). Vidare anförde
regeringen att utgifterna för försöksverksamheten
under utgiftsområdet hade beräknats till 65 miljoner
kronor årligen och att detta belopp avsåg
nettoutgifterna, dvs. bruttoutgifterna för
ersättningen till anställda som tar friår reducerat
med de beräknade minskade utgifterna för
arbetslöshetsersättning för de arbetslösa som får
vikariera för friårslediga. Bruttoutgifterna under
anslaget beräknades till 159 miljoner kronor per år.
Riksdagen godkände regeringens förslag avseende
fördelning av utgifter för 2003 på olika
utgiftsområden i denna del (bet. 2002/03:FiU1, rskr.
2002/03:24).
Enligt budgetpropositionen för 2004 använde ca 2
000 personer möjligheten till friår (prop. 2003/04:1
utg.omr. 13 s. 40). Utgifterna för
försöksverksamheten beräknades under utgiftsområdet
till 65 miljoner kronor årligen. Beloppet avsåg
nettoutgifterna. Bruttoutgifterna under anslaget
beräknades till 159 miljoner kronor per år.
Förskjutning i tiden av statliga betalningar (EU-
avgiften)
Frågan om senareläggning av EU-avgiften behandlas av
utskottet i ett annat granskningsärende i detta
betänkande (avsnitt 2.2).
Åtgärden att förskjuta utgifter till efterföljande
budgetår uppmärksammades av Utredningen om
utvärdering av budgetprocessen (SOU 2000:61 s. 98).
Utredningen menade att denna typ av åtgärd vidtagits
vid ett flertal tillfällen i syfte att minska
belastningen på budgeten och därmed undvika ett
överskridande av utgiftstaket. Vidare menade
utredningen att denna typ av åtgärder endast är
temporära till sin karaktär och inte innebär någon
reell åtgärd för att förhindra en oönskad
utgiftsutveckling.
Införandet av elcertifikat (utebliven nedjustering
av utgiftstaket)
Våren 2003 beslöt riksdagen på förslag från
regeringen att införa ett elcertifikatssystem den 1
maj 2003 (prop. 2002/03:40, bet. 2002/03:NU6, rskr.
2002/03:133). Systemet ersatte investerings- och
driftsstöden till förnybar elproduktion. Den som
producerar förnybar el kostnadsfritt tilldelas
elcertifikat av staten. Elanvändarna blir skyldiga
att köpa elcertifikat i förhållande till sin
förbrukning. Inkomsterna från försäljningen skall
täcka merkostnaden för att producera förnybar el.
Introduktionen av elcertifikatssystemet innebär att
de flesta av stöden för förnybar elproduktion lyfts
ut ur statsbudgeten och i stället läggs ut direkt på
den enskilde elkonsumenten.
I en reservation (m, fp, kd) i näringsutskottet
anfördes att såväl förnybara energikällor som andra
energislag måste klara energimarknadens konkurrens
utan omfattande subventioner. Genom
elcertifikatssystemet osynliggörs subventionerna
till den förnybara elproduktionen genom att
kostnaden flyttas från statsbudgeten direkt till
elkonsumenterna. Enligt reservationen kan detta ses
som ett exempel på det budgettricksande som
regeringen tillämpar för att klara de uppsatta
utgiftstaken, och det är inte i överensstämmelse med
budgetlagens anda.
I budgetpropositionen för 2001 föreslog regeringen
(prop. 2000/01:1) att utgiftstaket för 2003 skulle
fastställas till 844 miljarder kronor. I
budgetpropositionen för 2002 föreslog regeringen
(prop. 2001/02:1) att utgiftstaket för 2003 skulle
fastställas till 844 miljarder kronor. I
budgetpropositionen för 2003 föreslog regeringen en
teknisk nedjustering av utgiftstaket för 2003 till
818 miljarder kronor (prop. 2002/03:1). Till grund
för justeringen låg en nivåsänkning av de generella
statsbidragen till kommunerna till följd av ett nytt
kommunkontosystem (-31,4 mdkr) samt en höjning av
det statliga utjämningsbidraget till kommuner och
landsting (+2,9 mdkr) och en höjning av det
generella statsbidraget till kommuner (+2,5 mdkr).
Vad gäller utgiftsområde 21 Energi gjorde
regeringen i budgetpropositionen för 2001
bedömningen att utgifterna skulle bli ca 2,3
miljarder kronor 2001, ca 2,1 miljarder kronor 2002
och ca 1,3 miljarder kronor 2003 (prop. 2000/01:1
utg.omr. 21 s. 9). Bland annat beräknade regeringen
att anslaget 35:3 Bidrag till investeringar i
elproduktion från förnybara källor skulle minska
från 305 miljoner kronor 2001 till 168 miljoner
kronor 2002 och 0 kronor 2003 (s. 48). I
budgetpropositionen för 2002 gjorde regeringen
bedömningen att utgifterna inom utgiftsområdet
skulle bli ca 2,1 miljarder kronor 2002 och 1,3
miljarder kronor 2003 (prop. 2001/02:1 utg.omr. 21
s. 11). Bland annat beräknade regeringen att
anslaget 35:3 Bidrag till investeringar i
elproduktion från förnybara källor skulle minska
från 168 miljoner kronor 2002 till 0 kronor 2003 (s.
61). I budgetpropositionen för 2003 gjorde
regeringen bedömningen att utgifterna inom
utgiftsområdet skulle bli ca 1,7 miljarder kronor
2003 (prop. 2002/03:1 utg.omr. 21 s. 9). Anslaget
Bidrag till investeringar i elproduktion från
förnybara källor fanns inte kvar inom
utgiftsområdet.
Riksdagen har på finansutskottets och
näringsutskottets förslag bifallit regeringens
förslag till budget i ovan nämnda delar.
Koncernkonto i riksgälden (kapitaltillskott till SJ)
Konstitutionsutskottet har tidigare behandlat frågan
om kapitaltillskott i statliga aktiebolag genom
särskilt konto i riksgälden. Det skedde våren 2003 i
samband med att finansutskottet gav
konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över
2003 års ekonomiska vårproposition (2002/03:100) om
tilläggsbudget till statsbudgeten för budgetåret
2003 (yttr. 2002/03:KU6y).
I propositionen föreslog regeringen att 3
miljarder kronor genom extra utdelningar skulle
tillföras ett särskilt konto i Riksgäldskontoret för
att senare användas till insatser i hel- och delägda
aktiebolag. Riksdagens godkännande för en
kapitalinsats skulle inhämtas, men i undantagsfall,
där beslut inte kunde vänta, skulle regeringen
avseende mindre belopp bemyndigas att utan dröjsmål
göra nödvändiga kapitalinsatser. I dessa fall skulle
riksdagens medgivande inhämtas i efterhand.
Konstitutionsutskottet begränsade sitt yttrande
till att gälla beslutsformen och inte bedömningen av
behovet av förbättrad kapitalstruktur. Utskottet
konstaterade inledningsvis att regeringsformens
bestämmelser om finansmakten inte är särskilt
detaljerade. Av regeringsformen framgår att statens
medel inte får användas på annat sätt än riksdagen
har bestämt (9 kap. 2 § första stycket), och det
sker främst genom budgetregleringen (9 kap. 2 §
andra stycket). Tekniskt sett går det till på så
sätt att riksdagen anvisar anslag till angivna
ändamål (9 kap. 3 §). Riksdagen får emellertid
enligt 9 kap. 2 § andra stycket bestämma att
statsmedel skall tas i anspråk i annan ordning än
genom budgetreglering. Som illustration kan här
nämnas s.k. specialdestination. I förarbetena till
regeringsformen skilde man mellan tre slag av
specialdestination:
· Vid sidan om statsbudgeten (t.ex. ATP).
·
· I anslutning till statsbudgeten (t.ex.
affärsverken).
·
· Inom statsbudgeten.
·
Den första formen av specialdestination sker helt
utanför budgetregleringen. Den andra påverkar
statsbudgeten på så sätt att t.ex. vinstmedel förs
upp på inkomsttitel. Den tredje specialdestinationen
sker helt inom ramen för statsbudgeten. Riksdagen
har samma formella inflytande över
specialdestinationerna som över anslagen.
Vad gällde kapitalomstruktureringar i den statliga
företagssfären genom att tillämpa specialdestination
fanns det enligt utskottets mening goda skäl att
underlätta sådana. Förfarandet kunde enligt
utskottet liknas vid att staten agerar som
moderbolag och ger koncernbidrag till vissa
dotterbolag och finansierar detta med medel från
andra dotterföretag. Utskottet ansåg emellertid att
regeringens förslag borde modifieras på ett par
punkter. För det första borde bemyndigandet inte
innebära att regeringen i brådskande fall och för
smärre belopp får besluta om kapitalinsatser, utan
riksdagen bör besluta i varje enskilt fall om
kapitalinsatser. För det andra borde bemyndigandet
tidsbegränsas. Att på det sätt som föreslogs av
regeringen föra inkomster från extrautdelningar till
ett särskilt konto i Riksgäldskontoret måste vara en
engångsåtgärd. Kontots varaktighet borde dessutom
bli föremål för riksdagens årliga prövning.
Slutligen borde det tydligt framgå av riksdagens
beslut att maximalt 3 miljarder kronor får överföras
till det särskilda kontot.
Vidare ansåg konstitutionsutskottet att det kunde
finnas anledning att i lämpligt sammanhang närmare
överväga formerna för kapitalomstruktureringar i den
statliga företagssfären. Om regeringen menade att
det skall finnas en permanent särskild ordning för
sådana beslut borde den enligt utskottet återkomma
till riksdagen med förslag om hur en sådan ordning
bör regleras.
Finansutskottet delade konstitutionsutskottets
bedömningar (bet. 2002/03: FiU21). Finansutskottet
tillstyrkte således regeringens förslag att
särskilda åtgärder skulle vidtas för att underlätta
finansiella omstruktureringar inom den statliga
bolagssfären. Riksdagens inflytande över åtgärderna
borde tydliggöras i förhållande till regeringens
förslag. I betänkandet redovisades hur förslaget bör
kunna inordnas i riksdagens rambeslutsmodell för
hanteringen av budgetpropositionen. Vad som anförts
med anledning av förslaget borde enligt utskottet
ges regeringen till känna. Riksdagen följde
utskottet (rskr. 2002/03:235).
Underbudgetering
Skillnaden mellan utgifterna på statsbudgeten och
anvisade medel redovisas i årsredovisningen för
staten. År 2002 blev utfallet för samtliga anslag,
exklusive statsskuldsräntor, 7,8 miljarder kronor
högre än anvisat i statsbudgeten (skr. 2002/03:101
s. 73 f.). Omkring 4 miljarder kronor av skillnaden
förklaras av tidigareläggning av arealersättning
enligt riksdagens beslut hösten 2002. Drygt 1
miljard kronor kan förklaras av ändrade
makroekonomiska förutsättningar i förhållande till
vad som antogs i samband med fastställandet av
statsbudgeten 2002. Resterande underskattningar av
utgifterna i den ursprungliga statsbudgeten för 2002
kan huvudsakligen hänföras till utgiftsområde 10
Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp.
Utgifterna för detta utgiftsområde blev 4,5
miljarder kronor högre än den ursprungligt
fastställda utgiftsramen.
År 2001 blev utfallet för samtliga anslag på
statsbudgeten, exklusive statsskuldsräntor, 2,4
miljarder kronor lägre än anvisat i den ursprungliga
statsbudgeten (skr. 2001/02:101 s. 65 f.). För fem
utgiftsområden blev utfallet mer än 1 miljard kronor
lägre än de ursprungligt fastställda utgiftsramarna.
För fyra utgiftsramar blev utfallet mer än 1 miljard
kronor högre. Den största negativa avvikelsen avsåg
utgiftsområde 13 Arbetsmarknad, där utfallet blev
4,4 miljarder kronor lägre än den ursprungligt
fastställda utgiftsramen. Den största positiva
avvikelsen mellan anslagsutfallet och den
ursprungliga statsbudgeten avsåg utgiftsområde 10
Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp, där
utfallet blev 5,3 miljarder kronor högre än den
ursprungligt fastställda utgiftsramen.
Promemoria från Finansdepartementet
Genom en skrivelse har konstitutionsutskottet begärt
svar på vissa frågor med anledning av
granskningsanmälan. Som svar har till utskottet
översänts en promemoria som upprättats i
Finansdepartementet den 3 mars 2004, bilaga A2.1.2.
Vad gäller omvandling av statsutgifter till
budgeterade inkomstminskningar anförs i promemorian
att bestämmelserna i 16-19 §§ budgetlagen inte
hindrar att regeringen på ett avgränsat område
föreslår riksdagen att genom annan lag besluta om
avvikelse från dessa regler. Det får sedan ankomma
på riksdagen att pröva skälen för förslaget. Enligt
promemorian har detta förfaringssätt använts i de
fall som pekas på i granskningsanmälan. Visserligen
avviker förfarandet således från bestämmelserna i 17
§ budgetlagen om brutto- och nettobudgetering, men
åtgärderna har vidtagits med stöd av annan lag.
Vad gäller förekomst av nettobudgetering anförs i
promemorian avseende det s.k. friåret att anslaget
22:2 Bidrag till arbetslöshetsersättning och
aktivitetsstöd inom utgiftsområde 13 Arbetsmarknad i
huvudsak är avsett för bidrag till
arbetslöshetsersättning vid öppen arbetslöshet och
för olika former av aktivitetsstöd för personer som
deltar i arbetsmarknadspolitiska program, och
friåret är ett av många olika slag av sådana
program. Enligt promemorian är det helt naturligt
att en viss åtgärd minskar behovet av utgifter för
andra åtgärder. I den meningen kan det kanske hävdas
att kostnaderna för den arbetsmarknadspolitiska
åtgärden friår nettobudgeteras; en utgift tränger
undan en annan utgift. Detta är enligt promemorian
ett förhållande som innebär en realistisk
budgetering och som för övrigt gäller för ett stort
antal anslag på statsbudgeten. I detta fall är det
således bara fråga om olika utgifter för olika slag
av åtgärder. Några inkomster är inte aktuella i
sammanhanget, varför förfarandet inte strider mot 17
§ första stycket budgetlagen.
Avseende kapitaltillskott till SJ AB genom
särskilt konto i riksgälden anförs i promemorian att
anläggningstillgångar som används i statens
verksamhet enligt 20 § budgetlagen får finansieras
med lån i Riksgäldskontoret, och kapitaltillskott är
att betrakta som en anläggningstillgång. Det är
således enligt promemorian inte rätt att, som påstås
i granskningsanmälan, kapitaltillskottet till SJ AB
rätteligen skulle ha belastat ett anslag på
statsbudgeten. Vidare anförs i promemorian att
riksdagen med stöd av 23 § budgetlagen har beslutat
att kapitaltillskottet skall finansieras med extra
utdelningar från statliga aktiebolag i stället för
med lån i Riksgäldskontoret.
Vad gäller utebliven nedjustering av utgiftstaket
anförs i promemorian att olika åtgärder kan leda
till att utrymmet under budgettaket avlastats om
inte utgiftstaket justeras. Utgiftstaket är dock
inte definierat i lag utan vad som skall rymmas
under taket beslutas från fall till fall av
riksdagen. Vid behov kan tekniska justeringar av
utgiftstaket göras. Om riksdagen funnit att
utgiftstaket borde justeras hade enligt promemorian
riksdagen också beslutat om det. I fråga om
utebliven nedjustering i samband med införandet av
elcertifikat under 2003 anförs i promemorian att det
kan ifrågasättas om något utrymme under utgiftstaket
frigjordes därigenom och det tidigare stödet
slopades. Under 2003 gjordes för ändamålet
utbetalningar från det numera avförda anslaget
avseende tidigare åtaganden uppgående till 62
miljoner kronor. I statsbudgeten för 2004 under
samma utgiftsområde finns uppfört anslaget 35:9
Statlig prisgaranti elcertifikat på 100 miljoner
kronor. Vidare anförs att riksdagen på
finansutskottets och näringsutskottets förslag
bifallit regeringens förslag till budget i nämnda
delar.
Vad gäller skillnad mellan utgifterna på
statsbudgeten och anvisade medel, s.k.
underbudgetering, framhålls i promemorian att
utfallet 2001 för statsbudgetens samtliga anslag,
exklusive statsskuldsräntor, blev lägre (2,4
miljarder kronor) än anvisat. Att utfallet blev
lägre än anvisat i den ursprungliga statsbudgeten
innebär enligt promemorian att det saknas stöd för
påståendet i granskningsanmälan om medveten
systematisk underbudgetering av de utgifter som
utgiftstaket för staten omfattar. Den största
positiva avvikelsen mellan anslagsutfallet och den
ursprungliga statsbudgeten avsåg anslaget
Sjukpenning och rehabilitering m.m., för vilket
utfallet blev 4,5 miljarder kronor högre. Orsaken
till avvikelsen var att regeringen inte förutsåg att
antalet sjukdagar skulle komma att fortsätta att öka
kraftigt 2001. Regeringens antagande om utvecklingen
av antalet sjukdagar redovisades i
budgetpropositionen, varvid regeringen också
framhöll att prognosen var mycket osäker och att den
skulle följas upp i 2001 års ekonomiska
vårproposition. År 2002 blev enligt promemorian
utfallet för statsbudgetens samtliga anslag,
exklusive statsskuldsräntor, 7,8 miljarder kronor
högre än anvisat i den ursprungliga statsbudgeten.
Omkring 4 miljarder kronor av skillnaden förklaras
av den tidigareläggning av arealersättningen som
riksdagen beslutade om 2002 och som motiverades av
risken för ett överskridande av utgiftstaket för
2003. Drygt 1 miljard kronor kan förklaras av
ändrade makroekonomiska förutsättningar i
förhållande till vad som antogs i samband med
fastställandet av statsbudgeten för 2002 (främst
högre arbetslöshet). Resterande underskattning av
utgifterna i den ursprungliga statsbudgeten för 2002
på ca 3 miljarder kronor kan huvudsakligen hänföras
till utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom
och handikapp. Utgifterna för detta område blev
enligt promemorian 4,5 miljarder kronor högre än den
ursprungligt fastställda utgiftsramen. I
budgetpropositionen för 2002 antog regeringen att
utvecklingen med ett ökat antal sjukskrivningar
skulle brytas under 2002 till följd av det 11-
punktsprogram för att främja hälsan som regeringen
presenterade i nämnda proposition. I promemorian
anförs att förutsättningarna för denna och andra
anslagsberäkningar i budgetpropositionen redovisades
öppet och tydligt. Regeringens ambition är att
redovisa så mycket som möjligt av antagandena, utan
att budgetpropositionen fylls med så många detaljer
att det blir svårt för riksdagen att få en överblick
över den. Från och med budgetpropositionen för 2002
innehåller propositionen dessutom för varje anslag
och utgiftsområde en tabell som visar hur
förändringar av anvisade medel mellan åren beror på
beslut om aktiva reformer eller besparingar,
förändrade makroekonomiska förutsättningar eller
förväntad volymutveckling inom regelstyrda
utgiftssystem. På grundval av denna information har
riksdagen beslutat om utgiftsramar för
utgiftsområden och nivån på enskilda anslag. Vidare
anförs i promemorian att de oberoende prognoser av
statens finanser som görs av främst
Ekonomistyrningsverket också kan underlätta
riksdagens beslutsfattande och en kritisk granskning
av regeringens prognoser. Vidare anförs i
promemorian att regeringen under de senaste åren har
identifierat ett antal områden där prognosmodellerna
behöver förbättras. Detta gäller i synnerhet
sjukförsäkringen. Regeringskansliet har tagit fram
en ny prognosmodell tillsammans med
Riksförsäkringsverket. Inom Regeringskansliet har
det under de senaste åren även bedrivits ett
intensivt utvecklingsarbete med att förbättra andra
prognosmodeller, bl.a. för
arbetslöshetsförsäkringen.
Vad gäller förskjutning i tiden av statliga
betalningar hänvisas i promemorian till
Regeringskansliets svar i ett annat
granskningsärende avseende EU-avgiften (se avsnitt
2.2 i detta betänkande). Avseende vad i
granskningsanmälan anförs om förskjutning av
utbetalning av arealersättning till jordbruket
anförs i promemorian att stödet enligt artikel 8 i
rådets förordning (EG) nr 1251/1999 av den 17 maj
1999 om upprättande av ett stödsystem för
producenter av vissa jordbruksprodukter skall
betalas ut under perioden den
16 november-den 31 januari efter skörden. De
materiella reglerna tillåter således att
medlemsstaten inom detta tidsintervall väljer
lämplig tidpunkt för utbetalning. Vidare konstateras
i promemorian att riksdagen såväl bifallit
regeringens förslag om förskjutning av
utbetalningstidpunkten för arealersättning som att
riksdagen på eget initiativ beslutat om sådana
åtgärder. I promemorian anförs också att
senareläggning av en betalning får anses ingå i de
befogenheter som regeringen har. Mot denna bakgrund
och mot bakgrund av att transferering av detta slag
skall avräknas mot anslag på kassamässig grund
enligt 10 § budgetlagen anser Regeringskansliet att
de förskjutningar av betalningar och därmed också
redovisning av arealersättning som förekommit är
förenliga med såväl budgetlagen som EG:s regler.
I promemorian lämnas en redogörelse för dels hur
ofta det under innevarande mandatperiod har
förekommit att utgifter senarelagts för att begränsa
det aktuella årets medelsanvändande, dels en
beräkning av statsbudgetens utfall under den
innevarande mandatperioden givet att vissa i
granskningsärendet nämnda åtgärder inte hade
vidtagits. Sammantaget har enligt promemorian
besluten om utgiftsförskjutningar under
mandatperioden inneburit att de saldopåverkade
utgifterna minskat med 4 miljarder kronor 2003 i
förhållande till utgifterna om sådana åtgärder inte
hade vidtagits. Nettobudgetering påverkar enligt
promemorian inte statsbudgetens saldo.
I en sammanfattande bedömning anförs i promemorian
att granskningsanmälan i de flesta fall avser
ärenden där regeringen förelagt riksdagen
lagförslag, förslag till statsbudget eller förslag
till riktlinjer (utgiftstaket), och i samtliga fall
har regeringen tydligt redogjort för förslagen med
angivande av skälen för dessa.
Utfrågning med finansminister Bosse Ringholm
Utskottet har den 13 april 2004 hållit en offentlig
utfrågning i ärendet med finansminister Bosse
Ringholm, bilaga B7. Han avvisade med hänvisning
till Regeringskansliets tidigare framförda
synpunkter den kritik som förs fram i
granskningsanmälan. Vad gäller förekomsten av
nettobudgetering och de exempel som räknas upp i
granskningsanmälan underströk Bosse Ringholm att
regeringen i dessa fall har förelagt riksdagen
lagförslag och att riksdagen har fattat beslut.
Detta innebär att särskilda lagar kommer att gälla
på vissa områden som avviker från de generella
bestämmelser som finns i budgetlagen. I allmänhet
har regeringen i de här sammanhangen inte föreslagit
att utgiftstaken skall justeras, och riksdagen har
inte heller funnit skäl att göra det. Regeringen har
i propositioner tydligt redogjort för förslagen och
skälen för regeringens förslag, varefter riksdagen
på sedvanligt sätt har berett ärendena och fattat
beslut. Enligt Bosse Ringholms uppfattning har
regeringen därmed fullgjort de skyldigheter den har
i förhållande till riksdagen. Vad gäller
förskjutning av betalningar i tiden avseende
utbetalning av EU-medel till jordbruket uppgav Bosse
Ringholm att regeringen vid ett tillfälle själv
beslutat om en senareläggning, medan det i övrigt är
riksdagen som på eget initiativ har beslutat om
tidigareläggning eller regeringen som i
tilläggsbudget har föreslagit att en
tidigareläggning skulle ske. EU:s regler för
arealersättning medger att medlemsstaterna väljer
tidpunkt för utbetalning mellan november och
januari. Bosse Ringholm menade att regeringen har
förfarit helt korrekt när det gäller beslut och
förslag till riksdagen.
Bosse Ringholm ville också erinra om att
finansutskottet i höstas höll en offentlig
utfrågning om budgetlagen och dess tillämpning, då
bl.a. den typ av frågor som tas upp i
granskningsanmälan diskuterades: bruttoredovisning,
tekniska justeringar och kreditering av
skattekonton. Finansutskottets uppfattning var då
att budgetlagen har fungerat mycket väl, och
utskottet konstaterade också att lagens tillämpning
är något som formas successivt genom de beslut som
riksdagen fattar.
Vad gäller åtgärder som regeringen vidtar för att
klara utgiftstaket, men som inte i sig förändrar
utgifterna för staten, framhöll Bosse Ringholm att
budgeten består av både utgifter och inkomster, och
utgiftstaket är reglerat på utgiftssidan medan
saldomålet finns på inkomstsidan. De olika förslag
som regeringen har lagt till riksdagen, och som
riksdagen har fastställt, när det gäller
anställningsstöd och andra aktiviteter och som
påverkar inkomstsidan har också en påverkan på
saldot, varför regeringen är angelägen om att inte
bara klara utgiftstaket utan också klara saldomålet.
Det avgörande är den samlade ekonomin. Regeringen
gör hela tiden en sammanvägning av både inkomst- och
utgiftssidan, och den redovisar kontinuerligt för
riksdagen hur den lever upp till målen på båda
sidorna.
Vad gäller eventuella målkonflikter i budgetlagen
uppgav Bosse Ringholm att det snarare handlar om
praktiska konsekvenser och att man alltid måste göra
avvägningar hur man skall stimulera viss typ av
konsumtion.
Utskottets ställningstagande
Konstitutionsutskottet kan konstatera att regeringen
vid olika tillfällen framlagt förslag för riksdagen
som inneburit avvikelse från budgetlagen, och att
riksdagen sedan har stiftat lag i enlighet med
regeringens förslag. Det finns ur konstitutionell
synvinkel enligt utskottets mening inget att erinra
mot regeringens förfarande.
Granskningen föranleder i övrigt inget uttalande
från utskottets sida.
2.2 Senareläggning av EU-avgiften
till nästa budgetår
Anmälan
I en anmälan till konstitutionsutskottet den 9
december 2003, bilaga A2.2.1, begärs att
konstitutionsutskottet granskar senareläggningen av
en viss del av EU-avgiften för 2003 till nästa
budgetår. Enligt anmälan har finansminister Bosse
Ringholm och regeringen beslutat att medvetet
senarelägga en viss del av Sveriges andel av EU-
avgiften för 2003 till efter årsskiftet i syfte att
klara utgiftstaket för 2003. I anmälan anförs att
konstitutionsutskottet bör granska agerandet utifrån
tre aspekter: om hanteringen står i överensstämmelse
med de regler som Sverige som medlemsstat i EU
förbundit sig att respektera, hur förfarandet står i
överensstämmelse med riksdagens beslut om utgiftstak
för 2003 vari de av riksdagen anvisade utgifterna
för hela EU-avgiften ingår och hur ett
regeringsbeslut som ådrar Sverige böter
överensstämmer med våra författningar.
Bakgrund
Regeringsbeslut den 27 november 2003 om
förskjutning av avgiften till EU
Den 27 november 2003 (dnr Fi2003/6132) beslutade
regeringen att den del av Sveriges avgift till EG:s
budget som avser december 2003 inte skall föras över
från Kammarkollegiet och Riksskatteverket till
Riksgäldskontoret första arbetsdagen i december
månad. Överföringen skall i stället ske i samband
med betalningen i januari 2004, då Riksgäldskontoret
senast skall överföra aktuellt belopp till
Europeiska kommissionens konto i Riksbanken. Som
skäl för sitt beslut angav regeringen säkerställande
av efterlevnaden av utgiftstaket för 2003.
Regeringen bemyndigade i beslutet chefen för
Finansdepartementet att besluta närmare om tidpunkt
och belopp som skulle överföras till Europeiska
kommissionens konto i Riksbanken.
Beloppet som skulle betalats till EU i december
2003 var 3,2 miljarder kronor. Med stöd av ovan
nämnda bemyndigande beslutade finansministern att
0,7 miljarder kronor av decemberavgiften skulle
betalas den 19 december 2003. Resterande delen av
decemberavgiften, 2,5 miljarder kronor, betalades
den 2 januari 2004.
EU-avgiften på statsbudgeten
Enligt den gällande strukturen omfattar utgiftstaket
för staten dels utgifterna på statsbudgeten
exklusive statsskuldsräntor (utgiftsområde 1-25 samt
27), dels utgifterna för ålderspensionssystemet vid
sidan av statsbudgeten samt en budgeteringsmarginal.
Utgiftsområde 27 omfattar avgiften till EG och
består av endast ett anslag (93:1 Avgiften till
Europeiska gemenskapen). Utgifterna utgörs av
Sveriges betalningar till kommissionen avseende EU-
budgeten, inklusive eventuella korrigeringar
avseende tidigare år. Avgiften kan förändras under
löpande budgetår till följd av faktisk uppbörd av
tullar och importavgifter, utfallet av EU-budgeten
tidigare år, EU:s tilläggs- och ändringsbudgetar,
valutakursförändringar samt andra korrigeringar.[52]
För det i granskningsanmälan aktuella budgetåret,
2003, anvisade riksdagen under anslaget 93:1
Avgiften till Europeiska gemenskapen ett ramanslag
om 23 695 miljoner kronor för avgiften till EG.
Vidare bemyndigade riksdagen regeringen att ikläda
staten de åtaganden som följer av EU-budgeten för
budgetåret 2003 avseende åtagandebemyndiganden
(prop. 2002/03:1 utg.omr. 27, bet. 2002/03:FiU5,
rskr. 2002/03:90).
EG:s rättsordning och förhållandet mellan EG-
rätt och nationell rätt
Fördragen utgör basen för EG-rätten och den
reglering som fördragen innehåller brukar betecknas
primärrätt. De rättsakter som EG:s institutioner,
främst rådet, utfärdar med stöd av fördragens
bemyndiganden betecknas sekundärrätt. Hit hör
förordningar, direktiv, beslut, rekommendationer och
yttranden. Förordningar är omedelbart bindande inom
medlemsstaterna; de gäller framför dessas egna
författningar oberoende av författningarnas
konstitutionella karaktär. De kan åberopas inför
medlemsstaternas domstolar och grundar således
direkt rättigheter och skyldigheter för företag och
enskilda. Direktiven har en mera folkrättslig
karaktär. Medlemsstaterna är skyldiga att följa dem
men får själva välja former för genomförande.
Direktiven är emellertid bindande i så måtto att, om
en medlemsstat underlåter att genomföra dem, dess
medborgare kan åberopa dem gentemot medlemsstaten.
Ett beslut är i likhet med förordningar bindande för
dem det riktar sig till. Det kan vara adresserat
till en eller flera medlemsstater, till enskilda
personer och till företag. Det har till skillnad
från förordningar en individuell karaktär; det har
ett begränsat antal, individuellt bestämda
adressater. Rekommendationer och yttranden har inga
direkta rättsverkningar; de är meningsyttringar.
Summan av primär- och sekundärrätt utgör en
rättsordning som på de sakområden den reglerar
principiellt är överordnad medlemsstaternas interna
rättsregler. EG-domstolen har vid flera tillfällen
slagit fast gemenskapsrättens företräde framför
nationell rätt.[53]
Regler för medlemsstaternas betalning av EU-
avgiften
Europeiska gemenskapens allmänna budget upprättas
med stöd av artikel 268 i EG-fördraget.
Finansieringen av budgeten med s.k. egna medel, dvs.
avgifter från medlemsstaterna, fastställs i
fördragets artikel 269 och i rådets beslut om
gemenskapernas egna medel (2000/597/EG, Euratom).
Uppbörden av medlemsavgifterna är delegerad till
respektive medlemsland. Enligt rådets beslut om egna
medel (artikel 8.1) skall medlen uppbäras av
medlemsstaterna enligt deras respektive nationella
lagar och andra författningar, vilka vid behov skall
anpassas för att uppfylla gemenskapsbestämmelsernas
krav. Medlemsstaterna skall ställa medlen till
kommissionens förfogande. Betalningen görs månadsvis
till Europeiska kommissionens konto i respektive
centralbank.
Betalningarna till kommissionen görs vanligen i
tid. Enligt rådets förordning (EG, Euratom) nr
1150/2000 om genomförande av beslutet om
gemenskapernas egna medel (artikel 11) leder varje
försenad kreditering av kommissionens konto till att
en dröjsmålsränta tas ut. EG-domstolen har vid flera
tillfällen dömt till kommissionens fördel när
medlemsländerna inte ansett sig skyldiga att betala
dröjsmålsränta vid för sena inbetalningar eller när
de undvikit att ta upp varor i avgiftsunderlaget som
borde funnits där.[54]
Enligt nuvarande regler tas dröjsmålsräntan ut på
grundval av den gällande kortfristiga räntesatsen på
den berörda medlemsstatens penningmarknad. Denna
räntesats, som i regel motsvarar räntan på
statsobligationer, ökas sedan med två procentenheter
i första skedet, för att sedan ökas med 0,25
procentenheter per ytterligare månad av försening,
varvid den förhöjda räntesatsen tillämpas på hela
förseningsperioden.[55]
Dröjsmålsräntan för den försening av EU-avgiften
som avses i granskningsanmälan uppgick till ca 12,7
miljoner kronor.
Finansmakten i regeringsformen
Enligt 9 kap. 8 § regeringsformen (RF) står statens
medel till regeringens disposition. Enligt 9 kap. 2
§ RF får regeringen inte använda statens medel på
annat sätt än riksdagen har bestämt. Bestämmelsen
innebär att varje utgiftsanordning av regeringen
eller någon annan myndighet måste ha sin grund i ett
riksdagsbeslut och följa de villkor för medlens
användning som riksdagen har uppställt i sitt beslut
(prop. 1973:90 s. 332). Det är främst genom att
anvisa anslag som riksdagen bestämmer hur statens
medel skall användas. Statsbudgetens anslag utgör
därför riksdagens viktigaste instrument för att
fördela medel till olika ändamål.
Anslagsutnyttjande och princip för avräkning
mot anslag
Av bestämmelserna i RF följer att regeringen
rättsligt sett inte är förpliktigad att använda
anslagen i statsbudgeten, utan den har möjlighet att
själv under parlamentariskt ansvar avgöra i vad mån
de utgifter som anslagen möjliggör skall verkställas
(prop. 1973:90 s. 224). En sådan prövningsrätt för
regeringen har sin främsta praktiska betydelse i ett
läge då det från stabiliseringspolitisk synpunkt
blir önskvärt att utan dröjsmål begränsa de statliga
utgifterna. Också när det gäller att tillvarata
uppkommande besparingsmöjligheter är en sådan
prövningsrätt av betydelse. Regeringens
prövningsrätt kommer också till uttryck i lagen
(1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen). Enligt
8 § i nämnda lag får regeringen besluta att medel på
ett anvisat anslag inte skall användas om det är
motiverat av särskilda omständigheter i en
verksamhet eller av statsfinansiella eller andra
samhällsekonomiska skäl.
Enligt 10 § budgetlagen skall avräkning mot anslag
för transfereringar göras det budgetår då betalning
sker, dvs. kassamässig redovisning. Mot övriga
anslag skall avräkning göras det budgetår till
vilket utgiften hänför sig, dvs. utgiftsmässig
redovisning. Utgifter för transfereringar som hänför
sig till ett budgetår men som betalas först det
efterföljande budgetåret skall alltså avräknas mot
anslaget det efterföljande året.
En arbetsgrupp inom Finansdepartementet har
arbetat fram konsekvensbeskrivningar av nya
principer för utformning av statsbudgeten. Arbetet,
som presenteras i departementspromemorian Nya
principer för utformning av statsbudgeten.
Konsekvenser för budgetlagen (Ds 2003:49), har
bedrivits med målsättningen att jämförelser mellan
budgeten och redovisningen skall underlättas och att
budgeten på ett tydligare sätt skall ge en samlad
och mer heltäckande bild av den statliga ekonomin.
De nya principerna innebär bl.a. att statsbudgeten
baseras på i huvudsak bokföringsmässiga grunder,
dvs. redovisningen baseras på kostnader och
intäkter. Både avräkning mot anslag för
transfereringar och avräkning mot övriga anslag, som
i dag alltså sker kassamässigt respektive
utgiftsmässigt, skall enligt
departementspromemorians förslag således ske
bokföringsmässigt. En övergång till
bokföringsmässiga grunder innebär att inkomster och
utgifter skall periodiseras till det år de är
hänförliga till, vilket huvudsakligen betyder det år
då verksamheten bedrivits. Redovisningen mot anslag
och inkomsttitlar kommer därmed att spegla den
genomförda verksamheten i stället för dagens
redovisning som enbart anspeglar ett
betalningsflöde. I promemorian föreslås undantag för
bl.a. EU-avgiften (s. 134 f.). Denna avgift skall
även fortsättningsvis redovisas kassamässigt. Som
skäl anförs att EU:s budget är kassamässig och att
regelverket kring EU-medlen är uppbyggt på
kassamässiga grunder. Vidare anförs att möjligheten
att förskjuta EU-avgiften skulle upphöra vid en
övergång till bokföringsmässiga grunder eftersom
redovisning mot anslag skall ske det år som avgiften
avser.
Departementspromemorian har remitterats.
Remisstiden sträcker sig till mitten av april 2004.
Hög effektivitet och god hushållning i statens
verksamhet
Regeringen är enligt 1 kap. 6 § RF ansvarig inför
riksdagen för hur den styr riket. I budgetlagens
inledande bestämmelse (1 §) kommer några allmänna
krav som riksdagen ställer på regeringens ledning
samt genomförande av statens verksamhet till
uttryck. Enligt den skall hög effektivitet
eftersträvas och god hushållning iakttas i statens
verksamhet. Enligt förarbetena (prop. 1995/96:220 s.
20) åsyftas med hög effektivitet att den statliga
verksamheten skall bedrivas så att de mål riksdagen
har satt upp nås i så hög grad som möjligt inom
ramen för tillgängliga resurser. God hushållning
innebär att onödiga utgifter undviks och att
verksamheten bedrivs med hög produktivitet. Det
innebär vidare att statens medel hanteras säkert
samt att statens tillgångar i övrigt och dess
skulder förvaltas väl.
Utgiftstaket som budgetpolitiskt mål och
åtgärder med anledning av risk för
överskridande av taket
Om regeringen avser att använda tak för statens
utgifter i beredningen av förslaget till statsbudget
och i genomförandet av den budgeterade verksamheten
skall enligt 40 § budgetlagen förslag till beslut om
ett sådant utgiftstak ingå i budgetpropositionen. I
förarbetena till budgetlagen anförs att ett
utgiftsmål för budgetpolitiken tydliggör behovet av
politiska prioriteringar mellan olika utgiftsområden
och ger budgetpolitiken en långsiktig inriktning med
högre förutsebarhet (prop. 1995/96:220 s. 78).
Regeringen beskriver utgiftstaket för staten som
ett mycket viktigt budgetpolitiskt åtagande som
främjar trovärdigheten i den ekonomiska politiken.
Utgiftstaken kan bl.a. förhindra att tillfälligt
högre inkomster används för att finansiera varaktigt
högre utgifter. Genom utgiftstaket ges riksdagen och
regeringen förbättrade möjligheter till kontroll och
styrning över anvisade medel och utgiftsutvecklingen
(prop. 2002/03:1 s. 80).
Om regeringen avser att använda tak för statens
utgifter skall enligt 40 § budgetlagen förslag till
beslut om ett sådant utgiftstak ingå i
budgetpropositionen. Finns det risk för att ett
beslutat tak för statens utgifter kommer att
överskridas har regeringen för att undvika detta
enligt 42 § skyldighet att vidta sådana åtgärder som
den har befogenhet till eller föreslå riksdagen
nödvändiga åtgärder. Enligt förarbetena till
budgetlagen kan denna skyldighet leda till att
regeringen beslutar att medel på anvisade anslag
inte skall användas. Vidare anförs att regeringen
självfallet är förpliktad att se till att de
åtaganden som staten har till följd av lag eller
avtal fullgörs. Om regeringen beslutar att inte
utnyttja anvisade anslag skall detta redovisas för
riksdagen så snart det lämpligen kan ske, t.ex. i en
ekonomisk-politisk proposition, en tilläggsbudget
eller i nästkommande budgetproposition (prop.
1995/96:220 s. 88). Som exempel på åtgärder som
regeringen kan vidta då det finns risk för
överskridande nämns i förarbetena att regeringen i
förhållande till underordnade myndigheter med stöd
av 7 § budgetlagen kan föreskriva snävare villkor
för utnyttjande av anslag. Vidare kan regeringen
enligt 8 § budgetlagen besluta att anvisade medel på
något eller några anslag helt eller delvis inte
skall utnyttjas (prop. 1995/96:220 s. 112).
Regeringsbeslut som medför att staten ådrar sig
att betala dröjsmålsränta, m.m.
Regler avseende regeringsbeslut som medför att
staten ådrar sig att betala dröjsmålsränta finns
inte i RF. Enligt 9 kap. 10 § RF gäller dock att
regeringen inte utan riksdagens bemyndigande får ta
upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk
förpliktelse. Av förarbetena till RF framgår att med
ekonomisk förpliktelse avses utfästelser i köpe- och
leveransavtal, ansvarighetsförbindelser m.m. (prop.
1973:90 s. 348).
Bestämmelser om befogenheter för regeringen att
ikläda staten ekonomiska förpliktelser enligt 9 kap.
10 § RF finns i budgetlagen. Enligt 12 § får
regeringen för det ändamål och med högst det belopp
som riksdagen bestämmer beställa varor eller
tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån
eller liknande som medför utgifter även under senare
budgetår än det statsbudgeten avser. Enligt 13 § får
regeringen ikläda staten sådana ekonomiska
förpliktelser som är nödvändiga för att den löpande
verksamheten skall fungera tillfredsställande.
Enligt 14 § får regeringen för det ändamål och med
högst det belopp som riksdagen bestämmer ställa ut
kreditgarantier och göra andra liknande åtaganden.
När det finns särskilda skäl får åtagandet enligt
riksdagens bestämmande göras utan att beloppet
begränsas.[56]
Promemoria från Finansdepartementet
Genom en skrivelse har konstitutionsutskottet begärt
svar på vissa frågor med anledning av
granskningsanmälan. Som svar har till utskottet
översänts en promemoria som upprättats i
Finansdepartementet den 2 februari 2004, bilaga
A2.2.2.
I promemorian nämns inledningsvis att EU-budgeten
under senare år uppvisat stora överskott och att
dessa betalats tillbaka till medlemsstaterna. Enligt
promemorian hade regeringen skäl att anta att en
sådan återbetalning från EU-budgeten för 2003 mot
slutet av året skulle reducera Sveriges avgift till
EU:s budget med ca 1,2 miljarder kronor. Förslag om
återbetalning hade beslutats i rådet den 24 november
2003, men på grund av fördröjningar i den fortsatta
beslutsprocessen uteblev reduceringen under 2003.
Reduceringen kommer nu att minska avgiften för 2004.
Enligt promemorian avsåg regeringen med sitt
beslut att skjuta på EU-avgiften att säkerställa att
utgiftstaket inte överskreds på grund av slumpvisa
variationer i december månads utfall. Regeringen
gjorde bedömningen att åtgärden var nödvändig för
att trygga detta viktiga budgetpolitiska mål. Vidare
framhålls att trovärdigheten för regeringens
finanspolitik ur ett samhällsekonomiskt perspektiv
är mycket viktig, och att om förtroendet äventyras
skulle det kunna få negativa konsekvenser på den
finansiella och ekonomiska utvecklingen.
Vad gäller EG:s rättsakter innebar enligt
promemorian beslutet att senarelägga viss del av EU-
avgiften ett avsteg från artikel 10.3 om
tillhandahållande av egna medel i rådets förordning
(EG; Euratom) nr 1150/2000 av den 22 maj 2000 om
genomförande av beslut 94/728/EG, Euratom om
systemet för gemenskapens egna medel.
Med anledning av bestämmelserna i budgetlagen om
hög effektivitet och god hushållning anförs i
promemorian att dröjsmålsräntan i det aktuella
fallet uppgår till 12,7 miljoner kronor, men att det
inte är givet att nettokostnaden uppgår till
motsvarande belopp eftersom staten till följd av
förskjutningen av tidpunkt för betalningen kan ha
undvikit vissa kostnader för upplåning. Vidare
anförs att det förhållandet att staten måste erlägga
dröjsmålsränta i förstone kan framstå som mindre god
hushållning med statens medel, men att frågan måste
ses i ett större sammanhang. Merkostnaderna för
staten för det fall utgiftstaket inte hade klarats
kan antas överstiga kostnaden för dröjsmålsräntan.
Med anledning av bestämmelserna i budgetlagen om
regeringens skyldighet att vidta sådana åtgärder som
den har befogenhet till eller föreslå riksdagen
nödvändiga åtgärder, om det finns risk för att
utgiftstaket kommer att överskridas, anförs i
promemorian att beslutet om senareläggning av EU-
avgiften inte innebär att regeringen i förhållande
till riksdagen skulle ha överträtt sin befogenhet.
Med anledning av bestämmelserna i RF och
budgetlagen om upptagande av lån eller åtagande av
andra ekonomiska förpliktelser anförs i promemorian
att den skyldighet att betala dröjsmålsränta som
staten ådragit sig till följd av regeringens beslut
att senarelägga EU-avgiften inte kan anses innebära
att regeringen i RF:s mening för statens räkning
ingått en ny ekonomisk förpliktelse. Dröjsmålsräntan
utgör i stället en sanktion för att betalning inte
har erlagts i tid. Vidare ryms dröjsmålsräntan inom
det av riksdagen anvisade anslaget för EU-avgiften.
Utfrågning med finansminister Bosse Ringholm
Utskottet har den 13 april 2004 hållit en offentlig
utfrågning i ärendet med finansminister Bosse
Ringholm, bilaga B7. Han uppgav därvid att det står
klart att senareläggningen av EU-avgiften stred mot
EU:s regler på området, och man har också fått
betala dröjsmålsränta. Däremot ansåg han inte att
åtgärden är oförenlig med bestämmelserna i
regeringsformen och budgetlagen. Som motiv till
senareläggningen anfördes följande. Under senare
delen av 2003, när utfallet fanns för tio månader,
var den bästa bedömningen att utgiftstaket skulle
överskridas med ca 2 miljarder kronor. Eftersom man
då antog att osäkerhetsmarginalen uppgick till
omkring 3 miljarder kronor fanns det en risk att
överskridandet skulle kunna bli så högt som 5
miljarder kronor. Å andra sidan kunde det också bli
ett underskridande med kanske 1 miljard kronor. I
den här situationen stod valet för regeringen mellan
att med en mängd mindre beslut gripa in i
myndigheternas produktion eller att påverka en
större finansiella transaktion. Med hänsyn till att
det var så sent på året beslutade Bosse Ringholm att
göra det senare. EU-avgiften för december 2003
valdes ut för ändamålet. Regeringens beslut blev att
3,2 miljarder kronor skulle kunna förskjutas från
december 2003 till den 2 januari 2004.
Utgiftsutvecklingen följdes mycket noga. När
regeringen under den senare delen av december hade
utfallet för november kunde den göra bedömningen att
utgiftstaket, efter senareläggningen av EU-avgiften,
skulle klaras och underskridas med ca 2,7 miljarder
kronor. Osäkerhetsmarginalen antogs då vara omkring
2 miljarder kronor. Mot den bakgrunden beslutade
Bosse Ringholm, med stöd av ett bemyndigande av
regeringen, att betala en del av den senarelagda EU-
avgiften, närmare bestämt 700 miljoner kronor, i
december 2003, medan 2,5 miljarder av EU-avgiften
senarelades från 2003 till den 2 januari 2004.
Bosse Ringholm menade att det i sak kan tyckas att
det inte är så viktigt om utgiftstaket överskrids
eller underskrids med någon miljard kronor, men det
är ändå ett kritstreck som inte bör överträdas. Ett
överskridande med några få miljoner kronor skulle av
många framställas som ett stort misslyckande, och
osäkerhetsmarginalen måste täckas in för att man
skall kunna vara på den säkra sidan. Han framhöll
att erfarenheterna av att arbeta med ett utgiftstak
är mycket positiva och gjorde bedömningen att
användningen av systemen med utgiftstak samt det att
nivån på utgiftstaket har satts på ett ansvarsfullt
sätt har medverkat till att den statsfinansiella
situationen är mer gynnsam än i många andra länder.
Vad gäller uppfyllandet av internationella
förpliktelser uppgav Bosse Ringholm att regeringens
trovärdighet torde vara stor. Vid tidigare
tillfällen har EU-avgiften betalats i förskott. Han
ville också påminna om att regeringen avvaktade hela
hösten för den återbetalning som EU skulle göra, men
tyvärr dröjde den till en bit in på 2004. Hans
bedömning var att om EU fick pengar den 2 januari
2004 i stället för den 31 december 2003 påverkar det
inte trovärdigheten, allra helst som Sverige har
visat sig mycket pålitligt i de här sammanhangen.
