Granskningsbetänkande våren 2021

Konstitutionsutskottets betänkande 2020/21:KU20

Granskningsbetänkande våren 2021

Inledning och sammanfattning

Konstitutionsutskottets granskning

Enligt 13 kap. 1 § regeringsformen ska konstitutionsutskottet granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Utskottet har rätt att för detta ändamål få ut protokollen över beslut i regeringsärenden, handlingar som hör till dessa ärenden samt regeringens övriga handlingar som utskottet finner nödvändiga för sin granskning. Till grund för den granskning som nu redovisas har utskottet haft tillgång till bl.a. material som har tagits fram av utskottets kansli och av Regeringskansliet. Delar av det skriftliga utredningsmaterialet redovisas i bilaga A1.1.1–5.12.3.

För att inhämta ytterligare upplysningar har utskottet hållit ett antal utfrågningar. Uppteckningar från utfrågningarna finns i bilaga B1–13.

I det följande lämnas först en kort beskrivning av betänkandets disposition och en sammanfattning av resultaten av den genomförda granskningen. De olika granskningsärendena behandlas därefter i betänkandets huvudavsnitt.

Behandlade frågor

I betänkandet redovisas utskottets granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning dels med anledning av dels särskilda anmälningar, dels som utskottet självt har tagit initiativ till. Tidigare under riksmötet har utskottet lämnat ett granskningsbetänkande i vilket behandlas både allmänna, administrativt inriktade frågor och den granskning som våren 2020 bordlades av utskottet (bet. 2020/21:KU10).

Det aktuella betänkandet inleds med ett kapitel där vissa frågor om regeringens förhållande till riksdagen behandlas. Därefter följer ett kapitel om handläggningen av vissa regeringsärenden och ett kapitel om vissa frågor om regeringens ansvar för förvaltningen. I det därpå följande kapitlet behandlas vissa frågor om statsråds tjänsteutövning. Betänkandet avslutas med ett

1

2020/21:KU20

INLEDNING OCH SAMMANFATTNING

 

särskilt kapitel som behandlar olika frågor rörande regeringens hantering av

 

coronapandemin. Kapitelindelningen följer ärendenas huvudsakliga karaktär.

 

Två granskningsärenden har bordlagts av utskottet (särskilt prot.

 

2020/21:56 § 4 och 2020/21:59 § 3). De gäller utbildningsministerns hantering

 

och kommunikation angående 2018 års Pisa-undersökning (dnr 2063-

 

2019/20) respektive regeringens styrning av Svenska kraftnät (dnr 455-

 

2020/21).

Vissa resultat av granskningen

Vissa frågor om regeringens förhållande till riksdagen

Utskottet har granskat justitie- och migrationsministerns hantering av skriftliga frågor. Utskottet understryker att den självklara utgångspunkten måste vara att både skriftliga frågor och interpellationer besvaras inom den tid som anges i riksdagsordningen. Den beredning som kan ha relevans för frågan om ett statsråds förmåga att lämna ett svar på en skriftlig fråga eller en interpellation i rätt tid är beredningen av själva svaret. Fördröjningen i de aktuella fallen var emellertid snarare hänförlig till beredningen av de regeringsärenden som frågorna avsåg och att statsrådet velat ge ett svar med ett visst innehåll. En fördröjning på runt tre månader är inte acceptabel. Justitie- och migrationsministerns sätt att hantera svaren på de skriftliga frågor som uppmärksammas i granskningen har därmed inte levt upp till vad som förutsätts för att frågeinstituten ska fungera som instrument för parlamentarisk kontroll.

Vidare har utskottet granskat dåvarande miljö- och klimatministerns hantering av interpellationer. Interpellationerna var ställda i en sådan tid att svarstiden inföll före statsrådets avgång. Utskottet understryker att statsråd som har aviserat sin avgång ändå har att fullgöra sina förpliktelser som statsråd fram till avgången.

Utskottet har även granskat regeringens och försvarsministerns information till riksdagen och försvarsutskottet om eventuella kostnadsfördyringar inför totalförsvarsbeslutet i slutet av 2020. Bland annat har granskningen avsett vad som låg till grund för försvarsministerns bedömning att han vid tidpunkten för riksdagens beslut inte hade någon information som ändrade de bedömningar som gjordes i propositionen. Granskningen ger inte anledning till något uttalande av utskottet.

En annan granskning gäller bl.a. regeringens information till Utrikes- nämnden i samband med auktionen av 5G-licenser, som genomfördes av Post- och telestyrelsen (PTS) under hösten 2020. Mot bakgrund av vad som framkommer i granskningen påminner utskottet om sina tidigare uttalanden, att det är angeläget att strategiska diskussioner om viktiga utrikespolitiska frågor och händelser, liksom säkerhetspolitiska frågor, äger rum på en konstitutionellt och politiskt sett hög nivå. Utskottet påminner även om sitt tidigare uttalande att information till partiledare i princip inte kan ersätta samråd med Utrikesnämnden, samt tillägger att detsamma gäller information

2

INLEDNING OCH SAMMANFATTNING

2020/21:KU20

till nämnden. Med anledning av uppgifter om omfattningen av Utrikesnämndens verksamhet under 2020 framhåller utskottet slutligen vikten av att Utrikesnämndens verksamhet upprätthålls.

Vidare har utskottet granskat statsministerns samråd med EU-nämnden inför överenskommelsen om återhämtningsplan och långtidsbudget i samband med Europeiska rådets möte i juli 2020. Utskottet konstaterar att det inte tydliggjordes under samrådet att det slutsatsutkast som tidigare delats med EU- nämnden inte längre var aktuellt och att samrådet i stället gällde den muntliga principöverenskommelsen som gjorts under pågående möte. Otydligheten kan ha lett till missförstånd om vad samrådet omfattade. Enligt utskottet åvilar det regeringen att under ett samråd tydliggöra vad EU-nämnden har att förhålla sig till, och rutinerna bör ses över för att undvika att missförstånd uppstår i framtiden.

Utskottet har också granskat justitie- och migrationsministers hantering av riksdagens tillkännagivanden om kompetensutvisningar. I granskningen noterar utskottet att händelser i omvärlden ledde till ett behov av överväganden. Utskottet invänder inte mot detta men vill understryka att regeringen bör hålla riksdagen underrättad om hur arbetat fortskrider samt framhåller vad det tidigare uttalat om vikten av att regeringen undviker onödig tidsåtgång.

Även justitie- och migrationsministerns hantering av riksdagens tillkänna- givanden om skärpta straff för inbrott har granskats. Utskottet konstaterar att det tog cirka sex år innan tillkännagivandena kunde ses som slutbehandlade. Konkreta åtgärder för att tillmötesgå de specifika tillkännagivandena påbörjades inte förrän efter drygt två och ett halvt år, och regeringen kan således inte sägas ha behandlat tillkännagivandet med skyndsamhet. Skälet till att åtgärder dröjde var att regeringen prioriterade andra frågor, vilket delvis var en konsekvens av bristande resurser. Den motiveringen har inte framkommit i regeringens kontinuerliga redovisning av tillkännagivanden till riksdagen. Det borde den enligt utskottet ha gjort, vilket också hade möjliggjort för riksdagen att ta detta i beaktande när regeringens hantering av tillkännagivanden varit föremål för bedömning.

Handläggning av vissa regeringsärenden

Utskottet har granskat den klimatpolitiska handlingsplanens överens- stämmelse med klimatlagen. Den i granskningen aktuella bestämmelsen i klimatlagen innehåller i andra stycket en uppräkning av vilka uppgifter som bör finns med i handlingsplanen, men som till skillnad mot vad som tas upp i första stycket inte är obligatoriska. Utskottet vill samtidigt framhålla att klimatlagen endast anger vad handlingsplanerna bör innehålla som minimum.

Granskningen Hanteringen av utredningsförslag till ny migrations- lagstiftning ger inte anledning till något uttalande av utskottet.

3

2020/21:KU20

INLEDNING OCH SAMMANFATTNING

Vissa frågor om regeringens ansvar för förvaltningen

I granskningsärendet Skogsstyrelsens föreskrifter avseende nyckelbiotoper tar utskottet upp att Skogsstyrelsen har gjort bedömningen att den utfärdat myndighetsföreskrifter i strid med regeringens bemyndigande och att åtgärder från regeringen krävdes eftersom den själv inte kunde upphäva föreskrifterna. Skogsstyrelsen har sedan hanterat situationen genom att på sin webbplats informera om att den inte avser att tillämpa de aktuella föreskrifterna, trots att de formellt sett gäller. Det innebär att det finns formellt giltiga myndighetsföreskrifter som myndigheten varken anser sig kunna tillämpa eller ha behörighet att upphäva. Enligt utskottet ankommer det på regeringen att hantera den uppkomna situationen, vilket inte har gjorts på ett tillfredsställande sätt.

Dåvarande miljö- och klimatministerns agerande i samband med SMHI:s försäljning av viss verksamhet har granskats av utskottet. I första hand var det SMHI:s ansvar att se till att försäljningen av tillgångar i samband med avvecklingen av en del av det aktuella affärsområdet skedde på ett korrekt sätt, däribland affärsmässigt. Riksrevisionen fann vid den årliga revisionen att den aktuella försäljningen inte uppfyllde kraven på affärsmässighet. SMHI informerade Miljödepartementet om att myndigheten övervägde att avveckla den aktuella verksamheten och tog upp olika handlingsalternativ med departementet. Departementet konstaterade att en försäljning av lös egendom måste göras affärsmässigt. SMHI informerade senare om att myndigheten förhandlade med en extern part om försäljningen av tillgångarna. Mot den bakgrunden anser utskottet att departementet, i den dialog som förevar, har brustit i fråga om att informera sig om hur SMHI avsåg att genomföra försäljningen affärsmässigt. Departementet fick information om upplägget först i efterhand, i samband med att underlag hämtades in för besvarande av skriftliga frågor och en interpellation.

Utskottet har även granskat dåvarande utrikesministerns agerande när det gäller ambassadörens roll i ärendet Gui Minhai. Granskningen visar att styrningen av ambassaden har varit ingående och involverat såväl utrikes- ministern som kabinettssekreteraren. Genom att arrangera det i granskningen aktuella mötet i Stockholm mellan Gui Minhais dotter och kinesiska affärsmän har den dåvarande svenska ambassadören i Kina ansetts agera på ett sätt som gick utanför de instruktioner som getts till henne. Utskottet konstaterar mot bakgrund av vad som framkommit att så tycks vara fallet, men kan samtidigt notera att den dåvarande ambassadören gör en annan bedömning. Det får enligt utskottet därför anses att kommunikationen mellan Utrikesdepartementet och ambassadören i fråga om anhörigkontakter i ärendet Gui Minhai inte räckte till i tydlighet. Vidare noterar utskottet den långa tid som förflöt från det att departementet gjorde bedömningen att den dåvarande ambassadörens uppdrag skulle avslutas i förtid till dess att hennes uppdrag faktiskt avslutades. Uppgifter i granskningen talar för att det har funnits välgrundad anledning att hantera ambassadörens situation på ett visst sätt, men tidsutdräkten innebar att det händelseförlopp som ledde fram till mötet i Stockholm kunde fullföljas.

4

INLEDNING OCH SAMMANFATTNING

2020/21:KU20

Sammantaget framhåller utskottet vikten av en tydlig och vid behov situationsanpassad dialog för att säkerställa att instruktioner som utgår från Utrikesdepartementet uppfattas på rätt sätt. Med hänsyn till de omständigheter som rådde hade det funnits skäl att vara mer utförlig samt i vissa avseenden mer uppmärksam och skyndsam i kontakterna med den dåvarande ambassadören.

Vissa frågor om statsråds tjänsteutövning

En granskning gäller justitie- och migrationsministerns uttalande rörande statistik om elevresultat. Utskottet konstaterar att det inte har redovisats några uppgifter som kan tjäna som grund för att tillskriva friskolorna den uppfattning som justitie- och migrationsministern gjorde i sitt inlägg på Twitter.

Justitie- och migrationsministerns uttalanden om antalet frihetsberövade har också granskats. I uttalanden och debatten i samband med dessa synes det finnas en skillnad i frågan om vad som inkluderas i statistiken och vilket jämförelseår som ligger till grund för de slutsatser som dras. För det politiska samtalet är det, anför utskottet, självfallet en fördel om det för alla inblandade står klart vilka uppgifter som ligger till grund för bedömningarna som görs av utvecklingen på olika områden.

Granskningen har även omfattat socialförsäkringsministerns uttalande om grund för tillfälliga spelregleringar. Det framgår av granskningen att statsrådet har grundat sitt uttalande på uppgifter som inte ger utrymme för någon säker slutsats om huruvida spelandet hade ökat eller inte. Statsrådet ansvarar för sina yttranden och därmed även för att de uppgifter han lämnar är korrekta.

I granskningen av utbildningsministerns uttalande om ett partis inställning i en fråga i riksdagen noterar utskottet att statsrådet i ett inlägg på sociala medier valde att endast lyfta fram hur ledamöterna tillhörande ett av riksdagens partier hade röstat i den förberedande voteringen, när riksdagen tog ställning till regeringens lagförslag i den aktuella propositionen, inte de skäl som hade anförts i reservationen. Det inlägg som hon gjorde gav därmed inte en fullt ut rättvisande bild av den inställning som fanns i frågan.

Även dåvarande finansmarknads- och bostadsministerns och närings- ministerns uttalanden om Arlanda har granskats av utskottet. När det gäller den förstnämndes uttalande om att Swedavia inte kommer att gå vidare med en utbyggnad av Arlanda ska det ses i relation till uppgiften i Swedavias pressmeddelande, nämligen att det bl.a. är viktigt att bibehålla både flexibilitet och beredskap för att kunna fortsätta utveckla Swedavias flygplatser på längre sikt. Utskottet framhåller vikten av att uttalanden är korrekta.

Regeringens hantering av coronapandemin

Betänkandet omfattar flera granskningsärenden i frågor som rör regeringens hantering av coronapandemin.

5

2020/21:KU20

INLEDNING OCH SAMMANFATTNING

 

 

I ett ärende granskas regeringens åtgärder för utökad testning och

 

smittspårning. Åtgärderna under våren 2020 innefattade bl.a. beslut om

 

ersättning till kommuner och regioner för merkostnader med anledning av

 

coronapandemin och om uppdrag till myndigheter. När det gäller ersättningen

 

till kommuner och regioner för testning och smittspårning framgår att de val

 

regeringen gjorde följdes av en osäkerhet hos kommuner och regioner om

 

huruvida ersättningen skulle täcka kostnader för testning och smittspårning av

 

alla prioritetsgrupper. Osäkerheterna fortsatte även efter det att regeringen

 

hade kommunicerat att man skulle ta alla merkostnader för kommuner och

 

regioner med anledning av pandemin. Kopplat till frågan om ersättning

 

framgår vidare att det funnits oklarhet om huruvida regionernas ansvar för

 

smittskydd inkluderade två av de fyra prioritetsgrupperna. Även om det också

 

fanns andra orsaker till att det dröjde med att öka takten i fråga om utökningen

 

av testning är det enligt utskottet tydligt att de oklarheter som rådde i både

 

ansvarsfrågan i vidare mening och frågan om ersättning för den utökade

 

testverksamheten bidrog till att testningen inte ökade i den takt som föresatts.

 

Det var inte förrän med överenskommelsen med Sveriges Kommuner och

 

Regioner (SKR) i början av juni som det gjordes klart fullt ut att ersättning

 

skulle ges för testning av alla prioritetsgrupper. Enligt utskottet hade

 

regeringen, som socialministern också har uttalat, kunnat ingå en

 

överenskommelse tidigare än vad den gjorde, vilket sannolikt hade medfört att

 

testningen utökats i snabbare takt än vad som nu blev fallet. Vidare konstaterar

 

utskottet i granskningen att beredningen av dels ändringen av förordningen om

 

statsbidrag till regioner och kommuner, dels uppdraget till Folkhälso-

 

myndigheten om att skyndsamt ta fram en nationell strategi för att utöka

 

provtagningen för covid-19 inte var tillräckligt skyndsam, med tanke på det

 

behov som fanns av att snabbt utöka testningen och smittspårningen. I

 

granskningen framkommer även att förordningen om statsbidrag till regioner

 

och kommuner föregicks av muntliga kontakter med kommuner och regioner,

 

men den var inte ute på remiss. I en kris är det förståeligt att regeringen för att

 

kunna agera skyndsamt måste begränsa inhämtandet av synpunkter och

 

upplysningar. Samtidigt hade den genom att skicka förslaget på remiss till ett

 

begränsat urval av instanser kunnat få ett bättre beslutsunderlag och därmed

 

också minskat risken för oklarheter när det gäller t.ex. ansvarsfördelning och

 

finansiering. Utskottet understryker betydelsen av

regeringsformens

 

beredningskrav även under kris. I granskningen uppmärksammas också olika

 

uttalanden av statsministern respektive utrikesministern. Utskottet framhåller

 

vikten av att uttalanden är korrekta, och när det gäller uttalanden i utländska

 

medier framhålls även att sådana bidrar till bilden av Sverige i andra länder

 

och således även kan få betydelse i ett utrikespolitiskt sammanhang.

 

Ett annat granskningsärende gäller regeringens åtgärder för att säkra

 

tillgången på skyddsutrustning och annan sjukvårdsmateriel. När det gäller

 

skyddsutrustning och annan materiel inom hälso- och sjukvården gav

 

regeringen i mitten av mars 2020 Socialstyrelsen i uppdrag att på nationell

 

nivå säkra tillgången till skyddsutrustning, vilket låg i

linje med hur den

6

INLEDNING OCH SAMMANFATTNING

2020/21:KU20

svenska krisberedskapen är organiserad samt med regionernas och kommunernas ordinarie ansvar. I granskningen har SKR framfört att det rådde oklarhet om vem som skulle köpa in produkter till kommuner och regioner, och flertalet leverantörer av sjukvårdsmateriel uppfattade det som att de endast skulle sälja till Socialstyrelsen. Socialstyrelsen har å sin sida framfört att myndighetens uppdrag var att komplettera kommunerna och regionerna och att den kommunicerat detta till leverantörer när de kommit in med erbjudanden om inköp. Utskottet framhåller vikten av att uppdrag till myndigheter utformas i dialog med berörda aktörer, kommuniceras tydligt och att nödvändiga synpunkter inhämtas. Under granskningen har det även framkommit att det var svårare att bedöma behovet av skyddsutrustning och materiel hos kommunerna än hos regionerna, och det tog till slutet av april innan Socialstyrelsen kunde klarlägga och konstatera äldreomsorgens behov av skyddsutrustning. Socialstyrelsen behövde skapa ett sätt för att samla in information och faktabaserade lägesbilder från kommunerna. Utskottet förutsätter att regeringen överväger om det finns anledning att ändra bestämmelserna om rapporteringsvägarna för kommuner för att säkerställa en snabb och täckande nationell bild av läget på kommunal nivå. När det gäller skyddsutrustning inom annan samhällsviktig verksamhet visar granskningen att regeringen först i september 2020 gav Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) i uppdrag att göra en behovsanalys, vilket var två månader efter att MSB inkom med en hemställan. I sin hemställan hade MSB anfört att anskaffning av skyddsutrustning behövde påbörjas så snart som möjligt och att risken för brist på personlig skyddsutrustning vid en ökad smittspridning var stor och behövde hanteras skyndsamt. Enligt utskottet fanns det skäl för regeringen att vidta åtgärder tidigare än som skedde för att säkra tillgången på skyddsutrustning och annan materiel inom samhällsviktig verksamhet vid sidan av hälso- och sjukvården. Under hösten 2020 rapporterade också flera samhällsviktiga myndigheter om brist på skyddsutrustning. Slutligen framhåller utskottet att Socialstyrelsens muntliga rapporter till Regerings- kansliet om sina uppdrag borde ha dokumenterats, både som ett led i uppföljningen och för att möjliggöra en granskning.

Vidare har utskottet granskat regeringens åtgärder för att samordna tillgången till intensivvårdsplatser. Utskottet anser att de åtgärder som vidtogs av regeringen i syfte att på ett nationellt plan samordna och koordinera tillgången till intensivvårdsplatser i allt väsentligt har varit motiverade utifrån de behov som kunde förutses. Regeringens beslut att hos Socialstyrelsen inrätta en samordningsfunktion för intensivvårdsplatser föregicks emellertid inte av något samråd med regionerna. Utskottet betonar vikten av att regeringen även i brådskande ärenden inhämtar de upplysningar och yttranden som behövs, vilket ökar förutsättningarna för att åtgärder som vidtas blir så träffsäkra och effektiva som möjligt.

Införandet av deltagargräns för allmänna sammankomster och offentliga tillställningar har också granskats av utskottet. Utskottet konstaterar att besluten om att införa deltagargränser innebar betydande inskränkningar i

7

2020/21:KU20

INLEDNING OCH SAMMANFATTNING

 

grundlagsskyddade fri- och rättigheter. Åtgärder av detta slag riskerar, särskilt

 

om de pågår under en längre tid, att ge en rad negativa konsekvenser för

 

grundlagsfästa fri- och rättigheter men också i övrigt för enskilda, företag och

 

föreningar. Behovet av att bekämpa smittspridningen av covid-19 måste

 

ständigt vägas mot andra värden, såsom grundlagsskyddade fri- och rättig-

 

heter, och överväganden måste göras kontinuerligt om det proportionerliga i

 

valda åtgärder. Förordningen och ändringsförordningen i mars 2020 om

 

förbud mot att hålla allmänna sammankomster och offentliga tillställningar

 

bereddes genom att synpunkter inhämtades under hand från endast ett fåtal

 

berörda myndigheter som fick en mycket begränsad tid på sig. Förordnings-

 

ändringarna under hösten 2020 föregicks bl.a. av remisser av förslaget till ett

 

större antal remissinstanser som fick några dagar på sig. Enligt utskottet var

 

beredningarna i mars 2020 synnerligen begränsade. Därefter vidtogs inga

 

ändringar i förordningen förrän i oktober 2020. Enligt utskottet bör en

 

förordning som gäller tills vidare och som begränsar grundläggande fri- och

 

rättigheter kontinuerligt omprövas. Har den dessutom föregåtts av en

 

brådskande beredning är det än mer angeläget att ett sådant arbete påbörjas.

 

Det dröjde till oktober 2020 innan Folkhälsomyndigheten fick i uppdrag att

 

utifrån det epidemiologiska läget analysera möjliga förändringar av

 

förordningen om förbud mot att hålla allmänna sammankomster och offentliga

 

tillställningar. Uppdraget borde enligt utskottet ha beslutats tidigare. Vid en

 

sådan omprövning borde även synpunkter från fler instanser än Folkhälso-

 

myndigheten ha inhämtats. Sammantaget menar utskottet att en omprövning

 

borde ha skett på ett mer kontinuerligt, formaliserat och brett sätt än vad som

 

gjordes. Samtidigt är det viktigt att den kommunikation som kringgärdar ett

 

sådant arbete är tydlig och inte kan missförstås som en lättnad av de

 

restriktioner som alltjämt gäller. I granskningen noterar utskottet också att

 

Socialdepartementet och Folkhälsomyndigheten från våren 2020 och framåt

 

hade löpande muntliga kontakter om bl.a. behovet av restriktioner. Social-

 

departementet höll kontinuerligt Justitiedepartementet informerat om vad som

 

framkom. En väl fungerande informationsspridning inom Regeringskansliet är

 

i många avseenden en förutsättning för att regeringsarbetet ska fungera väl,

 

och utskottet är medvetet om de rutiner som finns för detta. Likväl ser utskottet

 

en nackdel i att Justitiedepartementet, som var ansvarigt för den aktuella

 

förordningen och som också är det departement som har särskilt ansvar för

 

frågor om ordning och säkerhet och fri- och rättigheter, inte var direkt

 

involverat i de myndighetskontakter vid vilka behovet av fortsatta fri- och

 

rättighetsinskränkningar avhandlades. Det borde därför ha övervägts om inte

 

Justitiedepartementet skulle ha varit direkt involverat i de kontakter med

 

Folkhälsomyndigheten som rörde förordningen.

 

I granskningen om införandet av besöksförbud inom äldreomsorgen

 

konstaterar utskottet inledningsvis att beslutet om ett besöksförbud på landets

 

samtliga äldreboenden innebar en betydande inskränkning i främst de boendes

 

grundläggande rättigheter och en begränsning av deras rätt att ta emot besök i

 

sitt eget hem. Behovet av smittskydd måste ständigt vägas mot andra värden,

8

INLEDNING OCH SAMMANFATTNING

2020/21:KU20

såsom enskildas grundläggande rättigheter och livskvalitet, och överväganden måste göras kontinuerligt om det proportionerliga i valda åtgärder. Granskningen visar att regeringen genom löpande myndighetskontakter och annan omvärldsbevakning höll sig tidigt informerad om utvecklingen av smittspridningen inom äldreomsorgen. Vissa åtgärder för att begränsa smitt- spridningen inom äldreomsorgen vidtogs även före beslutet om ett nationellt besöksförbud. De tidiga åtgärderna visade sig emellertid inte vara tillräckliga, och mot bakgrund av vad man visste om de äldres utsatthet och behovet av nationell vägledning och styrning borde regeringen ha agerat än mer aktivt. Under beredningen som föregick besöksförbudet inhämtades synpunkter från endast ett fåtal instanser och dessa fick en mycket begränsad tid på sig. Den begränsade beredningen och den mycket korta tiden får dock anses godtagbara med hänsyn till ärendets brådskande natur och till att regeringen även innan hade en löpande kontakt med de ansvariga myndigheterna om behovet av att begränsa smittspridningen inom äldreomsorgen. Vid beslutet att förlänga besöksförbudets giltighetstid var däremot förhållandena inte desamma. En begränsad beredning när det är fråga om en förlängning av en redan gällande förordning kan vara motiverad om den ursprungliga förordningen tagits fram på sedvanligt sätt och med ett tillräckligt beredningsunderlag, men här var situationen den motsatta. Regeringen borde mot den bakgrunden, när ärendet inte längre var av samma brådskande natur, ha vidtagit fler åtgärder, exempelvis genom att inhämta synpunkter från fler instanser, för att ytterligare belysa vilka konsekvenser en förlängning skulle ha för de boende och deras anhöriga. Sådana åtgärder borde dessutom ha vidtagits i ett så tidigt skede som möjligt. Även om tillfälliga restriktioner ibland kan vara nödvändiga talar omsorgen om de boendes psykiska hälsa för att långvariga besöksförbud bör undvikas. Med en kortare giltighetstid av förordningen hade behovet av ett fortsatt förbud kunnat omprövas och andra mindre ingripande smittskydds- åtgärder övervägas mer frekvent, i syfte att inte låta inskränkningarna gälla längre och vara mer ingripande än nödvändigt. Då hade också i ett tidigare skede en ordning som innebar en större regional flexibilitet kunnat övervägas. Genom regeringens beslut i november 2020 att bemyndiga Folkhälso- myndigheten att meddela föreskrifter om besöksförbud skapades en sådan ordning, som kunde ta hänsyn till olika regionala behov. Detta var ett bra initiativ. Beredskapen att få en lämplig reglering på plats framstår emellertid som bristfällig, då det hade varit en fördel om bemyndigandet i stället hade beslutats i anslutning till att det nationella besöksförbudet upphörde att gälla den 1 oktober 2020. I granskningen uppmärksammas även delar av utrikes- ministerns uttalanden i utländska medier. Utskottet noterar att Sverige fortfarande hade en överdödlighet fram till i slutet av juni 2020 och att utrikesministerns uttalande i denna del därmed inte var korrekt.

När det gäller införandet av distansundervisning inom skolväsendet gör utskottet bedömningen att inhämtanden av yttranden inför den förordning som beslutade av regeringen i mars 2020 och de därpå följande förordnings- ändringarna, får anses ha omfattat ett godtagbart urval av myndigheter och

9

2020/21:KU20

INLEDNING OCH SAMMANFATTNING

 

berörda organisationer. Tidsfristerna var dock ofta påfallande korta och det

 

kan ifrågasättas om myndigheterna m.fl. har getts reella möjligheter att sätta

 

sig in i förslagen för att kunna lämna synpunkter och därmed bidra till att

 

ärendena blivit tillräckligt belysta. Även den korta tiden mellan kungörande

 

och ikraftträdande av förordningarna uppmärksammas av utskottet. Delvis har

 

denna korta tid dock kompenserats av regeringens publicering av förordnings-

 

motiv och av Utbildningsdepartementets förhållandevis omfattande arbete

 

med informationsspridning i samband med de aktuella regeringsbesluten.

 

Sammantaget anser utskottet att det funnits ett uppenbart behov av att agera

 

under knappa tidsförhållanden, men utrymmet för berörda myndigheter och

 

organisationer att lämna synpunkter på förslag och att anpassa sig till beslutade

 

författningsförändringar har varit i underkant. Det kan övervägas om inte

 

dessa förhållanden skulle ha förbättrats något genom ytterligare

 

omvärldsbevakning och framförhållning från Utbildningsdepartementets sida.

 

Slutligen noterar utskottet den dialog som varit mellan Utbildnings-

 

departementet och Skolinspektionen samt uppdraget som regeringen har gett

 

till Skolinspektionen i regleringsbrevet för 2021 att granska fjärr- och

 

distansundervisningen. Utskottet vill, med hänsyn till de konsekvenser

 

distansundervisningen kan ha för elevers lärande, betona vikten av uppföljning

 

av effekterna av distansundervisning.

 

Utskottet har genomfört en granskning av beredningen av snabb-

 

propositioner samt pandemilagen.

 

När det gäller snabbpropositioner, dvs. propositioner som krävt en

 

skyndsam hantering, har det gjorts en övergripande genomgång av totalt 23

 

propositioner. Dessa har innehållit lagförslag och förslag till extra

 

ändringsbudget. Av genomgången framgår att lagförslagen i regel har

 

föregåtts av någon form av remissförfarande Underlaget som remitterats,

 

antalet remissinstanser och remisstiden har varierat. Budgetförslag har i regel

 

inte remitterats. Dessa har ofta härrört från framställningar som getts in av

 

myndigheter, organisationer eller enskilda. I de fall ett ändrat anslag föranletts

 

av eller föranlett ändrade eller nya författningar har upplysningar och

 

yttranden inhämtats i samband med beredningen av respektive författnings-

 

förslag. Utskottet konstaterar att beredningen av regeringsärenden endast i

 

begränsad utsträckning är reglerad i regeringsformen och att det därför finns

 

möjlighet att anpassa rutinerna för allvarliga och brådskande fall. Samtidigt

 

fyller beredningskravet en viktig funktion. Vikten av att regeringen även i

 

brådskande ärenden inhämtar de upplysningar och yttranden som behövs har

 

också tidigare framhållits av utskottet. Detta gäller inte minst i beredningen av

 

ärenden vilka kan komma att få stor betydelse för många människor, företag

 

eller föreningar, som rör grundläggande fri- och rättigheter eller som kan

 

innebära ett stort ekonomiskt risktagande för staten. Av granskningen framgår

 

att alla propositioner har föregåtts av någon form av beredning, även om det

 

ofta varit fråga om betydande avsteg från sedvanliga rutiner som endast bör

 

förekomma i extraordinära och extremt brådskande situationer. Utskottet

 

förutsätter att regeringen har sett till att vidta åtgärder för att så långt det varit

10

INLEDNING OCH SAMMANFATTNING

2020/21:KU20

möjligt leva upp till beredningskravet. Vidare visar genomgången att merparten av propositionerna med lagförslag har föregåtts av granskning av Lagrådet. Regeringen har i allt väsentligt följt Lagrådet, och i de fall den inte gjort det har den i propositionen argumenterat för sitt ställningstagande. Handläggningstiden i Lagrådet har i samtliga fall varit kort, för en majoritet av dem endast en dag vilket får sägas vara extremt kort. Utskottet väcker frågan om de beredningsprocesser som föregått dessa lagrådsremisser inte hade kunnat utformas så att handläggningstiden kunnat utsträckas med åtminstone en eller ett par dagar. När det gäller propositioner med förslag till extra ändringsbudget framgår av granskningen att regeringen i samtliga fall har redovisat sina särskilda skäl till att lägga fram en sådan proposition. Slutligen har utskottet gått igenom kontakterna med riksdagen innan regeringen överlämnande snabbpropositionerna. Utskottet ser ingen anledning att anmärka på regeringen i denna del av granskningen. Det finns dock skäl att ändå framhålla vikten av att riksdagen och dess ledamöter ges så goda förutsättningar som möjligt att fullgöra sin roll som lagstiftare. I detta inkluderas inte bara tiden för behandling i utskotten och kammaren utan även partiernas möjlighet att sätta sig in i förslagen och eventuellt väcka följdmotioner. Tidsplaner som förutsätter förkortad motionstid och en utskottsbehandling på några få dagar bör förekomma endast undantagsvis.

När det gäller pandemilagen, dvs. den tillfälliga covid-19-lagen, gäller en grundläggande fråga tidpunkten för när regeringen påbörjade arbetet med att ta fram förslaget till pandemilag. Av granskningen framgår att regeringen ansåg att de tillfälliga bemyndigandena i smittskyddslagen från våren 2020 var otillräckliga. Arbetet med pandemilagen påbörjades efter sommaren 2020. Enligt utskottet måste det ha stått klart för regeringen inför att de tillfälliga bemyndigandena i smittskyddslagen skulle upphöra att gälla den 30 juni 2020 att det skulle kunna finnas behov av att ha ett ändamålsenligt regelverk på plats så snart som möjligt för att ha beredskap att hantera en eventuellt ökad smittspridning under hösten. Arbetet med att ta fram ett mer ändamålsenligt regelverk borde således ha kunnat påbörjas redan i början av sommaren. Under hösten 2020 påskyndades arbetet med pandemilagen med anledning av den ökade smittspridningen, och ikraftträdandet tidigarelades. Därigenom, i kombination med att arbetet med att ta fram ett förslag påbörjades efter sommaren, påverkades också förutsättningarna för beredningsprocessen. Det gäller både remissbehandlingen av förslaget och Lagrådets granskning. Utskottet konstaterar, i likhet med Lagrådet, att tidsfristen för remiss- instanserna var mycket kort givet lagförslagets innebörd och komplexitet. Detsamma gäller även den tid som Lagrådet fick på sig. Utskottet konstaterar också att tidsramen för riksdagens behandling blev extremt kort. Den korta tidsramen för riksdagens behandling hade enligt utskottet kunnat undvikas om regeringen i ett tidigare skede påbörjat arbetet med att ta fram lagen.

Utskottet har också granskat regeringens agerande avseende sin coronastrategi. Såvitt framkommit i granskningen har inte regeringens avsikt varit att strategin skulle styra myndigheterna. Från myndighetshåll har dock

11

2020/21:KU20

INLEDNING OCH SAMMANFATTNING

 

anförts att strategin var något man skulle arbeta med genomförande av och i

 

linje med. Utskottet framhåller att det inte finns något konstitutionellt

 

utrymme för regeringen att styra myndigheterna utan regeringsbeslut, och det

 

finns skäl att understryka betydelsen av att information om regeringens arbete

 

inte kommuniceras på ett sätt som verkar styrande för myndigheternas arbete.

 

Vidare har granskningen omfattat beredningen av strategin. Att ta fram och

 

publicera en strategi är inte är någon åtgärd som måste vidtas vid en kris. Enligt

 

utskottet kan dock en väl avvägd strategi för regeringens arbete under en

 

omfattande och långvarig kris vara en god ordning för en effektiv

 

krishantering, men om en strategi behövs är en fråga som regeringen får ta

 

ställning till från fall till fall. Om den väljer att ta fram en strategi är det

 

emellertid enligt utskottet viktigt att strategin är väl förankrad hos hela

 

regeringen och berörda delar av Regeringskansliet samt att relevanta

 

beredningsåtgärder vidtas i enlighet med det vid utformningen av strategin.

 

Det har av granskningen inte gått att klarlägga ifall detta har skett i tillräcklig

 

utsträckning. För att möjliggöra en granskning av hur strategin har tagits fram

 

och beretts hade det varit önskvärt att arbetet med den dokumenterats. I

 

granskningen noterar utskottet också att någon rättelse inte publicerades när

 

beskrivningen av strategin tillfälligt ändrades på regeringens webbplats, vilket

 

utskottet tidigare påpekat bör göras när text ändras på webbplatsen.

 

Regeringens samråd med EU-nämnden under våren och sommaren 2020

 

har granskats. Enligt utskottet innebar pandemin och de förändrade mötes- och

 

beslutsformerna på EU-nivå en utmaning för hur riksdagens reella inflytande

 

i EU-frågorna skulle kunna upprätthållas. Det tillvägagångssätt som valdes

 

förankrades med EU-nämnden på ett tidigt stadium och kom att sätta sig under

 

våren. Av granskningen framgår inte annat än att regeringen får anses har

 

fullgjort sin informations- och samrådsskyldighet på ett tillfredsställande sätt.

 

En granskning har avsett regeringens hantering av omställningsstödet till

 

företag. I granskningen har bl.a. anförts att stödperioderna har utökats utifrån

 

den faktiska utvecklingen av pandemin, i syfte att hushålla med statens

 

resurser, samt att stöden har varit beroende av att Europeiska kommissionen

 

godkänt dem som tillåtna statsstöd. Granskningen ger inte anledning till något

 

uttalande av utskottet.

 

Slutligen har utskottet granskat socialministerns agerande i förhållande till

 

Coronakommissionen. Utskottet konstaterar att Coronakommissionens

 

uppdrag skiljer sig från de kommittéer och särskilda utredare som regeringen

 

regelbundet tillsätter med uppdrag att ta fram fakta, analysera framtagen

 

information och lägga fram förslag. Den får anses vara en typ av

 

undersökningskommission eller granskningskommission. När det gäller en

 

kommission med uppgift att granska bl.a. regeringens hantering av en viss

 

fråga eller situation är det angeläget att slå vakt om kommissionens

 

självständighet i förhållande till regeringen. Det framgår inte av granskningen

 

att socialministern och Regeringskansliet på något sätt har försökt påverka

 

innehållet i Coronakommissionens delbetänkande. En fråga är dock hur

 

avpassade kontakten i förväg och upplägget av pressträffen när kommissionen

12

INLEDNING OCH SAMMANFATTNING

2020/21:KU20

presenterade sitt delbetänkande har varit givet Coronakommissionens uppdrag och roll. Utskottet noterar att socialministern och Regeringskansliet gör jämförelser med sådana kommittéer eller särskilda utredare som regeringen regelbundet tillsätter. Sådana jämförelser innebär enligt utskottet en risk för att den självständighet som kommissioner åtnjuter inte kommer att återspeglas på rätt sätt vid pressträffar och dylikt. Utskottet understryker vikten av att kontakter, inklusive pressträffar, med kommissioner som Corona- kommissionen sköts utifrån ett väl tilltaget respektavstånd, som fullt ut svarar mot den självständighet som kommissioner både bör och ska åtnjuta. Utskottet utgår från att de fortsatta kontakterna med Coronakommissionen kommer att vara präglade av ett sådant respektavstånd.

13

2020/21:KU20

Innehållsförteckning

 

Utskottets anmälan........................................................................................

17

1. Vissa frågor om regeringens förhållande till riksdagen ............................

18

1.1 Justitie- och migrationsministers hantering av skriftliga frågor ...........

18

Ärendet.....................................................................................................

18

Utredning i ärendet ..................................................................................

18

Utskottets ställningstagande.....................................................................

22

1.2 F.d. miljö- och klimatministerns hantering av interpellationer .............

23

Ärendet.....................................................................................................

23

Utredning i ärendet ..................................................................................

24

Utskottets ställningstagande.....................................................................

26

1.3 Information om kostnadsfördyrningar inför totalförsvarsbeslutet ........

27

Ärendet.....................................................................................................

27

Utredning i ärendet ..................................................................................

27

Utskottets ställningstagande.....................................................................

41

1.4 Information till Utrikesnämnden i samband med 5G-auktion ..............

42

Ärendet.....................................................................................................

42

Utredning i ärendet ..................................................................................

43

Utskottets ställningstagande.....................................................................

63

1.5 Samråd med EU-nämnden inför överenskommelse om

 

återhämtningsplan och långtidsbudget .......................................................

64

Ärendet.....................................................................................................

64

Utredning i ärendet ..................................................................................

65

Utskottets ställningstagande.....................................................................

80

1.6 Tillkännagivanden om kompetensutvisningar ......................................

81

Ärendet.....................................................................................................

81

Utredning i ärendet ..................................................................................

81

Utskottets ställningstagande.....................................................................

94

1.7 Tillkännagivanden om skärpta straff för inbrott ...................................

95

Ärendet.....................................................................................................

95

Utredning i ärendet ..................................................................................

95

Utskottets ställningstagande...................................................................

105

2. Handläggning av vissa regeringsärenden................................................

106

2.1 Klimatpolitiska handlingsplanens överensstämmelse med

 

klimatlagen ...............................................................................................

106

Ärendet...................................................................................................

106

Utredning i ärendet ................................................................................

106

Utskottets ställningstagande...................................................................

113

2.2 Hanteringen av utredningsförslag till ny migrationslagstiftning ........

114

Ärendet...................................................................................................

114

Utredning i ärendet ................................................................................

114

Utskottets ställningstagande...................................................................

116

3. Vissa frågor om regeringens ansvar för förvaltningen ............................

117

3.1 Skogsstyrelsens föreskrifter avseende nyckelbiotoper .......................

117

Ärendet...................................................................................................

117

Utredning i ärendet ................................................................................

118

Utskottets ställningstagande...................................................................

132

3.2 SMHI:s försäljning av viss verksamhet ..............................................

133

Ärendet...................................................................................................

133

14

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

2020/21:KU20

Utredning i ärendet ................................................................................

133

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

144

 

3.3 Ambassadörens roll i ärendet Gui Minhai ..........................................

145

 

Ärendet...................................................................................................

145

 

Utredning i ärendet ................................................................................

146

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

156

 

4. Vissa frågor om statsråds tjänsteutövning...............................................

157

 

4.1 Justitie- och migrationsministerns uttalande rörande statistik om

 

 

elevresultat ...............................................................................................

157

 

Ärendet...................................................................................................

157

 

Utredning i ärendet ................................................................................

157

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

160

 

4.2 Justitie- och migrationsministerns uttalanden om antalet

 

 

frihetsberövade .........................................................................................

161

 

Ärendet...................................................................................................

161

 

Utredning i ärendet ................................................................................

161

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

165

 

4.3 Socialförsäkringsministerns uttalande om grund för tillfälliga

 

 

spelregleringar ..........................................................................................

165

 

Ärendet...................................................................................................

165

 

Utredning i ärendet ................................................................................

166

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

173

 

4.4 Utbildningsministerns uttalande om ett partis inställning i en

 

 

fråga i riksdagen .......................................................................................

173

 

Ärendet...................................................................................................

173

 

Utredning i ärendet ................................................................................

174

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

177

 

4.5 Statsråds uttalanden om Arlanda ........................................................

178

 

Ärendet...................................................................................................

178

 

Utredning i ärendet ................................................................................

178

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

181

 

5. Regeringens hantering av coronapandemin ............................................

183

 

5.1 Introduktion till granskningen ............................................................

183

 

Inledning ................................................................................................

183

 

Pandemins utveckling i Sverige .............................................................

185

 

Regeringens ansvar och roll vid kriser ...................................................

189

 

Centrala aspekter för utskottets granskning ...........................................

195

 

5.2 Utökad testning och smittspårning .....................................................

196

 

Ärendet...................................................................................................

196

 

Utredning i ärendet ................................................................................

197

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

223

 

5.3 Tillgången på skyddsutrustning och annan sjukvårdsmateriel............

226

 

Ärendet...................................................................................................

226

 

Utredning i ärendet ................................................................................

227

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

254

 

5.4 Tillgången till intensivvårdsplatser.....................................................

256

 

Ärendet...................................................................................................

256

 

Utredning i ärendet ................................................................................

257

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

267

 

5.5 Deltagargräns för allmänna sammankomster och offentliga

 

 

tillställningar.............................................................................................

268

 

15

2020/21:KU20

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

 

 

Ärendet...................................................................................................

268

 

Utredning i ärendet ................................................................................

269

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

287

 

5.6 Besöksförbud inom äldreomsorgen ....................................................

289

 

Ärendet...................................................................................................

289

 

Utredning i ärendet ................................................................................

291

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

302

 

5.7 Distansundervisning inom skolväsendet.............................................

305

 

Ärendet...................................................................................................

305

 

Utredning i ärendet ................................................................................

305

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

321

 

5.8 Beredningen av snabbpropositioner samt pandemilagen ....................

322

 

Ärendet...................................................................................................

322

 

Utredning i ärendet ................................................................................

323

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

357

 

5.9 Regeringens agerande avseende sin coronastrategi ............................

363

 

Ärendet...................................................................................................

363

 

Utredning i ärendet ................................................................................

365

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

377

 

5.10 Samråd med EU-nämnden under våren och sommaren 2020 ...........

378

 

Ärendet...................................................................................................

378

 

Utredning i ärendet ................................................................................

378

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

390

 

5.11 Hantering av omställningsstödet till företag .....................................

391

 

Ärendet...................................................................................................

391

 

Utredning i ärendet ................................................................................

391

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

398

 

5.12 Socialministerns agerande i förhållande till

 

 

Coronakommissionen ...............................................................................

398

 

Ärendet...................................................................................................

398

 

Utredning i ärendet ................................................................................

399

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

410

 

Tabeller

 

 

Tabell 5.8.1 Snabbpropositioner .................................................................

342

 

Tabell 5.8.2 Förslag till förkortad motionstid .............................................

343

 

Tabell 5.8.3 Total handläggningstid i riksdagen .........................................

348

 

Diagram

 

 

Diagram 5.2.1 Totalt antal utförda PCR-tester per vecka i Sverige ............

199

16

2020/21:KU20

Utskottets anmälan

Konstitutionsutskottet anmäler härmed för riksdagen resultatet av den granskning som redovisas i detta betänkande enligt 13 kap. 2 § regeringsformen.

Stockholm den 3 juni 2021

På konstitutionsutskottets vägnar

Karin Enström

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Karin Enström (M), Hans Ekström (S), Ida Karkiainen (S), Matheus Enholm (SD), Per-Arne Håkansson (S), Linda Modig (C), Ida Drougge (M), Fredrik Lindahl (SD), Tuve Skånberg (KD), Tina Acketoft (L), Mikael Strandman (SD), Anna Sibinska (MP), Erik Ottoson (M), Erik Ezelius (S), Jessica Wetterling (V), Lars Jilmstad (M) och Patrik Björck (S).

17

2020/21:KU20

1.Vissa frågor om regeringens förhållande till riksdagen

1.1Justitie- och migrationsministers hantering av skriftliga frågor

Ärendet

Anmälningar

I två anmälningar till konstitutionsutskottet begärs det att utskottet granskar justitie- och migrationsminister Morgan Johanssons hantering av instrumentet skriftliga frågor.

I den ena anmälan (dnr 1485-2019/20), bilaga A1.1.1, anför anmälaren att han den 26 november 2019 lämnade in en skriftig fråga ställd till Morgan Johansson och att han fick ett flertal meddelanden om försenat svar innan frågan slutligen besvarades den 6 mars 2020. I väntan på svaret ställde anmälaren också muntliga frågor under riksdagens frågestund. Inget av de svar han slutligen fick av statsrådet innebar dock enligt anmälaren något svar i sak. Anmälaren konstaterar att svaret på den skriftliga frågan var mer än tre månader försenat och begär att utskottet granskar om detta innebär en korrekt hantering av instrumentet skriftliga frågor.

I den andra anmälan (dnr 870-2020/21), bilaga A1.1.2, anför anmälaren att hon den 10 september 2020 lämnade in en skriftlig fråga ställd till Morgan Johansson och att frågan, efter elva meddelanden om försenat svar, besvarades den 9 december 2020. Anmälaren konstaterar att svaret därmed var närmare tre månader försenat. Anmälaren anför att frågorna förlorar sin funktion som en del av riksdagens kontrollmakt om inte statsråden besvarar dem inom rimlig tid, och att försenade svar innebär att riksdagsledamöters möjligheter att agera politiskt som opposition i riksdagen försvåras.

Underlag för granskningen

Till grund för granskningen har legat bl.a. två promemorior som upprättats inom Justitiedepartementet, bilaga A1.1.3–4. Utskottet höll också den 12 april 2021 en offentlig utfrågning med justitie- och migrationsminister Morgan Johansson, bilaga B8.

Utredning i ärendet

Gällande ordning

En riksdagsledamot får, som en del i riksdagens kontrollmakt, enligt 13 kap. 5 § regeringsformen ställa interpellationer och frågor till ett statsråd i en angelägenhet som rör statsrådets tjänsteutövning enligt de närmare bestämmelser som meddelas i riksdagsordningen.

18

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2020/21:KU20

Riksdagsordningen innehåller bestämmelser om bl.a. innehållet i skriftliga frågor, den praktiska hanteringen av frågorna och tidsfrister för frågornas besvarande. Av bestämmelserna i 8 kap. 7 § och tilläggsbestämmelse 8.7.1 framgår bl.a. att en skriftlig fråga som ges in senast en torsdag kl. 10.00 ska besvaras av ett statsråd senast kl. 12.00 följande onsdag. Om riksdagsarbetet kräver det får talmannen efter samråd med gruppledarna besluta att svaret i stället ska lämnas inom 14 dagar. Om ett svar inte lämnas inom den tid som anges i tilläggsbestämmelsen, ska statsrådet meddela Riksdagsförvaltningen när frågan kommer att besvaras eller att den inte kommer att besvaras.

Det finns ingen formell skyldighet för ett statsråd att besvara frågor eller interpellationer, men det hör till undantagen att så inte sker (Isberg och Eliason, Grundlagarna [Juno, version 3A, 2019-01-01], kommentar till 8 kap. riksdagsordningen).