Vad gäller den uppkomna kostnaden för
dröjsmålsränta uppgav Bosse Ringholm att
merkostnaden på 13 miljoner kronor var försumbar
jämfört med om utgiftstaket hade överskridits, inte
bara det politiska priset utan förmodligen också det
ekonomiska priset på finansmarknaden. Alternativa
åtgärder än den nu vidtagna hade givit en större
inverkan på myndigheternas verksamhet, vilket hade
tagit mycket längre tid att justera. Vad gäller om
regeringen till följd av sitt beslut, som
resulterade i dröjsmålsränta, ingått en ny ekonomisk
förpliktelse uppgav Bosse Ringholm att det avgörande
var att det var en i tiden mycket begränsad åtgärd.
Vidare uppgav Bosse Ringholm, med anledning av att
regeringen genom förfarandet avvek från EU:s regler,
att regeringen har följt bestämmelserna i
budgetlagen och vad som anförs i dess förarbeten.
Ytterst är det en fråga om en bedömning av volymen
och omfattningen av olika typer av beslut.
Budgetlagens syfte är att se till att vi kan ha
kontroll på utgiftsutvecklingen, och, menade Bosse
Ringholm, det största brottet mot budgetlagen är att
inte klara utgiftstaket.
Vad gäller regeringens redovisning för riksdagen
om beslutet att skjuta på EU-avgiften och därmed
inte utnyttja anvisat anslag uppgav Bosse Ringholm
att det redovisades genom att det fattades ett
särskilt regeringsbeslut som gav finansministern i
uppdrag att, om så behövdes, göra en förskjutning av
betalningsförpliktelserna samt att regeringen
årligen, både i vårbudget och budgetproposition
brukar redovisa hur den hanterat budgeten på
utgiftssidan.
Utskottets ställningstagande
Regeringen är enligt budgetlagen skyldig att vidta åtgärder om
det finns risk att ett beslutat utgiftstak kommer
att överskridas. Mot bakgrund av de redogörelser som
har lämnats till utskottet om den situation som
rådde hösten 2003 får beslutet att skjuta på EU-
avgiften ses som en i det sammanhanget rimlig åtgärd
att vidta. Enligt utskottets mening får även det
aktuella beslutet anses ligga inom ramen för
regeringens befogenhet på finansmaktens område såsom
den föreskrivs i regeringsformen. Utskottet vill
betona vikten av att riksdagen informeras om
eventuella kostnader som kan uppstå i anledning av
sådana beslut.
Mot denna bakgrund finns det enligt utskottets
mening ingen grund för att rikta kritik mot
regeringen och finansminister Bosse Ringholm för
beslutet att skjuta på EU-avgiften.
**FOOTNOTES**
[51]: Statsinkomster som beräknas av riksdagen
skall redovisas mot inkomsttitlar (9 §).
[52]: Avgiften består av tullar, särskilda tullar
på jordbruksprodukter och sockeravgifter,
mervärdesskattebaserad avgift, avgift beräknad på
bruttonationalinkomsten samt avgift för att täcka
Storbritanniens budgetreduktion.
[53]: För ytterligare diskussion om förhållandet
mellan unionsrättens företräde framför nationell
rätt, se skrivelse 2003/04:13 (s. 15) och
betänkande 2003/04:KUU1 (s. 50 f.).
[54]: Mål 70/86 Commission v. Greece ECR [1987]
3545, där Grekland inte betalade BNI-avgiften och
senare dröjsmålsränta i tid. Domstolen gick på
kommissionens linje och ansåg att strejken vid
grekiska nationalbanken inte var ett tillräckligt
skäl för att Grekland skulle kunna åsidosätta
sina skyldigheter gentemot gemenskapen.
[55]: Eftersom det finns ett antal praktiska
svårigheter med denna beräkningsmetod och för att
få till stånd en mer samordnad tillämpning av
dröjsmålsräntor inom euroområdet har kommissionen
föreslagit att de 12 medlemsstater som redan
deltar i EMU liksom de som kan komma att delta i
ett senare skede alla skall utgå från den ränta
som Europeiska centralbanken tillämpar vid sina
huvudsakliga refinansieringstransaktioner (KOM
(2003) 366). Denna räntesats offentliggörs
månatligen i C-serien i EU:s officiella tidning.
För de medlemsstater som inte deltar i EMU
föreslås att den räntesats som den nationella
centralbanken tillämpar vid sina huvudsakliga
refinansieringstransaktioner skall användas som
basräntesats.
[56]: Frågor om statens upplåning regleras i
lagen (1988:1387) om statens upplåning och
skuldförvaltning. Enligt 1 § får regeringen
eller, efter regeringens bestämmande,
Riksgäldskontoret efter särskilt bemyndigande som
lämnas för ett budgetår i sänder ta upp lån till
staten för att finansiera löpande underskott i
statsbudgeten och andra utgifter som grundar sig
på riksdagens beslut, tillhandahålla sådana
krediter och fullgöra sådana garantier som
riksdagen beslutat om, amortera, lösa in och köpa
upp statslån, samt tillgodose Riksbankens behov
av valutareserv.
3 Handläggningen av vissa
regeringsärenden m.m.
3.1 Socialdepartementets beredning
av styrelsevalen vid Systembolaget
AB:s bolagsstämma 2002
Anmälan
I en anmälan till konstitutionsutskottet den 12
februari 2003, bilaga A3.1.1, begärs att
konstitutionsutskottet granskar beredningen av
styrelsevalen vid Systembolaget AB:s bolagsstämma
2002.
I anmälan anförs att uppgifter i medierna gör
gällande att valet föregicks av en konflikt mellan
styrelsen och VD, vilket möjligen påverkade ägarens
beslut att ersätta fyra av fem av staten utsedda
ledamöter i styrelsen. Enligt anmälan brukar den
normala gången vid en konflikt mellan styrelse och
VD vara att VD lämnar sin post.
Bakgrund
Gällande ordning avseende styrelseval m.m.
Statligt ägda aktiebolag är liksom aktiebolag som
ägs av andra underkastade aktiebolagslagens
(1975:1385) regelsystem.
Enligt 9 kap. 1 § utövas aktieägarnas rätt att
besluta i bolagets angelägenheter vid bolagsstämma.
Enligt 8 kap. 6 § utses styrelsen av bolagsstämman.
I bolagsordningen får det föreskrivas att en eller
flera styrelseledamöter, i publika aktiebolag dock
mindre än hälften av samtliga, skall utses på annat
sätt. Enligt 8 kap. 10 § gäller en styrelseledamots
uppdrag för den tid som anges i bolagsordningen.
Uppdragstiden skall bestämmas så att uppdraget
upphör vid slutet av en bolagsstämma som hålls
senast under det fjärde räkenskapsåret efter det då
styrelseledamoten utsågs. Enligt 8 kap. 11 § upphör
ett uppdrag som styrelseledamot i förtid om
styrelseledamoten eller den som har utsett honom
anmäler att uppdraget skall upphöra. Anmälan om
detta skall göras hos styrelsen. Om en
styrelseledamot som inte är vald av bolagsstämman
vill avgå, skall han anmäla det också hos den som
har utsett honom. Enligt 8 kap. 23 § skall styrelsen
i ett publikt aktiebolag utse en verkställande
direktör. I ett privat aktiebolag får styrelsen utse
en verkställande direktör.
I aktiebolagslagen finns inga bestämmelser om hur
styrelseval skall beredas. Formerna för beredning
torde i praktiken variera starkt mellan olika bolag
beroende på bl.a. ägarförhållandena. Med stöd av 7
kap. 5 § regeringsformen har statsministern givit
näringsministern ansvaret i frågor som gäller
statens företagsägande och som ställer krav på en
enhetlig ägarpolitik eller avser
styrelsenomineringar. Enligt regeringens skrivelse
2002/03:120 med 2003 års redogörelse för företag med
statligt ägande föregås nomineringen och
tillsättningen av nya styrelseledamöter av en
löpande dialog mellan ansvarigt departement,
styrelseordförande, andra ledamöter och eventuellt
andra delägare (s. 17). Styrelsenomineringar i
börsnoterade företag där staten är delägare skall
ske i samråd med övriga huvudägare i en
nomineringskommitté (s. 18).
Styrelseval den 18 april 2002
Vid Systembolaget AB:s bolagsstämma den 18 april
2002 utsågs Olof Johansson till ny ordförande i
bolagets styrelse. Till nya styrelseledamöter utsågs
också Anna Hedborg (vice ordförande), Leif Linde
samt Marianne Nivert.
Uppgifter i medier om konflikt mellan
Systembolaget AB:s styrelse och VD
Enligt en artikel i Dagens Industri av den 9
februari 2002 hade det under en längre tid förelegat
en mycket djup konflikt mellan Systembolaget AB:s
styrelse och VD Anitra Steen, vilket regeringen
också hade fått klara signaler om. I artikeln angavs
ett antal konkreta frågor kring vilka det förelåg
konflikt mellan VD:n och styrelsens presidium. I
artikeln uppgavs att styrelsens dåvarande
ordförande, Gunnar Larsson, hade bekräftat dessa
uppgifter.
Enligt ett TT-telegram av den 11 februari 2003,
dvs. ca 10 månader efter bytet av
styrelseordförande, berättade Gunnar Larsson i en
intervju med TV 4:s "Nyheterna" om en konflikt
mellan styrelsen och VD:n Anitra Steen. Enligt
telegrammet informerades socialminister Lars
Engqvist om konflikten och Gunnar Larsson berättade
även om den för statsminister Göran Persson. Det
hela slutade enligt telegrammet med att de statliga
representanterna i styrelsen byttes ut och att
Gunnar Larsson avgick, medan Anitra Steen fick sitta
kvar. Till TT uppgav Gunnar Larsson att han inte
kunde kommentera varför de andra slutade, men hans
eget skäl till att sluta var att rollerna som
styrelseordförande för Systembolaget och ordförande
för Riksidrottsförbundet var på väg att krocka med
varandra.
- Det är de intressen jag har för idrotten som
kommer i första hand. Vi bedriver bland annat
projekt mot alkohol och droger. Det var det
absolut huvudsakliga skälet, säger Gunnar
Larsson.
Promemorior från Socialdepartementet
Genom en skrivelse den 20 januari 2004 till
Regeringskansliet begärde konstitutionsutskottet en
redogörelse för dels regeringens hantering av den
konflikt som enligt vissa medier förelåg mellan
Systembolaget AB:s styrelse och VD, dels vilka skäl
som låg bakom förändringarna i Systembolagets
styrelse våren 2002, dels skälen till att
statsminister Göran Persson informerats av Gunnar
Larsson om konflikten och under vilka former det
skett.
Som svar översändes till utskottet en promemoria
som upprättats inom Socialdepartementet den 9
februari 2004, bilaga A3.1.2. I promemorian anförs
att Systembolagets dåvarande ordförande informerade
socialminister Lars Engqvist sommaren 2001 om sin
önskan att lämna ordförandeskapet i Systembolaget på
grund av för hård arbetsbelastning, främst
engagemanget i Riksidrottsförbundet. Ordföranden
informerade också om samarbetsproblem med
Systembolagets VD. Ordföranden ombads då att stanna
kvar som ordförande i Systembolaget och anstränga
sig för att samarbetet skulle fungera. Han fick
också besked om att ägaren hade förtroende för såväl
ordförande som VD i Systembolaget. Enligt
promemorian återkom ordföranden under hösten 2001
och informerade om fortsatta samarbetsproblem. Även
denna gång uppmanades ordföranden att stanna kvar
samt att anstränga sig för att samarbetet skulle
fungera.
Systembolagets VD informerade socialministern
under hösten 2001 om samarbetsproblem med
ordföranden. Enligt promemorian uppmanades även hon
att anstränga sig för att samarbetet skulle fungera.
Regeringens uppfattning var att så också skedde. I
början av 2002 informerade ordföranden att
samarbetsklimatet förbättrats och att de tidigare
problemen var på väg att lösas. Han informerade
också om sin avsikt att lämna ordförandeskapet vid
bolagsstämman 2002 i enlighet med vad han redan
sommaren 2001 påpekat om sin arbetsbelastning.
Syftet med de styrelseförändringar som ägde rum i
Systembolaget våren 2002 var enligt promemorian att
inom ramen för ett oförändrat antal
ledamöter/suppleanter såväl bredda som fördjupa
kompetensen i styrelsen. På grund av ökade
införselkvoter, generösare öppettider och andra
alkoholpolitiska förändringar stod Systembolaget år
2002 inför nya stora utmaningar, varför en översyn
av styrelsens kompetens för att anpassa denna till
bolagets delvis förändrade verksamhet ansågs
nödvändig. Härtill kom att ordföranden den 9 april
till Socialdepartementet inkom med en skriftlig
begäran om befrielse från uppdraget som ordförande i
Systembolagets styrelse.
Enligt promemorian bereddes nomineringsfrågan inom
Socialdepartementet enigt den ordning som var
gällande vid den aktuella tidpunkten. Förslag till
nya styrelsekandidater togs fram av den politiska
ledningen i Socialdepartementet.
Vad gäller Gunnar Larssons information till Göran
Persson anförs i promemorian att Göran Persson i
anslutning till ett möte med Gunnar Larsson i dennes
egenskap av ordförande i Riksidrottsförbundet blev
kortfattat orienterad om situationen i
Systembolagets styrelse.
Promemorian den 2 mars 2004
Efter att ha tagit del av ovan nämnda promemoria
begärde konstitutionsutskottet genom en skrivelse
den 19 februari 2004 till Regeringskansliet svar på
frågor om dels i vilket sammanhang regeringen
fastställde sin uppfattning om utvecklingen av
samarbetet mellan styrelseordföranden och VD, och i
vilket dokument det finns dokumenterat, dels hur den
vid tidpunkten gällande ordningen avseende
nomineringsfrågan såg ut.
Som svar översändes till utskottet en promemoria
som upprättats inom Socialdepartementet den 2 mars
2004, bilaga A3.1.3. I promemorian anförs att
socialminister Lars Enqvist vid den aktuella
tidpunkten bemyndigats att företräda regeringen i
frågor som ankommer på regeringen i egenskap av
ägare till Systembolaget AB. När det i den
föregående promemorian anförs att "regeringens
uppfattning var att så också skedde" är det således
socialministerns uppfattning som avses. Denna
uppfattning finns inte dokumenterad i något
dokument.
Nomineringen gick enligt promemorian till på så
sätt att en skrivelse den 18 mars 2002 skickades
till Centerpartiet, Folkpartiet liberalerna,
Moderata samlingspartiet, Socialdemokraterna och
Vänsterpartiet att senast den 11 april 2002 lämna
namnförslag till styrelseledamöter och suppleanter i
styrelsen för Systembolaget AB. Enligt promemorian
nominerades sex styrelseledamöter/suppleanter på
detta sätt. Övriga ledamöter/suppleanter
utvärderades av den politiska ledningen, som också
tog fram förslag till nya styrelsekandidater. Vid
beredning för socialministern den 16 april föredrogs
namnförslagen, som beslutades av regeringen den 18
april 2002.
Utskottets ställningstagande
Vad som har framkommit i ärendet föranleder inte
något uttalande av utskottet.
3.2 Näringsdepartementets
handläggning rörande statligt
ägande m.m.
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A3.2.1, begärs att
konstitutionsutskottet granskar statsrådets och
chefen för Näringsdepartementets handläggning av
vissa frågor rörande statens ägande i SJ AB samt
hans beredning av propositionerna 2002/03:24
Överlåtelse av aktier i Svenska Skogsplantor AB till
Sveaskog AB, 2002/03:64 Kapitaltillskott till
Teracom AB, 2002/03:86 Åtgärder för att stärka den
finansiella ställningen i SJ AB samt 2002/03:142
Vissa ägarfrågor m.m. rörande AB Svensk
Exportkredit.
I fråga om proposition 2002/03:24 om överlåtelse
av aktier i Svenska Skogsplantor AB anför anmälarna
att det inte fanns något beslutsunderlag som angav
varför den aktieöverlåtelse som föreslogs av
regeringen var att föredra framför kapitaltillskott
från ägaren, likvidation eller konkurs.
När det gäller proposition 2002/03:64 om Teracom
AB påpekar anmälarna att regeringen inte ansett att
det förelegat behov av att inhämta yttranden och
upplysningar från myndigheter, sammanslutningar och
enskilda. Enligt anmälarna var propositionen dåligt
underbyggd och flera viktiga delar saknades för att
riksdagen skulle kunna göra en bedömning. Anmälarna
framhåller också att partierna i riksdagen inte haft
möjlighet att före motionstidens utgång göra en
bedömning i vissa frågor, eftersom alla handlingar
rörande Teracom AB var hemligstämplade i
Näringsdepartementet. När Kristdemokraterna i
samband med att propositionen överlämnades till
riksdagen begärde att få ta del av
Näringsdepartementets handlingar fick man den 1
april 2003 - nära två veckor efter det att
framställan gjordes - besked om att man skulle få ta
del av handlingarna och att de skulle sändas över
med internposten. De handlingar som kom utgjordes i
princip av vita sidor med Teracom AB:s och övriga
inblandades brevhuvuden.
Beträffande proposition 2002/03:86 om SJ AB anför
anmälarna att regeringen inte ansett att det
förelegat behov av att inhämta yttranden och
upplysningar från myndigheter, sammanslutningar
eller enskilda. I stället har förslagen utformats i
samarbete med Vänsterpartiet och Miljöpartiet.
Enligt anmälarna redovisas inte heller i denna
proposition något beslutsunderlag i form av problem-
och konsekvensanalyser.
Anmälarna framhåller att rörande frågan om
förslagens överensstämmelse med EU:s konkurrens- och
statsstödsregler har flera hundra sidor överlämnats
från regeringen till EG-kommissionen. Detta
omfattande material har enligt anmälarna
tillhandahållits riksdagen först efter det att
motionstiden löpt ut. Hela inlagan till EU-
kommissionen har hemligstämplats med hänvisning till
bestämmelserna i 8 kap. 6 § sekretesslagen
(1980:100, SekrL) om sekretess med hänsyn till
främst skyddet för enskilds ekonomiska förhållanden.
Anmälarna påpekar att sekretessen även omfattade
regeringens missivskrivelse till kommissionen.
Enligt anmälarna ville Näringsdepartementet inte ge
offentlighet åt "resonemanget" i skrivelsen och det
sätt på vilket regeringen närmade sig kommissionen.
Anmälarna anser att det är uppenbart att 8 kap. 6 §
SekrL inte utgjorde en giltigt grund för
sekretessbeläggning av skrivelsen.
Vidare anför anmälarna att Näringsdepartementet
hävde sekretessen sedan en ledamot skriftligen
begärt hos näringsutskottet att utskottet skulle
lämna ut missivskrivelsen. Enligt anmälarna
indikerar detta beslut att det inte fanns grund för
sekretesstämpeln och att denna gjorts med hänvisning
till fel lagrum.
Därutöver anför anmälarna att Kristdemokraterna
begärde att få ut det underlag som låg till grund
för bolagiseringen av affärsverket Statens
Järnvägar. Först dagarna före juluppehållet 2002 -
nära två veckor efter den ursprungliga begäran - gav
Näringsdepartementet möjlighet till insyn i delar av
handlingarna. Enligt anmälarna begärde
Kristdemokraterna då att få kopior på hela akten,
inklusive sekretessbelagda handlingar. Den 14
januari 2003 överlämnades kopior. Vidare beslutade
regeringen den 6 februari att avslå ansökan om att
få ta del av de sekretessbelagda handlingarna.
Anmälarna framhåller att beslutet inte expedierades
förrän den 13 februari, vilket var två månader
efter det att framställan gjordes.
Enligt anmälarna förhöll det sig på liknande sätt
när man begärde ut underlaget till propositionen om
SJ AB. Tre veckor efter det att Kristdemokraterna
begärt att få ta del av handlingarna hade
Näringsdepartementet ännu inte tagit någon kontakt
med SJ AB eller på annat sätt inlett en beredning
för att utröna huruvida dokumenten omfattades av
sekretess.
Vad gäller proposition 2002/03:142 om AB Svensk
Exportkredit anför anmälarna att det inte heller i
denna proposition redovisades något beslutsunderlag.
Enligt anmälarna har riksdagen även i detta fall
undanhållits en analys av vilka alternativ som stod
till buds och regeringens argument för att den valda
lösningen var att föredra.
Enligt anmälarna bör konstitutionsutskottet
granska om näringsministern har berett
propositionerna i enlighet med bestämmelserna i 7
kap. 2 § regeringsformen, 2 kap. 1, 2, 12 och 15 §§
tryckfrihetsförordningen samt bestämmelserna i
sekretesslagen. Anmälarna framhåller följande
frågeställningar:
· Är det förenligt med regeringsformen att i
ärenden av betydande ekonomisk omfattning
underlåta att inhämta yttranden och hemligstämpla
allt beslutsunderlag?
·
· Är regeringens handläggning av ärenden som rör
allmänna handlingar förenlig med bestämmelserna i
2 kap. TF och sekretesslagen?
·
· Är den tid som regeringen har tagit på sig för
att handlägga ärenden om allmänna handlingar
förenlig med bestämmelserna i 2 kap. 12 § TF om
att en allmän handling skall lämnas ut genast
eller så snart det är möjligt?
·
· Fanns det laglig grund för regeringen att
hemligstämpla den sedermera offentliggjorda
missivskrivelsen till kommissionen?
·
· Skedde i så fall hemligstämplingen av skrivelsen
med hänvisning till rätt lagrum?
·
Till grund för granskningen har bl.a. legat en
promemoria upprättad inom Näringsdepartementet,
bilaga A3.2.2, samt en utfrågning med
näringsminister Leif Pagrotsky, bilaga B8.
Regeringens beslut den 6 februari 2003 rörande
en begäran om att få ta del av allmän handling
Regeringen beslutade den 6 februari 2003 att avslå
en begäran från Magnus Kolsjö, politisk sekreterare,
Kristdemokraterna i Sveriges riksdag om att få ta
del av allmän handling såvitt avsåg handlingarna som
inte redan hade lämnats ut till honom.
I beslutet redovisas att Magnus Kolsjö den 12
december 2002 begärt att få ta del av handlingar som
registrerats med diarienummer N2000/5358/SÄ. Delar
av handlingarna har enligt beslutet lämnats ut till
denne. De handlingar som inte lämnats ut finns
förtecknade i en bilaga till beslutet. Dessa
handlingar innehåller uppgifter om värderingar,
strategier, affärsplaner och leasingavtal. För dessa
uppgifter gäller enligt beslutet sekretess enlig 8
kap. 6 § sekretesslagen, 2 § sekretessförordningen
(1980:657) samt punkten 1 och 10 i bilagan till
sekretessförordningen, eftersom uppgifterna avser
enskilds affärsförhållanden och det kan antas att
den enskilde lider skada om uppgifterna röjs.
Riksdagsbehandlingen av de i anmälan omtalade
propositionerna
Överlåtelse av aktier i Svenska Skogsplantor AB
I proposition 2002/03:24 Överlåtelse av aktier i
Svenska Skogsplantor AB till Sveaskog AB föreslog
regeringen att riksdagen skulle godkänna att
samtliga aktier i det helstatliga bolaget Svenska
Skogsplantor AB överläts på det likaså helstatliga
bolaget Sveaskog AB. Regeringen ansåg att frågan om
överlåtelse var av sådan karaktär att det inte
förelegat behov av att inhämta yttranden och
upplysningar från några myndigheter,
sammanslutningar eller enskilda (prop. s. 6).
I samband med riksdagsbehandlingen av
propositionen bereddes på näringsutskottets
initiativ ett urval av företrädare för skogsnäringen
möjlighet att komma in med yttranden över
propositionen och följdmotioner. Remisstiden var
starkt begränsad.
Näringsutskottet tillstyrkte att riksdagen skulle
godkänna aktieöverlåtelsen (bet. 2002/03:NU4). I två
reservationer från (m, fp) respektive (kd) yrkades
avslag på propositionen. Ett enigt utskott
konstaterade emellertid att propositionen inte
motsvarat de krav som riksdagen normalt bör ställa
vad gäller underlagsmaterial från regeringen.
Utskottet saknade en redovisning av regeringens
analys av olika tänkbara, alternativa lösningar.
Enligt utskottets mening borde regeringen också ha
inhämtat remissynpunkter i ärendet.
Riksdagen följde utskottets förslag (prot.
2002/03:66).
Kapitaltillskott till Teracom AB
I proposition 2002/03:64 Kapitaltillskott till
Teracom AB föreslog regeringen att riksdagen
bemyndigade regeringen att, inom den ram som för
2003 anvisats för lån i Riksgäldskontoret för
investeringar i anläggningstillgångar som används i
statens verksamhet, besluta om ett lån för att
finansiera ett villkorat kapitaltillskott på högst
500 000 000 kr till Teracom AB. Regeringen ansåg att
frågan om kapitaltillskott till Teracom AB var av
sådan karaktär att det inte förelegat behov av att
inhämta yttranden och upplysningar från myndigheter,
sammanslutningar eller enskilda (prop. s. 6).
Kulturutskottet behandlade bl.a. propositionen
jämte följdmotioner i betänkande 2002/03:KrU7.
Utskottet avstyrkte ett motionsyrkande om att
regeringen skulle återkomma till riksdagen med ett
mer genomarbetat förslag. Härefter tillstyrkte
utskottet regeringens förslag. I två reservationer
från (m, fp) respektive (kd) yrkades avslag på
propositionen. Som skäl angavs bl.a. att regeringens
underlag för propositionen inte var tillräckligt.
Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets
förslag (prot. 2002/03:113).
Åtgärder för att stärka den finansiella
ställningen i SJ AB
I proposition 2002/03:86 Åtgärder för att stärka den
finansiella ställningen i SJ AB föreslog regeringen
att riksdagen bemyndigade regeringen att tilldela SJ
AB ett kapitaltillskott om högst 1 855 mnkr, att ge
SJ AB en låneram i Riksgäldskontoret om 2 000 mnkr
för perioden 2004-2007 (avsnitt 5) samt att vidta de
åtgärder som i övrigt behövdes för att stärka den
finansiella ställningen i SJ AB. Regeringen ansåg
att frågorna om kapitaltillskott m.m. var av sådan
karaktär att det inte förelegat behov av att inhämta
yttranden och upplysningar från myndigheter,
sammanslutningar eller enskilda (prop. s. 4).
Näringsutskottet behandlade propositionen jämte
följdmotioner i betänkande 2002/03:NU13. Utskottet
hade därvid berett trafikutskottet tillfälle att
yttra sig över propositionen och motionerna (yttr.
2002/03:TU7y). I betänkandet redovisade
näringsutskottet att det under motionstiden hade
begärt in akten rörande propositionen om SJ AB från
Näringsdepartementet. Utskottet anförde att
materialet i akten, som var sekretessbelagt hos
departementet, hade kommit in till utskottet tre
dagar före motionstidens utgång och hade därefter -
med fortsatt sekretess - varit tillgängligt för
utskottets ledamöter och suppleanter. I materialet
ingick enligt utskottet främst underlag från den
externa ekonomiska och juridiska expertis som
departementet anlitat i utredningsarbetet. Därutöver
redovisade utskottet bl.a. att närings-, finans- och
trafikutskotten hade genomfört en gemensam, icke
offentlig, utfrågning med näringsminister Leif
Pagrotsky i december 2002 om SJ:s ekonomiska
situation. Bakgrunden var den kontrollbalansräkning
som SJ hade upprättat och som visade att det egna
kapitalet understeg hälften av det registrerade
aktiekapitalet. Vid utfrågningen redovisade
näringsministern det arbete som satts i gång inom
departementet.
Enligt näringsutskottet borde riksdagen avvisa
motioner med förslag om avslag på propositionen.
Enligt utskottets mening var det underlag som
presenterades i propositionen tillräckligt som
underlag för ett riksdagsbeslut. Mot utskottets
ställningstagande i denna del reserverade sig
ledamöter från (m, fp, kd och c). De ansåg att det
underlag som regeringen presenterar i en proposition
skall vara av sådan karaktär att det självständigt
kan ligga till grund för ett riksdagsbeslut. Det kan
inte kompenseras i efterhand genom att
sekretessbelagt material ställs till utskottets
förfogande.
Utskottet tillstyrkte härefter regeringens förslag
om åtgärder för att stärka den finansiella
ställningen i SJ AB. Liksom trafikutskottet delade
näringsutskottet regeringens bedömning att åtgärder
måste vidtas för att reda upp den ekonomiska krisen
i SJ. Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets
förslag (rskr. 2002/03:243).
Konstitutionsutskottet har från näringsutskottets
kansli inhämtat att motionstiden för den aktuella
propositionen löpte ut den 9 maj 2003. Materialet
till EG-kommissionen med tillhörande missivskrivelse
sändes till kommissionen från regeringen den 12 maj
2003. Näringsutskottet tillhandahölls samma dag
detta material med missivskrivelsen.
Vidare uppgav man från näringsutskottets kansli
att en skriftlig begäran att få ut missivskrivelsen
lämnades in till utskottet den 20 maj 2003.
Utskottet beslutade den 23 maj, efter samråd med
Näringsdepartementet, att lämna ut skrivelsen.
Vissa ägarfrågor m.m. rörande AB Svensk
Exportkredit
I proposition 2002/03:142 Vissa ägarfrågor m.m.
rörande AB Svensk Exportkredit föreslog regeringen
att riksdagen skulle godkänna att staten på det sätt
som regeringen redogjorde för i propositionen
förvärvade samtliga ABB Structured Investment AB:s
aktier i AB Svensk Exportkredit. Vidare föreslog
regeringen att riksdagen bemyndigade regeringen att
dels vidta de åtgärder i övrigt som krävdes för att
genomföra förvärvet, dels - i samband med att den
garantiförbindelse som ABB Structured Finance
Investment AB ingått gentemot AB Svensk Exportkredit
upphörde att gälla - ställa ut garantiförbindelse
gentemot AB Svensk Exportkredit om högst 600
miljoner kronor som fick ha en löptid på 30 år.
Därutöver föreslog regeringen att riksdagen
beslutade att förkorta motionstiden till en dag.
Näringsutskottet behandlade propositionen jämte
följdmotioner i betänkande 2002/03:NU14. Utskottet
redovisade i betänkandet att propositionen bordlades
i riksdagen den 4 juni 2003. På förslag av
näringsutskottets ordförande Marie Granlund (s)
beslutade riksdagen den 5 juni att motionstiden -
till skillnad från regeringens förslag om en tid av
en dag - skulle uppgå till två dagar. Utskottet
noterade att cirka två arbetsdagar förelåg enligt
arbetsplaneringen efter motionstidens utgång för
utskottets hantering m.m. Enligt samma planering
skulle betänkandet, efter endast en bordläggning i
kammaren, diskuteras och beslutas av riksdagen den
12 juni. Vidare redovisade utskottet att de i
propositionen nämnda avtalen var sekretessbelagda
hos Näringsdepartementet. Under motionstiden hade de
- med fortsatt sekretess - funnits tillgängliga för
utskottets ledamöter och suppleanter.
I betänkandet föreslog utskottet att riksdagen
skulle avslå motionsyrkanden om att
beslutsunderlaget inte var tillräckligt och där
tidsbristen i ärendet påtalades. Utskottet anförde
bl.a. att det uppenbart hade varit positivt att få
en fylligare bakgrundsbeskrivning och en analys av
alternativa tillvägagångssätt. Detta hade dock inte
varit möjligt av tidsskäl. Utskottet hade förståelse
för att tidsbristen i första hand var en konsekvens
av omsorgen om AB Svensk Exportkredit (SEK) och ABB.
Utskottet anförde att genom beslut av riksdagen
möjliggjordes en motionstid på två dagar i stället
för den av regeringen förordade motionstiden om en
dag. Beträffande denna del av utskottets
ställningstagande reserverade sig (m, fp, kd och c).
Utskottet föreslog härefter att riksdagen skulle
bifalla propositionen i dess helhet. I denna del
lämnades en reservation (fp) med yrkande om avslag
på propositionen samt två motivreservationer (m) och
(kd).
Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets
förslag (prot. 2002/03:121).
Interpellationsdebatt om öppenhet i de statliga
bolagen
Näringsminister Leif Pagrotsky besvarade den 13 maj
2003 en interpellation av Mikael Odenberg (m) om
öppenheten i de statliga företagen (ip.
2002/03:278). Interpellanten hade bl.a. ställt
frågan om vilka åtgärder ministern avsåg att vidta
för att öka riksdagsledamöternas insyn i de statliga
bolagen. Som exempel nämndes att SJ AB:s
kontrollbalansräkning i det längsta hade
hemlighållits inför närings-, trafik- och
finansutskottens gemensamma utfrågning om
situationen i SJ i december 2002. Interpellanten
ansåg att ett sådant hemlighetsmakeri försvårar för
riksdagsledamöter att få tillgång till det underlag
som finns för olika förslag till beslut och att
riksdagsledamöternas möjligheter att fullgöra sin
uppgift som ombud för ägarna - svenska folket -
därmed försvåras.
När det gällde frågan om riksdagsledamöternas
insyn i de statliga bolagen beklagade
näringsministern att riksdagsledamöterna sällan
utnyttjar sin möjlighet att vara med vid
bolagsstämmorna i de statliga bolagen. Vidare
anförde han att riksdagen och dess utskott kan ta
del av alla uppgifter hos Regeringskansliet rörande
statliga bolag, även sådana uppgifter som omfattas
av sekretess. Han framhöll att Regeringskansliet
ansvarar för förvaltningen av aktiebolag som lyder
under aktiebolagslagen. Samtidigt gäller att
flertalet bolag är konkurrensutsatta och därför
måste ges möjlighet att verka på samma villkor som
sina konkurrenter. Därför förekom det att handlingar
som innehåller affärshemligheter hemligstämplas.
Näringsministern hade inte för avsikt att verka för
att denna ordning skulle ändras.
Regeringens skrivelse om statliga företag
Riksdagen har under innevarande riksmöte behandlat
regeringens skrivelse 2002/03:120 med 2003 års
redogörelse för företag med statligt ägande (bet.
2003/04:NU4, prot. 2003/04:27).
I skrivelsen redovisar regeringen att svenska
staten är Sveriges största företagsägare (a. skr. s.
15). Genom Regeringskansliet förvaltas 59
företag/koncerner varav 44 ägs helt och 15
tillsammans med andra. Totalt är ca 200 000 personer
anställda i dessa företag. Svenska staten är
dessutom den största ägaren på Stockholmsbörsen.
Regeringen framhåller att detta medför ett stort
ansvar och ställer krav på en långsiktig och
professionell förvaltning.
När det gäller statens ägarpolitik anför
regeringen att på samma sätt som företag som ägs av
andra ägare möter de statliga företagen en allt
hårdare konkurrens (a. skr. s. 15 f.). För att kunna
värdera företagens prestationer i en hårdare
konkurrenssituation krävs enligt regeringen en
föredömlig transparens. Statens ägarförvaltning
kräver därför en tydlig och öppen ägarpolitik som
anpassas till de ökade krav som ställs i en
föränderlig omvärld. Vidare är statens ägarroll och
förvaltning komplex då staten äger företag aktiva i
verksamhet som spänner från gruvindustri till opera,
från fastigheter till spel.
Regeringen har värdeskapande som övergripande mål.
Vidare framhåller regeringen att den likt andra
ägare har tillgång till olika verktyg för att nå
uppsatta mål. Styrelsesammansättning, genomlysning
och revisorer är exempel på tre viktiga verktyg.
I skrivelsen anges uppdragets mål och
förutsättningar i följande punkter:
· Uppdraget är att professionellt förvalta de
tillgångar de statligt ägda företagen utgör.
·
· Målet är att skapa värde för ägaren.
·
· De konkurrensutsatta statligt ägda företagen
skall ges samma förutsättningar och har samma
krav på sin verksamhet som andra aktörer.
·
· Ett antal statligt ägda företag har främst till
uppgift att uppfylla särskilda samhällsintressen.
I dessa företag skapas värde framför allt genom
den samhällsnytta företagen åstadkommer.
·
Ägarförvaltningens ramverk och verktyg redovisas i
följande punkter:
1. Aktiebolagslagen (1975:1385) ger ramen för
företagen och i bolagsordningen anges företagets
allmänna inriktning.
2.
3. Styrelserna har fullt ansvar för företagens
verksamhet.
4.
5. Företagens särskilda uppdrag beslutas av
riksdagen och regleras i lag eller i avtal mellan
företaget och staten.
6.
7. För att få till stånd en enhetlig förvaltning ger
regeringen riktlinjer för extern rapportering,
anställningsvillkor m.m.
8.
9. Regeringskansliet värderar fortlöpande
styrelsernas prestationer och hanterar de
ägarfrågor som uppkommer.
10.
Beträffande verktyget genomlysning anför regeringen
att detta krav är en demokratifråga eftersom
företagen ytterst ägs av svenska folket. Regeringen
anser att företagen med statligt ägande skall vara
minst lika genomlysta som börsnoterade företag.
Härvid framhåller regeringen att ur ägarens
synvinkel är företagens rapportering av speciell
vikt eftersom den är ett viktigt styrinstrument i
uppföljningen och utvärderingen av företaget. Den
ekonomiska informationen är grunden för företagens
offentliga rapportering och bör kompletteras med
beskrivningar av marknadsutveckling,
känslighetsanalyser, etc. för att ge vägledning i
tolkningen av de faktorer som skapar värde i
företaget. I vilken mån de berörda särskilda
samhällsintressena uppfyllts bör betraktas som lika
väsentligt som annan redovisning. Även den miljö-,
jämställdhets- och mångfaldsrelaterade
rapporteringen bör i möjligaste mån integreras i
årsredovisningen. Regeringen beslutade i mars 2002
om riktlinjer för den externa ekonomiska
rapporteringen för företag med statligt ägande.
Därtill finns en uttalad ambition att de statligt
ägda företagen skall lämna bokslutskommuniké före
den 31 januari fr.o.m. 2004 års bokslut.
När det gäller bolagsstämmor framhåller regeringen
att dessa - i aktiebolag - syftar till att bereda
aktieägarna möjlighet att besluta i företagets
angelägenheter. Regeringen påpekar att det i
aktiebolagslagen inte görs någon skillnad mellan
statligt ägda aktiebolag och privata aktiebolag.
Bolagsstäm-
man är således i första hand en sammankomst för
aktieägarna, men det finns inga hinder, om
bolagsstämman medger det, att stämman öppnas för
allmänheten. Därför är det enligt regeringen
lämpligt att de helstatliga företagen erbjuder någon
form av utåtriktad aktivitet i samband med
bolagsstämman där även allmänheten bereds möjlighet
att ställa frågor till företagsledningen. Hur
stämman praktiskt skall genomföras är en fråga för
företagets ledning och styrelse. Regeringen anser
att det av planeringsskäl är rimligt att de som
önskar komma till stämman eller den i anslutning
till stämman utåtriktade aktiviteten måste anmäla
sin närvaro till företaget i god tid. Det finns
flera aktiviteter som i olika former kan rikta sig
till allmänheten, medier eller andra intressenter
inom det aktuella företagets intressesfär. Hänsyn
måste dock tas till företagets storlek och
förekommande allmänintresse, då en bolagsstämma och
anslutande aktiviteter är resurskrävande. Regeringen
anser att det normalt sett inte bör begäras av
företag med färre än tio anställda eller mindre än
24 miljoner kronor i omsättning att de skall ordna
särskilda aktiviteter i samband med bolagsstämmorna.
Motsvarande kan även gälla för större företag i de
fall det saknas ett direkt allmänintresse.
Beträffande riksdagsledamöters rätt att närvara
vid bolagsstämmor framhåller regeringen att det är
styrelsens ansvar att kallelse till bolagsstämman
skickas till riksdagen senast fyra veckor och
tidigast sex veckor före bolagsstämman.
Riksdagsledamöters önskan att närvara på stämman
skall anmälas till företagets styrelse senast två
veckor i förväg. Detta gäller samtliga företag i
vilka staten äger minst 50 % av aktierna och som har
fler än 50 anställda.
Näringsutskottet föreslog att riksdagen skulle
lägga skrivelsen till handlingarna. Vad gällde synen
på statligt ägande anförde utskottet bl.a. att
utskottet intar en pragmatisk hållning i frågan om
huruvida staten skall äga vissa företag eller inte.
Det kan enligt utskottet i vissa fall vara motiverat
med försäljning av del av eller hela det statliga
ägandet i ett bolag. Den ordning som för närvarande
gäller och som innebär att regeringen - i det fall
den inte redan har beslutsmöjlighet - lägger fram
förslag till riksdagen om försäljning, anser
utskottet vara ändamålsenlig.
Riksdagen följde utskottets förslag.
Gällande bestämmelser
Regeringsformens beredningskrav
Enligt 7 kap. 1 § regeringsformen (RF) skall det för
beredning av regeringsärenden finnas ett
regeringskansli. I detta ingår departement för
skilda verksamhetsgrenar. Regeringen fördelar
ärendena mellan departementen. Statsministern utser
bland statsråden chefer för departementen.
Vidare föreskrivs i 7 kap. 2 § RF att behövliga
upplysningar och yttranden skall inhämtas från
berörda myndigheter vid beredningen av
regeringsärenden.
I Statsrådsberedningens skrift Propositionshandboken
(Ds 1997:1) beskrivs gången i propositionsarbetet
och visas möjliga sätt att förenkla arbete och att
klara de praktiska problem som möter
propositionsskrivaren. Den innehåller också bl.a.
riktlinjer för den formella utformningen av
propositioner och lagrådsremisser.
När det gäller beredningskravet i 7 kap. 2 § RF
framhålls i handboken att det traditionella sättet
för regeringen att få upplysningar och yttranden är
att skicka ut betänkanden och promemorior på remiss
(s. 27). Regeringen kan dock även på annat sätt
skaffa sig information, främst genom remissmöten och
genom att hämta in underhandskontakter. I
promemorian anförs att alla komplicerade
lagstiftningsärenden skall föregås av
remissbehandling. Remissmöten kan dock i sådana fall
användas som en del av beredningsförfarandet, om
ärendet har föregåtts av tidigare utredningar och
remissförfaranden. Det skall enligt handboken starkt
understrykas att det endast är i verkliga
undantagssituationer som regeringen i stället för
remissbehandling eller remissmöte kan ta kontakt med
berörda myndigheter under hand och ha överläggningar
med dessa. Vidare framhålls att det måste i varje
fall bedömas om situationen är sådan att
remissbehandling kan underlåtas.
Vikten av sedvanlig remissbehandling har
understrukits särskilt i fråga om
lagstiftningsärenden (jfr bet. 2003/04:KU10 s. 56).
Tillhandahållande av allmänna handlingar
I 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF) ges
grundläggande bestämmelser om rätten att ta del av
allmänna handlingar. Av 2 kap. 14 § TF framgår att
den som vill ta del av allmän handling skall, med
vissa undantag, vända sig till den myndighet som
förvarar handlingen.
En allmän handling som inte är hemlig skall på
begäran genast eller så snart det är möjligt på
stället utan avgift tillhandahållas den som önskar
ta del av den (2 kap. 12 § första stycket). En
begäran att få del av allmän handling skall m.a.o.
prövas skyndsamt av myndigheten. Inga onödiga
dröjsmål får förekomma. En anledning att dröja kan
vara att myndigheten måste pröva om handlingen är
hemlig enligt sekretesslagen.
Kan handlingen inte läsas eller uppfattas på något
annat sätt utan något tekniskt hjälpmedel, skall
myndigheten ställa ett sådant till förfogande. En
handling får också skrivas av, fotograferas eller
spelas in. Är en handling delvis hemlig, skall de
delar som inte är hemliga tillhandahållas i avskrift
eller kopia.
I 2 kap. 12 § andra stycket anges två undantag
från rätten att på stället ta del av allmän
handling. Det första undantaget innebär att
myndigheten inte är skyldig att på stället
tillhandahålla allmän handling "om betydande hinder
möter". Ett sådant hinder kan t.ex. vara att
myndigheten, just då begäran görs, behöver
handlingen för sitt eget arbete eller att den
berörda personalen är upptagen av andra, viktigare
åligganden. Hinder kan också vara utrymmesbrist
eller att handlingen är av så ömtålig beskaffenhet
att den kan skadas vid utlämnandet (se Bohlin,
Allmänna handlingar s. 247-249). I dylika fall bör
sökanden i stället tillhandahållas en kopia eller en
bestyrkt avskrift.
Det andra undantaget tar sikte på upptagningar och
innebär att myndigheten inte är skyldig att på
stället tillhandahålla upptagning om sökanden utan
beaktansvärd olägenhet kan ta del av den hos en
närbelägen myndighet.
Enligt 2 kap. 13 § har den som vill ta del av en
allmän handling också rätt att mot avgift få en
avskrift eller kopia av handlingen (se vidare
avgiftsförordningen 1992:191). Från denna regel görs
undantag, t.ex. är en myndighet inte skyldig att i
större utsträckning än vad som följer av lag lämna
ut en upptagning för automatiserad behandling i
annan form än utskrift. Begäran om att få avskrift
eller kopia skall behandlas skyndsamt.
Handlingen behöver inte beskrivas noga av den som
begär att få ut handlingen. Myndigheten är dock inte
skyldig att göra några omfattande efterforskningar
för att få fram handlingar som sökanden inte kan
beskriva närmare.
Myndigheten får inte på grund av att någon begär
att få del av en allmän handling efterforska vem
denne är eller vilket syfte han har med sin begäran
(2 kap. 14 § tredje stycket). Ibland kan det vara så
att detta dock är en förutsättning för att
myndigheten skall kunna bedöma vad ett utlämnande
kan få för konsekvenser. I sådant fall måste den som
begär att få ta del av handlingen uppge namn och vad
handlingen skall användas till.
En myndighet kan under vissa förutsättningar lämna
ut en handling med förbehåll som inskränker
sökandens rätt att använda den information som finns
i handlingen (2 kap. 15 §). Myndigheten kan t.ex.
förbjuda sökanden att föra uppgiften vidare.
I 15 kap. 6 § andra stycket sekretesslagen
(1980:100, SekrL) finns vissa kompletterande
bestämmelser. Om viss befattningshavare vid
myndighet enligt arbetsordning eller särskilt beslut
svarar för vården av handling, ankommer det i första
hand på honom eller henne att pröva frågan om
handlingen skall lämnas ut till enskild.
En föredragande eller annan handläggare torde i
sin vård anses ha de handlingar som lämnats till
honom. Detsamma gäller registrator och arkivarie
(Regner m.fl., Sekretesslagen, En kommentar, 15:16).
I andra stycket anges vidare att ifrågavarande
befattningshavare skall i tveksamma fall hänskjuta
frågan till myndigheten, "om det kan ske utan
omgång". Om denne vägrar att lämna ut handlingen
eller lämnar ut den med förbehåll som inskränker
sökandens rätt att yppa dess innehåll eller annars
förfoga över den, skall han eller hon på sökandens
begäran hänskjuta frågan till myndigheten. Sökanden
skall underrättas om sin rätt att begära detta och
att beslut av myndigheten krävs för att ett
avgörande skall kunna överklagas.
Överklagan
Om annan än riksdagen eller regeringen avslår
begäran att få ta del av handling eller lämnar ut
allmän handling med förbehåll, får sökanden föra
talan mot beslutet. Talan mot beslut av statsråd
skall föras hos regeringen och talan mot beslut av
annan myndighet hos domstol (2 kap. 15 § första
stycket TF).
Av 2 kap. 15 § första stycket TF framgår således
att beslut av riksdagen eller regeringen att avslå
en begäran om att få ta del av en allmän handling
inte kan överklagas.
Hemligstämpling
Grundläggande regler om hemligstämpling av allmänna
handlingar finns i 2 kap. 16 § TF. Enligt denna
bestämmelse får anteckning om hinder att lämna ut
allmän handling göras endast på en handling som
omfattas av sekretess. Tillämplig bestämmelse skall
anges på handlingen.
I 15 kap. 3 § SekrL finns mer detaljerade regler
om hemligstämpling. Av dessa bestämmelser framgår
att förutsättningen för att man skall få
hemligstämpla en allmän handling är att det kan
antas att hinder mot utlämnande av uppgift i
handlingen föreligger enligt någon tillämplig
bestämmelse i sekretesslagen eller annan
författning. Vidare föreskrivs att sådan anteckning
skall innehålla beteckningen hemlig samt ange
tillämplig bestämmelse, dagen för anteckningen och
den myndighet som låtit göra den.
Av ovan nämnda bestämmelser framgår att
förutsättningen för att man skall få hemligstämpla
en allmän handling är att det kan antas att hinder
mot utlämnande av uppgift i handlingen föreligger
enligt någon tillämplig sekretessbestämmelse. Att
denna förutsättning är uppfylld innebär inte någon
skyldighet för myndigheten att förse handlingen med
en anteckning om sekretess. Det har överlämnats åt
myndigheten att avgöra i vilken utsträckning det
finns anledning att göra sådana anteckningar (Regner
m.fl., Sekretesslagen, En kommentar, 15:9, suppl. 6,
januari 2001).
En myndighets hemligstämpling innebär inte något
bindande avgörande i sekretessfrågan. Den skall i
stället ses som en "varningsflagg" om att en
noggrann sekretessprövning bör göras.