Regeringskansliets promemoria Interpellationer, skriftliga frågor och information till riksdagen (SB PM 2020:2) innehåller Statsrådsberedningens handledning och riktlinjer för besvarandet av interpellationer och frågor. I promemorian anges bl.a. att arbetsanhopning, utlandsresa och sjukdom kan utgöra skäl för att ett svar fördröjs.

Skriftliga och muntliga frågor till Morgan Johansson

Skriftlig fråga 2019/20:491

Kjell-Arne Ottosson (KD) ställde den 27 november 2019 en skriftlig fråga till justitieminister Morgan Johansson om varför en utredning inte hade tillsatts om möjligheterna att förhindra vissa aktiviteter av djurrättsaktivister hos lantbrukare. Frågan skulle enligt bestämmelserna i riksdagsordningen besvaras senast kl. 12.00 den 4 december 2019. Frågan besvarades den 6 mars 2020.

Innan frågan besvarades överlämnades åtta s.k. fördröjningsmeddelanden till Riksdagsförvaltningen. Enligt dessa skulle frågan besvaras den

11december 2019, den 19 december 2019, den 14 januari 2020, den 21 januari 2020, den 29 januari 2020, den 12 februari 2020, den 26 februari 2020 respektive den 11 mars 2020.

Skriftlig fråga 2020/21:24

Christina Höj Larsen (V) ställde den 10 september 2020 en skriftlig fråga till justitie- och migrationsminister Morgan Johansson om Sveriges avsikter att bl.a. ta emot evakuerade flyktingar från det nedbrunna flyktinglägret Moria på den grekiska ön Lesbos. Frågan skulle enligt bestämmelserna i riksdags- ordningen besvaras senast den 23 september 2020 kl. 12.00. Frågan besvarades den 9 december 2020.

Innan frågan besvarades överlämnades elva s.k. fördröjningsmeddelanden till Riksdagsförvaltningen. Enligt dessa skulle frågan besvaras den 30 september 2020, den 7 oktober 2020, den 14 oktober 2020, den 21 oktober 2020, den 28 oktober 2020, den 4 november 2020, den 11 november 2020, den

19

2020/21:KU20

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

18 november 2020, den 25 november 2020, den 2 december 2020 respektive den 9 december 2020.

Riksdagens frågestund

Under riksdagens frågestund den 30 januari 2020 ställde Kjell-Arne Ottosson en fråga med samma innebörd som i skriftlig fråga 2019/20:491 till Morgan Johansson, som svarade att Justitiedepartementet hade behövt prioritera andra ärenden, att frågan om den efterfrågade utredningen var under beredning men att beredningen ännu inte var klar (prot. 2019/20:66 anf. 56–58).

Under riksdagens frågestund den 5 mars 2020 frågade Kjell-Arne Ottosson Morgan Johansson om de många beskeden om fördröjt svar på den skriftliga frågan innebar ett försvarbart hanterande av institutet skriftliga frågor. Morgan Johansson svarade på nytt att Justitiedepartementet inte hade resurser att slutföra arbetet med de efterfrågade utredningsdirektiven och att man behövt prioritera andra arbetsuppgifter. Vissa andra beslut hade dock enligt statsrådet fattats som också har bäring på den aktuella brottsligheten (prot. 2019/20:82 anf. 29–32).

Viss statistik om besvarandet av skriftliga frågor

Av statistik från Riksdagsförvaltningen framgår att antalet skriftliga frågor till statsråden har ökat under de senaste riksmötena, från 788 frågor under riksmötet 2014/15 till 2 144 frågor under riksmötet 2019/20. Andelen fördröjda svar har under samma period minskat, från 19 procent riksmötet 2014/15 till 15 procent riksmötet 2019/20. Justitiedepartementet är ett av de departement som får ta emot flest skriftliga frågor.

Tidigare granskning

Utskottet har i tidigare granskningar konstaterat att frågeinstituten (interpellationer samt skriftliga och muntliga frågor) är en del av riksdagens kontrollmakt, och att dessa institut inom det parlamentariska systemet fyller en viktig funktion genom de möjligheter de ger riksdagen till information, debatt och kontroll av regeringen. Vikten av att dessa institut fungerar tillfredsställande är mot denna bakgrund enligt utskottet uppenbar (se bl.a. bet. 2009/10:KU10 s. 148 f., bet. 2011/12:KU20 s. 36 f. och bet. 2014/15:KU20 s. 42 f.). En avgörande förutsättning för att frågeinstituten ska ha den verkan och funktion som förutsätts i regeringsformen och riksdagsordningen är enligt utskottet att statsråden respekterar gällande reglering och praxis. I detta avseende är det av särskild vikt att statsråden endast i undantagsfall och om det finns synnerliga skäl underlåter att besvara en interpellation eller fråga, att fördröjda svar så långt som möjligt undviks och att det statsråd vars tjänste- utövning en interpellation eller fråga angår också är det statsråd som besvarar interpellationen eller frågan.

Utskottet har i granskningar som rör försenade interpellationssvar understrukit att fördröjda svar bör undvikas så långt det är möjligt och har

20

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2020/21:KU20

förutsatt att regeringen fortsätter att arbeta för att svarstiderna respekteras (se bet. 2014/15:KU10 s. 73 f. där också tidigare granskningar redovisas).

Promemorior från Regeringskansliet

Genom skrivelser till Regeringskansliet begärde utskottet svar på några frågor. Utskottet fick den 4 februari 2021 respektive den 4 mars 2021 två svarspromemorior som är upprättade inom Justitiedepartementet (bilaga A1.1.3–4). I promemoriorna anförs följande.

Det är olyckligt att svaren på de skriftliga frågor som omfattas av granskningen har fördröjts. Fördröjningen berodde på den gemensamma beredningen och samordningen inom Regeringskansliet. Det kan noteras att det under riksmötet 2019/20 ställdes 2 144 skriftliga frågor till statsråden. Av dessa besvarades 356 av ett statsråd på Justitiedepartementet. Regerings- kansliet arbetar löpande för att säkerställa att svaren på skriftliga frågor håller hög kvalitet och att frågorna besvaras i tid. En fördröjning av ett frågesvar kan bero på exempelvis en utlandsresa eller sjukfrånvaro.

Inom Regeringskansliet görs årliga uppföljningar av svarstiderna som redovisas för expeditionscheferna och de samordnande statssekreterarna. I maj 2020 infördes en ordning som innebär att statsrådet inte behöver skriva under ett frågesvar (SB PM 2020:2). Ändringen har genomförts för att effektivisera handläggningen och för att undvika onödiga fördröjningar i samband med att ett svar ska lämnas. I Riksdagsförvaltningens statistik från de senaste åren kan man se en minskad andel fördröjda frågesvar.

Utfrågning med justitie- och migrationsminister Morgan Johansson

Utskottet höll den 12 april 2021 en utfrågning med justitie- och migrations- minister Morgan Johansson (bilaga B8). Vid utfrågningen anförde Morgan Johansson i huvudsak följande.

För att sätta de aktuella frågesvaren i ett sammanhang bör det noteras att antalet skriftliga frågor under senare år formligen har exploderat. Antalet skriftliga frågor under riksmötet 2019/20 var då det högsta på 15 år, och han besvarade själv under det riksmötet 194 skriftliga frågor. Regeringskansliet har emellertid under det innevarande riksmötet redan tagit emot fler skriftliga frågor än så, och fortsätter det så här kommer ungefär 3 000 frågor att ha överlämnats från riksdagen under detta riksmöte. Det motsvarar nästan 10 frågor om dagen, som alla enligt huvudregeln ska besvaras inom en vecka. Som jämförelse kan nämnas att för ungefär sju år sedan besvarades ungefär 700–800 frågor per riksmöte.

Riksdagsledamöterna är i sin fulla rätt att ställa dessa frågor, och fördröjningar av svaren är olyckliga, men man bör vara medveten om att besvarandet av frågorna kräver att annat arbete läggs åt sidan, att resurserna i Regeringskansliet är begränsade och att det därför ibland är svårt att hinna besvara frågorna i tid. För att besvara en fråga kan det krävas att underlag begärs in från myndigheter och att samordning sker med andra departement.

21

2020/21:KU20

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

 

Varje frågesvar kräver uppskattningsvis tio arbetstimmar. Om utvecklingen

 

med allt fler frågor fortsätter kan Regeringskansliet behöva både se över sina

 

rutiner ytterligare och ges en resursförstärkning för att undvika fördröjda svar.

 

När det gäller de två frågeställningar som omfattas av granskningen anförde

 

Morgan Johansson följande.

 

I frågan om trakasserier av lantbrukare gjordes bl.a. en bedömning att det

 

krävs en översyn av vissa straffrättsliga frågor. Överväganden om vissa vägval

 

för en sådan översyn bidrog till att frågesvaret dröjde. Till detta kommer att

 

den pågående pandemin gör att departementet också har mycket annat att göra.

 

I frågan om hjälp till flyktingar på ön Lesbos efter branden i ett flykting-

 

läger kunde konstateras dels att det i svensk rätt saknas rättsliga förutsättningar

 

för att hämta flyktingar till Sverige utan ett EU-beslut, dels att det var oklart

 

om EU-kommissionen avsåg att fatta några sådana beslut. Denna osäkerhet

 

gjorde att svaret på den skriftliga frågan dröjde.

 

Genom att lämna intetsägande svar med innebörden att själva sakfrågan

 

inte kan besvaras innan exempelvis ytterligare utredning har vidtagits hade

 

frågesvaret enligt Morgan Johansson kunnat lämnas i tid, men han anser att

 

det är bättre för frågeställaren att få ett så fullödigt svar som möjligt när svaret

 

väl ges. Regeringen försöker inte på något sätt slippa undan eller undandra sig

 

att svara på de skriftliga frågorna. Ambitionen är alltid att besvara frågorna i

 

tid men ibland går det inte, och den relativt begränsade andelen försenade svar

 

bör också ses i relation till det stora antal frågor som ställs. Om utskottet anser

 

att det är bättre att inom tidsfristen få ett intetsägande svar om att ett svar i

 

sakfrågan inte kan ges, får regeringen väga in det i fortsättningen.

Utskottets ställningstagande

Utskottet konstaterar inledningsvis att det inte finns någon formell skyldighet för statsråd att besvara frågor från riksdagens ledamöter. Som utskottet tidigare har uttalat fyller emellertid frågeinstituten inom det parlamentariska systemet en viktig funktion genom de möjligheter de ger riksdagen till information, debatt och kontroll av regeringen. En avgörande förutsättning för att frågeinstituten ska ha den verkan och funktion som förutsätts i regerings- formen och riksdagsordningen är att statsråden respekterar gällande reglering och praxis och att de endast i undantagsfall och om det finns synnerliga skäl underlåter att besvara en interpellation eller fråga.

Utskottet har tagit del av Statsrådsberedningens promemoria med riktlinjer för besvarandet av bl.a. skriftliga frågor. Promemorian innehåller exempel på skäl för fördröjda svar. Utskottet har inget att invända mot vad som där anges. I de nu aktuella fallen har andra förklaringar lämnats till fördröjningen. Som skäl för att svaren på de aktuella skriftliga frågorna fördröjdes har i de skriftliga svar som lämnats till utskottet i granskningen hänvisats till beredningen i Regeringskansliet, medan statsrådet under utfrågningen anförde att fördröjningen berott på en vilja att ge frågeställaren ett fullödigt svar. Utskottet vill understryka att den självklara utgångspunkten måste vara att

22

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2020/21:KU20

både skriftliga frågor och interpellationer besvaras inom den tid som anges i riksdagsordningen. Den beredning som enligt utskottet kan ha relevans för frågan om ett statsråds förmåga att lämna ett svar på en skriftlig fråga eller en interpellation i rätt tid är beredningen av själva svaret. Granskningen visar emellertid att fördröjningen i de aktuella fallen snarare varit hänförlig till beredningen av de regeringsärenden som frågorna avsåg och att det funnits en vilja hos statsrådet att kunna ge ett svar med ett visst innehåll. Utskottet noterar även att svar med olika innebörd om skälen till fördröjningarna har lämnats på utskottets frågor i de skriftliga svaren respektive under utfrågningen.

En fördröjning av svaren på skriftliga frågor på runt tre månader är enligt utskottet inte acceptabel. Justitie- och migrationsministerns sätt att hantera de svar på skriftliga frågor som uppmärksammas i granskningen har enligt utskottet därmed inte levt upp till vad som förutsätts för att frågeinstituten ska fungera som instrument för parlamentarisk kontroll.

1.2F.d. miljö- och klimatministerns hantering av interpellationer

Ärendet

Anmälningar

I två anmälningar till konstitutionsutskottet (dnr 1060-2020/21 och 1170- 2020/21), bilaga A1.2.12, begärs det att utskottet granskar statsministerns samt dåvarande miljö- och klimatministerns ansvar för besvarandet av interpellationer.

Anmälarna anför att de fått besked om att Isabella Lövin med hänvisning till sin planerade avgång och redan inbokade engagemang i tiden fram till dess inte avsåg att besvara deras interpellationer. Anmälarna konstaterar båda att Isabella Lövin var i kammaren den 29 januari 2021 för att besvara andra interpellationer och att deras interpellationer hade kunnat besvaras då. De gör gällande att ett statsråd ska fullgöra sina statsrådförpliktelser tills han eller hon har entledigats och betonar besvarandet av interpellationer som en förutsättning för att riksdagen ska kunna utöva sin kontrollmakt. Även statsministern har enligt den ena anmälaren ett ansvar för besvarandet av interpellationer på grund av sitt övergripande ansvar för arbetet i regeringen.

Underlag för granskningen

Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria som upprättats inom Miljödepartementet, bilaga A1.2.3.

23

2020/21:KU20

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

Utredning i ärendet

Gällande ordning

En riksdagsledamot får, som en del i riksdagens kontrollmakt, enligt 13 kap. 5 § regeringsformen ställa interpellationer och frågor till ett statsråd i en angelägenhet som rör statsrådets tjänsteutövning enligt de närmare bestämmelser som meddelas i riksdagsordningen.

Riksdagsordningen innehåller bestämmelser om bl.a. innehållet i och den praktiska hanteringen av interpellationerna, tidsfrister för deras besvarande och interpellationsdebatten. Av 8 kap. 4 § följer bl.a. att en interpellation ska besvaras i ett anförande av ett statsråd inom två veckor från det att den har överlämnats till statsrådet. Om ett svar inte lämnas inom denna tid eller om ett svar inte kommer att lämnas, ska statsrådet meddela kammaren skälen för detta.

Det finns ingen formell skyldighet för ett statsråd att besvara frågor eller interpellationer, men det hör till undantagen att så inte sker (Isberg och Eliason, Grundlagarna [Juno, version 3A, 2019-01-01], kommentar till 8 kap. riksdagsordningen).

Regeringen består av statsministern och övriga statsråd. Det är statsministern som utser de övriga statsråden och som bland statsråden utser chefer för departementen (6 kap. 1 § och 7 kap. 1 § regeringsformen). Statsministern är enligt 5 § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet chef för Regeringskansliet.

Några interpellationer ställda eller överlämnade till Isabella Lövin

Interpellation 2020/21:283

Alexandra Anstrell (M) lämnade den 4 januari 2021 in en interpellation om skydd av skog. Interpellationen var ställd till landsbygdsminister Jennie Nilsson. Interpellationen överlämnades till Jennie Nilsson den 5 januari 2021 och skulle enligt riksdagsordningens bestämmelser besvaras senast den 22 januari 2021. Miljödepartementet skickade den 7 januari 2021 ett meddelande till riksdagen om att interpellationen hade överlämnats till dåvarande miljö- och klimatminister Isabella Lövin, och den 18 januari 2021 om att interpellationen inte skulle besvaras. Som skäl för det senare angavs Isabella Lövins planerade avgång inom kort och redan inbokade engagemang i tiden fram till dess (M2021/00012).

Interpellationerna 2020/21:299 och 2020/21:302

Johan Hultberg (M) lämnade den 14 januari 2021 in två interpellation ställda till Isabella Lövin, den ena om handläggningstiderna för miljötillstånd och den andra om efterlevnaden av svavelförordningen. Interpellationerna överlämna- des till Isabella Lövin den 15 januari 2021 och skulle enligt riksdagsord- ningens bestämmelser besvaras senast den 29 januari 2021. Miljödeparte- mentet skickade den 18 januari 2021 meddelanden till riksdagen om att

24

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2020/21:KU20

interpellationerna inte skulle besvaras. Som skäl angavs Isabella Lövins planerade avgång inom kort och redan inbokade engagemang i tiden fram till dess (M2021/00071 och M2021/00072).

Interpellationsdebatt den 29 januari 2021

Den 29 januari 2021 hölls debatt i kammaren för besvarande av interpellatio- ner. Isabella Lövin besvarade då fyra andra interpellationer än de som omfattas av anmälningarna (prot. 2020/21:73 anf. 1–24). Dessa interpellationer hade överlämnats till henne mellan den 26 november och den 16 december 2020.

Anmälan om uteblivna svar på andra interpellationer

I kammaren anmäldes den 22 och den 27 januari 2021 skrivelser med meddelanden om att ytterligare två interpellationer ställda till Isabella Lövin inte skulle komma att besvaras. Som skäl angavs även i dessa fall statsrådets planerade avgång inom kort och redan inbokade engagemang i tiden fram till dess (prot. 2020/21:69 och prot. 2020/21:71).

Isabella Lövins entledigande

Isabella Lövin meddelade den 26 augusti 2020 i en debattartikel i Aftonbladet att hon avsåg att avgå som språkrör för Miljöpartiet och, när en ersättare var utsedd, också som statsråd. Hon skrev i artikeln bl.a. att hon avsåg att fortsätta arbeta med full kraft som minister och språkrör tills språkrörsvalet var klart i början av 2021.

Miljöpartiet valde den 31 januari 2021 på partiets extrakongress Märta Stenevi som nytt språkrör. Statsminister Stefan Löfven presenterade den 5 februari 2021 en regeringsombildning, som bl.a. innebar att Isabella Lövin entledigades som miljö- och klimatminister. Ny miljö- och klimatminister är Per Bolund.

Tidigare granskning

Utskottet har i tidigare granskningar konstaterat att frågeinstituten (interpella- tioner samt skriftliga och muntliga frågor) är en del av riksdagens kontrollmakt, och att dessa institut inom det parlamentariska systemet fyller en viktig funktion genom de möjligheter de ger riksdagen till information, debatt och kontroll av regeringen. Vikten av att dessa institut fungerar tillfredsställande är mot denna bakgrund enligt utskottet uppenbar (se bl.a. bet. 2009/10:KU10 s. 148 f., bet. 2011/12:KU20 s. 36 f., bet. 2014/15:KU20 s. 42 f. och bet. 2020/21:10 s. 123 f.). En avgörande förutsättning för att frågeinstituten ska ha den verkan och funktion som förutsätts i regerings- formen och riksdagsordningen är enligt utskottet att statsråden respekterar gällande reglering och praxis. I detta avseende är det av särskild vikt att stats- råden endast i undantagsfall och om det finns synnerliga skäl underlåter att besvara en interpellation eller fråga, att fördröjda svar undviks så långt som

25

2020/21:KU20

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

 

möjligt och att det statsråd vars tjänsteutövning en interpellation eller fråga

 

angår också är det statsråd som besvarar interpellationen eller frågan.

 

Våren 2002 granskade utskottet en anmälan om att ett statsråd hade

 

underlåtit att besvara interpellationer med motiveringen att hon inom kort

 

skulle avgå (bet. 2001/02:KU20 s. 29 f.). Interpellationerna var alla väckta i

 

tid för att före avgången hinna besvaras inom den tid som finns fastställd i

 

riksdagsordningen. Statsminister Göran Persson försäkrade under utskottets

 

utfrågning att om utskottet inte ansåg att en nära förestående avgång utgjorde

 

synnerliga skäl för att avstå från att besvara interpellationer skulle inter-

 

pellationerna besvaras nästa gång motsvarande situation inträffade. Utskottet

 

upprepade i sitt ställningstagande sina tidigare uttalanden om vikten av att

 

interpellationer besvaras och underströk att ett statsråd som har aviserat sin

 

avgång ändå har att fullfölja sina förpliktelser som statsråd fram till avgången.

 

Promemoria från Regeringskansliet

 

Genom en skrivelse till Regeringskansliet begärde utskottet svar på några

 

frågor. Utskottet fick den 4 mars 2021 en svarspromemoria som är upprättad

 

inom Miljödepartementet (bilaga A1.2.3). I promemorian anförs följande.

 

Isabella Lövin närvarade i kammaren vid tre tillfällen under januari 2021

 

för att besvara interpellationer i sex debatter. Vid det sista tillfället, den

 

29 januari 2021, besvarades interpellationer från november och december

 

2020. Den 18 januari 2021 bedömde hon att hon på grund av redan inbokade

 

engagemang inte skulle kunna besvara ytterligare interpellationer före sin

 

planerade avgång. Riksdagen meddelades om detta samma dag. Frågan hade

 

inte stämts av med eller förmedlats till statsministern. Isabella Lövin fullföljde

 

sina förpliktelser som statsråd fram till avgången den 5 februari 2021.

 

Utskottets ställningstagande

 

Som utskottet tidigare har uttalat fyller interpellationerna och de övriga

 

frågeinstituten inom det parlamentariska systemet en viktig funktion genom

 

de möjligheter de ger riksdagen till information, debatt och kontroll av

 

regeringen. En avgörande förutsättning för att frågeinstituten ska ha den

 

verkan och funktion som förutsätts i regeringsformen och riksdagsordningen

 

är att statsråden respekterar gällande reglering och praxis och att de endast i

 

undantagsfall och om det finns synnerliga skäl underlåter att besvara en

 

interpellation eller fråga.

 

De interpellationer som granskningen avser var ställda i en sådan tid att

 

svarstiden inföll före statsrådets avgång. Utskottet vill på nytt understryka att

 

statsråd som har aviserat sin avgång ändå har att fullgöra sina förpliktelser som

 

statsråd fram till avgången.

26

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2020/21:KU20

1.3Information om kostnadsfördyrningar inför totalförsvarsbeslutet

Ärendet

Anmälan

I en anmälan till konstitutionsutskottet (dnr 1177-2020/21), bilaga A1.3.1, begärs det att utskottet granskar den information försvarsministern har lämnat till riksdagen när det gäller eventuella kostnadsfördyringar inför totalförsvars- beslutet.

Anmälaren framhåller att Försvarsmakten lämnade information till försvarsutskottet den 3 december 2020 om kostnadsfördyringar som tidigare inte presenterats för utskottet. Enligt Försvarsmakten kunde dessa kostnads- fördyringar hanteras bl.a. genom en gynnsam pris- och löneomräkning. Vidare tas i anmälan upp försvarsministerns agerande i samband med förhandlingar

m.m.med riksdagens partier innan försvarspropositionen lämnades till riksdagen.

Enligt anmälaren bör konstitutionsutskottet granska huruvida försvars- minister Peter Hultqvist medvetet vidtagit åtgärder eller undanhållit information som försvårat förutsättningarna för riksdagens partier att bedöma riskerna för att försvarsbeslutet som kammaren ställde sig bakom i december 2020 skulle vara underfinansierat och att ärendet därmed inte kunnat beredas på ett fullgott sätt. Vidare begärs det att utskottet granskar huruvida försvars- ministern har undanhållit information från Försvarsmakten och/eller Försvarets materielverk som indikerade att kostnaderna för stridsflygsystemet eller andra strategiska materielprojekt skulle bli väsentligt högre än vad som redogjorts för i totalförsvarspropositionen.

Underlag för granskningen

Till grund för granskningen har bl.a. legat promemorior från Försvars- departementet, bilaga A1.3.23.

Utskottet höll den 13 april 2021 en utfrågning med försvarsminister Peter Hultqvist, bilaga B9.

Utredning i ärendet

Bakgrund

Försvarsberedningen

Den 12 maj 1999 beslutade regeringen att den parlamentariskt sammansatta Försvarsberedningen ska fortsätta svara för samråd mellan regeringen och riksdagspartierna om den långsiktiga inriktningen av försvars- och säkerhets- politiken. Försvarsberedningen ska följa den säkerhetspolitiska utvecklingen i omvärlden och inför regeringens förslag till riksdagen i viktigare långsiktiga försvars- och säkerhetspolitiska frågor redovisa sin syn på dessa. Regeringen

27

2020/21:KU20

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

bemyndigade samtidigt chefen för Försvarsdepartementet att efter hand lämna närmare anvisningar för Försvarsberedningens arbete.

Försvarsberedningen utgör ett forum för konsultationer mellan regeringen och representanter för de politiska partierna i riksdagen. Strävan är att nå en så bred enighet som möjligt om hur Sveriges försvars- och säkerhetspolitik ska utformas. Med utgångspunkt i bl.a. Försvarsberedningens rapporter utformar regeringen sina förslag till riksdagen.

Försvarsberedningen består av ledamöter från de åtta riksdagspartierna, sakkunniga och experter samt ett sekretariat. Socialdemokraterna och Moderaterna har tre ledamöter och övriga partier en ledamot. Sakkunniga och/eller experter medverkar från Justitie-, Utrikes-, Försvars- och Finans- departementen samt Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Sekretariatet leds av huvudsekreteraren som till sitt stöd har fyra sekreterare.

Chefen för Försvarsdepartementet beslutade om anvisningar för Försvars- beredningen den 9 januari 2017 (Fö2017/00020/MFI) respektive den 13 mars 2019 (Fö2019/00317/MFI). Av anvisningarna från den 9 januari 2017 framgick bl.a. att Försvarsberedningen skulle lämna förslag för totalförsvarets fortsatta inriktning för åren 2021 t.o.m. 2025.

Försvarsberedningen lämnade i maj 2019 sin slutrapport Värnkraft – Inriktningen av säkerhetspolitiken och utformningen av det militära försvaret 2021–2025 (Ds 2019:8) med förslag om inriktningen av säkerhetspolitiken och utvecklingen av det militära försvaret 2021–2025. Försvarsberedningen redovisar i slutrapporten en bedömning av den säkerhetspolitiska utvecklingen samt konsekvenser för svensk försvars- och säkerhetspolitik. De förslag som Försvarsberedningen redovisar i denna slutrapport och de förslag som redovisas i delrapporten Motståndskraft – Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 (Ds 2017:66) ska ses som en helhet. Ledamöter från Moderaterna, Centerpartiet, Kristdemokraterna och Liberalerna avstod från att ställa sig bakom slutrapporten.

I augusti 2019 kom regeringspartierna, Centerpartiet och Liberalerna överens om att successivt öka nivån på anslagen till det militära försvaret med

25miljarder kronor under perioden 2021–2025. I november 2019 redovisade Försvarsmakten, Försvarets materielverk och övriga försvarsmyndigheter sina underlag inför det kommande försvarsbeslutet. Under januari och februari 2020 samlade försvarsministern företrädare för riksdagens partier för analyser av myndigheternas underlag.

Den 11 mars 2020 fattade försvarsministern beslut om anvisningar för Försvarsberedningens fortsatta arbete. Enligt anvisningarna skulle Försvars- beredningen delta i överläggningar om det militära försvaret inför det kommande försvarsbeslutet. Överläggningarna skulle vara avslutade senast den 15 maj 2020. Överläggningarna avbröts i juni 2020.

28

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2020/21:KU20

Försvarsmaktens underlag

I Försvarsmaktens underlag till försvarspolitisk proposition 2021–2025 (FM2019-20164:6) från den 15 november 2019 görs bedömningen att de ekonomiska ramarna inte medger att Försvarsberedningens förslag kan genomföras fullt ut under de kommande två försvarsbeslutsperioderna (s. 4).

I Försvarsdepartementets promemoria från den 20 februari 2020, Samman- ställning av skillnader mellan Försvarsberedningens rapport Värnkraft och Försvarsmaktens underlag inför den försvarspolitiska propositionen (Fö2019/01212/MFI), anges att enligt Försvarsmakten skulle ungefär hälften av Försvarsberedningens förslag kunna genomföras fram till 2025. Till 2030 skulle ungefär tre fjärdedelar av förslagen kunna genomföras (s. 2). En huvudsaklig anledning till att samtliga Försvarsberedningens förslag inte har kunnat omhändertas i Försvarsmaktens underlag är enligt Försvarsmakten och Ekonomistyrningsverket att Försvarsberedningen har utgått från ett större ekonomiskt reformutrymme än Försvarsmakten. Differensen beror, enligt myndigheterna, framförallt på följande två faktorer:

Försvarsberedningen och Försvarsmakten har utgått från att de kan nyttja de tillskott som riksdagen beslutade om i december 2018 för olika ändamål, dvs. Försvarsberedningen och Försvarsmakten har intecknat samma ekonomiska utrymme för olika syften.

Olika antaganden om priskompensation av samtliga tillskott m.m. Försvarsberedningens beräkningar hanterades i fast prisläge 2019 och når nivån 84 miljarder kronor år 2025. Försvarsmakten utgick i sitt underlag från ekonomin i budgetpropositionen för 2020, i vilken bl.a. beräknade och aviserade anslagsförändringar angavs i löpande priser.

Uppgifter i medierna

I en artikel i Svenska Dagbladet från den 25 november 2020 redovisas uppgifter om ökade kostnader om ca 12 miljarder kronor för stridsflyget. Skälet till de ökade kostnaderna angavs vara fördyringar i det befintliga Gripensystemet och vid utvecklingen av ett nytt stridsflygplan i samarbete med Storbritannien.

Försvarspolitisk inriktningsproposition

Regeringen beslutade den 14 oktober 2020 propositionen Totalförsvaret 2020–2025 (prop. 2020/21:30). Propositionen innehåller bl.a. förslag om ett övergripande mål för totalförsvaret, nya mål för det militära respektive civila försvaret, inriktningen för Försvarsmaktens krigsorganisation, förändringar i Försvarsmaktens grundorganisation samt lagändringar med anledning av namnbyte på Totalförsvarets rekryteringsmyndighet. Försvarsutskottet tillstyrkte regeringens förslag och riksdagen biföll propositionen den 15 december 2020 (bet. 2020/21:FöU4, rskr. 2020/21:135 och 136).

I propositionen anges när det gäller den ekonomiska inriktningen för det militära försvaret att den ekonomiska ramen ökas med ca 5 miljarder kronor

29

2020/21:KU20

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

per år från 66,1 miljarder kronor för 2021 till 88,7 miljarder kronor för 2025 (prop. 2020/21:30 s. 91).

I fråga om krigsorganisationen anges bl.a. i propositionen att grund- organisationsenheter bör återinrättas i Arvidsjaur, Göteborg, Kristinehamn, Uppsala, Falun och Sollefteå med utbildningsdetachement i Östersund.

När det gäller arbetet framöver anges i propositionen att Försvars- beredningen efter valet 2022 ska ges i uppdrag att påbörja arbetet inför försvarsbeslutet 2025. Försvarsberedningen ska genom en kontrollstation 2023 utvärdera förverkligandet av försvarsbeslutet 2020 i syfte att säkerställa att förstärkningen och kostnadsutvecklingen är i fas enligt riksdagens beslut om inriktning och ekonomisk ram.

Vidare anges att regeringen i budgetpropositionen för 2024 kommer att återkomma till riksdagen för att säkerställa att genomförandet av försvars- beslutet fortgår som planerat samt med förslag om hur planeringsramen för perioden 2026–2030 ska hanteras. Försvarsberedningen ska inför detta lämna förslag om planeringsramen. Det definitiva beslutet om försvarsbesluts- perioden 2026–2030 sker på basis av Försvarsberedningens förslag i försvarsbeslutet 2025. Om den ekonomiska ramen höjs åren 2026–2030, ska Försvarsberedningens rapport Värnkraft (Ds 2019:8) i sin helhet genomföras. Myndigheterna ska från 2021 ges i uppdrag att planera för ett möjligt genomförande av denna helhet.

Regleringsbrevet till Försvarsmakten för budgetåret 2021

I regleringsbrevet från den 17 december 2020 anges bl.a. följande (s. 2):

Försvarsmakten ska i budgetunderlaget för 2022 redovisa en planering för utvecklingen av krigsorganisationen 2021–2030, inklusive bl.a. personal, materiel, infrastruktur samt övningar, för att successivt organisera och fylla upp den krigsorganisation som framgår av regeringens beslut den 17 december 2020 om inriktning för Försvarsmakten 2021–2025 (Fö nr 30).

Försvarsmakten ska i årsredovisningen redovisa resultatet av krigs- organisationens utveckling i förhållande till planen. Av redovisningen ska framgå en analys med slutsatser som fokuserar på avvikelser från planen och orsakerna till dessa.

Information till försvarsutskottet

Försvarsutskottet inhämtade information inför beslutet om totalförsvarets inriktning 2021–2025 vid ett antal tillfällen under 2019 och 2020 (se bet. 2020/21:FöU4 s. 14–16). Information lämnades till utskottet vid bl.a. nedanstående tillfällen:

Den 14 maj 2019: Försvarsberedningens ordförande Björn von Sydow med medarbetare informerade utskottet om Försvarsberedningens slutrapport Värnkraft – Inriktningen av säkerhetspolitiken och utformningen av det militära försvaret 2021–2025 (Ds 2019:8).

Den 19 november 2019: Överbefälhavare general Micael Bydén med medarbetare informerade utskottet om Försvarsmaktens underlag till försvarspolitisk proposition för perioden 2021–2025.

30

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2020/21:KU20

Den 11 juni 2020: Inrikesminister Mikael Damberg med medarbetare från Justitiedepartementet informerade utskottet om arbetet med försvars- propositionen.

Den 25 augusti 2020: Inrikesminister Mikael Damberg med medarbetare från Justitiedepartementet informerade utskottet om arbetet med försvars- propositionen.

Den 25 augusti 2020: Försvarsminister Peter Hultqvist med medarbetare från Försvarsdepartementet informerade utskottet om bl.a. arbetet med försvarspropositionen.

Den 3 november 2020: Försvarsminister Peter Hultqvist med medarbetare från Försvarsdepartementet informerade utskottet om proposition 2020/21:30 Totalförsvaret 2021–2025 och om anskaffning av u-båtar.

Den 1 december 2020: Försvarsminister Peter Hultqvist informerade utskottet med anledning av finansieringen av det kommande försvars- beslutet och uppgifter i medierna om risk för underfinansiering.

Den 3 december 2020: Företrädare för Försvarsmakten och Försvarets materielverk informerade utskottet om myndigheternas bedömning av eventuella risker och fördyringar i strategiska projekt.

Riksdagsdebatten om totalförsvarspropositionen

I riksdagsdebatten om totalförsvarspropositionen den 14 december 2020 gjorde försvarsminister Peter Hultqvist bl.a. följande uttalanden (prot. 2020/21:53):

(Anf. 104) Klarar vi då det här ekonomiskt? Budgeten bygger ju på Försvarsmaktens och myndigheternas analyser. Vi har verkligen ansträngt oss djupt för att få fram siffror som vi tror håller. Så här långt kan vi se att den ekonomi som ligger till grund för detta är solid och fungerande och att man kan hantera de här frågorna.

Däremot är det inte korrekt när man säger att det ligger med en massa andra saker i intervallet 2030 som inte är finansierade, som tyder på någon sorts underfinansiering. Det står så här på sidan 30 i propositionen: Om den ekonomiska ramen höjs 2026–2030 ska Försvarsberedningens rapport Värnkraft i sin helhet genomföras, och medlen ska användas till att förverkliga nedanstående åtgärder. Sedan följer 17 punkter.

Det som ligger med i planen för 2021–2025 är kopplat till den finansiering som sträcker sig till 2025–2030. Däremot finns det, som en talare inledningsvis pekade på, sådant som kräver extra finansiering, vilket står i propositionen. Det tycker jag att man ska vara hederlig nog att redovisa, så att man inte ger en bild av att det inte finns någon linje på den här punkten.

Sedan är det ingen regering som har kunnat svära sig fri från fördyringar och materielutmaningar. Men man måste ha förmåga att tackla sådana problem när de kommer.

En myndighet ska följa upp Försvarsmakten. Vi har också lagt ned mycket jobb på ekonomistyrningen i Försvarsmakten. Vi vidtar olika åtgärder hela tiden när det gäller uppföljningar, och Försvarsmakts- ledningen tar de ekonomiska utmaningarna på stort allvar. Det kan jag bestämt lova er. Myndighet och departement har återkommande pratat om detta.

31

2020/21:KU20

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

Det här beslutet är genomräknat. Det står på en bra grund. Sedan kan ingen gardera sig mot alla eventualiteter som uppkommer. Men vi har både under resan fram till försvarsbeslutet och genom erfarenheter sedan tidigare fått utmaningar som vi har varit tvungna att på olika sätt hantera. Det känner ledamöterna till. Har man som regering inte förmåga att ta tag i den typen av problem blir det väldigt svårt. Men det är också omöjligt att i kristallkulan se allt som ska hända i en framtid.

Vi har försökt att arrangera det här nu så långt det går med olika typer av åtgärder. Och jag kan nog säga att inget försvarsbeslut har omfattats av så mycket av restriktioner och analyser och har så pass mycket med sig av uppföljningsmekanismer som det här. Vi har också en kontrollstation 2023 med en koppling till Försvarsberedningen. Då får vi utvärdera hur detta ser ut. Sedan tillkommer en ny försvarsberedning som ska jobba med ett nytt försvarsbeslut 2025. Det ska gälla under åren 2026–2030.

I debatten anförde Mikael Oscarsson (KD) följande:

(Anf. 119) Men det har nu också kommit fram uppgifter från olika håll. De kommer internt från Försvarsmakten och från andra håll. Där talar man om att det redan nu finns tydliga uppgifter om att det är fördyringar. Det är fördyringar när det gäller flygvapnet, Jas E och Jas C/D, vidmakthållandet och andra saker.

Jag tänkte passa på att ställa några frågor. Har det skett uppdateringar sedan vi sist hade mötet i försvarsutskottet? Har statsrådet information som gör gällande att det blir fördyringar, eller är läget detsamma som det var när vi sågs för ett par veckor sedan? Det är frågor jag vill ställa.

Försvarsministern gav bl.a. följande svar på frågan från Mikael Oscarsson:

(Anf. 120) Det som har sagts i försvarsutskottet är det som gäller. Det finns ingen som kan garantera att inte fördyringar eller förändringar kommer att inträffa under de kommande fem åren. Det måste vi förstå, och det måste vi tackla successivt. Det har skett genom åren.

Detta är inte särskilt enkelt. Den uppgift vi har är att det som nu är känt går att hantera inom de ekonomiska ramar som föreligger. Det är vad som gäller, och det är vad som är redovisat. Det är ingenting som har förändrats på någon vecka i det här sammanhanget.

Interpellationer och skriftliga frågor

Svar på skriftliga frågor

Den 4 november 2020 gav försvarsminister Peter Hultqvist bl.a. följande som svar på fråga om det finns några ekonomiska omständigheter som skulle kunna påverka genomförandet av de förstärkningar av krigs- och grund- organisationen som återfinns i totalförsvarspropositionen (2020/21:310): ”Av propositionen framgår bl.a. att Försvarsmakten årligen ska redovisa till regeringen hur krigsorganisationen utvecklas i förhållande till planen och anslagen ekonomi. Regeringen kommer i sin tur återkomma varje år i budgetpropositionen till riksdagen för att redovisa hur bl.a. krigs-

organisationen utvecklas”.

Den 9 december 2020 gav försvarsminister Peter Hultqvist bl.a. följande som svar på fråga om Försvarsdepartementet, före totalförsvarspropositionens överlämnande till riksdagen, fick underlag från Försvarsmakten eller FMV med information om fördyringar rörande stridsflygförmågan – Jas 39 E, Jas

32

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2020/21:KU20

39 C/D och/eller FCAS (2020/21:775): ”De förslag om anskaffning av

 

materiel, som lämnas i propositionen Totalförsvaret 2021–2025 och i

 

budgetpropositionen för 2021 (prop. 2020/21:1, utgiftsområde 6 Försvar och

 

samhällets krisberedskap), där regeringen även redovisar de tolvåriga

 

investeringsplanerna för anskaffning och vidmakthållande av materiel, bygger

 

i huvudsak på budgetunderlag och övriga underlag från Försvarsmakten och

 

Försvarets materielverk. Av dessa underlag framgår såväl myndigheternas

 

bedömning av kostnader för materielprojekt som risker myndigheterna

 

bedömer är förknippade med dem”.

 

Interpellationssvar

 

Den 2 februari 2021 besvarade försvarsminister Peter Hultqvist en inter-

 

pellation om genomförandet av försvarsbeslutet när det gäller etableringen av

 

de regementen som riksdagen beslutat om (2020/21:336). Bland annat anförde

 

försvarsministern följande:

 

(Anf. 49) Regeringens beslut för Försvarsmakten är i överenstämmelse

 

med vad regeringen föreslagit till riksdagen i propositionen Totalförsvaret

 

2021–2025 och vad riksdagen med anledning av denna beslutat den 15

 

december 2020.

 

Regeringen beslutade den 17 december 2020 även om regleringsbrev

 

för budgetåret 2021 avseende Försvarsmakten. Av regleringsbrevet

 

framgår bland annat att Försvarsmakten senast den 1 mars 2021 ska

 

redovisa myndighetens planering för återinrättandet av nu nämnda

 

organisationsenheter.

 

(Anf. 52) Nu ska man återkomma med en redovisning av hur

 

försvarsbeslutet ska verkställas. Det ska man återkomma med den 1 mars

 

2021. På den punkten finns det ingen anledning för mig att på något sätt

 

börja spekulera. Jag utgår från att det vi har beslutat är det som ska

 

genomföras. Det är det som gäller, det är det som är regeringens direktiv,

 

och det är det som är uppföljningen av riksdagsbeslutet.

 

Sedan har jag i riksdagsdebatter och i en mängd olika sammanhang

 

sagt att om det uppstår problem med tider och leveranser av materiel eller

 

om verkställighetsproblem av praktiska slag uppstår får vi naturligtvis titta

 

på det. Det får vi göra när det uppkommer i så fall, men det är ingenting

 

som vi på något vis sanktionerar på förhand.

 

Jag tror att denna typ av problematik finns i alla stora beslut. Om man

 

inte kan acceptera att den verkligheten existerar är det svårt att hantera en

 

situation.

 

Jag är bestämd om att försvarsbeslutet ska genomföras. Men jag är

 

också öppen för att om något inträffar och det finns sakliga skäl måste vi

 

hantera dem. Men vi har inte på något sätt från min eller regeringens sida

 

öppnat upp för något annat än det riksdagsbeslutet föreskriver. Vi följer

 

den ordning som är den gängse.

 

Gällande ordning

Beredningskravet

I 7 kap. 2 § regeringsformen uttrycks ett allmänt beredningskrav för regeringsärenden. Enligt bestämmelsen ska de upplysningar och yttranden som behövs hämtas in från de berörda myndigheterna vid beredningen av

33

2020/21:KU20

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

regeringsärenden. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs hämtas in från kommuner. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig. I motiven framhålls att inhämtandet av yttranden från myndigheter, organisationer och andra enskilda sammanslutningar är ett karakteristiskt och betydelsefullt inslag i den svenska politiska beslutsprocessen (prop. 1973:90 s. 287).

Skyldighet att lämna uppgifter till utskott

Enligt 10 kap. 8 § riksdagsordningen är en statlig myndighet skyldig att lämna upplysningar och yttranden till ett utskott som begär det. En myndighet som inte lyder under riksdagen får hänskjuta en sådan begäran till regeringen för avgörande. För regeringen är skyldigheten att lämna upplysningar och yttranden till ett utskott begränsad till dels frågor om arbetet inom Europeiska unionen (EU), dels de av riksrevisorernas granskningsrapporter över effektivitetsrevisionen som har överlämnats till regeringen.

Propositioner

En proposition är regeringens förslag till ett riksdagsbeslut. En proposition ska innehålla regeringens protokoll i ärendet, en redovisning av ärendets beredning och skälen för regeringens förslag. Propositioner med lagförslag ska i förekommande fall innehålla Lagrådets yttrande (9 kap. 2 § riksdags- ordningen).

Enligt Propositionshandboken (Ds 1997:1) är det uppenbart att en proposition fyller en rad syften och den ska vara tillgänglig för läsare av många slag. I handboken framhålls att en proposition inte är en facktext skriven för fackmän. Huvudsyftet med propositionen är att presentera regeringens förslag för riksdagen och motivera det (s. 61). I handboken anförs vidare att det inte alltid är lätt att välja ut de frågor som ska tas upp vid beredningen (s. 44). Vidare framhålls att propositionsskrivaren bör vara medveten om att få läser hela betänkandet och att beslutsfattarnas uppfattning om förslagen kommer att påverkas av vad som tas upp vid beredningen. Det är därför av stor vikt att man gör urvalet sakligt och objektivt och därvid beaktar att vissa frågor, från rent politiska utgångspunkter, kan vara av särskild vikt. Ett av syftena med beredningarna är att se till att politikerna får tillräckligt nyanserad information och ett bra beslutsunderlag.

Tidigare granskning

Konstitutionsutskottet granskade under våren 1999 två dåvarande försvars- ministrars handläggning av frågan om anskaffning av Leopardstridsvagnar (bet. 1998/99:KU25 s. 7 f.). I ärendet hölls en utfrågning med bl.a. f.d. försvarsminister Anders Björck. Vid utfrågningen uppgav Anders Björck att det enligt hans mening inte finns någon skyldighet för regeringen eller ett statsråd att informera riksdagen om materielaffärer, såvida det inte finns ett formellt beslut i frågan (s. 11). Så var t.ex. fallet när det gällde Jas-projektet och anskaffning av radarjaktrobotar. Om riksdagen i det aktuella ärendet hade

34

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2020/21:KU20

begärt information hade han varit beredd att lämna sådan. Enligt Anders Björck hade han under sin tid som försvarsminister inte vid något tillfälle blivit kallad av försvarsutskottet för att lämna information. Att begära att regeringen generellt ska informera riksdagen om olika materielupphandlingar var enligt Anders Björck inte rimligt.

I sitt ställningstagande konstaterade utskottet inledningsvis att det inte finns någon generellt föreskriven skyldighet för regeringen eller ett enskilt statsråd att informera riksdagen i frågor om verkställandet av riksdagens beslut. Utskottet anförde vidare att riksdagen informeras när det gäller frågor om serieproduktion av krigsmateriel för inhemskt bruk i vissa fall i särskild ordning, som grundas på särskilda beslut i vissa fall och att så hade varit fallet med t.ex. Jas-projektet. Ett annat exempel som togs upp av utskottet var det förestående köpet av en radarjaktrobot. I denna del noterade utskottet att information hade getts efter det att försvarsutskottet i ett betänkande hade förutsatt att regeringen skulle informera utskottet om bl.a. beväpningen av Jas.

Utskottet konstaterade att även om det inte funnits någon formell informationsskyldighet hade Försvarsdepartementet, utan att försvarsutskottet bett om det, kunnat lämna information om formen för upplåtelse av de begagnade stridsvagnarna. Ett skäl till detta var enligt utskottet att den aktuella formen för anskaffning när det gällde sådan organisations- och effektbestämmande materiel för långsiktigt bruk som stridsvagnar var mycket ovanlig inom krigsorganisationen. Ett annat skäl var enligt utskottet att försvarsutskottet vid den aktuella tidpunkten av allt att döma inte hade känt till att andra anskaffningsformer än köp kunde bli aktuella.

Utskottet fann sammanfattningsvis ingen grund för kritik mot någon av de två f.d. försvarsministrarna från konstitutionell synpunkt. Däremot ansåg sig utskottet oförhindrat att uttala att regeringen i framtiden inför upphandlings- ärenden av större omfattning, och i fall där upphandlingen sker i annan form än vad som är brukligt, bör erbjuda riksdagen information för att t.ex. meddela på vilka grunder avtalet avses träffas.

Våren 2016 granskade utskottet hanteringen av riksdagens budgetbeslut om särskilda medel till universitet och högskolor (bet. 2015/16:KU20 s. 17 f.). Riksdagen beslutade den 17 december 2015 om 2016 års budget inom utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning i enlighet med regeringens förslag, vilket bl.a. innebar att det tidigare systemet med kvalitetsbaserad resurstilldelning skulle frångås men att de aviserade medlen skulle kvarstå och fördelas till universitet och högskolor via regleringsbreven för 2016. I anmälan anfördes att ministern för högre utbildning och forskning den 18 december 2015, dvs. dagen efter riksdagens budgetbeslut, hade skickat ett e-postmeddelande till rektorer vid universitet och högskolor med innebörden att de beslutade medlen tills vidare inte skulle göras tillgängliga med hänvisning till utgiftsbegränsande åtgärder. Anmälaren anförde att Sveriges ekonomiska förhållanden inte påtagligt kunde ha ändrats från det att ärendet debatterades i riksdagen den 16 december eller från det att betänkandet

35

2020/21:KU20

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

 

justerades i utbildningsutskottet den 10 december till dess att e-post-

 

meddelandet skickades. Anmälaren menade att beslutet att skicka

 

meddelandet till lärosätena rimligen måste ha fattats innan budgetbeslutet och

 

att det måste anses som anmärkningsvärt att riksdagen inte fick information

 

om regeringens omsvängning innan budgetbeslutet.

 

I sitt ställningstagande anförde utskottet att några formella omständigheter

 

som motiverade utskottet att rikta någon anmärkning mot regeringen i fråga

 

om hanteringen av budgetbeslutet inte förelåg (s. 29). Samtidigt noterade

 

utskottet att insikten om behovet av utgiftsbegränsande åtgärder måste ha

 

funnits redan tidigare under hösten och att beredningen av regleringsbrevet för

 

det aktuella anslaget torde ha varit långt framskriden vid tiden för utskottets

 

beredning och riksdagens beslut. Då det rörde sig om helt ny information om

 

förväntade utgifter och verksamheter på ett visst anslag under det kommande

 

budgetåret hade det enligt utskottet varit en fördel om regeringen hade

 

informerat det berörda utskottet eller riksdagen före det aktuella budget-

 

beslutet.