Sekretessfrågan skall prövas varje gång någon begär
att få ut handlingen.
Promemoria från Näringsdepartementet
I en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet
begärt svar på vissa frågor. Som svar har till
utskottet överlämnats en promemoria upprättad inom
Näringsdepartementet den 10 februari 2004, bilaga
A3.2.2.
I promemorian anförs att samtliga i
granskningsärendet aktuella propositioner avser
ärenden som behandlar förändringar i ägarstrukturen
i bolagen som har en marknadsinriktad verksamhet.
Statens aktieinnehav i bolagen representerar
betydande värden. Skulle regeringen i de
riksdagsärenden som innefattar känsliga
affärshemliga uppgifter inhämta yttranden från
enskilda, sammanslutningar och myndigheter innan
regeringen beslutar en proposition skulle detta
enligt promemorian allvarligt kunna skada bolagets
värde och verksamhet genom bl.a. den osäkerhet om
bolagets framtid som ett remissförfarande skulle
skapa. I promemorian påpekas att ett
remissförfarande skulle innebära att utomstående
skulle få tillgång till bl.a. en detaljerad
affärsplan, med problem- och konsekvensanalys, för
bolag som agerar på en konkurrensutsatt marknad. Ett
sådant förfarande skulle allvarligt kunna skada
värdet på statens aktieinnehav i bolaget.
Vid en avvägning av fördelarna med att inhämta
yttranden och nackdelarna för bolagets verksamhet,
kan enligt promemorian slutsatsen dras att risken
för skada i samband med ett remissförfarande klart
överstiger de fördelar ett remissförfarande kan
innebära. En ansvarsfull bolagsförvaltare kan inte
agera så att ett bolags förmögenhetsvärde och
verksamhet äventyras. I promemorian framhålls att i
de berörda ärendena fanns av den anledningen inte
möjlighet att inhämta yttranden innan regeringen
beslutade om det förslag som skulle föreläggas
riksdagen.
Enligt promemorian inhämtas ekonomiska analyser
och konsekvensanalyser från mycket kompetenta
konsulter under beredningen av en proposition som
innebär ekonomiska förändringar i den statliga
bolagssfären. För att säkerställa kvaliteten i
beslutsunderlaget avstäms ofta analysresultatet
ytterligare. I promemorian framhålls att ett
utlämnande av handlingar som innehåller detaljerade
affärsplaner och problem- och konsekvensanalyser med
företagshemligheter skulle, för ett aktiebolag som
agerar på en konkurrensutsatt marknad, innebära
stora risker för förmögenhetsförlust för staten.
Därför finns normalt inte sådana uppgifter
redovisade i propositionstexter.
Vad gäller propositionen om kapitaltillskott till
SJ AB (prop. 2002/03:86) avsåg förslaget enligt
promemorian dessutom en brådskande åtgärd som skulle
vidtas med anledning av att bolaget hade upprättat
kontrollbalansräkning. I promemorian anförs att
bolaget befann sig i en ekonomiskt svår situation
som krävde ett snabbt beslut, eftersom det egna
kapitalet kommit att understiga hälften av det
registrerade aktiekapitalet. Kapitalbristen måste
enligt aktiebolagslagen, för att undvika
likvidationsplikt, täckas inom åtta månader från det
att kontrollbalansräkningen upprättats. Enligt
promemorian syftade regeringens förslag till att
snabbt få underlag för beslut om åtgärd innan denna
tidsfrist löpte ut. Ett riksdagsbeslut i fråga om
förslaget krävdes före riksdagens sommaruppehåll,
varför det rådde tidsbrist för att inte betydande
förmögenhetsvärden för staten skulle gå till spillo.
Beträffande propositionen angående SJ AB
inhämtades enligt promemorian ett flertal sådana
analyser, vilka av skäl som omnämnts ovan inte kunde
lämnas ut. Propositionen utformades i samarbete med
regeringens samarbetspartier Vänsterpartiet och
Miljöpartiet och bereddes i övrigt enligt gällande
beredningsrutiner.
I promemorian anförs vidare att propositionen
angående AB Svensk Exportkredit rörde
ägarförändringar av mycket brådskande karaktär. Vid
beredningen av ärendet fanns därför inget
tidsutrymme för remissbehandling. Det främsta skälet
var att frågan krävde en snabb lösning, eftersom
värdet på statens aktier i bolaget riskerade att
minska och risker för bolagets fortsatta verksamhet
hade kunnat uppstå.
Därutöver anförs att regeringens ärende med dnr
N2002/11969/SÄ rör handlingar angående
bolagiseringen av Statens Järnvägar. Materialet är
enligt promemorian mycket omfattande och innehåller
bl.a. uppgifter om värderingar, strategier och
affärsplaner. Mot bakgrund av materialets
affärsekonomiskt känsliga natur var det nödvändigt
att Regeringskansliet gjorde en noggrann beredning
angående vad för typ av uppgifter som skulle kunna
lämnas ut och vilka som skulle kunna skada statens
egendom. Begäran om utlämnande av handlingar
lämnades in till Regeringskansliet den 12 december
2002. Regeringen fattade beslut den 6 februari 2003.
De dokument som var offentliga skickades till
ingivaren den 14 januari 2003. I promemorian
framhålls att redan veckan före jul fanns offentliga
handlingar tillgängliga hos Regeringskansliet. Under
hela handläggningstiden hölls fortlöpande kontakter
mellan Regeringskansliet och den som begärt ut
handlingar. Enligt promemorian har regeringen i
övrigt inte fattat något beslut om begäran om
utlämnande av allmänna handlingar som rör
propositionen om åtgärder för att stärka den
finansiella ställningen i SJ AB.
Vad gäller utskottets fråga angående ärendet om
Teracom lämnas i promemorian en förteckning avseende
tider för utlämnande av allmänna handlingar.
Vidare anförs i promemorian att inom
Regeringskansliet är den rutin vanlig som innebär
att man sätter den stämpel som tjänar som
information om att uppgifterna i handlingarna kan
omfattas av sekretess, den s.k. sekretesstämpeln, på
försättsblad eller missiv. Enligt promemorian är
anledningen att det inte är praktiskt möjligt och
inte tidsekonomiskt att stämpla samtliga sidor i ett
sammanhängande dokument. I förarbetena till 2 kap.
16 § TF (prop. 1975/76:160 s. 209 f.) sägs att på
handling som kan komma att omfattas av sekretess kan
anbringas att "den är hemlig". Föredraganden anförde
att en sådan anteckning endast tjänar som påminnelse
om behovet av en noggrann sekretessprövning för det
fall handlingen begärs utlämnad. Regeringskansliet
tolkar uttalandet som att med handling avses ett
sammanhängande dokument.
I det aktuella ärendet hade Regeringskansliet
enligt promemorian gjort en preliminär bedömning att
missivskrivelsen och övriga dokument i handlingen
omfattades av sekretess enligt 8 kap. 6 § första
punkten sekretesslagen. Efter en begäran om
utlämnande gjorde Regeringskansliet en skadeprövning
enligt sekretesslagen, varefter missivskrivelsen
utlämnades. Övriga delar av handlingen bedömdes inte
kunna lämnas ut.
I promemorian framhålls att den på
missivskrivelsen angivna sekretessgrunden 8 kap. 6 §
enligt Regeringskansliets bedömning stämmer väl
överens med skyddsobjektet enskilds affärs- och
driftsförhållanden.
Utfrågning med näringsminister Leif Pagrotsky
m.m.
Utskottet har den 13 april 2004 hållit en utfrågning
med näringsminister Leif Pagrotsky. Denne uppgav
bl.a. följande. Statens aktieinnehav i de statliga
bolagen representerar stora värden och berör väldigt
många människor. De har i dag ungefär 200 000
anställda. Man hanterar i dessa bolag ofta
affärskänsliga uppgifter, i synnerhet i frågor som
rör kapitaltillskott och förändrad ägarstruktur i
bolagen.
Leif Pagrotsky uppgav vidare att vid beredningen
av de propositioner som utskottet ställt frågor om
fanns ett behov av att göra juridiska och
finansiella analyser inför ställningstaganden om
bolagens situation och om bolagens framtidsutsikter.
För att vara säkra på att regeringens förslag vilar
på ett väl berett underlag skaffades därför analyser
och rapporter in från finansiella och juridiska
rådgivare. Genom dessa fick man nödvändigt underlag
för förslagen.
Han anförde därutöver att det ligger i sakens
natur att förhandlingsuppgifter och ekonomiska
analyser inte alltid kan offentliggöras när man
bedriver affärsverksamhet. Hade man offentliggjort
sådana uppgifter hade det kunnat ge stora
möjligheter för konkurrerande bolag och andra
kommersiella parter som bolagen har relationer med
att utnyttja statens belägenhet med motsvarande
skada för staten.
Enligt Leif Pagrotsky gjorde regeringen en
bedömning av fördelarna och nackdelarna med att
inhämta yttranden från remissinstanser. En avgörande
faktor vid bedömningen var statens intresse av att
säkra statens förmögenhetsinnehav. Mot bakgrund av
detta valde regeringen att inte offentliggöra
beredningsmaterialet med analyser och affärskänsliga
uppgifter genom att ta in yttranden från myndigheter
och allmänheten.
Leif Pagrotsky framhöll att regeringen självfallet
skall leva upp till regeringsformens krav.
Beredningen av propositioner om t.ex. ägarstrukturen
inom de statliga bolagen ställer andra krav på
beredningen än när regeringen lämnar till exempel
lagförslag till riksdagen. Det är andra krav som
också ryms inom regeringsformens krav.
Vidare anförde Leif Pagrotsky att det handlar om
konkurrensneutralitet. Ägaren staten måste kunna
hantera affärskänslig information på samma sätt som
en privat ägare. Annars skulle de statliga bolagen
få betydande konkurrensnackdelar.
Han ville också peka på reglerna om skydd för
information som är känslig för enskilds
affärsförhållanden. De reglerna gör inte skillnad på
uppgifter som har lämnats in till en myndighet av
privata företag eller av statliga företag.
Vad gäller frågor om utlämnande av handlingar och
sekretess anförde Leif Pagrotsky bl.a. följande.
Materialet i de aktuella ärendena är omfattande och
innehåller uppgifter som skyddas av sekretess. Den
sekretessprövning som måste göras när handlingar
begärs utlämnade är komplicerad och tidskrävande.
Ett stort antal dokument måste gås igenom sida för
sida. Ofta tillfrågas också det berörda bolaget.
Leif Pagrotsky uppgav vidare att det material som
begärdes ut om SJ omfattade 30 samlingspärmar.
På fråga huruvida Näringsdepartementet uppfyllt
kravet i tryckfrihetsförordningen när det gäller att
skyndsamt besluta om utlämnande av allmän handling
uppgav Leif Pagrotsky bl.a. följande. I
departementet har man en person som ägnar sig åt de
frågor som gäller SJ. Han skulle hålla Leif
Pagrotsky informerad om läget i SJ, analysera det
omfattande materialet och gå igenom de 30 pärmarna.
Enligt Leif Pagrotsky var det en korrekt värdering
att åberopa undantaget "om betydande hinder möter",
eftersom den berörda personalen var upptagen med
andra viktigare åligganden i det här speciella
fallet. Den person som skulle ägna sig åt SJ tog med
förtur itu med uppgiften att anlita en konsult som
kunde hjälpa dem i analysarbetet, att sköta
sakfrågan och att därefter gå igenom de 30 pärmarna.
Enligt Leif Pagrotsky fick Kristdemokraterna med
hänsyn till materialets omfång skyndsamt ta del av
detta.
På fråga uppgav Leif Pagrotsky vidare att ärendet
om SJ omfattas av samarbetet med Vänsterpartiet och
Miljöpartiet. När det gäller hur tidsbrist kan
uppstå med tanke på att regeringen utövar daglig
förvaltning av statens bolag uppgav han att
departementet hade ställt krav på ytterligare
genomlysning av SJ:s ekonomi. Detta resulterade i
att man kom fram till att tillgångarna var
övervärderade och att man inte tillräckligt hade
tagit upp skulder. Då hade SJ en månad på sig att
kalla till bolagsstämma och sedan åtta månader på
sig för att fylla upp kapitalbristen. Därmed uppstod
en tidsbrist. Den förvärrades av att man, till
skillnad från andra aktiebolag, måste gå till
riksdagen. Tidsfristen blev inte nio månader som för
andra ägare utan ungefär tre månader.
Utskottet har vidare ställt en ytterligare fråga i
skriftlig form till Näringsdepartementet enligt
följande. I vad mån fanns det någon formell
möjlighet att bereda ärendet proposition 2002/03:
142 genom remiss, t.ex. genom att undanta något
material från det som delgavs remissinstansen eller
remissinstanserna, eller genom att organisera
remissen på något annat särskilt sätt?
Näringsdepartementet har i en skrivelse den 20
april 2004, bilaga A3.2.3, svarat att inledningsvis
får hänvisas till vad som i Statsrådsberedningens
svar till konstitutionsutskottet den 10 april 2004
anförts i fråga om beredningen av propositioner och
problem med hantering av material som omfattas av
sekretess i beredningsarbetet. Vidare framhåller
departementet att själva sakfrågan i ärendet
omfattades av sekretess. Det fanns inte någon annan
information i ärendet som, avskild från den hemliga,
kunde användas för ett meningsfullt
remissförfarande. Av den anledningen gjordes
bedömningen att ett remissförfarande inte kunde
användas.
Utskottets ställningstagande
Det nu aktuella granskningsärendet aktualiserar tre
roller som regeringen innehar. För det första
aktualiseras regeringens roll som ägare och
förvaltare av statliga företag. Vidare berörs
regeringens roll som ansvarig för förslag som
överlämnas till riksdagen för beslut. Därutöver
aktualiseras regeringens agerande som myndighet i
förhållande till enskilda.
Granskningen har för det första avsett huruvida
fyra propositioner till riksdagen, med förslag i
fråga om företag med statligt ägande, har uppfyllt
regeringsformens krav på beredning och utgjort ett
tillräckligt underlag för riksdagens beslut.
Regeringen har inte i något av dessa ärenden
genomfört en sedvanlig remissbehandling. Som skäl
anförs i tre av propositionerna att frågorna var av
sådan karaktär att det inte förelegat behov av att
inhämta yttranden och upplysningar från några
myndigheter, sammanslutningar och enskilda. På fråga
från utskottet har Näringsdepartementet dock
utvecklat sina skäl för att inte genomföra remiss på
så sätt att om regeringen i de riksdagsärenden som
innefattar känsliga affärshemliga uppgifter skulle
inhämta yttranden från enskilda, sammanslutningar
och myndigheter, innan regeringen beslutar en
proposition, skulle detta allvarligt kunna skada
bolagets värde och verksamhet genom bl.a. den
osäkerhet om bolagets framtid som ett
remissförfarande skulle skapa. Därutöver anförs att
vid en avvägning av fördelarna med att inhämta
yttranden och nackdelarna för bolagets verksamhet
kan slutsatsen dras att risken för skada i samband
med remissförfarande klart överstiger de fördelar
ett remissförfarande kan innebära. Näringsminister
Leif Pagrotsky har inför utskottet uppgett att
analyser och rapporter från finansiella och
juridiska rådgivare skaffades in för att regeringens
förslag skulle vila på ett väl berett underlag.
I de nu aktuella ärendena har således förekommit
uppgifter som regeringen av hänsyn till sekretess
inte har ansett sig kunna offentliggöra. Det kan
konstateras att i sådana fall kan regeringens roll
som ägare och förvaltare av statliga företag vara
svår att förena med regeringens roll som den som
ansvarar för och lämnar förslag till riksdagen.
Därvid måste en avvägning göras mellan å ena sidan
intresset av att inte skada statens
förmögenhetsinnehav och å andra sidan intresset av
att en så fullödig bakgrundsinformation som möjligt
ges i den proposition som överlämnas till riksdagen.
Som redovisats ovan fann näringsutskottet i
ärendet om överlåtelse av aktier i Svenska
Skogsplantor AB att beredningsunderlaget inte var
tillräckligt. Utskottet genomförde därför en egen
remiss. Ett enigt utskott uttalade att propositionen
inte motsvarat de krav som riksdagen normalt bör
ställa vad gäller underlagsmaterial från regeringen.
Utskottet saknade en redovisning av regeringens
analys av olika tänkbara, alternativa lösningar.
Enligt utskottets mening borde regeringen ha
inhämtat remissynpunkter i ärendet.
Konstitutionsutskottet anser, i enlighet med
näringsutskottets bedömning, att regeringen i detta
fall inte har uppfyllt kraven på beredning i 7 kap.
2 § RF.
När det gäller ärendena om kapitaltillskott till
Teracom AB respektive åtgärder för att stärka den
finansiella ställningen i SJ AB fann en
utskottsmajoritet att det av regeringen presenterade
underlaget för riksdagens beslut var tillräckligt. I
båda dessa ärenden fanns dock en minoritet som ansåg
att regeringens underlag för de aktuella förslagen
inte var tillräckligt.
Vad gäller det för granskningen aktuella fjärde
ärendet - vissa ägarfrågor m.m. rörande Svensk
Exportkredit - har regeringen inte åberopat hemliga
uppgifter som hinder för remissbehandling utan att
det inte fanns tidsutrymme för en remiss.
Näringsutskottet ansåg vid beredningen av detta
riksdagsärende att det uppenbart hade varit positivt
att få en fylligare bakgrundsbeskrivning och en
analys av alternativa tillvägagångssätt. Emellertid
hade utskottet förståelse för att tidsbristen i
första hand var en konsekvens av omsorgen om bolaget
i fråga. En minoritet i utskottet yrkade dock i en
reservation att regeringen skulle ges till känna vad
som anfördes om att propositionen hade brister som
underlag för riksdagens beslut och om tidsbristen i
ärendet.
Som framgått har i flera av de aktuella ärendena
funnits delade meningar i beredande utskott huruvida
det har funnits tillräckligt underlag för riksdagens
beslut. De brister som en utskottsminoritet har
påtalat har inte egentligen gällt det
beredningsunderlag som utskottet har haft tillgång
till, utan har avsett att propositionen i sig inte
har utgjort ett tillräckligt underlag för riksdagens
beslut. Hur ledamöter utanför beredande utskott kan,
utöver propositionen i fråga, informeras i ärenden
där det förekommer hemliga uppgifter är enligt
utskottet mot bakgrund av gällande regelverk en
fråga som rymmer många dimensioner, bl.a. vad som
gäller för riksdagens inre arbete. Utskottet vill i
detta sammanhang, som gäller granskning av
regeringen, framhålla att det är av stor vikt att
regeringen, för att uppnå största möjliga öppenhet,
gör en noggrann avvägning beträffande för det första
huruvida remiss kan genomföras och för det andra
vilka uppgifter som kan lämnas i propositionen.
Enligt utskottets mening är det vidare av stor vikt
att regeringen, för att tidsbrist i såväl i sin egen
som riksdagens beredning inte skall uppstå, är
förutseende i sin ägarroll när det gäller
tidsfrister och så tidigt som möjligt tar ställning
till vilka frågor som kräver riksdagsbeslut.
Granskningen föranleder inget ytterligare uttalande
i denna del.
En annan fråga som är aktuell i
granskningsärendet, och som gäller regeringens
agerande som myndighet i förhållande till enskilda,
är huruvida regeringen enligt bestämmelserna om
handlingsoffentlighet i 2 kap. TF har varit
tillräckligt skyndsam vid utlämnande av allmänna
handlingar i ärendena rörande SJ AB respektive
Teracom AB. I fråga om SJ AB har regeringen den 6
februari 2003 fattat ett beslut om att inte lämna ut
vissa handlingar, där begäran om utlämnande av
handlingar kom in den 12 december 2002. De dokument
som var offentliga skickades till den som begärt dem
den 14 januari 2003. Näringsdepartementet har dock
uppgett att offentliga handlingar fanns tillgängliga
hos Regeringskansliet redan före jul. När det gäller
det sistnämnda har utskottet inte tagit del av den
aktuella begäran om att få ta del av allmänna
handlingar. Om begäran rörde att få ta del av
handlingar genom kopia, borde de mot bakgrund av
kravet på skyndsamhet ha tillhandahållits den som
begärde att få ut dem redan i december 2002, då de
konstaterades vara offentliga, och inte först i
januari 2003.
Vad gäller att regeringen inte förrän den 6
februari 2003 beslutade att övriga handlingar i
ärendet om SJ AB inte skulle lämnas ut, har från
Näringsdepartementets sida uppgetts att detta
material var mycket omfattande och innehöll
affärsekonomiskt känsliga uppgifter som krävde en
noggrann beredning av vad som skulle kunna lämnas
ut. Utskottet vill härvid framhålla att kravet på
skyndsamhet i 2 kap. 13 TF innebär att en begäran om
kopior av allmänna handlingar skall behandlas med
förtur. Inga obehöriga dröjsmål får således
förekomma. Granskningen föranleder i denna del inget
ytterligare uttalande från utskottets sida.
Vad gäller tidsåtgång för att lämna ut allmänna
handlingar i ärendet rörande Teracom AB framgår av
Näringsdepartementets redovisning att det har varit
fråga om ett fåtal dagar i de flesta fall, men i
några fall närmare två veckor. Utskottet vill härvid
hänvisa till vad som anförts ovan om innebörden av
kravet på skyndsamhet. Granskningen föranleder i
denna del inget ytterligare uttalande från
utskottets sida.
Den nu genomförda granskningen har vidare avsett
huruvida regeringen har hemligstämplat missivet till
en skrivelse till EG-kommissionen med information om
kapitaltillskott m.m. till SJ AB med angivande av
rätt sekretessbestämmelse. Näringsdepartementet har
härvid uppgett att det i Regeringskansliet är en
vanlig rutin att man sätter hemligstämpeln på
försättsblad eller missiv av en handling, eftersom
det inte är praktiskt möjligt eller tidsekonomiskt
att stämpla samtliga sidor i ett sammanhängande
dokument. Efter en begäran om utlämnande gjorde
Regeringskansliet en skadebedömning, varefter
missivskrivelsen lämnades ut. Granskningen
föranleder i denna del inget uttalande från
utskottets sida.
3.3 Näringsdepartementets
upphandling av ekonomisk och
juridisk rådgivning
Anmälan
I en anmälan till konstitutionsutskottet har anmälts
Näringsdepartementets upphandling av vissa externa
tjänster, bilaga A3.3.1. Anmälarna hänvisar till att
departementet som ett led i beredningen av prop.
2002/03:86 Åtgärder för att stärka den finansiella
ställningen i SJ AB upphandlat rådgivningstjänster
från revisionsfirman Öhrlings Pricewaterhouse
Coopers och från advokatbyrån Mannheimer Swartling
för cirka 10 miljoner kronor.
Anmälarna ställer frågorna om det är möjligt att i
avtal av denna storleksordning frångå bestämmelserna
i 5 kap. lagen om offentlig upphandling och
bakomliggande direktiv, om upphandlingen
dokumenterats i enlighet med gällande regler och om
ramavtalen med Öhrlings Pricewaterhouse Coopers och
Mannheimer Swartling tillkommit i enlighet med
gällande lagregler.
Gällande regler
Upphandling över ett tröskelvärde är noga reglerad i
lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (LOU).
Enligt 1 kap. 4 § LOU skall upphandling göras med
utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som finns
och även i övrigt genomföras affärsmässigt.
Anbudsgivare, anbudssökande och anbud skall
behandlas utan ovidkommande hänsyn.
Öppen upphandling definieras i 1 kap. 5 § som
upphandling där alla leverantörer får lämna anbud.
Enligt 1 kap. 8 § skall annons om upphandling sändas
till Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella
publikationer. Enligt 1 kap. 22 § skall en
upphandlande enhet anta antingen det anbud som är
ekonomiskt mest fördelaktigt eller det anbud som har
lägst anbudspris. Vid bedömningen av vilket anbud
som är det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet
skall hänsyn tas till samtliga omständigheter såsom
pris, leveranstid, driftskostnader, kvalitet,
estetiska, funktionella och tekniska egenskaper,
service, tekniskt stöd, miljöpåverkan m.m. I
förfrågningsunderlaget eller annonsen skall anges
vilka omständigheter som tillmäts betydelse.
Omständigheterna skall om möjligt anges efter
angelägenhetsgrad, med det viktigaste först.
Upphandling av tjänster regleras i 5 kap. LOU.
Enligt 12 § är huvudregeln att en upphandlande enhet
skall annonsera sin upphandling. Enligt 20 § skall
tiden för mottagande av anbud vara minst 52 dagar
från den dag då annonsen om upphandling avsändes om
inte förhandsannonsering skett.
Ramavtal
Ramavtal definieras i 1 kap. 5 § som avtal som ingås
mellan en upphandlande enhet och en eller flera
leverantörer i syfte att fastställa samtliga villkor
för avrop som görs under en viss period.
I förordningen (1998:796) om statlig
inköpssamordning fastslås vikten av att myndigheter
under regeringen använder de gemensamma avtal som
finns. Genom förordningen ges Statskontoret i
uppgift att åstadkomma besparingar för staten genom
att verka för att avtal (ramavtal eller andra
gemensamma avtal) träffas för varor och tjänster som
upphandlas ofta, i stor omfattning eller som uppgår
till stora värden, och för effektivare inköp genom
att utveckla, samordna och följa upp
inköpsverksamheten med upphandlande myndigheter.
Tanken bakom inköpssamordning[57] är att
åstadkomma besparingar genom att stärka köpkraften
och förenkla upphandlingsarbetet. Inköpssamordning
bidrar till att förbättra köpkraften, rationalisera
upphandlingsverksamheten, kompetensutnyttjande,
konkurrens om akutköp och småbeställningar samt
standardisering som begränsar underhålls- och
servicekostnader. Nackdelar med inköpssamordning är
risken för att det blir fråga om så stora volymer
att konkurrensen sätts ur spel.
Den vanligaste formen av inköpssamordning är
ramavtal/avropsavtal. I lagen om offentlig
upphandling används termen ramavtal för det avtal
som ingås mellan en upphandlande enhet och en eller
flera leverantörer i syfte att fastställa samtliga
villkor för avrop som görs under en viss period.
Ramavtal kan vara rikstäckande, regionala eller
lokala. Det skall framgå av avtalet vilka som kan
avropa och följaktligen omfattas av den
värdeberäkning som gjorts vid
upphandlingstillfället. Sådana avtal kan normalt
utnyttjas frivilligt.
Bakgrund
Den 26 januari 2000 begärde Regeringskansliets
förvaltningsavdelning att en anbudsinfordran skulle
publiceras i Anbudsjournalen och EGT, bilaga A3.3.2.
Anbudsinfordran gällde ramavtal för successiva avrop
av kortare och längre konsultuppdrag gällande
juridiska och ekonomiska utredningar. När det gäller
villkoren hänvisades till förfrågningsunderlag, och
sista dagen för mottagande av anbud angavs till den
20 mars 2000. Upphandlingen genomfördes som öppen
upphandling beroende på att värdet beräknades
överstiga 1 223 000 kr.
Den 7 februari 2000 beslutade chefsjuristen vid
Regeringskansliets förvaltningsavdelning om ett
förfrågningsunderlag med inbjudan att lämna anbud på
konsulttjänster inom juridik och ekonomi för tiden
den 1 april 2000 -den 31 mars 2002 med möjlighet
till förlängning med ett år, bilaga A3.3.3.
I förfrågningsunderlaget angavs att
Regeringskansliet inte kunde lämna garantier
avseende inköpsvolymer och att det ålåg antagna
leverantörer att leverera det behov som avropades
under avtalsperioden. Om anbudet kom att delas med
flera leverantörer förbehöll sig Regeringskansliet
rätten att välja från fall till fall vilken
leverantör man valde att avropa ifrån. Enligt
förfrågningsunderlaget skulle Regeringskansliet anta
det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet med
beaktande av kvalitet, kompetensområden och pris.
Ett av de uppställda kraven var att leverantören
skulle vara auktoriserad revisor/revisionsbolag om
anbudet avsåg ekonomiska tjänster.
Den 17 april 2000 gjordes en anbudsutvärdering,
bilaga A3.3.4.
Totalt hade 19 anbud erhållits, varav åtta från
revisionsbyråer. Tre av dessa åtta uppfyllde inte
kravet på auktorisation. När det gäller
kvalitetskravet för revisionsbolag tillmättes de
uppdrag som redovisats av KPMG, Öhrlings
Pricewaterhouse Coopers, Arthur Andersen och
Deloitte Touche en särskild tyngd. I fråga om
kompetensområden redovisade samma fyra företag
enligt utvärderingen en något större bredd inom
vissa områden beroende på att man använder sig av
flera seniora konsulter inom dessa områden. En
prisjämförelse när det gäller revisionsbolagen gav
vid handen att den femte och återstående
anbudsgivarens prisnivå var lägre än de övrigas.
Avtal slöts med samtliga fem anbudsgivare som
uppfyllde de uppställda kraven.
Elva anbud hade kommit in från advokatbyråer. I
utvärderingen redovisas med hänsyn till god
advokatsed inte närmare uppgifter om prisnivåer
eller referenser till icke-offentliga
uppdragsgivare. Enligt utvärderingen uppvisade
samtliga advokatbyråer tillräckligt hög kompetens.
Med hänsyn till Regeringskansliets mångskiftande
verksamhet borde dock avtal i första hand träffas
med de byråer som har kompetens inom i princip
samtliga rättsområden. I första hand borde avtal
slutas med Lagerlöf & Leman, Vinge och Mannheimer
Swartling. Som komplement till de tre stora byråerna
borde avtal träffas med fem angivna av de övriga
åtta byråerna. Dessa fem hade särskild kompetens
inom skilda områden och dessutom i två fall låg
prisnivå.
Den 25 april 2000 beslutade
förvaltningsavdelningens chefsjurist att träffa
ramavtal med de angivna leverantörerna bilaga
A3.3.5. Avtal med Pricewaterhouse Coopers KB slöts
den 15 och 20 juni 2000 och med Mannheimer Swartling
Advokatbyrå AB den 30 juni och 6 juli 2000.
Avropsavtal mellan Näringsdepartementet och
Öhrlings Pricewaterhouse Coopers AB slöts vid tre
tillfällen, den 2 december 2002, den 13 januari 2003
och den 10 juni 2003.
Mannheimer Swartling Advokatbyrå AB arbetade i det
nu granskade fallet som underkonsult till Öhrlings
Pricewaterhouse Coopers AB.
Tidigare behandling
Frågan om upphandling av ramavtal har berörts i
utskottets granskning hösten 2001 (bet.
2001/02:KU10), då det gjordes en genomgång av åtta
slumpvis utvalda upphandlingar inom Finans- och
Näringsdepartementen, bl.a. gällde det två konsulter
som anlitats inom ramen för ett ramavtal. Utskottet
hänvisade till att det tidigare konstaterat brister
i upphandlingsrutinerna och framhöll att det
fortfarande fanns vissa brister även om
upphandlingsrutinerna syntes förbättrade. Utskottet
redovisade att en konsult återkommande
direktupphandlats och att det funnits anledning att
tidigare än som skedde teckna ett ramavtal med den i
frågavarande konsulten. Vissa brister i fråga om
dokumentationen förekom dessutom. Förekomsten av
ramavtal omnämndes också i utskottets granskning av
Östersjömiljarden våren 2001 (bet. 2000/01:KU20).
Våren 2000 (bet. 1999/2000:KU20) granskade
utskottet tio slumpmässigt utvalda upphandlingar
av tjänster av olika slag inom
Näringsdepartementets område. Några av de utvalda
fakturorna gällde ekonomiska och juridiska
konsulttjänster med hänvisningar till av
Regeringskansliets förhandlingsavdelning
upphandlat ramavtal med beslut den 19 november
1997. Ramavtal förelåg dock inte vid de aktuella
tidpunkterna. Ett upphandlingsförfarande för
ramavtal hade genomförts under 1997, och i en
skrivelse från förvaltningskontoret den 19
november 1997 hade angetts att Regeringskansliets
förvaltningskontor beslutat att anta anbud
avgivna av bl.a. Öhrlings Cooper & Lybrant och
Advokatfirman Vinge KB. Utskottet anförde i sin
bedömning:
Utskottet vill starkt understryka vikten av att
upphandlingslagens bestämmelser följs inom
Regeringskansliet och att detta görs med god
marginal till de olika gränser som sätts i
lagen. Regeringskansliets roll som föredöme för
andra myndigheter gör detta särskilt viktig. Om
man inom Regeringskansliet inte klart och
otvetydigt hanterar upphandlingarna med
utgångspunkt i de gränser som ges i lagen
riskeras att upphandlingslagens regler urholkas
inte bara inom Regeringskansliet utan också inom
andra myndigheter. De ekonomiska vinster som kan
uppnås genom att använda också förfaranden som
kan uppfattas som mindre enkla riskerar dessutom
att gå förlorade.
Granskningen har visat att brådska i flera fall
åberopats som skäl för att använda regler som
egentligen kan ses som undantagsregler. De skäl
för brådska som åberopats har som grund
omständigheter som Regeringskansliet i princip
borde ha kunnat förfoga över om planeringen varit
bättre. Dessutom har i några fall
tilläggsbeställningar med förhållandevis stora
belopp gjorts utöver det ursprungliga avtalet på
ett sätt som kan tyda på att den ursprungliga
planeringen inte varit tillräcklig. Det kan också
ifrågasättas om inte ett nytt regelrätt
upphandlingsförfarande borde ha genomförts när
det visade sig att tilläggsbeställningarnas
värden skulle komma att uppgå till belopp som var
stora i förhållande till den ursprungliga
upphandlingen.
Det som har framkommit under granskningen visar
vidare att tjänster i vissa fall har köpts utan
att ett regelrätt upphandlingsförfarande
genomförts. Det gäller vissa köp i samband med
Polenåret. Det gäller också det avtal som
slutits med Swedfund om konsulttjänster i samband
med IT-satsningen i Östersjöregionen och som i
detta hänseende faller särskilt tydligt i ögonen.
Otillräcklig dokumentation om vad som
förekommit har också medfört att det finns
oklarheter som försvårar en bedömning i
efterhand. Enligt utskottets mening ger
granskningen anledning till kritik mot det sätt
som dess upphandlingar skötts på.
Inom Regeringskansliet har gjorts en översyn
av rutiner och organisation för
Regeringskansliets upphandlingar. Bakgrunden var
bl.a. att Regeringskansliet i upphandlingslagens
mening skulle kunna ses som en upphandlande enhet
och att tröskelvärdena då kunde ha särskild
betydelse. Ett annat viktigt skäl för samordning
var effektiviteten.
En arbetsgrupp med företrädare för samtliga
departement och den centrala
upphandlingsfunktionen, vars funktion är att
erbjuda stöd i upphandlingar, har skapats för
informationsutbyte, policyfrågor och utveckling.
Enligt utskottets mening kan en sådan grupp fylla
en viktig funktion när det gäller att ge
upphandlingarna en mer central roll i
arbetsplaneringen inom Regeringskansliet. En
bättre information från den centrala
upphandlingsfunktionen skulle också kunna bidra
till att det inte uppstår missförstånd kring
förekomsten av ramavtal, vilket skett i ett av de
granskade fallen.
Uttalanden av statsråd
Näringsminister Leif Pagrotsky har den 28 maj 2003 i
två svar på frågor i riksdagen hänvisat till att
regeringen anlitat Öhrlings Pricewaterhouse Coopers
och Mannheimer Swartling inom ramen för de ramavtal
som Regeringskansliet ingått med ekonomiska och
juridiska rådgivare.
Den 17 december 2003 besvarade statsrådet Gunnar
Lund en fråga om den statliga inköpssamordningen med
ramavtal. Frågeställaren hade påtalat att en
leverantör i ett ramavtal med flera leverantörer
inte garanteras någon försäljning enligt avtalet och
kan bli helt utan beställning. I anledning av detta
ville statsrådet framhålla att den grundläggande
principen om öppenhet och förutsebarhet kräver att
den upphandlande enheten så långt det är möjligt
klargör i förfrågningsunderlaget hur de olika
leverantörerna kommer att utnyttjas, dvs. anger en
prioritetsordning eller anger att de av t.ex.
beredskapsskäl kommer att utnyttjas i lika stor
omfattning.
Promemoria från Näringsdepartementet
Som svar på frågor från konstitutionsutskottet har
inom Näringsdepartementet utarbetats en promemoria,
bilaga A3.3.6.
I promemorian anges att Regeringskansliet år 2000
genomförde en upphandling av konsultuppdrag gällande
juridiska och ekonomiska utredningar enligt reglerna
i 5 kap. lagen (1992:1528) om offentlig upphandling
(LOU). Upphandlingen resulterade i 13 ramavtal
avseende juridiska och ekonomiska konsulttjänster.
Avropen innehåller inga begränsningar när det gäller
omfattning, t.ex. avropens längd, antalet konsulter
eller avropens totala värde. En sådan utformning är
enligt promemorian förenlig med LOU.
Denna typ av upphandlingar styrs av
Regeringskansliets breda behov av aktuella tjänster
och behovet styr helt antalet som väljs. När det
gäller ekonomiska och juridiska tjänster måste även
jäv och intressekonflikter beaktas. Risk finns
enligt promemorian annars för att den enda
leverantören som har den kompetens som behövs är
förhindrad att genomföra leveransen på grund av
intressekonflikt. Regeringskansliet uppfattar inte
att gällande EG-direktiv, LOU eller avgöranden från
prejudicerande instanser ställer krav på att
ramavtal med flera leverantörer skall rangordnas
eller att volymer skall fördelas.
Upphandlingen avser mycket kvalificerade konsulter
med specialistkompetens inom ett eller flera
områden. Regeringskansliet anser inte att det finns
praktiska möjligheter att rangordna leverantörer
eller att ange volymer. En förutsättning för att
rangordna leverantörer är också att de tjänster som
erbjuds är exakt jämförbara.
Vid tidpunkten för avropet av ekonomiska rådgivare
bedömdes Öhrlings Pricewaterhouse Coopers AB har
bäst erfarenhet och kompetens. Flera andra företag
med ramavtal med Regeringskansliet genomförde då
omstruktureringar till följd av boskillnad mellan
revision och ekonomisk rådgivning. En viktig
utvärderingsfaktor var om rådgivaren kunde ge
Regeringskansliet en väl grundad bedömning av om en
eventuell investering i SJ AB skulle ge rimlig
avkastning.
Vissa bilagor till avropsavtalen har missvisande
betecknats som uppdragsavtal. Det är dock dokument
betecknade avropsavtal som undertecknats. I
promemorian pekas också på att avtalsförberedande
arbete påbörjats före undertecknandet. Det är enligt
promemorian fråga om kontakter som är vanliga och
nödvändiga inför ett större analysprojekt. Inom
Regeringskansliet ses beredningsrutinerna nu över i
syfte att förkorta handläggningstiden mellan offert
och beslut att ingå avtal.
Regeringskansliet har våren 2003 upphandlat nya
ramavtal avseende juridiska och ekonomiska tjänster.
Regeringskansliet har i dag tio avtal avseende
ekonomiska och strategiska konsulter och fem
ramavtal om generella juridiska tjänster. Dessutom
finns tre ramavtal avseende juridiska tjänster med
inriktning på förvaltning av statliga företag.
Rangordning av leverantörer eller procentuell
fördelning förekommer inte.
Yttrande från Nämnden för offentlig upphandling
(NOU)
På utskottets begäran har NOU yttrat sig angående
Näringsdepartementets upphandling av ekonomisk och
juridisk rådgivning gällande SJ AB, bilaga A3.3.7.
NOU hänvisar till lydelsen av 1 kap. 5 § LOU som
definierar ramavtal som "avtal som ingås mellan
upphandlande enhet och en eller flera leverantörer i
syfte att fastställa samtliga villkor för avrop som
görs under en viss period". I yttrandet anges att
ramavtal med flera leverantörer för samma typ av
varor, tjänster och byggentreprenader vanligen
benämns parallella ramavtal. Vidare sägs att
paragrafens krav på att samtliga villkor för avrop
skall fastställas i ramavtalet enligt nämnden
innebär att det vid varje enskilt avrop från
ramavtalet inte får finnas någon möjlighet att göra
väsentliga förändringar eller tillägg i förhållande
till villkoren i ramavtalet. Vid parallella ramavtal
måste det därför finna en på förhand fastställd
fördelningsnyckel som visar vilken leverantör som i
första hand skall tilldelas avrop. Denna regel ger
uttryck för den gemenskapsrättsliga
transparensprincipen.
Avrop från ett sådant ramavtal utgör endast
utnyttjande av ett befintligt upphandlingskontrakt
och behöver inte bli föremål för något nytt
upphandlingsförfarande enligt bestämmelserna i LOU.
Ett ramavtal i vilket samtliga villkor för avrop
inte fastställts är inte ett ömsesidigt
förpliktigande avtal med ekonomiska villkor slutet
mellan en upphandlande enhet och en eller flera
leverantörer. Ett sådant ramavtal kan inte användas
för avrop och är inte heller något
upphandlingskontrakt i den mening som avses i LOU.
I yttrandet hänvisas till att nämnden tidigare
understrukit bl.a. att ramavtal inte får användas
som en lista på godkända leverantörer, varvid
villkor för avrop inklusive priset bestäms först vid
de aktuella avropen. Vi tecknandet av ramavtal med
många leverantörer kan uppstå flera negativa
konsekvenser som talar mot affärsmässighet eller
ändamålsenlighet för myndigheten själv. Av dessa
vill NOU särskilt nämna att de inlämnade anbuden kan
bli för höga, att avropen inte görs på de
förmånligaste kontrakten och att avropshanteringen
fördyras och valet av det ekonomiskt mest
fördelaktiga alternativet försvåras. Vidare kan
förfarandets överensstämmelse med EG:s
upphandlingsdirektiv för den klassiska sektorn
ifrågasättas. Avrop sker, när många leverantörer har
angivits, ofta från vissa av inköparen kända eller
inköpsstället närbelägna leverantörer, även om någon
annan leverantör kan erbjuda motsvarande kvalitet
och service till lägre pris. Detta strider enligt
NOU såväl mot målsättningen att åstadkomma besparing
hos den upphandlande enheten som mot principerna att
upphandling skall ske under öppna och förutsebara
former och om att leverantörerna skall behandlas
lika och rättvist. Det är NOU:s uppfattning att det
vid avropstillfället bör finnas en bestämd ordning
mellan leverantörerna så att de som lämnat det
ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet med beaktande
av vad som angivits om kvalitetskrav alltid
utnyttjas i första hand. Det är först när dessa
högst rankade leverantörer inte längre kan leverera
som man bör avropa från dem som kommer lägre ned på
rangordningslistan.
Enligt NOU stöds detta nämndens tidigare uttalande
av rättspraxis. Kammarrätten i Sundsvall har i juni
2000 (mål nr 1669-2000) i ett mål rörande
upphandling av konferenstjänster beträffande kravet
på fastställande av samtliga villkor uttalat
följande.
Landstinget har vid ifrågavarande upphandling
inte lämnat några uppgifter som kan läggas till
grund för en uppskattning av förväntad
avropsvolym. Såvitt framgår av
förfrågningsunderlaget skall inte heller någon
rangordning mellan leverantörer ske vid
utvärderingen. Som angetts ovan kan ett sådant
förfarande normalt inte anses vara i
överensstämmelse med kravet på affärsmässighet
vid upphandling av ramavtal med flera
leverantörer.
NOU redovisar i sitt yttrande också exempel på
rättspraxis från övriga nordiska länder som ger
uttryck för samma bedömning av rättsläget samt
kritik från EFTA:s övervakningsorgan den 11
september 2002 mot hur ramavtal för IT-tjänster
upphandlats och tillämpats i Norge.
NOU:s bedömning är att de nu aktuella ramavtalen
varken innehåller någon fördelningsnyckel för
tilldelning av avrop såsom rangordning av
leverantörerna eller någon precisering av uppdragens
omfattning, t.ex. uppdragens längd, antalet
konsulter eller uppdragens totala värde. Detta
innebär att dessa ramavtal inte fastställer samtliga
villkor för avrop som skall göras under en viss
period, såsom föreskrivs i 1 kap. 5 § LOU. Varje
beställning från ramavtalen innebär i stället att
det sker en ny tilldelning av upphandlingskontrakt.
En upphandlande enhet får inte, om inte något
undantag i upphandlingsdirektivet och LOU är
tillämpligt, tilldela upphandlingskontrakt utan
föregående upphandling. De aktuella ramavtalen
möjliggör enligt NOU:s mening inte för
Regeringskansliet att anskaffa juridiska och
ekonomiska konsulttjänster utan att först genomföra
ett upphandlingsförfarande i enlighet med
bestämmelserna i LOU.
NOU hänvisar vidare till vad Regeringskansliet
anfört om svårigheterna med att införa en
rangordning i de aktuella ramavtalen och om att en
förutsättning för att kunna rangordna leverantörerna
är att tjänsterna är exakt jämförbara. NOU inser att
invändningen kan vara befogad vad avser avrop från
det kontrakt som Regeringskansliet slutit. NOU anser
emellertid att Regeringskansliet inte haft behov av
att sluta ett enda ramavtal avseende tjänster som
inte är jämförbara. Den omständigheten att en
upphandlande enhet väljer en mindre ändamålsenlig
avtalskonstruktion med åtföljande
tillämpningssvårigheter får enligt nämnden inte
motivera avsteg från LOU. Om en upphandlande enhet
har behov av flera typer av tjänster, bör
anbudsgivarna ges möjlighet att lämna separata eller
kombinatoriska anbud på en eller flera av
tjänstetyperna. Efter anbudsutvärdering kan den
upphandlande enheten sedan teckna ramavtal med den
anbudsgivare som lämnat det ekonomiskt mest
fördelaktiga anbudet för respektive typ av tjänst.
Det finns dessutom enligt NOU:s mening inget som
hindrar att den upphandlande enheten, om behovet av
den aktuella tjänstetypen förväntas vara större än
vad som kan tillgodoses av en enda leverantör,
upprättar en rangordning av leverantörer för varje
typ av tjänst. NOU anser också att den upphandlande
enheten bör ange den förväntade avropsvolymen,
beräknad t.ex. mot bakgrund av tidigare års behov.
En i ramavtalet fastställd avropsvolym bör kunna
kompletteras med en option på ytterligare volym vid
behov.
NOU tar på utskottets begäran också upp innebörden
av det nya EG-direktivet om offentlig upphandling
såvitt gäller regleringen av ramavtal. I artikel 32
i det nya direktivet regleras användningen av
ramavtal. Valet av parter i ramavtalet skall göras
med användning av tilldelningsgrunderna "lägsta
pris" eller "det ekonomiskt mest fördelaktiga
budet". Vid kontrakt som bygger på ett ramavtal får
villkoren inte i något fall väsentligen ändras. Ett
ramavtal får inte löpa längre än fyra år utom i
vissa undantagsfall. Genom artikel 32 införs också
ett förbud mot att använda ramavtal på otillbörligt
sätt eller så att konkurrensen förhindras, begränsas
eller snedvrids. Vid parallella ramavtal kan
tilldelning av kontrakt, om samtliga villkor
fastställts, ske genom tillämpning av villkoren i
ramavtalet utan förnyad inbjudan att lämna anbud. Om
samtliga villkor inte fastställts kan tilldelning av
kontrakt ske efter förnyad anbudsinbjudan på samma
villkor och vid behov andra villkor som anges i
förfrågningsunderlaget till ramavtalet. Genom
bestämmelserna öppnas således enligt NOU möjligheten
att tillämpa förnyad kokurrensutsättning inom
ramavtalets ram.
Förfarandet innebär att den upphandlande enheten
skriftligen skall samråda med de
ramavtalsleverantörer som är i stånd att utföra
kontraktet. Dessa skall ges en tid för
anbudslämnande och varje enskilt kontrakt skall
sedan tilldelas den anbudsgivare som lämnat det
lägsta anbudet på grundval av de
tilldelningskriterier som anges i
förfrågningsunderlaget till ramavtalet. Det relativt
formaliserade förfarandet för kontraktstilldelning
innebär enligt NOU en skärpning av rättsläget.
Förfarandet förefaller enligt NOU vara väl ägnat att
åstadkomma en användning av ramavtal som präglas av
likabehandling, öppenhet och därmed även hög grad av
förutsebarhet för såväl upphandlande enheter som
leverantörer.
Yttrande från Statskontoret
Statskontoret har, i egenskap av ansvarig myndighet
för samordningen av statens inköpsverksamhet, på
begäran av Regeringskansliets förvaltningskontor
yttrat sig med anledning av NOU:s yttrande till
konstitutionsutskottet, bilaga A3.3.8. Statskontoret
beskriver sin syn på rättsläget när det gäller
ramavtal. Statskontoret anger att den rättspraxis
som uttryckligen behandlar ramavtal inte är särskilt
omfattande. Statskontoret redovisar den tidigare
nämnda kammarrättsdomen och åtta länsrättsdomar samt
ett EG-domstolsavgörande och framhåller
sammanfattningsvis att rättsläget i fråga om
möjligheten att använda parallella ramavtal utan
rangordning och specificerade leveransvolymer i sin
helhet förefaller oklart utifrån tolkning av
befintlig praxis. Statskontoret anser dock att det
är någorlunda klart att det inte råder ett absolut
förbud mot att använda parallella ramavtal utan
rangordning och specificerade leveransvolymer. Det
är enligt Statskontoret svårt att uttala sig om i
vilken mån det nya direktivet kommer att påverka
praxis. Statskontoret anser att dagens regler är
bristfälliga och har gett upphov till tvetydighet
och en brokig tolkning av vad som är tillåtet när
det gäller ramavtalsanvändningen. Enligt
Statskontorets uppfattning finns det inte ett
entydigt rättsligt stöd, vare sig i förarbetena,
direktivet, praxis eller hos kommissionen för kravet
på att det i parallella ramavtal måste ske en
rangordning av leverantörer eller precisering av
uppdragets omfattning, avseende uppdragets längd,
antalet konsulter eller uppdragets totala värde.
Enligt Statskontoret kan en rangordning av
leverantörer i parallella ramavtal i och för sig
vara lämplig på områden där det krävs flera
leverantörer för att täcka det totala behovet och på
områden där produkterna är relativt standardiserade,
statiska och lätt utbytbara. Däremot kan en
rangordning vara direkt olämplig på områden med en
snabb prisutveckling. Dessutom kan det vara skadligt
ur konkurrenshänseende med en rangordning som
innebär att den antagna leverantören får en
monopolställning.
Det nya direktivet innebär enligt Statskontoret
att antingen alla villkor skall vara fastställda,
inklusive en rangordning, så att avrop kan ske
direkt efter de fastställda villkoren, eller så
skall det ske en andra kokurrensutsättning för det
fall samtliga villkor inte kunnat fastställas i
förväg.
Utfrågning med näringsminister Leif Pagrotsky
Utskottet har den 13 april 2004 hållit en utfrågning
med näringsminister Leif Pagrotsky, bilaga B8.
Näringsministern framhöll att det inom
Regeringskansliet är förvaltningschefen som svarar
för myndighetens upphandlingar. Regeringskansliets
administrativa avdelning, förvaltningsavdelningen,
samordnar Regeringskansliets upphandling av tjänster
och varor för samtliga departement.
Regeringskansliet gör ett stort antal upphandlingar
varje år, och det sker ofta i ramavtalets form.
Förvaltningsavdelningen följer självfallet noga
rättsutvecklingen inom detta område. Det är för
regeringen och Regeringskansliet viktigt att vara
ett föredöme vad gäller offentlig upphandling.
Den nu aktuella beställningen av tjänster gällde
förberedelser för kapitaltillskott till SJ och
skedde under slutet av 2002 och början av 2003.
Regeringskansliet hade då under knappt två år använt
sig av det ramavtal som upphandlats under år 2000.
Frågan om ramavtalen skall förses med en
turordning, en rangordning mellan de inbördes ganska
olika ramavtalsinnehavarna, är en fråga för
inköpsansvariga centralt. Det är inte en fråga för
dem som har att tillämpa de befintliga ramavtalen
och ropa av dem.
Det är tekniskt svår och komplicerad juridik. Ju
fler jurister som tillfrågas, desto fler svar får
man. Den tillämpning av regelverket som
Regeringskansliet använts sig av de senaste åren har
man bedömt och bedömer fortfarande ligga väl i linje
med de regelverk som finns. NOU:s kritik kom som en
överraskning. Ända tills NOU:s yttrande kom var det
helt klart för näringsministerns medarbetare att det
omtalade kammarrättsavgörandet saknade relevans för
den typ av upphandling av komplicerade, icke
jämförbara tjänster som de nu aktuella.
Statskontoret har gjort värderingen att de rutiner
som använts är vanliga i hela statsförvaltningen.
Statskontoret är den myndighet som för
statsförvaltningen förhandlar ramavtal med
leverantörer som hela statsförvaltningen kan anlita.
Staten kan där få den mängdrabatt som den kan
förhandla sig till. Statskontoret har fullgoda
experter på området, och de har kommit fram till att
rättsläget inte ändrats av de utslag som kommit i en
del domar nyligen.
Det var i det aktuella fallet fråga om disparata
avtal med experter på immaterialrätt,
revisionsbyråer och lite olika saker. Statskontoret
menar att en rangordning av leverantörer i
parallella ramavtal alldeles oavsett legala krav kan
vara lämpligt på områden där det krävs flera
leverantörer för att täcka det totala behovet och på
områden där produkterna är relativt standardiserade,
statiska och lätt utbytbara. Däremot kan en
rangordning vara direkt olämplig på ett område med
en snabb pris- och produktutveckling.
När Öhrlings Pricewaterhouse Coopers anlitades var
det bråttom. Bolaget hade tidigare arbetat med SJ-
frågor i anslutning till bolagiseringen och behövde
därför inte någon lång startsträcka för att komma in
i materien. Med tanke på den tidspress som rådde -
propositionen måste läggas fram senast den 20 mars -
var detta en fördel som i praktiken var så stor att
den slog ut alla andra alternativ, nämligen
konsulter som skulle behöva lång tid att sätta sig
in i materialet.
NOU är en viktig instans. När den myndigheten
yttrar sig väger det tungt. Yttrandet måste
analyseras noggrant och tas på stort allvar. Det är
besvärande att olika myndigheter gjort olika
tolkningar när det gäller ramavtal. Analyserna skall
nu jämföras men slutsatsen blir densamma, nämligen
att osäkerheterna bör undanröjas genom att
kvaliteten i regelverket höjs. Man kommer att se
till att inarbetandet i svensk lag av det nya
upphandlingsdirektivet också kommer att innebära att
dessa frågor får en otvetydig lösning så att inte
olika rättslärda kan hamna i så olika tolkningar som
nu har skett. Dagens regler är kanske alltför
otydliga. Bristerna i tydlighet måste undanröjas,
och det behövs en kvalitetshöjning.
Det handlar om ganska svåra problem om man skall
förena statens ekonomiska intresse av att kunna
teckna avtal som speglar den stora volym man har att
hantera, samtidigt som organisationen är
decentraliserad.
Statsrådet pekade på att Öhrlings Pricewaterhouse
Coopers påbörjat sitt uppdrag med förberedande
åtgärder innan avtalet var undertecknat, detta på
grund av tidspressen i ärendet. Man ser nu över
rutinerna för att i framtiden korta tiden mellan
offert, avtalstecknande och igångsättning.
Utskottets ställningstagande
Granskningen har enligt utskottets mening visat att
rättsläget när det gäller ramavtal är oklart.
Sålunda har Nämnden för offentlig upphandling och
Statskontoret olika uppfattningar om rättsläget.
Regeringskansliets bedömningar i fråga om
utformningen av ramavtal och avrop från dem kan
anses ligga inom det tolkningsutrymme som funnits.
Utskottet förutsätter att den nuvarande osäkerheten
- som statsrådet Leif Pagrotsky anfört - kommer att
undanröjas i samband med implementeringen av det nya
upphandlingsdirektivet.
Granskningen föranleder inte något uttalande i
övrigt.
3.4 Regeringens förfarande vid
utnämningar till högre statliga
tjänster
Anmälan
I en anmälan till konstitutionsutskottet den 29
januari 2004, bilaga A3.4.1, begärs att
konstitutionsutskottet granskar hur regeringens
utnämningspolitik står i överensstämmelse med
regeringsformens krav på förtjänst och skicklighet.
I anmälan anförs att det är anmärkningsvärt att den
socialdemokratiska regeringen i stor utsträckning
tycks använda utnämningsmakten som ett
belöningsinstrument för egna eller närstående
partiers företrädare.
Bakgrund
Gällande regler
Enligt 11 kap. 9 § regeringsformen (RF) tillsätts
tjänst vid en domstol eller vid en
förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen av
regeringen eller av en myndighet som regeringen
bestämmer. Vid tillsättning av statlig tjänst skall
avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom
förtjänst och skicklighet. Bestämmelsen omfattar
inte förordnande att inneha uppdrag, exempelvis
uppdrag som ledamot av styrelse eller nämnd vid
statlig myndighet (Erik Holmberg och Nils
Stjernquist, Grundlagarna med tillhörande
författningar, 1980, s. 386, se även Gustaf Petrén
och Hans Ragnemalm, Sveriges grundlagar och
tillhörande författningar med förklaringar, 1980, s.
287).
Enligt förarbetena (prop. 1973:90 s. 405 f.) är
bestämmelsen ett uttryck för principen att statliga
tjänster skall tillsättas efter objektiva grunder
utan hänsynstagande till ovidkommande
omständigheter. Med "förtjänst" avses närmast den
vana som förvärvats genom föregående tjänstgöring.
Med skicklighet brukar förstås lämpligheten för
befattningen, ådagalagd genom teoretisk och praktisk
utbildning samt den dittillsvarande verksamhetens
art. Bestämmelsen är utformad så att även andra
sakliga grunder än förtjänst och skicklighet kan få
vägas in i bedömningen, och departementschefen
nämnde därvid arbetsmarknadspolitiska och
lokaliseringspolitiska hänsyn. Vid behandlingen av
förslaget till en ny regeringsform kommenterade
konstitutionsutskottet bestämmelsens formulering.
Utskottet förutsatte att arbetsmarknadspolitisk och
lokaliseringspolitiska hänsyn kommer att utnyttjas
på ett sådant sätt att inga faror för den enskildes
rättssäkerhet kommer att uppstå (bet. KU 1973:26
s. 72).
Närmare bestämmelser om tillsättning av statliga
tjänster finns i lagen (1994:260) om offentlig
anställning (LOA). Enligt 4 § skall skickligheten
sättas främst, om det inte finns särskilda skäl för
något annat. I förarbetena till lagen (prop.
1993/94:65) påpekades att förtjänst och skicklighet
i RF nämns endast som exempel och att även andra
sakliga grunder kan vägas in vid bedömningen. Enligt
4 § anställningsförordningen (1994:373), som trädde
i kraft samtidigt med 1994 års lag om offentlig
anställning, skall myndigheten utöver skickligheten
och förtjänsten också beakta sådana sakliga grunder
som stämmer överens med allmänna arbetsmarknads-,
jämställdhets-, social- och sysselsättningspolitiska
mål.
Organisering av rekryteringsarbetet i
Regeringskansliet
Varje departement svarar efter samråd med
Statsrådsberedningen och Finansdepartementet för
rekrytering av myndighetschefer inom sitt eget
område. För universitet och högskolor sker
rekrytering av rektorer enligt förslag från
styrelsen; i dessa fall sker således inget särskilt
rekryteringsförfarande inom Regeringskansliet.
Regeringens chefspolicy
I proposition 1997/98:136 Statlig förvaltning i
medborgarnas tjänst redogjorde regeringen för sin
bedömning av chefsförsörjningen i
statsförvaltningen. Mot bakgrund av
utnämningsmaktens ökade betydelse hade regeringen
(s. 50 f.) sett över sin chefspolicy och utvecklat
riktlinjer för beredningsprocessen inom
Regeringskansliet. Chefspolicyn omfattar
rekrytering, introduktion, chefsutveckling, mål- och
resultatdialog, rörlighet samt löner och
anställningsvillkor.
I fråga om rekryteringen av myndighetschefer säger
chefspolicyn att den skall ske utifrån preciserade
krav, ett brett sökförfarande och ett omsorgsfullt
urvalsförfarande. En skriftlig kravprofil, baserad
på myndighetens nuvarande och kommande verksamhet,
skall alltid tas fram innan sökandet efter
kandidater påbörjas. Särskild vikt bör läggas vid
ledaregenskaper och tidigare erfarenheter som chef.
Ett brett sökförfarande innebär att regeringen söker
kandidater även från näringslivet, kommuner och
landsting. Vidare skall det så långt möjligt alltid
finnas en kvinnlig kandidat med i det slutliga
urvalet.
Undersökningar av regeringens utövande av
utnämningsmakten
Statskontoret har i rapporten Det viktiga valet av
verkschef. En jämförande studie av
verkschefsutnämningar (Statskontoret 1999:21)
studerat hur det går till när verkschefer rekryteras
i Sverige och ett antal andra länder. År 1998 hade
enligt rapporten 37 % av verkscheferna någon gång
innehaft en politisk befattning. Vid de 22
myndigheter som enligt Statskontoret kan anses
"särskilt betydelsefulla" hade 64 % av
myndighetscheferna politisk bakgrund. Enligt
rapporten ökade andelen verkschefer med politisk
bakgrund mellan 1982 och 1998 från 20 till 37 %.
Våren 2003 studerades i en av Expertgruppen för
studier i offentlig ekonomi (ESO) utgiven rapport
utnämnandet och ansvarsutkrävandet av
generaldirektörer (Ds 2003:7). År 2001 hade enligt
undersökningen 33 % av generaldirektörerna politisk
bakgrund (statsråd, statssekreterare, riksdagsman,
politisk sakkunnig, landstings- eller kommunalråd),
15 % hade haft en opolitisk befattning inom
Regeringskansliet (expeditions- och rättschefer,
departementsråd eller kansliråd) och 52 % hade
"annan bakgrund". Andelen generaldirektörer med
politisk respektive icke-politisk bakgrund skiljde
inte nämnvärt mellan myndigheter med olika antal
anställda. Vidare hade enligt rapporten andelen
generaldirektörer med politisk bakgrund minskat
sedan slutet av 1980-talet, från 42 % år 1989 till
33 % år 2001.
Konstitutionsutskottets tidigare granskningar
Våren 2002
Konstitutionsutskottet har flera gånger granskat
regeringens utnämningspolitik. Våren 2002 granskade
utskottet med anledning av en anmälan hur
regeringens utnämningspolitik stod i
överensstämmelse med regeringsformens krav på
förtjänst och skicklighet (bet. 2001/02:KU20
s. 167 f.). I en promemoria från Regeringskansliet
angavs bl.a. att särskild vikt skall läggas vid
ledaregenskaper och tidigare erfarenheter som chef.
I en offentlig utfrågning som utskottet höll med
statsminister Göran Persson anförde statsministern
bl.a. att han inte ansåg att antalet utnämningar där
personen har en politisk bakgrund ökat. Det finns en
grupp tjänstemän och chefer som regeringen enligt
statsministern var angelägen om att behålla i
statsförvaltningen och det var statssekreterarna,
som efter ett visst antal år ofta utnämns till
myndighetschefer. Dessa har arbetat för en
socialdemokratisk regering, men väldigt många av dem
har enligt statsministern inte någon partipolitisk
bakgrund. Vidare anförde statsministern att
regeringen i ett fall strävat efter att noga väga in
den partipolitiska bakgrunden, nämligen
landshövdingeutnämningarna. I övriga sammanhang är
det så att regeringen går vid sidan av ett sådant
kvotresonemang och söker väldigt fritt utifrån
förtjänst och skicklighet.
I sitt ställningstagande upprepade utskottet sin
tidigare bedömning, att den omständigheten att en
person har en politisk bakgrund inte skall vara
diskvalificerande vid tillsättningen av t.ex. en
generaldirektörstjänst, så länge endast sakliga
grunder som förtjänst och skicklighet tillämpas vid
tillsättningen. Utskottet framhöll i stället att
politisk erfarenhet ofta kan vara viktig när det
gäller att leda offentliga verksamheter. Vidare
instämde utskottet i vad statsministern anförde
avseende jämställdheten i utnämningspolitiken.
Hösten 2003
Konstitutionsutskottets senaste granskning av
regeringens utövande av utnämningsmakten genomfördes
hösten 2003 (bet. 2003/04:KU10 s. 58 f).
Granskningen var inriktad på de utnämningar som ägt
rum mellan den 1 januari 2001 och den 31 oktober
2003.
I en inom Finansdepartementet upprättad promemoria
som överlämnades till utskottet anfördes att ett
brett sökförfarande förekommer i de flesta fall,
vilket innebär att kandidater söks även från
näringslivet, kommuner och landsting; för vissa
befattningar finns krav på särskild utbildning eller
erfarenhet, som jurist eller professorsbehörighet.
Av de i granskningen aktuella tillsättningarna under
åren 2001-2003 hade i nio fall de anställda en
tidigare erfarenhet som chef inom kommunal
verksamhet eller från privat- och
föreningsverksamhet, fem myndighetschefer hade varit
riksdagsledamöter och en myndighetschef hade varit
tidigare statsråd. Huvuddelen av övriga
myndighetschefer som hade utsetts kom från
chefsställningar inom statliga myndigheter.
Slutligen hade mellan sex och nio myndighetschefer
respektive år haft erfarenhet från chefsposter inom
Regeringskansliet, och av dessa kom totalt sex
personer närmast från en anställning som
statssekreterare.
Till promemorian bifogades förteckningar över de
anställningsbeslut gällande myndighetschefer som
fattats under 2001, 2002 och 2003 t.o.m. den 31
oktober. Totalt rörde det sig om 92
anställningsbeslut. Av dessa gällde minst 26 sådana
befattningar för vilka det finns krav på särskild
utbildning eller erfarenhet, av vilka flertalet
avsåg tillsättning av rektor vid universitet eller
högskola. Exklusive dessa rörde det sig således om
66 anställningsbeslut under den aktuella
tidsperioden. Av dem som utnämndes vid dessa
tillfällen kunde enligt konstitutionsutskottets
mening 22, dvs. en tredjedel, bedömas ha politisk
bakgrund, såsom statsråd, politiskt tillsatt
tjänsteman inom Regeringskansliet, riksdagsledamot,
landstings- eller kommunalråd.
Vad gäller olika slags myndighetschefsbefattningar
konstaterade utskottet att åtta (3 s, 2 m, 1 fp, 1
v, 1 c) av de tio utnämnda landshövdingarna och 13
(10 s, 3 m) av de 40 utnämnda generaldirektörerna
hade politisk bakgrund. Vidare hade den som utnämnts
till rektor vid Försvarshögskolan politisk bakgrund
(m).
Utskottet betonade att granskningen var avgränsad
i tid och således inte gav någon heltäckande bild av
myndighetschefers bakgrund. För att erhålla en mer
heltäckande bild uppgav utskottet att det avsåg att
fortsätta följa regeringens utövande av
utnämningsmakten i kommande granskningar.
Tillkännagivande om utredning om
utnämningsmakten
Konstitutionsutskottet har under våren 2004
behandlat motionsyrkanden om att öka öppenheten vid
tillsättningar av högre statliga tjänster (bet.
2003/04: KU11). Utskottet avstyrkte motionsyrkandena
med hänvisning till tidigare ställningstagande.
Reservation avgavs av m, fp, kd, c och mp, i vilken
föreslogs att riksdagen skulle tillkännage för
regeringen att regeringen bör utreda frågan om
tillsättning av högre statliga tjänster och
återkomma till riksdagen med förslag till åtgärder
som ökar öppenheten vid tjänstetillsättningar.
Kammaren biföll reservationen (rskr. 2003/04:173).
Promemorior från Finansdepartementet
Promemorian den 2 mars 2004
Genom en skrivelse till Regeringskansliet har
konstitutionsutskottet begärt svar på vissa frågor
med anledning av granskningsanmälan. Som svar har
till utskottet översänts en promemoria som
upprättats inom Finansdepartementet den 2 mars 2004,
bilaga A3.4.2.
Vad gäller regeringens uppfattning om i vad mån
statssekreterare är en politisk befattning hänvisas
i promemorian till regeringens skrivelse 1994/95:225
Förmåner för statssekreterare vid regeringsskiften,
i vilken regeringen lämnade en redovisning av en
överenskommelse mellan riksdagspartierna om förmåner
och skyldigheter för statssekreterare i samband med
regeringsskiften m.m. I skrivelsen anförs att först
under slutet av 1970-talet kunde politiseringen av
statssekreterarkretsen sägas vara genomförd. Vidare
uttalas i skrivelsen att befattningen som
statssekreterare är både politiskt och
administrativt betydelsefull. Enligt promemorian
ligger regeringens uppfattning, såsom den kom till
uttryck i skrivelsen, fast.
Vad gäller andra tillsättningsgrunder än förtjänst
och skicklighet som regeringen tar hänsyn till samt
om, och i så fall på vilket sätt,
tillsättningsgrunderna vid olika utnämningar
dokumenteras och finns tillgängliga för granskning
anförs i promemorian att de tillsättningsgrunder som
tillämpas vid rekrytering av myndighetschefer slås
fast i regeringens chefspolicy. I den hänvisas till
bestämmelser i regeringsformen och LOA. Av
chefspolicyn framgår även att särskild vikt bör
läggas vid ledaregenskaper och tidigare erfarenhet
som chef, att det så långt möjligt alltid skall
finnas både en kvinnlig och en manlig kandidat i det
slutliga urvalet och att genom ett brett
sökförfarande den kompetens som finns bland
exempelvis personer med erfarenhet från skilda delar
av samhället och med olika etnisk och kulturell
bakgrund kan tillvaratas. Inför beredningen av
anställningsärenden skrivs s.k. kravprofiler, dvs.
överväganden om vilka krav som en kandidat bör
uppfylla för att komma i fråga för anställning, men
dessa handlingar expedieras inte och tas inte om
hand för arkivering.
Vad gäller förekomsten av generaldirektörer med
politisk bakgrund vid "särskilt betydelsefulla"
myndigheter jämfört med andra myndigheter anförs i
promemorian att det inte tillämpas några andra
tillsättningsgrunder för befattningar vid de
myndigheter som Statskontoret har betecknat som
"särskilt betydelsefulla" än de som gäller för andra
myndigheter.
Vad gäller den skillnad som regeringen säger sig
göra mellan landshövdingar och andra
myndighetschefer i fråga om betydelsen av politisk
bakgrund anförs i promemorian att, med hänsyn till
uppdragets karaktär, en landshövding bör ha särskilt
goda kunskaper om vårt samhälle i stort och en
förståelse för politiskt beslutsfattande. En
politisk bakgrund är då ofta en fördel.
Vidare anförs i promemorian att regeringen inte
gör någon åtskillnad mellan ambassadörer,
generaldirektörer och andra myndighetschefer i fråga
om politisk bakgrund. Det är verksamhetens krav som
i varje enskilt fall får konsekvenser för val av
myndighetschef.
Vad gäller bedömningsgrunder vid utnämningar av
myndighetschefer respektive styrelseledamöter vid
statliga myndigheter anförs i promemorian att det
vid rekrytering av en myndighetschef skall läggas
särskild vikt vid ledaregenskaper. En ledamot i en
förvaltningsmyndighets styrelse skall utses med
utgångspunkt i att målen för verksamheten uppfylls
effektivt, att ledamoten skall företräda ett
medborgerligt omdöme samt att ledamoten skall utöva
det allmännas insyn. Vidare anförs att en statlig
myndighets styrelse är sammansatt av personer med
skilda kunskaper och erfarenheter. Varje ledamot
förutsätts bidra med kompetens till ett aktivt och
effektivt styrelsearbete.
Som svar på frågan hur regeringen motiverar
fördelningen av utnämningar av ordförande i
styrelser för högskolor och universitet, särskilt
med avseende på partipolitisk bakgrund, anförs i
promemorian att eftersom högskolan har en
fundamental roll i samhället som bärare av kunskap
och för en ständig utveckling av ny kunskap, och
därmed inte kan jämföras med någon annan statlig
eller privat organisation, är det av vikt att
ordförande hämtas från olika delar av samhällslivet:
offentliga sektorn, näringslivet, fackliga eller
andra organisationer samt personer med eller utan
erfarenhet från det politiska livet.
Jämställdhetsaspekten betonas också särskilt.
Promemorian den 23 mars 2004
Konstitutionsutskottet har i en skrivelse till
Regeringskansliet begärt svar på vissa frågor med
anledning av granskningsanmälan och ovan nämnda
promemoria. Som svar har lämnats en promemoria
upprättad i Finansdepartementet den 23 mars 2004,
bilaga A3.4.3.
Som svar på utskottets begäran om en utförligare
redogörelse och motivering för den partipolitiska
fördelningen vid de utnämningar av ordförande i
styrelser för högskolor och universitet anförs i
promemorian bl.a. att erfarenhet av att leda
verksamhet inom offentlig förvaltning ges stor
betydelse eftersom universitet och högskolor är
statliga verksamheter med ett brett uppdrag. En
majoritet av ordförandena är personer som funnits
eller finns i ledande positioner i den offentliga
förvaltningen som tjänstemän. Dessa personers
kompetens och erfarenhet utgör motivet till varför
de utnämnts till ordförande i styrelser för statliga
universitet och högskolor, och enligt promemorian
sker det alltså inte någon partipolitisk fördelning
vid dessa utnämningar.
På utskottets begäran om en redogörelse för de
rättsliga överväganden som ligger till grund för
praxis i utnämningsärenden att behandla kravprofiler
så att de ej blir allmänna handlingar anförs i
promemorian att kravprofilen är en sammanfattning av
allmänt tillgänglig information om verksamheten,
förestående utvecklingsbehov och ledarskap som ett
underlag inför rekryteringsintervjuer och
meritvärdering. Den har alltså kommit till endast
för ärendets beredning. Den tillför inte nya
sakuppgifter i ärendet och utgör således en
minnesanteckning i den mening som avses i 2 kap. 9 §
tryckfrihetsförordningen. För att en sådan
minnesanteckning skall bli att anse som allmän
handling skall den tas om hand för arkivering, och
det anförs i promemorian att det inte finns någon
skyldighet att arkivera minnesanteckningar.
Utfrågning med statsminister Göran Persson
Vid den utfrågning som konstitutionsutskottet höll
med statsminister Göran Persson den 20 april 2004
berördes även detta ärende, bilaga B10.
Statsministern uppgav då bl.a. följande.
Tillsättningar av statliga chefer bygger på
kriterierna förtjänst och skicklighet. Så har det
varit och så kommer det att vara. Den huvudsakliga
förklaringen till att en del av dem som utses har
socialdemokratisk bakgrund är att Socialdemokraterna
har innehaft regeringsmakten under lång tid och
därvid har fostrat väldigt många duktiga chefer -
statssekreterare - i statsapparaten.
Statssekreterarna har en politisk förankring, men de
har också chefskap för en stor organisation. Vidare
är det sedan tidigare känt att det för vissa partier
har varit mer naturligt att söka sig till offentlig
verksamhet, som därmed dragit till sig
begåvningarna. I andra partier har många av dem som
varit framträdande sökt sig till näringslivet.
De chefer som har kommit in med en politisk
bakgrund kan inte sägas ha gjort ett sämre arbete än
andra. Ofta är det till och med så att ha gått en
politisk väg har varit att utöva ett ledarskap som
är ohyggligt påfrestande, där man gång efter annan
kommer upp till granskning, offentligt och internt,
gång efter annan skall upp till omval och prövning,
gång efter annan skall visa att man kan hävda sig i
konkurrens med andra. Det gör att förmågan att
kommunicera, delegera, leda, ta initiativ, förstå
sin samtid och allt sådant som är viktigt för goda
chefer faktiskt finns väl representerat hos de
politiker som förmår att skapa ett sådant läge att
de väljs om. Det kan vara politiker av olika färg.
Vänsterpartiet, Kristdemokraterna och Miljöpartiet
har haft det sämsta utfallet i fråga om utnämningar
av myndighetschefer. Regeringen har under senare år
uppmärksammat detta i samtal med partiledningarna.
På ett område finns det i sammanhanget en
informell uppgörelse partierna emellan som
statsministern har i åtanke, och det är utnämningen
av landshövdingar. Vänsterpartiet har bara en
landshövding, medan däremot partier som är mindre än
Vänsterpartiet har flera landshövdingar.
Miljöpartiet och Kristdemokraterna har ingen. Där
finns det alltså anledning att vara lite observant.
I övrigt är det på det viset att regeringen söker
dem som är bäst och som är tillgängliga.
För styrelser och styrelseuppdrag är det viktigt
att hitta en allsidig sammansättning. Regeringen
söker hela tiden efter bra människor som är beredda
att ta på sig uppdraget och som kan företräda
allmänintresset på ett trovärdigt sätt i relation
till sin högskola.
Regeringen har inte så mycket sneglat på den
partipolitiska sammansättningen, men det finns
anledning att när goda förslag på kandidater förs
fram ta till vara också dem som finns från den
borgerliga kanten. Det är regeringens ambition. Vad
gäller balansen mellan styrelseordförande vid
högskolor och universitet är det klart att
relationen mellan borgerliga och socialdemokrater
kan bli bättre och regeringen jobbar successivt med
att få en alltmer representativ sammansättning.
Regeringen gör bedömningen mot bakgrund av
tryckfrihetsförordningens formulering att de
kravprofiler som tas fram inför beredningen av
anställningsärenden inte tillför någonting i sak som
tidigare inte är känt, och därmed har man valt att
inte föra dem till akten. När kravprofilerna väl är
använda för att rekrytera en chef läggs de åt sidan,
liksom allt annat arbetsmaterial i den processen.
Utskottets ställningstagande
Vid tillsättning av statlig tjänst skall, enligt 11 kap. 9 §
regeringsformen, avseende fästas endast vid sakliga
grunder såsom förtjänst och skicklighet.
Regeringens utövande av utnämningsmakten har varit
föremål för konstitutionsutskottets granskning vid
flera tillfällen, senast hösten 2003 (2003/04:
KU10). Utskottet gjorde då, liksom tidigare,
bedömningen att den omständigheten att en person har
en politisk bakgrund inte skall vara
diskvalificerande vid tillsättningen, så länge
endast sakliga grunder som förtjänst och skicklighet
tillämpas vid tillsättningen. Utskottet menade att
politisk erfarenhet tvärtom ibland kan vara
värdefull för den som skall leda en offentlig
verksamhet. Något ytterligare uttalande från
utskottet föranledde granskningen inte i detta
avseende.
Enligt vår mening visar inte den undersökning av
utnämningarna som utskottet genomförde i samband med
granskningen hösten 2003 någon tendens till politisk
överkantring.
Vad som framkommit i denna granskning ger enligt
utskottets mening inte grund för någon annan
bedömning än att regeringen har utövat
utnämningsmakten i enlighet med gällande
bestämmelser. Utskottet vidhåller sin tidigare
bedömning avseende politisk bakgrund vid
tillsättning av högre statliga tjänster.
3.5 Statens åtagande i fråga om
Drottningholm enligt konventionen om
världsarvet
Anmälan
I en granskningsanmälan, bilaga A3.5.1, har begärts
att konstitutionsutskottet undersöker varför
Kulturdepartementet länge försummat sina
förpliktelser gentemot Drottningholms kulturarv. Den
obegripligt låga finansieringen av verksamheten på
Sveriges teatermuseum och Drottningholms
slottsteater leder enligt anmälan till stora
förluster för Sverige och världen, och
kulturministerns ovilja att i detta sammanhang
respektera världsarvskonventionens principer bör
därför granskas.
Unescos världsarvskonvention
Unescos konvention om skydd för världens kultur- och
naturarv antogs 1972. Sverige ratificerade
konventionen 1985. Regeringen lämnade våren 2002 i
skrivelsen Unescos världsarvskonvention och de
svenska världsarvsobjekten (skr. 2001/02:171) en
beskrivning av konventionen och dess tillämpning
inom Unesco och i Sverige. Regeringen ansåg att
nuvarande regelverk och organisation för skydd och
stöd till de svenska världsarven är
tillfredsställande samt att Sverige i framtiden bör
vara restriktivt med att nominera nya världsarv.
För att skydda jordens mest värdefulla kultur- och
naturmiljöer mot förstörelse och förfall antogs
världsarvskonventionen vid Unescos generalkonferens
1972. Konventionen har undertecknats av 167 stater,
vilka alla därmed har förbundit sig att uppfylla
dess krav och förpliktelser. Konventionen omfattar
totalt 38 artiklar. I konventionens inledande
artiklar definieras begreppen kultur- och naturarv
(artikel 1-3). Genom att underteckna konventionen
förbinder sig varje land inte bara att vårda
världsarvsområden på eget territorium utan också att
vårda och skydda sitt övriga nationella arv.
Konventionen kräver att anslutna nationer har en
lämplig organisation och adekvat lagstiftning för
att kunna skydda och vårda sina världsarvsområden.
Enligt konventionen skall det finnas en
mellanstatlig kommitté - Världsarvskommittén - inom
Unesco (artikel 8-10). Kommittén skall upprätta en
lista över den del av kultur- och naturarvet som den
anser ha särskilt stort universellt värde enligt av
kommittén fastställda kriterier, den s.k.
världsarvslistan (artikel 11). Konventionen
definierar de natur- och kulturobjekt som kan
övervägas för inskrivning på världsarvslistan och
redovisar anslutna länders skyldigheter att
identifiera potentiella objekt och deras ansvar att
skydda och vårda dem. Världsarvsfonden administreras
av Världsarvskommittén på sätt som närmare anges i
konventionen och de operationella riktlinjerna.
Konventionen anger vidare hur fonden skall användas
och administreras och vid vilka tillfällen
internationellt finansiellt stöd kan ges (artikel
15-18). En stat som är ansluten till konventionen
kan ansöka om internationellt bistånd för kultur-
och naturvärden inom dess territorium som utgör en
del av det kultur- eller naturarv som är av särskilt
stort universellt värde. I konventionens artiklar
19-26 regleras villkoren för internationellt
bistånd. Genom utbildnings- och informationsprogram
skall konventionsstaterna öka allmänhetens
uppskattning och respekt för kultur- och naturarvet.
Staterna skall hålla allmänheten underrättad om de
faror som hotar detta arv och om den verksamhet som
bedrivs enligt konventionen. Vidare ges i detta
hänseende särskilda föreskrifter för
konventionsstater som tar emot internationellt
bistånd (artikel 27 och 28). Konventionsstaterna är
skyldiga att lämna återkommande rapporter om hur de
tillämpar konventionen (artikel 29). De länder som
undertecknat konventionen skall göra återkommande
redovisningar till Unesco om hur dessa skyldigheter
fullgörs.
Vården av världsarvsområdena är enligt skrivelsen
en ständigt pågående process. Ett objekt på
världsarvslistan skall vårdas, förvaltas och brukas
på ett sådant sätt att de kvaliteter som en gång
gjorde objektet till ett värdigt världsarv finns
kvar.
Allmänheten, icke-statliga organisationer eller
andra grupper kan anmäla eventuella hot mot ett
världsarvsobjekt till Världsarvskommittén. Om
anmälan är berättigad och problemen är allvarliga
kan objektet, efter undersökning av Unesco eller
dess rådgivande organ, placeras på en särskild lista
över Världsarv i fara (World Heritage in Danger
List). Listans huvuduppgift är att uppmärksamma
världssamfundet på naturliga eller av människan
skapade situationer som hotar de värden som en gång
motiverade en inskrivning på världsarvslistan. Det
är vanligen en mycket effektiv påtryckning på ett
land som inte skött sina åligganden. De vanligaste
skälen till att ett område placeras på listan över
Världsarv i fara är krig, miljöhot,
exploateringstryck och naturkatastrofer. Hotade
objekt på listan är normalt berättigade till
särskilt stöd och räddningsaktioner.
Drottningholm och Stiftelsen Drottningholms
teatermuseum
År 1991 blev Drottningholm upptaget på Unescos
världsarvslista över platser av omistligt värde för
mänskligheten.
Världsarvskommitténs motivering var:
"Drottningholms Slottsområde - med slott, teater,
Kina Slott och slottsparken - är det bäst bevarande
exemplet på ett kungligt slott uppfört på 1700-talet
i Sverige och som samtidigt är representativt för
all europeisk kunglig arkitektur från denna tid,
uppförd med Versailles som förebild och
inspirationskälla."
Sveriges teatermuseum förvaltas av Stiftelsen
Drottningholms teatermuseum. Stiftelsen har två
verksamhetsområden, musei-, biblioteks- och
arkivverksamhet (Sveriges teatermuseum) samt
föreställningsverksamhet vid Drottningholms
slottsteater, vilka var för sig bedrivs
självständigt under stiftelsens nämnd.
Drottningholms teatermuseum grundades 1922 av
teaterforskaren Agne Beijer (1888-1975) och är sedan
1945 en stiftelse med statsbidrag. Stiftelsens
uppdrag är att vidga kännedomen om teaterkonstens
historia, med särskild hänsyn till teaterkonsten i
Sverige under äldre och nyare tid, samt för detta
ändamål verka för dels att museets samlingar av
föremål, bilder, arkivaliska dokument och
litteratur, ägnade att historiskt belysa denna
konst, förkovras, dels att i den omfattning som av
Riksantikvarieämbetet kan godkännas och med H.M.
Konungens medgivande anordna teaterföreställningar,
konserter eller liknande arrangemang på
slottsteatern.
Stiftelsen består av dels Drottningholms
slottsteater med till densamma hörande inredning,
inklusive scenmaskineri, dels dekorationer,
föremålssamlingar, bibliotek och arkiv och dels all
annan egendom, av vad slag det vara må, som
mottagits för att tillhöra museet eller dess fonder.
Statens fastighetsverk underhåller och vidmakthåller
oförändrad status på slottsteatern.
Skyddet enligt världsarvskonventionen
Omfattningen
Svenska Unescorådet har gett ut skriften Konvention
om skydd för världens kultur- och naturarv (nr
2/2002). I inledningen framhålls att de länder som
undertecknar konventionen erkänner att skyldigheten
att säkerställa identifiering, skydd, bevarande,
levandegörande och överlämnande till kommande
generationer av det kultur- och naturarv som avses i
artiklarna 1 och 2 och som befinner sig på dess
territorium främst tillkommer denna stat (artikel 4)
som skall anta en allmän politik som syftar till att
ge kultur- och naturarvet en funktion i
samhällslivet (artikel 5 a) och upprätta en eller
flera organ inom sitt territorium, för skydd,
bevarande och levandegörande av kultur- och
naturarvet (artikel 5 b).
Enligt Unescorådets skrift har det en alldeles
speciell betydelse att ett objekt förs upp på listan
eftersom det innebär att objektet med hänsyn till
dess särskilt stora universella och
gränsöverskridande värde erbjuds hela mänskligheten
och att dess skydd därmed är en internationell
angelägenhet.
Ett av syftena med konventionen är att i varje
land skapa strukturer, lagstiftning och ansvariga
organ för bevarande av kultur- och naturarv och att
fästa uppmärksamheten på de mest representativa
objekten och utveckla ett effektivt internationellt
samarbete för att skapa så goda garantier som
möjligt för att världens kultur- och naturarv skall
kunna skyddas och överlämnas i gott skick till
kommande generationer. Konventionen kräver av de
länder som ansluter sig att de har en lagstiftning,
organisation och utbildning som garanterar att
kultur- och naturvärdena i det egna landet kan
skyddas och vårdas.
I skriften framhålls att det innebär ett stort
ansvar att förvalta ett världsarv. I den utfästelse
som den svenska regeringen gjort när konventionen
undertecknades, åtog man sig att vårda och skydda
sina världsarv för kommande generationer. Detta
åtagande ställer enligt skriften stora krav på
förvaltning och tillsyn, där frågor om turism,
slitage och förändringstryck av olika slag måste ges
särskild uppmärksamhet.
I Svenska Unescorådets skrift redovisas vidare de
svenska världsarvsobjekten. I fråga om slottsteatern
på Drottningholm sägs bl.a. att teatersalongen är
oförändrad sedan den färdigställdes 1766.
Scenmaskineriet är alltjämt det ursprungliga från
1766 och är alltjämt i bruk. Dessutom har ett
trettiotal mer eller mindre kompletta
kulissuppsättningar bevarats från 1700-talet.
Drottningholmsteatern är den enda 1700-talsteater
som alltjämt ger föreställningar med ursprungligt
maskineri och med ursprunglig scendekor om än av
säkerhetsskäl i dag i kopior. Vidare anges i
skriften att till Drottningholmsteatern i dag också
hör ett teatermuseum.
Definitionen av kulturarv finns i artikel 1 i
konventionen om skydd för världens kultur- och
naturarv. Det kulturarv som skyddas av konventionen
är således minnesmärken: arkitektoniska verk,
monumentala skulpturer och målningar, element eller
byggnadsverk av arkeologisk art, inskriptioner,
grottbostäder samt flera företeelser tillsammans som
är av särskilt stort universellt värde ur estetisk
eller vetenskaplig synpunkt. Vidare ingår i
begreppet kulturarv grupper av byggnader och miljöer
av särskilt värde.
Enligt artikel 3 tillkommer det varje stat att
identifiera och avgränsa de olika värdena på sitt
territorium.
I den svenska ansökan i fråga om Drottningholm
sägs att teaterbyggnadens exteriör är ett utsökt
exempel på skandinavisk design med ren enkelhet i
formen. Interiören med teatersalong, scenområde och
klädloger är nästan oförändrad sedan 1760, det har
inte ens skett en riktig restaurering.
Scenmaskineriet, som kan åstadkomma alla
sceneffekter som behövdes i 1700-talsrepetoaren,
fungerar fortfarande. Uppemot 30 mer eller mindre
kompletta uppsättningar scendekorer ingår.
Vid sidan av dess estetiska värden är teatern unik
i ordets sanna betydelse på grund av dess autentiska
tillstånd, och den betraktas vid sidan av
Gripsholmsteatern som den bäst bibehållna 1700-
talsteatern i dag, och den är därför en ovärderlig
källa till kunskap om 1700-talets teaterkultur.
I en PM som bifogades ansökan till Unesco
redovisades gränserna för skyddsområdet. Hela den
kungliga egendomen omfattas men teatern och den
kinesiska paviljongen pekas särskilt ut på grund av
deras anmärkningsvärda autencitet.
Under rubriken Skötsel av byggnader och mark anges
som ansvariga Ståthållarämbetet med
Byggnadsstyrelsen som stödjande organ.
Riksantikvarieämbetet anges som ansvarig för
vägledning och tillståndsgivning i fråga om åtgärder
som påverkar de kulturhistoriska värdena.
Under rubriken Skötsel av samlingar anges att
samlingarna å andra sidan har tre ansvariga organ
beroende på skilda administrativa förhållanden.
Dessa är Husgerådskammaren, Drottningholms
teatermuseum och Nationalmuseum.
Slottet, teatern, trädgården, parken och den
kinesiska paviljongen finns beskrivna i en annan
bilaga till ansökan till Unesco. När det gäller
teatern anges att den nuvarande slottsteatern är den
andra på denna plats och byggdes mellan 1764-1766.
1791 gjordes en tillbyggnad som kallas
frukostsalongen. Exteriören är en enkel version av
fransk rokokostil och tillbyggnaden 1791 är strikt
neoklassicism. Interiören utmärks av en utsökt
balans mellan scen och teatersalong. Dessa delar
utgör en enda rumslig enhet, vilket är typiskt för
1700-talet.
Under rubriken Finansiella medel anges att medel
för skötseln årligen anvisas i statsbudgeten. När
det förutses behov av större investeringar anvisas
medel genom engångsbelopp vid varje tillfälle.
Innebörden av skyddet
I världsarvskonventionens artiklar 4 och 5 beskrivs
vad åtagandet innebär. Enligt artikel 4 erkänner
konventionsparten att skyldigheten att säkerställa
identifiering, skydd, bevarande, levandegörande och
överlämnande till kommande generationer av det
kultur- och naturarv som avses i artiklarna 1 och 2
och som befinner sig på dess territorium främst
ankommer på denna stat. Den skall göra allt den
förmår så långt dess egna resurser räcker och - om
så är lämpligt - med visst internationellt bistånd.
För att säkerställa att effektiva och aktiva
åtgärder vidtas, för skydd, bevarande och
levandegörande av det kultur- och naturarv som
befinner sig på dess territorium, skall varje stat
enligt artikel 5, såvitt möjligt och lämpligt,
sträva efter att bl.a.
anta en allmän politik som syftar till att ge
kulturarvet en funktion i samhällslivet samt inordna
skyddet av arvet i omfattande planeringsprogram,
upprätta organ för skydd, bevarande och
levandegörande av kultur- och naturarvet med lämplig
personal och med resurser som gör det möjligt för
dem att utföra sina uppgifter,
utarbeta arbetsmetoder som gör det möjligt att
motverka de faror som hotar kultur- eller
naturarvet,
vidta lämpliga rättsliga, vetenskapliga, tekniska,
administrativa och ekonomiska åtgärder som är
nödvändiga för identifiering, skydd, bevarande,
presentation och återställande av detta arv.
I ansökan till Unesco hänvisas till förordningen
(1988:1229) om statliga byggnadsminnen m.m. och
kulturminneslagen.
Budgetpropositionen 2004
Till de båda grenarna av Stiftelsen Drottningholms
teatermuseums verksamhet fördelas statliga medel
från utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund
och fritid. Bidrag till Drottningholms slottsteater
betalas dels från anslaget 28:31 Bidrag till vissa
museer med 6 952 000 kr, dels från anslaget 28:7
Bidrag till vissa teater-, dans- och musikändamål.
Enligt regleringsbrevet till Kulturrådet får bidrag
lämnas från anslagsposten 3 Bidrag till viss
teaterverksamhet med tillhopa 13 945 000 kr till
bl.a. föreställningsverksamheten hos Stiftelsen
Drottningholms teatermuseum. I likhet med tidigare
år tilldelades Drottningholmsteatern, utöver sitt
ordinarie verksamhetsbidrag, ett extra stöd på 1
miljon kronor från anslaget 28:2 Bidrag till allmän
kulturverksamhet, utveckling samt internationellt
kulturutbyte och samarbete.
Interpellationssvar om vården av teaterklenoder
Som svar på en interpellation av Ana Maria Narti har
kulturminister Marita Ulvskog den 5 december 2003
hänvisat till att det är viktigt att slå fast att
Drottningholms slottsanläggning är upptagen på
Unescos världsarvslista bl.a. på grund av att
teatern och dess samlingar är en unik kulturskatt.
Av detta skäl har Stiftelsen Drottningholms
teatermuseum erhållit ett årligt statsbidrag, som
för innevarande år uppgår till 14,8 miljoner kronor.
Drottningholms teatermuseum är inte en statlig
myndighet utan en självständig stiftelse. Det är
följaktligen stiftelsen och dess styrelse som har
det yttersta ansvaret för hur verksamheten bedrivs.
Det är styrelsen som prioriterar hur statsbidraget
och andra ekonomiska resurser fördelas och används.
För statsbidraget har regeringen satt upp som mål
att museet "skall förbättra förutsättningarna för
samlingarnas långsiktiga bevarande". Det är
styrelsen och verksamhetsledarna som svarar för
långsiktiga vårdplaner, för valet av lämpliga
magasinslokaler och för nödvändiga kontakter med
fastighetsägare rörande underhåll och andra
angelägenheter. Regeringen utgår från att styrelsen
agerar utifrån detta ansvar.
När det gäller de mer långsiktiga planerna för
museet har stiftelsens styrelse tidigare hemställt
att regeringen tar initiativ till dels en utredning
om samgående med Dansmuseet, dels en översyn av
frågan om dokumentationen av scenkonsten i Sverige.
Förslagen, som bereds i Kulturdepartementet, kräver
noggrann analys och samråd. De förslag om höjningar
av anslaget som stiftelsen uppvaktat om bereds i det
ordinarie budgetarbetet. Från och med i år höjdes
det årliga anslaget med en halv miljon kronor.
Sammantaget får de båda verksamheterna 14,8
miljoner kronor i statsbidrag. Man kan dela upp det
på de olika verksamheterna. Museet har ett anslag
som räknas upp i takt med pris- och löneomräkningen
och fick dessutom en nivåhöjning i den förra
budgetpropositionen. Teaterverksamheten har utöver
sitt anslag under fyra års tid haft ett tillägg på 1
miljon kronor.
Verksamhetsberättelse/årsredovisning 2003 för
Stiftelsen Drottningholms teatermuseum
Ekonomi
Nämnden för Stiftelsen Drottningholms teatermuseum
avgav i februari 2004
årsredovisning/verksamhetsberättelse för år 2003.
För samlingsverksamheten var summan intäkter 10,8
miljoner kronor och kostnaderna var 10,7 miljoner
kronor. Stiftelsen erhöll 7 186 000 kr i statsbidrag
till Sveriges teatermuseum, varav 500 000 kr på
tilläggsbudget som engångsanvisning.
Drottningholmsteaterns vänner bidrog med 150 000 kr
till inköp, varav 125 000 kr till museisamlingarna
och 25 000 kr till biblioteket. Visningsintäkterna
på Drottningholm uppgick till 150 000 kr och
visningsintäkterna i Gäddviken till 21 600 kr. 2003
års verksamhet vid Sveriges teatermuseum redovisar
ett överskott om 186 000 kr. Från Riksbankens
Jubileumsfond erhölls 866 000 kr för projektet
Dokumentation av scenkonst.
För slottsteaterns del gäller att
föreställningsverksamheten fick 6 621 000 kr i
statsanslag för 2003. Ett engångsanslag på 1 miljon
kronor anvisades också. Enligt årsredovisningen har
det samlade statliga anslaget, oavsett vilka
beräkningar och jämförelser som görs, med undantag
för åren 1999 och 2000 urholkats varje år sedan
1992.