 

Våren 2017 granskade utskottet hanteringen av beslut om anskaffning av

 

ubåtar (bet. 2016/17:KU20 s. 170 f.). I ärendet granskade utskottet tre frågor

 

som rörde anskaffning och beställning av två nya ubåtar. Av anmälan framgick

 

att regeringen i mars 2015 hade beslutat att bemyndiga Försvarsmakten att

 

beställa två nya ubåtar (nästa generations ubåt, NGU) till en sammanlagd

 

kostnad om 8,2 miljarder kronor och att Försvarets materielverk i juni 2015

 

signerade ett kontrakt om beställningen med Saab AB. Det framhölls vidare i

 

anmälan att anskaffningen av NGU enligt Försvarsmaktens budgetunderlag

 

för 2017, som upprättades den 28 februari 2016, vilade på en finansiering ”där

 

flera av de ingående parametrarna låg utanför Försvarsmaktens påverkan”.

 

Därutöver hade Försvarsmakten enligt anmälaren under våren 2016 informerat

 

försvarsutskottet om att den angivna kostnadsramen för beställningen av de

 

två nya ubåtarna var villkorad av export av ubåtsmodellen till annat land och

 

att leverantören vid utebliven export hade rätt att omförhandla avtalet. Enligt

 

anmälaren hade försvarsministern vid flera tillfällen sedan juni 2015 besökt

 

försvarsutskottet och lämnat information om de två nya ubåtarna, men inte vid

 

något av dessa tillfällen hade ministern uppgett att kostnaden för beställningen

 

av ubåtarna kunde bli beroende av export till annat land.

 

När det gällde den information om ubåtsbeställningen som försvars-

 

ministern och regeringen hade lämnat till riksdagen noterade utskottet att

 

beställningen bl.a. hade stor budgetmässig betydelse (s. 187). Det var därför

 

enligt utskottet viktigt att informationen var tydlig, fullständig och aktuell.

 

Utskottet hade utifrån vad som framkommit i granskningsärendet på formella

 

grunder inte något att anföra mot försvarsministerns och regeringens agerande

 

i denna del. Utskottet noterade dock att oklarheter hade förebyggts om

 

försvarsministern lämnat viss information i ett tidigare skede än vad som nu

 

gjorts.

 

Under våren 2018 granskade utskottet försvarsministerns uttalanden i

 

medierna om ett svenskt deltagande i internationellt försvarssamarbete och

36

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2020/21:KU20

den information som ministern lämnat till riksdagen i frågan (bet. 2017/18:KU20 s. 80 f.). Anmälaren anförde att det i september 2015 hade framgått av en tidningsartikel att Sverige beredde möjligheten till ett deltagande i Joint Expeditionary Force (JEF), att försvarsminister Peter Hultqvist hade förnekat att det skulle finnas någon formell inbjudan om ett svenskt deltagande i JEF och att det därför inte heller hade funnits någon anledning att föra innehållet i en hemlig promemoria vidare till försvars- utskottet. I februari 2017 publicerades en tidningsartikel av vilken det framgick att det var nära förestående att Sverige skulle gå med i JEF och att försvarsministern gett Försvarsmakten i uppdrag att ta fram ett underlag om hur ett svenskt bidrag till JEF skulle kunna se ut. Anmälaren var kritisk till försvarsministerns förnekande av att någon beredningsprocess skulle ha pågått. Enligt anmälaren hade kommunikationen från Peter Hultqvist varit motstridig när det gäller ett eventuellt svenskt deltagande i snabbinsats- förbandet JEF. Dessutom hade försvarsutskottet inte fått någon information när det gäller beredningen av ärendet, trots att Sveriges försvarssamarbeten är en central del i Sveriges försvars- och säkerhetspolitik.

Utskottet noterade att den information om ett svenskt deltagande i ett internationellt försvarssamarbete som försvarsministern och regeringen hade lämnat till riksdagen var av stor betydelse för Sveriges försvars- och säkerhetspolitik. Det var därför viktigt att informationen var tydlig, fullständig och aktuell. Utskottet hade utifrån vad som framkommit i granskningsärendet på formella grunder inte något att anföra mot försvarsministerns och regeringens agerande i denna del. Utskottet noterade dock att oklarheter hade förebyggts om försvarsministern lämnat viss information i ett tidigare skede än vad som nu gjordes.

Promemorior från Regeringskansliet

Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt svar på ett antal frågor. Som svar överlämnades den 16 mars 2021 respektive den 8 april 2021 två promemorior som har upprättats inom Försvarsdepartementet (bilaga A1.3.2–3).

Överläggningarna inför totalförsvarsbeslutet

Av svarspromemoriorna framgår när det gäller analysgruppen att samtliga i Försvarsberedningen ingående partier inbjöds till överläggningar den 10 december 2019 för att tydliggöra skillnaderna mellan Försvars- beredningens förslag i sak och Försvarsmaktens underlag till försvarspolitisk proposition. Inbjudan att delta i överläggningarna föregicks inte av något formellt beslut av regeringen eller Regeringskansliet.

Chefen för Försvarsdepartementet, statsrådet Hultqvist, beslutade den

11 mars 2020 att Försvarsberedningen skulle delta i överläggningar om det militära försvaret inför det kommande försvarsbeslutet och att överläggningarna skulle vara klara den 15 maj 2020. Den 16 mars 2020

37

2020/21:KU20

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

beslutade statsrådet Hultqvist om entledigande respektive förordnande av ordförande och ledamöter i Försvarsberedningen.

Den 15 maj 2020 beslutade statsrådet Hultqvist att Försvarsberedningen skulle ges förlängd tid och att överläggningarna skulle vara klara den 29 maj 2020. Den 29 maj 2020 fattades beslut om ytterligare förlängning till den 16 juni 2020. Överläggningarna avslutades den 9 juni 2020.

När det gäller vilken status överläggningarna inom ramen för Försvars- beredningen har i beredningen inför den försvarspolitiska propositionen anges följande.

Av regeringens skrivelse Kommittéberättelse – kommittéernas verksamhet under 2019 (skr. 2019/20:103) framgår att Försvarsberedningen är ett organ inom Regeringskansliet. Beredningens arbete är inte tidsbegränsat.

Försvarsberedningen inrättades ursprungligen genom ett regeringsbeslut den 29 oktober 1992. Av beslutet framgår bl.a. att inrättandet var ett led i arbetet med att följa genomförandet av 1992 års försvarsbeslut och vidta erforderliga åtgärder inför nästa långsiktiga försvarsbeslut.

Den 12 maj 1999 beslutade regeringen att Försvarsberedningen bl.a. skulle fortsätta att svara för samråd mellan företrädare för regeringen och riksdags- partierna om den långsiktiga inriktningen av försvars- och säkerhetspolitiken. Regeringen bemyndigade samtidigt chefen för Försvarsdepartementet att lämna närmare anvisningar för Försvarsberedningens arbete.

Underlag till den försvarspolitiska propositionen

På fråga om vilket underlag som legat till grund för bedömningen i den försvarspolitiska propositionen när det gäller de ekonomiska ramarna för

2021–2025 redovisas följande:

Försvarsberedningens rapporter Motståndskraft – Inriktningen av total- försvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 (Ds 2017:66) och Värnkraft – Inriktningen av säkerhetspolitiken och ut- formningen av det militära försvaret 2021–2025 (Ds 2019:8).

Underlag inför den försvarspolitiska propositionen från Försvarets radioanstalt och Totalförsvarets rekryteringsmyndighet den 14 november 2019 samt från Försvarsmakten, Försvarets materielverk och Total- försvarets forskningsinstitut den 15 november 2019.

Budgetunderlag för 2021 från Försvarets radioanstalt den 24 februari 2020, från Totalförsvarets forskningsinstitut den 26 februari 2020 och från Försvarsmakten, Försvarets materielverk samt Totalförsvarets rekryteringsmyndighet den 28 februari 2020.

Svar från Försvarsmakten den 24 april 2020 på remisser från Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) gällande Försvarsmaktens underlag inför den försvarspolitiska propositionen och budgetunderlag för 2021.

Svar från Försvarets radioanstalt den 9 juli 2020 på remiss från Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) med anledning av Försvarets

38

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2020/21:KU20

radioanstalts redovisning inför den försvarspolitiska propositionen och budgetunderlag för 2021.

Kompletterande budgetunderlag för 2021 från Försvarsmakten den 17 juli 2020 och från Försvarets materielverk den 24 juli 2020 samt kompletterande information till Försvarets materielverks kompletterande budgetunderlag för 2021 den 24 juli 2020.

Information om den försvarspolitiska propositionen m.m.

Information till riksdagen och försvarsutskottet

Av svarspromemoriorna framgår att information om osäkerheter och risker som bedömts kunna leda till förseningar eller ökade kostnader i fråga om det militära försvaret inför riksdagens beslut om totalförsvarets inriktning 2021– 2025 har lämnats till riksdagen och försvarsutskottet vid följande tillfällen.

Statsrådet Hultqvist och tjänstemän från Försvarsdepartementet har, några dagar efter respektive inbjudan av försvarsutskottet, lämnat information till utskottet vid följande tillfällen:

den 25 augusti 2020 om arbetet med försvarspropositionen samt Försvars- maktens och Försvarets materielverks kompletterande budgetunderlag för 2021

den 3 november 2020 om anskaffning av u-båtar och ett marint projekt

den 1 december 2020 med anledning av finansieringen av det kommande försvarsbeslutet och uppgifter i medierna om risk för underfinansiering.

Statsrådet Hultqvist och tjänstemän från Försvarsdepartementet har även lämnat information till försvarsutskottet vid följande tillfällen:

den 1 oktober 2019 om pågående projekt

den 6 februari 2020 om anskaffning av ubåtar

den 11 juni 2020 om anskaffning av ubåtar och ett marint projekt.

Vidare anges att ämnet har behandlats vid riksdagsdebatten om propositionen Totalförsvaret 2021–2025 (prop. 2020/21:30) den 14 december 2020 och i svaren på följande riksdagsfrågor: 2018/19:861 (Omförhandling av priset på ubåten A26), 2019/20:1587 (Anskaffning av ubåtar), 2020/21:310 (Totalförsvarsbeslutet 2021–2025) och 2020/21:775 (Information om fördyringar rörande stridsflygförmågan).

Särskilt om informationen till försvarsutskottet den 1 december 2020

På fråga om, och i så fall från och med när, de uppgifter om kostnads- fördyringar som Försvarsmakten presenterade för försvarsutskottet den 3 december 2020 funnits hos Regeringskansliet och huruvida regeringen, och i så fall när, hade lämnat information till försvarsutskottet om dessa uppgifter hänvisas i svaren till ovanstående underlag samt till att Försvars- departementet den 1 december 2020 lämnande information till försvars- utskottet med anledning av finansieringen av det kommande försvarsbeslutet och uppgifter i medierna om risk för underfinansiering.

39

2020/21:KU20

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

 

På frågor om vilken information när det gäller eventuella kostnads-

 

fördyringar som lämnades till försvarsutskottet den 1 december 2020 och om

 

försvarsutskottet gavs ny information den 1 december 2020 när det gäller

 

eventuella kostnadsfördyringar som skilde sig från den information som

 

redovisades i försvarspropositionen (prop. 2020/21:30) anförs följande. Peter

 

Hultqvist uppgav inför försvarsutskottet att de förslag om anskaffning av

 

materiel som hade lämnats i propositionen Totalförsvaret 2021–2025 (prop.

 

2020/21:30) och i budgetpropositionen för 2021 utgick från de budgetunderlag

 

och övriga underlag som Försvarsmakten och Försvarets materielverk hade

 

lämnat. Av dessa underlag framgick såväl myndigheternas bedömningar av

 

kostnader för materielprojekt som de risker myndigheterna bedömde var

 

förknippade med dem.

 

Vidare uppgav Peter Hultqvist att han inte hade någon information som

 

ändrade de bedömningar som framgick av propositionen Totalförsvaret 2021–

 

2025 och budgetpropositionen för 2021. Peter Hultqvist framhöll dock att

 

stora materielprojekt är komplexa företeelser där förseningar och fördyringar

 

alltid utgör möjliga risker, att det inte var möjligt att spekulera i vad som kunde

 

komma att inträffa framöver och att han hade att förhålla sig till den

 

information som fanns tillgänglig för honom och Försvarsdepartementet vid

 

det aktuella tillfället.

 

På en kompletterande fråga om den information när det gäller eventuella

 

kostnadsfördyringar som lämnades till försvarsutskottet den 1 december 2020

 

överensstämde med den information som Försvarsmakten och Försvarets

 

materielverk lämnade till försvarsutskottet den 3 december 2020 angavs att

 

såvitt det är känt för Försvarsdepartementet lämnade varken Försvarsmakten

 

eller Försvarets materielverk den 3 december 2020 någon information som gav

 

anledning att ändra de bedömningar som gjordes i propositionen

 

Totalförsvaret 2021–2025 och budgetpropositionen för 2021.

 

Utfrågning med försvarsminister Peter Hultqvist

 

Utskottet höll den 13 april 2021 en öppen och en sluten utfrågning med

 

försvarsminister Peter Hultqvist (bilaga B9).

 

Vid utfrågningen anförde Peter Hultqvist bl.a. att till grund för förslagen

 

och bedömningarna i propositionen låg Försvarsberedningens rapporter

 

Motståndskraft och Värnkraft. När det gäller det militära försvaret utgjorde

 

dessutom ett antal underlag från myndigheter under Försvarsdepartementet

 

grund för propositionen. Sammantaget fanns härigenom ett fullgott

 

beredningsunderlag.

 

Vidare anförde Peter Hultqvist att han innan riksdagen beslutade om

 

regeringens förslag lämnade information om osäkerheten och risker som hade

 

bedömts kunna leda till förseningar eller ökade kostnader i fråga om det

 

militära försvaret till riksdagen och försvarsutskottet vid ett stort antal

 

tillfällen.

40

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2020/21:KU20

Vidare anförde Peter Hultqvist att riksdagen och försvarsutskottet informeras löpande om hur stora materielprojekt utvecklas och vilken inriktning ett projekt får inom bemyndigandets ram och att sådan information lämnades vid ett flertal tillfällen innan riksdagen beslutade om regeringens förslag i propositionen Totalförsvaret 2021–2025. När information har lämnats har det skett med anledning av att det till departementet i formella underlag från myndigheterna om utvecklingen i ett projekt inkommit uppgifter som tillför något nytt i sak. Vidare framhöll Peter Hultqvist att han vid tidpunkten för riksdagens beslut om propositionen inte hade någon information som ändrade de bedömningar som gjordes i propositionen.

På fråga om den information som lämnades av regeringen den 1 december 2020 överensstämde med den information som lämnades av Försvarsmakten och Försvarets materielverk den 3 december 2020 angav Peter Hultqvist att myndigheterna och departementet inte hade lämnat någon information till riksdagen som ifrågasatte den ekonomiska grunden för propositionen. Vidare anförde Peter Hultqvist att bilden var att myndigheternas information ansågs bekräfta den bedömning som regeringen hade gjort, att de kostnader och risker som hade beskrivits i myndigheternas underlag alltjämt bedömdes kunna omhändertas inom de ekonomiska ramar som utgjorde grund för förslagen i propositionen.

På fråga om det med anledning av budgetunderlaget från Försvarsmakten från februari 2021 inte funnits information som statsrådet kunde ha lämnat till riksdagen anförde Peter Hultqvist följande. Budgetunderlaget inkom den 26 februari 2021. Det är då budgetunderlaget för 2022, och där redogörs för läget i en del större materielprojekt och flaggas för att det kan finnas en problematik som man måste hantera. Det konstateras i det underlaget att det krävs ytterligare information och analys, och när det har skett kan det bli aktuellt att titta på eventuella justeringar i investeringsplan eller att i förlängningen genomföra följdändringar i myndighetens övriga verksamhetsplanering. Vidare konstaterade Peter Hultqvist att med all den kunskap som fanns i de underlag som gällde när beslut fattades i riksdagen om försvarspropositionen hade FMV, Försvarsmakten och departementet samma uppfattning om att detta var hanterbart inom de ramar som var fastlagda. Vad sedan det som diskuteras i ett underlag som kommit in i februari 2021 kommer att innebära i praktiken får vi, enligt statsrådet, återkomma till när det är dags.

I den slutna utfrågningen redogjorde försvarsministern för information som lämnats till Försvarsdepartementet från FMV under juli 2020.

Utskottets ställningstagande

I ärendet granskas vilken information som har lämnats till riksdagen och försvarsutskottet när det gäller eventuella kostnadsfördyringar inför beslutet om totalförsvarspropositionen. Av granskningen framgår vilket underlag som har legat till grund för propositionen och vid vilka tillfällen försvarsministern har lämnat information. Försvarsministern har i granskningen vidare anfört att

41

2020/21:KU20

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

han vid tidpunkten för riksdagens beslut om propositionen inte hade någon information som ändrade de bedömningar som gjordes i propositionen. Grunden för detta har ytterligare utvecklats av försvarsministern i samband med utskottets utfrågning.

Vad som framkommit i granskningen ger inte skäl till något uttalande av utskottet.

1.4Information till Utrikesnämnden i samband med 5G-auktion

Ärendet

Anmälan

I en anmälan till utskottet (dnr 1175-2020/21), bilaga A1.4.1, begärs en granskning av regeringens agerande med anledning av Post- och telestyrelsens (PTS) beslut den 20 oktober 2020 i den del det gäller villkor som innebär att nyinstallation och implementering av centrala funktioner för radioanvändning av radiosändare i det s.k. 5G-nätet inte får genomföras med produkter från leverantörerna Huawei eller ZTE. Beslutet har överklagats av Huawei och det ska prövas i sak av Förvaltningsrätten i Stockholm. PTS genomförde auktionen på de villkor som anges i beslutet den 19 januari 2021.

PTS beslut har, anförs det i anmälan, väckt stor uppmärksamhet och uppståndelse, såväl inom Sveriges gränser som utanför. Bakgrunden till beslutet är att PTS, som ett led i säkerhetsbedömningen, ska samråda med Säkerhetspolisen och Försvarsmakten i tillståndsärenden som bl. a. avser användningen av radiosändare. Samrådet avser också frågan om det, ur säkerhetshänseende, finns behov av särskilda villkor för tillståndet. Det är efter ett sådant samråd som PTS beslutat om villkoren att de två leverantörernas produkter utesluts från centrala funktioner för 5G-nätet.

I anmälan anförs därutöver bl.a. följande:

Utöver de risker som Säpo och Försvarsmakten bedömt i samrådet med PTS är det tydligt att beslutet att utesluta Huawei från den svenska 5G- marknaden kan få påtagliga konsekvenser för Sveriges relationer med Kina. Såsom DN konstaterar har Kina fängslat oskyldiga kanadensare som hämnd för Kanadas ”oförrätter” mot Huawei, medan Danmark hotades med repressalier om Färöarna inte gav Huawei 5G-kontrakt. Gisslan- tagande, handelsbojkotter och annan bestraffning är vanliga vapen i Pekings försvar av ekonomiska intressen världen runt. Ytterligare exempel går att se i relationen mellan Australien och Kina; Australien förbjöd Huaweis 5G-antenner och master av säkerhetsskäl redan 2018. Enligt Expressen uttalade en kinesisk diplomat, i samband med att Kina införde 200-procentiga strafftullar på australiskt vin i november 2020, att ”om man gör man Kina till fiende, kommer man att behandlas som en fiende”. Åtgärderna följde på tidigare tullar på bland annat nötkött, timmer, koppar och kol efter att handelskonflikten under flera år trappats upp.

Av det anförda framgår enligt anmälan tydligt att PTS beslut har konsekvenser långt utanför frågan om upphandling av leverantörer till det svenska 5G-nätet.

42

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2020/21:KU20

Det är påtagligt, anförs det i anmälan, att detta rör utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för landet.

I anmälan uppmärksammas bl.a. att det av 10 kap. regeringsformen framgår att regeringen har omfattande befogenheter i fråga om utrikespolitiken, en princip som även är folkrättsligt reglerad, men att genom 10 kap. regerings- formen löper även principen om riksdagens rätt till information och kontroll som en röd tråd. Enligt 10 kap. 3–9 §§ regeringsformen måste riksdagen bl.a. godkänna internationella överenskommelser av större vikt eller av konstitutionell betydelse, och enligt 10 kap. 11 § regeringsformen ska regeringen fortlöpande hålla Utrikesnämnden underrättad om de utrikes- politiska förhållanden som kan få betydelse för riket och överlägga om dessa så ofta det behövs. Det är värt att notera, anförs det i anmälan, att även utrikespolitiska aspekter av handelspolitiken omfattas av begreppet utrikes- politiska förhållanden (se bl.a. SOU 1972:15 s. 187). I anmälan upp- märksammas vidare att regeringen 2014 tillsatte ett nationellt säkerhetsråd som regelbundet diskuterar en samordnad hantering av de frågor som rör Sveriges säkerhet i vid bemärkelse.

Frågan om hur strategiska säkerhets- och utrikespolitiska intressen ska hanteras av regeringen är enligt anmälan något av en gråzon. Detta är, anförs det i anmälan, till viss del en nödvändighet – regeringen måste ha utrymme och flexibilitet att kunna agera vid behov men det innebär också svårigheter för riksdagen att utöva kontroll och hålla sig informerad.

I anmälan begärs en granskning av regeringens agerande och huruvida regeringen levt upp till sina konstitutionella förpliktelser.

Underlag för granskningen

Till grund för granskningen har legat bl.a. promemorior som upprättats inom Regeringskansliet (Utrikesdepartementet och Infrastrukturdepartementet), bilaga A1.4.2. En promemoria är försedd med sekretessmarkering.

Utskottet har även hållit en utfrågning med utrikesminister Ann Linde, B12.

Utredning i ärendet

PTS beslut den 20 oktober 2020

PTS beslutade den 20 oktober 2020 (dnr 18-8496), bilaga A1.4.3, i samband med godkännande av fyra sökande som deltagare i auktionsförfarandet rörande tillstånd att använda radiosändare i frekvensbanden 3400–3720 MHz och 2300–2380 MHz, om bl.a. följande villkor:

Tillstånd att använda radiosändare i frekvensbandet 3400–3720 MHz ska förenas med följande ytterligare villkor om krav som är av betydelse för Sveriges säkerhet, vilka inte har angivits i beslutet att begränsa antalet tillstånd och utfärda allmän inbjudan till ansökan:

”27. Kraven i punkterna 28–30 gäller centrala funktioner, dvs. funktioner i:

radioaccessnät,

43

2020/21:KU20

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

transmissionsnät, kärnnät, och

drift- och underhållsnät

vilka är nödvändiga för att upprätthålla nätens funktionalitet och av tillståndshavaren tillhandahållna elektroniska kommunikationstjänster.

28.Utöver vad som anges i punkt 26 ovan ska tillståndshavaren iaktta följande.

Nyinstallation och ny implementering av centrala funktioner för radioanvändning i frekvensbandet 3400–3720 MHz får inte genomföras med produkter från leverantörerna Huawei eller ZTE.

I fall befintlig infrastruktur för centrala funktioner kommer att användas för tillhandahållande av tjänster i de aktuella frekvensbanden ska en avveckling av produkter från Huawei och ZTE vara genomförd senast den 1 januari 2025.

I beslutet finns uppgift om tillämpliga bestämmelser (s. 3 f.), PTS bedömning (s. 4 f.) och säkerhetsmyndigheternas yttrande avseende vissa leverantörer (s. 5 f).

Några uttalanden om Kina m.m.

Utrikesutskottets betänkande Arbetet i frågor som rör Kina

I sitt betänkande Arbetet i frågor som rör Kina (bet. 2019/20:UU4, som behandlade regeringens skrivelse 2019/20:18 Arbetet i frågor som rör Kina samt motioner) uttalade utrikesutskottet bl.a. följande om säkerhets- och försvarspolitik (s. 22 f.).

I regeringens skrivelse konstaterades att Kinas betydelse för global säkerhet växer. Regeringen uppgav att de nationella svenska säkerhetsintressena, definierade i regeringens nationella säkerhetsstrategi från 2017 samt genom säkerhets- och försvarspolitiken, ska vara vägledande i alla aspekter på förbindelserna med Kina som har bäring på Sveriges säkerhet. Vid samverkan mellan svenska och kinesiska aktörer ska man beakta de risker som en samverkan kan medföra i ett nationellt säkerhets- och försvarsperspektiv, vare sig det handlar om företags- och innovationsinvesteringar, tekniskt samarbete, akademiskt utbyte och forskning eller annan form av samarbete mellan kinesiska och svenska aktörer.

Utskottet konstaterade att det pågår en tyngdpunktsförskjutning av politisk, ekonomisk och militär makt mot Asien. I synnerhet får Kinas snabba utveckling och stärkta roll allt större betydelse för svensk utrikes- och säkerhetspolitik. Effekterna är både direkta genom Kinas ökade investeringar i Europa och indirekta genom ett ökat amerikanskt säkerhetspolitiskt och militärt fokus på Asien. En direkt effekt av Kinas utveckling är landets ökade investeringar i Europa, däribland i strategisk infrastruktur och hög- teknologiska företag. Kinas strategi för s.k. civil-militär fusion innebär att kinesiska privata bolag måste dela med sig av sin teknik till Kinas försvarsmakt. Kinas förvärv av företag inom framtidssektorer som t.ex. it kan få direkta följder för svenskt näringslivs framtida konkurrensförmåga. Det

44

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2020/21:KU20

rapporteras om ett omfattande kinesiskt industrispionage, som bedrivs med målet att komma över spetsteknologi.

Utskottet ansåg i likhet med regeringen att de nationella svenska säkerhets- intressena, definierade i regeringens säkerhetsstrategi från 2017 samt genom den svenska säkerhets- och försvarspolitiken, ska vara vägledande i alla aspekter av förbindelserna med Kina som har bäring på Sveriges säkerhet. Det är viktigt att EU och likasinnade länder samarbetar och agerar gemensamt när det gäller de säkerhets- och försvarsutmaningar som det ökade kinesiska globala inflytandet innebär.

När det gäller Kinas växande intresse för strategisk infrastruktur och hög- teknologi samt de säkerhetspolitiska risker och utmaningar som förknippas med Kina när det gäller företags- och innovationsinvesteringar, tekniskt samarbete, akademiskt utbyte och forskning eller annan form av samarbete mellan kinesiska och svenska aktörer, yttrade sig försvarsutskottet, trafik- utskottet och näringsutskottet i ärendet.

Utrikesutskottet konstaterade att trafikutskottet under hösten hade berett regeringens proposition Skydd av Sveriges säkerhet vid radioanvändning (prop. 2019/20:15). I nämnda proposition uttalade regeringen att en framtida digital infrastruktur som 5G-nät måste vara säkrad mot tekniska, organisatoriska och rättsliga förhållanden som kan hota säkerhet, integritet och tillgänglighet och därigenom skada Sveriges säkerhet. Regeringen konstaterade vidare i propositionen att det är mycket viktigt för digitaliseringens utveckling att hitta en säkerhetsnivå som kan möta dagens och framtidens behov och att detta kommer att vara avgörande för den offentliga förvaltningen, näringslivet och enskilda individer. Genom att införa ett anpassat skydd av t.ex. 5G-nät skyddas enligt regeringen den infrastruktur som ligger bakom viktiga samhälleliga och ekonomiska funktioner bättre mot manipulering och andra it-angrepp som kan innebära skada för Sveriges säkerhet. Utrikesutskottet instämde i trafikutskottets bedömning av behovet av riskbedömningsanalyser kring 5G och cybersäkerhet och vikten av ett stärkt samarbete och ett gemensamt förhållningssätt inom EU liksom Norden när det gäller 5G-nätens säkerhet och cybersäkerhet. Utskottet ansåg i likhet med trafikutskottet att Sverige inom EU bör verka för att ta fram en gemensam strategi för att säkerställa och värna EU:s inflytande över europeisk känslig infrastruktur.

I frågor om Sveriges förmåga att skydda näringsliv och forskning mot industrispionage konstaterade utskottet att det finns rapporter från Säkerhets- polisen och försvarsunderrättelsemyndigheterna om att Kina på olika sätt försöker skaffa sig underrättelseinformation om den tekniska utvecklingen i olika branscher. Utrikesutskottet ansåg i likhet med försvarsutskottet att regeringen har genomfört en rad åtgärder som relaterar till påverkans- kampanjer. Regeringen har tagit fram en nationell strategi för samhällets informations- och cybersäkerhet. Regeringen verkar vidare för att säkerhets- skyddslagstiftningen bättre ska motsvara de förbättrade kraven på säkerhets- skydd inom informationssäkerhetsområdet. Förslagen inom den tidigare

45

2020/21:KU20

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

 

nämnda proposition 2019/20:15 om skydd av Sveriges säkerhet vid radio-

 

användning, vilken nu beslutats av riksdagen (bet. 2019/20:TU4, rskr.

 

2019/20:74), bedömdes enligt försvarsutskottet ligga inom ramen för den

 

nationella strategin för samhällets informations- och cybersäkerhet och

 

komplettera lagen om informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala

 

tjänster som tidigare stiftats för att genomföra EU:s direktiv. Enligt

 

utrikesutskottets mening kommer fortsatt arbete att krävas när det gäller att

 

stärka Sveriges förmåga att skydda näringsliv och forskning mot industri-

 

spionage.

 

Försvarsutskottet anförde i sitt yttrande, som utrikesutskottet hänvisat till,

 

bl.a. att det är viktigt att Sverige har god förmåga att skydda näringsliv och

 

forskning från industrispionage. Ett utvecklat informations- och cyber-

 

säkerhetsarbete är också viktigt i detta sammanhang.

 

Trafikutskottet framhöll i sitt yttrande, som utrikesutskottet hänvisat till, när

 

det gäller 5G och säkerhet betydelsen av att nå en gemensam europeisk linje

 

när nästa generations infrastruktur för mobil kommunikation byggs ut. När det

 

gäller den femte generationens telekomnätverk (5G) och den fortsatta

 

utbyggnaden av 5G-nät betonade utskottet att detta kommer att utgöra en

 

bärande del av fram-tidens samhälle och ekonomi. Därmed kommer det enligt

 

utskottets mening att vara av största vikt att Sverige och EU upprätthåller en

 

hög säkerhet kring denna utbyggnad och därmed förmår skydda känsliga data

 

och kommunikation från intrång.

 

Trafikutskottet beredde under hösten regeringens proposition Skydd av

 

Sveriges säkerhet vid radioanvändning (prop. 2019/20:15). Enligt

 

propositionen måste den framtida digitala infrastrukturen, som 5G-nät, vara

 

säkrad mot tekniska, organisatoriska och rättsliga förhållanden som kan hota

 

säkerhet, integritet och tillgänglighet och därigenom skada Sveriges säkerhet.

 

Regeringen konstaterade vidare i propositionen att det är mycket viktigt för

 

digitaliseringens utveckling att hitta en säkerhetsnivå som kan möta dagens

 

och framtidens behov och att detta kommer att vara avgörande för den

 

offentliga förvaltningen, näringslivet och enskilda individer. Infrastrukturen

 

som ligger bakom viktiga samhälleliga ekonomiska funktioner skyddas bättre

 

mot manipulering och andra it-angrepp som kan innebära skada för Sveriges

 

säkerhet genom att man inför ett anpassat skydd av t.ex. 5G-nät. Regeringen

 

hänvisade vidare till Europeiska kommissionens rekommendation (EU)

 

2019/534 om it-säkerhet i 5G-nät som antogs i mars 2019 där utgångspunkten

 

är att framtida 5G-nät kommer att utgöra grunden för en rad tjänster som är

 

nödvändiga för den inre marknadens funktion och för upprätthållandet och

 

driften av vitala samhälleliga och ekonomiska system. Regeringen pekade

 

även på kommissionens bedömning att följderna av systemomfattande och

 

utbredda störningar kommer att bli särskilt allvarliga och att åtgärder bör

 

vidtas för att underbygga en hög gemensam it-säkerhetsnivå i 5G-nät.

 

Rekommendationen är inriktad på it-säkerhetsrisker i 5G-nät och på att ge

 

vägledning om lämpliga riskbedömnings- och riskhanteringsåtgärder.

 

Kommissionen påtalar att både tekniska faktorer och andra faktorer är viktiga

46

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2020/21:KU20

att beakta vid hanteringen av it-säkerhetsrisker, bl.a. aspekter som rör behovet av att skydda näten under hela deras livscykel och behovet av att all relevant utrustning omfattas när det gäller 5G-nätens konstruktion, utveckling, upp- handling, utbyggnad, drift och underhåll. Medlemsstaterna rekommenderas därför att göra en riskbedömning av 5G-nätinfrastrukturen som innefattar en kartläggning av de känsligaste elementen där säkerhetsbrister skulle få betydande negativa konsekvenser. Medlemsstaterna uppmanas även att se över nationella säkerhetskrav och riskhanteringsmetoder för att ta hänsyn till it-säkerhetshot som kan uppstå på grund av tekniska faktorer som 5G-nätens särskilda tekniska egenskaper och andra faktorer som den rättsliga och politiska ram som leverantörer av informations- och kommunikationsteknik kan vara föremål för i tredjeländer.

Trafikutskottet underströk i sammanhanget även behovet av risk- bedömningsanalyser kring 5G och cybersäkerhet och vikten av ett stärkt samarbete och ett gemensamt förhållningssätt inom EU liksom Norden när det gäller 5G-nätens säkerhet. Utskottet uttalade att säkerhetsarbetet behöver fortsätta inom Sverige och EU, och kontrollen måste säkerställas över både infrastrukturen och leverantörsledet.

När det gäller nordiskt samarbete konstaterade trafikutskottet att de nordiska länderna har ingått ett fördjupat samarbete om 5G och att det i maj 2018 under det nordiska statsministermötet i Örnsköldsvik presenterades en avsiktsförklaring som slår fast de nordiska ländernas vision. Avsikts- förklaringen innebär att Norden ska vara den första sammanlänkade 5G- regionen i världen och identifierar områden där det nordiska samarbetet behöver intensifieras.

Trafikutskottet välkomnade det förhållningssätt och de grundsatser som regeringen redogjort för i sin skrivelse om infrastruktur för mobil kommunikation och tjänster. Med utgångspunkt från att 5G kommer att vara en bärande del av framtidens samhälle och ekonomi betonade utskottet samtidigt vikten av att fortsatt och kontinuerligt verka för ett stärkt samarbete och gemensamt förhållningssätt inom EU och Norden i frågor om 5G-nätens säkerhet och cybersäkerhet.

Regeringen pekade i skrivelse 2019/20:18 på att kinesiska investeringar kan bidra till att möta den globala efterfrågan på investeringar i infrastruktur men också på att finansiering ibland även åtföljs av krav på politiska mot- prestationer från mottagarländerna. Trafikutskottet pekade i detta samman- hang på den pågående utveckling där Kina, genom statskontrollerade företag, investerar i känslig infrastruktur, vilket innebär att Kina har ett mycket stort inflytande över infrastruktur som bl.a. vägar, hamnar, järnvägar och flygplatser över hela världen. Utskottet konstaterade att Kina på så sätt har skaffat sig ett strategiskt inflytande som Sverige och EU måste förhålla sig till. Utskottet anser därför att Sverige inom EU bör verka för att ta fram en gemensam strategi för att säkerställa och värna EU:s inflytande över europeisk känslig infrastruktur.

47

2020/21:KU20

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

Näringsutskottet uttalade i sitt yttrande, som utrikesutskottet hänvisat till, bl.a. att det finns ett behov av att stärka samarbetet i Norden och EU när det gäller skyddet för viktig infrastruktur. Utskottet tillade utöver den digitala infrastrukturen vikten av att skydda annan vital infrastruktur i samhället, såsom energiinfrastruktur, och framhöll vikten av att inte minst söka ett gemensamt nordiskt förhållningssätt i dessa frågor.

Näringsutskottet anförde vidare att ett stort antal svenska företag är etablerade i eller handlar med Kina, och för många av dessa är den snabbväxande och dynamiska kinesiska marknaden central för den fortsatta utvecklingen. Kinesiska investeringar har även bidragit till att skapa och bibehålla ett stort antal arbetstillfällen i Sverige. Utskottet konstaterade samtidigt att det finns en hel del risker och utmaningar förknippade med Kina på innovationsområdet, exempelvis bristande skydd för immaterialrätten, industrispionage, sammanflätningen av det militära med det civila, bristande skydd för den personliga integriteten och Kinas betoning av statens ansvar för säkerhet och kontroll av internet. Det är därför utskottets mening att det är ytterst viktigt att de svenska företagens immateriella tillgångar skyddas.

Trafikutskottet instämde i regeringens syn att det är centralt att i samverkan mellan svenska och kinesiska aktörer beakta de risker i ett nationellt säkerhets- och försvarsperspektiv som kan finnas oavsett om det rör sig om företags- och innovationsinvesteringar, tekniskt samarbete eller någon annan form av sam- arbete mellan kinesiska och svenska aktörer. Utskottet välkomnade regeringens målsättning att öka samverkan om frågor som rör Kina inom och mellan det offentliga, näringslivet och civilsamhället, att eftersträva samarbete inom EU och med likasinnade länder och ett gemensamt agerande vad gäller de säkerhetsutmaningar som Kinas ökande strategiska inflytande innebär.

Trafikutskottets betänkande Skydd av Sveriges säkerhet vid radio- användning

I sitt betänkande Skydd av Sveriges säkerhet vid radioanvändning (bet. 2019/20:TU4) behandlade trafikutskottet regeringens proposition 2019/20:15 Skydd av Sveriges säkerhet vid radioanvändning. I propositionen lämnade regeringen lagförslag med syfte att skydda Sveriges säkerhet vid användning av radiosändare genom att tillstånd att använda radiosändare ska kunna förenas med villkor om krav som är av betydelse för Sveriges säkerhet. Dessutom ska tillstånd kunna återkallas eller tillståndsvillkor ändras omedelbart om radioanvändningen har orsakat skada för Sveriges säkerhet eller kan antas göra det. Lagförslagen har numera antagits av riksdagen och trädde i kraft den 1 januari 2020.

Av propositionen framgår bl.a. att regeringen konstaterade att med den stora betydelse som 5G väntas få för samhällets digitalisering följer en minskad risktolerans och delvis nya krav på att hantera risker och sårbarheter. Regeringen påtalade att det står klart att digitaliseringen även för med sig risker och hot av delvis okänd karaktär som innebär stora säkerhetsutmaningar som kan vara mycket komplexa. Hot blir svårare att upptäcka, risker mer

48

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2020/21:KU20

svårbedömda och beroenden svårare att överblicka. Sårbarheter i t.ex. 5G- näten kan utnyttjas för att påverka eller attackera system och trådlös digital infrastruktur. Att många kritiska tjänster kommer att vara beroende av trådlös digital infrastruktur gör att systemomfattande och utbredda it-incidenter kan få omfattande konsekvenser för samhället i stort och enskilda invånares integritet. Angrepp på trådlös digital infrastruktur kan därmed påverka Sveriges säkerhet.

Justitieutskottet och försvarsutskottet yttrade sig i ärendet. Trafikutskottet uttalade i sitt ställningstagande bl.a. följande:

Digitaliseringen innebär stora möjligheter för samhället i stort, såväl för individer, näringslivet och civilsamhället som för den offentliga sektorn. Regeringen framhåller i propositionen att med den stora betydelse som t.ex. 5G väntas få för utvecklingen av sakernas internet och de nya tillämpningar som detta för med sig för hela samhällets digitalisering följer samtidigt att många kritiska tjänster kommer att vara beroende av trådlös digital infrastruktur, som t.ex. 5G-nät. Utskottet instämmer med regeringen i att systemomfattande och utbredda it-incidenter därför kan få omfattande konsekvenser för samhället i stort och för enskilda invånares integritet. Det är därför mycket angeläget att den framtida digitala infrastrukturen kan säkras mot tekniska, organisatoriska och rättsliga förhållanden som kan hota säkerhet, integritet och tillgänglighet, och därigenom skada Sveriges säkerhet.

Något om EU och Kina

Den 12 mars 2019 lade kommissionen och den höga representanten för utrikes- och säkerhetspolitiken fram ett gemensamt meddelande som behandlar förbindelserna mellan EU och Kina. Meddelandet presenterades i en faktapromemoria från regeringen EU och Kina – En strategisk hållning (fakta-PM 2018/19:FPM43).

I meddelandet betonar kommissionen vikten av en stärkt säkerhet för kritisk infrastruktur och teknik. Kommissionen framför att den kommer att anta en rekommendation som svar på Europeiska rådets efterfrågan om en gemensam EU-strategi för säkerhetsriskerna i 5G-näten. Vidare beskrivs att EU kommer stödja multilaterala insatser, särskilt inom G20, för att främja fria och säkra dataflöden. För att upptäcka och öka medvetenheten om säkerhetsrisker som uppstår genom utländska investeringar, framhåller kommissionen att medlemsstaterna bör säkerställa ett snabbt, fullständigt och verkningsfullt genomförande av förordningen om granskning av utländska direkt- investeringar, allt enligt faktapromemorian.

Det kan även nämnas att EU har utvecklat ett legalt ramverk för att hantera och begränsa cybersäkerhetsrisker som har samband med 5G (såsom Europa- parlamentets och rådets direktiv [EU] 2018/1972 av den 11 december 2018 om inrättande av en europeisk kodex för elektronisk kommunikation och Europaparlamentets och rådets direktiv [EU] 2016/1148 av den 6 juli 2016 om åtgärder för en hög gemensam nivå på säkerhet i nätverks- och informations- system i hela unionen).

49

2020/21:KU20

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

 

Vidare kan nämnas att rådet för transport, telekommunikationer och energi

 

vid sitt möte den 3 december 2019 beslutade rådsslutsatser om betydelsen av

 

5G för europeisk ekonomi och behovet av att hantera säkerhetsrisker som hör

 

till 5G. I slutsatserna finns uttalanden av innebörd bl.a. att betydelsen

 

framhölls av det gemensamma arbete som baseras på kommissionens

 

rekommendation om cybersäkerhet för 5G-nätverk, som välkomnats av

 

Europeiska rådet den 26 mars 2019, samt nödvändigt säkerhetsarbete på

 

medlemsstatsnivå, och att tekniska utmaningar som följer med 5G kommer att

 

öka riskytorna för attacker och kommer att kräva särskild uppmärksamhet vad

 

gäller risk för individuella leverantörers profiler.

 

Gällande ordning

 

Regeringsformen om förvaltningsmyndigheternas lydnadsplikt och om

 

förbudet mot ministerstyre

 

Regeringen styr riket; det framgår av 1 kap. 6 § regeringsformen. Med

 

undantag för vissa ärenden som gäller verkställighet inom försvarsmakten

 

avgörs regeringsärenden, enligt 7 kap. 3 § regeringsformen, av regeringen vid

 

regeringssammanträde. Beslutsfattandet i regeringen sker således genom

 

kollektivt fattade beslut. Regeringsformen tar därmed i princip avstånd från

 

ministerstyre, dvs. rätten för ett statsråd att även statsrättsligt sett avgöra

 

regeringsärenden. Enligt Grundlagberedningen har det ansetts bäst förenligt

 

med det svenska systemet med självständiga ämbetsverk att rätten att ge

 

direktiv för förvaltningsmyndigheterna ligger hos regeringen kollektivt (SOU

 

1972:15 s. 80).

 

Statliga förvaltningsmyndigheter lyder, enligt 12 kap. 1 § regeringsformen,

 

under regeringen i den mån de inte enligt regeringsformen eller annan lag är

 

myndigheter under riksdagen. Av bestämmelsen följer att myndigheterna i

 

princip är skyldiga att följa de föreskrifter av allmän natur och direktiv för

 

särskilda fall som regeringen meddelar (prop. 1973:90 s. 397). Ett enskilt

 

statsråd har inte rätt att befalla över myndigheterna. Regeringens rätt att

 

meddela direktiv till myndigheterna är begränsad i två avseenden. För det

 

första följer en begränsning av legalitetsprincipen, dvs. principen om den

 

offentliga maktens lagbundenhet (1 kap. 1 § regeringsformen). Alla samhälls-

 

organ, inklusive regeringen, är bundna av gällande rätt. Regeringen får således

 

inte utfärda föreskrifter till myndigheterna i strid med gällande rätt. För det

 

andra följer en begränsning av 12 kap. 2 § regeringsformen. Enligt denna

 

bestämmelse får ingen myndighet, inte heller riksdagen eller en kommuns

 

beslutande organ, bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska

 

besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en

 

kommun eller som rör tillämpning av lag. Avsikten med dessa begränsningar

 

av regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna är att garantera den

 

enskildes rättssäkerhet (prop. 1973:90 s. 397).

50

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2020/21:KU20

Regeringsformen om statliga myndigheters underrättelseskyldighet i utrikespolitiska frågor

I 10 kap. 13 § regeringsformen föreskrivs att chefen för det departement som har hand om utrikesärendena ska hållas underrättad, när en fråga som är av betydelse för förhållandet till en annan stat eller till en mellanfolklig organisation uppkommer hos en statlig myndighet.

Underrättelse ska lämnas när frågan uppkommer, alltså innan en myndighet tar ställning. Enligt Grundlagberedningen är det inte tillräckligt att myndigheten underrättar utrikesministern om sitt beslut, utan underrättelse ska lämnas i så god tid att utrikesministern får en reell möjlighet att orientera myndigheten om sakens utrikespolitiska betydelse. I fråga om utrikespolitiken finns det ett särskilt starkt intresse av enhetlighet och konsekvens; enligt Grundlagberedningen borde grundlagen, som ett moment i befästandet av parlamentarismen, ge garantier för en sammanhållen bedömning av frågor av utrikespolitisk betydelse (Holmberg m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 511–513).

Departementschefen framhöll i den delen, med anledning av ett remiss- yttrande där det hade ifrågasatts om bestämmelsen borde placeras i grundlag, att grundlagen borde ge garantier för en sammanhållen bedömning av de utrikespolitiska frågorna (prop. 1973:90 s. 371). Av väsentlig betydelse var, enligt departementschefen, att det slogs fast att utrikesledningen ska hållas informerad om alla kontakter av utrikespolitisk betydelse som svenska myndigheter håller med utländska eller internationella organ.

Vad gäller underrättelseskyldighetens omfattning yttrade Grundlag- beredningen att även till synes tekniska ärenden kan rymma eller snabbt få utrikespolitisk betydelse, och en central kontroll måste finnas över alla utrikesförbindelser som har någon utrikespolitisk betydelse eller kan medföra rättsliga förpliktelser för riket (Holmberg m.fl., Grundlagarna, 3:e uppl., 2012, s. 512).

I praxis finns exempel på att myndigheter och domstolar har lämnat underrättelse till chefen för Utrikesdepartementet med hänvisning till 10 kap. 13 § regeringsformen (tidigare 10 kap. 8 § regeringsformen). Innan Justitie- kanslern fattade beslut i ärendet om utlämnande av ett exemplar av den s.k. scientologbibeln underrättade han, med hänvisning till 10 kap. 8 § regerings- formen, chefen för Utrikesdepartementet om att det hos Justitiekanslern fanns en handling som motsvarade den som berördes av sekretess enligt regeringens beslut den 16 oktober 1997 m.m. Inom Utrikesdepartementet upprättades en promemoria med anledning av Justitiekanslerns skrivelse. Vidare kan nämnas att Högsta domstolen i ett mål om utfående av allmänna handlingar (NJA 1998 C 44) i enlighet med 10 kap. 13 § regeringsformen underrättade chefen för Utrikesdepartementet att en fråga av betydelse för förhållandet till annan stat hade uppkommit, varefter företrädare för departementet för domstolen redogjorde för departementets bedömning.

51

2020/21:KU20

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

Utvecklingen anses, framför allt i samarbetet med EU, ha inneburit att direktkontakter mellan andra svenska myndigheter och organ än Utrikes- departementet samt utländska myndigheter och organ har blivit vanligare och att skyldigheten att underrätta utrikesministern inte gärna kan iakttas på samma sätt som förr. Numera torde det krävas att det rör sig om en i egentlig mening utrikespolitisk fråga och inte en fråga i ”vardagsumgänget” mellan svenska och utländska instanser (Holmberg m.fl., Grundlagarna, 3:e uppl., 2012, s. 512).

Förhållandet mellan domstolars och myndigheters självständighet och underrättelseskyldigheten

Frågan om förhållandet mellan bestämmelsen om underrättelseskyldighet och bestämmelserna om domstolarnas och myndigheternas självständiga ställning vid rättstillämpning och myndighetsutövning mot enskilda (11 kap. 3 § och 12 kap. 2 § regeringsformen, tidigare 11 kap. 2 och 7 §§) berördes inte i för- arbetena. Lagrådet har dock gjort ett uttalande i ett annat lagstiftningsärende, som gällde en ny lag om internationell rättslig hjälp i brottmål (prop. 1999/2000:61). Genom den nya lagen infördes regler som innebar att utrymmet ökade för direktkontakter om rättslig hjälp i brottmål mellan svenska åklagare och domstolar å ena sidan och utländska myndigheter å andra sidan. Lagrådet framhöll i det sammanhanget bl.a. följande:

Även om direktkontakter i första hand skall ske inom EU är det inte helt okomplicerat med ett sådant samarbete på åklagar- och domstolsplanet i stället för på regeringsnivå. Det kan uppkomma fall där utrikespolitiska skäl kan tala emot att svenska myndigheter bistår myndigheter i en annan stat, även inom EU. Visserligen är svenska åklagare och domstolar enligt [10 kap. 13 §] regeringsformen skyldiga att underrätta chefen för Utrikesdepartementet när fråga, som är av betydelse för förhållandet till annan stat, uppkommer hos åklagaren eller domstolen. Syftet med bestämmelsen är att utrikesministern skall få tillfälle att orientera om sakens utrikespolitiska betydelse (Holmberg-Stjernquist, Grundlagarna s. 360). Hur denna bestämmelse förhåller sig till de i [11 kap. 3 § och 12 kap. 2 §] givna föreskrifterna om myndigheternas självständighet i sin verksamhet synes något oklart. I varje fall kan regeringen inte utan direkt lagstöd ingripa i ett enskilt fall och besluta i detta.

Nämnas kan även att när ett s.k. rakt skaderekvisit infördes i bestämmelsen om utrikessekretess 1995, avstod regeringen från att gå vidare med ett förslag av Utredningen om utrikessekretessen i betänkandet Utrikessekretessen (SOU 1994:49). Förslaget innebar att ett genomgående rakt skaderekvisit i den då gällande sekretesslagen skulle förenas med en bestämmelse om att Utrikes- departementet skulle pröva framställningar om att få ta del av handlingar som förvaras inom utrikesrepresentationen, om handlingen innehåller uppgifter som kan antas vara omfattade av utrikessekretess. I propositionen lyfte regeringen i stället fram bestämmelsen i 10 kap. 13 § (dåvarande 10 kap. 8 §) regeringsformen (prop. 1994/95:112 s. 33), och uttalade bl.a. följande:

Genom denna underrättelseskyldighet kan Utrikesdepartementets bedömning vägas in när domstolar och förvaltningsmyndigheter har att

52

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2020/21:KU20

avgöra en fråga om utrikessekretess. Att Utrikesdepartementet på detta sätt lämnar sin bedömning kan inte anses stå i strid med föreskrifterna i [11 kap. 3 § och 12 kap. 2 §] regeringsformen om domstolars och förvaltningsmyndigheters självständighet.

Konstitutionsutskottet uttalade följande i sitt betänkande (bet. 1994/95:KU18 s. 19):

Utrikesutskottet har framhållit betydelsen av att ökad uppmärksamhet fästs vid hur sekretessreglerna tillämpas. Konstitutionsutskottet vill med anledning härav peka på bestämmelsen i [10 kap. 13 §] regeringsformen som innebär att chefen för Utrikesdepartementet skall hållas underrättad när fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig myndighet. Som regeringen anför kan genom denna underrättelseskyldighet Utrikes- departementets bedömning vägas in när domstolar och förvaltnings- myndigheter har att avgöra en fråga om utrikessekretess. Konstitutions- utskottet delar regeringens uppfattning att det inte kan anses stå i strid med föreskrifterna i [11 kap. 3 § och 12 kap. 2 §] regeringsformen om dom- stolarnas och förvaltningsmyndigheternas självständighet att Utrikes- departementet på detta sätt lämnar sin bedömning. Som regeringen anför föreskriver grundlagsbestämmelserna att ingen myndighet får bestämma hur domstol i det enskilda fallet skall döma eller förvaltningsmyndighet i visst fall skall besluta, men det hindrar inte att en domstol eller förvaltningsmyndighet inhämtar synpunkter från en annan myndighet som underlag för sitt beslutsfattande.

Konstitutionsutskottet instämmer därför i vad regeringen anför om betydelsen av att domstolar och myndigheter uppmärksammar sin skyldighet att underrätta Utrikesdepartementet och att departementets bedömning utan onödigt dröjsmål tillställs den myndighet eller domstol som lämnat underrättelsen.

Utrikesnämnden

Utrikesnämnden består enligt 10 kap. 12 § regeringsformen av talmannen samt nio andra ledamöter som riksdagen väljer inom sig. Utrikesnämnden samman- träder på kallelse av regeringen. Regeringen är skyldig att sammankalla nämnden om minst fyra av nämndens ledamöter begär överläggning i en viss fråga. Ordförande vid sammanträde med nämnden är statschefen eller, om han eller hon har förfall, statsministern.

Utrikesnämnden är ett rent samrådsorgan. Den fattar inga beslut. Utrikesnämnden tillkom som ett led i den reform av 1809 års regeringsform

som genomfördes 1921 och genom vilken riksdagen officiellt tillerkändes medinflytande i utrikesfrågor. Mellan 1937 och 1971 rådde personalunion mellan nämnden och utrikesutskottet. I samband med att enkammarriksdagen infördes hävdes personalunionen och antalet ledamöter i nämnden minskades från 16 till 9. Därvid åberopades uppdragets särskilda förtroendekaraktär. När saken övervägdes på nytt i samband med utskottsreformen 1970–1971 föreföll det Grundlagberedningen som om det med det nya utskottssystemet vore olämpligt att återgå till personalgemenskap mellan Utrikesnämnden och utrikesutskottet (SOU 1969:62 s. 90). Ett av de skäl som framfördes var att ett framtida utrikesutskott sannolikt skulle komma att få fler beredningsuppgifter än det dåvarande, och att några av dessa skulle komma att bli betungande och

53

2020/21:KU20

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

 

tidsödande. Det skulle därför troligen vara svårt att till utskottet knyta

 

partigruppernas ledare och andra sådana ledande politiker som brukat sitta i

 

utrikesutskottet.

 

I förarbetena till regeringsformen anförde departementschefen att det

 

närmare samarbetet mellan regeringen och riksdagen i utrikesfrågor även i

 

fortsättningen borde ske genom Utrikesnämnden på samma sätt som dittills. I

 

1809 års regeringsform fanns bestämmelser om Utrikesnämnden i 54 §. I

 

grundlagspropositionen (1973:90 s. 366) framhölls att det enligt den för-

 

härskande uppfattningen, trots att lagtexten då endast talade om att

 

rådplägning borde äga rum, förelåg en skyldighet för regeringen att rådpläga

 

med nämnden i alla utrikesärenden av större vikt. Endast om rådplägning inte

 

hanns med på grund av ett ärendes brådskande natur fick regeringen enligt

 

propositionens redovisning av gällande rätt fatta beslut i saken utan att ha hört

 

nämnden.

 

I en studie från 1957 av Henrik A Olsson över Utrikesnämndens praxis

 

1937–1953 anförs att med utrikesärenden av större vikt torde i första hand

 

avses frågor som berör landets politiska orientering eller väsentliga

 

försörjningsintressen. Vidare anförs att med den betydelse som utrikes-

 

politiken numera har måste frågor av större vikt förekomma i en helt annan

 

omfattning än förr. Enligt den doktrin som förelåg vid tidpunkten för nämnda

 

studie var den enda situation när det fanns laglig förutsättning att förbigå

 

Utrikesnämnden när det förelåg ett ”tvångsläge, beroende av tidsnöd”.

 

När EU-nämnden inrättades diskuterades frågan om EU-nämndens

 

kompetens i förhållande till Utrikesnämnden och utskotten. Konstitutions-

 

utskottet erinrade om att Utrikesnämndens ställning och uppgifter var

 

reglerade i regeringsformen och inte berördes av att en EU-nämnd inrättades

 

samt om att utskottens ställning och uppgifter finns i riksdagsordningen och

 

att det inte heller i fråga om utskottens befogenheter skedde någon förändring

 

genom att EU-nämnden inrättades (bet. 1994/95:KU22 s. 20).

 

Handläggningen av utrikesärendena är en riksstyrelsefunktion bland andra

 

och ansvaret för utrikespolitiken vilar i första hand på regeringen.

 

Utrikespolitikens betydelse för rikets säkerhet motiverar dock att riksdagen

 

försäkrar sig om en vidsträckt insyn däri och ett starkt inflytande, vilket

 

avspeglas bl.a. i reglerna på traktaträttens område (prop. 1973:90 s. 355).

 

Enligt 10 kap. 11 § regeringsformen ska regeringen fortlöpande hålla

 

Utrikesnämnden underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få

 

betydelse för riket och överlägga med nämnden om dessa så ofta det behövs.

 

I alla utrikesärenden av större vikt ska regeringen före avgörandet överlägga

 

med nämnden, om det kan ske.

 

Med utrikesärenden avses enligt grundlagspropositionen (prop. 1973:90

 

s. 367) ärenden som angår rikets förhållande till främmande stater eller till

 

mellanfolkliga organisationer. Grundlagberedningen (SOU 1972:15 s. 187)

 

uttalade att även de utrikespolitiska sidorna av försvarspolitiken och

 

handelspolitiken omfattades av uttrycket ”utrikespolitiska förhållanden”.

 

Vidare innebär bestämmelsens sista mening enligt justitieministern att

54

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2020/21:KU20

överläggningar ska ske såvida detta inte är omöjligt av särskilda skäl (prop. 1973:90 s. 367). Regeringen ska i princip i alla sådana ärenden överlägga med nämnden ”före avgörandet”, dvs. innan regeringen faktiskt tar ställning i frågan (Petrén och Ragnemalm, Sveriges grundlagar, 12 uppl., 1980, s. 256). Enligt ett uttalande från konstitutionsutskottet tyder förarbetena till regeringsformen på att uttrycket ”om det kan ske” närmast syftar på de fall där överläggningar inte hinns med på grund av ärendets brådskande natur (bet. 1999/2000:KU20 s. 17).

I samband med författningsreformen framhöll såväl Grundlagberedningen som det föredragande statsrådet att utrikespolitikens betydelse för rikets säkerhet motiverade att riksdagen hade en vidsträckt insyn och ett starkt inflytande på detta område (prop. 1973:90 s. 355 f.).

I Utrikesnämnden gäller särskilda regler om tystnadsplikt m.m. I 10 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen föreskrivs att den som är ledamot av Utrikesnämnden och den som i övrigt är knuten till nämnden ska visa varsamhet i fråga om meddelanden till andra om vad han eller hon har fått kännedom om i denna egenskap. I samma lagrum anges att ordföranden kan besluta om ovillkorlig tystnadsplikt.

Att nämndens ledamöter i vanliga fall inte har ovillkorlig tystnadsplikt utan en skyldighet att ”visa varsamhet” med vad de får reda på vid över- läggningarna leder, enligt lagkommentaren, till att de har viss frihet att överlägga med partikamrater i riksdagen (Holmberg m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 510 f.). En ovillkorlig tystnadsplikt är ”kvalificerad” i den meningen att den har företräde framför den tryckfrihetsrättsliga principen om skydd för den som lämnar meddelande för publicering i tryckt skrift eller något av de massmedier som regleras i yttrandefrihetsgrundlagen, dvs. radio, tv och därmed jämställda överföringar samt tekniska upptagningar som film och ljudupptagningar (44 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]).

Utrikesnämnden sammanträder inom stängda dörrar, enligt 13 kap. 10 § riksdagsordningen. Statsministern får medge att även någon annan än en ledamot, en suppleant, ett statsråd eller en tjänsteman är närvarande.

Regeringens säkerhetspolitiska råd

Vid en presskonferens i november 2014 om Försvarsmaktens analys av under- rättelseoperationen i Stockholms skärgård gjorde statsminister Stefan Löfven följande uttalande:

Också här i Sverige finns det skäl att ta sig an säkerhetsfrågorna på ett mer samlat sätt. I Regeringskansliet kommer därför att inrättas ett säkerhets- politiskt råd som regelbundet ska mötas för att samordna hanteringen av frågor som rör Sveriges säkerhet. Jag kommer själv att leda rådets arbete. Där ingår även vice statsministern, utrikesministern, försvarsministern och inrikesministern. Även andra statsråd ska vid behov delta i rådets arbete, liksom några statssekreterare. Det gäller även de myndigheter som ibland kan vara direkt berörda.

I mars 2015 besvarade statsministern en interpellation om det säkerhets- politiska rådets arbete (ip. 2014/15:269). I svaret anförde statsministern att det

55

2020/21:KU20

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

 

säkerhetspolitiska rådet inrättats för att regelbundet kunna diskutera en

 

samordnad hantering av frågor som rör Sveriges säkerhet i bred bemärkelse

 

(prot. 2014/15:65). Han hade själv lett rådets samtliga möten, där även vice

 

statsministern, utrikesministern, försvarsministern och inrikesministern

 

deltagit. Även andra statsråd hade vid behov kunnat delta i rådets arbete,

 

liksom vissa statssekreterare. Det gällde även företrädare för myndigheter som

 

varit direkt berörda och som fått göra föredragningar för rådet. I den efter-

 

följande debatten uppgav statsministern följande (anf. 5):

 

Men det är inget beslutsorgan. Detta är ett koordinerande och beredande

 

organ som vid behov ska ta förberedande arbete till det eller de

 

departement som är berörda av ärendet.

 

Han anförde vidare följande (anf. 9):

 

Fru talman! Jag vill börja med att säga att det är regeringen som beslutar,

 

det är regeringen som drar de skarpa slutsatserna [– – –] Det innebär

 

däremot inte att vi på rådet fastslår viktiga slutsatser som är

 

regeringsbeslut. Jag är väldigt noga med att dra den linjen. Hela regeringen

 

är ansvarig för regeringens arbete, och då kan man inte begränsa

 

regeringens befogenheter i den andra änden så att det bara är några som

 

ska få göra detta. Detta är ett koordinerande och förberedande organ, och

 

regeringen är överens om att det är bra om ett antal statsråd kan få ett mer

 

fokuserat ansvar för att koordinera dessa ärenden. Men besluten ligger hos

 

regeringen.

 

I en granskning våren 2016 (bet. 2015/16:KU20 s. 239 f.) lämnades uppgifter

 

i en promemoria från Regeringskansliet med anledning av frågor från

 

utskottet.

 

I promemorian anförs bl.a. att det säkerhetspolitiska rådet inte ingår i den

 

formella beredningsprocessen i Regeringskansliet. Det har inrättats för att

 

kunna diskutera frågor kring en sammanhållen säkerhetspolitik. Vid behov tas

 

frågor som diskuteras i rådet vidare och bereds av ansvarigt departement. Att

 

en fråga diskuteras i rådet innebär inte i sig att frågan bereds.

 

Tidigare granskning

 

Förvaltningsmyndigheternas lydnadsplikt och förbudet mot minister-

 

styre

 

Här kan nämnas att konstitutionsutskottet hösten 2012 granskade regeringens

 

styrning av förvaltningsmyndigheterna (bet. 2012/13:KU10 s. 80 f.). Utskottet

 

uttalade då bl.a. att det i regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att

 

leda den statliga förvaltningens verksamhet. Detta förutsätter att regeringen

 

följer myndigheternas verksamhet och vid behov vidtar de åtgärder som är

 

nödvändiga från ett styrningsperspektiv, givetvis i beaktande av

 

myndigheternas självständighet enligt 12 kap. 2 § regeringsformen. Utskottet

 

framhöll att regeringen oaktat formerna för regeringens styrning och det

 

ansvar som regeringen ger myndighetsledningar alltjämt är ansvarig inför

 

riksdagen för rikets styrelse (s. 99). Utskottet vidhöll dessa uttalanden våren

 

2013 (bet. 2012/13:KU20 s. 264 f.) samt tillade att det kan diskuteras vem som

56

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2020/21:KU20

i olika situationer bör ha det huvudsakliga ansvaret för att informationen når fram, regeringen eller myndigheten. För att regeringen ska kunna fullgöra sin skyldighet att leda och följa den statliga förvaltningens verksamhet måste enligt utskottet emellertid i vart fall krävas att regeringen själv agerar för att skaffa sig de nödvändiga upplysningarna om myndighetens information är bristfällig eller uteblir.

Myndigheters underrättelseskyldighet i utrikespolitiska frågor

Hösten 2009 genomförde utskottet en granskning om myndigheters underrättelseskyldighet i utrikespolitiska frågor (bet. 2009/10:KU10 s. 107 f.). I granskningen gjordes en genomgång av sex ärenden där regeringen under 2005–2008 fattat beslut som i olika avseenden rör ingående av avtal med främmande stat m.m. Ett av de genomgångna ärendena gällde bemyndigande för Rikspolisstyrelsen att förhandla och ingå överenskommelse om polisiärt samarbete under fotbolls-EM sommaren 2008 med Schweiz, ett annat bemyndigande för Krisberedskapsmyndigheten att förhandla och ingå vissa bilaterala projektavtal med Department of Homeland Security, USA. Utskottet uttalade sig i sitt ställningstagande om underrättelse från andra departement till Utrikesdepartementet:

Chefen för Utrikesdepartementet ska, enligt [10 kap. 13 §] regeringsformen, hållas underrättad när en fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos en annan statlig myndighet. Underrättelse ska, enligt Grundlag- beredningen, lämnas i så god tid att utrikesministern får en reell möjlighet att orientera myndigheten om sakens politiska betydelse.

Utskottet noterar att enligt Statsrådsberedningens riktlinjer ska gemensam beredning ske med Utrikesdepartementet i ärenden där det förekommer frågor som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till mellanfolklig organisation. Vidare noterar utskottet att den gemensamma beredningen som huvudregel ska inledas så tidigt som det är praktiskt möjligt. Den ska alltid äga rum i så god tid före beslutet att de berörda departementen, i den aktuella situationen Utrikesdepartementet, har en reell möjlighet att föra fram sina synpunkter och påverka ärendets handläggning och avgörande. Handläggning som uppfyller riktlinjerna för gemensam beredning får därmed, enligt utskottets mening, anses uppfylla underrättelseskyldigheten enligt [10 kap. 13 §] regeringsformen. Granskningen föranleder härutöver inget uttalande från utskottets sida.

Våren 2013 granskade utskottet utrikesministerns agerande med anledning av Kronofogdemyndighetens ärende om verkställighetsåtgärd mot utländsk egen- dom i Sverige. Granskningen gällde en brevväxling som hade förekommit mellan Utrikesdepartementet och Kronofogdemyndigheten i ett ärende om utmätning av en fastighet som påstods röra en annan stat (Ryska federationen), och frågan om gränsdragning mellan förbudet mot ministerstyre och myndigheters underrättelseskyldighet.

I sitt ställningstagande uttalade utskottet följande (bet. 2012/13:KU20 s. 218):

Av 10 kap. 13 § regeringsformen följer att statliga myndigheter ska hålla chefen för Utrikesdepartementet underrättad när det uppkommer frågor

57

2020/21:KU20

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

som är av betydelse för förhållandet till andra stater eller till mellanfolkliga organisationer. Enligt Grundlagberedningen ska sådana underrättelser lämnas i så god tid att utrikesministern hinner få en reell möjlighet att orientera myndigheten om sakens utrikespolitiska betydelse. Vidare framhöll såväl Grundlagberedningen som föredragande departements- chefen att grundlagen borde ge garantier för en sammanhållen bedömning av frågor med utrikespolitisk betydelse. I 12 kap. 2 § regeringsformen föreskrivs att ingen myndighet, inte heller riksdagen eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning av lag.

Utskottet gör bedömningen att orienteringen av myndigheterna om sakens utrikespolitiska betydelse faller under förbudet mot ministerstyre enligt 12 kap. 2 § regeringsformen. Även vid en sådan orientering måste således en viss återhållsamhet iakttas när det gäller uttalanden som rör myndighetsutövning mot enskild eller tillämpning av lag, med hänsyn till statsråds speciella ställning och regeringsformens bestämmelser om myndigheternas självständighet. Stor betydelse måste fästas vid statsrådets avsikt med ett uttalande som han eller hon uppfattas ha gjort i egenskap av statsråd. Om statsrådets avsikt är att påverka myndighetsutövning mot enskild eller tillämpning av lag, kan uttalandet vara att se som ett avsteg från reglerna i 12 kap. 2 § regeringsformen, vilket inte är godtagbart från konstitutionella utgångspunkter.

Samtidigt faller det, enligt utskottets mening, inom ramen för orientering av myndigheten om sakens utrikespolitiska betydelse att utrikesministern eller Utrikesdepartementet i förekommande fall uttalar sin bedömning av om Sveriges förhållande till en annan stat eller till en mellanstatlig organisation skulle påverkas av det aktuella ärendet. I dessa orienteringar finns det vidare, enligt utskottet, en viss marginal för utrikesministern eller Utrikesdepartementet att lämna sin bedömning av en aktuell sakfråga. Utrikesdepartementets rutin att, som ett led i sin orientering av myndigheten om sakens utrikespolitiska bedömning, lämna sin bedömning av en aktuell sakfråga kan enligt utskottets mening inte i sig anses strida mot förbudet mot ministerstyre enligt 12 kap. 2 § regeringsformen. Utskottet vill i detta sammanhang understryka betydelsen av att innebörden av 12 kap. 2 § regeringsformen framgår av orienteringen till myndigheten och av att bedömningen presenteras på ett sådant sätt att det klart framgår att det inte är fråga om direktiv till myndigheten.

I den aktuella granskningen har inte framkommit något i övrigt som ger anledning till något uttalande av utskottet.

I utskottets betänkande 2020/21:KU10 gäller en granskning hantering av uppgifter om Iraks försvarsminister. I granskningen uppmärksammades bl.a. frågan om underrättelse enligt 10 kap. 13 § regeringsformen.

I sitt ställningstagande uppmärksammade utskottet bl.a. bestämmelsen i 10 kap. 13 § regeringsformen, där det anges att utrikesministern ska hållas underrättad, när en fråga som är av betydelse för förhållandet till en annan stat eller till en mellanfolklig organisation uppkommer hos en statlig myndighet. I granskningsärendet hade framkommit uppgifter som enligt utskottets mening var av sådant slag att det rimligen funnits skäl att underrätta utrikesministern, bl.a. att förundersökning inletts mot den irakiske försvarsministern för brott mot mänskligheten.

58

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2020/21:KU20

Utrikesnämnden

Utskottet har vid olika tillfällen gjort uttalanden om betydelsen av att ett regeringsbeslut eller ett statsråds handlande legat i linje med av riksdagen fastlagd eller i Utrikesnämnden förankrad politik.

Utskottet tog hösten 1975 (bet. KU 1975/76:50 s. 36) upp frågan om Utrikesnämndens hörande före ett regeringsbeslut rörande vissa restriktioner för import av skovaror. Utskottet erinrade om att beslutet låg inom ramen för Sveriges avtal med EG och inte heller innebar några principiella avsteg från landets allmänna handelspolitiska linje. Mot den bakgrunden kunde enligt utskottets bedömning kritik inte riktas mot regeringen för att den inte bedömt att ärendet krävde Utrikesnämndens hörande.

Våren 1994 togs i granskningen upp det förhållandet att samråd i Utrikes- nämnden inte hade ägt rum innan statsminister Carl Bildt höll ett anförande på Utrikespolitiska institutet rubricerat Sverige och de baltiska länderna (bet. 1993/94:30 s. 153). Utskottet framhöll att uttalandena anslöt till den formulering om målet för den svenska säkerhetspolitiken och syftet för Sveriges militära alliansfrihet som fastlagts av riksdagen. Någon kritik riktades inte mot statsministern.

Granskningen våren 1997 gällde bl.a. ett uttalande av statsminister Göran Persson om Lettlands önskemål om medlemskap i Nato. Statsministern hade uttalat att detta önskemål respekterades och att Sverige skulle stödja Lettland i den processen. Utskottet konstaterade att uttalandet, läst i sin helhet, legat väl i linje med den uppfattning som den svenska regeringen och riksdagen tidigare gett uttryck för och som var väl förankrad i Utrikesnämnden.

I en granskning våren 1995 betonade utskottet den utrikespolitiska frågans tyngd. Granskningen gällde statsminister Carl Bildts åtgärd att sända ett brev till Rysslands president Jeltsin om ubåtskränkningar (bet. 1994/95:KU30 s. 107). Utskottet konstaterade att frågan om kränkningar av svenskt territorialvatten av främmande undervattensfarkoster haft en framträdande plats i Sveriges förhållande såväl till det forna Sovjetunionen som till det nya Ryssland. Politiskt har frågan om Sveriges relationer till Ryssland stor tyngd. Brevväxlingen måste enligt utskottets mening betraktas som en fråga som angick alla politiska partier. Brevet borde ha blivit föremål för överläggningar i Utrikesnämnden.

Hösten 2015 genomförde utskottet en granskning av regeringens information till och överläggning med Utrikesnämnden under perioden 1990– 2014. Syftet var att få en bild av vilka typer av frågor som behandlats i Utrikes- nämnden och om det går att se några förändringar över tid. En översiktlig genomgång gjordes av protokoll från Utrikesnämnden för den granskade perioden.

I promemorior från Regeringskansliet som upprättats inom Utrikes- departementet framgår bl.a. följande:

När det gäller att ta ställning till om en fråga eller ett ärende ska tas upp med Utrikesnämnden uppges i promemorian att samrådet sker

59

2020/21:KU20

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

kontinuerligt och så ofta som det krävs enligt regeringsformen. Det är den principen som avgör när regeringen överlägger med nämnden.

I de fall regeringen fattar beslut i ett utrikes ärende sker samrådet innan beslutet fattas. Det varierar med vilken framförhållning som en fråga lämpligen tas upp i nämnden.

Utvecklingen och händelser i omvärlden är faktorer som inverkar på antalet sammanträden i Utrikesnämnden. Sveriges EU-medlemskap och det regelbundna samrådet med EU-nämnden torde ha bidragit till att antalet sammanträden i Utrikesnämnden har minskat de senaste 20 åren.

Regeringen håller Utrikesnämnden underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse och överlägger med nämnden om dessa frågor så ofta som det behövs. Regeringen överlägger med nämnden i alla utrikes ärenden av större vikt.

Utvecklingssamarbetet har ändrat karaktär under senare tid. Regeringens kommunikation med riksdagen avseende utvecklingssamarbetet sker numera främst genom information i budgetpropositionen samt andra propositioner och skrivelser. Utformningen av dessa delar i budget- propositionen har utvecklats, både vad gäller redovisning av resultat och beskrivningar av mer framåtblickande karaktär.

Det har under senare år varit vanligare att ämnen som bedömts kräva information till eller överläggning med Utrikesnämnden, snarare än vissa situationer i sig, har tagits upp i nämnden. Ämnen tas upp i Utrikes- nämnden när det bedöms att nämnden behöver underrättas eller att överläggning bör ske.

Formerna för instruktionsgivande har anpassats till omvärlden. Det har bedömts mer ändamålsenligt att ge instruktioner på annat sätt än genom en samlad instruktion för hela FN:s generalförsamlings kommande möte. Ämnen som behandlas i instruktioner till FN:s generalförsamling tas upp i Utrikesnämnden när det bedöms att nämnden bör informeras eller att överläggning bör ske.

I sitt ställningstagande uttalade utskottet bl.a. följande (s. 145 f.):

I regeringsformen föreskrivs att regeringen fortlöpande ska hålla Utrikes- nämnden underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket och överlägga med nämnden om dessa så ofta som det behövs samt att regeringen i alla utrikesärenden av större vikt ska överlägga med nämnden före avgörandet, om det kan ske. Under de 25 år som omfattas av granskningen (1990–2014) har såväl antalet sammanträden per år i Utrikesnämnden som en del av vad som behandlats där varierat.

I granskningen har utskottet kunnat iaktta en viss tendens över tid som går i riktning mot att olika ämnen, snarare än vissa situationer i sig, behandlas i Utrikesnämnden. Ett exempel på detta är att Utrikesnämnden tidigare brukade behandla en samlad instruktion för hela FN:s generalförsamlings kommande möte; så sker inte längre. Däremot kan det förekomma att ämnen som behandlas i instruktioner till FN:s generalförsamling tas upp i Utrikesnämnden.

60

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2020/21:KU20

Vidare ger granskningen intryck av att händelser och utvecklingen i vår omvärld påverkar vad som behandlas i Utrikesnämnden. Händelser och utvecklingen i vår omvärld förefaller även kunna ha betydelse för sammanträdesfrekvensen i Utrikesnämnden. Även det sammanhang i vilket Sverige fungerar ser ut att kunna inverka på antalet sammanträden. Utskottet har iakttagit en viss minskning av antalet sammanträden i Utrikesnämnden de senaste 20 åren. En bidragande faktor till detta kan vara Sveriges medlemskap i Europeiska unionen (EU) och det regelbundna samrådet mellan regeringen och riksdagens EU-nämnd. Vidare lämnar företrädare för regeringen regelbundet information i utrikesutskottet inför möten i rådet för utrikes frågor.

Med anledning av det sistnämnda vill utskottet uppmärksamma att frågan om EU-nämndens kompetens i förhållande till Utrikesnämnden och utskotten diskuterades när EU-nämnden inrättades. Konstitutionsutskottet påminde då om att Utrikesnämndens ställning och uppgifter var reglerade i regeringsformen och inte berördes av att en EU-nämnd inrättades; utskottet påminde även om att utskottens ställning och uppgifter finns i riksdagsordningen och att det inte heller i fråga om utskottens befogenheter skedde någon förändring genom att EU-nämnden inrättades. Utskottet vill samtidigt uppmärksamma en granskning riksmötet 1975/76 som gällde ett regeringsbeslut om vissa restriktioner för import av skovaror. Mot bakgrund av att beslutet låg inom ramen för Sveriges avtal med EG och inte innebar några principiella avsteg från Sveriges allmänna handelspolitiska linje, fann utskottet att någon kritik inte kunde riktas mot regeringen för att den inte bedömt att ärendet krävde Utrikesnämndens hörande.

– – –

Utskottet vill dock framhålla det angelägna i att bl.a. strategiska diskussioner om viktiga utrikespolitiska frågor och händelser, liksom säkerhetspolitiska frågor, äger rum på en konstitutionellt och politiskt sett hög nivå. Utskottet vill peka på Utrikesnämndens sammansättning och den förtrolighet som följer av kravet på varsamhet som ledamöter och andra som är knutna till nämnden ska visa i fråga om meddelanden till andra om vad han eller hon fått kännedom om i denna egenskap, liksom möjligheten att besluta om absolut sekretess. Dessa förhållanden ger enligt utskottets mening alldeles särskilda förutsättningar för information och överläggning om utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket, samtidigt som protokollföringen i Utrikesnämnden innebär en dokumentation som möjliggör uppföljning och granskning. Utskottet vill även påminna om sitt tidigare uttalande att information till partiledare i princip inte kan ersätta samråd med Utrikesnämnden.

Avslutningsvis vill utskottet framhålla att det är av stor betydelse för att Utrikesnämndens roll och betydelse inte ska riskera att urvattnas, att utrikesärenden av större vikt blir föremål för överläggning i god tid innan beslut fattas. Som utskottet uttalat tidigare innebär bestämmelsen i denna del ett krav på överläggningar i förväg, alltså innan regeringen faktiskt tar ställning i frågan.

I utskottets granskning våren 2016 uppmärksammades frågor om samråd och information med Utrikesnämnden i tre granskningar, varav två kan nämnas här. Beträffande förra regeringens agerande avseende samförståndsavtal med Nato om värdlandsstöd m.m. (bet. 2015/16:KU20 s. 175 f.) fann utskottet att eftersom värdlandsstödsavtalet inte ger Nato rätt eller skyldighet att verka på svenskt territorium, utan bygger på frivillighet mellan parterna, blir det tillämpligt endast i de fall Sverige först fattar ett nationellt beslut därom. Den

61

2020/21:KU20

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

 

förändring som avtalet innebär gäller de särskilda genomförandeavtal som

 

ingås för varje enskild aktivitet; dessa avtal kan göras enklare och hållas

 

kortare på den grund som värdlandsstödsavtalet ger än som är fallet i dag.

 

Utskottet gjorde bedömningen att det inte förelåg någon skyldighet för

 

regeringen att överlägga med Utrikesnämnden inför besluten att tillträda det

 

kompletterande tilläggsprotokollet och underteckna värdlandsstödsavtalet.

 

I granskningen avseende regeringens uppgifter kring det brutna samarbets-

 

avtalet med Saudiarabien och ärendets hantering (bet. 2015/16:KU20 s. 197 f.)

 

anförde utskottet att givet den uppmärksamhet och betydelse som en

 

uppsägning av avtalet rimligen kunde antas föra med sig i utrikespolitiskt

 

hänseende fick uppsägningen anses ha fallit inom ramen för frågor som bör bli

 

föremål för överläggning i Utrikesnämnden innan regeringen fattar beslut.

 

Regeringen torde vidare, anförde utskottet, ha haft skäl att i nära anslutning

 

till utrikesministerns inställda tal och Saudiarabiens hemkallande av sin

 

ambassadör lämna information till Utrikesnämnden.

 

Promemorior från Regeringskansliet

 

Genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet har utskottet begärt svar

 

på vissa frågor. I promemorior som upprättats inom Utrikesdepartementet och

 

Infrastrukturdepartementet den 16 mars 2021 (bilaga A1.4.2, varav en

 

promemoria bedöms omfattas av sekretess) lämnades bl.a. följande uppgifter:

 

Den 1 oktober 2020 lämnade Försvarsmakten och Säkerhetspolisen över-

 

gripande information till Försvarsdepartementet och Justitiedepartementet om

 

innehållet i de yttranden som respektive myndighet hade lämnat till Post- och

 

telestyrelsen (PTS) i det aktuella ärendet, enligt lagen (2003:389) om

 

elektronisk kommunikation.

 

Den 13 oktober 2020 lämnade PTS en skriftlig underrättelse till chefen för

 

Utrikesdepartementet i enlighet med 10 kap. 13 § regeringsformen. I under-

 

rättelsen angavs bl.a. att Säkerhetspolisen och Försvarsmakten i yttranden

 

påtalat ett behov av att det i tillstånden att använda radiosändare sätts upp ett

 

särskilt villkor med den innebörden att leverantörerna Huawei och ZTE inte

 

ska få användas vid utbyggnad av 5G. PTS avsåg enligt underrättelsen att

 

besluta om ett särskilt villkor med denna innebörd. Den 12 oktober 2020

 

lämnade PTS motsvarande information till Infrastrukturdepartementet

 

muntligen.

 

Den närmare utformningen av villkoret kom till Regeringskansliets känne-

 

dom när PTS den 20 oktober 2020 publicerade beslutet på sin webbplats.

 

Ett svar med innebörden att Utrikesdepartementet noterat den information

 

som lämnats i PTS underrättelse till departementet den 13 oktober 2020,

 

lämnades till PTS den 14 oktober 2020.

 

Utöver det svar som lämnades den 14 oktober 2020, med anledning av PTS

 

underrättelse den 13 oktober 2020, har varken regeringen eller Regerings-

 

kansliet fattat några beslut eller vidtagit några åtgärder inför PTS beslut den

 

20 oktober 2020.

62

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN2020/21:KU20

Utfrågning med utrikesminister Ann Linde

Utskottet höll den 22 april 2021 en sluten utfrågning med utrikesminister Ann Linde (bilaga B12).

Vid utfrågningen anförde Ann Linde i huvudsak följande.

Inför att PTS skulle meddela sitt beslut om villkoren för 5G-auktionen lämnade myndigheten den 13 oktober 2020 en skriftlig underrättelse till Utrikesdepartementet enligt 10 kap. 13 § regeringsformen. Svar lämnas regel- mässigt på sådana underrättelser; i det aktuella fallet svarade Utrikes- departementet dagen därpå, den 14 oktober, att den lämnade informationen hade noterats.

Utrikesministern har vid två tillfällen bjudit in varsin representant för riksdagens alla partier till UD för att kunna ge uppdaterad information om aktuella ärenden. Vid det möte hon bjöd in till i slutet av november informerade utrikesministern om utrikespolitiska aspekter på Kinarelationen, inklusive efter PTS-beslutet. Utrikesministern fick ett antal frågor från deltagarna som besvarades. Denna dialog ersätter inte Utrikesnämnden, men utrikesministern anser att regeringen har lagt sig vinn om att informera och samråda i dessa frågor, trots pandemin. Hon är angelägen om att kunna hålla andra former av utrikespolitisk dialog vid liv i de former som covid-19 tillåter.

I det aktuella fallet, som handlar om ifall en underrättelse enligt 10 kap.

13 § regeringsformen föranledde information till Utrikesnämnden, gjordes bedömningen att det inte fanns en anledning att inkalla Utrikesnämnden med anledning av denna underrättelse. Såvitt känt på Utrikesdepartementet har det aldrig hänt att en underrättelse enligt 10 kap. 13 § regeringsformen gett anledning att inkalla Utrikesnämnden. Den paragrafen är en helt annan sak och ett helt annat regelverk än inkallandet av Utrikesnämnden. Bedömningen var entydigt att detta beslut inte föranledde en kallelse av Utrikesnämnden enligt regelverket.

Utrikesministern betonade att det var PTS var beslutsfattare, inte regeringen.

Utskottets ställningstagande

Utskottet vill inledningsvis framhålla att Utrikesnämnden är ett konstitu- tionellt reglerat organ som inrättats för att ge riksdagen en vidsträckt insyn och ett starkt inflytande inom utrikespolitiken (prop. 1973:91 s. 355 f.). Någon möjlighet för regeringen att härvidlag leva upp till sina förpliktelser i andra former än vad som föreskrivs i regeringsformen föreligger inte.

Mot bakgrund av vad som framkommit i granskningen vill utskottet påminna om sina tidigare uttalanden, att det är angeläget att bl.a. strategiska diskussioner om viktiga utrikespolitiska frågor och händelser, liksom säkerhetspolitiska frågor, äger rum på en konstitutionellt och politiskt sett hög nivå. Här finns skäl att peka på Utrikesnämndens sammansättning och den förtrolighet som följer av kravet på varsamhet som ledamöter och andra som är knutna till nämnden ska visa i fråga om meddelanden till andra om vad han

63

2020/21:KU20

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

 

eller hon fått kännedom om i denna egenskap, liksom möjligheten att besluta

 

om absolut sekretess. Denna ordning ger enligt utskottets mening alldeles

 

särskilda förutsättningar för information och överläggning om utrikespolitiska

 

förhållanden som kan få betydelse för riket, samtidigt som protokollföringen i

 

Utrikesnämnden innebär en dokumentation som möjliggör uppföljning och

 

granskning. Utskottet vill även påminna om sitt tidigare uttalande att

 

information till partiledare i princip inte kan ersätta samråd med Utrikes-

 

nämnden samt tillägga att detsamma gäller information till nämnden.

 

I granskningen har även framkommit uppgifter om omfattningen av

 

Utrikesnämndens verksamhet under 2020. Utskottet vill framhålla vikten av

 

att Utrikesnämndens verksamhet upprätthålls.

 

Granskningen ger inte anledning till något ytterligare uttalande av utskottet.

1.5Samråd med EU-nämnden inför överenskommelse om återhämtningsplan och långtidsbudget

Ärendet

Anmälan

I en anmälan till konstitutionsutskottet begärs en granskning av statsminister Stefan Löfvens hantering av regeringens skyldighet att samråda med EU- nämnden under Europeiska rådets möte den 17–21 juli 2020 (dnr 2247- 2019/20), bilaga A1.5.1.

Anmälaren anför att det fattades beslut om återhämtningsfonden och EU:s långtidsbudget vid Europeiska rådets möte. Enligt anmälaren avvek statsministern från skyldigheten att söka mandat hos EU-nämnden. Ett av nämndens viktigaste budskap var att det är av yttersta vikt att rättsstatens principer beaktas av de länder som tar emot stöd från EU.

Anmälaren anför att statsministern på måndag kväll den 20 juli vid samråd med EU-nämnden redogjorde för ett befintligt förslag till text och fick EU- nämndens mandat att godkänna den versionen i slutförhandlingarna. På tisdag morgon den 21 juli fick EU-nämnden ett nytt förslag med ändrade texter. Kort därefter kom medieuppgifter om att Europeiska rådet nått en uppgörelse. Vid statsministerns återrapport till EU-nämnden senare samma morgon bekräftades medieuppgifterna. EU-nämnden fick således inte del av det nya förslaget innan det antogs av Europeiska rådet.

Enligt anmälaren innehöll det förslag som EU-nämndens ledamöter godkände måndagen den 20 juli 2020 en beskrivning av hur brister i medlemsstaternas respekt för rättsstatens principer ska hanteras i förhållande till utbetalt stöd. Enligt anmälaren saknades dessa skrivningar helt i den nya versionen som antogs. Där görs bara en hänvisning till artikel 2 i EU-fördraget samt erinras om att rättsstatens principer ska följas. Att EU-nämnden fick se de slutliga texterna först efter att de antagits av Europeiska rådet styrks enligt anmälaren av tidsangivelser i två mejl som ledamöterna i EU-nämnden fick

64

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2020/21:KU20

del av under förhandlingarna i Europeiska rådet. Dessa e-postmeddelanden bifogas till anmälan.

Underlag för granskningen

Till grund för granskningen har legat bl.a. promemorior från Statsråds- beredningen, bilaga A1.5.2–3.

Utskottet höll även en utfrågning med statsminister Stefan Lövfen den

26 april 2021, bilaga B13.

Utredning i ärendet

Gällande ordning

Enligt 10 kap. 10 § regeringsformen ska regeringen fortlöpande informera riksdagen och samråda med organ som utses av riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. Närmare bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten finns i riksdagsordningen (RO).

Enligt 7 kap. 14 § första stycket RO ska regeringen underrätta EU-nämnden om frågor som ska beslutas i Europeiska unionens råd. Regeringen ska också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet.

Enligt andra stycket ska regeringen även rådgöra med nämnden inför möten och beslut i Europeiska rådet.

Enligt Holmberg m.fl. har det ansetts vara av värde att det införs en bestämmelse i regeringsformen om regeringens skyldighet att informera och samråda med riksdagen i EU-frågor. Bestämmelsen ska markera den starka ställning som riksdagen har när det gäller dessa frågor (se Holmberg m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 507).

De besked som regeringen får av EU-nämnden är inte bindande (se Holmberg m.fl.). Regeringen företräder Sverige i ministerrådet och agerar där med fullt politiskt ansvar. Holmberg m.fl. pekar på att man enligt konstitutionsutskottet kan utgå från att regeringen inte ska företräda en ståndpunkt som står i strid med vad EU-nämnden gett uttryck för (bet. 1994/95:KU22 s. 15) samt att praxis för samrådet har utvecklat sig på det sättet att regeringen agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter (förs. 2000/01:RS1 s. 138).

Konstitutionsutskottet har uttalat följande i fråga om innebörden av samverkan mellan riksdagen och regeringen i EU-frågor (bet. 1994/95:KU22 s. 15):

Genom EU-nämnden får riksdagen enligt utskottets bedömning i praktiken ett reellt inflytande när det gäller Sveriges ståndpunkter vid mötena i Europeiska unionens råd. Man bör nämligen kunna utgå från att regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad nämnden har gett uttryck för i samrådet.

Det som sagts om innebörden av samverkan har betydelse för det politiska ansvarstagandet. Om riksdagen redan från början skulle binda

65

2020/21:KU20

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

regeringen med fastställda förhandlingsdirektiv, skulle regeringens politiska ansvar för agerandet i EU-förhandlingarna uttunnas avsevärt. Som uttalas i propositionen kan inte heller ett riksdagsorgans uttalanden bli bindande för hela riksdagen, och sådana uttalanden saknar formell konstitutionell betydelse. Det är, som också påpekas i propositionen, regeringen som företräder Sverige vid ministerrådets möten. Det är därigenom regeringen som har det politiska ansvaret för förhandlingarna.

EU-nämndens medverkan vid uppläggningen av förhandlingarna påverkar således inte riksdagens möjligheter att använda de kontroll- instrument som anges i 12 kap. regeringsformen.

Den parlamentariska Riksdagskommittén har i Riksdagen inför 2000-talet (förs. 2000/01:RS1 s. 138) uttalat bl.a. följande om EU-nämndens ställnings- taganden:

Vi vill påpeka att parlamentarismens princip innebär att regeringen skall handla så att den tolereras av riksdagen. I ett förtroendefullt samarbete mellan riksdag och regering får regeringen förutsättas agera i enlighet med riksdagens ståndpunkter.

Vi kan konstatera att praxis har utvecklats så att det inte anses tillräckligt att regeringen inte gör något som står i strid med EU-nämndens synpunkter utan i stället agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter. Denna praxis bör bestå.

En fråga kan dock utvecklas på ett sätt som gör att regeringen bedömer att en avvikelse från nämndens ståndpunkt är nödvändig. Vi vill i detta sammanhang erinra om möjligheten för regeringen att söka förnyad kontakt med nämnden. Om regeringen ändock inte agerar i enlighet med nämndens ställningstaganden skall regeringen tydligt redovisa skälen för avvikelsen i den skriftliga återrapport som skall tillställas kammarkansliet och EU-nämnden efter rådsmötet. Som konstitutionsutskottet påpekat måste mycket goda skäl föreligga för att regeringen inte skall företräda nämndens ståndpunkt.

Det står riksdagen fritt att utnyttja de parlamentariska kontroll- instrumenten oavsett vilka skäl regeringen anför för sitt agerande. Det är således riksdagen och inte regeringen som avgör om de skäl som regeringen anför för sitt agerande är tillräckliga.

Det aktuella ärendet

I slutet av maj 2020 lade EU-kommissionen fram ett uppdaterat förslag till EU:s långtidsbudget för 2021–2027 och förslag på åtgärder för att hjälpa de länder som drabbats hårt av coronautbrottet, ett s.k. återhämtningsinstrument. Vid Europeiska rådets möte den 17–21 juli 2020 enades EU:s stats- och regeringschefer om ett förslag till ny långtidsbudget för EU samt om ett återhämtningspaket.

Den 21 juli antog Europeiska rådet slutsatser om återhämtnings- instrumentet och långtidsbudgeten. Den första delen av slutsatserna rör återhämtningsinsatsen, och den andra delen handlar om den fleråriga budgetramen för 2021–2027.

Under del II med rubriken Den fleråriga budgetramen för 2021–2027 framhålls följande under punkten A24:

Unionens ekonomiska intressen ska skyddas i enlighet med de allmänna principerna i unionsfördragen, särskilt värdena i artikel 2 i EU-fördraget.

66

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2020/21:KU20

Europeiska rådet framhåller vikten av att unionens ekonomiska intressen skyddas. Europeiska rådet framhåller vikten av att rättsstats- principen respekteras.

Under punkten 22 i bilagan till slutsatserna framhålls återigen vikten av att unionens ekonomiska intressen skyddas och att rättsstatsprincipen respekteras. Under punkten 23 framhålls även följande:

Mot bakgrund av detta kommer en villkorlighetsordning att inrättas för att skydda budgeten och Next Generation EU. I detta sammanhang kommer kommissionen att föreslå åtgärder vid överträdelser, som ska antas av rådet med kvalificerad majoritet.

Europeiska rådet kommer att återkomma till frågan inom kort.

Samråd med EU-nämnden inför Europeiska rådets möte

Av EU-nämndens kallelse (2019/20:63) till sammanträdet den 16 juli 2020 framgår att statsminister Stefan Löfven skulle lämna information till och samråda med EU-nämnden inför mötet i Europeiska rådet den 17–18 juli.

Av protokollet och uppteckningarna från EU-nämndens sammanträde (2019/20:63 § 2) framgår att statsministern, som deltog per telefon, bl.a. anförde följande (anf. 2):

Fru ordförande! I morgon träffas Europeiska rådet i Bryssel för första gången sedan slutet av februari. På dagordningen står återigen EU:s fler- åriga budgetram och dessutom det återhämtningspaket som kommissionen föreslog i slutet av maj.

Under videomötet som vi hade på midsommarafton hade vi också en första orienterande diskussion om detta. Det var alltså ingen reell förhandling, och därför togs inga steg framåt då. Inför mötet i morgon har Europeiska rådets ordförande Charles Michel presenterat ett kompromiss- förslag.

– – –

Skrivningarna om att minst 30 procent av budgeten ska främja klimatarbetet är bra. Det är en ökad ambition från de 25 procent som tidigare förslagits. Det är också bra med större fokus på grön omställning och att hänvisningar görs till Parisavtalet. Utöver det är det positivt att förslaget innehåller en tydlig koppling mellan utbetalningarna av EU- medel och respekten för rättsstatens principer. Detta är något som gäller såväl för den ordinarie budgeten som för återhämtningspaketet, och det är någonting som vi har kämpat hårt för under de förhandlingar som har varit tidigare. Men även här finns det ett starkt motstånd, så vi måste fortsätta kämpa för att behålla den här kopplingen.

Statsministern anförde vidare bl.a. följande (anf. 7):

När det gäller rättsstatens principer delar jag helt Jessika Roswalls uppfattning. Vårt mycket tydliga budskap är att detta inte går att släppa på, för då har vi gjort något som skadar unionen på riktigt på lång sikt. Detta är helt enkelt inte möjligt. Sedan kommer säkert några att använda det för att dra till sig mer pengar, men vi kommer inte att släppa på rättsstatens principer.

Jag tror att vi i stort sett är överens. Vi vill alla värna EU-samarbetet, men det finns linjer här. Våra gemensamma röda linjer är att hålla nere MFF:en och se till att rabatterna är tillräckligt stora. Det måste finnas tydliga villkor i återhämtningsfonden, rättsstatens principer får inte tunnas

67

2020/21:KU20

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

ut och det får till exempel inte finnas någon beskattningsrätt på EU-nivå. Detta är några saker där vi är helt eniga om hur vi vill ha det.

Vidare anförde statsministern följande (anf. 13):

Sedan gäller det frågan om att vinna gehör för rättsstatens principer. Här tycker jag också att det är allt fler som stöder frågan. Vi vet ungefär vilka som inte vill ha den med och kanske framför allt hos vilken motståndet sitter hårdast. I de samtal som jag har haft här på slutet med flera ledare är

vihelt överens om att det inte går att vika från den. Där har vi ett mycket starkt utgångsläge.

Statsministern anförde även följande (anf. 20):

Samma sak gäller rättsstatens principer. Nu är förslaget att inte använda omvänd QMV. Vi hade gärna sett en omvänd QMV. Om vi kan nå fram till det är det bra. Vi kan driva frågan. Jag tror att vi får jobba för en QMV, men vi kan gärna driva frågan. Om det finns fler som ställer upp för det är vi beredda att driva frågan.