Sponsorsintäkterna minskade något, till 2,25
miljoner kr, biljettintäkterna uppgick till 1,06
miljoner kr, ersättning från Föreningen
Drottningholmsteaterns vänner till 450 000 kr,
ersättning från Kungliga Operan till 0,6 miljoner
kronor. Överskottet för 2003 uppgick till 593 000
kr. Enligt årsredovisningen var
föreställningsverksamheten under 2003 den mest
begränsade på 50 år med bara åtta egna
föreställningar och 13 balettföreställningar som
gavs av Kungliga Operan, beroende på den mångåriga
urholkningen av stiftelsens statsanslag för
föreställningsverksamheten.
Enligt årsredovisningen gäller för både Sveriges
teatermuseum och Drottningholms slottsteater att
ökningen av statsbidragen under många år långt ifrån
nöjaktigt kompenserat för automatiska
kostnadsökningar med oförändrad verksamhet. För
teatermuseet har främst ökade lokalkostnader
kraftigt urholkat tillgängliga medel. Endast tack
vare en engångsanvisning på 500 000 kr under 2003
kunde två vakantsatta museitjänster periodvis
besättas. Nämnden hänvisade till att det ordinarie
statsanslaget för Drottningholms slottsteater inte
ökat sedan 1992. Ett årligt engångsanslag på 1
miljon kronor sedan 1999 kompenserade visserligen
under 2000 och 2001 för kostnadsökningar, men den
ackumulerade urholkningen sedan 1992 ledde enligt
årsredovisningen till att stiftelsen tvingades
halvera sin föreställningsverksamhet på
slottsteatern under 2003. Vidare hänvisades till
ökade kostnader på grund av det nya pensionsavtalet,
PA 03.
Lokaler och samlingar
Sveriges teatermuseum har enligt årsredovisningen
ställning som centrum för dokumentation av scenkonst
i hela riket och förvaltare av landets största
teaterhistoriska samling. Museet samlar
företrädesvis föremål knutna till svensk teater,
opera och dans. En tyngdpunkt ligger i de
scenografiska samlingarna och porträttsamlingarna,
där en representativ bredd eftersträvas. De
teaterhistoriska föremålssamlingarna omfattar ca 31
500 föremål från 1500-talet till i dag i form av
scendekorationer, scenmodeller, rekvisita, dekor-
och kostymskisser, scenbilder och porträtt,
kostymer, accessoarer, dockteatrar,
skuggspelsteatrar samt teatertekniska och
teaterbyggnadsrelaterade föremål. Biblioteket
innehåller 72 000 volymer, pjäsmanuskriptsamlingen
32 000 manuskript, affischsamlingen 76 000
affischer, programsamlingen 151 hyllmeter och
pressklipparkivet 178,5 hyllmeter. Fototeket
innehåller över
1 miljon foton. Det finns 200 enskilda arkiv som
innerhåller originaldokument kring svensk teater.
Möjligheten att ta emot mer skrymmande föremål
(dekorationer, kostymer och teknik) begränsas bl.a.
av utrymmesbrist i magasinen. I de av Kungliga
Operan förhyrda lokalerna i Gäddviken, Nacka,
används merparten av lokalytan av Sveriges
teatermuseum (arkiv, bibliotek, fototek och
museisamlingar), men rymmer även Drottningholms
slottsteaters administration och den gemensamma
kanslifunktionen. I enlighet med tidigare redovisas
det statliga bidraget för dessa stiftelsens
gemensamma lokaler via anslaget till Sveriges
teatermuseum och redovisas således i dess ekonomi.
Den under år 2003 permanenta 1600-1700-
talsteaterutställningen i Hertig Carls paviljong har
måst tas ned för översyn på grund av skadliga tempe-
ratur-, fukt- och säkerhetsförhållanden.
Konservatorer som anlitats under året har påtalat
att fukt- och ljusförhållanden är olämpliga även när
det gäller föremål som hänger på
Drottningholmsteatern, vilket fått till följd att
depositioner från bl.a. Nationalmuseum måst
återlämnas.
Utanför lokalerna i Gäddviken i Nacka finns
samlingar i Dragonstallet (på Drottningholm men
utanför världsarvsområdet) och ett magasin från 1974
i Dammtorp på Lovön, vilket är museets klimatmässigt
bästa magasin. Under perioden 1999-2000 drabbades
magasinet av ett kraftigt läckage, vilket åtgärdades
av Statens fastighetsverk. En skadeinventering i
dekormagasinet påbörjades först 2003. Även om
skadeinventeringen just påbörjats är det enligt
årsredovisningen angeläget att påpeka att
omfattningen av skadorna betydligt överdrivits i
medierna. Magasinet på Dragonstallets vind har inte
utnyttjats fullt ut på grund av takläckage och
oacceptabla fuktighets- och temperaturvariationer. I
slutet av 2003 gjordes därför en omfattande
flyttning av kostymer till bättre förvaring i
Gäddviken.
Enligt årsredovisningen är museets centrala
uppgift under 2004 att med anlitande av experter
göra en inventering, en vårdplan för framtiden och
vissa brådskande vårdinsatser. Eftersom museet
saknade egna medel för detta ändamål söktes och
beviljades 250 000 kr från Stiftelsen Konung Gustaf
VI Adolfs fond för svensk kultur, vilka medel kommer
att användas för ändamålet tillsammans med det från
Föreningen Drottningholmsteaterns vänner årligen
tilldelade inköpsbidraget på 150 000 kr.
Med restriktivitet har museet tagit emot
donationer, bl.a. värdefulla samlingar från nedlagda
teatrar, från privatpersoner och dödsbön, främst
arkivalier, foton, pjäsmanuskript, pressklipp och
program men även scenmodeller, tavlor och viss
rekvisita.
I avsaknad av fast museiintendent har sortering,
gallring, föremålsregistrering och
föremålsdokumentation endast kunnat utföras i
begränsad utsträckning av en tillfällig vikarie och
två praktikanter. Den mångåriga bristen på en
arkivarie försätter enligt årsredovisningen museet i
en alltmer prekär situation. Enstaka insatser har
gjorts av tre praktikanter. Också bl.a. förlusten av
en tidigare tjänst för pressbevakning försvårar
museets arbete.
Promemorior från Kulturdepartementet
Som svar på frågor från konstitutionsutskottet har
det inom Kulturdepartementet utarbetats två
promemorior, bilagorna A3.5.2-3.
I promemoriorna hänvisas till att Unescos
världsarvskommittés beslut om världsarvet
Drottningholms slottsområde inte innehåller någon
uttrycklig skrivning om samlingarna på Sveriges
teatermuseum. Eftersom samlingarna är en viktig del
av slottsteatern och bidrar till teaterns stora
värde får det dock enligt promemorian anses att
dessa ingår. Omständigheter som talar för att
samlingarna inte omfattas av konventionsåtagandet är
dels att konventionen inte innehåller någon
uttrycklig skrivning om samlingar, dels att Unescos
världsarvskommittés beslut inte heller innehåller
någon uttrycklig skrivning om samlingarna på
Sveriges teatermuseum. Enligt promemoriorna är det
ägaren som har huvudansvaret för sin egendom och som
underhåller den. Ägaren svarar för ett världsarvs
dagliga skötsel i enlighet med fastställda planer
och eventuell skyddslagstiftning. Det innebär också
att ägaren skall ha sådan tillsyn att egendomen inte
förstörs eller förfaller. Ägarens ansvar innebär
inte att det är förenligt med statens
världsarvsåtagande att låta ett världsarvsobjekt
helt förfaras. Det förhållandet att regeringen utser
delar av nämndens ledamöter kan enligt
Kulturdepartementet i sig inte anses medföra ett
ansvar för stiftelsens verksamhet. Det är Stiftelsen
Drottningholms teatermuseum och dess styrelse som
har ansvaret för samlingarna. Sveriges anslutning
till världsarvskonventionen medför i sig ingen
skyldighet för staten att ge ekonomiskt stöd till
världsarvsobjekten. Årliga statliga bidrag utgår
dock både till Drottningholms slottsteater och
Sveriges teatermuseum och genom regleringsbrevet
anger staten villkoret för statsbidraget, bl.a. om
återrapportering i fråga om samlingarnas omfattning,
innehåll samt om magasinssituationen. Någon
omprioritering när det gäller fördelningen av anslag
mellan de två verksamheterna har inte begärts från
stiftelsens sida.
Utskottets ställningstagande
Statens åtagande enligt världsarvskonventionen
innebär att det finns en skyldighet för staten att
se till att världsarvsobjektet bevaras, skyddas och
överlämnas till kommande generationer i ett skick
som innebär att värdet inte försämrats. Det är i
första hand ägaren som har huvudansvaret för
egendomen och dess vård. Som framhållits från
Kulturdepartementets sida är det emellertid inte
förenligt med statens världsarvsåtagande att låta
ett världsarvsobjekt helt förfaras. Enligt
utskottets mening för detta med sig att det inom
Regeringskansliet bör vara sörjt för en beredskap
att vidta de åtgärder som kan behövas för att
Sverige skall kunna leva upp till sitt åtagande att
inte låta världsarvsobjekt förfaras.
Granskningen föranleder inte något uttalande i
övrigt från utskottets sida.
3.6 Tre f.d. försvarsministrars
ansvar i fråga om Försvarsmaktens
agerande
Anmälan
I en anmälan i konstitutionsutskottet har begärts
att utskottet granskar före detta
försvarsministrarna Thage G. Petersons, Anders
Björcks och Björn von Sydows roll vid och kännedom
om hur Försvarsmakten mellan år 1995 och 2001 använt
sig av svenska agenter för att i samarbete med rysk
maffia bl.a. köpa en stulen flygradaranläggning,
betecknad som elektrooptisk enhet 36 E. Agenterna
har även haft andra uppdrag för försvarets räkning,
benämnda
GP 1, GP 2 och GP 4.
Utskottets granskning bör enligt anmälningen
vidare avse ansvarig ministers roll vid och kännedom
om vissa förehavanden vid Försvarets materielverk
och Inspektionen för strategiska produkter samt
vissa frågor om upphandling m.m. Anmälningen
återfinns i bilaga A3.6.1.
Utskottets granskning
Utskottet har riktat in den granskning som
anmälningen ger anledning till på vissa frågor om
anskaffningen av den aktuella flygradaranläggningen,
de ekonomiska befogenheter som förelegat i fråga om
köpet samt regeringens eller regeringens ledamöters
kännedom om anskaffningen av flygradaranläggningen
och om hanteringen av utfärdande av intyg m.m.
Bakgrund
Gällande bestämmelser
Försvarsunderrättelseverksamhet m.m.
Enligt 1 § lagen (2000:130) om
försvarsunderrättelseverksamhet skall
försvarsunderrättelseverksamhet bedrivas för att
kartlägga yttre militära hot mot landet och till
stöd för svensk utrikes-, försvars- och
säkerhetspolitik. I verksamheten ingår att medverka
i svenskt deltagande i internationellt
säkerhetssamarbete och att, enligt vad regeringen
närmare bestämmer, medverka med underrättelser för
att stärka samhället vid svåra påfrestningar på
samhället i fred. Regeringen bestämmer
försvarsunderrättelseverksamhetens inriktning.
Försvarsunderrättelseverksamhet skall bedrivas av
Försvarsmakten och de andra myndigheter som
regeringen bestämmer. Försvarsmakten skall enligt
4 § förordningen (2000:555) med instruktion för
Försvarsmakten leda och bedriva den verksamhet som
anges i 1 § lagen om
försvarsunderrättelseverksamhet.
Enligt 5 § lagen om
försvarsunderrättelseverksamhet skall en särskild
nämnd under regeringen ha insyn i
försvarsunderrättelseverksamheten. Försvarets
underrättelsenämnd har till uppgift att följa
underrättelsetjänsten inom Försvarsmakten och de
övriga myndigheter som bedriver
försvarsunderrättelseverksamhet (SFS 1988:552).
Nämnden skall bl.a. granska att verksamheten bedrivs
i enlighet med den inriktning som är bestämd och
skall särskilt bl.a. granska de medel och metoder
för inhämtning av underrättelser som används.
Försvarets materielverk skall enligt 1 a §
förordningen (1996:103) med instruktion för
Försvarets materielverk och enligt 2 § förordningen
(2000:131) om försvarsunderrättelseverksamhet
bedriva försvarsunderrättelseverksamhet. De
myndigheter som bedriver
försvarsunderrättelseverksamhet skall enligt 4 §
sistnämnda förordning till Regeringskansliet
(Försvarsdepartementet) lämna information om viktiga
frågor som uppkommer i samarbetet och om
försvarsunderrättelseverksamhetens inriktning i
övrigt, verksamhetens bedrivande i stort och om
viktiga händelser. Skrivelser till regeringen eller
Regeringskansliet som berör
försvarsunderrättelsemyndigheternas administration
eller förvaltning och som avser
försvarsunderrättelseverksamhet skall ställas till
expeditions- och rättschefen i Försvarsdepartementet
(Försvarsmaktens regleringsbrev bilaga 4).
Offentlig upphandling
Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (LOU)
gäller enligt 1 kap. 2 § vid upphandling som görs av
bl.a. staten. Enligt 1 kap. 3 § gäller endast
bestämmelserna i 6 kap. för upphandling som omfattas
av sekretess eller andra särskilda begränsningar med
hänsyn till rikets säkerhet samt upphandling av
försvarsprodukter och tjänster som inte har civil
användning och som omfattas av artikel 296 i
Romfördraget. Anbud får enligt 6 kap. 2 b § begäras
av endast en leverantör bl.a. om det som skall
upphandlas av tekniska skäl eller på grund av
ensamrätt kan levereras av endast en viss leverantör
eller om det gäller ytterligare leveranser från den
ursprungliga leverantören.
Vid upphandling som omfattas av sekretess och
andra särskilda begränsningar med hänsyn till rikets
säkerhet samt av försvarsprodukter och tjänster som
inte har civil användning m.m. får regeringen enligt
6 kap. 17 § föreskriva eller i enskilda fall besluta
om undantag från bestämmelser i lagen som är
nödvändiga med hänsyn till försvars- och
säkerhetspolitiska intressen. Regeringen får i
föreskrifter eller i enskilda fall överlåta till en
upphandlande enhet att själv besluta om sådana
undantag som avses i första stycket. Materielverket
har fått förordnande att i vissa fall besluta sådana
undantag (3 § förordning 2001:870 om
försvarsupphandling).
Frågestund i riksdagen torsdagen den 23 januari
2003
Lars Ångström anförde vid frågestunden den 23
januari 2003 att det är många som förvånats över
uppgifter i TV och kvällstidning om hur det svenska
försvaret har använt sig av narkotikasmugglare för
att köpa stöldgods från Ryssland och försvarets
samarbete med den ryska maffian.
Statsrådet Gunnar Lund anförde att han som
ansvarig för vapenexporten skall svara på frågan.
Denna fråga aktualiserades redan förra våren i en
artikelserie i Dagens Nyheter. Det föranledde
Materielverket och dess revisorer att noggrant gå
igenom om något hade förevarit som det fanns att
erinra mot. Inget tydde på det vid det tillfället.
Regeringen utgår från att Materielverket, som alla
myndigheter, har följt svensk lag. De har att hålla
sig till de regler som gäller för offentlig
upphandling. Regeringen kan inte och skall inte
lägga sig i ärenden om offentlig upphandling som
sker i regi av den enskilda myndigheten.
Vidare anfördes att Sverige självklart inte skall
samarbeta med rysk maffia. Det finns heller inte
tydligt och klart bevisat att så skulle ha skett i
det här fallet. Definitivt har inte Sverige som
nation gjort det. Det kan ha ägt rum oegentligheter,
t.o.m. brott av olika slag, i samband med den här
affären. Det skall självklart bli en fråga för
polis- och åklagarmyndigheter. Men de svenska
myndigheter som har varit involverade i det här har
inte begått några fel, såvitt regeringen kan bedöma.
Statsrådet Lund informerade slutligen om att
försvarsministern samma dag hade varit i kontakt med
Försvarets materielverk för att få en ytterligare
redovisning av ärendet för att se om det finns
tillkommande omständigheter.
Promemorior från Regeringskansliet
Mot bakgrund av de uppgifter som förekommit i
medierna om Försvarets materielverks anskaffning av
viss utrustning från Ryssland har den 24 januari
2003 upprättats en promemoria inom
Försvarsdepartementet, bilaga A3.6.2.
Utskottet har genom två skrivelser till
Regeringskansliet begärt svar på vissa frågor. Som
svar har avlämnats promemorior upprättade inom
Utrikesdepartementet och Försvarsdepartementet den
25 februari 2003 och inom Försvarsdepartementet den
2 april 2004, bilagorna A3.6.3-4.
Anskaffningen av flygradaranläggningen m.m.
Enligt promemorian den 24 januari 2003 fick
Försvarets materielverk år 1994 Försvarsmaktens
uppdrag att från Ryssland anskaffa mätutrustning för
mikrovågssignaler. Materielverket vände sig till
företaget Exico AB som i sin tur anskaffade
utrustningen hos det ryska statliga exportföretaget
Rosvooruzhenie.
Utrustningen levererades till Sverige den 16
november 1995. Under tiden fram till oktober 1999
genomfördes tilläggsbeställningar och
tilläggsleveranser vad gäller mätutrustningen från
Rosvooruzhenie via Exico AB. Sedan dess har inga
beställningar avseende mätutrustningen gjorts.
På Försvarsmaktens uppdrag gjorde Materielverket
år 1998 och 1999 andra beställningar från Ryssland
hos Exico AB. Vissa förskottsbetalningar har gjorts.
Vad beställningarna avser omfattas av
försvarssekretess. Enligt Materielverkets
uppfattning fullgjorde inte Exico AB sina åtaganden.
Materielverket anser därför att verket har en
fordran på bolaget som svarar mot
förskottsbetalningarna. Efter år 1999 har
Materielverket inte lagt några beställningar på
Exico AB.
Som svar på fråga av motsvarande innehåll anförs i
promemorian den 25 februari 2003 att regeringen har
inte haft någon befattning med anskaffningen av
flygradaranläggningen. Försvarsdepartementet har
däremot fått information från Försvarets
materielverk om anskaffningen. Det skedde genom en
skrivelse den 22 november 1995. Påföljande dag
bekantgjorde Materielverket anskaffningen genom ett
pressmeddelande. Materielverkets skrivelse den 22
november 1995 lades till handlingarna som en
rutinåtgärd av expeditionschefen den 6 december
1995. Av akten i ärendet framgår inget ytterligare.
Det finns inget som tyder på att saken har varit
föremål för beredning eller information till den
politiska ledningen.
Som svar på fråga om regeringens eller regeringens
ledamöters kännedom om anskaffningen anförs att
någon information om anskaffningen inte har lämnats
till regeringen eller till dess ledamöter av berörda
myndigheter. Materielverkets ledning informerade den
24 januari 2003 försvarsminister Leni Björklund om
anskaffningen.
I Försvarsdepartementets promemoria den 2 april
2004 anförs som svar på fråga av motsvarande
innehåll att förre expeditions- och rättschefen,
numera generaldirektören vid Försvarets
radioanstalt, Ingvar Åkesson har uppgivit att han
inte vid något tillfälle inom ramen för sitt arbete
med 1996 års underrättelsekommitté (Fö 1996:08)
diskuterat de anskaffningar som berörs i
granskningsärendet. Han har vidare uppgivit att, vad
han kan komma ihåg, anskaffningen av de aktuella
flygradaranläggningarna över huvud taget inte har
diskuterats i kommittén i övrigt. Han hade ingen
kännedom om dem vid tiden för kommitténs arbete. Av
naturliga skäl har han därmed inte heller lämnat
information om anskaffningarna till
departementschefen.
De ekonomiska befogenheter som förelegat i
fråga om köpet
I promemorian den 25 februari 2003 anförs att
befogenheterna att besluta om anskaffning av
materiel under den aktuella tiden har varit uppdelad
mellan regeringen och Försvarsmakten. Av
regleringsbreven framgår vilka ärenden om
materielanskaffning som skulle prövas av regeringen.
Anskaffningen av radaranläggningen hörde inte till
denna kategori av ärenden.
En skyldighet har gällt för Försvarsmakten att
till Försvarsdepartementet anmäla avsikten att
besluta om anskaffning av materiel där det
sammanlagda anskaffningsvärdet för ett enskilt
objekt uppgår till 50 miljoner kronor eller mer. År
1997 höjdes beloppet till 100 miljoner kronor. Någon
anmälan om avsikten att besluta om anskaffning av
flygradaranläggningen har inte gjorts till
Försvarsdepartementet.
Av de uppgifter som Materielverket lämnat
Försvarsdepartementet med anledning av granskningen
framgår att värdet av det som levererades enligt
pressmeddelandet var lägre än 50 miljoner kronor. De
provkörningar och försök som följde på leveransen
ledde till ytterligare beställningar och kostnader
på några miljoner kronor.
Regeringen eller regeringens ledamöters
kännedom om hanteringen av utfärdande av intyg
Mot bakgrund av flera tidningsartiklar i mars 2002
med uppgifter om att en person som hade
tillverkningstillstånd för krigsmateriel fängslats
för misstanke om brott mot rikets säkerhet, förhörde
sig enheten för strategisk exportkontroll på UD (UD-
ESEK) hos Inspektionen för strategiska produkter om
ärendet. Det framkom att det handlade om en person
som hade två tillstånd för tillverkning av
krigsmateriel. Enligt uppgift hade det första
tillståndet utfärdats i juli 1998 och rörde i
huvudsak modifiering av k-pist. Det andra
tillståndet hade utfärdats i maj 2001 och avsåg ett
bredare tillstånd för handel, utveckling och
tillverkning av krigsmateriel. Sedvanligt
remissförfarande hade ägt rum inför utfärdandet av
det förstnämnda tillståndet med remisser till
Polismyndigheten i Skåne och Sydsvenska
handelskammaren. Båda remissinstanserna uppgavs ha
lämnat ärendet utan erinran. Inget remissförfarande
tillämpades vid utfärdandet av det senare
tillståndet då det följde av det första och inget
fanns vid det tillfället att erinra mot innehavarens
förfarande med det ursprungliga tillståndet.
Tillverkningstillstånden hade utfärdats av
Inspektionen för strategiska produkter enligt lagen
(1992:1300) om krigsmateriel. Myndigheten hade
avgjort båda ärendena och således inte överlämnat
dem för beslut av regeringen.
Statsrådet Leif Pagrotsky informerades av UD-ESEK
om ovanstående i slutet av mars 2002.
Inspektionen för strategiska produkter informerade
den 19 april 2002 UD-ESEK, som därefter underättade
statsrådet Leif Pagrotsky, att myndigheten medgivit
säkerhetspolisen att väcka åtal mot den aktuella
personen om misstanke att denne uppsåtligen
vilselett Inspektionen för strategiska produkter att
utfärda tillverkningstillstånd för krigsmateriel.
Myndigheten uppgav även att båda
tillverkningstillstånden dragits in med omedelbar
verkan.
Vidare informerade Inspektionen för strategiska
produkter om att myndigheten i syfte att utöka och
förbättra tillsynen vid tillståndshanteringen
fortsättningsvis hade för avsikt att tillsammans med
berörd polisinstans göra fysisk inspektion hos
sökanden. Ytterligare en åtgärd från myndighetens
sida var att tillstånden skulle specificeras vad
avsåg produktindelningen och således inte längre
enbart hänvisa till krigsmaterielförteckningens
rubriker, vilket i det aktuella fallet hade lett
till att tillståndet fått en bred utformning.
Åtalspunkten om vilseledande av Inspektionen för
strategiska produkter vid utfärdande av
tillverkningstillstånd ogillades senare av
tingsrätten i Malmö.
Utskottet har inhämtat att Hovrätten över Skåne
och Blekinge enligt lagakraftvunnen dom den 20 maj
2003 inte har gjort någon annan bedömning än den
tingsrätten gjort när det gäller påståendet om brott
mot lagen om krigsmateriel.
Andra utredningar i ärendet
Försvarets materielverks internrevision hösten
2002
I Försvarsdepartementets promemoria den 24 januari
2003 anförs att med anledning av bl.a. de uppgifter
som förekommit i massmedier har Materielverkets
internrevision under hösten 2002 gjort en bedömning
av huruvida de påståenden som framförts bort
föranleda en revision av Materielverkets
handläggning av ärendet. Internrevisionens bedömning
har resulterat i slutsatsen att det vid denna
tidpunkt inte framkommit sådana uppgifter vad gäller
Materielverkets handläggning av ärendet att då
funnits anledning att övergå till en mer
genomgripande revisionsinsats.
Materielverket konstaterar att massmedier
återupprepat tidigare påståenden om Materielverkets
handläggning av ärendet och framfört nya uppgifter
vilka innehåller allvarlig kritik mot
Materielverket. Generaldirektören och verkets
styrelse avser därför enligt promemorian att ge
internrevisionen ett nytt uppdrag att snarast
genomföra en genomlysning av hur angivna
upphandlingar har handlagts av Materielverket och
dess medarbetare.
Försvarets materielverks rapport den 28 april
2003 avseende granskning av Försvarets
materielverks upphandlingar från företaget
Exico AB m.m.
Försvarets materielverks styrelse och
generaldirektör uppdrog genom beslut den 31 januari
2003 åt Materielverkets internrevision att genomföra
en granskning av upphandlingar från Exico AB samt
hur dessa upphandlingar och ärendet i övrigt
handlagts av Materielverket. Av rapporten den 28
april 2003 framgår följande.
Under början av 1990-talet uppstod efter
Sovjetunionens upplösning en unik möjlighet att
införskaffa materiel och information från Ryssland.
Mot bakgrund av svenska Försvarsmaktens intresse av
teknisk information om radar ansågs det angeläget
att ta till vara denna möjlighet.
Vid granskningen har framkommit att utrustning
till stor del upphandlats för ett
underrättelseintresse. Denna omständighet har
bidragit till att vissa upphandlingar har formella
brister samt till att Materielverket inte i alla
lägen agerat fullt affärsmässigt. Det är således
inga vanliga upphandlingar. Bedömningarna i
rapporten görs dock mot Materielverkets
tjänsteföreskrifter gällande upphandling och LOU. Av
utredningen framgår att samtliga upphandlingar av
Exico AB har genomförts som upphandlingar enligt 6
kap. LOU riktade mot endast en leverantör.
Utskottet har gjort sig underrättat om
Materielverkets hela granskningsrapport.
Riksdagens ombudsmän
Frågan om Inspektionens för strategiska produkter
hantering av tillstånd för tillverkning av
krigsmateriel prövas för närvarande av Riksdagens
ombudsmän efter en anmälan om att tillstånd och
intyg utfärdats för skens skull och att tillstånd är
givna med annat syfte än tillverkning.
Utskottets ställningstagande
Utskottet har i sin granskning inte funnit att
berörda statsråd varit involverade i de frågor som
behandlas i anmälningen. Granskningen föranleder
därför inte något uttalande av utskottet.
**FOOTNOTES**
[57]: Offentlig upphandling - En handbok, (s. 6:2
f. ) av Lena Hellgren och Ulf Palm, Norstedt
Juridik AB.
4 Vissa frågor rörande statsministern
4.1 Statsminister Göran Perssons
agerande i förhållande till ett
visst medieföretag
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A4.1.1, begärs att
konstitutionsutskottet granskar statsminister Göran
Persson för den kritik som han skall ha riktat mot
TV 4 för dess bevakning av valrörelsen 2002.
Anmälaren hänvisar till uppgifter som framkom i
Sveriges Radios program Ekots lördagsintervju den 3
januari 2004. Enligt dessa uppgifter skulle
statsministern före valdagen 2002 ha fört ett samtal
med TV 4:s vd Jan Scherman om programföretagets
bevakning av valrörelsen. Enligt anmälaren uppgav
Jan Scherman i lördagsintervjun att statsministern
skulle ha uttalat: "Du investerar tungt i en
borgerlig valseger. Tänk om det blir en
socialdemokratisk valseger. Då få du hela
kanslihuset emot dig, har du tänkt på det?"
Om citatet korrekt återspeglar samtalet avslöjar
det enligt anmälaren en ambition från statsministern
att tvinga fram en mer gynnsam valbevakning av
regeringspartiet. Detta är i så fall ytterst
allvarliga omständigheter som bör granskas.
Anmälaren anser att konstitutionsutskottet bör
utreda om statsministerns samtal med Jan Scherman är
sådan verksamhet som statsråd enligt 6 kap. 9 §
andra stycket inte skall ägna sig åt, eftersom det
kan rubba förtroendet för dem.
Till grund för granskningen har bl.a. legat en
promemoria upprättad inom Statsrådsberedningen,
bilaga A4.1.2, skrivelser från Jan Scherman, vd för
TV 4 AB, bilagorna A4.1.3-5, samt utfrågningar med
Jan Scherman och statminister Göran Persson,
bilagorna B9 och B10.
Gällande regler
Programföretags oberoende m.m.
Allmänt
Yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) reglerar skyddet för
yttrandefrihet i radio, television, filmer,
videogram och ljudupptagningar m.m. Lagen bygger på
samma grundsatser som tryckfrihetsförordningen.
Detta innebär bl.a. att censurförbud och
etableringsfrihet i princip gäller också för de
medier som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen.
Endast i fråga om användningen av
radiofrekvensspektrum har etableringsfrihet i
tryckfrihetsrättslig mening inte kunnat införas.
Förbud mot förhandsgranskning
Enligt 1 kap. 3 § första stycket YGL får det inte
förekomma att något som är avsett att framföras i
ett radioprogram eller en teknisk upptagning först
måste granskas av en myndighet eller något annat
allmänt organ. Inte heller är det tillåtet för
myndigheter och andra allmänna organ att utan stöd i
denna grundlag, på grund av det kända eller väntade
innehållet i ett radioprogram eller en teknisk
upptagning, förbjuda eller hindra dess
offentliggörande eller spridning bland allmänheten.
Principen om etableringsfrihet och medgivandet till
lagstiftning
Enligt 3 kap. 1 § första stycket YGL har varje
svensk medborgare och svensk juridisk person rätt
att sända radioprogram genom tråd (kabel).
Rätten att sända radioprogram på annat sätt än
genom tråd får enligt 3 kap. 2 § YGL regleras genom
lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och
villkor för att sända. Det allmänna skall
eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på
ett sätt som leder till vidast möjliga
yttrandefrihet.
Bestämmelser om tillstånd och villkor för trådlösa
sändningar finns i radio- och TV-lagen (1996:844).
Tillstånd att sända TV-program meddelas enligt 2
kap. 2 § av regeringen. I lagen finns dels generella
föreskrifter, dels en möjlighet för regeringen att i
samband med att tillstånd ges bestämma villkor för
sändningarna. Villkor som rör tillståndets innehåll,
innebörd och bestånd framgår huvudsakligen direkt av
bestämmelser i lagen (prop. 1995/96:160 s. 82 f.).
Övriga villkor tas in i de enskilda
sändningstillstånden. Vilka villkor som kan
förekomma framgår av 3 kap. radio- och TV-lagen.
Uppräkningen anger uttömmande vilka villkor
regeringen får ställa (a. prop. s. 84).
Ett av de villkor som sändningstillstånd får
förenas med är att sändningsrätten skall utövas
opartiskt och sakligt samt med beaktande av att en
vidsträckt yttrandefrihet och informationsfrihet
skall råda i televisionen (3 kap.
1 §).
Programföretags redaktionella självständighet
Enligt 3 kap. 4 § YGL skall den som sänder
radioprogram självständigt avgöra vad som skall
förekomma i programmen.
Bestämmelsen innebär att krav på innehållet i vad
som sänds kan ställas endast genom lag eller genom
sådana tillståndsvillkor som får förekomma. På detta
sätt utgör bestämmelsen om programföretags
redaktionella självständighet ett uttryckligt skydd
mot påtryckningar från det allmännas sida. Den är
enligt motiven emellertid också avsedd att lämna
utrymme för lagstiftning som syftar till att värna
programföretags oberoende gentemot andra, t.ex.
annonsörer (prop. 1990/91:64 s. 117).
TV 4 AB:s sändningstillstånd
Regeringen beslutade den 20 december 2001 att
meddela TV 4 AB tillstånd att sända rikstäckande
marksänd television med analog teknik. Villkoren för
sändningstillståndet anges i bilaga till beslutet.
I bilagan föreskrivs att tillståndet träder i
kraft den 1 januari 2002 och gäller t.o.m. den 31
december 2005.
Enligt villkoren skall sändningsrätten utövas
opartiskt och sakligt. Av detta följer att
bestämmelsen i 6 kap. 5 § radio- och TV-lagen om
förbud mot åsiktsreklam skall iakttas (1 §). Kravet
på opartiskhet och saklighet gäller dock inte reklam
och program som inte är reklam och som sänds på
uppdrag av någon annan.
Vidare föreskrivs bl.a. att TV 4 skall, inom ramen
för de kommersiella villkor företaget har att följa,
erbjuda ett mångsidigt programutbud som kännetecknas
av hög kvalitet (10 §). I samma villkorsbestämmelse
sägs bl.a. att TV 4 skall meddela nyheter samt
kommentera eller på annat sätt belysa händelser och
skeenden och därvid ge den allsidiga information som
medborgarna behöver för att vara orienterade och
kunna ta ställning i samhällsfrågor. Bolaget skall
stimulera till debatt kring viktigare
samhällsfrågor.
Därutöver sägs i samma villkorsbestämmelse att TV
4 skall granska myndigheter, organisationer och
företag som har inflytande på beslut som rör
medborgarna samt spegla verksamheten inom sådana
organ och inom andra sammanslutningar och
föreningar.
Regeringen har vid olika tillfällen beslutat att
meddela TV 4 tillstånd att sända marksänd
television med digital teknik. Detta skedde för
första gången den 20 december 2001, och ändrades
genom beslut 4 april 2002 och den 19 december 2002.
Det nu gällande tillståndet meddelades den 18
december 2003 och trädde i kraft den 1 januari 2004.
Det gäller till utgången av 2005.
Vad gäller villkor för sändningsrätten anges att
de villkor som gäller enligt sändningstillståndet
för marksänd television med analog teknik också
gäller för de digitala sändningarna med vissa
ändringar. Dessa ändringar påverkar inte innebörden
i de villkor som redovisats ovan angående de analoga
sändningarna.
Koncessionsavgifter
Enligt lagen (1992:72) om koncessionsavgift på
televisionens och radions område skall ett
programföretag som enligt 2 kap. 2 § radio- och TV-
lagen har tillstånd att i hela landet sända TV-
program med analog sändningsteknik betala
koncessionsavgift till staten under förutsättning
att företaget har rätt att sända reklam i en sådan
sändning och är ensamt om denna rätt här i landet.
Det enda programföretag som betalar
koncessionsavgift enligt den nämnda lagen är TV 4
AB.
Koncessionsavgiftsutredningen har på regeringens
uppdrag gjort en översyn av reglerna för
koncessionsavgift på televisionens område.
Utredningen avlämnade i april 2003 betänkandet
Koncessionsavgift på televisionens område (SOU
2003:47). Utredningens förslag bereds för närvarande
i Regeringskansliet.
Otillåten verksamhet för statsråd enligt
regeringsformen
Enligt 6 kap. 9 § andra stycket RF får statsråd inte
utöva allmän eller enskild tjänst. Han får inte
heller inneha uppdrag eller utöva verksamhet som kan
rubba förtroendet för honom.
I förarbetena till bestämmelserna anförs att
syftet i första hand är att värna om
statsrådstjänstens integritet, men de kan också
motiveras av önskemålet att ett statsråd inte skall
splittra sina krafter (prop. 1973:90 s. 284). Enligt
departementschefen får det från fall till fall
bedömas om det rubbar förtroendet för ett statsråd
att han innehar ett visst uppdrag eller utövar en
viss verksamhet. Han anförde att det i allmänhet
torde gälla att det är olämpligt att ett statsråd
har uppdrag inom bolag, förening eller inrättning,
vars verksamhet har huvudsakligen ekonomiskt syfte.
Att undantagslöst upprätthålla en sådan regel låter
sig enligt departementschefen emellertid inte göra.
Han påpekade att å andra sidan kan också innehav av
uppdrag av annat slag ha menlig inverkan på
förtroendet för den som utövar statsrådstjänst.
I regeringens skrivelse 1996/97:56
Intressekonflikter för statsråd redovisade
regeringen resultatet av sina strävanden att
utveckla rutiner som säkerställer att statsråds
förmögenhetsinnehav eller engagemang i andra
verksamheter inte leder till intressekonflikter,
insiderproblem eller jäv i uppdraget som statsråd.
Redovisningen knöt an till den diskussion som hade
förts i riksdagen vid flera tillfällen dessförinnan.
I skrivelsen behandlas förbudet mot bisysslor (6
kap. 9 § RF), förbud mot insiderhandel och
skyldighet att anmäla värdepappersinnehav samt
regler om jäv. Vidare redovisades att de rutiner för
insyn och kontroll som utbildats hos regeringen
bl.a. innebar att eget fondpappersinnehav skall
redovisas offentligt, förteckning för närståendes
fondpappersinnehav, engagemang i andra verksamheter
vid sidan av uppdraget som statsråd samt tidigare
anställningar och uppdrag redovisas offentligt och
att jävssituationer bevakas genom granskning av
ärendeförteckningar inför regeringssammanträden.
Saklighet och opartiskhet i den offentliga
verksamheten samt illojal maktanvändning
Enligt 1 kap. 2 § RF skall den offentliga makten
utövas med respekt för alla människors lika värde
och för den enskilda människans frihet och
värdighet.
Vidare stadgas i 1 kap. § 9 RF att domstolar samt
förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör
uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin
verksamhet skall beakta allas likhet inför lagen
samt iakttaga saklighet och opartiskhet (den s.k.
objektivitetsprincipen).
Kravet på normmässighet i myndighetsutövningen
ansågs tidigare finnas fastslaget i 16 § i 1809 års
RF med dess formuleringar med rötter i medeltiden om
att konung bör rätt och sanning styrka etc.
(Holmberg/Stjernquist, Grundlagarna med tillhörande
författningar, s. 56 f.). Grundlagberedningen
föreslog att en förkortad och moderniserad version
av detta stadgande skulle tas upp i den nya
regeringsformen. Förslaget kritiserades av
Riksdagens ombudsmän, bl.a. på grund av
stilbrytningen. Enligt ombudsmännens mening borde i
stället komma "ett stadgande som tydligt framhävde
objektivitetskravet t.ex. genom att föreskriva att
myndigheterna skall iaktta saklighet och opartiskhet
samt handla fritt från godtycke och ej särbehandla
någon utan laga stöd" (prop. 1973:90 bil. 3 s. 170).
Justitieministern anslöt sig härtill och paragrafen
fick 1974 följande lydelse: "Domstolar och
förvaltningsmyndigheter skall i sin verksamhet
iakttaga saklighet och opartiskhet." Paragrafen
avser inte bara domstolar och
förvaltningsmyndigheter utan även "andra som fullgör
uppgifter inom den offentliga förvaltningen". Med de
citerade orden, som insattes i samband med 1976 års
revision av RF, markeras att objektivets- och
normmässighetskravet gäller även regeringen när den
agerar som högsta förvaltningsmyndighet samt också
privaträttsliga subjekt när de svarar för
förvaltningsuppgifter som överlämnats till dem.
Den s.k. objektivitetsprincipen som fastslås i RF
1 kap. § 9 innebär att förvaltningsorgan och
domstolar i sin verksamhet inte får låta sig
vägledas av andra intressen än dem de är satta att
tillgodose (Strömberg, Allmän förvaltningsrätt, 19
uppl., s. 67). De får således inte gynna eller
missgynna vissa enskilda intressen eller ta hänsyn
till ovidkommande omständigheter.
Objektivitetsprincipen gäller samtliga som handhar
olika typer av uppgifter inom den offentliga
förvaltningen, även enskilda som fullgör offentliga
förvaltningsuppgifter enligt 11:6 RF. Den inskränks
heller inte bara till det område som rör
myndighetsutövningen utan gäller även annan
offentlig verksamhet (Madell, Det allmänna som
avtalspart, 1998, s. 143).
I RF 1 kap. § 9 stadgas vidare att domstolar och
förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet skall
beakta allas likhet inför lagen, den s.k.
likhetsprincipen. Denna princip kan relateras till
objektivitetsprincipen i så måtto att en obefogad
särbehandling av vissa personer samtidigt måste
anses strida mot kravet på opartiskhet och saklighet
(Madell, a.a., s. 144 f.). Likhetsprincipen sträcker
sig något längre än objektivitetsprincipen. Är en
myndighet utrustad med fri prövningsrätt, och den
därför vid fattandet av ett beslut kan välja mellan
olika alternativ utan att något av alternativen
strider mot objektivitetsprincipen, innebär
likhetsprincipen ett krav på konsekvens i
beslutsfattandet.
De offentligrättsliga befogenheterna inskränks i
viss utsträckning av de rättsskyddsprinciper som
finns till skydd för den enskilde. Av 2 kap. 1 § RF
framgår att varje medborgare gentemot det allmänna
tillförsäkras yttrandefrihet, informationsfrihet,
mötesfrihet, demonstrationsfrihet, föreningsfrihet
och religionsfrihet. Dessa rättigheter tillgodoses
till stor del av de ovan berörda objektivitets- och
likhetsprinciperna, men inte heller i de fall det
inte finns några speciella lagregler uppställda har
en myndighet någon obegränsad frihet att själv
bestämma om möjligheten att fatta beslut (Madell,
a.a., s. 146 f.). Om det allmänna kan anses ha
överskridit sin beslutanderätt brukar man tala om
illojal maktanvändning, s.k. détournement de pouvoir
eller Ermessensmissbrauch. De offentligrättsliga
skyddsprinciperna riktar sig främst mot
myndighetsutövning, men principen om illojal
maktanvändning kan kanske i viss utsträckning komma
att aktualiseras när det allmänna disponerar över
sina egendomar, ingår avtal eller delar ut bidrag,
eller om myndigheten använt sin fria beslutanderätt,
sitt fria skön, på ett otillständigt sätt.
Det anses således som otillbörligt att ett
offentlig organ utan författningsstöd begär en
förmån i utbyte mot myndighetsutövning (Madell,
a.a., s. 544). Det spelar ingen roll om det krävda
gäller till förmån för det allmänna eller till någon
enskild. Ett myndighetsmissbruk är därför straffbart
om det fattade beslutet i och för sig överensstämmer
med föreskrift i författning, men om det meddelats
endast efter det att ett ovidkommande villkor
uppfyllts.
Tidigare granskning
Under föregående riksmöte granskade
konstitutionsutskottet den omständigheten att
statsminister Göran Persson i hemlighet deltog i ett
dokumentärprojekt som inletts 1996 på Sveriges
Televisions AB:s (SVT) initiativ (bet. 2002/03:KU30
s.103-118). Resultatet skulle bli en dokumentär som
skildrade Göran Perssons tid som partiledare och
statsminister från början till slut. Enligt den
överenskommelse som ingåtts med Göran Persson skulle
materialet och berättelsen publiceras efter det att
Göran Persson slutat som partiledare och/eller
statsminister. Vidare gällde enligt överenskommelsen
att samtalen skulle ske under hand på
bakgrundsvillkor. I överenskommelsen sades att detta
innebar att det som Göran Persson berättade eller
informerade om kunde reportern i fråga omedelbart
använda som underlag för publicering utan att källan
avslöjades.
Granskningen hade enligt utskottet utvisat att
avsikten enligt avtalet mellan statsminister Göran
Persson och Sveriges Television AB var att det
aktuella intervjuprojektet skulle genomföras i
hemlighet. Utskottet påpekade att härigenom kunde
den aktuelle reportern använda Göran Perssons under
intervjuerna lämnade uppgifter, förutom i den
avslutande dokumentären, i programföretagets
nyhetsrapportering inom ramen för gällande
källskydd. Av betydelse i detta sammanhang var
enligt utskottet att intervjuprojektet hade kommit
att pågå under osedvanligt lång tid. Efter att
avtalet kommit till allmänhetens kännedom hade SVT
beslutat att den aktuelle reportern inte längre
skall vara politisk kommentator i företagets
nyhetssändningar.
Utskottet ansåg vidare att det inte kunde hävdas
att det aktuella avtalet mellan Göran Persson och
SVT hade ett sådant samband med regeringens
verksamhet att dess ingående skulle ha gett upphov
till en dokumentationsskyldighet för Göran Persson
och att den därmed upprättade handlingen borde ha
registrerats som allmän handling i
Regeringskansliet.
Därutöver framhöll utskottet att när det gäller
frågor som rör statsråds relationer med public
service-företagen, vid sidan av det som förekommer
inom ramen för formulerandet av företagens uppdrag,
bör statsråden iaktta en hög grad av försiktighet så
att risk inte uppstår för att företagens
självständighet och oberoende rubbas eller deras
granskande uppgift påverkas. Samma försiktighet
borde enligt utskottet iakttas när det gäller
värnandet av statsrådstjänstens integritet.
Utskottet ansåg att en sådan försiktighetsprincip i
nämnda avseenden innebar att Göran Persson borde ha
eftersträvat en form för det aktuella
intervjuprojektet som inte förutsatte att det
hemlighölls. Enligt utskottets mening kunde vad som
förevarit i granskningsärendet emellertid inte
föranleda någon kritik från rättslig och strikt
konstitutionell utgångspunkt.
Promemoria från Statsrådsberedningen
I en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet
begärt att få svar på vissa frågor. Som svar har
till utskottet överlämnats en promemoria upprättad
inom Statsrådsberedningen den 10 februari 2004.
På utskottets fråga om de uppgifter är sakligt
korrekta som vd:n för TV 4 AB Jan Scherman lämnat
rörande samtalet mellan honom och statsminister
Göran Persson efter TV 4:s partiledardebatt inför
valet 2002 anförs i promemorian som svar att de
uttalanden om repressalier som Jan Scherman
tillskriver Göran Persson inte är korrekta. Enligt
promemorian minns Göran Persson inte exakt hur orden
föll men är säker på att innebörden inte var den som
Jan Scherman nu gör gällande, ett och halvt år efter
samtalet.
På utskottets fråga hur statsminister Göran
Persson vill kommentera den i granskningsärendet
aktuella händelsen mot bakgrund av dels TV 4 AB:s
oberoende och integritet som programföretag i
allmänhet och programföretag som sänder enligt
tillstånd av regeringen i synnerhet, dels hans egen
integritet som statsråd anförs i promemorian
följande. Samtalet mellan Göran Persson och Jan
Scherman hade ingen anknytning till något
programföretags integritet, oberoende eller
sändningstillstånd och inte heller till Göran
Perssons egen integritet som statsråd.
Skrivelser från Jan Scherman
Skrivelsen den 8 mars 2004
I en skrivelse till verkställande direktören Jan
Scherman, TV 4 AB, har utskottet berett honom
möjlighet att skriftligen kommentera det svar på
utskottets skrivelse som Statsrådsberedningen
överlämnat.
Jan Scherman anför i en skrivelse till utskottet
den 8 mars 2004 bl.a. följande. Direkt efter TV 4:s
partiledardebatt den 10 september 2002 ordnades
enkel förtäring i TV 4:s matsal för de deltagande
partiföreträdarna, mediernas representanter och
medarbetare från TV 4. Han anslöt själv efter att ha
följt debatten på plats i TV 4-huset. I samband med
att han skulle gå fram till den framdukade buffén
mötte han Göran Persson, som omgående föreslog att
de skulle äta tillsammans. Så skedde efter att Göran
Persson hittat en plats på markerat avstånd från
övriga gäster. Jan Scherman uppfattade omedelbart
när de slog sig ned att statsministern var irriterad
och besviken över TV-debatten, som enligt hans åsikt
var rörig, och han riktade kritik mot
programledaren.
Enligt Jan Scherman tog statsministern därefter
till en ton och ett ordval, som var ett otvetydigt
hot. Eftersom han fann detta utfall mycket
anmärkningsvärt och olikt hans tidigare erfarenhet
av yrkesmässiga kontakter med Göran Persson
antecknade han efteråt hur orden föll. Hans
minnesanteckning från den 10 september 2002:
Efter den två timmar långa debatten var det enkel
eftersläckning - buffé med vin, öl eller vatten.
Göran Persson upptäckte mig i folksamlingen och
uppfordrade till ett samtal lite vid sidan av
alla andra:
- Scherman, ni spelar högt . ni har investerat
tungt i en borgerlig valseger. Tänk om det inte
blir så, tänk om vi klarar det här, har du tänkt
på att ni då kommer att ha många ovänner i
Rosenbad! Du kommer att ha hela kanslihuset emot
dig. Har du verkligen tänkt på det .
- Vad har hänt med Ekdal . lika bra som ni var
förra valet, lika dåliga är ni nu. Alice Bah .
jag förstår inte.
Jag kontrade med om han på allvar trodde att vi
konspirerat, alltså med berått mot lagt upp
arbetet så att de borgerliga skulle få hjälp av
oss?
- Nej, självfallet inte. Men ni gör inget bra
jobb. Verkligen inte! Och vi kan ju vinna valet,
har du inte tänkt på den möjligheten. Och vad
händer då, efter att ni gjort en så negativ
valbevakning?