Ordföranden i EU-nämnden konstaterade att det fanns stöd för regeringens redovisade ståndpunkt med två avvikande ståndpunkter från Sverige- demokraterna respektive Liberalerna.

Samråd med EU-nämnden under Europeiska rådets möte

Av EU-nämndens kallelse 2019/20:69 framgår att statsminister Stefan Löfven skulle lämna information till och samråda med EU-nämnden under pågående möte i Europeiska rådet vid nämndens sammanträde måndagen den 20 juli 2020 kl. 20.45.

Av protokollet och uppteckningarna från EU-nämndens sammanträde (2019/20:69 § 2) framgår att statssekreterare Paula Carvalho Olovsson, som deltog per telefon, började med att lämna information om förhandlingarna. Hon anförde bl.a. följande (anf. 2):

Vi har till slut fått ett nytt utkast till överenskommelse om nästa långtidsbudget och återhämtningspaket. Förhandlingarna har, som ni har märkt, tagit lång tid, och det har stundtals varit högt tonläge. Det har vid flera tillfällen sett ut som att förhandlingarna skulle stranda, men än så länge håller vi på.

Det är i grunden bra att vi nu ser ut att närma oss en överenskommelse. Europa står inför många utmaningar som vi behöver ta tag i, och det är viktigt att vi får budgeten på plats. Med ett återhämtningspaket står vi också tillsammans bättre rustade att hantera coronakrisen och de ekonomiska konsekvenserna.

För Sveriges del är det en bra överenskommelse som nu ligger på bordet. Vi har värnat den svenska EU-avgiften genom att hålla nere budgetens omfattning och säkrat rejäla rabatter över hela perioden. De är de största svenska rabatterna någonsin. Sammantaget innebär förslaget att den svenska avgiften som andel av bni inte stiger, vilket är det mandat som regeringen har arbetat efter i förhandlingen.

– – –

Dessutom gäller konditionalitet, som innebär att länder som inte anslutit sig till EU:s klimatmål inte ska få ta del av medel från fonden för grön omställning.

68

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2020/21:KU20

En mycket viktig fråga i förhandlingen har varit kopplingen mellan EU-medel och respekten för rättsstatens principer. Som nämnden väl känner till har Sverige varit ett av de länder som tydligast och hårdast drivit på i den frågan. Motståndet är dock hårt från vissa länder, och förhandlingar pågår fortfarande. Det skulle innebära ett helt nytt element i EU:s budget och är nödvändigt för EU:s anständighet och demokrati samt även för sammanhållning mellan EU:s medlemsstater på sikt.

– – –

Det finns en stor mängd detaljer i förslaget som nu ligger på bordet, och det finns inte möjlighet att gå igenom alla dessa nu. Helheten förhandlas fortfarande. Min sammantagna bedömning är att överenskommelsen är bra för Sverige, och statsministern kommer senare att återkomma och samråda med nämnden om förslaget. Jag vågar dock inte nu säga när det kan bli.

Efter ett tag anslöt även statsministern till sammanträdet per telefon och samrådet kunde inledas. Statsministern anförde följande (anf. 20):

Fru ordförande! Ni har fått information om förslaget till långtidsbudget och återhämtningspaket av statssekreteraren.

Det är ett bra förslag för Sverige och för EU. Vi som kallas the frugal four har haft ett mycket gott samarbete länderna emellan, och det inkluderar även Finland i de flesta delarna. Vi är nu alla redo att anta detta, och alla de andra länderna är också redo. Jag behöver väl knappast säga att både en budget och ett återhämtningspaket behöver komma på plats så att EU kan få fart på ekonomin och ta tag i viktiga frågor. Vi kan också acceptera en andel bidrag givet att vi får igenom andra viktiga prioriteringar. Vi har fått gehör för våra viktiga prioriteringar, inklusive rule of law.

Det som har varit viktigt för oss och en röd linje är att vi ska få in formuleringar som gör det tydligt att det verktyg, instrument eller vad vi nu kallar det som måste komma på plats kopplar samman rättsstatens principer med användningen av gemensamma EU-medel. Den kopplingen vill vi alltså göra tydlig. Det har också varit centralt att ett sådant instrument ska gälla både MFF, alltså långtidsbudgeten, och fonden.

Där är vi nu; vi har sådana skrivningar. Skrivningarna ser lite annorlunda ut än de tidigare, men substansen är i princip densamma. Eller, inte i princip – den är densamma. Det är lite annorlunda meningar och en annan ordning på saker och ting, men nu är det tydligt framför allt att det ska till en ordning för detta. Vi ska se till att koppla ihop just rättsstatens principer med användningen av våra gemensamma medel, och det är ett rejält genombrott. Det har inte funnits förut, men nu ska det på plats. Det känns bra.

Vi har fått gehör för detta, liksom för det andra: att vi skulle hålla nere avgiften och inte öka vår andel i förhållande till svensk bni, liksom rule of law. Vi höll också, enligt riksdagens mandat, bidragsdelen under 400 miljarder samt har med klimatskrivningar och så vidare – allt det som statssekreteraren har informerat om. Givet detta är mitt förslag att jag på Europeiska rådet, som faktiskt samlas i denna stund, kan säga att Sverige kan godkänna överenskommelsen.

Statsministern anförde vidare följande (anf. 29):

Fru ordförande! Jag ska ge några korta kommentarer och sedan svara på Jonas Sjöstedts fråga.

Jessika Roswall frågade om det är rätt uppfattat att de andra länderna är med på förslaget. Ja, och våra likasinnade som vi har samarbetat. Det

69

2020/21:KU20

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

skulle alltså innebära att om Sverige nu skulle säga nej skulle vi stå ensamma.

Till Martin Kinnunen vill jag upprepa att kostnaden ökar i kronor eftersom vi har en tillväxt, men kostnaden ökar inte som andel av vår bni. Därför tycker jag att det här är en bra lösning.

Sedan måste man skilja på kostnaderna för budgeten och avgiften för fonden, som är någonting annat. Här har vi ett vägval att göra. Om vi hade sagt att vi absolut inte ska vara med på någon fond hade vi även där stått helt ensamma. Om vi ingår i ett samarbete här, som är en del av uppgörelsen, kommer vi att få den kostnaden. Det har vi varit medvetna om hela tiden. Det var därför som det var så viktigt att följa riksdagens mandat att hålla oss under 400 miljarder, och där är vi nu.

Jonas Sjöstedt ställde en fråga om kvalificerad majoritet. Ja, det gäller fortfarande. Det finns inte med i texten nu. Men det har ingen betydelse, eftersom det som nu ligger på bordet i förhandlingarna om rättsakten är att det kommer att krävas kvalificerad majoritet i rådsbesluten. Jag tror att jag därmed också har svarat på Désirée Pethrus fråga.

Avslutningsvis vill jag bara säga att frågan om rättsstatens principer inte är lätt att få igenom, för det finns ett hårdnackat motstånd från några, och det finns en beredvillighet hos andra att lite grann mjuka upp detta. Vi hade en sittning så sent som för bara någon eller några timmar sedan som innebar att vi ändå fick ordning på frågan. Vi var en grupp länder, bland annat Tyskland, Frankrike, Polen, Ungern och några av de nordiska länderna, som till slut kunde se till att det nu blir så som vi har eftersträvat under lång tid vad gäller den här kopplingen. Allt är inte implementerat och på plats, men nu är det beslutat att det är så här det ska vara. Det ser jag som en framgång.

I sitt avslutande anförande framhöll statsministern följande (anf. 37):

Det arbetas nu fram ett förslag som kommer att antas i rådet med kvalificerad majoritet. Där kommer det att stå att besluten ska fattas med just kvalificerad majoritet, så ja, Jonas Sjöstedt, det är så det blir.

Alla medlemsstater samlas nu i Europeiska rådet för att fatta beslut. Jag kan inte vara säker på vad alla exakt kommer att säga, men nu är vi redo att gå till beslut. Vi får helt enkelt se, men det är nu det avgörs om det blir ett beslut eller inte.

Ordföranden konstaterade att det fanns stöd för regeringens redovisade stånd- punkt (anf. 40). Ordföranden konstaterade också att Moderaterna, Center- partiet och Kristdemokraterna valde att inte delta i samrådet om egna medel, att Moderaterna och Kristdemokraterna valde att inte delta i samrådet om andelen bidrag i återhämtningsfonden och att Sverigedemokraterna och Vänsterpartiet anmälde avvikande ståndpunkter.

Återrapport från Europeiska rådets möte

Av EU-nämndens kallelse 2019/20:70 framgår att statsminister Stefan Löfven skulle lämna en återrapport från Europeiska rådets möte den 17–21 juli 2020 vid EU-nämndens sammanträde den 21 juli 2020 kl. 6.05.

Av protokollet och uppteckningarna till sammanträdet (2019/20:70 § 2) framgår att statsministern per telefon lämnade följande återrapport (anf. 3):

Fru ordförande! Alldeles nyss beslutade Europeiska rådet om dels nästa fleråriga budgetram, dels återhämtningspaketet, det så kallade Next

70

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2020/21:KU20

Generation EU. Nämnden har tidigare under kvällen fått en redogörelse för innehållet, och den text som nu slutligt antagits innehåller mycket få förändringar. En ändring jag ändå särskilt vill peka på innebär att konditionaliteten i fonden för rättvis omställning mjukas upp från strikt konditionalitet till att 50 procent av medlen hålls inne för de länder som inte ansluter sig till EU:s mål om klimatneutralitet 2050. Klimatmålet om att 30 procent av EU:s budget ska gå till klimatåtgärder står dock kvar.

Slutsatserna om respekten för rättsstatens principer har fått en del uppmärksamhet, har jag förstått. Jag vill gärna klargöra följande: Den text som nu har överenskommits klargör tydligt den vikt som Europeiska rådet tillmäter respekten för rättsstatens principer. Det görs också en tydlig hänvisning till det instrument enligt vilket kommissionen kommer att kunna granska missförhållanden och föreslå att stoppa utbetalningar av budgetmedel. Rådet fattar därefter beslut med kvalificerad majoritet.

Texten är, som vissa uppmärksammat, kortare än i tidigare förslag men innebär ingen ändring i sak. Regeringen hade inte godkänt texten om detta inte hade stått helt klart.

I och med den överenskommelse som nu har nåtts skapas en tydlig konditionalitet mellan respekten för rättsstatens principer och både EU- budgeten och återhämtningspaketet. Det är någonting helt nytt. Det är en stor framgång i förhandlingen.

Med överenskommelsen avslutas de långdragna budget- förhandlingarna. Det är bra, eftersom EU har många andra utmaningar att ta itu med.

Jessika Roswall (M) ställde följande fråga till statsministern (anf. 5):

Min fråga till statsministern blir återigen, för att vara tydlig: Kommer det att införas en mekanism som faktiskt kommer att hindra utbetalning av EU-stöd till de medlemsländer som missbrukar rättsstatsprincipen? Annars är det här inte något annat än ett misslyckande av rådet och av stats- ministern. Socialdemokraterna har då gett vika för Viktor Orbán. Om så är fallet ser jag det som problematiskt utifrån det mandat som regeringen har fått.

Jonas Sjöstedt (V) anförde bl.a. följande (anf. 8):

Texten om rule of law är urvattnad. Den är mycket kortare. Viktiga delar är borta, till exempel att den är skild från artikel 7-förfarandet och har sitt eget spår.

Jag tycker att det är helt orimligt att vi inte har fått ut den här texten. Det har varit en fråga där det från höger till vänster, möjligtvis med undantag för Sverigedemokraterna, har gjorts tydligt att detta är avgörande. Jag tycker att nämnden borde ha fått läsa texten innan Sverige gav klartecken. Jag vill få det fört till protokollet.

Även Désirée Pethrus (KD) var kritisk till texterna. Hon anförde bl.a. följande (anf. 9):

Jag instämmer också i mycket av det som Moderaterna har sagt. Det är en tydlig försämring och försvagning av texterna kring konditionalitet. Den delen av texten är någonting som regeringen får stå för, eftersom vi inte har kunnat ta ställning till den.

Tina Acketoft (L) anförde bl.a. följande (anf. 10):

Den här texten har ju snurrat runt sedan strax efter midnatt. Jag var på telefonen och försökte få svar på frågor vid ett i natt, ungefär. Texten har alltså snurrat, men vi har inte fått den, precis som Jonas Sjöstedt säger,

71

2020/21:KU20

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

förrän nu på morgonen. Det är beklagligt, när det är en fråga som alla partier förutom Sverigedemokraterna hela tiden har poängterat vikten av och där vi har varit väldigt bekymrade eftersom det är en union av värderingar. Om vi nu skriver under på en försvagad text har vi varit med om att slå undan en av grundpelarna för EU.

Som svar på ledamöternas inlägg anförde statsministern följande (anf. 12):

Fru ordförande! Om vi börjar med rättsstaten kan man säga så här: Man ska inte köpa Viktor Orbáns och ungersk stats-tv:s beskrivning av vad den här texten innebär. Man kanske ska fördjupa analysen lite grann.

Det här är ett helt nytt instrument. Det har inte funnits något liknande. Nu är det tydligt att här står om rättsstatens principer och om konditionalitet. Det gäller EU-budgeten, det gäller Next Generation EU och det är beslut med kvalificerad majoritet. Det är alltså ingen försvagning utan en förstärkning, eftersom det inte finns något sådant här i dag. Det tycker jag är viktigt att ha sagt.

– – –

Jonas Sjöstedt var också inne på rättsstatens principer. Avsikten var att det inte skulle vara kopplat till artikel 7. Det här ska vara en egen ordning för just dessa två, budgeten och fonden. Det är bra, för då krävs inte enighet. Då kan man fatta beslut med kvalificerad majoritet. Hade vi haft artikel 7- förfarande hade det krävts enighet, och det hade blivit svårare. Det här är alltså en bra ordning.

Tobias Billström (M) anförde följande vid sammanträdet (anf. 15):

Ordförande! Det är uppenbart när man lyssnar på statsministern – jag vill ansluta mig till vad Jessika Roswall sa tidigare – att det som nu kommer fram i detta dokument är en mycket substantiell förändring vad gäller ramarna för konditionaliteten avseende rule of law. Man kan inte tolka det på något annat sätt än att det som tidigare stod i texterna har utgått, och det är svårt att instämma i statsministerns bedömning att detta på något vis skulle vara en förstärkning, en utvidgning eller motsvarande. Det är en försvagning.

Frågan till statsministern måste naturligtvis bli: Varför har ni från regeringens sida inte återkommit till EU-nämnden och bett om ett nytt mandat och ett förtydligande när det gäller rule of law, innan ni nu klockan sex på morgonen kommer tillbaka till nämnden och lägger fram detta papper som helt klart representerar den här försvagningen? Det skulle jag gärna vilja veta, och jag tror inte att jag är ensam om det i nämnden.

Anser ni också fortfarande att den förflyttning som ni har gjort låg inom ramen för det mandat ni fick när ni kom till EU-nämnden sista gången innan uppgörelsen slöts?

Detta är frågor som vi behöver få svar på. Jag kan redan nu säga till statsministern att vi bedömer att detta är en fråga av mycket stor konstitutionell vikt. Vad som har föregått den här förhandlingen kommer att behöva granskas ingående.

Jonas Sjöstedt (V) anförde följande (anf. 17):

Ordförande! När det först gäller artikel 7 missuppfattade statsministern mig. Tidigare stod det i texten att det var skilt från artikel 7. Nu är det borta. Nu står det ingenting om det. Det är en otydlighet som har skapats, sannolikt därför att någon har velat ha den otydligheten där. Det är en av de försvagningar som har skett i rule of law-artikeln.

Sedan måste jag återkomma till det som Tobias Billström tar upp. Detta är kanske den mest känsliga enskilda punkten i hela texten. Jag tycker att

72

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2020/21:KU20

det är helt självklart att regeringen borde ha skickat ut den nya texten till nämnden. Jag hade inte sett den förrän nu, när det är för sent. Jag tycker inte att det är acceptabelt. Frågan är väl vem som KU-anmäler först, vi eller Moderaterna, om det inte finns en väldigt bra förklaring på det.

Statsministern anförde avslutningsvis följande (anf. 19):

När det gäller Tobias Billström råder möjligtvis ett missförstånd här. Det har alltså inte funnits någon reglering på det här området. Detta är den första som tas fram. Det är en stor framgång att det görs. Om man jämför texter och hur mycket text som finns i olika förslag är inte det detsamma som att substansen är förändrad.

Jag tar det igen: I det här beslutet står det om rättsstatens principer. Det är det som gäller. Här gäller konditionalitet. Beslutet gäller både EU- budgeten och Next Generation EU, och beslut tas med QMV. Det här är alltså ett steg framåt. Det är en förstärkning som innebär att vi kan säkra att pengarna används på rätt sätt. Det har inte funnits förut.

Till Jonas Sjöstedt vill jag säga att det är den här ordningen som gäller. Det är inte artikel 7. Det är inte gjort för att det ska suddas ut, utan det är det här som gäller. Svårare än så är det inte. Man behöver inte krångla till det mer än så.

Vad gäller texter skickar vi ut dem när de finns. När vi har texter skickar vi dem direkt. När vi i en sådan här förhandling har någonting att meddela nämnden, någonting vi vill att nämnden ska känna till, skickar vi ut det direkt. Vi kan inte skicka ut någonting innan vi har det, utan så snabbt som möjligt.

Jag vill dock poängtera att detta är en framgång. Det är bra att vi har en ordning så att pengarna används på bästa möjliga sätt och att vi kan stoppa det som eventuellt inte är okej, helt enkelt.

Ordföranden i nämnden avslutade mötet med att tacka för återrapporten (anf. 20).

Mejl från EU-nämndens kansli till EU-nämndens ledamöter

Som tidigare nämnts hänvisas i anmälan till två mejl som skickades från EU- nämndens kansli till ledamöterna i EU-nämnden under förhandlingarna i Europeiska rådet.

Det första mejlet skickades den 20 juli 2020 kl. 19.36. I mejlet hänvisas till en ”bifogad rev. förhandlingsbox”. Ett samråd ägde rum med EU-nämnden kl. 20.45 samma kväll.

Det andra mejlet skickades den 21 juli 2020 kl. 4.54. Även i detta mejl hänvisas till en ”bifogad rev. förhandlingsbox”. En återrapport till EU- nämnden ägde rum kl. 6.05 senare samma dag.

Uppgifter i medierna

Enligt en artikel publicerad på SVT Nyheters webbplats den 21 juli 2020 med rubriken EU-ledarna överens om långtidsbudget och coronapaket enades EU- ländernas ledare tidigt på morgonen den 21 juli om långtidsbudgeten och coronapaketet. Enligt uppgifter i artikeln förklarade statssekreterare Paula Carvalho Olovsson den 20 juli strax efter kl. 23 för den svenska presskåren varför Sverige nu var redo att säga ja:

73

2020/21:KU20

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

I det förslaget som ligger nu så ser vi flera saker som har gått vår väg, vad gäller klimatambitioner, rabatter och villkor.

Frågan om rättsstatsprincipen har vid sidan av bidragen varit den allra svåraste, men jag tror att den kan gå vägen, gör den inte det så blir det ingen uppgörelse.

Enligt artikeln gav också EU-nämnden grönt ljus sent på kvällen, och dåvarande EU-nämndens ordförande, Åsa Westlund, uppgav följande:

Jag skulle säga att han har fått ett väldigt tydligt mandat att säga ja.

I en annan artikel med rubriken Jonas Sjöstedt (V): ”Kommer att KU-anmäla regeringen” publicerad på SVT Nyheters webbplats senare samma dag är

Jonas Sjöstedt starkt kritisk till uppgörelsen. Enligt uppgifter i artikeln skrev Jonas Sjöstedt bl.a. följande på Twitter:

Särskilt allvarligt är att EU-nämnden inte fick utskickat den nya försvagade texten om respekt för rättsstaten som villkor för stöd, regeringen sa ja till texten trots att den frågan lyfts gång på gång i nämnden.

I artikeln hänvisas även till en intervju som Jonas Sjöstedt gjort med TT. I intervjun säger han att partiet (V) vill ha en möjlighet att dra in EU-stödet till länder ifall demokratin inte skyddas. Han anför vidare följande:

Då ville vi kunna hålla in EU-pengar, det har det varit en stor konflikt om det under hela toppmötet. Precis på slutet så försämrades de här möjligheterna att hålla in pengarna, texterna försvagades. Vi hade velat se den text som faktiskt antogs.

Senare samma dag publicerades ytterligare en artikel på SVT Nyheters webbplats. I artikeln med rubriken Löfven: Viktigt att få budgeten på plats uttalar sig statsminister Stefan Löfven på följande sätt:

En annan viktig fråga har varit kopplingen mellan tillgång till EU-medel och respekten för rättsstatens principer. Sverige har varit ett av de länder som drivit på hårdast i den här frågan. Man ska också komma ihåg att motståndet har varit väldigt hårt från vissa länder.

I artikeln framhålls att Vänsterpartiet och Moderaterna har riktat kritik mot de formuleringarna kring rättsstatens principer, eftersom de båda partierna anser att de urvattnats alltför mycket i den slutgiltiga överenskommelsen. Mot bakgrund av denna kritik säger Stefan Löfven följande:

Skulle vi skicka exakt alla papper till Sverige skulle det inte skapa någon klarhet.

Enligt Stefan Löfven betyder formuleringarna i den skrivelse som EU- nämnden tagit del av samma sak som den slutgiltiga överenskommelsen. Han anför vidare:

Det utgår från det mandat jag hade från riksdagen, där nämns rättsstatens principer och konditionalitet mycket tydligt. De nyckelorden som jag fick i mitt mandat finns också i överenskommelsen.

Ska man ta del av EU:s medel ska man också stå upp för rättsstatens principer. Det är en stark överenskommelse och jag känner mig nöjd över den.

74

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2020/21:KU20

Tidigare granskning

Konstitutionsutskottet har vid ett flertal tidigare tillfällen granskat regeringens samråd i EU-frågor samt uttalat sig om innebörden och räckvidden av det mandat som regeringen får av EU-nämnden efter ett samråd.

Våren 1998 granskade konstitutionsutskottet ett statsråds hantering av en fråga i EU och hur statsrådets hantering förhöll sig till vad som förevarit i EU- nämnden (bet. 1997/98:KU25 s. 33). I sitt ställningstagande inledde utskottet med att konstatera att samråden under EU-nämndens sammanträden avslutas med att ordföranden gör sammanfattningar i syfte att klargöra opinionsläget i nämnden. Vanligtvis konstateras att statsråden inte har en majoritet av ledamöterna mot sin uppläggning. Ordförandens sammanfattning eller EU- nämndens uttalanden är inte ett mandat i strikt mening eftersom det är regeringen som företräder Sverige vid rådets sammanträden. Internationella relationer är regeringens prerogativ. Regeringen är således ansvarig för hur landet företräds i rådet även om samråd med EU-nämnden har ägt rum inför rådssammanträdet.

Vidare uttalade konstitutionsutskottet att det, trots att samrådet inte är konstitutionellt bindande, ändå är möjligt att betrakta resultatet av samrådet som ett slags mandat. Konstitutionsutskottet har tidigare konstaterat att man kan utgå från att regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad nämnden har gett uttryck för i samrådet. Av utskottets uttalanden följer att regeringen har ett ansvar att följa EU-nämndens mandat.

Mandaten kan, anförde utskottet vidare, teoretiskt sett, innehålla olika komponenter. Det är för det första naturligt att mandaten rör ställningstagandet i sakfrågan: Bör Sverige stödja aktuellt förslag eller ej? För det andra kan det i mandaten också formuleras hur stort kompromissutrymme regeringen har. Regeringen har som regel ett handlingsutrymme för att kunna göra kompromisser under rådets behandling av en fråga. Nämnden kan i sitt mandat ange inom vilka gränser ett sådant kompromissutrymme finns. För det tredje kan mandaten också innehålla nämndens uppfattning om vilka andra länder som Sverige kan eller bör bilda allianser med. Vidare kan karaktären på mandaten variera. För det första kan de vara mer eller mindre uttryckligt uttalade. Vissa delar av ett mandat kan bygga på underförstådda förutsättningar. För det andra kan mandaten vara mer eller mindre flexibla. En viss flexibilitet är en förutsättning för att Sverige ska kunna hävda sina intressen under rådets förhandlingar. Att medlemsländernas representanter inte är klavbundna av sina parlament är också en förutsättning för att beslutsfattandet i rådet ska kunna vara effektivt. Utskottet vidhöll senast i sitt yttrande 1997/98:KU9y sin tidigare inställning att det inte är lämpligt att riksdagen binder regeringen med fastställda förhandlingsdirektiv i EU- förhandlingarna.

I det aktuella granskningsärendet, fortsatte konstitutionsutskottet, sammanfattade nämndens ordförande i ett första skede att det fanns en majoritet mot statsrådet. Efter ytterligare några inlägg avslutas samrådet genom att ordföranden sammanfattar med att statsrådet har ett visst

75

2020/21:KU20

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

handlingsutrymme inom vilket han bör använda ”sunt förnuft” eftersom det finns ”ett svängrum”. Det fanns med andra ord en från nämnden uttalad

flexibilitet i mandatet.

Nämnas kan också att konstitutionsutskottet påminde om vad utskottet tidigare uttalat om att man kan utgå från att regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad nämnden har gett uttryck för i samrådet. Samtidigt kan situationer uppstå, t.ex. på grund av ändrade omständigheter, som innebär att regeringen kan bedöma att Sveriges intressen bäst företräds genom att den svenska ståndpunkten avviker från nämndens mandat. Regeringen måste, anförde utskottet, ha ett visst handlingsutrymme vid rådssammanträdena. Enligt konstitutionsutskottets bedömning måste det emellertid föreligga mycket goda skäl för regeringen att göra en sådan avvikelse. Några sådana skäl hade enligt utskottet inte funnits i det aktuella fallet.

Under riksmötet 2015/16 granskade utskottet om kultur- och demokratiministern hade agerat i strid med det mandat som EU-nämnden lämnat när det gällde frågor om en arbetsplan för kultur och delaktighets- baserad styrning av kulturarvet (bet. 2015/16:KU20 s. 106 f.). I sitt ställningstagande framhöll utskottet vikten av att en ståndpunkt som förankrats i EU-nämnden fullföljs fullt ut i rådet. Om regeringen bedömer att en avvikelse från nämndens ståndpunkt är nödvändig ansåg utskottet det finnas möjlighet att söka förnyad kontakt med nämnden. Utskottet underströk också att om regeringen av något skäl inte agerar i enlighet med nämndens ställningstaganden ska skälen för avvikelsen tydligt redovisas i den skriftliga återrapporten.

I en annan granskning under riksmötet 2015/16 (bet. 2015/16:KU20 s.

96 f.) granskade utskottet statsministerns underlag under ett samråd med EU- nämnden. Utskottet anförde bl.a. följande i sitt ställningstagande i det ärendet (s. 105):

Vid EU-nämndens sammanträde den 22 april 2015 lämnade statsminister Stefan Löfven information och samrådde inför ett extra möte i Europeiska rådet med EU:s stats- och regeringschefer dagen därpå. I svars- promemorian från Regeringskansliet den 4 februari 2016 anges att vid tidpunkten för samrådet hade Regeringskansliet inte fått ta del av något utkast till gemensamt uttalande från stats- och regeringscheferna, och det fanns således inte något formellt underlag att samråda om. Något skriftligt underlag skickades därför inte till EU-nämnden inför det muntliga samrådet, varför viss oklarhet förefaller ha uppstått vid nämndens möte. Riksdag och regering har gemensamt intresse i att samråden inför ministerrådsmöten fungerar väl och ger goda möjligheter för regeringen att förankra sin förhandlingslinje och för riksdagen att påverka regeringens agerande. Att eventuella oklarheter under ett samråd klaras ut är en angelägenhet för både EU-nämnden och regeringen. Mot bakgrund av de omständigheter som rådde finns det enligt utskottet inte något skäl att rikta någon anmärkning mot regeringen för det tillämpade förfaringssättet.

76

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2020/21:KU20

En granskning under riksmötet 2016/17 gällde huruvida statsrådet vid förhandlingarna om förslaget till förordning om fastställande av fiske- möjligheter i Östersjön för 2017 hade gått utöver det förhandlingsmandat som regeringen har fått från EU-nämnden (bet. 2016/17:KU20 s. 92 f.). Utskottet uttalade bl.a. följande i sitt ställningstagande (s. 108):

Utskottet vill i sammanhanget påminna om sitt tidigare ställningstagande att riksdag och regering har gemensamt intresse i att samråden inför ministerrådsmöten fungerar väl och ger goda möjligheter för regeringen att förankra sin förhandlingslinje och för riksdagen att påverka regeringens agerande. Utskottet framhåller även vikten av att informationen och diskussionen under ett samråd bidrar till att klargöra relevanta sakförhållanden, i syfte att skapa tydlighet kring innehållet i EU-nämndens mandat. Att eventuella oklarheter under ett samråd klaras ut är en angelägenhet för både EU-nämnden och regeringen.

Hösten 2020 granskade utskottet regeringens agerande i samband med slutförhandlingen av EU:s årsbudget för 2020 (bet. 2020/21:KU10 s. 75 f.). Utskottet hänvisade till tidigare uttalanden om att det är möjligt att betrakta resultatet av samrådet i EU-nämnden som ett slags mandat för regeringen, och att man kan utgå från att regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med det som nämnden har gett uttryck för i samrådet. Utskottet ansåg det naturligt att ett mandat bl.a. rör ställningstagandet i sakfrågan, dvs. om Sverige bör stödja ett aktuellt förslag eller inte.

Det säregna i det aktuella ärendet var att statssekreteraren vid samrådet med EU-nämnden i början av november 2019, på en fråga från EU-nämndens ordförande, med säkerhet uttalade att Sverige skulle kunna komma att ställa sig bakom ett förslag som innebar en besparing i förhållande till det förslag som kommissionen lämnat. Det förslag som rådet och Europaparlamentet nådde en överenskommelse om innebar dock en ökning jämfört med kommissionens förslag, med följden att Sverige inte kunde ställa sig bakom förslaget. Utskottet ansåg att även om Sverige inte kunde ställa sig bakom det slutliga förslaget fick regeringens agerande sägas ligga i linje med det som den hade anfört i EU-nämnden, nämligen att den slutligt antagna budgeten skulle vara så restriktiv som möjligt. Vad som framkommit i ärendet gav därför enligt utskottets mening inte grund för någon annan bedömning än att regeringen agerat inom ramarna för mandatet. Mot bakgrund av det som anfördes av statssekreteraren under samrådet om att man skulle kunna komma att ställa sig bakom ett förslag, ville utskottet ändå framhålla att regeringen hade varit oförhindrad att förankra sitt beslut att rösta emot budgetförslaget genom ett skriftligt samråd med EU-nämnden.

Hösten 2013 granskade utskottet regeringens samråd med EU-nämnden i ett sent skede (bet. 2013/14:KU10 s. 136 f.). Utskottet anförde att telefon- sammanträden i EU-nämnden kan vara en bra form för att säkerställa att EU- nämnden får tillfälle till samråd om det som sker under pågående för- handlingar i Europeiska rådet. Att tidsmarginalerna kan vara knappa beror på EU:s beslutsprocess. Regeringen kan inte ensam styra EU:s beslutstempo. Utskottet förutsatte dock att regeringen arbetar för att goda tidsmarginaler

77

2020/21:KU20

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

 

skapas på EU-nivå i syfte att underlätta för riksdagen att följa och vara

 

delaktiga i frågorna.

 

Promemorior från Regeringskansliet

 

Genom skrivelser som sändes till Regeringskansliet begärde utskottet svar på

 

ett antal frågor. Utskottet önskade också att få ta del av den version av

 

slutsatserna som låg till grund för samrådet med EU-nämnden den 20 juli

 

2020.

 

Som svar överlämnades den 2 mars 2021 en promemoria (inklusive det

 

efterfrågade slutsatsutkastet) och den 30 mars 2021 en promemoria som hade

 

upprättats inom Statsrådsberedningen (bilaga A1.5.2–3).

 

Utskottet ställde bl.a. en fråga om hur de slutsatser som antogs vid

 

Europeiska rådets möte den 21 juli 2020 förhåller sig till den ståndpunkt som

 

regeringen förankrade i EU-nämnden den 20 juli 2020. Som svar anförs att

 

den svenska ståndpunkten om skyddet av rättsstatens principer, som

 

förankrades av statsministern i EU-nämnden den 16 juli 2020 inför Europeiska

 

rådets möte, var att få till stånd en mekanism som innebär en tydlig koppling

 

mellan utbetalningar av EU-medel och respekt för rättsstatens principer.

 

Denna koppling skulle gälla både i fråga om den ordinarie budgeten och

 

återhämtningspaketet. Ståndpunkten innebar även att det inte fick krävas

 

enhällighet i rådet, utan att beslut inom mekanismen skulle fattas med

 

kvalificerad majoritet. Vidare anförs att det vid samrådet med EU-nämnden

 

den 20 juli 2020 förelåg ett samlat utkast till slutsatser (SN 11/20). Därutöver

 

beskrev statsministern för EU-nämnden den principöverenskommelse om

 

skyddet av rättsstatens principer som hade nåtts och som regeringen var redo

 

att anta. Av statsministerns redogörelse framgick att samrådet avsåg

 

överenskommelsen. Den slutliga utformningen av överenskommelsen förelåg

 

ännu inte.

 

Vidare anförs att den slutliga utformningen av överenskommelsen

 

presenterades av Europeiska rådets ordförande som en del av det slutliga

 

utkastet till slutsatser. De antagna slutsatserna låg inom ramen för den

 

förankrade ståndpunkten vid samrådet den 20 juli.

 

I svaren framhålls även att de antagna slutsatserna innebär att en mekanism

 

(villkorlighetsordning) ska inrättas som innebär en koppling mellan skyddet

 

av rättsstatens principer och utbetalningar av EU-medel från den ordinarie

 

budgeten och återhämtningspaketet samt att beslutet inom mekanismen ska

 

fattas av rådet med kvalificerad majoritet.

 

Mot bakgrund av svaret om att samrådet den 20 juli avsåg

 

överenskommelsen bad utskottet om ett förtydligande av vad – av det som togs

 

upp med EU-nämnden den 20 juli – som omfattades av samrådet. Som svar

 

anförs att vid statsministerns samråd med EU-nämnden den 20 juli var texten

 

om skyddet av rättsstatens principer i slutsatsutkastet (SN 20/11) inte längre

 

aktuell. När det gäller skyddet av rättsstatens principer omfattade samrådet den

78

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2020/21:KU20

muntliga principöverenskommelse som statsministern redogjorde för och regeringens inriktning på att anta denna.

Utskottet ställde även frågan om det vid samrådet den 20 juli fanns några andra texter eller underlag än slutsatsutkastet som rörde skyddet av rättsstatens principer. I svaret anförs att det vid samrådet inte fanns några andra texter eller underlag som rörde skyddet av rättsstatens principer.

Utskottet ställde även frågor om vid vilken tidpunkt regeringen fick del av den version av slutsatserna som sedermera antogs vid Europeiska rådets möte, och när denna skickades till EU-nämnden samt vid vilken tidpunkt Europeiska rådets ordförande kallade till mötet där slutsatserna antogs. Av svaret framgår sammanfattningsvis följande om händelseförloppet den 21 juli 2020:

Regeringen tog emot det sista utkastet till slutsatser kl. 4.41.

Europeiska rådets ordförande kallade till Europeiska rådets möte kl. 4.47.

Texten skickades till EU-nämnden kl. 4.50.

Mötet inleddes en halvtimme senare, dvs. ca kl. 5.20, och pågick i 20 minuter.

De antagna slutsatserna offentliggjordes kl. 6.05.

Utfrågning med statsminister Stefan Löfven

Utskottet höll en utfrågning med statsminister Stefan Löfven den 26 april 2021 (bilaga B.13).

Statsministern framhöll inledningsvis att Sveriges ståndpunkt inför Europeiska rådets möte den 17–21 juli förankrades i EU-nämnden den 16 juli 2020. Samråd ägde rum vid ytterligare tre tillfällen under själva mötet, den 17, 19 och 20 juli. Den svenska ståndpunkten när det gäller skyddet av rättsstatens principer var att få till stånd en mekanism som innebar en tydlig koppling mellan utbetalningarna av EU-medel och respekten för rättsstatens principer. Denna koppling skulle gälla både i fråga om den ordinarie budgeten och återhämtningspaketet. Vidare innebar ståndpunkten att det inte fick krävas enhällighet i rådet, utan att beslut inom mekanismen skulle fattas med kvalificerad majoritet. Regeringen fick stöd för den ståndpunkten i EU- nämnden.

Under kvällen den 20 juli fick regeringen del av en ny slutsatstext. Strax därefter nåddes en muntlig principöverenskommelse om skyddet av just rättsstatens principer. Den principöverenskommelsen hade alltså vid det här tillfället inte tagits in i slutsatstexten. Såväl slutsatstexten som principöverens- kommelsen samråddes med EU-nämnden senare under kvällen. Statsministern framhöll att han fick stöd för att säga ja till helheten.

Kort efter samrådet enades Europeiska rådet om långtidsbudgeten och åter- hämtningspaketet. Överenskommelsen om skyddet av rättsstatens principer var en del av de slutsatser som antogs och de antagna slutsatserna låg inom ramen för den förankrade ståndpunkten.

Senare under utfrågningen framhöll statsministern att han vid samrådet den

20 juli redogjorde för att det fanns nya slutsatstexter och dessutom en muntlig

79

2020/21:KU20

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

 

principöverenskommelse. Den byggde på mekanismen, skyddet för EU-medel

 

och kopplingen mellan utbetalning av EU-medel och rättsstatens principer.

 

Statsministern konstaterade också att i samrådet ingick både slutsatstexten och

 

en principöverenskommelse som då var muntlig.

 

På en fråga om hur förändrad en ståndpunkt kan vara och fortfarande anses

 

ligga inom det mandat regeringen fått från EU-nämnden, framhöll stats-

 

ministern att man på samrådet den 16 juli och samrådet den 20 juli var överens

 

om vad som måste vara på plats för att det ska vara bra, vilket var en mekanism

 

där det finns en koppling mellan utbetalning och användning av EU:s medel å

 

ena sidan och skyddet för rättsstatens principer å andra sidan. Det var också

 

viktigt att den täcker både den ordinarie budgeten och återhämtningspaketet.

 

De beslut som fattas sedermera i rådet med anledning av det här måste tas med

 

kvalificerad majoritet, inte med enhällighet. Detta finns i slutsatstexterna och

 

nu, påpekade statsministern, finns det dessutom en förordning på plats, och det

 

är en stor framgång för arbetet med att skydda EU-medel. Statsministern

 

menade att man har fått igenom det som man faktiskt ville få igenom.

 

På en fråga om vilka åtgärder statsministern har vidtagit för att minimera

 

att det uppstår liknande situationer där det finns olika uppfattningar om hur

 

vidsträckt regeringens mandat är, svarade statsministern att det som man var

 

överens om finns i beslutet och att det nu finns en förordning som tar hand om

 

det. Han framförde vidare att han efter överläggningen med ett antal ledare

 

anslöt sig till samrådet med EU-nämnden och då kunde berätta om slutsatserna

 

men också om den muntliga överenskommelsen.

 

Statsministern svarade ja på en fråga om han anser att det var tydligt för

 

EU-nämnden på samrådet den 20 juli att utkastet till slutsatser inte var aktuellt

 

och att det då var fråga om en muntlig överenskommelse.

Utskottets ställningstagande

På kvällen den 20 juli 2020 lämnade statsministern information till och samrådde med EU-nämnden under ett pågående möte i Europeiska rådet om förslaget till långtidsbudget och återhämtningspaket.

Av granskningen framgår att ett samlat utkast till slutsatser om långtids- budgeten, återhämtningspaketet och skyddet av rättsstatens principer fanns vid samrådet. Som svar på utskottets frågor har från Regeringskansliet anförts att texten om skyddet av rättsstatens principer i slutsatsutkastet inte längre var aktuell vid samrådet utan att samrådet omfattade den muntliga princip- överenskommelse om skyddet av rättsstatens principer som statsministern redogjorde för. Några andra underlag som rörde skyddet av rättsstatens principer fanns inte. Av uppteckningarna till EU-nämndens sammanträde framgår att ledamöterna, till synes utifrån utkastet till slutsatser, ställde frågor om skyddet av rättsstatens principer och att statsministern svarade på frågorna.

Utskottet konstaterar att det inte tydliggjordes under samrådet att slutsats- utkastet inte längre var aktuellt och att samrådet gällde den muntliga princip- överenskommelsen. I det nu aktuella fallet kan otydligheten ha lett till

80

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2020/21:KU20

missförstånd om vad samrådet omfattade. Utskottet anser att det åvilar regeringen att under ett samråd tydliggöra vad EU-nämnden har att förhålla sig till, och att rutinerna bör ses över för att undvika att missförstånd uppstår i framtiden.

1.6 Tillkännagivanden om kompetensutvisningar

Ärendet

Anmälan

I en anmälan till konstitutionsutskottet (dnr 2095-2019/20), bilaga A1.6.1, begärs det att utskottet ska granska om justitie- och migrationsminister Morgan Johansson har brustit i sin skyldighet att följa riksdagens tillkänna- givanden från den 15 november 2017 respektive den 1 april 2020, bägge om s.k. kompentensutvisningar. Bristerna har enligt anmälan bl.a. bestått i att regeringens utredningsdirektiv om kompetensutvisningar inte hörsammade riksdagens tillkännagivande av den 15 november 2017 och att regeringen inte informerade riksdagen om att den inte avsåg att tillgodose riksdagens önskemål att besluta om tilläggsdirektiv inom tidsgränsen som angetts i tillkännagivandet.

Underlag för granskningen

Till grund för granskningen har bl.a. legat en promemoria från Justitie- departementet, bilaga A1.6.2.

Utredning i ärendet

Bakgrund

Migrationsöverdomstolens dom den 27 mars 2015

År 2015 kom Migrationsöverdomstolen fram till att en förlängning av ett arbetstillstånd inte kan beviljas om förutsättningarna för arbetstillståndet inte har varit uppfyllda under den tidigare tillståndsperioden. Kravet på att utlänningen ska kunna försörja sig på anställningen innebär att inkomsten måste uppgå till ett visst schablonmässigt bestämt belopp (MIG 2015:11, se även MIG 2015:20).

Regeringen tillsätter en utredning den 21 juni 2017

Genom beslut den 21 juni 2017 gav regeringen i uppdrag åt en särskild utredare att lämna förslag på författningsändringar som säkerställer att arbetskraftsinvandrare inte utvisas på grund av att arbetsgivare utan uppsåt begått mindre eller obetydliga fel som rör villkoren för arbetstillstånd, även om felet upptäcks efter det att tillståndstiden löpt ut eller om Migrationsverket uppmärksammat det (Ju 2017:1).

81

2020/21:KU20

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

Proposition om möjlighet att avstå från att återkalla arbetstillstånd i vissa fall den 26 juni 2017

Regeringen föreslog i proposition 2016/17:212, som överlämnades till riksdagen den 26 juni 2017, att det skulle bli möjligt att avstå från att återkalla ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete om arbetsgivaren utan att Migrationsverket har vidtagit någon åtgärd har avhjälpt brister i anställnings- villkoren som annars skulle leda till återkallelse.

Tillkännagivande den 15 november 2017

Riksdagen biföll den 15 november 2017 regeringens proposition 2016/17:212 och ändringarna i utlänningslagen trädde i kraft den 1 december 2017 (bet. 2017/18:SfU7, rskr. 2017/18:41).

Samtidigt som riksdagen beslutade om bifall till regeringens ovan nämnda proposition, beslutades det om ett tillkännagivande om att regeringen skyndsamt skulle återkomma till riksdagen med ett lagförslag som kunde träda i kraft så snart som möjligt, dock senast den 1 juli 2018, och som stärkte proportionaliteten och säkerställde att en arbetskraftsinvandrare inte ska utvisas på grund av att arbetsgivaren utan uppsåt begått mindre eller obetydliga fel i fråga om villkoren för arbetstillstånd, även om felet upptäcks efter det att tillståndstiden löpt ut eller om Migrationsverket uppmärksammat det (bet. 2017/18:SfU7, rskr. 2017/18:41).

Migrationsöverdomstolens avgöranden den 13 december 2017

Den 13 december 2017 kom Migrationsöverdomstolen med två avgöranden. Det första målet handlade om en utlänning som hade haft ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i Sverige för att arbeta under fyra år och saknat tjänstepensions- och sjukförsäkring under en del av den första tillståndsperioden. Det andra målet handlade om en utlänning som hade haft ett tidsbegränsat arbetstillstånd under två år och under en del av denna period haft en lön som understigit kollektivavtalsenlig lön. Migrationsöverdomstolen bedömde i bägge fallen att har förutsättningarna för permanent uppehålls- tillstånd varit uppfyllda vid en helhetsbedömning av anställningsvillkoren under de tidigare tillståndsperioderna (MIG 2017:24 och MIG 2017:25).

Promemorian Mer eller mindre obetydliga fel gällande villkoren för arbetstillstånd redovisas den 19 december 2017

Uppdraget från den 21 juni 2017 redovisade i form av departements- promemorian Mindre eller obetydliga fel gällande villkoren för arbetstillstånd den 19 december 2017 (Ds 2017:64). Lagändringen föreslogs träda i kraft den 1 juli 2018. Departementspromemorian remitterades den 20 december 2017.

Regeringen tillsätter en utredning den 6 februari 2020

Den 6 februari 2020 gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att bl.a. ta ställning till hur en ny grund för uppehållstillstånd ska utformas för att göra det lättare för högkvalificerade personer att arbeta i Sverige samt åtgärder för

82

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2020/21:KU20

att motverka kompetensutvisningar och utnyttjande av arbetskraftsinvandrare (dir 2020:8).

I utredningens uppdrag ingår att göra en bred analys av rättsläget och dess konsekvenser när det gäller s.k. kompetensutvisningar av arbetskrafts- invandrare, bl.a. i fråga om avvikelser i anställningsvillkoren hos en tidigare arbetsgivare och tillämpningen av begreppet branschpraxis, samt att överväga om ytterligare åtgärder bör vidtas och vid behov lämna författningsförslag.

I direktiven till utredningen anger regeringen bl.a. följande.

En kort tid efter att promemorian avlämnats (dvs Ds 2017:64, anm) kom två nya avgöranden från Migrationsöverdomstolen (MIG 2017:24 och MIG 2017:25). Av domarna, som alltså inte beaktas i promemorian, följer bl.a. att en helhetsbedömning av samtliga anställningsvillkor i det enskilda fallet måste göras för att man ska kunna avgöra om dessa är i överensstämmelse med vad som följer av kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Om en sådan bedömning utmynnar i att förutsättningarna för arbetstillståndet, trots vissa brister, varit uppfyllda innebär det att arbetskraftsinvandraren inte utvisas. Eftersom avgörandena låg i linje med vad regeringen önskade åstadkomma avvaktade regeringen med beredningen av promemorians lagförslag för att kunna se effekten av den nya rättspraxisen och inte riskera att begränsa densamma.

Enligt Migrationsverkets statistik för 2018 har andelen beviljade förlängningsansökningar ökat inom de flesta yrkeskategorier. Trots detta har det, med hänvisning till enskilda avgöranden, framförts att det fortfarande förekommer orimliga och skadliga s.k. kompetensutvisningar.

(…)I sammanhanget bör de överväganden som gjordes i promemorian

Mindre eller obetydliga fel gällande villkoren för arbetstillstånd (Ds 2017:64), bl.a. när det gäller fel som begåtts av en tidigare arbetsgivare, beaktas.

Uppdraget skulle, i bl.a. de delar som gäller analys av s.k. kompetens- utvisningar, redovisas i ett delbetänkande senast den 1 februari 2021. Övriga delar av uppdraget ska redovisas senast den 1 november 2021.

Den 2 februari 2021 redovisades, och remitterades, delbetänkandet Ett förbättrat system för arbetskraftsinvandring (SOU 2021:5).

Tillkännagivande den 1 april 2020

Riksdagen tillkännagav den 1 april 2020 för regeringen att regeringen skulle ge nya direktiv till utredningen om arbetskraftsinvandring senast den 1 maj 2020 (bet. 2019/20:SfU25, rskr. 2019/20:198). Socialförsäkringsutskottet anförde i sitt betänkande bl.a. följande. Regeringen har nyligen beslutat om direktiv för en utredning om åtgärder för att attrahera internationell kompetens och motverka utnyttjande av arbetskraftsinvandrare (dir. 2020:8). Utskottet föreslog nu att uppdraget även skulle omfatta att lämna författningsförslag dels i syfte att de s.k. kompetensutvisningarna, dvs. utvisningar som sker på grund av brister eller avvikelser som är försumbara och ursäktliga, ska upphöra, dels om skärpta straff för arbetsgivare som utnyttjar systemet med arbetskrafts- invandring och rätt till skadestånd för arbetstagare som utnyttjats. Vidare borde utredningen vid behov föreslå en ny brottsrubricering. Slutligen skulle

83

2020/21:KU20

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

utredaren lägga fram förslag på en ordning där själva anställningskontraktet ska bifogas vid ansökan till Migrationsverket.

Tilläggsdirektiv till utredningen den 29 juni 2020

I tilläggsdirektiv den 29 juni 2020 fick utredaren i uppdrag att bl.a. lämna författningsförslag som syftar till att utvisningar på grund av försumbara och ursäktliga brister ska upphöra, lämna författningsförslag om skärpta straff för arbetsgivare och skadestånd till arbetstagare samt lämna förslag på en ordning där ett anställningsavtal ska bifogas en ansökan om arbetstillstånd (dir. 2020:69).

Redovisning till riksdagen

Skrivelse 75

Regeringens skrivelse 2017/18:75

I skrivelse 2017/18:75 (s. 62–63) angav regeringen bl.a. följande:

Riksdagen har tillkännagett som sin mening vad utskottet anför om möjlighet att avstå från återkallelse vid mindre avvikelser (bet. 2017/18:SfU7 s. 6 f.) och därmed delvis bifallit motionerna 2017/18:1030 yrkande 1, 2017/18:1940, 2017/18:2816 yrkande 3, 2017/18:3122, 2017/18:3165 yrkande 4, 2017/18:3180 yrkande 4, 2017/18:3181 yrkande 4, 2017/18:3394 yrkande 30 och 2017/18:3447 yrkande 3. En särskild utredare har haft i uppdrag att bl.a. lämna förslag på författningsändringar som säkerställer att arbetskraftsinvandrare inte utvisas på grund av att arbetsgivare utan uppsåt begått mindre eller obetydliga fel gällande villkoren för arbetstillstånd, även om felet upptäcks efter det att tillståndstiden löpt ut eller om Migrationsverket uppmärksammat det. Uppdraget har, när det gäller denna del, redovisats den 19 december 2017 i promemorian Mindre eller obetydliga fel gällande villkoren för arbetstillstånd (Ds 2017:64). Promemorian har remitterats och regeringen avser att återkomma till riksdagen under 2018 med utgångspunkt i det förslag som lämnas i promemorian och remissutfallet. Punkten är inte slutbehandlad.

Socialförsäkringsutskottet yttrade sig inte över riksdagens skrivelse (se prot. 2017/18:28 daterat 2018-04-12).

Regeringens skrivelse 2018/19:75

I skrivelse 2018/19:75 (s. 48) angav regeringen bl.a. följande:

Tidigare redovisad, se skr. 2017/18:75 (Ju 98). Skrivelsen är inte slutbehandlad. Riksdagen har tillkännagett för regeringen vad utskottet anför om möjlighet att avstå från återkallelse vid mindre avvikelser (bet. 2017/18:SfU7 s. 6 f.) och därmed delvis bifallit motionerna 2017/18:1030 yrkande 1, 2017/18:1940, 2017/18:2816 yrkande 3, 2017/18:3122, 2017/18:3165 yrkande 4, 2017/18:3180 yrkande 4, 2017/18:3181 yrkande 4, 2017/18:3394 yrkande 30 och 2017/18:3447 yrkande 3. En särskild utredare har haft i uppdrag att bl.a. lämna förslag på författningsändringar som säkerställer att arbetskraftsinvandrare inte utvisas på grund av att arbetsgivare utan uppsåt begått mindre eller obetydliga fel gällande villkoren för arbetstillstånd, även om felet upptäcks efter det att tillståndstiden löpt ut eller om Migrationsverket

84

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2020/21:KU20

uppmärksammat det. Uppdraget har, när det gäller denna del, redovisats i promemorian Mindre eller obetydliga fel gällande villkoren för arbetstillstånd (Ds 2017:64). I promemorian beaktas inte material som blivit tillgängligt efter den 11 december 2017. Promemorian har remissbehandlats. Av rättsfallen MIG 2017:24 och MIG 2017:25, som meddelades den 13 december 2017 och därmed inte beaktas i promemorian, följer bl.a. att en helhetsbedömning av samtliga anställningsvillkor i det enskilda fallet måste göras för att kunna avgöra om dessa är i överensstämmelse med vad som följer av kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Om en sådan bedömning utmynnar i att förutsättningarna för arbetstillståndet, trots vissa brister, varit uppfyllda innebär det att arbetskraftsinvandraren inte utvisas. Tillkännagivandet omnämns i budgetpropositionen för 2018 (prop. 2018/19:1 utg.omr. 8 s. 24). Punkten är inte slutbehandlad.

I ett yttrande över regeringens skrivelse anförde socialförsäkringsutskottets bl.a. följande (ytt. 2018/19:SfU3y):

I riksdagsskrivelse 2016/17:318 om ytterligare åtgärder för arbetskrafts- invandringen behandlas också bl.a. den del av riksdagens tillkännagivande som gällde att regeringen bör säkerställa att det görs en helhetsbedömning vid handläggningen av uppehållstillstånd för arbete. I sin skrivelse anger regeringen när det gäller denna fråga att åtgärder vidtagits som säkerställer en sådan ordning. Frågan om en helhetsbedömning vid handläggning av uppehållstillstånd för arbete behandlas även i ett ärende från riksmötet 2017/18, riksdagsskrivelse 2017/18:41 om möjlighet att avstå från återkallelse vid mindre avvikelser. Regeringen anger i sin skrivelse bl.a. att en särskild utredare har haft i uppdrag att lämna förslag på författningsändringar som säkerställer att arbetskraftsinvandrare inte utvisas på grund av att arbetsgivare utan uppsåt begått mindre eller obetydliga fel när det gäller villkoren för arbetstillstånd, även om felet upptäcks efter det att tillståndstiden löpt ut eller om Migrationsverket uppmärksammat det. Uppdraget har, när det gäller denna del, redovisats i promemorian Mindre eller obetydliga fel gällande villkoren för arbetstillstånd (Ds 2017:64). Av regeringens skrivelse framgår att i promemorian, som har remissbehandlats, beaktas inte material som blivit tillgängligt efter den 11 december 2017. Av två rättsfall från Migrationsöverdomstolen som beslutades därefter (MIG 2017:24 och MIG 2017:25) följer dock att en helhetsbedömning av samtliga anställnings- villkor i det enskilda fallet måste göras för att kunna avgöra om dessa är i överensstämmelse med vad som följer av kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Utskottet anser att det inte är rimligt att utländska arbetstagare drabbas onödigt hårt om en arbetsgivare har begått ett mindre eller obetydligt fel. Det är heller inte proportionerligt att en seriös arbetsgivare förlorar viktig kompetens i sådana fall. Samtidigt är det viktigt att regler, avtal och branschpraxis respekteras när man tar in utländsk arbetskraft. Utskottet noterar även att statistik från Migrationsverket visar att antalet utvisningar minskat sedan Migrationsöverdomstolens avgöranden. När det gäller de s.k. kompetensutvisningarna vill utskottet peka på att de frågor som kvarstår att lösa ryms inom den sakpolitiska överenskommelse som slöts i januari 2019 mellan Socialdemokraterna, Centerpartiet, Liberalerna och Miljöpartiet. Utskottet vill också understryka att det är viktigt att kommande förslag bygger på en bred överenskommelse och helhetslösning vad gäller arbetskraftsinvandringen. Utskottet utgår från att regeringen driver på och tar ansvar för att frågan fortsätter att beredas.

85

2020/21:KU20

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

Regeringens skrivelse 2019/20:75

I skrivelse 2019/20:75 (s. 49–50) angav regeringen bl.a. följande:

Riksdagen har tillkännagett för regeringen vad utskottet anför om möjlighet att avstå från återkallelse vid mindre avvikelser (bet. 2017/18:SfU7 s. 6 f.) och därmed delvis bifallit motionerna 2017/18:1030 yrkande 1, 2017/18:1940, 2017/18:2816 yrkande 3, 2017/18:3122, 2017/18:3165 yrkande 4, 2017/18:3180 yrkande 4, 2017/18:3181 yrkande 4, 2017/18:3394 yrkande 30 och 2017/18:3447 yrkande 3. En särskild utredare har haft i uppdrag att bl.a. lämna förslag på författningsändringar som säkerställer att arbetskraftsinvandrare inte utvisas på grund av att arbetsgivare utan uppsåt begått mindre eller obetydliga fel gällande villkoren för arbetstillstånd, även om felet upptäcks efter det att tillståndstiden löpt ut eller om Migrationsverket uppmärksammat det. Uppdraget har, när det gäller denna del, redovisats i promemorian Mindre eller obetydliga fel gällande villkoren för arbetstillstånd (Ds 2017:64). I promemorian beaktas inte material som blivit tillgängligt efter den 11 december 2017. Promemorian har remissbehandlats. Av rättsfallen MIG 2017:24 och MIG 2017:25, som meddelades den 13 december 2017 och därmed inte beaktas i promemorian, följer bl.a. att en helhetsbedömning av samtliga anställningsvillkor i det enskilda fallet måste göras för att kunna avgöra om dessa är i överensstämmelse med vad som följer av kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Om en sådan bedömning utmynnar i att förutsättningarna för arbetstillståndet, trots vissa brister, varit uppfyllda innebär det att arbetskraftsinvandraren inte utvisas. Regeringen har den 6 februari 2020 beslutat att ge en särskild utredare i uppdrag att bl.a. göra en bred analys av rättsläget och dess konsekvenser när det gäller s.k. kompetensutvisningar av arbetskraftsinvandrare samt överväga om ytterligare åtgärder bör vidtas och vid behov lämna författningsförslag (dir. 2020:8). Tillkännagivandet omnämns i budgetpropositionen för 2020 (prop. 2019/20:1 utg.omr. 8 s. 23). Punkten är inte slutbehandlad.

I ett yttrande över regeringens skrivelse anförde socialförsäkringsutskottet bl.a. följande (ytt. 2019/20:SfU1y):

Utskottet konstaterar att regeringen lämnar utförliga redogörelser för sin behandling av riksdagens tillkännagivanden. När det gäller frågan om regeringens handläggningstider kan utskottet notera att det finns ett antal tillkännagivanden som har beretts under lång tid. Även om en längre handläggningstid kan vara motiverad till följd av tillkännagivandets innehåll vill utskottet påminna om att det är av stor vikt att regeringen behandlar riksdagens tillkännagivanden med den skyndsamhet som krävs samt att regeringen så långt det går redovisar planerade åtgärder och när ett tillkännagivande kan antas vara slutbehandlat. Samtidigt har utskottet förståelse för att den pågående pandemin och dess följdverkningar har inneburit en ökad arbetsbörda för regeringen. Utskottet har i övrigt inget att anföra med anledning av regeringens skrivelse.

Budgetpropositioner

Proposition 2018/19:1

I budgetpropositionen för 2019 angav regeringen bl.a. följande (utg.omr. 8 s. 24):

I november 2017 tillkännagav riksdagen som sin mening det som socialförsäkringsutskottet (bet. 2017/18: SfU7, rskr. 2017/18:41) anför om

86

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2020/21:KU20

att regeringen skyndsamt ska återkomma till riksdagen med ett lagförslag som kan träda i kraft så snart som möjligt, dock senast den 1 juli 2018, som stärker proportionaliteten och säkerställer att en arbetskraftsinvandrare inte ska utvisas på grund av att arbetsgivaren utan uppsåt begått mindre eller obetydliga fel i fråga om villkoren för arbetstillstånd, även om felet upptäcks efter det att tillståndstiden löpt ut eller om Migrationsverket uppmärksammat det. Det uppdrag som lämnades i juni 2017 (Ju 2017:1) redovisades, såvitt avser denna del, i promemorian Mindre eller obetydliga fel gällande villkoren för arbetstillstånd (Ds 2017:64). I promemorian beaktas inte material som blivit tillgängligt efter den 11 december 2017. Promemorian har remissbehandlats. Av rättsfallen MIG 2017:24 och MIG 2017:25, som meddelades den 13 december 2017 och därmed inte beaktas i promemorian, följer bl.a. att en helhetsbedömning av samtliga anställningsvillkor i det enskilda fallet måste göras för att kunna avgöra om dessa är i överensstämmelse med vad som följer av kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Om en sådan bedömning utmynnar i att förutsättningarna för arbetstillståndet, trots vissa brister, varit uppfyllda innebär det att arbetskraftsinvandraren inte utvisas. Tillkännagivandet är inte slutbehandlat.

I betänkandet över regeringens budgetproposition för 2019 i de delar som gäller utgiftsområde 8 Migration noterade socialförsäkringsutskottet bl.a. att regeringen hade angett tillkännagivandet som rör arbetskraftsinvandrare från november 2017 som inte slutbehandlat (bet. 2018/19:SfU4 s. 16).

Proposition 2019/20:1

I budgetpropositionen för 2020 angav regeringen bl.a. följande (utg.omr. 8 s. 23).

Riksdagen tillkännagav i november 2017 att regeringen skyndsamt ska återkomma till riksdagen med ett lagförslag som kan träda i kraft så snart som möjligt, dock senast den 1 juli 2018, som stärker proportionaliteten och säkerställer att en arbetskraftsinvandrare inte ska utvisas på grund av att arbetsgivaren utan uppsåt begått mindre eller obetydliga fel i fråga om villkoren för arbetstillstånd, även om felet upptäcks efter det att tillståndstiden löpt ut eller om Migrationsverket uppmärksammat det (bet. 2017/18:SfU7 punkt 2, rskr. 2017/18:41). Frågan i tillkännagivandet omfattades av ett uppdrag som lämnades redan i juni 2017 (Ju 2017:1) och som redovisades i promemorian Mindre eller obetydliga fel gällande villkoren för arbetstillstånd (Ds 2017:64). Av rättsfallen MIG 2017:24 och MIG 2017:25, som inte beaktas i promemorian, följer bl.a. att en helhetsbedömning av anställningsvillkoren ska göras. Om en sådan bedömning utmynnar i att förutsättningarna för arbetstillståndet, trots vissa brister, varit uppfyllda innebär det att arbetskraftsinvandraren inte utvisas. Regeringen avser att ge en särskild utredare i uppdrag att bl.a. analysera rättsläget efter Migrationsöverdomstolens avgöranden från 2017 och överväga om ytterligare åtgärder bör vidtas och vid behov lämna författningsförslag. Mot bakgrund av Migrationsöverdomstolens avgöranden från 2017, de synpunkter som inkommit i samband med remissförfarandet av Ds 2017:64 och den kommande utredningen bedömer regeringen att det inte finns behov av att skyndsamt lägga fram lagförslag.

I betänkande över regeringens budgetproposition för 2020 i de delar som gäller utgiftsområde 8 Migration anförde socialförsäkringsutskottet bl.a. följande (bet. 2019/20:SfU4 s. 11):

87

2020/21:KU20

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

Regeringen har tagit upp frågan om riksdagens tillkännagivande i november 2017 om att regeringen skyndsamt ska återkomma till riksdagen med ett lagförslag om arbetskraftsinvandring. Regeringen bedömer nu att det inte finns behov av att lägga fram ett lagförslag skyndsamt med hänvisning till bl.a. rättsfall MIG 2017:24 och MIG 2017:25. Av rättsfallen följer att en helhetsbedömning av anställningsvillkoren ska göras. Om en sådan bedömning utmynnar i att förutsättningarna för arbetstillståndet, trots vissa brister, har varit uppfyllda innebär det att arbetskraftsinvandraren inte utvisas. Regeringen har även för avsikt att ge en särskild utredare i uppdrag att bl.a. analysera rättsläget efter Migrationsöverdomstolens avgöranden och överväga om ytterligare åtgärder bör vidtas och vid behov lämna författningsförslag.

Utskottet, som konstaterar att tillkännagivandet inte redovisas som slutbehandlat, utgår från att regeringen snarast tillsätter en särskild utredare för att se över frågan.

Proposition 2020/21:1

I budgetpropositionen för 2021 angav regeringen bl.a. följande (utg.omr. 8 s. 15–16):

Inom området för arbetskraftsinvandring har riksdagen beslutat ett antal tillkännagivanden.[ …] Vidare har riksdagen tillkännagett att regeringen skyndsamt ska återkomma med ett lagförslag som kan träda i kraft så snart som möjligt, dock senast den 1 juli 2018, som stärker proportionaliteten och säkerställer att en arbetskraftsinvandrare inte ska utvisas på grund av att arbetsgivaren utan uppsåt begått mindre eller obetydliga fel i fråga om villkoren för arbetstillstånd, även om felet upptäcks efter det att tillståndstiden löpt ut eller om Migrationsverket uppmärksammat det (bet. 2017/18: SfU7 punkt 2, rskr. 2017/18:41. […]

Av gällande praxis följer bl.a. att det ska göras en helhetsbedömning av anställningsvillkoren (MIG 2017:24 och MIG 2017:25). Om en sådan bedömning utmynnar i att förutsättningarna för arbetstillståndet, trots vissa brister, varit uppfyllda innebär det att arbetskraftsinvandraren inte utvisas. Av de ovan nämnda direktiven framgår att utredaren bl.a. ska analysera rättsläget efter Migrationsöverdomstolens avgöranden från 2017 och överväga om ytterligare åtgärder bör vidtas och vid behov lämna författningsförslag (dir. 2020:8). Enligt tilläggsdirektiven ska utredaren lämna författningsförslag som syftar till att utvisningar som sker på grund av försumbara och ursäktliga brister ska upphöra (dir. 2020:69).

När det gäller tillkännagivandet om att regeringen senast den 1 maj 2020 skulle ge utredningen om åtgärder för att attrahera internationell kompetens och motverka utnyttjande av arbetskraftsinvandrare nya direktiv var tidsgränsen för regeringen att besluta om tilläggsdirektiv ungefär fyra veckor. Att på den korta tiden ta fram och bereda tilläggsdirektiv är inte möjligt utan att frångå gängse beredningsrutiner, särskilt inte under en pågående pandemi (covid-19). I direkt anslutning till riksdagens beslut påbörjades ett arbete för att tillgodose tillkännagivandet och tilläggsdirektiv beslutades den 25 juni 2020. Till skillnad från vad riksdagen har tillkännagett bedömer regeringen inte att det är lämpligt att tidigarelägga redovisningen av den första delen av uppdraget från den 1 februari 2021 till den 31 december 2020, eftersom en allt för kort utredningstid kan riskera att leda till mindre genomarbetade förslag. I övrigt får tillkännagivandet anses tillgodosett.

I betänkandet över regeringens budgetproposition för 2021 i de delar som gäller utgiftsområde 8 Migration anförde socialförsäkringsutskottets bl.a. att

88

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2020/21:KU20

utskottet inte hade några invändningar mot regeringens bedömningar av de redovisade tillkännagivanden (bet. 2020/21:SfU4 s. 11).

Svar på skriftliga frågor

Tidigare migrationsministern och biträdande justitieministern Heléne Fritzon svarade bl.a. så här på en skriftlig fråga av Mats Persson (L) den 7 juni 2017:

Regeringen har även givit en utredare i uppdrag att lämna förslag som ska göra det möjligt att rätta mindre, icke uppsåtliga, misstag efter det att Migrationsverket påpekat brister i villkoren, även då bristerna uppstått under en tidigare arbetsgivare. Samtidigt som utredaren överlämnade promemorian Mindre eller obetydliga fel gällande villkoren för arbetstillstånd (Ds 2017:64) i december 2017 kom Migrationsöver- domstolen med avgöranden som ligger i linje med vad regeringen vill åstadkomma och som väsentligt förändrar den tidigare strikta tillämpningen av lagen. Domstolen har genom sina avgöranden tydliggjort att Migrationsverket ska göra en helhetsbedömning av om villkoren varit uppfyllda.

Mot denna bakgrund och med anledning av de synpunkter som inkommit i samband med remissförfarandet kommer regeringen att avvakta med att lägga fram utredarens förslag.

Justitie- och migrationsministern Morgan Johansson har fått ett flertal skriftliga frågor om kompetensutvisningar.

Den 6 februari 2019 svarade Morgan Johansson på frågorna 2018/19:79 av Johan Forsell (M) och 2018/19:84 av Lars Beckman (M) bl.a. följande:

I december 2017 kom Migrationsöverdomstolen med avgöranden som klargjorde att Migrationsverket, vid prövningen av om ett uppehålls- tillstånd för arbete ska förlängas, ska göra en helhetsbedömning av om villkoren för anställningen varit uppfyllda. Detta innebar en väsentlig förändring i jämförelse med den tidigare strikta tillämpningen. Regeringen har alltsedan de nya vägledande domarna noga följt utvecklingen på området. Inom yrken med krav på högskolekompetens har andelen som under 2018 beviljats förlängning av arbetstillståndet ökat till 97% och i yrken som kräver fördjupad högskolekompetens har andelen ökat till 98%. I kategorin IT-arkitekter och systemutvecklare beviljades 99% av förlängningsansökningarna under 2018. En väl fungerande kompetens- försörjning är viktig för Sveriges konkurrenskraft. Enligt Januariavtalet ska dessutom ett särskilt visum för högkvalificerade som vill söka jobb eller starta företag utredas och införas.

Den 29 mars 2019 svarade Morgan Johansson på fråga 2018/19:440 av Christina Höj Larsen (V) bl.a. att regeringen har vidtagit åtgärder för att minska antalet utvisningar till följd av arbetsgivarens misstag. Vidare svarade stadsrådet att en lagändring som trädde i kraft den 1 december 2017 gör det möjligt för Migrationsverket att avstå från att återkalla ett uppehållstillstånd för arbete om arbetsgivaren självmant har avhjälpt brister i anställning- svillkoren. Regeringen lät en utredare lämna förslag som skulle göra det möjligt att rätta mindre icke uppsåtliga misstag även efter påpekande från Migrationsverket. I december 2017 kom Migrationsöverdomstolen emellertid med prejudicerande avgöranden som låg i linje med vad som skulle uppnås med utredningen och som innebar en väsentlig förändring i jämförelse med

89

2020/21:KU20

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

 

den tidigare strikta tillämpningen. Efter avgörandena har det också skett en

 

märkbar förbättring av statistiken.

 

Den 19 juni 2019 svarade Morgan Johansson på fråga 2018/19:738 av

 

Louise Meijer (M) bl.a. att det den 1 december 2017 kom en lagändring som

 

gör det möjligt för Migrationsverket att avstå från att återkalla ett

 

uppehållstillstånd för arbete om arbetsgivaren självmant avhjälpt brister i

 

anställningsvillkoren. Regeringen har också noga följt utvecklingen efter

 

vägledande domar från Migrationsöverdomstolen i december 2017.

 

Migrationsverkets statistik för 2018 visar att det nu går åt rätt håll.

 

I svar på fråga 2019/20:61 av Maria Malmer Stenergard (M) den 9 oktober

 

2019 om kompetensutvisningar svarade Morgan Johansson bl.a. att regeringen

 

avser att tillsätta en utredning med uppdrag att se över regelverket för

 

arbetskraftsinvandring, bl.a. i syfte att åtgärda problemet med s.k. kompetens-

 

utvisningar. Direktiven för utredningen diskuterades för närvarande med

 

januariavtalets samarbetspartier. Morgan Johansson angav att han skulle

 

återkomma med närmare besked när diskussionerna är klara.

 

Den 10 juni 2020 svarade Morgan Johansson bl.a. följande på fråga

 

2019/20:1487 av Maria Malmer Stenergard (M) om tilläggsdirektiv till

 

utredningen om arbetskraftsinvandring. Regeringen beslutade den 6 februari

 

2020 kommittédirektiv om åtgärder för att attrahera internationell kompetens

 

och motverka utnyttjande av arbetskraftsinvandrare (dir. 2020:8). Riksdagen

 

tillkännagav den 1 april 2020 för regeringen att den senast den 1 maj 2020

 

skulle ge utredningen nya direktiv (bet. 2019/20:SfU25 punkt 1, rskr.

 

2019/20:198). En månad är en mycket kort tid för att utarbeta och besluta om

 

tilläggsdirektiv utan att frångå gängse beredningsrutiner i Regeringskansliet,

 

särskilt under en pågående pandemi. Arbete i frågan påbörjades omedelbart

 

efter riksdagens beslut och regeringen avsåg att inom kort besluta om

 

tilläggsdirektiv till utredningen.

 

Den 24 juni 2020 svarade Morgan Johansson på fråga 2019/20:1618 av

 

Boriana Åberg (M) om kompetensutvisningar och vilka åtgärder regeringen

 

avser att vidta för att kompetensutvisningarna ska upphöra. Morgan Johansson

 

hänvisade i sitt svar till den pågående utredningen.

 

Den 21 augusti 2020 svarade Morgan Johansson på fråga 2019/20:2011 av

 

Betty Malmberg (M) om att ge arbetskraftsinvandrare med s.k. nyckel-

 

kompetens tillfällig dispens att stanna. Morgan Johansson hänvisade bl.a. i sitt

 

svar till att regeringen har tillsatt en utredning som ska se över det svenska

 

systemet för arbetskraftsinvandring.

 

I svaret på fråga 2020/21:37 av Ola Johansson (C) om kompetens-

 

utvisningarna den 23 september 2020 anförde Morgan Johansson att

 

regeringen har tillsatt en utredning som ska se över det svenska systemet för

 

arbetskraftsinvandring. Utredaren ska bl.a. göra en bred analys av rättsläget

 

och dess konsekvenser när det gäller s.k. kompetensutvisningar av arbets-

 

kraftsinvandrare och lämna författningsförslag som syftar till att utvisningar

 

på grund av försumbara och ursäktliga brister ska upphöra.

90

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2020/21:KU20

Gällande ordning m.m.

Tillkännagivanden

Enligt regeringsformens bestämmelser om statsskickets grunder är riksdagen folkets främsta företrädare och stiftar lag, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel ska användas (1 kap. 4 §). Enligt en grundlagskommentar finns det dock inte något hinder för riksdagen att utöver sådana beslut som är bindande för medborgare och myndigheter i form av lagar eller anslag även fatta beslut som inte är rättsligt bindande, t.ex. i form av riktlinjer eller uttalanden. En vanlig form av riksdagsuttalanden är s.k. tillkännagivanden (se Eka m.fl., Regeringsformen – En kommentar, 2 uppl. 2018, s. 52 f.). I Grundlagberedningens betänkande angavs att beslut av detta slag alltefter omständigheterna kan medföra en ”politisk” bundenhet (SOU 1972:15 s. 101).

Grundlagsutredningen gjorde i sitt slutbetänkande bedömningen att riksdagens möjlighet att besluta om tillkännagivanden till regeringen inte borde regleras i regeringsformen (SOU 2008:125 s. 304 f.). Utredningen konstaterade att regeringen inte har någon konstitutionell skyldighet att följa ett tillkännagivande från riksdagen men att riksdagen har möjlighet att utnyttja sin normgivningsmakt eller finansmakt för att åstadkomma det resultat som tillkännagivandet syftar till om regeringen inte följer ett tillkännagivande. Ytterst har riksdagen även möjlighet att avge en misstroendeförklaring mot regeringen. Utredningen påpekade även, i enlighet med vad konstitutions- utskottet uttalat, att den konstitutionella praxis som vuxit fram innebär att utgångspunkten bör vara att regeringen tillgodoser ett tillkännagivande, och att regeringen om den inte har för avsikt att tillgodose riksdagens önskemål bör underrätta riksdagen om detta inom den tidsgräns som angetts i tillkänna- givandet. Även skälen till varför regeringen inte tillgodosett tillkännagivandet bör redovisas. Vidare konstaterade utredningen att ordningen i allt väsentligt fungerade väl och att det dessutom inte kunde uteslutas att praxis kunde komma att utvecklas ytterligare, något som skulle kunna försvåras med en reglering i grundlag.

Den konstitutionella betydelsen och innebörden av riksdagens tillkänna- givanden analyserades även av Kommittén för översyn av riksdagsordningen. Kommittén framhöll i sitt betänkande att den delade Grundlagsutredningens uppfattning och inte ansåg att det fanns skäl att göra några nya uttalanden i frågan (2012/13:URF3 s. 171 f.). I samband med behandlingen av regeringens skrivelse Riksdagens skrivelser till regeringen – åtgärder under 2018 (skr. 2018/19:75) anförde utskottet bl.a. följande (bet. 2018/19:KU21 s. 34, rskr. 2018/19:279):

Ett flertal av utskotten uppmärksammar i sina yttranden vikten av att regeringen undviker onödig tidsåtgång i sin behandling av riksdagens skrivelser. Konstitutionsutskottet har tidigare anfört att det borde höra till undantagen att tillkännagivanden inte kan slutredovisas inom två till tre år, även om det inte är omöjligt att tillkännagivanden har fått en mer krävande karaktär än tidigare (bet. 2005/06:KU34). För tillkännagivanden som är

91

2020/21:KU20

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

äldre än ett år torde en avsaknad av åtgärder innebära att man kan säga att regeringen i alla fall inte har agerat skyndsamt (bet. 2016/17:KU21 s. 39– 40). Utskottet har även anfört att handläggningstiden för slutbehandlingen av ett enskilt tillkännagivande är avhängig tillkännagivandets innehåll och de beredningsåtgärder som förutsätts för en sådan slutbehandling (bet. 2014/15:KU21 s. 28). I de fall tillkännagivanden inte är slutbehandlade efter flera år bör regeringen redovisa en bedömning av när de kan bli slutbehandlade (bet. 2015/16:KU21s. 30).

I fråga om en anmälan om hanteringen av ett tillkännagivande om tilläggs- direktiv som beslutades av riksdagen den 16 mars 2017 och med innebörden att regeringen snarast, men senast den 31 mars 2017, skulle ge en utredning tilläggsdirektiv anförde utskottet bl.a. följande (bet. 2017/18:KU20 s. 29–30):

Utskottet konstaterar att utgångspunkten i den konstitutionella praxis som har vuxit fram i fråga om tillkännagivanden är att regeringen tillgodoser ett tillkännagivande. Om regeringen inte har för avsikt att tillgodose riksdagens önskemål, bör den underrätta riksdagen om detta inom den eventuella tidsgräns som angetts i tillkännagivandet. Även skälen till varför regeringen inte har tillgodosett tillkännagivandet bör redovisas. Samtidigt kan det konstateras att tillkännagivanden med väldigt snäva tidsgränser kan vara svåra att tillgodose inom den utsatta tiden. I det här aktuella fallet var tidsgränsen två veckor. Att på den tiden komma fram till ett beslut torde vanligtvis inte låta sig göras utan att frångå gängse beredningsrutiner. Av utredningen framgår att regeringen i direkt anslutning till riksdagens beslut påbörjade ett arbete för att följa tillkännagivandet och att tidpunkten för när det aktuella uppdraget ska redovisas är i enlighet med tillkännagivandet. De centrala delarna av tillkännagivandet synes således har följts. Att beslutet om tilläggsdirektiv kom att dröja längre än vad som angavs i tillkännagivandet kan förstås utifrån vad som framgått ovan, vilket också hade kunnat kommuniceras till riksdagen inom den aktuella tidsgränsen.

I samband med behandlingen av regeringens skrivelse Riksdagens skrivelser till regeringen – åtgärder under 2019 (skr. 2019/20:75) anförde utskottet bl.a. följande (bet. 2020/21:KU2 s. 31, rskr. 2020/21:34):

Ett flertal av utskotten uppmärksammar vikten av att regeringen undviker onödig tidsåtgång i sin behandling av tillkännagivanden. Konstitutions- utskottet vill i detta sammanhang framhålla vikten av att regeringen behandlar riksdagens skrivelser skyndsamt och gör ansträngningar för att undvika onödig tidsåtgång när det gäller att behandla riksdagens tillkänna- givanden. Huruvida den redovisade tidsåtgången är rimlig bör bedömas med hänsyn till tillkännagivandets innehåll och de beredningsåtgärder som behöver vidtas.

Konstitutionsutskottet har senast i betänkande 2020/21:KU10 framhållit vikten av att regeringen behandlar riksdagens skrivelser skyndsamt och gör ansträngningar för att undvika onödig tidsåtgång (s. 123).

Beredning av regeringsärenden

I 7 kap. regeringsformen återfinns bestämmelser om den institutionella ramen för regeringsarbetet och om förfarandet. Bestämmelserna är avsiktligt knapphändigt utformade. Om detta anfördes i förarbetena att regeringens arbetsformer inte borde göras till föremål för en ingående grundlagsreglering

92

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2020/21:KU20

som tynger regeringsarbetet med formaliteter och hindrar anpassning av arbetet till växlande förhållanden (prop. 1973:90 s. 179). En allmän utgångs- punkt borde därför vara att man visar återhållsamhet med att binda regeringens arbetsformer.

Vad gäller beredningen av regeringsärenden föreskrivs i 7 kap. 1 § regeringsformen att det för denna uppgift ska finnas ett regeringskansli i vilket det ingår departement för skilda verksamhetsgrenar. Regeringen fördelar ärendena mellan departementen, och statsministern utser bland statsråden chefer för departementen. I förarbetena anfördes att själva systemet med departement borde slås fast i grundlagen, men att man med detta i det väsentliga borde göra halt (prop. 1973:90 s. 181). Enligt 7 kap. 2 § regerings- formen ska vid beredningen av regeringsärenden behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommuner. I den omfattning som behövs ska också tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig.

Enligt 7 kap. 3 § regeringsformen avgörs ärenden av regeringen vid regeringssammanträde. Minst fem statsråd måste vara närvarande vid ett sammanträde för att regeringen ska vara beslutsför (7 kap. 4 § regerings- formen). Beslutsformen är alltså kollektiv. Genom olika former av samråd (gemensam beredning, allmän beredning och delning) inom Regeringskansliet säkerställer att principen om kollektivt beslutsfattande får ett reellt innehåll och att alla statsråd får faktisk möjlighet att utöva det inflytande i regeringsärenden som deras ansvar motiverar. Statsrådsberedningen har i en promemoria tagit fram riktlinjer för samrådsformerna i Regeringskansliet (SB PM 2012:1, senast reviderad 2020).

Promemoria från Regeringskansliet

Genom en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet begärt svar på ett antal frågor. Utskottet fick den 25 februari 2021 en promemoria som upprättats inom Justitiedepartementet (bilaga A1.6.2).

I fråga om vidtagna beredningsåtgärder den 15 november 2017 och den 6 februari 2020 angavs att regeringens avsikt var att återkomma till riksdagen under 2018. Mot bakgrund av remissutfallet, där flera instanser ansett att avsaknaden av analys av förslaget i förhållande till rättsfallen MIG 2017:24 och MIG 2017:25 var en brist, och att de avgörandena från Migrations- överdomstolen låg i linje med vad regeringen ville uppnå, avvaktade regeringen. Syftet var att se effekten av Migrationsöverdomstolens nya praxis och inte riskera att begränsa denna. Regeringens bedömning kom riksdagen till del bl.a. genom ett svar på en riksdagsfråga den 7 juni 2018 (fråga 2017/18:1357, besvarad av dåvarande migrationsministern Heléne Fritzon). Regeringen har följt utvecklingen noga och kunnat konstatera att andelen beviljade förlängningsansökningar inom de flesta yrkeskategorier har ökat enligt Migrationsverkets statistik. Efter regeringsbildningsprocessen och

93

2020/21:KU20

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

 

tillkomsten av januariavtalet påbörjades arbete med att ta fram direktiv till en

 

utredning om arbetskraftsinvandring. Kommittédirektiven bereddes i enlighet

 

med de riktlinjer som framgår av promemorian Samrådsformer i Regerings-

 

kansliet (SB PM 2012:1). Den 6 februari 2020 beslutade regeringen om

 

kommittédirektiven.

 

Vad gäller beredningsåtgärder från den 1 april 2020 anges att ett arbete

 

påbörjades i direkt anslutning till riksdagens beslut om tillkännagivande. Det

 

fanns ett behov bl.a. av att analysera i vilken utsträckning riksdagens tillkänna-

 

givande skiljde sig från uppdraget i de ursprungliga direktiven och vilka tillägg

 

som var nödvändiga att göra. En muntlig kontakt togs på tjänstemannanivå

 

mellan Justitiedepartementet och socialförsäkringsutskottet den 30 april 2020

 

för att informera om det pågående arbetet med tilläggsdirektiv. Tilläggs-

 

direktiven bereddes i enlighet med de riktlinjer som framgår av promemorian

 

Samrådsformer i Regeringskansliet. Det innebär att tilläggsdirektiven var

 

föremål för gemensam beredning, delning och politisk samordning.

Utskottets ställningstagande

Utskottet har i flera sammanhang framhållit vikten av att regeringen behandlar riksdagens skrivelser skyndsamt och gör ansträngningar för att undvika onödig tidsåtgång när det gäller att behandla riksdagens tillkännagivanden. Utskottet har vidare ansett att huruvida den redovisade tidsåtgången är rimlig bör bedömas med hänsyn till tillkännagivandets innehåll och de berednings- åtgärder som behöver vidtas. Vad gäller eventuella tidsgränser har utskottet funnit att om regeringen inte har för avsikt att tillgodose riksdagens önskemål, bör den underrätta riksdagen om detta inom den eventuella tidsgränsen som angetts i tillkännagivandet, tillsammans med skälen. Utskottet har också konstaterat att tillkännagivanden med väldigt snäva tidsgränser kan vara svåra att tillgodose inom den utsatta tiden.

Vad gäller tillkännagivandet av den 15 november 2017 noterar utskottet att händelser i omvärlden, i det här fallet nya vägledande domar, lett till behov av överväganden. Utskottet ser inte skäl att inom ramen för granskningen invända mot detta men vill understryka att regeringen bör hålla riksdagen underrättad om hur arbetat fortskrider. Den information som lämnas till riksdagen, bl.a. i den årliga skrivelse 75, ska självklart vara saklig och relevant. Berört utskott har då möjlighet att ta ställning till och kommentera de åtgärder som redovisas av regeringen avseende olika tillkännagivanden. Vad gäller det aktuella tillkännagivandet noterar utskottet att socialförsäkringsutskottet vid flera tillfällen har kommenterat regeringens hantering. Utskottet kan härutöver framhålla vad det tidigare uttalandet om vikten av att regeringen undviker onödig tidsåtgång i sin behandling av riksdagens skrivelser.

I tillkännagivandet av den 1 april 2020 fanns en tidsram om en månad för regeringen att tillgodose tillkännagivandet. Utskottet har tidigare uttalat att det vanligtvis inte torde låta sig göras att komma fram till ett beslut inom två veckor utan att frångå gängse beredningsrutiner. Utskottet anser att det

94

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2020/21:KU20

uttalandet kan ge viss vägledning även här. Värt att notera är också att regeringen i svarspromemorian till utskottet angett att den påbörjade ett arbete i direkt anslutning till riksdagens beslut samt att tillkännagivandet behandlades genom beslut om tilläggsdirektiv den 29 juni 2020.

Vad som har framkommit i granskningen ger i övrigt inte anledning till något uttalande av utskottet.

1.7 Tillkännagivanden om skärpta straff för inbrott

Ärendet

Anmälan

I en anmälan till konstitutionsutskottet (dnr 2250-2019/20), bilaga A1.7.1, begärs att konstitutionsutskottet granskar justitie- och migrationsminister Morgan Johanssons samt regeringens hantering av riksdagens tillkänna- givanden om skärpta straff för inbrott. Anmälaren menar att det gått för lång tid sedan riksdagen beslutade om tillkännagivandena utan att regeringen återkommit med förslag till riksdagen.

Med anledning av detta begär anmälaren att konstitutionsutskottet granskar justitie- och migrationsminister Morgan Johanssons samt regeringens hantering av riksdagens tillkännagivanden om inbrottsstöld. Granskningen bör enligt anmälaren särskilt granska vid vilka tidpunkter olika beredningsåtgärder vidtagits, hur regeringen förhållit sig till beslutade tidsgränser, hur regeringen kommunicerat med riksdagen, samt den samlade tidsåtgången för beredning av riksdagens tydligt förmedlade uppfattning.

Underlag för granskningen

Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria som upprättats inom Justitiedepartementet, bilaga A1.7.2.

Utskottet höll även en utfrågning med justitie- och migrationsminister Morgan Johansson den 12 april 2021, bilaga B8.

Utredning i ärendet

Tillkännagivanden om skärpta straff för inbrott

Riksdagen beslutade den 18 mars 2015 om ett tillkännagivande om att regeringen bör återkomma till riksdagen med ett förslag om att införa ett nytt brott – inbrottsstöld – med minimistraffet fängelse i ett år (bet. 2014/15:JuU14, rskr. 2014/15:138). Tidigare samma riksdagsmöte hade riksdagen även riktat ett tillkännagivande till regeringen om att arbetet mot bostadsinbrott ska prioriteras (bet. 2014/15:JuU1 punkt 21, rskr. 2014/15:77).

I betänkande 2014/15:JuU14 framhöll justitieutskottet att bostadsinbrott leder till orimligt låga straff jämfört med annan brottslighet samt att straffen inte i tillräcklig grad beaktar den kränkning av brottsoffren som intrång i

95

2020/21:KU20

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

bostäder innebär. Bakom många inbrott ligger dessutom organiserade ligor. Straffet för att bryta sig in i någons hem var enligt justitieutskottet tvunget att bli mer kännbart. Justitieutskottet noterade att vid tiden för beslutet bereddes Egendomsskyddsutredningens betänkande (SOU 2013:85) i Regerings- kansliet.

I justitieutskottets betänkande 2016/17:JuU13 föreslog justitieutskottet återigen att regeringen skulle återkomma till riksdagen med ett förslag som innebär att inbrottsstöld, med ett minimistraff om fängelse i ett år, införs som en ny brottsrubricering i brottsbalken. Justitieutskottet specificerade även att regeringen skulle återkomma till riksdagen med ett förslag senast den 1 april

2018. I betänkandet framförde justitieutskottet följande:

Riksdagen har vid två tillfällen tillkännagett för regeringen som sin mening att straffet för bostadsinbrott bör skärpas och att rubriceringen inbrottsstöld ska införas, med en högre straffskala än för stöld. Utskottet vidhåller den uppfattning som man gav uttryck för i de tidigare betänkandena. Det har nu gått två år sedan tillkännagivandena gjordes. De har inte behandlats i den aktuella propositionen. Efter vad som är känt har regeringen ännu inte vidtagit några beredningsåtgärder i frågan. Utskottet, som ställer sig kritiskt till detta, anser att det därför finns anledning att på nytt, nu med ett inskärpande i form av en tidsgräns, föreslå ett tillkännagivande till regeringen om att en ny brottsrubricering, inbrottsstöld, med ett minimistraff om fängelse i ett år, ska införas i brottsbalken. Regeringen bör återkomma till riksdagen med ett sådant förslag senast den 1 april 2018.

Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr. 2016/17:272).

I betänkande 2018/19:JuU11 föreslog justitieutskottet ett tredje tillkännagivande till regeringen. Justitieutskottet framhöll att de såg positivt på att en utredare hade lämnat förslag på den efterfrågade brottsrubriceringen, men ansåg fortsatt att det fanns anledning att rikta ett tillkännagivande till regeringen. I betänkandet anförde justitieutskottet bl.a. följande:

Utskottet ser positivt på att en utredare nu lämnat förslag på en sådan brottsrubricering med detta minimistraff (Ds 2019:1 Straffrättsliga åtgärder mot tillgreppsbrott och vissa andra brott). Utskottet noterar dock att utredarens egen bedömning är att minimistraffet för brottet ska bestämmas till fängelse i nio månader. Promemorian har skickats på remiss, och lagändringarna i nu aktuell del föreslås träda i kraft den 1 januari 2020. Utskottet anser därför att det finns anledning att påminna om riksdagens tidigare tillkännagivande och att regeringen skyndsamt bör återkomma med förslag på den nya brottsrubriceringen inbrottsstöld samt att minimistraffet bör vara fängelse i ett år och inget annat.

Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr. 2018/19:181).

I betänkande 2019/20:JuU26 föreslog justitieutskottet ett fjärde tillkännagivande till regeringen angående att den skyndsamt bör återkomma till riksdagen med ett förslag om att införa en ny brottsrubricering med benämningen inbrottsstöld med ett minimistraff på ett års fängelse. Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr. 2019/20:258).

96

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2020/21:KU20

Skrivelse 75

I regeringens skrivelse 2016/17:75 Riksdagens skrivelser till regeringen – åtgärder under 2016 anförde regeringen att frågan om införande av ett nytt brott – inbrottsstöld – bereddes inom Regeringskansliet och att regeringen avsåg att inskaffa ytterligare beredningsunderlag. I ett yttrande till konstitutionsutskottet (yttr. 2016/17:JuU8y s. 15) tog justitieutskottet upp hanteringen av det aktuella tillkännagivandet. Justitieutskottet var kritiskt till att regeringen i samband med att andra åtgärder vidtagits inom rättsområdet inte även presenterat förslag om att införa inbrottsstöld som en ny brottsrubricering. Justitieutskottet noterade i sammanhanget att det nu hade gått två år sedan en majoritet i riksdagen uppmanade regeringen att göra detta samt framhöll att inga kända beredningsåtgärder vid denna tidpunkt hade vidtagits för att tillgodose tillkännagivandet. Justitieutskottet ansåg därför att det fanns anledning att rikta kritik mot regeringen för hanteringen av ärendet.

I skrivelse 2017/18:75 Riksdagens skrivelser till regeringen – åtgärder under 2017 anförde regeringen att vissa frågor om bostadsinbrott hade behandlats av Egendomsskyddsutredningen i betänkandet Stärkt straffrättsligt skydd för egendom (SOU 2013:85). Genom lagändringar den 1 juli 2017 hade det bl.a. tydliggjorts att även när en stöld sker i ett boende som inte är permanent ska det kunna leda till att stölden bedöms som grov (prop. 2016/17:131). Regeringen framhöll att en utredare den 19 januari 2018 fått i uppdrag att utreda bl.a. möjligheten att införa inbrottsstöld som en ny brottsrubricering. Uppdraget skulle redovisas senast den 18 januari 2019. Riksdagen hade informerats om uppdraget i propositionen Elektronisk övervakning av kontaktförbud (prop. 2017/18:81 s. 43). Redovisningen kommenterades inte i justitieutskottets yttrande 2017/18:JuU6y till konstitutionsutskottet.

I skrivelse 2018/19:75 Riksdagens skrivelser till regeringen – åtgärder under 2018 upprepade regeringen vad den redovisade året innan, med tillägget att utredarens uppdrag hade redovisats i januari 2019. Justitieutskottet framhöll i yttrande 2018/19:JuU2y till konstitutionsutskottet att det förhöll sig kritiskt till att regeringen för ett antal aktiva tillkännagivanden ännu inte vidtagit de åtgärder som riksdagen efterfrågat, bl.a. i fråga om tillkänna- givandet för inbrottsstöld.

I skrivelse 2019/20:75 Riksdagens skrivelser till regeringen – åtgärder under 2019 anförde regeringen att utredarens uppdrag redovisats i januari 2019 genom promemorian Straffrättsliga åtgärder mot tillgreppsbrott och vissa andra brott (Ds 2019:1). Promemorian hade remitterats och remisstiden gick ut den 7 juni 2019. Regeringen anförde vidare att ärendet bereddes i Regeringskansliet. I ett yttrande till konstitutionsutskottet tog justitieutskottet upp hanteringen av ett antal aktuella tillkännagivanden (yttr. 2019/20:JuU4y). I yttrandet anfördes att utskottets huvudsakliga kritik var att många äldre tillkännagivanden, flera från så långt tillbaka som riksdagsåret 2014/15, fortfarande inte var slutbehandlade. Det var enligt utskottets mening anmärkningsvärt att regeringen inte hade vidtagit fler åtgärder med anledning

97

2020/21:KU20

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

 

av dessa tillkännagivanden. I några fall, t.ex. angående inbrottsstöld, hade

 

riksdagen också gjort flera tillkännagivanden i frågan, och dessutom

 

tillkännagett när dessa senast bör vara genomförda. Utskottet anförde vidare

 

att regeringen inte heller på ett tillfredsställande sätt redovisat när de olika

 

tillkännagivandena beräknades vara slutbehandlade.

 

Proposition med förslag om ny straffbestämmelse för inbrottsstöld

 

Den 24 november 2020 överlämnade regeringen propositionen 2020/21:52

 

Tillträdesförbud till butik och förstärkt straffrättsligt skydd mot tillgrepps-

 

brottslighet, till riksdagen. I propositionen presenterade regeringen bl.a. ett

 

förslag om en ny straffbestämmelse för inbrottsstöld. Regeringen anförde bl.a.

 

att brottet omfattar stöld som har skett efter intrång i bostad eller annat

 

liknande boende, att straffet är fängelse i lägst ett och högst sex år samt att

 

brottet ska betecknas inbrottsstöld. Förutom brottets straffminimum

 

överensstämmer regeringens förslag med utredarens förslag. Utredaren

 

föreslog ett straffminimum om fängelse i nio månader medan regeringen

 

föreslår ett straffminimum om fängelse i ett år. Genom de förslag som

 

behandlas i propositionen anser regeringen att riksdagens tillkännagivanden

 

om inbrottsstöld är tillgodosedda. Regeringen anser därmed att tillkänna-

 

givandena är slutbehandlade.

 

Propositionen har behandlats av justitieutskottet (bet. 2020/21:JuU13). I

 

betänkandet anförde justitieutskottet att det inte hade något att invända mot

 

regeringens redovisning av de tillkännagivanden som redogörs för i

 

propositionen. Utskottet föreslog bifall till propositionen samt till motions-

 

yrkanden med tillkännagivanden om att regeringen under 2021 ska återkomma

 

till riksdagen med ett förslag om tillträdesförbud till simhallar och bibliotek.

 

Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr. 2020/21:169).

 

Svar på skriftliga frågor

 

Tillkännagivandet att regeringen bör återkomma till riksdagen med ett förslag

 

om att införa ett nytt brott – inbrottsstöld – med minimistraffet fängelse i ett

 

år har föranlett fyra skriftliga frågor till regeringen. Den första skriftliga frågan

 

(fr. 2015/16:405) ställdes den 2 december 2015 av Tina Ghasemi (M) och

 

gällde om justitie- och migrationsminister Morgan Johansson avsåg att vidta

 

några åtgärder när det gäller inbrottsstöld som ny brottsrubricering.

 

I ett skriftligt svar den 9 december 2015 framhöll justitie- och migrations-

 

minister Morgan Johansson följande:

 

Tina Ghasemi har frågat mig om jag avser vidta några åtgärder så som

 

beskrivs i hennes fråga om inbrottsstöld som ny brottsrubricering, och vad

 

man i så fall kan förvänta sig förbättras.