Och så fortsatte attackerna under cirka en
kvart med ständig hänvisning till hur läget
skulle bli för TV 4 vid en socialdemokratisk
valseger.
Senare på kvällen ringde jag Perssons
pressekreterare och informerade om
statsministerns påhopp och hot - bad honom
informera sin "chef" om mitt samtal.
En kvart senare ringde Persson, sade till mig
att vara lugn. Och upprepade sedan lika hårt som
tidigare kritiken mot TV 4. Och mot
programledarna. Kritiken mot Alice Bah gällde den
partiledarutfrågning med Göran Persson som Alice
Bah och Lennart Ekdal ledde.
I skrivelsen anför Jan Scherman vidare att han
direkt efter samtalet sökte upp TV 4:s samhällschef
Göran Ellung och bad honom följa med till sitt
tjänsterum. Han redogjorde för det inträffade, som
de både bedömde som allvarligt och att de därför
skulle informera ansvariga för valbevakningen. Under
inledningen av deras samtal anslöt TV 4:s
programdirektör Eva Swartz, som också delgavs
informationen om det inträffade.
Enligt Jan Scherman ringde han efter detta
pressekreterare Jan Larsson medan Göran Ellung och
Eva Swartz fanns kvar för att höra vad han
framförde. Han informerade Jan Larsson om att Göran
Persson varit starkt kritisk till TV 4:s
valbevakning, men att han också uttryckt direkta hot
om vad som skulle kunna hända vid en
socialdemokratisk valseger. Han betonade att det var
mycket anmärkningsvärt, och att Jan Larsson
lämpligen borde redogöra för hans samtal. Göran
Persson ringde tillbaka på hans mobiltelefon kort
tid därefter.
Jan Scherman anför att mötet med Göran Ellung och
Eva Swartz avslutades med att de bedömde som akut
viktigast att informera ansvariga för TV 4:s
valbevakning och säkerställa att valbevakningen
genomfördes som planerat.
I sin egenskap som vd för TV 4 såg han inget skäl
att vidta andra åtgärder än denna vidareinformation.
Han betonade för Ellung och Swartz att han skulle
anteckna vad som hänt för att när han ansåg det
lämpligt offentliggöra det inträffade.
Till sin skrivelse har Jan Scherman också bifogat
kommentarer från Göran Ellung och Eva Swartz rörande
händelsen den 10 september 2002.
Skrivelsen den 24 mars 2004
Konstitutionsutskottet beslutade att bereda Jan
Scherman tillfälle att i skriftlig form närmare
utveckla det han anför i sin skrivelse av den 8 mars
om att han skulle anteckna vad som hänt för att när
han ansåg det lämpligt offentliggöra det inträffade.
I en skrivelse till utskottet den 24 mars 2004
anför Jan Scherman bl.a. att relationen mellan
medier och politiska beslutsfattare är av stor
betydelse för hur mediernas självständighet och
integritet fungerar i praktiken. Perssons uttalanden
pekade enligt Jan Scherman tydligt på att
statsministern ansåg sig ha rätt att påverka och
styra mediernas sätt att bevaka valrörelsen, vilket
är något helt annat än att offentligt framföra
åsikter om hur medierna sköter sitt bevaknings- och
granskningsuppdrag.
Jan Scherman anför att han ville följa denna
principfråga för att se om det inträffade ingick i
ett mönster, där regeringsmakten och andra politiska
företrädare ansåg sig ha rätt till nämnda påverkan
och styrning, för att i ett sammanhang där det fanns
möjlighet att utveckla frågan offentliggöra det
inträffade. Så skedde i den lördagsintervju i Ekot
som sändes i början av 2004 och som blev utlösningen
till en relevant diskussion om statsministerns sätt
att agera gentemot medierna.
Skrivelsen den 16 april 2004
I en skrivelse, som kom in till utskottet den 16
april 2004, anför Jan Scherman att det i hans
skrivelse av den 8 mars 2004 finns upprepningar av
flera saker i händelseförloppet den 10 september
2002, vilket beror på att en slutmarkering av
citatet från hans minnesanteckning saknas. Han
klargör att han ringde endast ett samtal till Jan
Larsson, vilket skedde när både Göran Ellung och Eva
Swartz var närvarande i hans rum.
Utfrågningar
Utfrågning med Jan Scherman den 15 april 2004
m.m.
Utskottet har den 15 april 2004 hållit en utfrågning
med Jan Scherman, vd för TV 4 AB. Han uppgav bl.a.
att efter TV 4:s partiledardebatt den 10 september
2002 framförde statsministern inte bara hård kritik
mot TV 4:s valbevakning, utan sa också vid upprepade
tillfällen under samtalet att han (Jan Scherman) och
TV 4 hade investerat tungt i en borgerlig valseger.
Statsministern undrade om han hade tänkt på vad som
skulle kunna hända om det inte blev så, hur många
ovänner TV 4 skulle få i Rosenbad och att han skulle
få hela kanslihuset emot sig.
Jan Scherman uppgav att han relativt regelbundet
gör anteckningar om vad som händer i anslutning till
hans arbete på TV 4. Det här var definitivt av den
karaktären, så pass anmärkningsvärt, att han samma
kväll gjorde en ganska utförlig minnesanteckning,
som han har återgett i sin inlaga till utskottet.
Enligt Jan Scherman var det uppenbart att det här
inte handlade om det som är naturligt - att vem som
helst har rätt att och tycka och tänka om medier.
Det var ett otvetydigt hot, dvs. en varning att om
TV 4 inte "bättrade sig", skulle man riskera att
råka illa ut.
Samma kväll informerade han de personer som han
ansåg att det var viktigt att de skulle ha kännedom
om det inträffade; TV 4:s programdirektör och TV 4:s
ansvarige för den aktuella valbevakningen. Han ansåg
inte att han i sin egenskap av vd hade skyldighet at
därutöver offentliggöra det inträffade. Några dagar
senare informerade han också TV 4:s
styrelseordförande.
Jan Scherman uppgav att han är medveten om att den
tidpunkt vid vilken han berättade om detta mycket
väl kan diskuteras och kritiseras. Han ville dock
försäkra utskottet om att det inte finns någon annan
förklaring till detta än den som han har lämnat till
utskottet. Han ville vänta in en tidpunkt då han
kunde sätta in det inträffade i ett större
sammanhang. Under sina 30 år som journalist har han
ofta deltagit i den publicistiska debatten, inte
minst den som gäller hur politiker uppträder mot
journalister. Med tiden fick han ytterligare exempel
som han också berättade om i Ekointervjun.
Hans avsikt var att få i gång en diskussion, och
så blev det.
På fråga uppgav Jan Scherman att skälet till att
han omedelbart talade med programdirektören och den
ansvarige för valbevakningen var att han ville
försäkra sig om att det inte på något sätt skulle
ändra på den valbevakning som var fastlagd. Det var
också den information som han lämnade till
styrelseordföranden.
Beträffande vad hotet bestod i gör han den
tolkningen att, med tanke på det dramatiska
slutskede som valrörelsen befann sig i, avsikten med
hotet inte i första hand var att utlösa det som
orden innebär, nämligen att vid en eventuell
socialdemokratisk valseger försämra villkoren genom
olika politiska beslut. Däremot att se till att TV 4
i det dramatiska slutskedet av valrörelsen intog en
mycket mer positiv position till socialdemokratin.
På fråga om det inte kunde ha varit av intresse
för tittarna och väljarna att ta del av det
inträffade, uppgav Jan Scherman att det är
väsentligt att man har en strikt arbetsfördelning
och att verkställande direktören inte agerar i
utgivarfrågor. Hans enda ansvar var att förvissa sig
om att man inte skulle ändra något i den fastlagda
planen för valbevakningen.
På fråga om hur säker Jan Scherman är på den
ordalydelse från samtalet med statsministern som
återgetts i skrivelsen till utskottet uppgav Jan
Scherman att han är väldigt säker på ordalydelsen.
Han valde att samma kväll anteckna vad som hade
sagts. Visserligen kan man slinta på ett
kommatecken, ett "och" eller "men". Men alla
nyckelorden, "tung investering", "få ovänner i
regeringen", "få kanslihuset emot sig", som
upprepades ett antal gånger, är han mycket säker på.
På fråga om TV 4 på något sätt råkat illa ut på
grund av detta eller tidigare agerande, samt om det
finns något bevis eller något som innebär att
myndigheten missbrukat sin makt, uppgav Jan Scherman
angående den första frågan att alla former av
självcensur är svåra att vederlägga. Han kan bara
säga att han inte på något sätt fått intrycket av
eller har fått uppgifter om att man skulle ha ändrat
sig på denna punkt. Däremot vill han påstå att TV 4
lång tid efter valrörelsen haft extremt stora
svårigheter att få statsministern att ställa upp för
TV 4.
När det gäller den andra frågan kan han inte spåra
att det i den formella hanteringen av alla de frågor
som berör TV 4 finns en koppling mellan
statsministerns kritik av deras valbevakning eller
hotet mot honom själv som har lett till det eller
det. En annan sak är att han tycker att hanteringen
av TV 4:s många ärenden på t.ex. Kulturdepartementet
tar extremt lång tid. Det är möjligt att Sveriges
Television och andra TV-företag upplever det på
samma sätt, men att det skulle finnas ett samband
mellan detta och hans samtal med Göran Persson
känner han inte till.
Utfrågning med statsminister Göran Persson
Utskottet har den 20 april 2004 hållit en utfrågning
med statsminister Göran Persson. Han uppgav bl.a.
att han upplevde att den avslutande
partiledardebatten i TV 4 var som de övriga
inslagen, inte minst utfrågningarna, mycket dålig.
Det var svårt att över huvud taget få ordet i
debatten och utfrågningen med honom själv var mycket
aggressiv. Han var djupt missnöjd med den
bevakningen. Efter debatten var det en buffé med
säkert 100-150 personer närvarande i rummet. Hälften
var journalister och den andra hälften hörde till
det politiska sällskapet. Efter debatten ställde sig
Scherman och han för sig själva. De började tala om
det hela. Han sade säkert då vad han tyckte om
själva debatten och om valbevakningen. Exakt hur
orden föll kommer han inte ihåg. Men Jan Scherman
satt kvar och hade inga särskilda synpunkter då när
de satt vid bordet. De avslutade så småningom sin
middagskonversation. Han tror att han åkte hem och
lade sig.
Göran Persson frågade om han då hade hotat Jan
Scherman? Det vore en rätt märklig situation i så
fall. Att han säger att han inte gjort det bygger
han på sannolikheten. Varför skulle han sätta sig i
ett rum i valspurten med TV 4:s chef och börja hota
honom i närvaro av ca 75 journalister på fem meters
avstånd? Han är inte orutinerad och har en stor
respekt för medierna och mediernas sätt att arbeta.
Men han har också starka uppfattningar om det, så
han ger sin synpunkt till känna. Allt säger honom
att så skulle han aldrig ha uttryckt sig. Något hot
förekom inte.
Om det var så att han hade hotat Jan Scherman,
hade Jan Scherman naturligtvis gjort en nyhet av det
och totalt förändrat förutsättningen för hela
slutfasen av valrörelsen. Det gjorde han inte. Det
är naturligtvis lätt att i det sammanhanget förutse
vad en sådan journalistisk person som Jan Scherman
skulle ha gjort. Det bär inte sannolikhetens prägel.
Göran Person fick vidare frågor om varför han
exponerar sig för risken att bli misstänkliggjord på
detta vis, om den omständigheten att inget hänt med
koncessionsavgifterna under lång tid samt om
statsministern inte upplever det som besvärande att
hamna i en situation där den typen av relationer
åtminstone av andra kan sägas ha påverkats av den
diskussion som han och Jan Scherman hade. Göran
Persson uppgav härvid bl.a. att han inte exponerar
sig för någon risk när han talar med chefen för TV
4. Det är klart att han har rätt och möjlighet att
tala med honom.
Vidare uppgav han att om Jan Schermans medarbetare
tecknar ned det som Jan Scherman påstår att han
upplevt - varför sänder man inte och gör en nyhet av
det? Det är mycket märkligt. Vad gäller
koncessionsavgifterna bereds denna fråga med
iakttagande av de krav man har i Regeringskansliet.
Det som har "gått i stå" är att man har fått
kritiska remissynpunkter. Dessa måste man beakta och
därför har processen blivit mer komplicerad än man
först trodde. När påhoppet från Scherman släpps är
man inne i en fas då man bereder
koncessionsavgifterna. Man tänker inte låta sig
påverkas av en sådan händelse. De utreder och
bereder sitt ärende utifrån saklighet, och tänker så
småningom lägga fram ett förslag. Det är på intet
sätt kopplat till detta, vare sig Schermans sätt att
få in det i debatten eller de samtal som de förde om
programmen efter valrörelsen 2002.
På fråga uppgav Göran Persson att han inte har
någon bild av att han efter valet skulle ha
medverkat i mindre utsträckning i TV 4 än i Sveriges
Television. Man väger in kanalernas genomslagskraft.
Det är ofta så att han har erbjudande om att
medverka i både TV 4 och SVT, och skall välja ett av
företagen. Det är klart att han hellre väljer ett
nyhetsinslag i SVT som når fler människor. Den typen
av bedömningar gör man, och det tycker han är
legitimt. Han ha trots det ställt upp i något
sammanhang i TV 4 under den här perioden för att
markera att han inte på något sätt misskänner dem.
Exempelvis hade han vid premiären av TV 4:s nya
program Hetluft ett liknande erbjudande från SVT,
men valde ändå Hetluft.
På fråga om statsministern är säker på att han
vägt sina ord tillräckligt noga i det här fallet, om
det kan ha varit så att orden föll ungefär som Jan
Scherman uppger utan att det var en avsikt att hota,
uppger Göran Persson att han är säker på att han
inte har uttalat det som Scherman påstår.
På fråga uppger statsministern vidare att han tror
att Jan Scherman ringde till hans presschef Jan
Larsson, men han är inte säker. Jan Scherman har vid
utfrågningen uppgett att han, Göran Persson, skulle
ha bett Jan Scherman att lugna ned sig. Om han har
ringt till Jan Scherman, har han säkert sagt så. När
det gäller vad Jan Scherman skulle lugna ned sig med
var det definitivt inte en fråga om att han kände
sig hotad.
På fråga om statsministern är rädd för att
förtroendet för honom i allmänhet och hans
relationer till medierna i synnerhet har rubbats på
grund av att konstitutionsutskottet tidigare
granskat hans nära förhållande till en reporter på
SVT och nu granskar ett påstått hot mot TV 4:s vd,
uppger Göran Persson bl.a. följande. Han lever ett
så intensivt liv i en nära relation till medierna,
och medierna spelar en växande roll i den politiska
processen. Det vore konstigt om inte
konstitutionsutskottet av och till hamnade i
resonemang om medierna och mediernas roll i
förhållande till politiker. Man skall också komma
ihåg att förtroendet bland allmänheten för medierna
inte alltid är det största.
Utskottets ställningstagande
Den för granskningsärendet aktuella händelsen ägde
rum efter TV 4:s partiledardebatt den 10 september
2002. Jan Scherman har uppgett att statsminister
Göran Persson i ett samtal med honom var irriterad
och besviken över TV-debatten och riktade kritik mot
programledaren. Därefter tog han enligt Jan Scherman
till en ton och ett ordval, som "var ett otvetydigt
hot".
Statsminister Göran Persson har anfört att han i
samtalet med Jan Scherman säkerligen sa vad han
tyckte om själva debatten och valbevakningen. Han
minns inte exakt hur orden föll. Statsministern har
uppgett att han är säker på att han inte har uttalat
det som Jan Scherman påstår.
Utskottet kan, inom ramen för den granskning som
utskottet har att utföra, nu endast konstatera att
det föreligger motstridiga uppgifter om vad som
förevarit vid den för granskningen aktuella
händelsen. Den företagna granskningen kan därmed
inte föranleda något uttalande från utskottets sida.
I detta sammanhang vill utskottet dock anföra
följande. Som redovisats ovan föreskrivs i 1 kap. 9
§ RF att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och
andra som fullgör uppgifter inom den offentliga
förvaltningen i sin verksamhet skall beakta allas
likhet inför lagen samt iaktta saklighet och
opartiskhet. Om det allmänna kan anses ha
överskridit sin beslutanderätt kan man tala om
illojal maktanvändning. Som otillbörligt anses t.ex.
att ett offentligt organ utan författningsstöd begär
en förmån i utbyte mot myndighetsutövning.
När det gäller statsråds relationer med public
service-företagen uttalade utskottet vid föregående
års granskning att statsråden, vid sidan av det som
förekommer inom ramen för formulerandet av
företagens uppdrag, bör iaktta en hög grad av
försiktighet så att risk inte uppstår för att
företagens självständighet och oberoende rubbas
eller deras granskande uppgift påverkas (bet.
2002/03:KU30 s. 117 f.). Utskottet kan konstatera
att TV 4 AB, i likhet med public service-företagen,
sänder program med stöd av tillstånd från
regeringen. Som villkor också för TV 4 AB gäller att
sändningsrätten skall utövas opartiskt och sakligt
samt att myndigheter, organisationer och företag som
har inflytande på beslut som rör medborgarna skall
granskas.
Utskottet vill framhålla att alla som fullgör
uppgifter inom den offentliga förvaltningen har att
iaktta en hög grad av försiktighet när det gäller
agerandet i förhållande till den som är föremål för
myndighets beslut. Det får inte uppstå risk för att
dess handlande kan uppfattas ligga utanför det som
innefattas i myndighetens beslutanderätt. Med hänsyn
till statsråds speciella ställning torde särskilda
krav kunna ställas på regeringens ledamöter i
iakttagandet av denna försiktighetsprincip. Genom
att en sådan försiktighetsprincip iakttas värnas
integriteten för såväl det offentliga organet i
dess maktutövning som för den som är föremål för
dess beslut.
4.2 Statsminister Göran Perssons
resa till Vin & Sprits franska
vingård
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A4.2.1, begärs att
konstitutionsutskottet granskar lämpligheten i att
statsminister Göran Persson utnyttjat den franska
vingården Domaine Christiane Rabiega, som ägs av Vin
& Sprit, för konferensändamål.
Anmälaren anför att statsministern nyttjade Vin &
Sprits kursgård tillsammans med ledande
socialdemokratiska tjänstemän för konferensändamål
under perioden den 28 till den 30 september 2003.
Det omdömesgilla i att välja just det statliga
bolagets vingård kan enligt anmälaren ifrågasättas.
Anmälaren påpekar att det två månader efter
konferensens slut ännu inte hade kommit in någon
faktura till det socialdemokratiska partiet. Enligt
anmälaren kom fakturan in först den 24 november 2003
då Sveriges Radios ekoredaktion eftersökte den.
Anmälaren anför att om fakturan från Vin & Sprit
skrevs ut först vid lunchtid måndagen den 24
november kan en misstanke uppstå om att bolaget
inledningsvis avsåg att bjuda statsministern på logi
och uppehälle vid vingården under tre dagar. Man kan
enligt anmälaren också befara att fakturan
ursprungligen inte var ställd på beloppet 110 000 kr
utan till en lägre kostnad. Statsministerns
uppehälle vid kursgården skulle i så fall vara
subventionerat av bolaget. Enligt anmälaren bör
konstitutionsutskottet granska och utreda nämnda
omständigheter för att få dem klarlagda. Han anser
också mot bakgrund av de frågetecken som finns kring
konferensen och hanteringen av den nämnda fakturan
att utskottet bör granska om statsministerns
deltagande i Socialdemokraternas konferens på det
statliga företaget Vin & Sprits kursgård är sådan
verksamhet som statsråd enligt 6 kap. 9 § andra
stycket regeringsformen inte bör ägna sig åt,
eftersom det kan rubba förtroendet för dem.
Till grund för granskningen har bl.a. legat två
promemorior upprättade inom Statsrådsberedningen,
bilagorna A4.2.2 och A4.2.3.
Gällande regler
Konstitutionsutskottets granskningsområde
Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen (RF) skall
konstitutionsutskottet granska statsrådens
tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning.
I Holmberg/Stjernquists grundlagskommentar (s. 402)
påpekas att föremål för granskningen är för det
första "statsrådens tjänsteutövning". Här gäller
inte någon begränsning till deras position såsom
medlemmar av regeringen. I kommentaren framhålls att
utskottet också kan granska deras åtgärder som
departementschefer och om tendenser till
"ministerstyrelse" har förekommit.
Otillåten verksamhet för statsråd enligt
regeringsformen
Enligt 6 kap. 9 § andra stycket RF får statsråd inte
utöva allmän eller enskild tjänst. Han får inte
heller inneha uppdrag eller utöva verksamhet som kan
rubba förtroendet för honom.
I förarbetena till bestämmelserna anförs att
syftet i första hand är att värna om
statsrådstjänstens integritet, men de kan också
motiveras av önskemålet att ett statsråd inte skall
splittra sina krafter (prop. 1973:90 s. 284). Enligt
departementschefen får det från fall till fall
bedömas om det rubbar förtroendet för ett statsråd
att han innehar ett visst uppdrag eller utövar en
viss verksamhet. Han anförde att det i allmänhet
torde gälla att det är olämpligt att ett statsråd
har uppdrag inom bolag, förening eller inrättning,
vars verksamhet huvudsakligen har ekonomiskt syfte.
Att undantagslöst upprätthålla en sådan regel låter
sig enligt departementschefen emellertid inte göra.
Han påpekade att å andra sidan kan också innehav av
uppdrag av annat slag ha menlig inverkan på
förtroendet för den som utövar statsrådstjänst.
I regeringens skrivelse 1996/97:56
Intressekonflikter för statsråd redovisade
regeringen resultatet av sina strävanden att
utveckla rutiner som säkerställer att statsråds
förmögenhetsinnehav eller engagemang i andra
verksamheter inte leder till intressekonflikter,
insiderproblem eller jäv i uppdraget som statsråd.
Redovisningen knöt an till den diskussion som hade
förts i riksdagen vid flera tillfällen dessförinnan.
I skrivelsen behandlas förbudet mot bisysslor (6
kap. 9 § RF), förbud mot insiderhandel och
skyldighet att anmäla värdepappersinnehav samt
regler om jäv. Vidare redovisades att de rutiner för
insyn och kontroll som utbildats hos regeringen
bl.a. innebar att eget fondpappersinnehav skall
redovisas offentligt liksom förteckning för
närståendes fondpappersinnehav, att engagemang i
andra verksamheter vid sidan av uppdraget som
statsråd samt tidigare anställningar och uppdrag
redovisas offentligt och att jävssituationer bevakas
genom granskning av ärendeförteckningar inför
regeringssammanträden.
Statsflygsförordningen
Statsflygsförordningen (1999:1354) innehåller
bestämmelser för användningen av de flygplan som
staten anskaffat för statschefens och den högsta
civila och militära ledningens resor. Förordningen
skall också tillämpas på flygplan som används
tillfälligt för detta ändamål som staten innehar
eller hyr (1 §).
I 2 § föreskrivs att ett flygplan får användas för
andra statliga myndigheters behov när statschefen
eller den högsta civila eller militära ledningen
inte använder sig av planet.
Enligt 3 § kan den som reser med ett flygplan
bestämma att någon eller några andra personer får
följa med på flygningen.
Vidare sägs i 4 § att Försvarsmakten skall svara
för driften av de flygplan som avses i 1 § första
stycket och samordna beställningar av flygningar.
I förordningen finns också bestämmelser om
dokumentation. Enligt 9 § skall för varje flygning
finnas en handling hos Försvarsmakten som visar 1)
dagen för flygningen, 2) vilket flygplan som
använts, 3) destinationen, 4) vem beställaren är, 5)
vilka passagerarna är, 6) ändamålet med resan samt
7) vilken ersättning för flygtransportkostnader och
för upphandling som beställaren skall betala till
Försvarsmakten enligt 11 §.
Därutöver föreskrivs i 10 § att beställaren skall
se till att uppgifter om vilka passagerarna är och
om ändamålet med resan lämnas till Försvarsmakten
senast när passagerarna går ombord.
Enligt 11 § skall beställaren ersätta
Försvarsmakten för 1) flygtransportkostnader, 2)
upphandling, 3) kostnader när beställningar återtas
samt 4) avgifter för riksfinansiering och
skadereglering enligt 16 §.
Vidare finns i förordningen bestämmelser om
beställarens skyldighet att ta betalt av passagerare
vars resa inte är en statlig tjänsteresa.
Som huvudregel gäller enligt 12 § att om
Regeringskansliet eller någon annan myndighet under
regeringen är beställare, skall myndigheten ta
betalt av passagerare vars resa inte är en statlig
tjänsteresa.
I 13 § föreskrivs om undantag från vad som sägs i
12 §. Skyldigheten enligt 12 § gäller inte 1) när
beställaren skall bekosta ett statsråds resa mellan
Stockholm och hemorten enligt 6 § lagen (1991:359)
om arvoden till statsråd m.m. eller 2) när det finns
andra särskilda skäl att inte ta betalt.
Enligt 14 § första stycket skall betalningen
motsvara fullpriset för en liknande resa med
reguljärt flyg. Om det är uppenbart att passageraren
kunde ha skaffat en billigare flygbiljett, skall i
stället priset för en sådan biljett läggas till
grund för beräkningen.
Statsrådsberedningens promemoria från den 15
december 1999
Inför att statsflygsförordningen skulle beslutas
upprättades en promemoria i Statsrådsberedningen med
kommentarer till statsflygsförordningen. Promemorian
finns arkiverad i akten som hör till ärendet.
Enligt promemorian bygger det förslag till
statsflygsförordning som har upprättats i
Regeringskansliet på Statsflygutredningens
betänkande (SOU 1998:81), remissyttrandena över
betänkandet och uttalandena i budgetpropositionen
(prop. 1999/2000:1 utg.omr. 6 s. 43).
Vidare sägs att en utgångspunkt för förslaget är
de speciella förhållandena som statsråden arbetar
under och som kräver att de kan planera och
genomföra resor utan att vara bundna av de
begränsningar i form av fasta avgångstider m.m. som
användningen av reguljärt flyg innebär. Statsrådens
behov av statsflygplan och ibland flygplan som
staten hyr tenderar att öka inte minst med anledning
av det svenska ordförandeskapet i EU år 2001. I
promemorian påpekas att förhållandena självfallet
kan vara olika för olika statsråd och också skifta
från tid till annan.
Det är enligt promemorian mot denna bakgrund
väsentligt att statsråden från statens sida ges all
den service som behövs för att de skall kunna sköta
sina uppdrag effektivt. Man bör, när det gäller
resandet, inte bara skapa tidsvinster i arbetet och
i övrigt underlätta detta utan också göra det
möjligt för statsråden att leva ett så normalt
familjeliv som möjligt. I promemorian framhålls att
denna inställning ligger i linje med de bedömningar
som gjorts i jämförbara länder. Som exempel nämns
den grundprincip som följs i Danmark, nämligen att
statsrådens resor skall företas på "best tænkelig
mode". Stora resurser har enligt promemorian på sina
håll avsatts för detta ändamål.
I promemorian anförs att när det gäller att avgöra
vilket färdsätt som bör väljas i det enskilda fallet
behöver en rad faktorer vägas in. Till en början
måste alltid säkerhetsaspekterna beaktas, vid behov
efter samråd med eller på initiativ av
Säkerhetspolisen. Det gäller enligt promemorian att
minimera riskerna för statsrådens liv och hälsa.
Vidare framhålls att med hänsyn till den hårda
belastningen på statsråden utgör också tidsfaktorn
ett viktigt moment. Möten kan exempelvis vara
utsatta på sådana tider att användningen av
reguljärt flyg skulle medföra avsevärd tidsförlust.
Det kan också förhålla sig så att olika möten ligger
varandra så nära i tiden att ett annat färdsätt än
reguljärt flyg måste väljas. Därutöver påpekas att
planerade restider och resmål ofta måste ändras i
ett sent skede. Möten kommer också till stånd med
kort varsel, vilket kan medföra att reguljärt flyg
inte är ett användbart transportmedel. Ett möte
skulle helt enkelt inte kunna äga rum om det bara
fanns sådant flyg att tillgå.
I promemorian anförs vidare att en betydelsefull
faktor är att statsrådet färdas på ett sådant sätt
att han eller hon har möjlighet att utan alltför
nedsatta krafter ta itu med de arbetsuppgifter som
föranleder resan.
Väsentligt är enligt promemorian även behovet av
att under resan kunna - ofta tillsammans med
medarbetare - så ostört som möjligt förbereda sig
inför kommande möten och annat, liksom att i övrigt
bereda ärenden och sköta annat arbete.
Därutöver framhålls att kostnadsaspekter
naturligtvis också skall vägas in.
Tidigare granskning
Under riksmötet 1997/98 påbörjade
konstitutionsutskottet en granskning avseende vissa
frågor kring statsminister Göran Perssons
tjänsteresor. Granskningen avslutades under
riksmötet 1998/99 (bet. 1998/99:KU25 s. 127-130). I
granskningen behandlades huruvida statsministern
tagit ut rekreationsdagar i samband med vissa
tjänsteresor och i så fall om dessa rekreationsdagar
medfört ökade kostnader för det allmänna. Vidare
behandlades frågan om en fördyring för det allmänna
hade uppstått på grund av upphandlingen av en av
resorna. Resorna hade delvis företagits med
regeringsplanet Tp 102. Den upphandlade resan hade
företagits med ett särskilt chartrat plan, eftersom
regeringsplanet då var på årlig service.
Utskottets majoritet ansåg att granskningen inte
utvisat att det allmänna hade fått bära ökade
kostnader till följd av att statsministern tagit ut
rekreationsdagar i samband med vissa utrikes
tjänsteresor under år 1997 och första kvartalet
1998. Granskningen hade enligt utskottet inte heller
gett grund för antagande att en flygresa till och
från New York kunnat upphandlas på fördelaktigare
villkor än vad som skett. Utskottet ansåg det
angeläget att en påbörjad översyn av praxis ledde
fram till så kostnadseffektiva regler som möjligt.
Reglerna måste enligt utskottet givetvis utformas
med tanke på de viktiga uppgifter som en
statsminister och övriga statsråd har. Vad som
förekommit i övrigt föranledde inget ytterligare
uttalande av utskottet.
I en reservation anfördes att utskottets
granskning inte frambringat några starka skäl för
Regeringskansliet att för statsministerns resa till
New York välja inhyrning av ett flygplan för en
kostnad på mer än 1 miljon kronor i stället för
reguljärt flyg till en avsevärt lägre kostnad. Vad
beträffar återresan från Italien efter besöket och
rekreationsdagarna där hade det enligt reservanten
inte framkommit några säkerhetsskäl varför den inte,
i likhet med ditresan, hade kunnat företas med
reguljärflyg. Reservanten kunde inte finna annat än
att resorna utan påtagliga men hade kunnat
genomföras till klart lägre kostnader. I övrigt
delade reservanten utskottsmajoritetens bedömning
när det gällde den påbörjade översynen av praxis.
Promemorior från Statsrådsberedningen
I två skrivelser till Regeringskansliet har
utskottet begärt svar på vissa frågor. Som svar har
till utskottet översänts två promemorior upprättade
inom Statsrådsberedningen den 10 februari samt den
10 mars 2004. I promemoriorna anförs bl.a. följande.
Statsministern deltog i en konferens som
arrangerades och bekostades av det
socialdemokratiska partiet. Vid konferensen
diskuterades partiangelägenheter och
samhällsutvecklingen i stort i Sverige och Europa.
När statsministern skall företa resor görs enligt
Statsrådsberedningen alltid en samlad prövning av
vilket färdsätt som skall användas med hänsyn till
säkerhet, möjlighet att snabbt återvända till
Stockholm, tidsåtgång m.m. I detta fall var det
framför allt säkerhetsskäl som låg bakom valet av
statsflyg som färdsätt. Statsrådsberedningen anför
vidare att såväl konferensen som resorna bekostades
av partiet. Den betalning som Försvarsmakten tar ut
för flygningar med statsflyget bygger på en
kostnadsnorm (ett visst belopp per flygtimme) som
omfattar också logi och uppehälle för besättningen i
väntan på en återresa. I beloppet om 113 333 kr, som
framgår av Försvarsmaktens faktura av den 10 oktober
2003, är kostnaderna för logi och uppehälle för
besättningen inräknade. Enligt Statsrådsberedningen
har det socialdemokratiska partiet betalat detta
belopp i sin helhet, dvs. även den del av
användningen av statsflygplanet som hänför sig till
statsministerns resa med planet.
Statsrådsberedningen framhåller vidare att
kostnaden, dagen för flygningen, destinationen och
vem beställaren var framgår av den faktura som finns
i bilaga till promemorian av den 10 februari 2001.
Inför resan lämnades också uppgifter om att
ändamålet med den var en konferens och vilka sju
personer som skulle följa med statsministern på
flygningen med statsflygplanet
Tp 102. Regeringskansliet lämnade uppgifterna till
Säkerhetspolisen för vidare befordran till
Försvarsmakten.
Utskottets ställningstagande
Granskningen föranleder inget uttalande från
utskottets sida.
5 Vissa uttalanden av statsråd
Gällande regler om myndigheters
självständighet, m.m.
Enligt 11 kap. 2 § regeringsformen får ingen
myndighet, ej heller riksdagen, bestämma, hur
domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur
domstol i övrigt skall tillämpa rättsregel i
särskilt fall.
Enligt 11 kap. 7 § regeringsformen får ingen
myndighet, ej heller riksdagen eller kommuns
beslutande organ, bestämma hur förvaltningsmyndighet
i särskilt fall skall besluta i ärende som rör
myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun
eller som rör tillämpning av lag.
Statliga myndigheter lyder enligt 11 kap. 6 §
första stycket regeringsformen under regeringen i
den mån de inte enligt regeringsformen eller annan
lag lyder under riksdagen. Detta innebär att
myndigheterna i princip är skyldiga att följa de
föreskrifter av allmän natur och de direktiv för
särskilda fall som regeringen meddelar. Vidare
innebär det att ett enskilt statsråd inte har någon
befälsrätt över myndigheterna (prop. 1973:90 s.
397).
Enligt 9 kap. 13 § får ingen myndighet bestämma hur
Riksbanken skall besluta i frågor som rör
penningpolitik. Enligt 3 kap. 2 § lagen (1988:1385)
om Sveriges riksbank får ledamöter av direktionen
inte söka eller ta emot instruktioner när de fullgör
penningpolitiska uppgifter.
Tidigare granskning av
statsrådsuttalanden
Konstitutionsutskottet granskade vid 1991/92 års
riksmöte vissa uttalanden av statsråd. Utskottet
behandlade de då aktuella uttalandena från
principiella utgångspunkter och anförde bl.a.
följande (bet.1991/92:KU30 s. 45).
Självfallet har ett statsråd i likhet med alla
andra medborgare rätt att göra uttalanden i olika
sammanhang. Med hänsyn till ett statsråds
speciella ställning i förening med det
förhållandet att regeringsformen uppställt vissa
regler för myndigheternas självständighet i
förhållande till regeringen måste viss
återhållsamhet iakttas när det gäller uttalanden
som rör myndighetsutövning mot enskild eller
tillämpning av lag. Man bör således först och
främst kunna utgå från att ett uttalande gjorts i
vederbörandes egenskap av statsråd. Vid denna
bedömning bör enligt utskottet i viss mån vägas
in om statsrådet är ansvarigt för den sakfråga
uttalandet avser eller inte. Mot bakgrund av
regeringens kollektiva ansvar kan dock denna
omständighet inte tillmätas avgörande betydelse.
Om ett uttalande uppfattas ha gjorts av ett
statsråd i denna egenskap måste självfallet stor
betydelse fästas vid statsrådets avsikt med
uttalandet. Om denna avsikt är att påverka
myndighetsutövning mot enskild eller myndighetens
tillämpning av lag kan uttalandet vara att se som
ett avsteg från reglerna i 11 kap. 7 §
regeringsformen, vilket inte är godtagbart från
konstitutionella utgångspunkter. Även om avsikten
inte varit denna kan uttalandet ändå i vissa
situationer framstå som stridande mot syftet med
bestämmelserna i fråga, särskilt om den aktuella
myndigheten kan ha uppfattat sig som bunden av
uttalandet.
Ett statsråd torde således i allmänhet få räkna
med att ett auktoritativt framfört
ställningstagande i en fråga som rör
myndighetsutövning mot enskild eller tillämpning
av lag från vederbörande myndighets sida skulle
kunna uppfattas som direktiv. I princip ändras -
som tidigare sagts - inte denna bedömning om
uttalandet gäller en myndighet inom ett annat
statsråds ansvarsområde.
Vid 1998/99 års riksmöte granskade utskottet åter
frågan om uttalanden om statsråd och redovisade
samma uppfattning (bet. 1998/99:KU25 s. 114).
Våren 2001 granskade utskottet bl.a. ett uttalande
av statsministern om barnbidragshöjningens genomslag
på socialbidragsnormen (bet. 2000/01:
KU20). Utskottet framhöll vikten av att uttalanden
och uppmaningar av statsråd inte bör ske på ett
sådant sätt att dessa, om de efterlevs, riskerar att
leda till lagbrott.
Våren 2002 (bet 2001/02:KU20) granskade utskottet
bl.a. statsrådet Britta Lejons offentliggörande av
aktieförsäljning. Utskottet hänvisade till tidigare
bedömningar och framhöll:
Enligt utskottets mening är det av stor vikt att
statsråd deltar i den allmänna debatt som pågår i
samhället. Det är också rimligt att statsråd
använder de möjligheter som står till buds för
att nå ut till allmänheten. I sin statsrådsroll
uttryckte statsrådet Lejon sin åsikt om ett
företags agerande och redovisade i det
sammanhanget även sina aktiedispositioner, varav
det sistnämnda är en offentlig uppgift. Utskottet
anser dock att statsråd bör inta en restriktiv
hållning när det gäller offentliggörande av egna
aktiedispositioner i syfte att uttrycka gillande
eller ogillande.
I en reservation (m) anfördes att statsrådet
utnyttjat sin officiella ställning på ett sätt
som stred mot de hänsyn ett statsråd har att ta.
Såväl karaktären av uttalandena som det faktum
att statsrådet i tjänsten utnyttjat sina privata
aktiedispositioner ansåg reservanterna förtjäna
kritik.
Vissa uttalanden av statsråd granskades också våren
2003 (bet. 2002/03:KU30). Utskottet stod fast vid
sina tidigare bedömningar. Utskottet hänvisade
således när det gäller f.d. statsrådet Björn
Rosengrens uttalande om statligt ägande till att ett
statsråd i likhet med andra medborgare har rätt att
göra uttalanden i olika sammanhang samtidigt som
viss försiktighet måste iakttas så att uttalandena
inte kommer i konflikt med domstolars och
myndigheters självständighet eller kan tolkas som
uppmaning till lagbrott. I en reservation (m, fp, kd
och c) påpekades att uttalandet stod i strid med den
lagstiftning som Björn Rosengren som statsråd hade
ansvaret för. När det gällde granskningen av ett
uttalande av statsrådet Jan O. Karlsson om
bostadsplattformar hänvisade utskottet till behovet
av försiktighet och framhöll att det är angeläget
att ett uttalande av ett enskild statsråd inte
riskerar att uppfattas som direktiv till en
myndighet, vilket skall meddelas av regeringen
kollektivt i form av t.ex. förordningar och
regleringsbrev.
Ett uttalande om räntepolitiken av finansminister
Bosse Ringholm granskades våren 2000.
Finansministern hade sagt att han utgick ifrån att
Riksbanken inte höjde räntan så att det försvårade
en minskning av arbetslösheten. Vid utfrågning inför
konstitutionsutskottet framhöll finansministern att
uttalandet var ett inlägg i den allmänna debatten
och att han som ytterst ansvarig för den ekonomiska
politiken tyckte att det var viktigt att väga in
sysselsättningsaspekten. Utskottet gjorde då bl.a.
följande bedömning (bet. 1999/2000: KU20 s. 123).
Liksom vid tidigare granskningar som rört
uttalanden av statsråd konstaterar utskottet som
en utgångspunkt att statsråd i likhet med andra
medborgare har rätt att göra uttalanden i olika
sammanhang. Utskottet har dock ansett att vissa
särskilda hänsyn kan behöva tas, bl.a. kan
auktoritativa uttalanden av statsråd i enskilda
fall skapa risk för att den självständighet som
enligt regeringsformen skall tillkomma domstolar
och förvaltningsmyndigheter äventyras.
Regeringsformen innehåller numera en särskild
bestämmelse som skall tillförsäkra Riksbanken ett
liknande oberoende i fråga om bankens utövande av
penningpolitiken. Detta ger anledning för
statsråd att ta särskilda hänsyn även i fråga om
uttalanden som berör detta ämne.
Ärendet föranleder inte något ytterligare
yttrande.
5.1 Statsråds uttalanden angående
den svenska räntenivån
Anmälan
I en anmälan, bilaga A5.1.1, har begärts granskning
av statsminister Göran Perssons uttalande i
tidningen Dagens Industri angående den svenska
räntenivån och Riksbankens agerande i frågan.
Enligt anmälan gör tidpunkten för uttalandet att det
kan ifrågasättas om det inte var ett inlägg i EMU-
debatten i avsikt att vinna kampanjen genom att
förtala den egna valutan och dess administration.
Statsråds uttalanden om räntenivån efter maj
2003
Riksbanken diskuterade den 13 juni 2003 i en rapport
bl.a. en sänkning av den 3-procentiga räntan med 1 %
vid ett EMU-inträde. Enligt uppgifter i Dagens
Industri var spekulationerna intensiva om när
Riksbanken skulle sänka räntan igen. Den 13 juni
2003 framförde statsminister Göran Persson enligt
tidningsuppgifterna att Riksbankens reporänta borde
sänkas till Europeiska centralbankens nivå (2 %) och
statsministern anförde: "1 till 1,5 procents
tillväxt, kanske 2 om det går bra - den typen av
tillväxt behöver verkligen ingen broms i
räntesättning från Riksbanken. - Jag har väldigt
svårt att se att vi har en tillväxt i Sverige som
skulle vara av ett sådant slag att det skulle
motivera en högre ränta än i övriga Europa."
Förre riksbankschefen Urban Bäckström kritiserade
enligt uppgifter i Dagens Industri uttalandet och
angav att Riksbankens självständighet skadades av
upprepade nålstick från statsmakten. Riksbankschefen
Lars Heikensten anförde: "Vi lyssnar på alla som
kommer med synpunkter och värderar de argument de
har. Sen gör vi vårt jobb. Men jag håller med Urban
Bäckström om att det är viktigt att regering och
riksdag skapar goda förutsättningar för Riksbanken
att verka."
Under hösten 2003 återkom diskussionerna om
räntenivån. Den 15 oktober beslutade Riksbankens
direktion att lämna reporäntan oförändrad på 2,75 %.
Kristina Persson var den enda ledamot som ville
sänka räntan (till 2,5 %). I en artikel i Svenska
Dagbladet den 22 november hänvisades till att vice
riksbankschefen Irma Rosenberg hållit ett tal
föregående dag, som tolkades som stöd för oförändrad
ränta och till att vice riksbankschefen Villy
Berglund gått ut och deklarerat att det fanns skäl
att sänka den svenska styrräntan mot bakgrund av
svagare arbetsmarknad och en starkare krona. I
artikeln hänvisades också till att riksbankschefen
Lars Heikensten föregående vecka anfört att han hade
svårt att se att en sänkning var motiverad. Även
utanför Riksbanken fanns det enligt artikeln tunga
aktörer som hade invändningar mot Riksbankens
räntebeslut och beskrivning av ekonomin.
Konjunkturinstitutet menade att det fanns utrymme
för räntesänkningar ned till 2,25 %. AMS hade gjort
klart att den ville ha en räntesänkning.
Chefsekonomen Sandro Scocco hävdade att den svaga
utvecklingen på arbetsmarknaden gav utrymme för en
sänkning. Dessutom hade statsministern markerat att
han inte delade riksbankschefens syn och
argumenterat för en räntesänkning. I en artikel i
Sydsvenska Dagbladet den 22 november angavs att
riksbankschefen Lars Heikensten ansåg att reporäntan
låg bra på 2,75 % men att statsministern nyligen
uttryckt att han till skillnad från Lars Heikensten
tyckte att det kunde vara motiverat med en
räntesänkning. Statsministern var inte säker på att
en konjunkturuppgång väntade runt hörnet.
I en intervju för en artikel i Affärsvärlden den
25 november uttalade statsministern bl.a. att " det
vore trevligt om riksbankschefen någon gång
diskuterade möjligheten till sänkta räntor och inte
bara höjda".
I Göteborgsposten den 6 december anfördes att
påtryckningar på - eller vädjanden till - Riksbanken
från statsministern, näringslivet och facket varit
förgäves. Riksbankens direktion hade den 4 december
lämnat räntan oförändrad. Majoriteten i
Riksbanksdirektionen gjorde i likhet med
samarbetsorganisationen OECD bedömningen att läget i
världsekonomin förbättrats de senaste månaderna,
vilket långsamt även borde märkas i den svenska
ekonomin. Samma dag kritiserade Göteborgsposten
statsministerns uttalanden om räntesänkning med
hänvisning till att de gjort det omöjligt för den
självständiga Riksbanken att sänka räntan. Trots att
det kanske skulle ha varit det bästa för svensk
ekonomi med lägre ränta blev Riksbankens ledamöter
enligt tidningen tvungna att låta den ligga kvar på
tidigare nivå för att visa sig självständiga
gentemot Göran Persson.
I en artikel den 19 december i Göteborgsposten
framhölls att två av de sex ledamöterna i
riksbanksdirektionen, Villy Bergström och Kristina
Persson, reserverat sig mot beslutet den 4 december
att hålla repräntan oförändrad. De båda ville sänkan
reporäntan med 0,25 procentenheter. Enligt tidningen
kunde julhandeln bli avgörande.
I en intervju lördagen den 20 december med
Sveriges Radios ekoredaktion uttalade
statsministern: "Jag tycker inte att jag ser en
utveckling i ekonomin som gör att vi inte skulle
tåla en lägre ränta." Han tillade att han "aldrig
förstått vitsen med att ha för hög ränta".
Statsministern hävdade att arbetslösheten var hög,
inflationen låg och att det saknades tydliga tecken
på att konjunkturen var på väg att bli bättre. Göran
Persson ifrågasatte om Riksbanken hade "en väl
avvägd räntepolitik". "Varför inte närma sig den
europeiska nivån?" undrade statsministern.
Enligt en artikel i Svenska Dagbladet den 13
januari 2004 skärpte LO tonen. I ett öppet brev till
ordförandena i finansutskottet respektive
riksbanksfullmäktige frågade LO om Riksbanken
fullföljde sitt uppdrag. Riksbankens räntepolitik är
en viktig faktor när LO:s medlemmar formulerar sina
avtalskrav och mot bakgrund av detta var det enligt
LO:s chefsekonom Dan Andersson angeläget att snarast
möjligt få klarhet i Riksbankens ovilja att sänka
räntan. En tolkning kunde enligt Dan Andersson vara
att Riksbankens nya ledning inför marknaden ville
visa sig kapabel att föra en stram penningpolitik.
Enligt uppgifter från TT den 20 januari 2004 hade
näringsminister Leif Pagrotsky uttalat till TT att
det i det ekonomiska läget vore rimligt att
Riksbanken sänkte räntan. "Vi har ett gynnsamt läge,
så varför vänta?" undrade ministern. Enligt TT
spädde ministern därmed på de alltmer högljudda
kraven på en räntesänkning vid Riksbankens nästa
möte i början av februari. Den senaste tidens kritik
mot Riksbanken hade enligt TT varit hård.
Konjunkturinstitutet, TCO, LO, Göran Persson och
flera ministrar krävde att styrräntan skulle sänkas.
Leif Pagrotskys specificerade krav på 0,5
procentenheters sänkning ökade trycket än mer enligt
TT.
I en artikel i Göteborgsposten den 24 januari 2004
anfördes att de starka protesterna mot Riksbankens
räntepolitik av allt att döma hängde ihop med det
allt kärvare läget på arbetsmarknaden. Konjunkturen
hade utvecklats svagare än väntat och den öppna
arbetslösheten riskerade att fastna på över
5 %. Läget var åter bekymmersamt. I artikeln
diskuterades för- och nackdelar med en räntesänkning
men angavs också att betydelsen av en mindre
räntesänkning inte skulle överdrivas. Dess inverkan
på konjunkturen var tämligen marginell.
Riksbankens ställning
Enligt 9 kap. 13 § regeringsformen är Riksbanken
rikets centralbank och en myndighet under riksdagen.
Riksbanken har ansvaret för penningpolitiken. Ingen
myndighet får bestämma hur Riksbanken skall besluta
i frågor som rör penningpolitik.
Riksbanken har elva fullmäktige som väljs av
riksdagen. Riksbanken leds av en direktion som utses
av fullmäktige.
Riksdagen prövar om ledamöterna i fullmäktige och
direktionen skall beviljas ansvarsfrihet. Om
riksdagen vägrar en fullmäktig ansvarsfrihet är han
därmed skild från sitt uppdrag. Fullmäktige får
skilja en ledamot av direktionen från hans
anställning endast om han inte längre uppfyller de
krav som ställs för att han skall kunna utföra sina
uppgifter eller om han gjort sig skyl- dig till
allvarlig försummelse.