 

Frågan om tillgrepp som sker efter intrång i bostad har behandlats av

 

Egendomsskyddsutredningen i betänkandet Stärkt straffrättsligt skydd för

 

egendom (SOU 2013:85). Under den fortsatta beredningen av betänkandet

 

kommer ställning att tas till frågan om straffbestämmelserna behöver

 

ändras. Avsikten är att under 2016 återkomma till riksdagen med

98

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2020/21:KU20

anledning av flera av de förslag som Egendomsskyddsutredningen har lämnat.

Med anledning av samma tillkännagivande ställde Beatrice Ask (M) den 8 mars 2016 en skriftlig fråga (fr. 2015/16:937) till justitie- och migrations- minister Morgan Johansson. Frågan gällde när justitie- och migrationsminister Morgan Johansson planerade att lägga fram ett förslag om skärpta straff för bostadsinbrott samt införandet av en ny brottsrubricering kallat inbrottsstöld.

I ett skriftligt svar den 16 mars 2016 framhöll justitie- och migrations- minister Morgan Johansson följande:

Beatrice Ask har frågat mig när ett förslag om skärpta straff för bostadsinbrott samt införandet av en ny brottsrubricering kallat inbrottsstöld planeras att läggas fram för riksdagen.

Jag besvarade i december 2015 en fråga av Tina Ghasemi med motsvarande innehåll och jag meddelade då att avsikten är att under 2016 återkomma till riksdagen med anledning av de förslag som Egendomsskyddsutredningen har lämnat i betänkandet Stärkt straffrättsligt skydd för egendom (SOU 2013:85). Detta gäller fortfarande.

Frågan om tillgrepp som sker efter intrång i bostad behandlas i Egendomsskyddsutredningens betänkande. Under den fortsatta beredningen av betänkandet kommer ställning att tas till frågan om straffbestämmelserna behöver ändras.

Den 29 november 2016 ställde Beatrice Ask (M) ytterligare en skriftlig fråga (fr. 2016/17:394) i samma ämne till statsrådet Anders Ygeman. Frågan gällde när statsrådet avsåg att följa riksdagens tillkännagivande och lägga fram lagförslag för att kunna skärpa påföljderna för bostadsinbrott.

Frågan kom att besvaras av justitie- och migrationsminister Morgan Johansson. I ett skriftligt svar den 6 december 2016 anförde justitie- och migrationsminister Morgan Johansson följande:

Beatrice Ask har frågat inrikesministern när han avser att följa riksdagens tillkännagivande och lägga fram lagförslag för att kunna skärpa påföljderna för bostadsinbrott. Arbetet inom regeringen är så fördelat att det är jag som ska svara på frågan.

Att utsättas för stöld efter inbrott i sitt boende innebär naturligtvis en stor integritetskränkning och medför att många utsatta känner sig otrygga och oroliga.

Regeringen har för avsikt att i början av år 2017 lämna en proposition till riksdagen med förslag om en uppvärdering i påföljdshänseende av sådana stölder som begås efter intrång i olika former av boenden.

Den sista skriftliga frågan (fr. 2017/18:252) med anledning av de aktuella tillkännagivandena ställdes den 9 november 2017 av Tomas Tobé (M). Frågan gällde om justitie- och inrikesminister Morgan Johansson ämnade följa riksdagens vilja och återkomma med ett förslag om brottsrubriceringen inbrottsstöld senast den 1 april 2018.

I ett skriftligt svar den 22 november 2017 anförde justitie- och migrations- minister Morgan Johansson, då justitie- och inrikesminister, bl.a. följande:

Stölder som sker efter inbrott i en bostad är särskilt integritetskränkande.

Sådana inbrott brukar göra att en stöld bedöms som grov. Regeringen har

99

2020/21:KU20

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

nyligen ändrat lagstiftningen så att även ett tillgrepp som sker efter inbrott i en mer tillfällig bostad ska anses som grov stöld.

Men det finns anledning att göra mer. Jag har därför för avsikt att inom kort ge en utredare i uppdrag att lämna förslag som innebär att stöld som sker i bostad ska få en särskild brottsrubricering.

Gällande ordning

Enligt regeringsformens bestämmelser om statsskickets grunder är riksdagen folkets främsta företrädare och stiftar lag, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel ska användas (1 kap. 4 §). Enligt en grundlagskommentar finns det dock inte något hinder för riksdagen att utöver sådana beslut som är bindande för medborgare och myndigheter i form av lagar eller anslag även fatta beslut som inte är rättsligt bindande, t.ex. i form av riktlinjer eller uttalanden. En vanlig form av riksdagsuttalanden är s.k. tillkännagivanden (se Eka m.fl., Regeringsformen – En kommentar, 2 uppl. 2018, s. 52 f.). I Grundlagberedningens betänkande angavs att beslut av detta slag alltefter omständigheterna kan medföra en ”politisk” bundenhet (SOU 1972:15 s. 101).

Grundlagsutredningen gjorde i sitt slutbetänkande bedömningen att riksdagens möjlighet att besluta om tillkännagivanden till regeringen inte borde regleras i regeringsformen (SOU 2008:125 s. 304 f.). Utredningen konstaterade att regeringen inte har någon konstitutionell skyldighet att följa ett tillkännagivande från riksdagen, men att riksdagen har möjlighet att utnyttja sin normgivningsmakt eller finansmakt för att åstadkomma det resultat som tillkännagivandet syftar till, om regeringen inte följer ett tillkännagivande. Ytterst har riksdagen även möjlighet att avge en misstroendeförklaring mot regeringen. Utredningen påpekade även, i enlighet med vad konstitutionsutskottet uttalat, att den konstitutionella praxis som vuxit fram innebär att utgångspunkten bör vara att regeringen tillgodoser ett tillkännagivande, och att regeringen om den inte har för avsikt att tillgodose riksdagens önskemål bör underrätta riksdagen om detta inom den tidsgräns som angetts i tillkännagivandet. Även skälen till varför regeringen inte tillgodosett tillkännagivandet bör redovisas. Vidare konstaterade utredningen att ordningen i allt väsentligt fungerade väl och att det dessutom inte kunde uteslutas att praxis kunde komma att utvecklas ytterligare, något som skulle kunna försvåras med en reglering i grundlag.

Den konstitutionella betydelsen och innebörden av riksdagens tillkänna- givanden analyserades även av Kommittén för översyn av riksdagsordningen. Kommittén framhöll i sitt slutbetänkande att den delade Grundlags- utredningens uppfattning och inte ansåg att det fanns skäl att göra några nya uttalanden i frågan (2012/13:URF3 s. 171 f.).

Tidigare granskning m.m.

Under våren 2017 anförde utskottet i sitt ställningstagande att det borde höra till undantagen att tillkännagivanden inte kan slutredovisas inom två till tre år

100

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2020/21:KU20

(bet. 2016/17:KU21 s. 39). Utskottet uttryckte förståelse för att det kan ta tid för regeringen att vidta åtgärder för att behandla frågor i tillkännagivanden som kräver omfattande beredning. Som utskottet tidigare har anfört är handläggningstiden för slutbehandlingen av ett enskilt tillkännagivande avhängig tillkännagivandets innehåll och de beredningsåtgärder som förutsätts för en sådan slutbehandling. Regeringen har dock, enligt utskottet, att fullödigt redovisa olika åtgärder som vidtas, eller som den planerar att vidta, under den tid som tillkännagivandet ännu inte bedöms vara slutbehandlat.

En övergripande beskrivning av hur tillkännagivanden bör hanteras ges i konstitutionsutskottets behandling av riksdagens skrivelser våren 2017 (bet. 2016/17:KU21 s. 41–42).

Utgångspunkten är att regeringen ska följa tillkännagivanden.

Om regeringen gör en annan bedömning än riksdagen ska regeringen meddela det.

Regeringen har rätt att föra fram uppfattningen att tillkännagivandet därmed är slutbehandlat.

Riksdagen kan acceptera att tillkännagivandet är slutbehandlat.

Ett utskott och riksdagen kan dock göra en annan bedömning än regeringen och vidhålla sin uppfattning i sak.

Utskottet och riksdagen kan då säga att tillkännagivandet inte är slutbehandlat.

Det är utskottet och riksdagen som inom ramen för sin behandling tolkar om tillkännagivandet är tillgodosett och slutbehandlat.

Om riksdagen har uttalat att ett tillkännagivande inte är slutbehandlat ska regeringen återkomma till riksdagen med en redovisning av ytterligare åtgärder eller med att regeringen vidhåller sin uppfattning att tillkännagivandet är slutbehandlat.

I samband med behandlingen av regeringens skrivelse Riksdagens skrivelser till regeringen – åtgärder under 2018 (skr. 2018/19:75) anförde utskottet i relation till behandlingen av tillkännagivanden (bet. 2018/19:KU21 s. 34, rskr. 2018/19:279) bl.a. att flera utskott i sina yttranden uppmärksammar vikten av att regeringen undviker onödig tidsåtgång i sin behandling av riksdagens skrivelser. Konstitutionsutskottet har tidigare anfört att det borde höra till undantagen att tillkännagivanden inte kan slutredovisas inom två till tre år, även om det inte är omöjligt att tillkännagivanden har fått en mer krävande karaktär än tidigare (bet. 2005/06:KU34). För tillkännagivanden som är äldre än ett år framhöll utskottet att en avsaknad av åtgärder torde innebära att man kan säga att regeringen i alla fall inte har agerat skyndsamt (bet. 2016/17:KU21 s. 39–40). Utskottet har även anfört att handläggningstiden för slutbehandlingen av ett enskilt tillkännagivande är avhängig tillkänna- givandets innehåll och de beredningsåtgärder som förutsätts för en sådan slutbehandling (bet. 2014/15:KU21 s. 28). I de fall tillkännagivanden inte är slutbehandlade efter flera år bör regeringen redovisa en bedömning av när de kan bli slutbehandlade (bet. 2015/16:KU21s. 30).

101

2020/21:KU20

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

 

 

 

I behandlingen av nästkommande års skrivelse Riksdagens skrivelser till

 

regeringen – åtgärder under 2019 (skr. 2019/20:75) vidhöll utskottet liknande

 

uppfattningar. I betänkandet anförde utskottet

bl.a.

följande (bet.

 

2020/21:KU2 s. 30):

 

 

 

Ett flertal av utskotten uppmärksammar vikten av att regeringen undviker

 

onödig tidsåtgång i sin behandling av tillkännagivanden. Konstitutions-

 

utskottet vill i detta sammanhang framhålla vikten av att regeringen

 

behandlar riksdagens skrivelser skyndsamt och gör ansträngningar för att

 

undvika onödig tidsåtgång när det gäller att behandla riksdagens

 

tillkännagivanden. Huruvida den redovisade tidsåtgången är rimlig bör

 

bedömas med hänsyn till tillkännagivandets innehåll och de

 

beredningsåtgärder som behöver vidtas.

 

 

 

Under hösten 2020 granskade utskottet regeringens hantering av riksdagens

 

tillkännagivande om att ge Migrationsverket direktåtkomst till vissa uppgifter

 

hos andra myndigheter (bet. 2020/2021:KU10). I

sitt

ställningstagande

konstaterade utskottet att det tog nära tre år innan regeringen fattade de beslut som innebar att den ansåg att tillkännagivandet kunde ses som slutbehandlat. Utskottet konstaterade samtidigt att det rört sig om komplicerade frågor och att beredningen såväl inom myndigheter som inom Regeringskansliet pågått under hela perioden. Utskottet anförde vidare att huruvida den redovisade tidsåtgången är rimlig borde bedömas med hänsyn till tillkännagivandets innehåll och de beredningsåtgärder som behövt vidtas. Vad som framkom i granskningen gav inte anledning till något ytterligare uttalande av utskottet.

Promemoria från Regeringskansliet

Genom skrivelser som sänts till Regeringskansliet har utskottet begärt svar på ett antal frågor. Utskottet fick den 16 februari 2021 en promemoria som upprättats inom Justitiedepartementet (bilaga A1.7.2). Av promemorian framgår i huvudsak följande.

En fråga gällde vilka beredningsåtgärder samt vid vilken tidpunkt dessa vidtagits mellan våren 2015 och hösten 2020 inom Regeringskansliet när det gäller riksdagens tillkännagivanden till regeringen om att införa ett nytt brott, inbrottsstöld, med minimistraffet fängelse i ett år. Som svar på frågan angavs följande:

Under 2015 och 2016 bereddes Egendomsskyddsutredningens betänkande Stärkt straffrättsligt skydd för egendom (SOU 2013:85) inom Regerings- kansliet. Den 2 februari 2017 beslutade regeringen lagrådsremissen Grovt fordringsbedrägeri och andra förmögenhetsbrott och den 21 mars 2017 överlämnade regeringen en proposition med samma namn till riksdagen (prop. 2016/17:131). I propositionen föreslog regeringen bl.a. att integritetskränkande inslag vid gärningen ska få större genomslag när det bedöms om stöld utgör grovt brott och att det därför ska beaktas om tillgreppet skett efter intrång i även annat boende än bostad. I fråga om riksdagens tillkännagivanden om bostadsinbrott och inbrottsstöld (bet. 2014/15:JuU1 punkt 21, rskr. 2014/15:77 och bet. 2014/15:JuU14 punkt 26, rskr. 2014/15:138) angav regeringen i propositionen att regeringen avsåg att inhämta beredningsunderlag och därefter återkomma till riksdagen (se prop. s. 21).

102

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2020/21:KU20

Den 19 december 2017 påbörjades gemensamberedning av ett utredningsuppdrag om bl.a. inbrottsstöld. Den 19 januari 2018 fick en utredare i uppdrag att biträda Justitiedepartementet med att utreda vissa straffrättsliga åtgärder mot organiserad tillgreppsbrottslighet. Enligt uppdraget skulle utredaren överväga på vilket sätt integritetskränkningen vid tillgrepp efter inbrott i bostäder kan beaktas ytterligare, på vilket sätt systematiska inslag i stöld- och häleribrottslighet kan beaktas ytterligare, om försök och förberedelse till häleri bör kriminaliseras samt om, och i så fall på vilket sätt, personer vid straffansvar ska kunna stängas ute från butikslokaler, simhallar och andra liknande platser dit allmänheten har tillträde. Oavsett vilka bedömningar övervägandena ledde fram till skulle utredaren lämna författningsförslag till bl.a. ett nytt brott, benämnt inbrottsstöld, med ett minimistraff om fängelse ett år.

Den 23 januari 2019 överlämnade utredaren departements- promemorian Straffrättsliga åtgärder mot tillgreppsbrott och vissa andra brott (Ds 2019:1). Departementspromemorian remitterades den 7 mars 2019. Remisstiden gick ut den 7 juni 2019.

För att komplettera beredningsunderlaget avseende departements- promemorians förslag till lag om tillträdesförbud till butiker, badanläggningar och bibliotek utarbetades det inom Justitiedepartementet en kompletterande promemoria med förslag till bestämmelser om personuppgiftsbehandling. Gemensamberedning av den kompletterande promemorian påbörjades den 24 februari 2020.

Den 26 februari 2020 tog Justitiedepartementet kontakt med Åklagarmyndigheten för att komplettera beredningsunderlaget i frågan om åtalsbegräsning när det gäller förslaget om inbrottsstöld. Åklagar- myndigheten lämnade skriftliga synpunkter den 2 mars 2020.

Den 23 mars 2020 remitterades den kompletterande promemorian med förslag till bestämmelser om personuppgiftsbehandling. Remisstiden gick ut den 25 maj 2020.

Den 5 juni 2020 påbörjades gemensamberedningen av lagrådsremissen Tillträdesförbud till butik och förstärkt straffrättsligt skydd mot tillgrepsbrottslighet. Lagrådsremissen beslutades av regeringen den 24 september 2020 och den 24 november 2020 överlämnade regeringen en proposition med samma namn (prop. 2020/21:52) till riksdagen. Genom propositionens förslag om inbrottsstöld ansåg regeringen att riksdagens tillkännagivanden om inbrottsstöld var tillgodosedda och därmed slut- behandlade (se prop. s. 15). Bestämmelsen om inbrottsstöld träder i kraft den 1 mars 2021.

Vidare önskade utskottet en kommentar angående varför det tog drygt fem år för regeringen att återkomma till riksdagen med förslag med anledning av det ursprungliga tillkännagivandet. Som svar på frågan angavs bl.a. att det inom Regeringskansliet under den aktuella perioden pågått lagstiftningsarbete för att integritetskränkande inslag vid stöld ska få större genomslag, att det vidtagits beredningsåtgärder med anledning av tillkännagivandet samt att fler frågor än den om skärpta straff för inbrott har behövt kompletteras i flera avseenden.

Utskottet önskade även en kommentar till hur den information som lämnats till riksdagen förhåller sig till konstitutionsutskottets tidigare uttalande att i de fall tillkännagivanden inte är slutbehandlade efter flera år bör regeringen redovisa en bedömning av när de kan bli slutbehandlade. Som svar på frågan framhölls bl.a. att regeringen i propositionen Grovt fordringsbedrägeri och

103

2020/21:KU20

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

 

andra förmögenhetsbrott i fråga om tillkännagivanden om bostadsinbrott och

 

inbrottsstöld (bet. 2014/15:JuU1 punkt 21, rskr. 2014/15:77 och bet.

 

2014/15:JuU14 punkt 25, rskr. 2014/15:138) angett att den avsåg att inhämta

 

beredningsunderlag och därefter återkomma till riksdagen (prop. 2016/17:131

 

s. 21). Vidare framhölls i svaret att regeringen i propositionen Elektronisk

 

övervakning av kontaktförbud (prop. 2017/18:81) informerade riksdagen om

 

hanteringen av tillkännagivanden om bl.a. bostadsinbrott och inbrottsstöld

 

(bet. 2014/15:JuU1 punkt 21, rskr. 2014/15:77, bet. 2014/15:JuU14 punkt 26,

 

rskr. 2014/15:138 och bet. 2016/17:JuU13 punkt 4, rskr. 2016/17:272). I svaret

 

framhölls vidare att de löpande beredningsåtgärder som vidtagits med

 

anledning av riksdagens tillkännagivanden redovisats i skrivelserna

 

Riksdagens skrivelser till regeringen – åtgärder under 2017 (skr. 2017/18:75

 

s. 13, 17 och 55), Riksdagens skrivelser till regeringen – åtgärder under 2018

 

(skr. 2018/19:75 s. 10, 14 och 44) och Riksdagens skrivelser till regeringen –

 

åtgärder under 2019 (skr. 2019/20:75 s. 9, 12, 44, 78).

 

Utfrågning med justitie- och migrationsminister Morgan Johansson

 

Utskottet höll den 12 april 2021 en offentlig utfrågning med justitie- och

 

migrationsminister Morgan Johansson (bilaga B8).

 

I sin inledning konstaterade Morgan Johansson att minimistraffet för

 

bostadsinbrott sedan den 1 mars 2021 har höjts från sex månaders till ett års

 

fängelse, vilket både var hårdare än vad utredaren föreslog och helt i linje med

 

riksdagens tillkännagivande. När det gäller varför han inte startade

 

utredningen om bostadsinbrott förrän i januari 2018 anförde han att de under

 

2015, 2016 och 2017 prioriterade frågor om bl.a. det grova våldet,

 

skjutningarna, terrorism och sexualbrotten. Enligt Morgan Johansson arbetade

 

de även med förmögenhetsbrotten under tiden, men att ett helhetsgrepp om

 

just bostadsinbrott togs 2018 efter att utredningsdirektiv arbetats fram under

 

2017.

 

Morgan Johansson anförde vidare att man under 2015–2017 inte lät

 

förmögenhetsbrotten helt ligga och vila, då man exempelvis lade fram förslag

 

baserade på Egendomsskyddsutredningens betänkande om bl.a. utvidgade

 

möjligheter att döma för grov stöld. Man gav även uppdrag till polisen, tullen

 

och Kustbevakningen. Samtidigt framhöll Morgan Johansson att man i en

 

värld av begränsade resurser måste vara beredd att göra prioriteringar och att

 

han under denna period valde att prioritera bl.a. den grova brottsligheten,

 

skjutningarna och mäns våld mot kvinnor.

 

Morgan Johansson kunde vidare inte påminna sig om att någon dialog förts

 

där riksdagen blivit informerad om att orsaken till att tillkännagivandet

 

nedprioriterats bl.a. var bristande resurser. Detta var däremot något de i

 

Regeringskansliet kunde tänka på framöver, att om de fortsatt skulle få

 

tillkännagivanden som är ofinansierade kanske det var ett sätt att möta dem

 

på.

104

1. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2020/21:KU20

Vidare framhöll Morgan Johansson att Egendomsskyddsutredningen inte mötte tillkännagivandet då den utredningen hade tillkommit mycket tidigare. Egendomsskyddsutredningen borde enligt Morgan Johansson snarare ses som ett exempel på att arbete pågick med egendoms- och förmögenhetsbrotten. Processen för att tillgodose tillkännagivandet från riskdagen startade enligt Morgan Johansson 2017 i och med att de började skriva utredningsdirektiv till en utredning som tillsattes 2018. Statsrådet framhöll i relation till dessa beslut att det nog var en fråga för riksdagen att ta ställning till om det var korrekt att under de här åren (2015–2017) prioritera det grova våldet, sexualbrotten, terroristbrotten, vapenbrotten och i stället ta ett helhetsgrepp kring bostads- inbrotten 2018.

Utskottets ställningstagande

Utskottet kan konstatera att det tog cirka sex år innan regeringen fattade de beslut som innebar att tillkännagivandena kunde ses som slutbehandlade. Utskottet har förståelse för att det har rört sig om en komplicerad fråga som krävt relativt omfattande utredningsåtgärder, men kan samtidigt konstatera att konkreta åtgärder för att tillmötesgå de specifika tillkännagivandena inte påbörjades förrän i slutet av 2017, drygt två och ett halvt år efter riksdagens tillkännagivande. Regeringen kan således inte sägas ha behandlat tillkänna- givandet med skyndsamhet.

Regeringen har inte någon konstitutionell skyldighet att följa ett tillkännagivande från riksdagen, men som utskottet tidigare framhållit är utgångspunkten att regeringen följer riksdagens tillkännagivanden. I enlighet med vad utskottet tidigare framhållit har regeringen även att fullödigt redovisa olika åtgärder som vidtas, eller som den planerar att vidta, under den tid som tillkännagivanden ännu inte bedöms vara slutbehandlade. För det granskade ärendet synes det finnas en diskrepans mellan vad Morgan Johansson framhöll under utfrågningen och vad regeringen kontinuerligt har redovisat till riksdagen. Under utfrågningen uppgav Morgan Johansson bl.a. att regeringen under 2015, 2016 och delar av 2017 inte vidtog några konkreta åtgärder specifikt med anledning av tillkännagivandena eftersom den under dessa år prioriterade andra frågor, vilket delvis var en konsekvens av bristande resurser. Denna motivering har tidigare inte framkommit i vare sig regeringens kontinuerliga redovisning av tillkännagivandena till riksdagen eller i svar på ledamöters skriftliga frågor, och inte heller i svar på konstitutionsutskottets skriftliga frågor. Utskottet anser att den informationen borde ha framkommit i redovisningarna, vilket också hade möjliggjort för riksdagen att ta detta i beaktande när regeringens hantering av tillkännagivanden har varit föremål för bedömning.

105

2020/21:KU20

2. Handläggning av vissa regeringsärenden

2.1Klimatpolitiska handlingsplanens överensstämmelse med klimatlagen

Ärendet

Anmälan

I en anmälan till konstitutionsutskottet (dnr 2074-2019/20), bilaga A2.1.1, hemställs att konstitutionsutskottet granskar regeringen och före detta statsrådet Isabella Lövings hantering av den klimatpolitisk handlingsplanen och ifall den lever upp till kraven som ställs i klimatlagen. I lagen står det att handlingsplanen bör innehålla utfall av vidtagna åtgärder för utsläpps- minskningar och ange i vilken grad beslutade och planerade utsläpps- minskningar kan förväntas bidra till att de nationella och globala klimatmålen kan nås. Handlingsplanen innehåller inget av detta.

Underlag för granskningen

Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria som upprättats inom Miljödepartementet, bilaga A2.1.2.

Utredning i ärendet

Bakgrund

Propositionen En samlad politik för klimatet – klimatpolitisk handlingsplan

Regeringen överlämnade i december 2019 proposition 2019/20:65 En samlad politik för klimatet – klimatpolitisk handlingsplan till riksdagen. Propositionen var den första klimatpolitiska handlingsplan som regeringen, i enlighet med klimatlagen, överlämnat till riksdagen.

I propositionen föreslås att riksdagen godkänner det som regeringen föreslår om inriktningen för det klimatpolitiska arbetet. Regeringen redovisar hur det klimatpolitiska arbetet bör bedrivas under mandatperioden inklusive de beslutade och planerade åtgärder som bidrar till att nå de nationella och globala klimatmålen. Regeringen föreslår att ökade ansträngningar görs för att integrera klimatpolitiken i alla relevanta politikområden för att nå det långsiktiga och tidssatta utsläppsmålet. Det arbetet bör innefatta att se över all relevant lagstiftning för att det klimatpolitiska ramverket ska få genomslag, att regeringen i samband med nästa översyn av respektive samhällsmål vid behov omformulerar målen så att de är förenliga med klimatmålen och att regelverket tydliggörs så att konsekvensanalyser görs av effekter för klimatet inom de politikområden där det är relevant. I handlingsplanen presenteras vilka åtgärder regeringen avser att vidta dels på tvärsektoriell nivå, dels för olika

106

2. HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN

2020/21:KU20

utsläppssektorer med ett särskilt fokus på transportsektorn. Även det klimatrelaterade arbetet som regeringen avser att vidta internationellt och inom EU presenteras.

Riksdagens behandling av regeringens klimatpolitiska handlingsplan

Miljö- och jordbruksutskottet behandlade regeringens proposition i betänkande 2019/20:MJU16. Av betänkandet (s. 12) framgår att Klimat- politiska rådet presenterade sin rapport för 2020 för utskottet vid sammanträdet den 21 april 2020 (se mer om rapporten nedan). I betänkandet ställde sig utskottet bakom regeringens förslag om inriktning för det klimatpolitiska arbetet. I sitt ställningstagande uttalade utskottet bl.a. följande (s. 24–25):

I likhet med regeringen bedömer miljö- och jordbruksutskottet att aktörer inom alla samhällsområden och alla nivåer behöver bidra för att nå de klimatmål som riksdagen har beslutat om. Utskottet delar även regeringens bedömning att klimatet behöver integreras i alla relevanta politikområden

inte bara i politik som endast syftar till att minska utsläppen – för att arbetet ska kunna utgå från det långsiktiga tidsatta utsläppsmålet i klimatlagen. Utskottet välkomnar därför den inriktning för klimatpolitiken som regeringen lämnar i handlingsplanen. Utskottet delar regeringens bedömningar av de förändringar som behöver göras och de åtgärder som behöver vidtas för att nå klimatmålen. Utskottet ser positivt på regeringens ansats att göra ökade ansträngningar för att integrera klimatpolitiken i alla relevanta politikområden och instämmer i regeringens bedömning av vad detta arbete bör innefatta. Utskottet konstaterar i likhet med Miljömåls- beredningen att klimatpolitiken är komplex och inte enbart en uppgift för miljöpolitiken. Utskottet delar regeringens och Miljömålsberedningens ställningstagande att regeringen i samband med nästa översyn av respektive samhällsmål vid behov ska omformulera målen så att de är förenliga med klimatmålen.

När det gäller frågan om konsekvensanalyser anför regeringen i propositionen att en utgångspunkt för att integrera klimatet i alla relevanta politikområden är att konsekvenser i fråga om utsläpp av växthusgaser är analyserade och ingår i beslutsunderlag. Utskottet välkomnar därför regeringens åtagande att göra regelverket tydligare så att det görs konsekvensanalyser av effekter för klimatet inom de politikområden där det är relevant. Utskottet noterar vidare att regeringen i propositionen anför att den aktivt arbetar för att successivt säkerställa att miljö- och klimatfrågorna, tillsammans med andra relevanta aspekter, blir belysta i beslutsunderlagen. Utskottet noterar även att Klimatpolitiska rådet lyfter fram frågan om konsekvensanalyser i sin rapport och att denna kommer att hanteras i samband med nästa klimatredovisning. Utskottet anser att detta arbete inte bör föregripas.

I en reservation (res. 5) av Jessica Rosencrantz (M), Louise Meijer (M), Niklas Wykman (M) och Ingemar Kihlström (KD) anfördes att reservanterna i klimathandlingsplanen saknar en redovisning av hur regeringens beslutade och planerade åtgärder förväntas bidra till att utsläppen minskar och att de nationella och globala klimatmålen nås. Klimathandlingsplanen redogör enbart deskriptivt för de åtgärder som regeringen redan har vidtagit och de reformer som regeringen planerar att föreslå. Det finns ingen konkret

107

2020/21:KU20

2. HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN

uppföljning av hur mycket tidigare beslutade åtgärder har minskat utsläppen och bidragit till att uppnå klimatmålen. Det finns inte heller någon redogörelse för hur planerade förslag konkret ska bidra till måluppfyllelsen. För en konkret redovisning krävs att reformer och förslag inte bara beskrivs utan även utvärderas i siffror.

Kammaren beslutade den 10 juni 2020 i enlighet med utskottets förslag (rskr. 2019/20:314).

Klimatpolitiska rådets granskning

Den 12 mars 2020 överlämnade Klimatpolitiska rådet1 sin rapport för 2020 till regeringen. Rapporten innehåller Klimatpolitiska rådets bedömning av regeringens samlade politik och den klimatpolitiska handlingsplanen.

Klimatpolitiska rådets övergripande slutsats i rapporten (s. 27, jfr även tabell 5 på s. 28) är att rådet välkomnar att regeringen presenterat en bred handlingsplan med insatser i många olika sektorer, från lokal till internationell nivå. Rådet framhåller att den allvarligaste bristen är att regeringen inte redovisar i vilken grad de beslutade och aviserade insatserna, i sina delar eller som helhet, bidrar till att klimatmålen kan nås. Därmed uppfyller inte handlingsplanen klimatlagens ambition i detta avseende. Insatserna är därtill genomgående diffust beskrivna och saknar en tidsplan för genomförande.

Regeringens behandling av Klimatpolitiska rådets rapport för 2020 om handlingsplanen

I budgetpropositionen för 2021 (prop. 2020/21:1, utg.omr. 20) kommenterar regeringen Klimatpolitiska rådets rapport för 2020. Regeringen skriver bl.a. följande (s. 161–162):

Enligt klimatlagen ska en klimatpolitisk handlingsplan tas fram det första året av varje ny mandatperiod. En handlingsplan som utformas brett i syfte att omfatta olika insatser över hela samhället och inom olika politikområden har bäst förutsättningar att åstadkomma den omställning och de utsläppsminskningar som behövs. Regeringens bedömning är att en handlingsplan som utformas med den utgångspunkten och sträcker sig över mandatperioden inte bör avgränsas till sådana insatser som redan hunnit utredas, utformas i sina detaljer, konsekvensanalyseras och remitteras. Det är angeläget att även områden där regeringen har för avsikt att under mandatperioden genomföra åtgärder kan omfattas av en klimatpolitisk handlingsplan, även om de planerade åtgärderna bara kan beskrivas och effektbedömas på en mer översiktlig nivå.

Regeringen har påbörjat ett omfattande arbete med att genomföra den klimatpolitiska handlingsplanen. Ansvaret för genomförandet fördelas på ett flertal departement och statsråd och hela Regeringskansliet berörs av arbetet.

Regeringen avser att i denna och kommande klimatredovisningar löpande redogöra för arbetets fortskridande och klimateffekter av

1 Klimatpolitiska rådet är en myndighet i form av ett oberoende tvärvetenskapligt expertorgan. Rådet utvärderar hur regeringens samlade politik är förenlig med de klimatmål som riksdagen och regeringen har beslutat. Enigt 5 § förordningen (2017:1268) med instruktion för Klimatpolitiska rådet ska klimatpolitiska rådet senast tre månader efter det att regeringen har lämnat sin klimatpolitiska handlingsplan enligt 5 § klimatlagen (2017:720) lämna en rapport till regeringen med en bedömning av handlingsplanen.

108

2. HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN

2020/21:KU20

beslutade åtgärder. I årets klimatredovisning redogör regeringen i kapitel 3 för effekten av de åtgärder som beslutats och i kapitel 5 för ytterligare åtgärder och aviserad politik som har potential att sluta utsläppsgapet. Regeringen avser fortsätta utveckla arbetet med effektbedömningar. Flera myndigheter behöver utveckla sin kapacitet att analysera klimateffekter och bidra med underlag till kommande klimatredovisningar och klimatpolitiska handlingsplaner.

Miljö- och jordbruksutskottet kommenterade i sitt betänkande över utgifts- område 20 att utskottet välkomnar att regeringen avser att utveckla arbetet med effektutvärderingar av förslag som presenteras i regeringens klimatpolitiska handlingsplan trots att detta är svårt, och utskottet ser fram emot att ta del av dessa i framtida klimatredovisningar (bet. 2020/21:MJU1 s. 10–11).

Gällande ordning

Regeringens redovisning till riksdagen

Budgetlagen m.m.

Av 10 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) följer att regeringen i budget- propositionen ska lämna en redovisning av de resultat som har uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som riksdagen har beslutat. Redovisningen ska vara anpassad till utgiftsområdena.

I förarbetena till budgetlagen framhålls att resultatinformationen bör utformas som ett underlag för riksdagens beslut och att resultatredovisningen bör utvecklas framför allt på områden som rör stora belopp eller där eftersträvade samhällseffekter är särskilt betydelsefulla (prop. 2010/11:40 s. 100 f.). Resultatredovisningen bör avse effekterna av statens verksamhet och de bidrag som insatserna har inneburit i förhållande till de mål riksdagen har beslutat om. Det har dock inte ansetts lämpligt att i lag reglera den närmare utformningen av resultatinformationen och på vilken nivå den bör lämnas inom respektive utgiftsområde, med hänvisning till att det bör finnas utrymme för regeringen och riksdagen att utveckla verksamhetsanpassade former för detta över tiden. I förarbetena betonas att bestämmelsen självfallet inte utesluter att resultatredovisningar lämnas även i andra sammanhang. Det anförs tvärtom att det kan vara naturligt att regeringen redovisar fördjupade analyser av olika verksamheter i skrivelser och i särpropositioner. Det framhålls också att riksdagen även kan begära resultatinformation för olika verksamheter när behov finns.

I budgetpropositionen för 2010 (prop. 2009/10:1 Förslag till statsbudget 2010, finansplan och skattefrågor m.m. s. 339 f.) anförde regeringen att en ökad grad av verksamhetsanpassning i styrningen av förvaltnings- myndigheterna ställer högre krav på såväl regeringen som riksdagen. Det innebär bl.a. att regeringen ska överväga vilka mål som ska beslutas eller anges för olika utgiftsområden eller delar av utgiftsområden, vilka indikatorer och mått som ska användas samt vilken resultatinformation som bör lämnas vid olika tidpunkter för att skapa förutsättningar för en fullödig formaliserad

109

2020/21:KU20

2. HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN

dialog mellan riksdagen och regeringen om resultaten. Regeringen framhöll i detta sammanhang att riksdagens utskott har en viktig roll att spela i att precisera sina behov av resultatinformation och att föra en aktiv resultatdialog med regeringen. Vidare angavs att regeringens resultatredovisning i första hand syftar till att ge riksdagen möjlighet att bedöma i vilken grad beslutade eller angivna mål är uppfyllda och att det ytterst är en uppgift för regeringen att, med beaktande av berörda utskotts önskemål, besluta om inriktning, omfattning, periodicitet etc. när det gäller redovisning av resultat inom ett utgiftsområde. Regeringen underströk att förändringarna i riktning mot ökad verksamhetsanpassning och flexibilitet i resultatstyrningen också syftar till att successivt öka kvaliteten och precisionen i resultatredovisningen till riksdagen.

Klimatlagen

Den 1 januari 2018 trädde klimatlagen (2017:720) i kraft. I lagen finns bestämmelser om regeringens klimatpolitiska arbete, vad arbetet ska syfta till och hur det ska bedrivas (1 §). Lagen föreskriver bl.a. att regeringen varje år ska lämna en klimatredovisning till riksdagen i budgetpropositionen. Klimat- redovisningen ska innehålla en redovisning av utsläppsutvecklingen, en redovisning av de viktigaste besluten inom klimatpolitiken under året och vad de besluten kan betyda för utvecklingen av växthusgasutsläppen, samt en bedömning av om det finns behov av ytterligare åtgärder och när och hur beslut om sådana åtgärder i så fall kan fattas (4 §). I författningskommentaren till 4 § anges att bestämmelsen syftar till att skapa kontinuitet i det löpande klimatarbetet. Genom att uppgifterna redovisas på detta sätt synliggörs behovet och betydelsen av att vidta åtgärder inom samtliga politikområden samtidigt som riksdagen och allmänheten ges regelbunden information om hur klimatarbetet fortskrider.

Enligt 5 § klimatlagen ska regeringen vart fjärde år ta fram en klimatpolitisk handlingsplan. Handlingsplanen ska lämnas till riksdagen året efter det att ordinarie val till riksdagen har hållits. I bestämmelsen anges att handlings- planen bör innehålla en beskrivning av

1.Sveriges åtaganden inom EU och internationellt

2.historiska utsläppsdata som avser växthusgaser fram till den senaste rapporterade utsläppsinventeringen

3.prognosticerade utsläppsminskningar

4.utfallet av vidtagna åtgärder för utsläppsminskningar

5.planerade åtgärder för utsläppsminskningar med en ungefärlig uppgift om när dessa åtgärder kan börja gälla

6.i vilken grad beslutade och planerade utsläppsminskande åtgärder kan förväntas bidra till att de nationella och globala klimatmålen kan nås

7.i vilken utsträckning beslutade och planerade åtgärder inom olika utgiftsområden påverkar möjligheterna att nå de nationella och globala klimatmålen

110

2. HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN

2020/21:KU20

8.vilka ytterligare åtgärder eller beslut som kan behövas för att nå de nationella och globala klimatmålen.

I författningskommentaren till 5 § anges bl.a. följande:

Bestämmelsen anger vilka uppgifter som bör finnas med i den klimat- politiska handlingsplanen. Första–tredje punkterna avser faktauppgifter. Fjärde punkten innebär att regeringen bör bedöma effekten av beslutade styrmedel och andra åtgärder och redovisa vilken betydelse dessa har för möjligheten att nå beslutade klimatmål. Femte och sjätte punkterna innebär att regeringen bör redovisa vilka åtgärder som planeras och vilken betydelse dessa har för möjligheten att nå beslutade klimatmål. Alla åtgärder som kan ha betydelse för möjligheten att nå de nationella och globala målen bör redovisas, således även åtgärder som vidtas eller planeras inom ramen för Sveriges internationella engagemang, såsom bistånd, tekniköverföring och internationella investeringar. Sjunde punkten innebär att regeringen även bör redovisa hur andra beslutade eller planerade åtgärder än sådana som har till direkt syfte att leda till utsläppsminskningar eller främja skyddande funktioner i miljön, kan komma att påverka möjligheten att nå klimatmålen. Åttonde punkten innebär att regeringen bör beskriva vilka ytterligare åtgärder, utöver beslutade och planerade åtgärder, som kan komma att krävas på längre sikt för att nå de nationella och globala klimatmålen.

I propositionen anges även följande (prop. 2016/17:146 s. 40–41):

Genom att handlingsplanerna ska utarbetas vart fjärde år blir det en uppgift för varje regering att under mandatperioden ta fram eller revidera en befintlig plan för hur klimatmålen ska nås. Handlingsplanen bör lämnas året efter ordinarie val till riksdagen, för att på så sätt säkerställa att arbetet med att nå etappmålen och det långsiktiga utsläppsmålet integreras i regeringens övriga politikområden helt från början. Förslag med budgetkonsekvenser bör kunna utarbetas parallellt med handlingsplanen så att de kan redovisas i budgetpropositionen samma år. Exakt hur arbetet med att ta fram handlingsplanen ska organiseras bör vara en fråga för varje framtida regering. Likaså bör det vara en fråga för varje framtida regering om handlingsplanen ska överlämnas i en skrivelse eller proposition, beroende på handlingsplanens innehåll. Förslaget till klimatlag innehåller en reglering som fastställer redovisningsskyldighet av en årlig klimat- redovisning i samband med budgetpropositionen samt en klimatpolitisk handlingsplan per mandatperiod. Lagen anger även vad de årliga klimat- redovisningarna och de klimatpolitiska handlingsplanerna bör innehålla som minimum.

Under rubriken Planerings- och uppföljningssystem samt information till riksdagen i propositionen anges vidare följande (s. 47):

Som framgår av avsnitt 6 finns det ett behov av att komplettera det klimatpolitiska ramverket med ett planerings- och uppföljningssystem som utgår från de utsläppsmål som riksdagen har antagit. Lagen bör ange förutsättningarna för denna planering och uppföljning samt hur riksdagen ska informeras om hur arbetet fortskrider. Regeringens skyldighet att redovisa det klimatpolitiska arbetet i en årlig klimatredovisning och i en klimatpolitisk handlingsplan bör uttryckligen anges, liksom vilka uppgifter dessa handlingar bör innehålla. Som framgått i avsnitt 6 blir det en uppgift för varje regering att bestämma den slutliga utformningen av den klimatpolitiska handlingsplanen.

111

2020/21:KU20

2. HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN

 

Propositioner och skrivelser

 

En proposition är regeringens förslag till ett riksdagsbeslut. En proposition ska

 

innehålla regeringens protokoll i ärendet, en redovisning av ärendets

 

beredning och skälen för regeringens förslag. Propositioner med lagförslag ska

 

i förekommande fall innehålla Lagrådets yttrande (9 kap. 2 § riksdags-

 

ordningen).

 

Enligt Propositionshandboken är det uppenbart att en proposition fyller en

 

rad syften och den ska vara tillgänglig för läsare av många slag. En sak står

 

emellertid klar: en proposition är inte en facktext skriven för fackmän.

 

Huvudsyftet med propositionen är att presentera regeringens förslag för

 

riksdagen och motivera det (Ds 1997:1 s. 61). I handboken står vidare bl.a.

 

följande (s. 44):

 

Att välja ut de frågor som skall tas upp vid beredningen är inte alltid lätt.

 

Propositionsskrivaren bör vara medveten om att få läser hela betänkandet

 

och att beslutsfattarnas uppfattning om förslagen kommer att påverkas av

 

vad som tas upp vid beredningen. Det är därför av stor vikt att man gör

 

urvalet sakligt och objektivt och därvid beaktar att vissa frågor, från rent

 

politiska utgångspunkter, kan vara av särskild vikt. Ett av syftena med

 

beredningarna är att se till att politikerna får tillräckligt nyanserad

 

information och ett bra beslutsunderlag.

 

Tidigare granskning

 

Utskottet har tidigare granskat regeringens resultatrapportering.

 

Våren 2011 konstaterade utskottet att regeringsformens bestämmelser om

 

riksdagens finansmakt föreskriver att riksdagen bestämmer hur statens medel

 

ska användas, och budgetlagens bestämmelser om regeringens redovisnings-

 

skyldighet medför ett åliggande för regeringen att informera riksdagen så att

 

den ges en rättvisande bild (bet. 2010/11:KU20 s. 24).

 

Våren 2017 uttalade utskottet bl.a. följande (bet. 2016/17:KU20 s. 30):

 

Riksdagen har bl.a. i uppgift att löpande följa upp regeringens resultat-

 

redovisning av statens verksamhet. En viktig del i detta arbete är mål- och

 

resultatdialogen mellan regeringen och riksdagen. Denna dialog förs i

 

regeringens budgetproposition och framför allt i riksdagsutskottens

 

budgetbetänkanden. Från riksdagens sida preciserar utskotten i budget-

 

betänkandena sina behov av resultatinformation, och regeringen anpassar

 

resultatredovisningen i budgetpropositionen utifrån vad utskotten har

 

anfört. En utvecklad och väl fungerande mål- och resultatdialog ställer

 

krav på både regeringen och riksdagen. En verksamhetsanpassad och

 

tydlig dialog ökar kvaliteten och precisionen i regeringens resultat-

 

redovisning till riksdagen.

 

Utskottet har även tidigare granskat regeringens återrapportering av

 

Klimatklivet (bet. 2020/21:KU10 s. 111). Utskottet uttalade där bl.a. följande

 

(s. 116):

 

Utskottet vill framhålla att det är av största vikt att återrapporteringen till

 

riksdagen är så saklig och korrekt som möjligt samt att urvalet av uppgifter

 

som tas med i redovisningarna svarar mot kravet att information till

 

riksdagen ska ge en rättvisande bild. Redovisningen utgör ett viktigt

112

2. HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN

2020/21:KU20

beslutsunderlag för utskotten vid bedömningen av i vilken mån beslutade eller angivna mål är uppfyllda.

Utskottet noterar att ett nytt klimatpolitiskt ramverk har kommit på plats som syftar till att förbättra rapporteringen till riksdagen. Enligt den nya klimatlagen ska regeringen varje år lämna en klimatredovisning till riksdagen i budgetpropositionen. I redovisningen ska regeringen bl.a. presentera en bedömning av om det finns behov av ytterligare åtgärder och hur klimatpolitiken påverkar möjligheterna att nå klimatmålen. Utskottet vill i sammanhanget framhålla vikten av en fortsatt aktiv dialog mellan det berörda utskottet och regeringen om hur resultatredovisningen kan bli bättre och mer fullödig.

Promemoria från Regeringskansliet

Genom en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet begärt svar på vissa frågor. Utskottet fick den 16 mars 2021 en svarspromemoria upprättad inom Miljödepartementet (bilaga A2.1.2). I promemorian anförs bl.a. att vid framtagande av handlingsplanen utgick regeringen från de anvisningar om innehåll som finns i klimatlagen. Det anges vidare att i handlingsplanen redovisades bl.a. utfallet av vidtagna åtgärder samt planerade åtgärder för utsläppsminskningar. Regeringen gjorde bedömningen att handlingsplanen skulle ges en bred utformning. Detta innebar bl.a. att även planerade åtgärder vars innehåll och effekter endast kunde beskrivas mer översiktligt inkluderades. I klimatredovisningen för 2020 (prop. 2020/21:1 utg.omr. 20) lämnades kompletterande redogörelser för effekterna av beslutade och planerade åtgärder. Arbetet med effektbedömningarna sker löpande för att tillhandahålla riksdagen ett så bra underlag som möjligt i kommande klimatredovisningar och klimatpolitiska handlingsplaner. Som en del i detta arbete har regeringen beslutat om en rad myndighetsuppdrag.

Utskottets ställningstagande

Utskottet granskade förra året regeringens återrapportering till riksdagen av Klimatklivet. I samband med det underströk utskottet att det är av största vikt att återrapporteringen till riksdagen är så saklig och korrekt som möjligt samt att urvalet av uppgifter som tas med i redovisningarna svarar mot kravet att information till riksdagen ska ge en rättvisande bild. Denna anmälan handlar om en handlingsplan som regeringen enligt klimatlagen ska lämna till riksdagen vart fjärde år. 2019 var första gången som en handlingsplan togs fram och överlämnades till riksdagen. Vad gäller utformningen av handlingsplanen innehåller 5 § andra stycket klimatlagen en uppräkning av vilka uppgifter som bör finns med i handlingsplanen, men som till skillnad mot vad som tas upp i 5 § första stycket inte är obligatoriska att ta med. Utskottet vill samtidigt framhålla att klimatlagen endast anger vad handlingsplanerna bör innehålla som minimum (prop. 2016/17:146 s. 41). I det nu aktuella fallet noterar utskottet att 2019 års klimatpolitiska handlings- plan har granskats och behandlats av miljö- och jordbruksutskottet och av Klimatpolitiska rådet.

113

2020/21:KU20

2. HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN

2.2Hanteringen av utredningsförslag till ny migrationslagstiftning

Ärendet

Anmälningar

I en anmälan till konstitutionsutskottet (dnr 781-2020/21), bilaga A2.2.1, begärs det att utskottet granskar regeringens och i synnerhet statsrådet Morgan Johanssons hantering av två promemorior om migration.

Anmälaren framhåller att regeringen i samband med remitteringen av Migrationskommitténs betänkande inledde ett antal parallella berednings- processer. Två promemorior med förslag togs fram och remitterades till ett antal remissinstanser. Det finns enligt anmälaren anledning för konstitutions- utskottet att granska om regeringens beredning av de tillkommande förslagen och de konsekvensanalyser som gjorts med anledning av dessa har varit godtagbara.

En granskning av regeringens och i synnerhet statsrådet Morgan Johanssons hantering av en av de två promemoriorna om migration begärs även i en annan anmälan till konstitutionsutskottet (dnr 1088-2020/21), bilaga A2.2.2. Det finns enligt anmälaren anledning för konstitutionsutskottet att granska om regeringens beredning av promemorian och konsekvens- analyserna i promemorian har varit godtagbara. Anmälaren framhåller att flera remissinstanser har haft synpunkter i dessa delar.

Underlag för granskningen

Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria som upprättats inom Justitiedepartementet, bilaga A2.2.3.

Utredning i ärendet

Bakgrund

Regeringen beslutade den 14 juni 2019 att tillsätta en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att ta ställning till utformningen av den framtida svenska migrationspolitiken i syfte att fastställa en ordning som är långsiktigt hållbar (dir. 2019:32). Kommittén, som antog namnet Kommittén om den framtida svenska migrationspolitiken (Migrationskommittén), över- lämnade i september 2020 sitt betänkande En långsiktigt hållbar migrations- politik (SOU 2020:54) till det ansvariga statsrådet.

I betänkandet finns ett antal lagförslag om uppehållstillstånd. Det föreslås att lagförslagen ska träda i kraft den 20 juli 2021. Av betänkandet framgår att Migrationskommittén inte var enig och i betänkandet finns sju reservationer och åtta särskilda yttranden.