Bestämmelser om val av fullmäktige och om
Riksbankens ledning och verksamhet meddelas i lag.
Enligt 3 kap. 2 § lagen (1988:1385) om Sveriges
riksbank får ledamöter av direktionen inte söka
eller ta emot instruktioner när de fullgör
penningpolitiska uppgifter. Denna paragraf i
regeringsformen fick sin lydelse genom ändringar som
ingick i den förändring av Riksbankens ställning som
genomfördes med verkan från den 1 januari 1999
(prop. 1997/98:40, bet. 1997/98:
KU15 och 1998/99:KU2, rskr. 1997/98:147 och
1998/99:6).
EG-fördraget och ECBS-stadgan innehåller - förutom
krav på kriterier för avsättande av
centralbankschefen - krav på
centralbankslagstiftningen i fråga om förbud för
centralbanken och medlemmar i dess beslutande organ
att begära eller ta emot instruktioner från
gemenskapsinstitutioner eller gemenskapsorgan, från
medlemsstaternas regeringar eller från något annat
organ samt åtaganden från gemenskapsinstitutionerna,
gemenskapsorganen och medlemsstaternas regeringar
att respektera denna princip och att inte söka
påverka medlemmarna av ECB:s eller de nationella
centralbankernas beslutande organ när de fullgör
sina uppgifter.
I propositionen till de nämnda ändringarna i
regeringsformen och riks-bankslagen erinrades om att
Sveriges medlemskap i EU medfört att Sverige åtagit
sig att stärka Riksbankens självständighet. Vidare
erinrades om att penningpolitiken är en del av den
ekonomiska politiken. Penningpolitikens styrmedel
baseras på att Riksbanken kan kontrollera
likviditeten i banksystemet och därigenom ha
möjlighet att fastställa de räntevillkor till vilka
bankerna kan placera eller låna likvider över natt i
Riksbanken, dvs. den s.k. räntekorridoren. Det medel
som Riksbanken löpande använder för att bedriva
penningpolitiken är en styrränta, reporäntan, som är
räntan på likviditet med en veckas löptid och som
fastställs en gång per vecka.
Målet för penningpolitiken angavs i propositionen
vara att upprätthålla ett fast penningvärde. Som
myndighet under riksdagen borde Riksbanken enligt
propositionen därutöver, utan att åsidosätta
prisstabilitetsmålet, stödja målen för den allmänna
ekonomiska politiken i syfte att uppnå hållbar
tillväxt och hög sysselsättning.
Såväl för ledamöter av fullmäktige som ledamöter
av direktionen föreskrivs att vissa anställningar
och uppdrag är oförenliga med ledamotskapet. Den som
är ledamot i direktionen får inte vara ledamot av
riksdagen, statsråd, anställd i Regeringskansliet
eller anställd centralt av ett politiskt parti, vara
ledamot eller suppleant i styrelsen för en bank
eller annat företag som står under
Finansinspektionens tillsyn eller inneha annan
anställning eller annat uppdrag som gör honom eller
henne olämplig att vara direktionsledamot. Den
tidigare bestämmelsen i riksbankslagen, som
föreskrev att innan Riksbanken fattade beslut av
större penningpolitisk vikt skulle samråd ske med
det statsråd som regeringen bestämde, ändrades
samtidigt med de tidigare nämnda ändringarna. Nu
föreskrivs att Riksbanken inför alla viktiga
penningpolitiska beslut skall informera det statsråd
som regeringen bestämmer.
Om det s.k. instruktionsförbudet i 3 kap. 2 §
riksbankslagen framhölls i
förarbetena (prop. 1997/98:40 s. 75 f.) att i den då
gällande lagstiftningen om Riksbanken saknades ett
sådant uttryckligt instruktionsförbud. Det ansågs i
och för sig kunna diskuteras om ett uttryckligt
förbud i lag var nödvändigt. Samtidigt kunde
konstateras att det enligt uttalanden i förarbeten
till den gällande lagstiftningen syntes vara möjligt
att påverka Riksbankens kredit- och penningpolitik
(prop. 1973:90 s. 354). För tydlighets skull
bedömdes att ett uttryckligt instruktionsförbud
borde införas. Det påpekades också att de formella
möjligheterna för regeringen att påverka Riksbanken
var begränsade, eftersom Riksbanken var en myndighet
under riksdagen.
Vidare anfördes i propositionen att det på goda
grunder kunde antas att EG-fördragets bestämmelse om
instruktionsförbud inte skulle tolkas så att det
exkluderade en dialog om den ekonomiska politiken
mellan regeringen, riksdagen och Riksbanken eller
mellan Riksbanken och andra externa organ eller
personer. I stället syftade bestämmelsen till att ge
de penningpolitiska beslutsfattarna en sådan
integritet att de självständigt och utan
påtryckningar utifrån kan fatta penningpolitiska
beslut.
Instruktionsförbudet omfattar enligt propositionen
alla penningpolitiska beslut. Det omfattar
naturligtvis beslut om styrränteförändringar men
också preciseringar av det i lag angivna målet för
penningpolitiken och det val av penningpolitisk
strategi som skall ske inom ramen för regeringens
beslut om växelkursregim. Det senare avser
exempelvis valet mellan direkt inflationsmål eller
intermediärt mål (exempelvis penningmängdsstyrning)
för penningpolitiken. Även Riksbankens
beslutanderätt om centralkurser och bandbredd har
stor betydelse för Riksbankens möjlighet att
uppfylla prisstabilitetsmålet och därmed för
penningpolitiken. Dessa beslut omfattas således
också av instruktionsförbudet.
Vidare framhölls i propositionen att
instruktionsförbudet som nämnts omfattar ett stort
antal uppgifter som fullgörs av Riksbanken, eller
närmare bestämt direktionen. Riksbanken är en
myndighet under riksdagen och dess uppgifter framgår
av lag. Om riksdagen vill förändra Riksbankens
uppgifter krävs det således lagform. Genom att det
krävs lagform ges ECB möjlighet att framföra sina
synpunkter på om ett lagförslag kan innebära
otillåtna instruktioner. Detta har sin grund i att
det åligger varje medlemsstat enligt artikel 105.4 i
EG-fördraget att inhämta ECB:s synpunkter på förslag
till rättsregler inom ECB:s behörighetsområde.
I 11 kap. 2 och 7 §§ regeringsformen har
domstolarna och förvaltningsmyndigheterna
tillförsäkrats ett skydd mot instruktioner från
riksdagen och myndigheter, däribland regeringen, när
det gäller rättstillämpning respektive
myndighetsutövning mot enskild och tillämpning av
lag. Bestämmelserna påminner om vad fördraget
föreskriver beträffande instruktionsförbudet för de
nationella centralbankerna och syftar till att
garantera oberoende i
rättstillämpningen. Ett liknande oberoende skall
tillförsäkras Riksbanken i fråga om Riksbankens
utövande av penningpolitiken. En uttrycklig
bestämmelse som syftar till att garantera Riksbanken
oberoende borde därför enligt propositionen på samma
sätt införas i regeringsformen.
EG-fördragets instruktionsförbud riktar sig enligt
propositionen dock inte enbart till den som lämnar
instruktioner utan innebär också att medlemmar av
Riksbankens beslutande organ i fråga om
penningpolitiken, direktionen, inte får begära eller
ta emot instruktioner. För det fall en instruktion
når en leda- mot i direktionen i Riksbanken syftar
denna bestämmelse till att hindra att denne följer
instruktionen. Bestämmelsen skall också hindra
ledamöterna från att aktivt söka instruktioner.
Denna del av instruktionsförbudet, som inte reglerar
den inbördes maktfördelningen mellan myndigheter,
finns i riksbankslagen där övriga bestämmelser om
direktionen och dess arbetsuppgifter finns samlade.
Om en ledamot av direktionen bryter mot
instruktionsförbudet bör det bedömas som en sådan
allvarlig försummelse som utgör grund för
avsättning.
Promemoria från Statsrådsberedningen
Som svar på två frågor från
konstitutionsutskottet har från
Statsrådsberedningens sida framhållits (bilaga
A5.1.2) att statsrådens uttalanden om
räntenivån är inlägg i den ekonomisk-politiska
debatten baserade på regeringens ekonomiska
bedömningar. Uttalandena innebär inte att
statsråden bestämt eller avsett att bestämma
hur Riksbanken skall besluta i någon fråga. Det
s.k. instruktionsförbudet i 9 kap. 13 §
regeringsformen är inte något förbud mot en
dialog om den ekonomiska politiken mellan
regeringen, riksdagen och Riksbanken eller
mellan Riksbanken och andra externa organ eller
personer. I promemorian framförs vidare att det
förhållandet att Riksbanken är en myndighet
under riksdagen och inte under regeringen ger
ett ytterligare utrymme för statsråd att uttala
sig om Riksbankens räntenivå.
Utfrågning med riksbankschefen Lars Heikensten
Utskottet har den 23 mars 2004 hållit en utfrågning
med riksbankschefen Lars Heikensten (bilaga B1).
Riksbankschefen framhöll att penningpolitiken
generellt sett får mycket utrymme både i den
politiska och i den mediala diskussionen, ett
utrymme som denna verksamhet normalt sett egentligen
inte förtjänar. Det är utomordentligt viktigt att
bedriva stabiliseringspolitiken i ett land - och det
inkluderar då penningpolitiken - på ett sådant sätt
att inflationen hålls i schack. Men när det väl
finns en fungerande regim skall man inte göra sig
några överdrivna förhoppningar om att kunna
finkalibrera konjunkturutvecklingen.
När Riksbanken sätter räntan görs det visserligen
i allmänhet på ett sådant sätt att det bidrar till
att stabilisera den realekonomiska utvecklingen, men
riksbankschefen trodde inte att kunskaperna
egentligen räcker till för att därutöver detaljstyra
utvecklingen på det sätt som många debattörer ger
sken av. För den som vill påverka
välståndsutvecklingen och sysselsättningen i landet
finns det betydligt viktigare frågor att fokusera
diskussionen på än penningpolitiken. Det handlar i
första hand om hur ekonomisk tillväxt i Sverige och
en väl fungerande arbetsmarknad uppnås. Frågor som
då blir viktiga har att göra med
transfereringssystemen, skattesystemet, regelverket
för arbetsmarknaden, utbildningssystemet och så
vidare. Riksbankschefen hoppades att debatten om
penningpolitiken inte skulle få överskugga de
viktiga andra frågorna. Om något hoppades han kunna
avdramatisera den debatten.
Lars Heikensten underströk också att det
naturligtvis är viktigt med en öppen debatt om
penningpolitiken. Inom Riksbanken har man under de
senaste tio åren ansträngt sig för att åstadkomma så
goda förutsättningar som möjligt för den här öppna
diskussionen. Bland annat har detta skett genom att
det tydliga siffersatta målet för penningpolitiken
lagts fast, vilket gör det möjligt med löpande
utvärdering och ansvarsställande. Det var ett
initiativ från Riksbanken själv. Detaljerade
prognoser för inflationsutvecklingen publiceras
löpande. Sverige var bland de första länderna i
världen som gjorde det. Detaljerade
diskussionsprotokoll med redogörelser för hur
enskilda ledamöter har valt att rösta publiceras
också. Det var för övrigt också ett initiativ från
Riksbanken själv att man borde ha öppna
utskottsförhör i finansutskottet om
penningpolitiken.
Kritik och debatt är enligt riksbankschefen
någonting som man inom Riksbanken i grunden gärna
vill underlätta. Det hjälper banken att utvecklas.
Särskilt viktigt är detta förhållningssätt mot
bakgrund av den lagstadgade självständigheten. Det
är mycket vanligt när man reser i landet att man får
frågor om i vilken utsträckning man är utsatt för
politiska påtryckningar. Hans utgångspunkt har
alltid varit att man enligt lagen har ett arbete som
skall göras. Det skall göras självständigt.
Lagstiftningen är på så sätt helt glasklar. Man får
inte ta emot några politiska instruktioner. Det är
en av grunderna. Såvitt han förstår kan
direktionsledamöterna explicit riskera att mista
sina arbeten om de skulle göra det.
Lars Heikensten har genomgående under de här åren
haft ett ganska avspänt förhållande till politikers
inhopp i diskussionen. Men samtidigt är frågan lite
mer komplicerad än så. Den handlar inte främst om
huruvida han eller andra ledamöter i direktionen
känner att man måste agera på ett visst sätt till
följd av politiska påtryckningar. Riksbanken arbetar
med ett inflationsmål. Banken gör prognoser och
följer prognoserna. Men om det smyger sig in en oro
i systemet för att Riksbanken kan komma att ta
otillbörliga hänsyn kan den förväntade inflationen
krypa upp. Det kan få effekter på
inflationsbedömningen, och därmed blir Riksbanken
tvungen att beakta det i sitt agerande
För närvarande är den ekonomiska och politiska
utvecklingen i Sverige så stabil att utspel av den
typen knappast påverkar de finansiella marknaderna.
Viss oro har visserligen avspeglats i en del
marknadskommentarer, och han har också mött en del
frågor utomlands, men det syns inga tecken i de
bedömningar som Riksbanken kunnat göra på att
inflationsförväntningar och annat har påverkats av
diskussionen som förekommit.
Därmed har inte heller den diskussion som har
förts haft någon påtaglig inverkan på Riksbankens
agerande den här gången. Men politiker som ger sig
in i diskussionen med starka uppfattningar i lägen
som ändå i grunden är så pass stabila och så goda
som dem som Sverige har haft på senare tid borde
enligt riksbankschefen fundera över vad
konsekvenserna av ett sådant agerande kan bli i mer
problematiska framtida lägen och hur de avser att
hantera dessa.
Slutsatsen är alltså att alla självfallet är
välkomna att delta i en diskussion om
penningpolitiken, och Riksbanken skall försöka göra
vad den kan framöver för att underlätta en sådan
diskussion på alla sätt. Men han ser en del risker
när ledande politiska företrädare uttrycker starka
uppfattningar om penningpolitiken. Det kan inte
bortses från att det kan uppstå ett visst tvivel i
fråga om Riksbankens agerande, och det kan påverka
de finansiella marknaderna. Det vore olyckligt, för
det skulle också kunna påverka handlingsutrymmet.
Riksbankschefen pekade på att om det vore så att det
fördes en diskussion med motsatta förtecken - att
det var lika vanligt att ledande politiker krävde
höjningar av räntan i lägen då inflationen var på
väg upp som när den var på väg ned - skulle det vara
mindre problematiskt.
Lars Heikensten fäste sig vid att statsministern,
i de kommentarer som han gjorde i en lördagsintervju
före jul, underströk att han tyckte att den här
regimen hade fungerat bra. Det är viktigt att den
typen av synpunkter också framförs, så att det finns
en balanserad bild. Det säger sig självt att om
politiker som kan ha ett inflytande över dessa
frågor envist agerar enbart i lägen när de anser att
räntan bör komma ned, finns det en risk för en annan
effekt än om man upplever att det är en mer allsidig
bedömning som ligger till grund för deras
synpunkter.
Riksbanken låter sig inte påverkas av uttalanden,
vare sig av den ene eller den andre när det gäller
räntan utan man försöker värdera de argument som
vederbörande framför. Däremot finns det en
problematik som har att göra med hur andra uppfattar
den här typen av påtryckningar. Börjar man tro att
Riksbanken är satt under ett sådant tryck att det
skulle kunna påverka beteendet och att det faktiskt
finns en risk att det här målet inte kommer att
uppfyllas som man har väntat sig får det vissa
effekter på de långa räntorna. Han tror att det
skulle gagna Sverige att försöka ha en form av
samarbete och diskussion utan onödig polarisering.
Under 1993-1995 var situationen komplicerad med
väldigt stora statsfinansiella problem. Då förekom
mycket av öppna och uppenbara konfrontationer mellan
å ena sidan Riksbanken och Riksbankens ledning och å
andra sidan ledande regeringsföreträdare. Han är
alldeles övertygad om att detta beskar Riksbankens
handlingsutrymme. För att uttalanden skulle få
påtagliga effekter på Riksbankens agerande skulle
det krävas en betydligt mer problematisk situation
eller en kanonad av en helt annan omfattning än
hittills, och framför allt skulle det krävas att man
började ifrågasätta regelverket.
Lars Heikensten ansåg att det var svårt att ange
vilken betydelse det har att den som uttalar sig har
en viss position i samhället. Självklart är att
statsministern har ett större inflytande än de allra
flesta andra på politiken framöver. Det är också
uppenbart att finansministern har inflytande över
andra delar i den ekonomiska politiken, och det ger
finansministern någon typ av särställning. Samtidigt
kan man tänka sig situationer när uttalanden av
oberoende bedömare kan ha en betydande effekt.
Skillnaden är att de ledande politiska företrädarna
har ett ansvar för hur den nationella ekonomiska
politiken utvecklas. Det är där distinktionen
ligger. Han har inte någon önskan att förbjuda en
viss diskussion. Det är enligt riksbankschefen mera
en frågeställning för dessa personer själva att
överväga om mycket precisa inlägg om
penningpolitiken gagnar de ambitioner som de har när
det gäller landets ekonomiska utveckling.
Utfrågning med statsminister Göran Persson
Utskottet har den 20 april 2004 hållit en utfrågning
med statsminister Göran Persson i ärendet, bilaga
B10. Statsministern anförde att Riksbanken
självständigt bestämmer räntan efter egna
bedömningar utan instruktion från någon annan.
Instruktionsförbudet förbjuder inte deltagande i
offentlig debatt och offentligt samtal om det
ändamålsenliga med räntepolitiken, tvärtom. Detta
framgår av förarbetena.
Statsministern varnade för en hållning som innebär
att Riksbanken sätts på en piedestal som inte kan
diskuteras. Det var inte ett demokratiskt eller
ekonomiskt intresse att hälften av den ekonomiska
politiken, nämligen penningpolitiken, inte skulle få
diskuteras. Om han, Leif Pagrotsky eller andra
tillfrågas om sin syn på räntepolitiken är det klart
att de skall ge ett svar. Därmed inte sagt att de
har krävt att det ena eller andra skall göras. Han
försvarade inte bara rätten utan också skyldigheten
för ledande politiker att delta i en debatt om
penningpolitiken. Den är alltför viktig för att
skötas utan demokratisk granskning.
Regeringen och Riksbanken är enligt statsministern
i viss mening likställda. Riksbanken styrs av
riksdagen, inte regeringen. Regeringen tolereras av
riksdagsmajoriteten. På så sätt är de båda organen
jämställda.
Det finns enligt statsministern ingen som helst
anledning att ålägga sig någon annan disciplin än
den som följer av instruktionsförbudet. Statsråden
får inte agera på sådant sätt att någon kan få
intrycket att de ger instruktioner till Riksbanken.
Den är något helt annat än att föra ett samtal om
vad en väl avvägd penningpolitik är.
Det är enligt statsministern svårt att hitta ett
uttalande från honom om Sveriges riksbank före valet
1998. Det var en period av förtroendebyggande. Han
kan i dag ha synpunkter på penningpolitiken, men han
var mycket medveten om att när svensk penningpolitik
bedöms finns det fortfarande på marknaden en
koppling bakåt till den tid då de offentliga
finanserna missköttes. Instruktionsförbudet skall
vårdas. Det skall finnas ett öppet samtal och ett
analytiskt resonemang.
Åren 1994-1998 då landet var ekonomiskt sönderkört
och det fanns en djup misstro på internationella
marknader var det ett annat läge. I det läget fanns
inget utrymme att ha en uppfattning om hur
penningpolitiken bedrevs. Det hade inte heller
regeringsledamöterna.
I dagens starka läge med en av Europas mest
välskötta ekonomier, under den senaste
tioårsperioden en bättre tillväxt än till och med
USA, stabila statsfinanser, låg inflation, långa
avtal på arbetsmarknaden och gigantiska överskott i
bytesbalansen kan statsråden naturligtvis ha en
uppfattning om penningpolitiken. Det vore mycket
märkligt annars.
Det finns påståenden om att bara för att
statsministern, Leif Pagrotsky eller någon moderat
ekonomisk talesman har synpunkter på
penningpolitiken måste Riksbanken fatta ett ologiskt
beslut för att visa att man är självständig. Om så
vore fallet har Sverige en för svag riksbank.
Riksbanken är inte för svag. Där klarar man mycket
väl av att både sortera statsrådens argument och
lyssna på internationella signaler och göra en egen
analys utan att man för den skull på något sätt
kommer i konflikt med instruktionsförbudet. Man får
inte agera på sådant sätt att det kan sättas i
tvivel att instruktionsförbudet iakttas. Detta är
viktigt, men möjligheterna att delta i debatten och
utbyta synpunkter vill han däremot försvara till det
yttersta. Att nu inte - när landet är i ett sådant
styrkeläge att det inte påverkar räntesättningen -
kunna diskutera om Riksbanken lever upp till sitt
mandat att sätta den räntan på rätt sätt vore en
oerhörd demokratisk förlust.
Statsministern ansåg att man från Riksbankens sida
borde ta upp ministrarnas synpunkter i sina tal. I
talen kan t.ex. uttryckas synpunkten att ministern
inte begriper det här och man kan säga att
Riksbanken har ansvaret för detta och tänker driva
en linje av ett visst slag. Så får positionerna
brytas. I protokollen från Riksbankens möten kan man
för övrigt se att alla de synpunkter som ministrarna
fört fram egentligen finns representerade i den
direktionen. Sedan skall direktionen väga ihop ett
beslut. Vad detta resulterar i framöver hade
statsministern ingen uppfattning om, men han
förbehöll sig rätten att delta i debatten och han
försvarade att alla kan ha synpunkter också på
penningpolitiken.
Han och Leif Pagrotsky har aldrig bytt synpunkter
på det här området utom möjligen någon gång i en
kaffeautomatskö.
Han noterade också att de kanske mest tydliga
debattörerna kring penningpolitiken i Sverige inte
är representanter för det politiska livet. Det är
representanter för de avtalsslutande parterna - det
gäller såväl fackföreningar som arbetsgivare - som
tycker att de har träffat avtal som mycket väl
möjliggör lägre räntor. Det uttrycks en kritik på
det området, inte minst genom LO:s försorg. Han
delade inte den kritiken i alla delar, men
försvarade deras rätt att framföra den. Det
principiellt intressanta är om ministrarna har rätt
att delta i ett samtal eller en debatt. Den rätten
har man, men självklart inte att ge instruktioner.
Riksbanken är trovärdig och klarar självklart att ta
beslut även om regeringsledamöter deltar i debatten.
Om den inte skulle orka att fatta beslut bara för
att politiker har en uppfattning är den för svag.
Direktionen har konstitutionellt en sådan ställning
att den inte skall behöva reflektera över detta.
Man får inte göra Riksbankens direktion till något
annat än vad den är. Den är ett sällsynt mäktigt
kraftcentrum i svensk ekonomisk politik med stor
självständighet och stor integritet, och därmed ger
det dem som står utanför anledning att föra ett
samtal om vad som pågår. Om det blir fel i
penningpolitiken - och det kan bli fel - får det
förödande direkta konsekvenser för landet och
landets utveckling.
Statsministern vände sig med kraft mot tanken på
att en president i USA eller en statsminister i
Sverige inte skulle få uttala sig om den reala
ekonomin.
Han har aldrig ställt krav på en förändring när
det gäller räntorna, men självständigheten,
instruktionsförbudet, omöjliggör inte - enligt
förarbetena och därmed också riksdagens uppfattning
- att statsråd deltar i en debatt om hur
penningpolitiken bedrivs. Det vore absurt om de inte
fick diskutera det Riksbanken gör, men det är fel
när de försöker ge Riksbanken instruktioner. Det är
det ingen som har gjort.
Riksbanken är en högst mänsklig institution som
har fått ramar av Sveriges riksdag i en demokrati.
Riksbanken nu har sådant självförtroende och sådan
öppenhet att direktionen redovisar sina
diskussioner. Det är alldeles utmärkt. Man kanske i
diskussionerna kan säga att nu har de varit ute från
regeringen och pratat. Pagrotsky tycker en halv
procent. Då kanske någon från direktionen säger att
han eller hon också tycker att det är lämpligt och
en annan säger att det inte är det. Så kan väl
diskussionen föras fram och tillbaka.
På fråga var statsministern ansåg att gränsen
mellan ett uttalande och instruktion går svarade
statsministern att det var omöjligt att svara på. Om
Riksbankens ledning uppfattar att den har fått ett
direktiv som den dessutom följer har gränsen
naturligtvis överskridits. Om ett uttalande
uppfattas som en instruktion är det
kontraproduktivt.
Statsministern trodde att ju intensivare, friskare
och frimodigare debatten blir, desto större blir
utrymmet för Riksbanken att själv fatta beslut. Om
det bara är en enda politiker som någon enda gång
säger något blir det en sensation. Men också för
andra partier än regeringspartiet är
penningpolitiken nog en ohyggligt viktig del av den
ekonomiska politiken. Då kan de självklart ha
uppfattningar om den utan att låtsas att det är en
instruktion till Riksbanken, för det är det inte.
För övrigt kan noteras att man överallt i europeisk
debatt för de här samtalen utan någon skammens
rodnad.
Utskottets ställningstagande
Både statministern och näringsministern har i skilda sammanhang
fällt likartade uttalanden om behovet av att
Riksbanken sänker räntan. Som en utgångspunkt
konstaterar utskottet liksom vid tidigare
granskningar som rört uttalanden av statsråd att
statsråd i likhet med andra medborgare har rätt att
göra uttalanden i olika sammanhang. Utskottet har
dock också ansett att vissa särskilda hänsyn kan
behöva tas, bl.a. kan auktoritativa uttalanden av
statsråd i enskilda fall skapa risk för att den
självständighet som enligt regeringsformen skall
tillkomma domstolar och förvaltningsmyndigheter
äventyras. Regeringsformen innehåller numera en
särskild bestämmelse som skall tillförsäkra
Riksbanken ett liknande oberoende i fråga om bankens
utövande av penningpolitiken. Som utskottet tidigare
anfört ger detta anledning för statsråd att ta
särskilda hänsyn även i fråga om uttalanden som
berör detta ämne.
Utskottet vill åter understryka behovet av
särskild hänsyn när det gäller statsråds uttalanden
om penningpolitiken. Det är enligt utskottets mening
angeläget att ledamöter av regeringen med god
marginal beaktar instruktionsförbudet om de gör
uttalanden om penningpolitiken.
5.2 Fråga om ministerstyre i ett
asylärende
Anmälan
I en anmälan, bilaga A5.2.1, har begärts att
konstitutionsutskottet granskar frågan om
ministerstyre i ett enskilt asylärende. I anmälan
hänvisas till en artikel på Expressens debattsida
den 15 juli 2003 av ledamoten i Utlänningsnämnden
Ann-Margret Mossberg. I artikeln beskrevs ett möte
mellan Utlänningsnämndens beslutsfattare och
dåvarande migrationsministern Jan O. Karlsson, då
denne, beträffande partiledarnas vädjan för att
Nadina Imamovics fall skulle överlämnas till
regeringen, skulle ha angett att det var
desavouerande för nämnden när partiledare yttrade
sig i enskilda fall. Enligt Ann-Margret Mossberg
underkände ministern därmed de argument som syftade
till att ge flickan fristad i Sverige och uppmanade
indirekt nämnden att fatta ett visst beslut.
Anmälaren hänvisade också till en artikel i
september 2003 av Bo Strömstedt som vände sig emot
att statsministern den 2 augusti 2003, under den
tid frågan om överlämnande prövades, uttalat i
Aftonbladet: "Vi tar inte det här till regeringen",
vilket enligt Bo Strömstedt innebar att Göran
Persson försökte ge Regeringsrätten en anvisning om
hur den borde handla, "ett oblygt försök till
ministerstyre".
Bakgrund
En bakgrundsbeskrivning av de aktuella asylärendet
redovisas i Utlänningsnämndens beslut den 4 juli
2003, bilaga A5.2.2.
Nadinas familj har i sin strävan att ge vård för
hennes svåra handikapp sökt hjälp från början i
hemlandet och därefter USA. Hösten 2000 besökte hon
tillsammans med sin mor Sverige för att genomgå en
läkarundersökning. Läkarundersökningen genomfördes
inte och familjen återvände hem. Efter besked från
Nedirafonden i Sverige om att fonden beslutat
bekosta en undersökning reste mor och dotter åter
till Sverige den 26 februari 2001 och ansökte om
asyl den 25 mars. Den 4 oktober 2001 avslog
Migrationsverket ansökan från mor och dotter, och
Utlänningsnämnden fastställde beslutet den 17
januari 2002. Nya ansökningar från mor och dotter
avslogs åter den 30 maj, den 13 juni, den 26 juni
och den 1 augusti 2002. Den 9 augusti 2002 avskrev
verket ansökningar då de båda registrerats som
avvikna den 28 juni 2002 och det ansågs troligt att
de var utresta.
Familjen ansökte den 29 augusti 2002 på nytt om
asyl. I hemlandet fanns fadern kvar. Den 22 november
2002 framhölls i ett uttalande av Alf Svensson,
bilaga A5.2.3, att sex av riksdagens sju partiers
ledningar - m, fp, kd, v, c och mp - under den
gångna veckan vädjat till myndigheten att låta den
synskadade flickan få stanna. Uttalandet fortsatte
bl.a. med: "Vi vädjar nu till invandrarmyndigheterna
att omedelbart överlämna ärendet till regeringen."
Den 22 november 2002 beslutade Migrationsverket om
avvisning. I ett gemensamt uttalande den 5 december
2002 framförde ledarna för de fyra borgerliga
riksdagspartierna (m, fp, kd och c) att regeringen
borde överta ärendet för prövning. Den 4 juli 2003
avslog Utlänningsnämnden överklagandet. Begäran om
resning avslogs av Kammarrätten i Stockholm den 17
juli 2003. Frågan ligger hos Regeringsrätten som
ännu inte avgjort ärendet. Den 14 augusti och den 10
september 2003 avslog Utlänningsnämnden åter s.k.
nya ansökningar om uppehållstillstånd. Den 12
september 2003 lämnade familjen Sverige.
Gällande regler
Enlig 7 kap. 11 § 4 utlänningslagen (1989:529) får
Migrationsverket eller Utlänningsnämnden med eget
yttrande överlämna ett ärende till regeringen för
avgörande om det bedöms vara av synnerlig vikt för
ledning av utlänningslagens tillämpning och ärendet
inte avser en s.k. ny ansökan. (Med nya ansökningar
avses i detta sammanhang nya ansökningar innan
sökanden lämnat landet. Återkommer den sökande till
landet efter vistelse utomlands och på nytt ansöker
om uppehållstillstånd uppstår ett nytt grundärende.)
Denna bestämmelse öppnar enligt förarbetena (prop.
1996/97:25) en möjlighet för överlämnande av ärenden
som har prejudikatsbetydelse men som är av så
speciellt slag att de inte lämpar sig för
förordningsmetoden. Möjligheten att överlämna
ärenden enligt denna punkt borde enligt
propositionen utnyttjas med restriktivitet.
Den nya lydelsen av 7 kap. 11 § utlänningslagen
infördes den 1 juli 1997 (prop. 1996/97:25, bet.
1996/97:SfU5). Möjligheterna för Migrationsverket
och Utlänningsnämnden att överlämna
utlänningsärenden inskränktes, enligt propositionen,
eftersom regeringens styrning av rättstillämpningen
i första hand bör ske genom förordning
(förordningsmetoden). Möjligheten att överlämna
ärenden till regeringen begränsades till
grundärenden.
Promemoria från Utrikesdepartementet
Som svar på frågor från konstitutionsutskottet har
Utrikesdepartementet i en promemoria (bilaga A5.2.4)
anfört att f.d. statsrådet Jan O. Karlsson
kommenterat det förhållandet att ledningarna för
riksdagspartierna vädjat om att Utlänningsnämnden
skulle överlämna ett asylärende till regeringens
prövning. Han hade då uttalat sig om
Utlänningsnämndens ställning när partiledare yttrar
sig i enskilda fall. Vid den tiden var det aktuella
asylärendet föremål för prövning i
Utlänningsnämnden. Syftet med detta uttalande var
endast att understryka att Utlänningsnämndens
grundlagsskyddade självständighet gäller både i
förhållande till regeringen och riksdagen.
Vidare anges i promemorian att statsministern
genom sitt uttalande "Vi tar inte det här beslutet
till regeringen" redovisat att regeringen enligt
gällande regler inte skall pröva ett asylärende när
ärendet inte har överlämnats till regeringen. Vid
tidpunkten för kommentaren var en resningsansökan i
ärendet föremål för prövning i Regeringsrätten.
Statsministerns uttalande utgjorde enligt
promemorian en kommentar till det förhållandet att
regeringen inte kan ta ställning till en fråga i ett
enskilt asylärende som inte har överlämnats till
regeringen enligt de förutsättningar som anges i
utlänningslagen.
Uttalandena innebär enligt promemorian inte att
f.d. statsrådet Jan O. Karlsson eller statsministern
har bestämt eller avsett att bestämma hur
Utlänningsnämnden eller någon annan myndighet skall
besluta. Uttalandena är inte heller sådana att de av
berörda myndigheter ens skulle kunna uppfattas som
direktiv till dem att förfara på ett visst sätt. De
kan därför enligt promemorian inte anses strida mot
11 kap. 2 eller 7 §§ regeringsformen.
Utfrågning med f.d. statsrådet Jan O. Karlsson
Utskottet har den 23 mars 2004 hållit en utfrågning
med statsrådet Jan O. Karlsson bl.a. i det aktuella
ärendet, se bilaga B2.
Jan O. Karlsson pekade på att det anmälda
uttalandet fälldes under ett anförande inför
Utlänningsnämnden våren 2003. I det anförandet
kommenterade han det förhållandet att riksdagens
partiledare i ett uttalande uppmanat
Utlänningsnämnden att överlämna ärendet till
regeringen. Hans anförande underströk uteslutande
den omständigheten att det är Utlänningsnämnden som
avgör saken, inte någon annan - vare sig regeringen
eller för den delen riksdagen. Om riksdagen skulle
göra det skulle det vara i form av en ändrad
lagstiftning.
Närvarande vid tillfället var förmodligen mellan
50 och 100 personer, höga domare och ämbetsmän samt
ett stort antal ledamöter av Utlänningsnämnden,
samtliga med långvarig erfarenhet av samhällsarbete
inte minst i den här typen av ärenden. Uttalandet
gjordes till föremål för en anklagelse från f.d.
chefsredaktören Bo Strömstedt, och det blev
massmedialt mycket uppmärksammat. Om det hade kommit
fram ett enda ytterligare uttalande till stöd för
tolkningen att han skulle ha gjort sig skyldig till
missbruk skulle det ha kommit fram i offentligheten.
Icke något enda sådant uttalande gjordes. Av dem som
hörde uttalandet var det en enda person som
uppfattade det på det sätt som framgår av anmälan.
Syftet med uttalandet var att understryka att det
är Utlänningsnämnden som avgör om ett ärende skall
överlämnas till regeringen och ingen annan. Detta
var en bedömning som han gjorde innan han sade det,
medan han sade det och efter att han sagt det.
Det var något som var angeläget att göra med
anledning av det uttalande som partiledarna har
gjort, nämligen att uttala önskemålet att
Utlänningsnämnden skulle överlämna detta. Detta
skulle Utlänningsnämnden bedöma helt självständigt.
Det var väldigt viktigt att klarlägga att
lagstiftningen är entydig på den här punkten. Det
var så att säga motsatsen till ministerstyre eller
inblandning i Utlänningsnämndens rättigheter. Det
gällde att skydda Utlänningsnämnden mot påverkan och
inte att försöka påverka den. Han upplevde ett
mycket stort samförstånd med Utlänningsnämndens
ledamöter i just denna fråga.
Han och statsministern hade självfallet samma
bedömning: att Utlänningsnämnden självständigt avgör
om ärenden av det här slaget skall överlämnas till
regeringen eller inte. Det var en självklarhet och
behövde inte föregås av någon beredning.
Utskottets ställningstagande
Som konstitutionsutskottet tidigare anfört har ett
statsråd i likhet med alla andra medborgare
självfallet rätt att göra uttalanden i olika
sammanhang. Med hänsyn till ett statsråds speciella
ställning i förening med det förhållandet att
regeringsformen uppställt vissa regler för
myndigheternas självständighet i förhållande till
regeringen måste dock återhållsamhet iakttas när det
gäller uttalanden som rör myndighetsutövning mot
enskild eller tillämpning av lag.
Granskningen föranleder inte något uttalande från
utskottets sida.
6 Vissa frågor med anknytning till
Irakkriget
Allmänt om kontroll av vapenexport
Regler för tillstånd och för återkallelse av
tillstånd för utförsel av krigsmateriel
I 6 § lagen (1992:1300) om krigsmateriel föreskrivs
krav på tillstånd för utförsel ur landet av
krigsmateriel. Beslut i frågor som rör tillstånd
enligt lagen fattas enligt 1 a § av Inspektionen för
strategiska produkter. Även regeringen kan dock
enligt samma paragraf fatta beslut i sådana frågor.
Enligt 16 § kan tillstånd avseende bl.a. utförsel av
krigsmateriel återkallas om tillståndshavaren
åsidosatt en föreskrift i denna lag eller
föreskrift, villkor eller bestämmelse som har
meddelats med stöd av lagen eller om det finns andra
särskilda skäl till återkallelse.
Med andra särskilda skäl avses enligt förarbetena
till lagen (prop. 1991/92:174) att förhållandena i
det mottagande landet ändrats. Tillstånd skall
enligt propositionen återkallas om ovillkorliga
exporthinder uppstår (se nedan). Även i andra fall
kan sådana ändrade förhållanden uppstå att ett
tillstånd bör återkallas. Motivtexten i denna del av
propositionen vilar väsentligen på de riktlinjer för
krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan som
ingår i den här aktuella propositionen (prop.
1991/92:174 bilaga 4).
Enligt dessa riktlinjer bör tillstånd för utförsel
av krigsmateriel eller annan samverkan med någon i
utlandet avseende krigsmateriel endast medges om
sådan utförsel eller samverkan
1. bedöms erforderlig för att kunna tillgodose
svenska försvarets behov av materiel eller kunnande
eller i övrigt är säkerhetspolitiskt önskvärt samt
2. inte står i strid med principerna och målen för
Sveriges utrikespolitik.
Som ovillkorliga hinder för tillstånd till utförsel
eller annan utlandssamverkan anges i riktlinjerna om
det skulle strida mot internationell överenskommelse
som Sverige har biträtt, mot beslut av FN:s
säkerhetsråd eller mot folkrättsliga regler om
export från neutral stat under krig. Tillstånd bör
inte heller lämnas om det avser stat där omfattande
och grova kränkningar av mänskliga rättigheter
förekommer. Tillstånd för utförsel av krigsmateriel
för strid eller annan utlandssamverkan som avser
krigsmateriel för strid eller övrig krigsmateriel
bör, enligt riktlinjerna, inte beviljas om det avser
stat som befinner sig i väpnad konflikt med annan
stat, oavsett om krigsförklaring har getts eller ej,
stat som är invecklad i internationell konflikt som
kan befaras leda till väpnad konflikt eller stat som
har inre väpnade oroligheter.
Ett meddelat tillstånd till utförsel bör
återkallas, förutom vid ovillkorliga exporthinder
(se ovan), om den mottagande staten kommer i väpnad
konflikt med annan stat eller får inre väpnade
oroligheter. Undantagsvis bör i de två sistnämnda
fallen återkallelse av tillstånd kunna underlåtas om
det är förenligt med de folkrättsliga reglerna och
med principerna och målen för Sveriges
utrikespolitik.
Innebörden av de nyss nämnda undantagen diskuteras
i propositionen (s. 56). Det förhållandet att en
stat deltar i av FN beslutade gemensamma aktioner
för att upprätthålla fred och säkerhet kan enligt
propositionen i sig inte innebära att hinder
föreligger mot fortsatt tillståndsgivning till denna
stat. På motsvarande sätt föreligger i sådant fall
inte heller skäl för återkallelse av tillståndet,
även om staten i fråga faktiskt deltar i en väpnad
konflikt. Enligt propositionen står det i bättre
överensstämmelse med de situationer som sannolikt
kan uppstå att därför ange att det är de
folkrättsliga reglerna som bör vara avgörande.
Avgörande är enligt propositionen också huruvida det
kan anses förenligt med våra utrikespolitiska mål
och principer att i ett enskilt fall avstå från att
återkalla ett givet tillstånd.
Inspektionen för strategiska produkter och
Exportkontrollrådet
Krigsmaterielinspektionen (KMI) bildades under 1930-
talet och förlades organisatoriskt till dåvarande
Handelsdepartementet. Vid departements-reformen
1982/83 överfördes KMI till Utrikesdepartementets
handelsavdelning. KMI utgjorde dels en
departementsenhet för beredning av tillståndsärenden
avseende utförsel av svensk krigsmateriel, dels en
myndighet som utövade kontroll över tillverkningen
av sådan materiel.
År 1985 inrättade regeringen en rådgivande nämnd
för krigsmaterielexportfrågor. Ledamöterna i nämnden
utsågs efter förslag från de politiska partier som
var representerade i Utrikesnämnden. Den rådgivande
nämndens uppgift var att lämna råd i enskilda
exportärenden. Nämnden bestod under tiden fram till
omvandlingen av myndigheten den 1 februari 1996 av
sex ledamöter som förordnades av regeringen för
högst tre år.
Utrikesnämndens sammansättning ändrades efter
valet år 1994 så att alla riksdagspartier var
företrädda, således också Vänsterpartiet, som fick
en ordinarie plats, samt Miljöpartiet de gröna och
Kristdemokratiska samhällspartiet, numera
Kristdemokraterna, som fick var sin suppleantplats.
Representationen för de nämnda partierna tillsammans
med en ordinarie plats för Folkpartiet liberalerna
var resultatet av att Socialdemokraterna avstod
dessa platser. Utrikesnämndens nya sammansättning
fick dock inget omedelbart genomslag i
sammansättningen av den rådgivande nämnden i KMI.
Regeringen strävade efter att senare lämna en samlad
presentation av alla frågor som berörde den kommande
organisationen inklusive den partipolitiska
sammansättningen av efterföljaren till den
rådgivande nämnden.
KMI ombildades den 1 februari 1996 till en ny
myndighet för kontroll över krigsmateriel och andra
strategiskt känsliga produkter (prop. 1995/96:31,
bet. UU3). Den nya myndigheten gavs namnet
Inspektionen för strategiska produkter (ISP).
Inspektionens uppgifter är enligt förordningen
(1995:1680) med instruktion för ISP (ISP-
instruktionen) bl.a. att sköta tillsyn och annan
kontroll enligt lagen (1992:1300) om krigsmateriel
och lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med
dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd.
Det innebär bl.a. att inspektionen prövar merparten
av de ärenden som regeringen eller ett enskilt
statsråd tidigare hade till uppgift att pröva.
Enligt den tidigare ordningen fick det statsråd som
hade till uppgift att föredra ärenden om utförsel av
krigsmateriel själv avgöra de ärenden om utförsel av
krigsmateriel som inte avsåg utförsel i större
omfattning eller som i övrigt inte var av större
vikt. Det kunde gälla utförsel i samband med t.ex.
demonstration eller reparation av krigsmateriel (a.
prop. s. 21). Denna ordning upphörde vid tillkomsten
av ISP.
Regeringen prövar dock, liksom tidigare, ärenden
som har principiell betydelse eller annars är av
särskild vikt. Detta följer av 1 a § lagen
(1992:1300) om krigsmateriel och 4 § lagen
(2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla
användningsområden och av tekniskt bistånd. Det är
myndigheten som avgör vilka ärenden som enligt dessa
bestämmelser behöver prövas av regeringen (se
konstitutionsutskottets yttrande i bet.
1995/96:UU3). Av de nyss nämnda lagrummen framgår
även att regeringen får meddela ytterligare
föreskrifter om överlämnande till regeringen. I
anslutning härtill har i lagmotiven uttalats att det
i krislägen eller andra tillspetsade situationer kan
vara motiverat att regeringen prövar fler eller
andra ärenden än vad som normalt är ändamålsenligt.
Det kan t.ex. gälla alla ärenden som avser export
till ett visst land eller som avser varor av ett
visst slag (prop. 1995/96:31 s. 25).
Tidigare var krigsmaterielinspektören chef för
inspektionen. Efter en ändring i 5 § ISP-
instruktionen som trädde i kraft den 1 september
2001 föreskrivs numera att myndighetens chef har
titeln generaldirektör. ISP är en s.k.
enrådighetsmyndighet innebärande att
myndighetschefen i princip ensam har
beslutsansvaret.
I proposition 1995/96:31 föreslogs att den
rådgivande nämnden skulle ombildas till ett råd för
samråd i exportkontrollfrågor hos den nya
myndigheten. Arbetet i rådet skulle enligt
propositionen ta sikte på inte bara samråd utan
också på att tillföra myndigheten sakkunskap och
kontinuerlig inblick i utrikes-, säkerhets- och
försvarspolitiska frågor. Lekmän borde ingå i rådet.
Ledamöterna borde utses efter förslag från de
partier som är företrädda i Utrikesnämnden.
Enligt 6 § ISP-instruktionen skall hos
inspektionen finnas ett råd för samråd i
exportkontrollfrågor bestående av generaldirektören
och högst tio andra ledamöter. Generaldirektören är
rådets ordförande. Enligt 7 § skall
generaldirektören hålla rådet informerat om
inspektionens verksamhet på exportkontrollområdet.
Om det är möjligt skall generaldirektören enligt 8 §
första stycket samråda med rådet innan inspektionen
lämnar över ett ärende om exportkontroll till
regeringens prövning enligt de tidigare redovisade
bestämmelserna i lagen (1992:1300) om krigsmateriel,
lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med
dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd
eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd
av dessa bestämmelser. Enligt 8 § andra stycket
bestämmer generaldirektören vilka andra ärenden om
exportkontroll som före avgörandet skall föreläggas
rådet för samråd.
Regeringens inflytande på beslutsfattandet på
myndighetsnivå
Enligt 9 § ISP-instruktionen är rådets sakkunniga i
utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska frågor
den statssekreterare i Utrikesdepartementet som
svarar för exportkontrollfrågor, det utrikesråd i
Utrikesdepartementet som Regeringskansliet bestämmer
och statssekreteraren i Försvarsdepartementet eller
den som någon av dem sätter i sitt ställe. Frågan om
och hur regeringen håller sig underrättad om
praxisutvecklingen i myndigheten har även behandlats
i ett granskningsärende. I en promemoria från
Statsrådsberedningen (bet. 1998/99:KU25 del 2 bilaga
A2.10.2) har i ärendet anförts att den
statssekreterare i UD som svarar för
exportkontrollfrågor eller den som denne väljer att
sätta i sitt ställe regelmässigt deltar i rådets
sammanträden. En återrapportering sker till
ansvarigt statsråd. På detta vis håller sig
regeringen underrättad om rådets arbete. Regeringen
har enligt promemorian inte funnit anledning att ha
någon synpunkt på myndighetens bedömningar av
ärenden som förelagts rådet. I promemorian anges
vidare att regeringen, om den så önskar, har en
möjlighet att ge uttryck för sin uppfattning i form
av direktiv till inspektionen.
Av upplysningar som under hand har inhämtats från
Utrikesdepartementet i samma granskningsärende (bet.
1998/99:KU25 s. 96) framgår att de
underhandskontakter som förekommer mellan
inspektionens chef och regeringen eller ansvarigt
statsråd grundas på att regeringen har ett särskilt
ansvar för utrikespolitiken. Enligt 10 kap. 8 §
regeringsformen skall chefen för det departement
till vilket utrikesärendena hör hållas underrättad
när frågor som är av betydelse för förhållandet till
annan stat eller till mellanfolklig organisation
uppkommer hos annan statlig myndighet. På denna
grund kan det finnas anledning för inspektionens
chef att i enskilda ärenden inhämta regeringens
eller statsrådets synpunkter. I ärenden om
förhandsbesked hålls regeringen regelmässigt
underrättad, men det är myndighetschefen som har
ansvaret att avgöra vilket ställningstagande ett
förhandsbesked skall innehålla. Den huvudsakliga
formen för dessa underrättelser är den
återrapportering till statsrådet som sker genom den
statssekreterare i UD som svarar för
exportkontrollfrågorna eller den som denne väljer
att sätta i sitt ställe och som deltar i rådets
sammanträden och åhör diskussionen.
Underhandskontakter får också anses vara ett led i
den normala dialogen mellan regeringen eller ett
enskilt statsråd och en myndighet som är underställd
regeringen.
Vissa uttalanden av utrikesutskottet
Utrikesutskottet har under det innevarande riksmötet
behandlat frågor om export av krigsmateriel i
betänkande 2003/04:UU3. Utskottet yttrade bl.a.
följande.
Med lagen (1992:1300) om krigsmateriel
säkerställs att varje utförselärende prövas
individuellt. Varje ärende prövas således med
utgångspunkt i de av regeringen fastlagda
riktlinjerna som riksdagen ställt sig bakom och
med utgångspunkt i den uppförandekod för
vapenexport som Europeiska unionen, som en
politisk avsiktsförklaring, enats om år 1998.
Riktlinjerna är till sin karaktär ett
balansinstrument där också faktorer som talar för
export vägs in (exempelvis försvarets behov och
Sveriges trovärdighet som leverantör). Inget av
kriterierna, förutom de tre s.k. ovillkorliga
hindren, har en direkt förbudseffekt. De tre
typer av ovillkorliga hinder som riktlinjerna
anger och som, om de föreligger, omöjliggör
export är: beslut av FN:s säkerhetsråd,
internationella överenskommelser som Sverige
biträtt (t.ex. EU-sanktioner) samt de
neutralrättsliga reglerna i Haagkonventionerna.
Den vikt som tillmäts de fastlagda riktlinjerna
att export inte bör beviljas om det avser stat
som befinner sig i väpnad konflikt med annan stat
måste kunna balanseras mot den vikt som tillmäts
ett långtgående internationellt
försvarsindustriellt samarbete för att trygga den
svenska materielförsörjningen. I balansen mellan
olika riktlinjer för krigsmaterielexporten måste,
enligt utskottets mening och i likhet med ett
likalydande ställningstagande i betänkande
2002/03:UU9 (s. 10), nationens eget intresse ha
förtur.
6.1 Svensk vapenexport i förhållande
till folkrätten och FN-stadgan
Anmälan
I en anmälan till konstitutionsutskottet har begärts
att utskottet granskar regeringens ansvar vad gäller
svensk vapenexport till de länder som deltog i
Irakkriget, bilaga A6.1.1.
I anmälan anförs bl.a. att Sverige under de
senaste tre åren har exporterat krigsmateriel för 2
300 000 000 kr till de länder som deltagit i
anfallskriget mot Irak, nämligen USA,
Storbritannien, Australien, Spanien, Polen och
Danmark.
Anmälaren pekar på att enligt reglerna för svensk
krigsmaterielexport skall svensk vapenexport vara
förenlig med målen och principerna för svensk
utrikespolitik. Krigsmateriel skall ej exporteras
till stat som befinner sig i väpnad konflikt om
denna stats militära agerande sker i strid med
folkrätten.
Vidare anförs i anmälan att USA:s militära angrepp
på Irak inte var en av FN sanktionerad aktion för
att upprätthålla fred och säkerhet eller att
betrakta som självförsvar i den mening som avses i
artikel 51 i FN-stadgan. Anmälaren menar vidare att
det inte heller finns något folkrättsligt prejudikat
som kunde rättfärdiga angreppet.
Promemoria från Utrikesdepartementet
Utskottet har genom en skrivelse till
Regeringskansliet begärt svar på vissa frågor. Av en
inom Utrikesdepartementet upprättad promemoria,
bilaga A6.1.2, som inkommit som svar på utskottets
begäran framgår bl.a. följande. ISP har under
perioden 2000-2003 inte överlämnat några
tillståndsärenden rörande de i anmälan angivna
staterna för beslut av regeringen.
Partiledaröverläggningar ägde rum den 19 mars 2003
rörande krigsmaterielexporten inför och under det
väpnade angreppet mot Irak. Vid dessa överläggningar
lämnades information om regeringens syn på
krigsmaterielexporten till de länder som anges i
anmälan mot bakgrund av det nära sambandet mellan en
kontinuerlig långsiktig försvarsindustriell
samverkan, försvarets behov av materielförsörjning
och Sveriges säkerhetspolitiska intresse. I samband
med Irakkriget våren 2003 har regeringen preciserat,
förutom vad som gäller beträffande de ovillkorliga
riktlinjerna, att i en och samma situation kan vissa
riktlinjer för krigsmaterielexporten tala för
fortsatt export, medan andra talar emot. Ett väpnat
angrepp som sådant, med eller utan FN-mandat, reser
alltid frågan om krigsmaterielexporten från Sverige
bör stoppas. Bland de prövningar som görs ingår
folkrättsliga åtaganden, vilka måste balanseras mot
den stora vikt regeringen fäster vid ett långtgående
internationellt försvarsindustriellt samarbete för
att trygga Sveriges framtida materielförsörjning. I
balansen mellan olika riktlinjer för
krigsmaterielexporten har nationens eget intresse
förtur. Ytterst handlar det om att slå vakt om
Sveriges långsiktiga säkerhet. En leveranssäkerhet
byggd på långsiktighet är av vitalt
säkerhetspolitiskt intresse för Sverige. Sveriges
internationella samarbete bygger på ömsesidighet och
Sveriges trovärdighet som samarbetspartner. Detta
gäller inte enbart på exportsidan utan Sverige är
också beroende av import för att säkra
försvarsbehoven. Därför har en långsiktig samverkan
byggts upp på det försvarsindustriella området med
en rad länder, inklusive USA och Storbritannien.
Utskottets ställningstagande
Utskottet vill inledningsvis erinra om den
uppgiftsfördelning som gäller sedan den 1 februari
1996 mellan regeringen och ISP, innebärande att
myndigheten beslutar om den helt dominerande delen
av exportärenden och att endast om särskilda skäl
föreligger överlämnas ärenden till regeringen för
beslut. Det är endast ärenden av den sistnämnda
typen som är föremål för utskottets granskning i
detta sammanhang. Av svaret från Regeringskansliet
framgår därvid att ISP under perioden 2000-2003 inte
överlämnat några tillståndsärenden rörande de i
granskningsanmälan angivna staterna för beslut till
regeringen.
Regeringen får enligt gällande bestämmelser
meddela ytterligare föreskrifter om överlämnande av
exportärenden till regeringen. Detta bemyndigande
kan utnyttjas av regeringen för att i krislägen
eller andra tillspetsade situationer föreskriva
t.ex. att alla ärenden som avser export till vissa
länder skall överlämnas till regeringen för
prövning. Utskottet noterar att regeringen inte har
meddelat föreskrifter om att ärenden om export av
krigsmateriel till de länder som deltog i Irakkriget
bör överlämnas till regeringen för prövning. Denna
omständighet kan emellertid inte föranleda att grund
finns för kritik från konstitutionell synpunkt vad
gäller regeringens befattning med frågor som rör
vapenexport.
Ärendet föranleder inget ytterligare yttrande från
utskottet.
6.2 Regeringens ansvar för
uthyrningen av den svenska
försvarsmaktens krigsmateriel till
Storbritannien
Anmälan
I en anmälan till konstitutionsutskottet har begärts
att utskottet granskar regeringens ansvar för
uthyrningen av den svenska försvarsmaktens
krigsmateriel till Storbritannien, bilaga A6.2.1.
I anmälan anförs bl.a. att Ericsson Microvave
Systems i Mölndal (Ericsson) i juni 2002 till
Storbritannien sålde fyra enheter av Arthursystemet
för lokalisering av fientligt artilleri. Affären
godkändes av Exportkontrollrådet. Ericsson behövde
dock flera år för att kunna leverera enheterna. När
Iraks relationer till USA och dess allierade snabbt
försämrades framförde Storbritannien önskemål om att
de beställda enheterna skulle levereras tidigare.
Från förråd i Kristinehamn lånades till
Storbritannien ut fyra enheter tillhöriga det
svenska försvaret. Inspektionen för strategiska
produkter (ISP) har endast beviljat utförsel av de
enheter som var under produktion och som skulle vara
färdiga om några år. Däremot har ISP, enligt uppgift
från myndigheten, inte haft någon befattning med den
aktuella utlåningen av materiel till Storbritannien.
Anmälarna anför även att en presstalesman vid det
brittiska försvarsdepartementet har bekräftat att
Arthursystemet har använts i Irakkriget.
Enligt anmälarna kan försvarsmakten rimligen inte
på egen hand hantera frågor om utförsel av aktuellt
slag ( i all synnerhet inte i en sådan konfliktfylld
utrikespolitisk situation som rådde strax före
Irakkrigets utbrott.
Artikel i Dagens Nyheter den 9 september 2003
I en artikel i Dagens Nyheter den 9 september 2003
anges att Sverige lånade ut svenska försvarets
avancerade radarsystem för lokalisering av fientligt
artilleri till Storbritannien under Irakkriget. Av
artikeln framgår att Försvarsmakten vid årsskiftet
fick en förfrågan om att låna ut radarsystemen till
Storbritannien och konstaterade att det från
beredskaps- och utbildningssynpunkt var möjligt.
Sedan underrättade Försvarsmakten Regeringskansliet
om vad man tänkte fatta för beslut.
Kommendörkapten Per-Fredrik Grill vid
Försvarsmaktens högkvarter uttalar i artikeln:
Vi meddelade vår avsikt att låna ut
radarsystemen. Men vi skulle inte blivit
förvånade om regeringen skulle fattat ett annat
beslut, inte ens om det skulle gjorts utan
motivering .
I en intervju som redovisas i artikeln uttalar
försvarsminister Leni Björklund att
ställningstagandet till utlåningen ligger hos ISP.
Hon anför bl.a. att det
" . är ISP som gör den bedömningen. Vi har inte haft
med utlåningen att göra".
I samma artikel uttalar Lars-Hjalmar Wide,
generaldirektör för ISP:
Vi har inget mandat att låna ut Försvarsmaktens
materiel. Det beslutet fattas inte av oss. Vi
uttalar oss bara om utförseln är tillåten .
Enligt artikeln har vidare försvarsministern uttalat
att hon och regeringen inte kunde besluta om
utlåningen. Hon anförde därvid: "Det är ett beslut
som myndigheten tar. Om myndigheten vill underställa
regeringen det då gör man det."
På frågan om regeringen har fått någon framställan
angående utlåningen från Försvarsmakten svarar
försvarsministern: "Ja, men det är viktigt att komma
ihåg att det enda Försvarsmakten ska uttala sig om
är om det är lämpligt med hänsyn till beredskaps-
och utbildningsbehov."
Allmänt om statsrättsliga regler för
regeringens styrning av Försvarsmakten
I likhet med de flesta andra statliga
förvaltningsmyndigheter lyder Försvarsmakten under
regeringen. Detta följer av föreskriften i 11 kap. 6
§ regeringsformen. Regeringen är därmed högsta
förvaltningsmyndighet på området. Detta innebär
bl.a. att den utfärdar föreskrifter för
Försvarsmakten inom ramen för sin kompetens enligt 8
kap. regeringsformen eller enligt riksdagens på
bestämmelser i samma kapitel grundade bemyndiganden
(se Erik Holmberg och Nils Stjernquist, Grundlagarna
med tillhörande författningar, 1980, s. 376).
Regeringen kan vidare i kraft av sin ställning som
högsta förvaltningsmyndighet meddela vissa
förvaltningsbeslut i första instans. Den har också
viss befälsrätt med avseende på konkreta ärenden som
rör Försvarsmakten (se Holmberg och Stjernquist a.a.
s. 376 och 380 f.). Regeringen saknar dock
befälsrätt såvitt avser Försvarsmaktens beslut i
särskilda fall i ärenden som rör myndighetsutövning
mot enskild eller mot kommun eller som rör
tillämpning av lag. Detta följer av föreskriften i
11 kap. 7 § regeringsformen.
Promemoria från Försvarsdepartementet
Utskottet har genom en skrivelse till
Regeringskansliet begärt svar på vissa frågor. Av en
inom Försvarsdepartementet upprättad promemoria,
bilaga A6.2.2, som inkommit som svar på utskottets
begäran framgår bl.a. följande. Den brittiska
förfrågan skedde inom ramen för en redan beställd
och av ISP godkänd försäljning av nya radarsystem
från Ericsson. Förfrågan ställdes till Ericsson, och
det var företaget som i sin tur frågade om utlåning
kunde ske. Försvarsmakten har i uppdrag att medverka
i exportstödjande verksamhet, vilket i vissa fall
även innebär utlåning av materiel ur egna förråd - i
den mån detta kan ske utan men för den operativa
förmågan. Försvarsmaktens bedömning i detta fall var
att den aktuella radarutrustningen kunde lånas ut
till Ericsson för vidareutlåning till Storbritannien
utan att detta inkräktade på beredskapskraven.
Försvarsmakten har till Försvarsdepartementet
anmält myndighetens avsikt att låna ut fyra
artillerilokaliseringsradar till Ericsson, och att
uppdra åt Försvarets materielverk att ingå avtal om
detta med Ericsson. Företaget avsåg i sin tur att
leasa ut radarstationerna till Storbritannien i
väntan på serieleverans av nya radarstationer från
Ericsson. Storbritannien var redan av ISP godkänt
som mottagarland vid försäljning av produkterna.
Mot den anförda bakgrunden beslöt expeditions- och
rättschefen vid Försvarsdepartementet att avskriva
beredskapsärendet. Enligt gällande praxis innebär
detta att Försvarsdepartementet inte har någon
erinran mot Försvarsmaktens beslutsavsikt.
Försvarsdepartementet har endast hanterat frågan om
lämpligheten av Försvarsmaktens utlåning av de
aktuella radarstationerna ur beredskapshänseende.
Promemoria från Inspektionen för strategiska
produkter m.m.
Utskottet har genom en skrivelse till ISP bett om
svar på vissa frågor. Av en inom ISP upprättad
promemoria, bilaga A6.2.3, som inkommit som svar på
utskottets förfrågan framgår följande. ISP har den 8
oktober 2003 beviljat tillstånd avseende försäljning
av fyra artillerilokaliseringssystem Arthur till
Defence Procurement Agency (Storbritannien). Den 16
januari 2003 har ISP beviljat tillstånd avseende
leasing av fyra artillerilokaliseringssystem Arthur
till Defence Procurement Agency (Storbritannien).
Av en inom Utrikesdepartementet upprättad
promemoria, som redovisas i avsnitt 6.1, framgår att
partiledaröverläggningar ägde rum den 19 mars 2003
rörande krigsmaterielexporten inför och under det
väpnade angreppet mot Irak.
Behörigheten för expeditions- och rättschefen
vid Försvarsdepartementet att lägga vissa
skrivelser till handlingarna
Chefen för ett departement skall enligt 31 §
förordningen (1996:1515) med instruktion för
Regeringskansliet föreskriva eller för särskilda
fall besluta om bl.a. chefstjänstemännens och
huvudmännens uppgifter och fördelningen av arbetet
mellan dem. Ärenden som inte behöver avgöras av
departementschefen får avgöras av ett annat statsråd
eller av en tjänsteman i Regeringskansliet. Hur
detta skall ske anges i en arbetsordning för
departementet eller i särskilda beslut.
I Regeringskansliets föreskrifter med
arbetsordning för Försvarsdepartementet (RFK
2001:06) ges ytterligare bestämmelser i ämnet.
Enligt 42 § får expeditions- och rättschefen besluta
att skrivelser i ärenden som inte skall avgöras av
regeringen skall läggas till handlingarna.
Expeditions- och rättschefen vid
Försvarsdepartementet Helena Lindberg har vid
kontakt med utskottets kansli upplyst om att
expeditions- och rättschefen med stöd av den
sistnämnda bestämmelsen kan avskriva en anmälan som
inte har ett yrkande till regeringen genom att lägga
den till handlingarna.
Utfrågning med försvarsminister Leni Björklund
Utskottet har hållit utfrågning med försvarsminister
Leni Björklund, bilaga B5. Vid utfrågningen framkom
bl.a. följande.
Utförselfrågan har inte varit föremål för hennes
och Försvarsdepartementets bedömning. Den frågan har
hanterats av ISP i enlighet med bestämmelser i lag.
Försvarsmakten har anmält en beslutsavsikt att
låna ut viss krigsmateriel till Storbritannien. I
sin anmälan - den innehöll inte något yrkande till
regeringen - bedömde Försvarsmakten att en sådan
utlåning kunde ske utan att det inkräktade på de
svenska beredskapskraven. Det här var information
som Försvarsmakten lämnade för att efterleva
regeringens beslut i regleringsbrevet om att
myndigheten skall anmäla frågor som av särskilda
skäl bör föranleda regeringens eller
Regeringskansliets ställningstagande. Det handlade
alltså om att göra en bedömning av om utlåning av
materiel till Storbritannien påverkade Sveriges
operativa förmåga, eller annorlunda uttryckt
Sveriges beredskapsförmåga. Vid den beredning som
ägde rum i departementet framkom ingenting som
gjorde att försvarsministern hade skäl att hänskjuta
den bedömningsfrågan till regeringens bedömning.
Därmed kunde ärendet avskrivas som ett
regeringskansliärende.
Det hade varit möjligt för Försvarsmakten att
underställa frågan regeringens prövning genom att ha
en attsats, ett yrkande, i den framställning man
gjorde. Men det fanns ingen sådan.
Eftersom ärendet inte har aktualiserats via ISP
har det inte varit aktuellt att göra någon bedömning
utifrån de kriterier som finns för utförsel av
krigsmateriel till länder i kris eller där en
krigssituation kan uppkomma. I den gemensamma
beredningen som skulle ske i ett ärende som handlar
om utförsel skulle Försvarsdepartementet haft att
bedöma om ärendet skulle påverka säkerhetsläget för
Sverige. En sådan prövning har inte varit aktuell i
det här fallet.
Ärendet aktualiserades inte under Irakkriget utan
under en uppladdning till krig när det fortfarande
pågick vapeninspektioner och överläggningar i FN:s
säkerhetsråd om hur frågan om Irak skulle hanteras.
Att informera de andra partierna om hur
Försvarsmakten uppfattade beredskapsläget och
utbildningsläget i Sverige fem veckor innan ett krig
startade har försvarsministern inte ansett vara
aktuellt.
Regeringen i sin helhet har inte kommit i kontakt
med ärendet. När försvarsministern fick kännedom om
frågan nämnde hon det för både Anna Lindh och Gunnar
Lund därför att ärendet skulle kunna komma via ISP
till regeringen. Men nu avgjorde ISP ärendet, och
därmed blev det ingen vidare diskussion i regeringen
om det här aktuella ärendet.
Utskottets ställningstagande
Utskottet vill inledningsvis erinra om den
uppgiftsfördelning som gäller sedan den 1 februari
1996 mellan regeringen och ISP, innebärande att
myndigheten som huvudregel beslutar om exportärenden
och att endast om särskilda skäl föreligger
överlämnas ärenden till regeringen för beslut.
Utskottet noterar att regeringen inte har meddelat
ytterligare föreskrifter om att ärenden av det nu
aktuella slaget skall överlämnas till regeringen för
beslut.
Av svaret från ISP framgår att myndigheten har
prövat frågan om tillstånd till utförsel till
Storbritannien av den materiel som avses i
granskningsanmälan. Detta tillståndsärende har
således inte överlämnats för beslut till regeringen,
utan har handlagts av ISP.
Försvarsmakten har till Försvarsdepartementet
anmält myndighetens avsikt att till Storbritannien
låna ut den nu aktuella materielen. Anmälan har inte
innefattat någon framställning om att regeringen
skulle vidta en viss åtgärd. Utskottet konstaterar
att det därmed enligt gällande föreskrifter inte har
ålegat regeringen att ta upp anmälan från
Försvarsmakten till prövning. Det har vidare
framkommit att försvarsminister Leni Björklund inte
funnit skäl att ifrågasätta Försvarsmaktens
bedömning att utlåning av materielen kunde ske utan
att detta inkräktade på beredskapskraven. Utskottet
konstaterar att expeditions- och rättschefen vid
Försvarsdepartementet därmed med stöd av givet
delegationsbemyndigande har kunnat avskriva ärendet
på det sätt som skett.
Utskottet finner vid nu angivna förhållanden att
det i det avseende som granskningen gäller inte
finns någon grund för kritik från konstitutionell
synpunkt vad gäller regeringens eller
försvarsminister Leni Björklunds befattning med
frågor som rör utförsel till Storbritannien av den
materiel som avses i granskningsanmälan. Ärendet
föranleder inget ytterligare yttrande från
utskottet.
6.3 Statsminister Göran Perssons
uttalanden om svenska positioner
rörande Irakkriget
Anmälan
I en anmälan till konstitutionsutskottet har begärts
att utskottet granskar huruvida statsminister Göran
Persson meddelat olika svenska positioner till
riksdagen och den svenska opinionen respektive till
USA:s representant i fråga om det USA-ledda kriget
mot Irak och hur detta krig förhåller sig till
folkrätten, bilaga A6.3.1.
I anmälan anförs att den svenska regeringen sedan
kriget mot Irak inleddes öppet har stått för linjen
att USA:s agerande strider mot folkrätten. Denna
linje har bl.a. förmedlats av statsministern till
riksdagen vid en särskild debatt den 20 mars 2003.
Enligt uppgifter som publicerats i Dagens industri
den 22 mars 2003 har emellertid statsministern
förmedlat en helt annan linje vid kontakter med
företrädare för USA:s ambassad i Stockholm. I en
intervju förnekar den amerikanske ambassadören
Charles A Heimbold Jr att statsministern till USA
har framfört den linje som statsministern lagt fram
inför riksdagen. Den amerikanske ambassadören slår
dessutom i intervjun fast att "vår bild är att
Sverige och svenskarna stöder våra handlingar i
Irak".
Promemoria från Statsrådsberedningen
Utskottet har genom en skrivelse till
Regeringskansliet begärt svar på vissa frågor. Av en
inom Statsrådsberedningen upprättad promemoria,
bilaga A6.3.2, som inkommit som svar på utskottets
begäran framgår bl.a. följande.
Regeringen har förmedlat sin hållning i Irakfrågan
till företrädare för USA genom en rad offentliga
uttalanden och direkta kontakter. Exempel på
offentliga uttalanden är statsministerns anföranden
i riksdagen den 20 och 25 mars 2003. Ett exempel på
direkt kontakt är det telefonsamtal mellan
statsministern och president Bush som ägde rum den
30 januari 2003. Ett annat exempel är
utrikesminister Anna Lindhs möte med USA:s
utrikesminister Colin Powell den 12 juni 2003 i
Washington. Statsministern hade ett frukostmöte med
USA:s ambassadör den 11 mars 2003, dvs. nio dagar
innan kriget startades.
Den särskilda riksdagsdebatten den 20 mars 2003
om Irakfrågan m.m.
Vid en särskilt anordnad debatt i riksdagen den 20
mars 2003 om Irakfrågan yttrade statsminister Göran
Persson bl.a. följande (prot. 2002/03:75):
Det USA-ledda anfallet mot Irak har inletts.
Angreppet är av flera skäl olyckligt och
allvarligt. För det första har detta agerande
inte stöd i internationell rätt. Det är också en
uppfattning som FN:s generalsekreterare har gett
uttryck för. Till skillnad från USA kan Sverige
inte se annat än att ett militärt angrepp på Irak
utan stöd av beslut i säkerhetsrådet strider mot
folkrätten. För detta ska USA och dess allierade
kritiseras ... Det kan i efterhand visa sig att
det krig som nu inletts var nödvändigt för att
avväpna Saddam Hussein. Det kan visa sig att Irak
gömde massförstörelsevapen. Också månader av
vapeninspektioner kunde ha lett till en militär
insats. Men inget av detta rättfärdigar att USA
och dess allierade nu på egen hand går till
angrepp mot Irak. Vi har en internationell
världsordning, folkrätten. Den ger inget land
rätt att ta saken i egna händer, hur stark man än
är och hur grym en regim än må vara. Det är i
FN:s säkerhetsråd internationell rätt ska formas
och tolkas. Går länderna ifrån denna
världsordning är vi alla illa ute. Då öppnar vi
för en utveckling där fler länder kan tycka sig
ha rätten att med vapen i hand ta sig friheter på
andra länders bekostnad. Vi riskerar en
världsordning på de stora, starkas villkor.
Folkrätten är små staters skydd, ja, alla staters
skydd, och därför är detta allvarligt.
Intervju med ambassadör Charles A Heimbold Jr i
Dagens industri den 22 mars 2003 och senare
uttalanden av statsministern
I en artikel i Dagens Industri den 22 mars 2003
refereras en intervju med USA:s ambassadör i Sverige
Charles A Heimbold Jr. I artikeln anges bl.a.
följande.
Vi har hela tiden vetat att den svenska
regeringen har ansett att militära insatser
måste stödjas av FN:s säkerhetsråd och av
resolution 1441. Jag kan inte se att den
positionen har förändrats", säger ambassadören.
Men statsminister Göran Persson har
uttryckligen sagt att attackerna bryter mot
folkrätten. Hur påverkar det relationen mellan
USA och Sverige?
Faktum är att jag har varit i kontakt med
statsministern och vad jag hört är inte det som
du refererar till. Vad jag hört är att
statsministern är mycket angelägen om att inte
anklaga USA för att bryta mot folkrätten, säger
Charles Heimbold.
Vid en information i riksdagens kammare den 25 mars
2003 om EU-toppmötet i Bryssel den 20-21 mars
tidigare samma år har Göran Persson yttrat att han
vid ett sammanträde med utrikesnämnden tidigare
samma dag "har klarat ut diskussionen om vad den
amerikanske ambassadören har sagt" (prot.
2002/03:78). I samband därmed yttrade Göran Persson
vidare följande.
Det handlar om ett möte jag hade med ambassadören
för mer än 14 dagar sedan, långt innan kriget bröt
ut. Då diskuterade vi nödvändigheten av att ge
inspektörerna mer tid. Då var det av vikt för oss
att hålla amerikaner, britter och andra kvar inom
den process som resolution 1441 utgör ramen för. Att
i det läget, innan något avhopp från 1441 var gjort,
anklaga någon för att bryta mot folkrätten hade
varit kontraproduktivt och felaktigt. Man får komma
ihåg vid vilken tidpunkt det här samtalet fördes.
Hade det förts i dag skulle vi självfallet ha fört
fram samma synpunkt som vi har gjort här från
riksdagens talarstol - den förnämsta tribunen i vårt
land. Men samtalet fördes för mer än 14 dagar sedan,
och det var ett annat läge.
Tjänstemän vid utskottets kansli har vid besök på
Utrikesdepartementet tagit del av protokollet från
sammanträdet med Utrikesnämnden den 25 mars 2003
samt därefter redovisat sina iakttagelser inför
utskottet.
Utfrågning med statsminister Göran Persson
Utskottet har hållit utfrågning med statsminister
Göran Persson, bilaga B10. Vid utfrågningen framkom
bl.a. följande.
Vid frukosten med den amerikanske ambassadören den
11 mars 2003 diskuterade man det som Hans Blix hade
framfört, nämligen att inspektörerna behövde mer
tid. Göran Persson pratade då i termer av två tre
månader ytterligare innan man skulle komma i den fas
då man skulle kunna anse att inspektörerna hade
fullgjort sin uppgift. Han fick inte vid det
tillfället något annat intryck än att ambassadören
skulle föra fram den synpunkten till sina
uppdragsgivare i Washington.
Vid den aktuella tidpunkten fanns det enligt Göran
Perssons bedömning ingen anledning att starta en
diskussion om ett eventuellt brott mot folkrätten
från en stat som då fortfarande var inne i en
process som följde FN:s resolutioner.
Statssekreteraren Lars Danielsson ringde senare
upp den amerikanske ambassadören och framförde
synpunkter med anledning av ambassadörens i
sammanhanget uppmärksammade tidningsuttalanden.
Göran Persson förde inga egna anteckningar vid
telefonsamtalet med president Bush. Det var
presidenten som ringde upp honom. Statssekreteraren
Lars Danielsson var också med och lyssnade på
samtalet.
Göran Persson uppgav vidare att han förutsätter
att utrikesminister Anna Lindh tog upp Sveriges
position i Irakfrågan vid sitt möte med USA:s
utrikesminister Colin Powell den 12 juni 2003 i
Washington. Från den överläggningen finns det
anteckningar som är hemligstämplade.
Utskottets ställningstagande
Av utredningen i ärendet framgår att statsminister
Göran Persson och den svenska regeringen vid flera
tillfällen under det första halvåret 2003 vid
direkta kontakter med företrädare för USA har
förmedlat sin hållning i frågor rörande
Irakkonflikten. Det material som utskottet har tagit
del av ger inte underlag för att slå fast att de
budskap som därvid förts fram varit stridande mot
den hållning som Göran Persson och regeringen
offentligt intagit i samma frågor.
Utskottet noterar att Göran Persson vid den
offentliga utfrågningen uppgett att han vid
sammanträffandet med USA:s ambassadör den 11 mars
2003 inte tog upp frågan om sin och regeringens syn
på folkrättsenligheten av ett eventuellt kommande
USA-lett anfall mot Irak. Denna omständighet kan
emellertid inte föranleda att grund finns för kritik
från konstitutionell synpunkt vad gäller Göran
Perssons agerande vid mötet med USA:s ambassadör.Reservationer Följande reservationer har avgivits. I rubriken anges inom parentes vilket avsnitt i utskottets granskning som behandlas i reservationen. Östersjöns status som särskilt känsligt havsområde (avsnitt 1.1) av Gunnar Hökmark (m), Helena Bargholtz (fp), Ingvar Svensson (kd), Henrik S Järrel (m), Tobias Krantz (fp), Kerstin Lundgren (c), Nils Fredrik Aurelius (m) och Gustav Fridolin (mp). Riksdagens tillkännagivande om en ansökan hos IMO om att ge Östersjön status som särskilt känsligt havsområde innebar att en ansökan som avsåg svenskt vatten borde göras så snart som möjligt, parallellt med att arbetet inom Helcom fortsatte. Handlingslinjerna uteslöt således inte varandra. Den 10 april 2003 informerade miljöministern miljö- och jordbruksutskottet om att det enligt regeringens bedömning inte varit praktiskt möjligt att ha en ansökan med rimlig kvalitet klar redan den 11 april. Samma dag angav statsministern vid en frågestund i riksdagen att regeringen gjort bedömningen att en PSSA-ansökan skulle göras tillsammans med övriga stater runt Östersjön för att få maximalt genomslag och snabb behandling, och att man inte skulle kunna komma fram snabbare med en nationell ansökan. Granskningen visar enligt utskottets mening att det funnits utrymme för regeringen att tidigare än som skedde redovisa för riksdagen sina bedömningar för att inte vidta de begärda åtgärderna. Utskottet vill understryka vikten av att information om att regeringen inte anser att ett tillkännagivande kan efterkommas ges på ett så tidigt stadium som möjligt och på ett sätt som gör informationen tillgänglig för riksdagens samtliga ledamöter. Regeringens agerande avseende riksdagens beslut om Utlänningsnämnden (avsnitt 1.3) av Göran Magnusson (s), Barbro Hietala Nordlund (s), Kenth Högström (s), Mats Berglind (s), Anders Bengtsson (s), Helene Petersson (s), Billy Gustafsson (s) och Inger Jarl Beck (s). Riksdagen gjorde i november 2001 ett tillkännagivande till regeringen om att regeringen snarast borde återkomma till riksdagen med ett förslag till en ny process- och instansordning i utlänningsärenden. Det kan konstateras att ärendets beredning har tagit längre tid än vad som kunde förutses vid beslutstillfället. Redan i juni 2002 beslutade regeringen om en lagrådsremiss om en ny process- och instansordning, men förslaget avstyrktes i oktober samma år av Lagrådet. Regeringen har därefter i samråd med partierna i socialförsäkringsutskottet arbetat vidare med att ta fram ett nytt förslag. Bland annat har en parlamentarisk kommitté tillsatts för att se över utlänningslagstiftningen med utgångspunkt i Lagrådets yttrande. Mot denna bakgrund och med hänsyn till reformens omfattning och komplexitet kan enligt vår mening regeringen inte kritiseras för tidsutdräkten i ärendet. Det är av ytterst stor vikt att en reform som den här aktuella kan genomföras med bibehållen rättstrygghet och rättssäkerhet, vilket ställer stora krav på beredningsarbetet. Det bör även framhållas att regeringen fortlöpande har informerat riksdagen om beredningsläget och skälen till tidsutdräkten i ärendet. Det kan i sammanhanget även erinras om vad utskottet tidigare har uttalat avseende riksdagens tillkännagivanden till regeringen. Utskottet förutsätter att regeringen hörsammar riksdagens tillkännagivanden och att regeringen för riksdagen redovisar sina bedömningar om de begärda åtgärderna inte vidtas. Om en tidsram uppställts av riksdagen och regeringen inte avser att vidta en begärd åtgärd i enlighet med riksdagsbeslutet bör det redovisas för riksdagen inom denna tidsram. Även skälen för att riksdagsbeslutet inte följs bör tas upp i sammanhanget. Om en redovisning inte kan ges i skrivelse eller proposition till riksdagen bör den enligt utskottets mening lämnas till riksdagen i en annan form som gör den tillgänglig för riksdagens samtliga ledamöter. I övrigt föranleder granskningen enligt vår mening inte något uttalande från utskottets sida. Vald ordförande för Europeiska rådet (avsnitt 1.5) av Göran Magnusson (s), Barbro Hietala Nordlund (s), Kenth Högström (s), Mats Berglind (s), Anders Bengtsson (s), Helene Petersson (s), Billy Gustafsson (s) och Inger Jarl Beck (s). Utskottet granskade under föregående riksmöte statsministerns och dåvarande utrikesministerns agerande i frågan om en vald ordförande för Europeiska rådet. Utskottet kritiserade att de i form av ett s.k. non-paper i EU-kretsen fört fram ett förslag som saknade den förankring i EU-nämnden som de båda i efterhand konstaterade borde ha funnits. Som anfördes i en reservation till granskningsbetänkandet fick det med tanke på vad som i många sammanhang understrukits om betydelsen av en tidig förankring i riksdagen av svenska ståndpunkter i EU-samarbetet anses olyckligt att papperet kom att spridas i EU-kretsen utan att ha diskuterats i nämnden och inte heller i utskott, och såväl statsministern som utrikesministern hade också beklagat det inträffade. Utskottet har sålunda redan under föregående riksmöte kritiserat att förslaget fördes fram. Vad årets granskning avser är frågan hur statsministern - sedan riksdagens inställning till förslaget klargjorts - agerat för att i stället för sin egen ståndpunkt driva den som kunde bedömas ha majoritet i riksdagen. Även detta tog utskottet i viss mån ställning till under förra årets granskning. Riksdagens inställning till förslaget har manifesterats i alltmer bestämda former vid samråd i EU-nämnden och genom beslut över betänkanden av sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet. Den 10 april 2003 fattade riksdagen beslut över betänkandet 2002/03:KUU1, vari motioner i frågan ansågs besvarade med vad utskottet anfört, och som sammanfattningsvis innebar att utskottet ansåg att nackdelarna med en vald ordförande i Europeiska rådet övervägde fördelarna. Den 20 oktober 2003 beslöt riksdagen med anledning av betänkandet 2003/04:KUU1 att ge regeringen till känna vad utskottet anfört i frågan och som innebar att uppfattningen från våren vidhölls. Statsministerns situation har i det aktuella avseendet inneburit att han för att driva riksdagens linje i EU-kretsen måste argumentera mot de skäl som han själv tidigare hävdat med övertygelse och uppenbarligen fått genomslag för. Statsministern måste givetvis ha all rätt att fortsätta sina försök att övertyga den svenska riksdagen om det riktiga i sin egen ståndpunkt. Svårigheterna för honom att - i den situation som uppstått - med trovärdighet i EU- kretsen argumentera för riksdagsmajoritetens linje måste enligt utskottets uppfattning beaktas. Han har också enligt tillgänglig utredning, när det funnits anledning, påpekat att det som kommit att kallas det svenska förslaget inte hade riksdagens stöd. Situationen uppstod i huvudsak till följd av det agerande som var föremål för utskottets bedömning under föregående riksmöte. Utredningen nu ger inte anledning till något ytterligare uttalande från utskottets sida. Regeringens samråd med EU-nämnden (avsnitt 1.6) av Göran Magnusson (s), Barbro Hietala Nordlund (s), Kenth Högström (s), Mats Berglind (s), Anders Bengtsson (s), Helene Petersson (s), Billy Gustafsson (s) och Inger Jarl Beck (s). Utrikesministerbrevet Vad först angår utrikesminister Laila Freivalds hantering av samrådet om de fyra utrikesministrarnas brev finner utskottet att utrikesministern informerat och samrått med EU-nämnden i erforderlig utsträckning. Dateringen av brevet har enligt vad utrikesministern förklarat skett av förbiseende. Utskottet har ingen anledning att ifrågasätta denna förklaring. ------------------------------------------------ Regeringens redovisning av statens inkomster och utgifter m.m. (avsnitt 2.1) av Gunnar Hökmark (m), Helena Bargholtz (fp), Ingvar Svensson (kd), Henrik S Järrel (m), Tobias Krantz (fp), Kerstin Lundgren (c) och Nils Fredrik Aurelius (m). Av konstitutionsutskottets granskning framkommer att regeringen vid flera tillfällen lagt fram förslag för riksdagen som står i strid med reglerna i budgetlagen. Riksdagen har sedan beslutat om förslagen. Det finns ur strikt konstitutionell synvinkel ingen kritik att anföra mot regeringens förfarande. Inte desto mindre medför förslagen och besluten en successiv urholkning av budgetlagen. Regeringen bör enligt vår mening verka för att budgetlagens ändamål skall förverkligas. Senareläggning av EU-avgiften till nästa budgetår (avsnitt 2.2) av Gunnar Hökmark (m), Helena Bargholtz (fp), Ingvar Svensson (kd), Henrik S Järrel (m), Tobias Krantz (fp), Kerstin Lundgren (c) och Nils Fredrik Aurelius (m). Enligt budgetlagen är regeringen skyldig att vidta åtgärder om det finns risk att utgiftstaket kommer att överskridas. Som framhålls i förarbetena till budgetlagen är emellertid regeringen samtidigt förpliktad att se till att de åtaganden som staten har till följd av lag eller avtal fullföljs. Beslutet att skjuta på EU-avgiften innebar ett avsteg från EG:s bestämmelser. Den åtgärd som vidtogs står sålunda i strid med såväl budgetlagen som EG:s regler. Vidare ledde åtgärden - tvärtemot syftet med utgiftstak - inte till bättre kontroll över statens utgifter. Snarare ökade utgifterna eftersom staten till följd av den försenade inbetalningen måste erlägga dröjsmålsränta. Det kan enligt vår mening ifrågasättas om detta överensstämmer med budgetlagens krav på god hushållning. Slutligen kan konstateras att regeringen enligt 9 kap. 10 § regeringsformen inte utan riksdagens bemyndigande får uppta lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktelse. Närmare bestämmelser om befogenhet för regeringen att ikläda staten ekonomisk förpliktelse finns i budgetlagen. Enligt 12 § får regeringen för det ändamål och med högst det belopp som riksdagen bestämmer beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter även under senare budgetår än det statsbudgeten avser. Beslutet att skjuta på EU-avgiften, och därigenom medvetet ådra staten en utgift i form av dröjsmålsränta under det efterföljande budgetåret, har inte förankrats i riksdagen. Enligt vår mening har regeringen och finansminister Bosse Ringholm agerat i strid med gällande regler och överträtt sina befogenheter. För detta förtjänar regeringen och Bosse Ringholm kritik. Näringsdepartementets upphandling av ekonomisk och juridisk rådgivning (avsnitt 3.3) av Gunnar Hökmark (m), Helena Bargholtz (fp), Ingvar Svensson (kd), Henrik S Järrel (m), Tobias Krantz (fp), Kerstin Lundgren (c) och Nils Fredrik Aurelius (m). Nämnden för offentlig upphandling, som enligt LOU är tillsynsmyndighet för offentlig upphandling, har ansett att de aktuella ramavtalen inte möjliggör för Regeringskansliet att anskaffa juridiska och ekonomiska konsulttjänster utan att först genomföra ett upphandlingsförfarande i enlighet med bestämmelserna i LOU. Nämnden har därvid hänvisat till huvudregeln i 1 kap. 5 § LOU om att ramavtal måste fastställa samtliga villkor för avrop som görs under en viss period och till sitt uttalande år 1998 om att ramavtal inte får användas som endast en lista på godkända leverantörer. Vidare har nämnden byggt sin bedömning på vissa domstolsavgöranden, bl.a. en dom i juni 2000 från Kammarrätten i Sundsvall, rättspraxis i andra nordiska länder och uttalande från EFTA:s övervakningsorgan. Statskontoret har framfört en annan uppfattning om rättsläget men har också anfört att rättsläget som sin helhet är oklart. Det är enligt utskottets mening tydligt att det råder en osäkerhet kring tillämpningen av LOU såvitt gäller ramavtalens utformning och utrymmet för avrop från ramavtalen. Utskottet förutsätter därför att den nuvarande osäkerheten undanröjs i samband med implementering av det nya upphandlingsdirektivet. Mot bakgrund av vikten av att Regeringskansliet framstår som ett föredöme i tillämpningen av LOU, borde enligt utskottets mening förutsättningarna för utformningen av ramavtalen ha undersökts mer noggrant och åtgärder i syfte att undanröja osäkerheten ha genomförts långt tidigare och i vart fall före tecknandet av nya ramavtal våren 2003. Granskningen föranleder inte något uttalande i övrigt. Regeringens förfarande vid utnämningar till högre statliga tjänster (avsnitt 3.4) av Gunnar Hökmark (m), Helena Bargholtz (fp), Ingvar Svensson (kd), Henrik S Järrel (m), Tobias Krantz (fp), Kerstin Lundgren (c), Nils Fredrik Aurelius (m) och Gustav Fridolin (mp). Enligt 11 kap. 9 § regeringsformen får vid tillsättning av statlig tjänst avseende fästas endast vid sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet. Granskningen av hur regeringen utövar utnämningsmakten ger vid handen att en stor del av dem som utses till högre statliga tjänster har politisk bakgrund inom regeringspartiet. Utskottet har tidigare gjort bedömningen att den omständigheten att en person har politisk bakgrund inte skall vara diskvalificerande vid tillsättning av till exempel en generaldirektörstjänst, så länge endast sakliga grunder som förtjänst och skicklighet tillämpas vid tillsättningen. Utskottet har i stället velat framhålla att politisk erfarenhet kan vara en viktig erfarenhet när det gäller att leda offentliga verksamheter. Vi vidhåller denna bedömning. Enligt vår mening är emellertid tendensen vid utnämningar sådan att misstanke kan uppstå om att vid tillsättning inte enbart - såsom grundlagen föreskriver - avseende fästs vid sakliga grunder. Varje sådan misstanke riskerar att rubba förtroendet för regeringens oväld och vilja eller förmåga att leva upp till grundlagens föreskrift. Vidare innebär regeringens sätt att bereda utnämningsärenden att de utnämningar som görs är svåra att granska i efterhand, till exempel med avseende på vilka grunder som tillämpats vid utnämningen. De kravprofiler som tas fram innan sökandet av kandidater påbörjas arkiveras inte och därigenom blir de inte heller allmänna handlingar. Enligt vår mening bör regeringen överväga att ändra denna praxis. Genom att behandla kravprofiler så att de blir allmänna handlingar skulle möjligheten att granska regeringens sätt att hantera utnämningar underlättas. Statsråds uttalanden om den svenska räntenivån (avsnitt 5.1) av Gunnar Hökmark (m), Helena Bargholtz (fp), Ingvar Svensson (kd), Henrik S Järrel (m), Tobias Krantz (fp), Kerstin Lundgren (c) och Nils Fredrik Aurelius (m). Både statsministern och näringsministern har i skilda sammanhang fällt likartade uttalanden om behovet av att Riksbanken sänker räntan. Uttalandena kan ge intryck av att ha gjorts i syfte att utöva påverkan på Riksbanken. Liksom vid tidigare granskningar som rört uttalanden av statsråd konstaterar utskottet som en utgångspunkt att statsråd i likhet med andra medborgare har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang. Utskottet har dock också ansett att vissa särskilda hänsyn kan behöva tas, bl.a. kan auktoritativa uttalanden av statsråd i enskilda fall skapa risk för att den självständighet som enligt regeringsformen skall tillkomma domstolar och förvaltningsmyndigheter äventyras. Regeringsformen innehåller numera en särskild bestämmelse som skall tillförsäkra Riksbanken ett liknande oberoende i fråga om bankens utövande av penningpolitiken. Som utskottet tidigare anfört ger detta anledning för statsråd att ta särskilda hänsyn även i fråga om uttalanden som berör detta ämne. Utskottet vill åter understryka behovet av särskild hänsyn när det gäller statsråds uttalanden om penningpolitiken. Behovet av hänsynstagande är särskilt angeläget när flera statsråd vill göra uttalanden om räntesatsen. Det är enligt utskottets mening angeläget att ledamöter av regeringen med god marginal beaktar instruktionsförbudet om de gör uttalanden om penningpolitiken. Fråga om ministerstyre i ett asylärende (avsnitt 5.2) av Gustav Fridolin (mp). Som konstitutionsutskottet tidigare anfört har ett statsråd i likhet med alla andra medborgare självfallet rätt att göra uttalanden i olika sammanhang. Med hänsyn till ett statsråds speciella ställning i förening med det förhållandet att regeringsformen uppställt vissa regler för myndigheternas självständighet i förhållande till regeringen måste dock återhållsamhet iakttas när det gäller uttalanden som rör myndighetsutövning mot enskild eller tillämpning av lag. Det nu aktuella uttalandet har fällts hos Utlänningsnämnden och där av i vart fall en beslutsfattare uppfattas som påtryckning. Mot denna bakgrund anser jag att Jan O. Karlsson inte visat tillräcklig återhållsamhet vid det aktuella tillfället. Svensk vapenexport i förhållande till folkrätten och FN-stadgan (avsnitt 6.1) av Mats Einarsson (v) och Gustav Fridolin (mp). ------------------------------------------------ Av granskningsanmälan i ärendet framgår att Sverige under de senaste tre åren har exporterat krigsmateriel för 2 300 000 000 kr till de länder som deltagit i anfallskriget mot Irak, nämligen USA, Storbritannien, Australien, Spanien, Polen och Danmark. Enligt 1 a § lagen (1992:1300) om krigsmateriel och 4 § lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd prövar regeringen ärenden om tillstånd till utförsel ur landet av krigsmateriel som har principiell betydelse eller annars är av särskild vikt. Vidare får regeringen enligt dessa lagrum meddela ytterligare föreskrifter om överlämnande till regeringen. I sammanhanget bör därvid beaktas de svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan (se skr. 2003/04:114 bilaga 3). Av riktlinjerna framgår bl.a. att tillstånd till utförsel av krigsmateriel för strid, eller annan utlandssamverkan som avser krigsmateriel för strid eller övrig krigsmateriel, inte bör beviljas om det avser stat som befinner sig i väpnad konflikt med annan stat, oavsett om krigsförklaring har avgetts eller ej, stat som är invecklad i internationell konflikt som kan befaras leda till väpnad konflikt eller stat som har inre väpnade oroligheter. Mot denna bakgrund borde regeringen med anledning av den konfliktfyllda utrikespolitiska situation som rådde före Irakkrigets utbrott enligt vår mening ha utnyttjat möjligheten att föreskriva att ärenden som avser export av krigsmateriel till de nu aktuella länderna skall överlämnas till regeringen för prövning. Regeringen har dock underlåtit att göra detta. Därmed har regeringen också blockerat möjligheten att utkräva politiskt ansvar för svensk export av krigsmateriel till de länder som deltog i Irakkriget. ------------------------------------------------ Regeringens ansvar för uthyrningen av den svenska försvarsmaktens krigsmateriel till Storbritannien (avsnitt 6.2) av Mats Einarsson (v) och Gustav Fridolin (mp). ------------------------------------------------ Den nu aktuella granskningsanmälan avser utförsel till Storbritannien av Försvarsmakten tillhörig krigsmateriel i den konfliktfyllda utrikespolitiska situation som rådde strax före Irakkrigets utbrott. Storbritannien är ett av de länder som deltagit i anfallskriget mot Irak. Enligt 1 a § lagen (1992:1300) om krigsmateriel och 4 § lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd prövar regeringen ärenden om tillstånd till utförsel ur landet av krigsmateriel som har principiell betydelse eller annars är av särskild vikt. Vidare får regeringen enligt dessa lagrum meddela ytterligare föreskrifter om överlämnande till regeringen. I sammanhanget bör därvid beaktas de svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan (se skr. 2003/04:114 bilaga 3). Av riktlinjerna framgår bl.a. att tillstånd till utförsel av krigsmateriel för strid, eller annan utlandssamverkan som avser krigsmateriel för strid eller övrig krigsmateriel, inte bör beviljas om det avser stat som befinner sig i väpnad konflikt med annan stat, oavsett om krigsförklaring har avgetts eller ej, stat som är invecklad i internationell konflikt som kan befaras leda till väpnad konflikt eller stat som har inre väpnade oroligheter. Mot denna bakgrund borde regeringen med anledning av den konfliktfyllda situation som rådde före Irakkrigets utbrott enligt vår mening ha utnyttjat möjligheten att föreskriva att ärenden som avser export av krigsmateriel till Storbritannien skall överlämnas till regeringen för prövning. Regeringen har dock underlåtit att göra detta. Därmed har regeringen också blockerat möjligheten att utkräva politiskt ansvar för svensk export av krigsmateriel till ett av de länder som deltog i Irakkriget.