114

2. HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN

2020/21:KU20

Den 7 oktober 2020 remitterades Migrationskommitténs betänkande till drygt 90 remissinstanser och remissvaren skulle lämnas in till Justitie- departementet senast den 7 december 2020.

Samma dag som betänkandet remitterades höll dåvarande miljö- och klimatminister samt vice statsminister Isabella Lövin och justitie- och migrationsminister Morgan Johansson en pressträff. Morgan Johansson framhöll att Migrationskommitténs betänkande var ett viktigt steg mot en proposition om en ny migrationspolitik men att det fanns behov av vissa justeringar och kompletteringar av förslagen i betänkandet. Vid pressträffen redogjordes översiktligt för dessa justeringar och kompletteringar. När det gällde tidsplanen för det fortsatta arbetet framhöll Morgan Johansson att en lagrådsremiss och en proposition skulle tas fram under våren 2021. Därutöver uppgav Isabella Lövin att tillfälliga ändringar också behövde göras i den s.k. gymnasielagen med anledning av coronapandemin.

Den 23 november 2020 remitterades promemorian Krav på tidsbegränsade anställningars varaktighet för att permanent uppehållstillstånd ska kunna beviljas enligt den tillfälliga lagen till 19 remissinstanser. Remissvaren skulle lämnas in till Justitiedepartementet senast den 27 november 2020. I prome- morian finns förslag till en ändring i förordningen (2016:850) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige. Förordnings- ändringen skulle enligt förslaget träda i kraft den 3 december 2020.

Den 4 december 2020 remitterades promemorian Kompletterande prome- moria till betänkandet En långsiktigt hållbar migrationspolitik (SOU 2020:54) till drygt 90 remissinstanser. Remissvaren skulle lämnas in till Justitie- departementet senast den 10 januari 2021. I promemorian finns några lag- förslag, och det föreslås att de ska träda i kraft den 20 juli 2021.

Gällande ordning

En regering har bl.a. till uppgift att avgöra regeringsärenden. Sådana ärenden avgörs av regeringen vid regeringssammanträden (7 kap. 3 § regerings- formen).

Med regeringsärenden avses alla ärenden i vilka regeringen fattar beslut. Enligt förarbetena till regeringsformen ska alla frågor som anses kräva ett ställningstagande från någon i regeringskretsen behandlas som regerings- ärenden (prop. 1973:90 s. 184 f.). Som exempel på regeringsärenden kan näm- nas propositioner, lagrådsremisser, författningar, kommitté- och utrednings- direktiv, särskilda beslut om uppdrag, regleringsbrev samt anslags- och bidragsändringar.

Själva förfarandet vid beredningen av regeringsärenden regleras endast i begränsad omfattning i regeringsformen. Detta förfarande överensstämmer med den allmänna målsättningen om handlingsfrihet för varje regering. Sålunda omnämns varken utredningsväsendet eller regeringens interna beredning. I förarbetena till regeringsformen framhålls att regeringen måste bära det slutliga ansvaret för utformningen och innebörden av förslag som

115

2020/21:KU20

2. HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN

 

läggs fram för riksdagen, och det bör ytterst ankomma på regeringen att avgöra

 

hur den utredning bör bedrivas som anses behövlig som grund för förslagen

 

(prop. 1973:90 s. 288).

 

I ett avseende tas beredningen av regeringsärenden upp i regeringsformen.

 

I 7 kap. 2 § regeringsformen uttrycks ett allmänt beredningskrav för regerings-

 

ärenden. Enligt bestämmelsen ska de upplysningar och yttranden som behövs

 

hämtas in från de berörda myndigheterna vid beredningen av regerings-

 

ärenden. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs

 

inhämtas från kommunerna. Även sammanslutningar och enskilda ska i den

 

omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig.

 

Enligt förarbetsuttalanden till bestämmelsen är inhämtandet av yttranden

 

från myndigheter, organisationer och andra enskilda sammanslutningar ett

 

karakteristiskt och betydelsefullt inslag i den svenska politiska besluts-

 

processen (prop. 1973:90 s. 287). Varken av bestämmelsen i regeringsformen

 

eller av dess förarbeten framgår dock närmare hur ett remissförfarande bör gå

 

till. Oftast är ett remissförfarande skriftligt, men det förekommer att

 

regeringen hämtar in synpunkter muntligen. Det faller i slutänden på

 

regeringen att under vanligt konstitutionellt ansvar avgöra vilka myndigheter

 

som är berörda av ett regeringsärende och i vilken omfattning det är

 

nödvändigt att kommuner, organisationer (sammanslutningar) och enskilda får

 

tillfälle att yttra sig (Holmberg m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 326 f.).

 

Promemoria från Regeringskansliet

 

Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt svar

 

på ett par frågor. Som svar överlämnades den 18 februari 2021 en promemoria

 

som upprättats inom Justitiedepartementet (bilaga A2.2.3).

 

Av svarspromemorian framgår att regeringen inte har fattat något beslut

 

med anledning av förslagen i Migrationskommitténs betänkande och de två

 

promemoriorna.

 

Utskottets ställningstagande

 

Utskottet konstaterar att när de två granskningsanmälningarna lämnades in till

 

utskottet pågick beredningen av det aktuella ärendet fortfarande hos

 

regeringen. Några beslut hade inte heller fattats av regeringen vid tidpunkten

 

för utskottets skriftliga frågor till Regeringskansliet. Granskningen ger inte

 

anledning till något uttalande av utskottet.

116

2020/21:KU20

3.Vissa frågor om regeringens ansvar för förvaltningen

3.1Skogsstyrelsens föreskrifter avseende nyckelbiotoper

Ärendet

Anmälan

I en anmälan till konstitutionsutskottet (dnr 764-2020/21), bilaga A3.1.1, begärs det att utskottet ska granska tidigare miljöminister Karolina Skogs, tidigare miljöminister Isabella Lövins och tidigare landsbygdsminister Sven- Erik Buchts styrning av de myndigheter som ansvarar för inventeringen av nyckelbiotoper.

I anmälan anförs det att Skogsutredningen 2019 i sitt slutbetänkande Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen (SOU 2020:73) har gjort en förtjänstfull och noggrann rättslig genomgång av begreppet nyckelbiotop och dess användning, konsekvenser och effekter. Enligt anmälaren har begreppet, som inte är författningsreglerat, fått en mycket stor betydelse bl.a. i ärenden om tillsyn enligt skogsvårdslagen och miljöbalken. Det har också fått straffrättsliga konsekvenser. Vidare anför anmälaren att utredningen har funnit att inventeringen av nyckelbiotoper utgör ärende- handläggning enligt förvaltningslagen, vilken har skett i strid med legalitetsprincipen eftersom inventeringen har saknat rättslig grund.

I maj 2018 gav regeringen Skogsstyrelsen i uppdrag att genomföra en landsomfattande nyckelbiotopsinventering. I riksdagens beslut om budget för 2019 togs dock satsningen på inventering av nyckelbiotoper bort och i juni 2019 beslutade regeringen att avveckla uppdraget till Skogsstyrelsen.

Enligt anmälaren har många enskilda skogsägare drabbats oerhört hårt av den bristfälliga respekten för såväl de ekonomiska som ideella värden som gått förlorade när användningen och tillämpningen av nyckelbiotops- inventeringarna har tillåtits, till nackdel för enskilda, att utvecklas helt utan lagstöd. Mot denna bakgrund begär anmälaren att utskottet ska granska om tidigare landsbygdsminister Sven-Erik Buchts, tidigare miljöminister Karolina Skogs och tidigare miljöminister Isabella Lövins styrning av ansvariga myndigheter har brustit.

Underlag för granskningen

Till grund för granskningen har bl.a. legat två promemorior som upprättats inom Miljödepartementet och en promemoria som upprättats inom Närings- departementet, bilaga A3.1.2–3.

117

2020/21:KU20

3. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN

Utredning i ärendet

Bakgrund

Kunskap om områden med höga naturvärden har ansetts utgöra ett viktigt underlag inom svenskt miljö- och naturvårdsarbete och ge en bild av var i skogslandskapet det finns biologiskt särskilt värdefulla miljöer. Exempelvis lyfter Riksrevisionen i sin granskningsrapport Skyddet av värdefull skog (RiR 2018:7) fram att kunskap om skyddsvärda områden är en förutsättning för ett strategiskt skyddsarbete, minimerar akuta hot mot skyddsvärda områden och ökar förutsättningarna för relevanta markägarinitiativ till formellt skydd eller frivilligt bevarande.

I 1990-års budgetproposition framhölls att kännedomen om naturvärdena i skogen var bristfällig, särskilt om de små, värdefulla biotoper som hyser sällsynta växt- eller djurarter. Skogsstyrelsen tilldelades därför medel i budgeten för en ”försöksverksamhet med inventering av värdefulla småbiotoper” (prop. 1989/90:100 bilaga 11 s. 36). Skogsstyrelsen inledde verksamheten med två års försöksverksamhet där en inventeringsmetodik utvecklades och det naturvårdsbiologiska begreppet nyckelbiotop började användas (Skogsstyrelsen, Nyckelbiotopsinventeringen 1993–1999 slut- rapport, meddelande 1-1999).

År 1993 påbörjade Skogsstyrelsen en fullskalig nyckelbiotopsinventering i hela landet på småskogsbrukets marker. Den landsomfattande inventeringen pågick till 1998. Efter att nyckelbiotopsinventeringen avslutats 1998 hade cirka 0,8 procent av den produktiva skogsmarken klassats som nyckelbiotop. Under 2000 genomfördes en kontrollinventering vars stickprovsresultat indikerade att i storleksordningen 3,6 procent av den produktiva skogsmarken utgjordes av nyckelbiotoper. Mot denna bakgrund utförde Skogsstyrelsen ytterligare rikstäckande systematiska inventeringar under perioden 2001– 2006.

Efter 2006 har Skogsstyrelsen inte genomfört någon större systematisk nyckelbiotopsinventering. Identifiering och registrering av nyckelbiotoper har dock fortsatt i viss omfattning i samband med annan verksamhet, exempelvis vid tillsyn före avverkning.

Begreppet nyckelbiotop och dess utveckling

Begreppet nyckelbiotop är inte författningsreglerat och används inte i föreskrifter eller allmänna råd kopplat till skogsvårdslagen. Skogsstyrelsen har definierat begreppet enligt följande:

En nyckelbiotop är ett skogsområde som från en samlad bedömning av biotopens struktur, artinnehåll, historik och fysiska miljö idag har mycket stor betydelse för skogens flora och fauna. Där finns eller kan förväntas finnas rödlistade arter. (Skogsstyrelsen, Rutin – arbete med nyckel- biotoper, H-46/2017)

Resultaten från nyckelbiotopsinventeringen är ett kunskapsunderlag inom svenskt miljö- och naturvårdsarbete och ger en bild av var i skogslandskapet

118

3. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN

2020/21:KU20

det vid tidpunkten för inventeringen bedömdes finnas biologiskt särskilt värdefulla miljöer. Informationen om nyckelbiotoper är kunskapsunderlag för myndigheternas beslut om formellt skydd och för markägares ställnings- tagande om frivilliga avsättningar samt annan planering om miljöhänsyn inom skogsbruket.

Resultatet från nyckelbiotopsinventeringen används även för handläggning av andra myndighetsärenden, exempelvis vid bildande av naturreservat, samt för kommuner och länsstyrelser i olika planarbeten eller tillståndsprövningar. I och med att kunskapsunderlaget i nyckelbiotopsregistret med tiden har utvecklats har även användningsområdena för resultatet, och antalet intresserade aktörer, ökat.

De två svenska certifieringssystemen för skogssektorn, FSC och PEFC, är kopplade till begreppet nyckelbiotop på så sätt att alla skogsbruksåtgärder i nyckelbiotoper är helt eller delvis förbjudna. Enligt FSC:s svenska skogsbruksstandard ska nyckelbiotoper undantas från alla skogsbruksåtgärder, förutom åtgärder påkallade för att bevara eller främja biotopens naturliga eller hävdbetingande biologiska mångfald. De skogsägare som är certifierade enligt FCS har därmed accepterat att inte avverka nyckelbiotoper. Enligt PEFC får i nyckelbiotoper åtgärder endast vidtas för att bevara eller förstärka biologisk mångfald. Enligt PEFC får dock, när andelen nyckelbiotoper överstiger PEFC:s krav på 5 procent frivilliga avsättningar för naturvård, och staten inte är beredd att ersätta markägaren, avverkning med förstärkt hänsyn göras under vissa angivna förutsättningar.

Certifieringssystemen innehåller även krav på markägaren att prioritera nyckelbiotoper vid egna avsättningar för naturvårdsändamål. Det finns inget krav enligt någon av certifieringarna på att nyckelbiotopen ska vara inventerad eller registrerad av Skogsstyrelsen. Det är skogens naturvärden som nyckelbiotop som är avgörande.

Frågan om förnyad nyckelbiotopsinventering

Genom att anta regeringens budgetproposition för 2018 (prop. 2017/18:1 utg.omr. 23) beslutade riksdagen om en satsning på en landsomfattande inventering av nyckelbiotoper (bet. 2017/18:MJU2, rskr. 2017/18:18:99). I anslaget 1:1 Skogsstyrelsen inom utgiftsområde 23 tillfördes genom beslutet 20 miljoner kronor per år under 2018–2027 för en landsomfattande inventering av nyckelbiotoper.

Riksdagen beslutade därefter om ett tillkännagivande till regeringen om att det bör säkerställas att inventeringen av nyckelbiotoper är rättssäker och effektiv samt att klassificeringen tar hänsyn till de lokala och regionala förutsättningarna (bet. 2017/18:MJU17 punkt 1, rskr. 2017/18:216). I sitt ställningstagande anförde miljö- och jordbruksutskottet följande i frågan (s. 10):

Certifieringssystemen FSC och PEFC har bidragit till att nyckelbiotoper har fått en annan innebörd än tidigare. Klassificeringen av nyckelbiotoper är inte ett formellt skydd och ger därmed inte rätt till ersättning men

119

2020/21:KU20

3. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN

innebär i praktiken ett avverkningsförbud eftersom inga aktörer köper virke från nyckelbiotoper. Detta kan slå hårt mot den enskilda skogsägaren. Alla skogsägare kan bli berörda av detta, oavsett om de valt att certifiera sig eller inte. Dessutom är metoden för att inventera nyckelbiotoper problematisk. Den är utvecklad efter förhållandena i södra och mellersta Sverige. Trots detta har den tillämpats i hela landet, vilket blir missvisande eftersom de nordvästra skogarna skiljer sig från skogarna i övriga landet. Utskottet anser att det bör säkerställas att inventeringen av nyckelbiotoper är rättssäker och effektiv samt att klassificeringen tar hänsyn till de lokala och regionala förutsättningarna.

Utskottet föreslår att riksdagen ställer sig bakom det anförda och tillkännager det för regeringen.

Regeringen beslutade den 17 maj 2018 om ett uppdrag till Skogsstyrelsen att genomföra en landsomfattande inventering av nyckelbiotoper (N2018/03141/SK m.fl.). I uppdraget ingick dels att applicera utvecklad och förbättrad metodik för att identifiera och avgränsa nyckelbiotoper i nordvästra Sverige, dels att uppdatera den nyckelbiotopsinventering som genomförts i övriga delar av landet. Uppdraget utformades med beaktande av riksdagens tillkännagivande.

Riksdagen beslutade den 21 december 2018 att bifalla miljö- och jordbruks- utskottets förslag om att avveckla satsningen på inventering av nyckelbiotoper (bet. 2018/19:MJU2, rskr. 2018/19:113). Av den sakpolitiska överens- kommelsen mellan Socialdemokraterna, Centerpartiet, Liberalerna och Miljöpartiet de gröna som träffades i januari 2019 (januariavtalet) framgår att den utökade nyckelbiotopsinventeringen inte ska återupptas (punkt 26).

Genom ett beslut den 27 juni 2019 gav regeringen i uppdrag till Skogsstyrelsen att avveckla den utökade nyckelbiotopsinventering som regeringen den 17 maj 2018 hade gett Skogsstyrelsen i uppdrag att genomföra (N2019/02259/SMF).

Skogsutredningen 2019

Utredningens bedömningar av nyckelbiotoper

Regeringen beslutade den 18 juli 2019 att tillsätta en utredning om stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen (dir. 2019:46), med uppdraget att bl.a. se över statens roll när det gäller nyckelbiotoper. Utredningen, som antog namnet Skogsutredningen 2019, presenterade sitt betänkande Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen (SOU 2020:73) i november 2020.

Statens roll när det gäller nyckelbiotoper och utredningens förslag på vad som kan träda i stället för registrering av nyckelbiotoper behandlas huvudsakligen i betänkandets kapitel 11–14. Utredningens bedömningar i denna fråga kan sammanfattas enligt följande.

Utredningens rättsliga bedömning är att inventering av nyckelbiotoper utgör ärendehandläggning enligt förvaltningslagen. Ett grundläggande krav för ärendehandläggning och även annan myndighetsverksamhet är att det finns stöd i rättsordningen för myndighetens ageranden (legalitetsprincipen).

120

3. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN

2020/21:KU20

Utredningen har analyserat olika normer som berör Skogsstyrelsen men inte kunnat hitta något uttalat stöd i rättsordningen för Skogsstyrelsen att inventera landets skogar efter nyckelbiotoper. Det råder dock ingen tvekan om att Skogsstyrelsen, genom olika uttalanden och riktade anslag, haft regeringens uppdrag att genomföra inventeringar. Vid sidan av det beslut om nyckelbiotopsregistrering som regeringen tog 2018 men som nästkommande år drogs tillbaka, har utredningen dock inte kunnat hitta något formellt stöd som kan anses uppfylla legalitetsprincipens krav.

Vid sidan av de tveksamheter som kan riktas mot det rättsliga stödet för nyckelbiotopsinventeringar har utredningen även bedömt registret som olämpligt ur andra aspekter. Utredningen har konstaterat att nyckel- biotopsmetodiken i många fall går betydligt längre än vad som krävs för myndighetens olika uppdrag, exempelvis i fråga om tillsyn och rådgivning. Utredningen har bedömt det som mindre lämpligt att det finns en förhandsbedömning av ett områdes naturvärden som påverkar både civilrättsliga förhållanden, exempelvis mellan markägare och virkesköpare, och förvaltningsrättsliga förhållanden, i fråga om bl.a. samrådsplikt och straffansvar. Utredningens uppfattning är att ett områdes naturvärden i stället ska bedömas först i samband med att denna bedömning är relevant för myndighetens agerande.

Utredningen har därför inte föreslagit att stöd i rättsordningen ska tillskapas för nyckelbiotopsinventeringarna i nuvarande form. I stället bör, enligt utredningen, gallring göras av existerande nyckelbiotopsregister och en annan metod utvecklas för inventering, som inte innebär att ett områdes samlade naturvärden bedöms. Markägare bör i stället kunna få hjälp att identifiera de förekomster i skogen som kan ha betydelse för biologisk mångfald. En sådan beskrivning av naturmiljön kan då bl.a. ligga till grund för markägarens egna beslut och bedömningar om målen med skogen.

Det alternativ som utredningen föreslår, som innebär att myndigheterna gör s.k. naturmiljöbeskrivningar, bedöms inte medföra några äganderättsliga problem för markägaren men vara av mycket stor betydelse för genomförandet av bl.a. frivilligt formellt skydd.

Särskilt om samrådsplikt enligt miljöbalken

Bestämmelsen om samråd i 12 kap. 6 § miljöbalken innebär bl.a. att en åtgärd som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön ska anmälas för samråd hos tillsynsmyndigheten, i detta fall Skogsstyrelsen (2 kap. 10 § miljötillsyns- förordningen [2011:13]). Den som i enlighet med 14 § skogsvårdslagen har underrättat Skogsstyrelsen om avverkning, uttag av skogsbränsle eller dikning i samband med avverkning, anses i och med detta även ha gjort en anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken (6 § förordningen [1998:904] om anmälan för samråd). En särskild anmälan för samråd krävs däremot för de åtgärder som annars får vidtas utan att underrätta Skogsstyrelsen, t.ex. gallring och röjning.

121

2020/21:KU20

3. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN

Därutöver har Skogsstyrelsen föreskrivit om obligatorisk samrådsplikt för vissa åtgärder. För dessa åtgärder ska alltid en anmälan om samråd göras. Enligt 29 kap 4 § miljöbalken döms den som bl.a. vidtar en åtgärd utan att först ha gjort en anmälan enligt 12 kap 6 § för otillåten miljöverksamhet till böter eller fängelse högst två år. Detta kan bli fallet om exempelvis gallring som inte kräver anmälan enligt skogsvårdslagen, men som omfattas av Skogsstyrelsens föreskrifter om obligatorisk samrådsplikt, utförs utan att samråd dessförinnan påkallats av markägaren.

Utredningen har gjort bedömningen att Skogsstyrelsens föreskrifter om obligatorisk samrådsplikt har utformats på ett sätt som strider mot regeringens bemyndigande till Skogsstyrelsen. Utredningens bedömning kan samman- fattas enligt följande.

Enligt 12 kap. 6 § andra stycket miljöbalken får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om att det inom landet eller en del av landet alltid ska göras en anmälan för samråd i fråga om särskilda slag av verksamheter eller åtgärder som kan medföra skada på naturmiljön.

Regeringen har utnyttjat sin delegationsrätt genom förordningen (1998:904) om anmälan för samråd. I 7 § i förordningen har regeringen bemyndigat Skogsstyrelsen att föreskriva om anmälningsskyldighet i fråga om särskilda åtgärder som kan medföra skada på naturmiljön och ska utföras på mark som omfattas av skogsvårdslagen och avser avverkning, hygges- behandling, beståndsanläggning, beståndsvård, uttag av skogsbränsle, skogs- bilvägar, skogsgödsling, skogsmarkskalkning eller andra skogsbruksåtgärder.

Skogsstyrelsen har meddelat bestämmelser om när obligatoriskt samråd ska äga rum, se 4 § i Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om anmälningsskyldighet för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken om skogs- bruksåtgärder (SKSFS 2013:3). I föreskriften anges följande:

Skogsbruksåtgärder i ett skogsområde som från en samlad bedömning av biotopens struktur, artinnehåll, historik och fysiska miljö har mycket höga naturvärden och har mycket stor betydelse för skogens flora och fauna och utgör eller kan förväntas utgöra livsmiljö för akut hotade, starkt hotade, sårbara eller nära hotade arter ska anmälas för samråd.

Av de allmänna råden till 4 § i föreskriften framgår att kriterierna för den typ av skogsområde som omfattas av föreskriften motsvarar de som gäller för nyckelbiotoper. Skogsområdet behöver dock inte vara registrerat som nyckel- biotop av myndigheten för att omfattas av föreskriften.

Enligt utredningen strider 4 § i föreskriften mot bemyndigandet i 12 kap.

6§ miljöbalken och 7 § förordningen om anmälan för samråd, eftersom Skogs- styrelsens föreskrifter gör alla skogsbruksåtgärder inom en viss naturmiljö (nyckelbiotop) till obligatoriskt samrådsobjekt. Enligt bemyndigandet måste emellertid samrådsplikten kopplas till särskilda slag av verksamheter eller åtgärder. Eftersom Skogsstyrelsens föreskrifter har gått utöver bemyndigandet är det utredningens bedömning att föreskrifterna saknar stöd i lag.

122

3. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN

2020/21:KU20

Utredningen pekar även på att föreskriften kan få avgörande betydelse för om en viss åtgärd är straffsanktionerad som anmälningspliktig – även om det är rimligt att anta att de flesta skogsbruksåtgärder inom nyckelbiotoper kan komma att väsentligt ändra naturmiljön och därmed är anmälningspliktiga även enligt 12 kap. 6 § första stycket miljöbalken. Utredningen föreslår att föreskriften skyndsamt ses över och upphävs i de delar där Skogsstyrelsen har överskridit sitt bemyndigande.

Det kan i detta sammanhang tilläggas att Skogsstyrelsen, på sin webbplats, har publicerat följande meddelande i anslutning till den aktuella föreskriften:

Observera att föreskriften är under revidering. Skogsstyrelsen saknar mandat att utfärda bestämmelsen i 4 § SKSFS 2013:3. Därför får 4 § och tillhörande allmänt råd för närvarande inte tillämpas.

Skogsstyrelsens Rapport 2020/2 om registrering av nyckelbiotoper

Skogsstyrelsen har utrett frågor som rör registrering av nyckelbiotoper i Rapport 2020/2 Registrering av nyckelbiotoper i samband med avverknings- anmälningar och tillståndsansökningar. I rapporten gör Skogsstyrelsen bedömningen att det är olämpligt att myndigheten fortsätter att registrera nyckelbiotoper i samband med inkomna avverkningsanmälningar och tillståndsansökningar, men att Skogsstyrelsen kan fortsätta att använda nyckelbiotopsbegreppet i andra verksamheter än vid handläggning av avverkningsanmälningar och tillståndsansökningar samt vid tillsyn.

Skogsstyrelsens Rapport 2020/2 utgör en syntesrapport av fyra olika underlagsrapporter. En av underlagsrapporterna är en rättsutredning som behandlar Skogsstyrelsens inventering av nyckelbiotoper ur ett juridiskt perspektiv, bilaga 1 till Rapport 2020/2 Rättsutredning om inventering och dokumentation av nyckelbiotoper.

I rättsutredningen görs bedömningen att inventering och registrering av nyckelbiotoper utgör s.k. annan förvaltningsverksamhet. Det är inte ärendehandläggning eller beslutsfattande. Vidare görs i rättsutredningen bedömningen att Skogsstyrelsens inventering och registrering av nyckelbiotoper uppfyller de förvaltningsrättsliga principerna om legalitet, objektivitet och proportionalitet. Det finns enligt utredningen inget som visar på att Skogsstyrelsen i sin hantering gör något som strider mot förvaltnings- lagen genom att inventera naturvärden och dokumentera dessa i ett register och sen informera om det.

En annan av underlagsrapporterna innefattar en analys av tillsyns- aspekterna av nyckelbiotopsregistreringar, bilaga 3 till Rapport 2020/2 Utredning av identifiering och registrering av nyckelbiotoper inom ramen för handläggning och tillsyn av avverkningsärenden och andra lagärenden (Tillsynsutredningen).

I Tillsynsutredningen görs bedömningen att det inte är lämpligt att Skogsstyrelsen identifierar och registrerar nyckelbiotoper i samband med handläggning och tillsyn av avverkningsärenden. Utredningen föreslår att Skogsstyrelsen ska upphöra med detta. Det finns visserligen enligt

123

2020/21:KU20

3. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN

Tillsynsutredningen inget hinder i lag eller annan reglering för att identifiera och registrera nyckelbiotoper inom ramen för handläggning och tillsyn av avverkningsärenden. Utredningens tolkning är emellertid att det är mindre lämpligt att, när det finns indikationer om höga naturvärden i samband med ett tillsynsärende, använda metoden för att identifiera och registrera nyckelbiotoper då detta medför att utredningen i den delen måste anpassas efter kraven för inventeringen. Handläggningen av ärendet kan därför i onödan komma att fördröjas. Tillsynsutredningen pekar även på att registrering av nyckelbiotoper i samband med tillsyn, med hänsyn till det sätt som frågan om nyckelbiotoper kommit att utvecklas inom skogsbruket, riskerar att påverka tilltron till myndighetens tillsynsverksamhet.

På myndighetens webbplats anges att Skogsstyrelsen, i enlighet med rapportens rekommendationer, har beslutat att myndighetens identifiering och registrering av nyckelbiotoper i samband med handläggning av avverknings- anmälningar och tillståndsansökningar ska upphöra fr.o.m. 2021.

Pågående rättsliga prövningar

Frågan om huruvida Skogsstyrelsens registrering av nyckelbiotoper utgör ärendehandläggning enligt förvaltningslagen och om en registrering i så fall utgör ett överklagbart förvaltningsbeslut har under 2020 och 2021 blivit föremål för rättslig prövning i tre kammarrättsavgöranden. Någon tidigare överrättspraxis verkar inte finnas. Däremot har frågan prövats i första instans vid några tillfällen (se SOU 2020:73 s. 715 f.).

I en dom från Kammarrätten i Göteborg, meddelad den 14 oktober 2020 (mål nr 1727-20), slog domstolen fast att Skogsstyrelsens registrering av nyckelbiotoper hos en fastighetsägare inte går att överklaga. Fastighetsägarens överklagande avvisades därför. Kammarrätten anförde bl.a. följande:

Dessa konsekvenser [av att en nyckelbiotop registreras] inträder redan när ett skogsområde är att anse som en nyckelbiotop – det saknar betydelse att nyckelbiotopen har registrerats i Skogsstyrelsens register, annat än att registreringen synliggör den hänsyn som skogsbruket ska visa till höga naturvärden (kommittédirektiv 2019:46, s. 12). Registreringen är alltså inte avsedd att ha några verkningar för markägaren – de eventuella verkningar som uppkommer uppstår redan på grund av den omständigheten att markförhållandena utgör en nyckelbiotop. Funktionen hos registreringen är inte heller att påverka faktiska förhållanden, eftersom området inte blir en nyckelbiotop genom registreringen, utan är det om området uppfyller vissa krav när det gäller flora och fauna.

Sammanfattningsvis bedömer kammarrätten därmed att registrering- arna inte är att anse som förvaltningsbeslut. Förvaltningsrättens dom ska därför undanröjas och [NN:s] överklagande ska avvisas.

Till motsatt slutsats kom Kammarrätten i Sundsvall i en dom som meddelades den 30 november 2020 (mål nr 2853-19). Kammarrätten, som alltså kom fram till att registreringen av nyckelbiotoper utgör överklagbara förvaltningsbeslut, anförde bl.a. följande:

124

3. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN

2020/21:KU20

Sammanfattningsvis anser kammarrätten att Skogsstyrelsens beslut om registrering av en nyckelbiotop och därmed sammanhängande information har utformats på ett sådant sätt att det är ägnat att uppfattas som bindande och kan förutsättas få verkningar enligt sitt innehåll. Beslutet har sådana faktiska effekter att det kan antas påverka [NN:s] situation på ett inte obetydligt sätt. Beslutet är därmed överklagbart enligt 41 § förvaltnings- lagen. Förvaltningsrättens avvisningsbeslut ska således upphävas och målet visas åter till förvaltningsrätten för vidare prövning.

Det kan noteras att Kammarrätten i Sundsvalls bedömning inbegriper slutsatsen att en registrering i nyckelbiotopsregistret innefattar ärende- handläggning (se domen s. 4 f. Jfr SOU 2020:73 s. 709 f. där motsvarande bedömning görs).

Även Kammarrätten i Jönköping har i en dom som meddelades den 10 mars 2021 (mål nr 638-20) gjort bedömningen att Skogsstyrelsens beslut att registrera nyckelbiotoper utgör överklagbara förvaltningsbeslut.

De tre avgörandena har överklagats till Högsta förvaltningsdomstolen, som ännu inte har fattat något beslut om prövningstillstånd (mål nr 6555-20, 7215- 20 och 1977-21).

Frågan om huruvida Skogsstyrelsens registrering av nyckelbiotoper har stöd i rättsordningen (legalitetsprincipen) har berörts i två domstols- avgöranden.

I en dom från Förvaltningsrätten i Malmö den 24 februari 2020 (mål nr 9753-19) gjorde förvaltningsrätten bedömningen att tillräckligt stöd i rättsordningen saknas för Skogsstyrelsens nyckelbiotopsregistrering. Förvaltningsrätten anförde bl.a. följande:

Det går enligt förvaltningsrättens mening inte att komma ifrån att den ärendehandläggning som Skogsstyrelsen ägnar sig åt i fråga om registrering av nyckelbiotoper innebär ett sådant ingrepp i den enskildes äganderätt att dess maktutövning, enligt regeringsformens bestämmelser, kräver stöd i lag, förordning eller efter delegation myndighetsföreskrift. Stöd i ett regeringsbeslut är därmed inte tillräckligt. Det författningsstöd som Skogsstyrelsen i övrigt hänvisar till som grund för sin verksamhet anser förvaltningsrätten vara alltför ospecifikt.

Förvaltningsrättens dom överklagades till Kammarrätten i Göteborg som, i den ovannämnda domen meddelad den 14 oktober 2020 (mål nr 1727-20), gjorde bedömningen att Skogsstyrelsens registrering av nyckelbiotoper inte utgör ett överklagbart förvaltningsbeslut.

I en dom meddelad den 11 februari 2020 (mål nr 4997-19) kom Förvaltningsrätten i Jönköping till motsatt slutsats, jämfört med Förvaltnings- rätten i Malmö. Förvaltningsrätten anförde bl.a. följande i sina domskäl:

Bakgrunden till registreringen av nyckelbiotoper är att Skogsstyrelsen genom ett beslut från regeringen har fått i uppdrag att genomföra en landsomfattande inventering av nyckelbiotoper. Av regeringens beslut framgår bl.a. följande. Syftet med registreringen är att identifiera, avgränsa och registrera nyckelbiotoper i hela landet. Det anges att inventeringen är ett viktigt kunskapsunderlag när Skogsstyrelsen och andra myndigheter handlägger ärenden och för skogsägare som bedriver skogsbruk. Riksdagen har genom antagandet av budgetpropositionen för 2018 också

125

2020/21:KU20

3. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN

beslutat bl.a. att Skogsstyrelsen tillförs resurser årligen under perioden 2018–2027 för inventeringen.

I 5 § förvaltningslagen (2017:900) stadgas att en myndighet endast får vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen. Det saknas formell reglering i författning av hur registrering av nyckelbiotoper ska gå till. Mot bakgrund av regeringens beslut får Skogsstyrelsen dock anses ha stöd i rättsordningen för att utföra dessa registreringar (jfr prop. 2016/17:180 s. 47 f och s. 59). Registreringen uppfyller därför förvaltningslagens krav på legalitet.

Förvaltningsrättens dom överklagades till Kammarrätten i Jönköping som, i den ovannämnda domen meddelad den 10 mars 2021 (mål nr 638-20), delade förvaltningsrättens bedömning i sak och avslog överklagandet.

Svar på skriftliga frågor

Inventeringen och registreringen av nyckelbiotoper har genom åren föranlett ett förhållandevis stort antal skriftliga frågor, vilka främst har besvarats av de statsråd som vid det aktuella tillfället har ansvarat för miljö- eller landsbygds- frågor. Nedan redovisas ett urval av statsrådens svar på dessa skriftliga frågor.

Som svar på en skriftlig fråga (2004/05:602) anförde dåvarande infrastrukturminister Ulrica Messing den 22 december 2004 följande:

Ulla Löfgren har frågat hur jag avser att agera för att inte äganderätten ska kränkas i fall där större arealer skog hos en och samma markägare klassats som nyckelbiotop av skogsvårdsorganisationen.

Jag är medveten om att skogsägare upplever den situation som beskrivs i frågan. Skogsägaren har skött sin skog så att den blivit värdefull för naturvården, men ändå svår att få kompensation för. Skogsvårds- organisationen kan kompensera markägaren för inskränkning av brukanderätten av skogsmarken genom naturvårdsavtal eller biotopskydd. Naturvårdsavtal har ingen arealgräns utan kan omfatta stora eller små områden. Biotopskydd är enligt praxis oftast inte större än ca 5 hektar men om det rör sig om enhetliga biotoper kan området göras större. Länsstyrelsen kan kompensera markägaren genom att inrätta naturreservat. För dessa finns inte heller några arealgränser, men eftersom varje naturreservat kräver ganska stora resurser så arbetar man ofta med lite större områden.

Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket arbetar tillsammans med en samlad strategi för skogsskyddet i Sverige. De resurser som står till myndigheternas förfogande för områdesskydd i skogsmark är begränsade. Arbetet med att skydda skog med statliga medel prioriteras främst efter områdets kvaliteter för naturvården sett i ett nationellt perspektiv. Samtidigt har skogsvårdsorganisationen klassificerat mindre värdekärnor för naturvården som så kallade nyckelbiotoper. Dessa är ojämnt fördelade i landskapet. Det gör att vissa skogsägare har en stor andel nyckelbiotoper på sin mark, medan många inte har några. De så kallade nyckelbiotoperna har inte alltid de kvaliteter som krävs för att komma i fråga för statlig kompensation. Därför kan vissa markägare komma i kläm på det vis Ulla Löfgren beskriver.

Regeringen avser att utvärdera de olika instrumenten för skogsskydd, och då även beakta de olika situationer som markägare kan råka ut för beaktas. Det gäller även situationer som är ganska ovanliga. Den pågående skogspolitiska utredningen berör också dessa frågeställningar.

126

3. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN

2020/21:KU20

Dåvarande landsbygdsminister Sven-Erik Bucht anförde den 11 november

2016 följande som svar på en skriftlig fråga (2016/17:258):

Jonas Jacobsson Gjörtler beskriver i sin fråga till mig att nyckelbiotoper inte är ett formellt skydd, men innebär i praktiken ändå stora restriktioner för många skogsägare. Med anledning av detta frågar han mig på vilket sätt regeringen och jag avser agera för att undvika att skogsägare försätts i den situation som beskrivs ovan samt kompensera för de olägenheter som uppstår.

Låt mig inleda med att det formellt inte föreligger något strikt förbud för åtgärder i nyckelbiotoper, däremot finns en samrådsskyldighet med Skogsstyrelsen. Ett samråd som syftar att i dialog få till stånd en anpassning av den åtgärd som omfattas av samrådsanmälan. Regeringen har en tydlig ambition att skyddsvärda skogar inte ska avverkas utan bevaras antingen genom formellt skydd eller frivilliga avsättningar. Såväl staten som skogsbruket bör göra stora ansträngningar för att skyddsvärda skogar inte ska avverkas.

Nyckelbiotopsinventeringen var ursprungligen tänkt som en inventering i syfte att kartlägga var i landskapet det finns värdefulla biotoper med mycket stor betydelse för skogens flora och fauna som myndigheten kunde använda i sin rådgivning och som ett underlag för skydd av skog. Begreppet nyckelbiotop har sedan, främst via skogscertifieringen, fått en innebörd som inte har kunnat förutspås. Det är därför viktigt att både myndigheter och skogsbruk fortsättningsvis tar ett gemensamt ansvar för nyckelbiotoperna.

Statens ansvar är att, i linje med den strategin för formellt skydd av skog som har utarbetats av Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket på uppdrag av regeringen (NV dnr 310-419-09, SKS dnr; 194/04 4,43), bland annat prioritera områdesskydd för nyckelbiotopsrika fastigheter. Det bedöms ge stor naturvårdsnytta och ökar förtroendet för naturvårdsarbetet i skogen. Regeringen har för det också ökat anslaget 1:16 Skydd av värdefull natur med 340 miljoner kronor fr.o.m. 2016. För arbetet med skydd av skog har Skogsstyrelsen fått en årlig resursförstärkning med 100 miljoner kronor fr.o.m. 2016. Dessutom förstärks myndighetens eget arbete med 7 miljoner kronor årligen fr.o.m. 2016.

Redan i prop. 2007/08:108: ”En skogspolitik i takt med tiden” fastställde regeringen att skogspolitikens två jämställda mål, miljömålet och produktionsmålet, samt det delade ansvaret mellan samhället och skogsägarna, förutsätter en tydligt definierad och långsiktig äganderätt. Frihet under ansvar innebär att den enskildes äganderätt till sin skog ska värnas samtidigt som skogsägaren har en betydelsefull del i det gemensamma ansvaret att förvalta skogsresursens alla nyttigheter på ett långsiktigt hållbart sätt i enlighet med ekosystemansatsen.

Bevarande av nyckelbiotoper och frivilliga avsättningar utgör en viktig del i arbetet med att bevara naturvärden i skogslandskapet. Det gläder mig att skogbruket tar ett stort ansvar i den frågan. Det är viktigt att de som äger och förvaltar skog fortsättningsvis har acceptans och känner ansvar för bevarandet av nyckelbiotoper.

Som svar på skriftlig fråga 2017/18:1424 och 2017/18:1425 anförde dåvarande landsbygdsminister Sven-Erik Bucht den 21 juni 2018 följande:

Christian Holm Barenfeld har frågat mig vilka åtgärder jag avser vidta med anledning av Skogsstyrelsens statistik som visar att antalet förbud mot avverkning har ökat med 142 procent under fyra år. Christian Holm Barenfeld har även frågat miljöminister Karolina Skog vilka åtgärder hon

127

2020/21:KU20

3. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN

avser att vidta för att förbättra skogsägares möjligheter att nyttja sin egen skog. Den senare frågan är överlämnad till mig.

Jag vill inleda med att Skogsstyrelsen är förvaltningsmyndighet för frågor om skogsbruket och har till uppgift att verka för att landets skogar sköts på ett sådant sätt att de skogspolitiska mål som beslutats av riksdagen kan uppnås. Skogsstyrelsen har bl.a. i uppgift att utöva tillsyn över att lagstiftning, där Skogsstyrelsen har angetts som tillsynsmyndighet, följs. Miljötillsyn är ett viktigt verktyg för att nå de nationella miljömålen

Äganderätten är grundlagsskyddad och inte ifrågasatt av regeringen. Hälften av landets skogar ägs och brukas idag av enskilda privata skogsägare och skogsägarna är således mycket viktiga för förvaltningen av Sveriges skogar. Frihet under ansvar innebär att den enskildes äganderätt till sin skog ska värnas samtidigt som skogsägaren har en betydelsefull del i det gemensamma ansvaret att förvalta skogsresursens alla värden. Detta ska ske på ett långsiktigt hållbart sätt i enlighet med ekosystemansatsen och de krav som följer av den miniminivå som lagstiftningen utgör. Skogspolitikens två jämställda mål och det delade ansvaret mellan samhället och skogsägarna, kräver en tydlighet och långsiktighet beträffande äganderätten.

Regeringen har inte genomfört några ändringar i lagar eller förordningar som försvagar äganderätten eller försämrar ersättnings- möjligheterna inom skogsbruket.

Skogsstyrelsen har signalerat till regeringen att befintlig lagstiftning vad gäller rätten till ersättning vid nekat tillstånd till avverkning i fjällnära skog är otydlig. Det är regeringens ansvar att säkerställa att lagstiftningen ger tydliga spelregler för alla inblandade. Regeringen är beredd att göra en översyn av vilka åtgärder som kan vidtas för att åstadkomma en ökad tydlighet. Frågan prövas under 2018 i mark- och miljödomstol och regeringen avvaktar den pågående processen.

– – –

Den grundlagsskyddade äganderätten ska respekteras och det är den enskilde skogsägaren som tar beslut om hur skogen ska brukas inom ramen för gällande lagstiftning. Skogspolitiken ska vara förutsägbar och bedrivas så att det lönar sig för den enskilde skogsägaren att sköta sin skog så att skogens olika värden kan utvecklas och tas tillvara på bästa möjliga sätt.

Den markägare som sköter sin skog på ett sätt som är bra för hotade arter ska kunna kombinera det med god ekonomi för sin närings- verksamhet.

Jag är angelägen om att vi har tydliga regler kring ersättning som beaktar äganderätten och är ändamålsenliga för såväl miljö som produktion. Utgångspunkten är att när staten skyddar värdefulla naturområden kan enskilda ersättas inom ramen för gällande lagstiftning.

Gällande ordning

Regeringens styrning

Av 1 kap. 6 § regeringsformen följer att regeringen styr riket och att den är ansvarig inför riksdagen. Av motiven till bestämmelsen framgår att den närmare innebörden i stort av att regeringen styr riket framgår av bestämmelserna i olika kapitel i regeringsformen (prop. 1973:90 s. 230).

Av 12 kap. 1 § regeringsformen framgår att under regeringen lyder statliga förvaltningsmyndigheter som inte är myndigheter under riksdagen. Av bestämmelsen följer att myndigheterna i princip är skyldiga att följa de

128

3. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN

2020/21:KU20

föreskrifter av allmän natur och de direktiv för särskilda fall som regeringen meddelar (prop. 1973:90 s. 397). Regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna begränsas av regeringsformen i två avseenden. För det första följer en begränsning av legalitetsprincipen, dvs. principen om den offentliga maktens lagbundenhet (1 kap. 1 § regeringsformen), enligt vilken alla samhällsorgan, inklusive regeringen, är bundna av gällande rätt. Regeringen får således inte utfärda direktiv till myndigheterna i strid med gällande rätt. För det andra följer en begränsning av 12 kap. 2 § regeringsformen som föreskriver att ingen myndighet, inte heller riksdagen eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag. Avsikten med dessa begränsningar av regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna är att garantera den enskildes rättssäkerhet (prop. 1973:90 s. 397 f.).

Normgivningsmakten

I regeringsformen finns bestämmelser om normgivningsmakten. Med normgivningsmakten förstås rätten att besluta om rättsregler, dvs. sådana regler som gäller generellt och som är bindande för enskilda och myndigheter. Dessa regler kallas i 8 kap. regeringsformen för föreskrifter. Föreskrifter meddelas av riksdagen genom lag och av regeringen genom förordning. Föreskrifter kan också, efter bemyndigande av riksdagen eller regeringen, meddelas av andra myndigheter.

Normgivningsmakten regleras främst i 8 kap. regeringsformen, men även andra kapitel i regeringsformen innehåller bestämmelser om normgivning. Regleringen av normgivningsmakten i 8 kap. regeringsformen har som främsta uppgift att fördela normgivningskompetensen mellan riksdagen och regeringen. Det innebär att andra organ inte har någon egen, direkt på regeringsformen grundad rätt att meddela föreskrifter. Normgivning av andra organ måste ha stöd i ett bemyndigande.

Normgivningsmakten delas i första hand in i riksdagens primärområde, det s.k. primära lagområdet, och regeringens primärområde. Det primära lagområdet omfattar sådan reglering som ska beslutas av riksdagen, men som i vissa fall kan delegeras till regeringen under de förutsättningar som anges i 8 kap. 3 och 4 §§ regeringsformen. När riksdagen delegerar normgivnings- makt i ett visst ämne till regeringen kan riksdagen också medge att regeringen bemyndigar en förvaltningsmyndighet eller en kommun att meddela föreskrifter i ämnet, s.k. subdelegation (8 kap. 10 § regeringsformen).

I 8 kap. 12 § regeringsformen ges en uttrycklig möjlighet för regeringen att på ett formaliserat sätt kontrollera sina myndigheters föreskrifter. Regeringen kan i samband med att den ger ett bemyndigande till en myndighet begära att en föreskrift som meddelas med stöd av bemyndigandet ska underställas regeringen. Regeringen kan vidare införa en bestämmelse i anslutning till bemyndigandet som innebär att myndighetsföreskrifterna upphör att gälla om de inte underställs eller godkänns av regeringen inom viss tid.

129

2020/21:KU20

3. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN

Författningssamlingsförordningen m.m.

I författningssamlingsförordningen (1976:725) regleras bl.a. Svensk författningssamling samt författningssamlingar för centrala myndigheter under regeringen. Regleringen omfattar bl.a. lagar, förordningar och andra rättsregler som i 8 kap. regeringsformen betecknas som föreskrifter.

Av 18 c § första stycket författningssamlingsförordningen framgår att det hos varje myndighet under regeringen ska finnas en förteckning över samtliga gällande författningar som har beslutats av myndigheten eller någon föregångare till denna. Enligt bestämmelsens tredje stycke ska ett exemplar av förteckningen lämnas till regeringen varje år i samband med att myndigheten lämnar sitt budgetunderlag.

Enligt 9 kap. 3 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag ska en myndighet senast den 1 mars varje år lämna ett budgetunderlag till regeringen.

Förvaltningslagen

Bestämmelser om hur förvaltningsmyndigheter ska handlägga sina ärenden finns i förvaltningslagen (2017:900). Den nu gällande lagen trädde i kraft den 1 juli 2018 och ersatte 1986 års förvaltningslag.

Enligt 1 § första stycket förvaltningslagen gäller lagen för handläggning av ärenden hos förvaltningsmyndigheterna. Enligt andra stycket ska emellertid reglerna i 4–6 §§ förvaltningslagen om grunderna för god förvaltning tillämpas också i annan förvaltningsverksamhet än ärendehandläggning. Vad som kännetecknar ett ärende framgår inte av lagtexten. Enligt förarbetena finns en principiell skillnad mellan ärendehandläggning och s.k. faktiskt handlande. Handläggningen av ett ärende avslutas med ett beslut av något slag, medan ett faktiskt handlande karaktäriseras av att myndigheten i praktiken vidtar en viss faktisk åtgärd. Åtgärder av typen köra spårvagn, hämta sopor och undervisa är exempel på faktiskt handlande, medan debitering av avfallsavgifter och betygsättning är exempel på verksamhet som innefattar handläggning av ett ärende (prop. 2016/17:180 s. 24).

I förarbetena uttalas vidare att det som kännetecknar ett ärende är att det regelmässigt avslutas genom ett uttalande från myndighetens sida som är avsett att få faktiska verkningar för en mottagare i det enskilda fallet. Ett ärende avslutas genom ett beslut av något slag. Vid bedömningen av frågan om huruvida en myndighets ställningstagande är att anse som ett beslut i denna mening är det uttalandets syfte och innehåll som avgör uttalandets karaktär, inte dess yttre form (prop. 2016/17:180 s. 286, jfr även HFD 2020 ref. 12).

Av 5 § första stycket förvaltningslagen framgår att en myndighet endast får vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen. Bestämmelsen, som saknade motsvarighet i 1986 års förvaltningslag, ger uttryck för den s.k. legalitets- principen och ska som nämnts ovan gälla för all verksamhet hos myndigheterna, dvs. för såväl handläggning av och beslutsfattande i enskilda ärenden som s.k. faktiskt handlande (prop. 2016/17:180 s. 58). I förarbetena anförs vidare att förvaltningslagens krav på legalitet – i likhet med 1 kap. 1 §

130

3. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN

2020/21:KU20

regeringsformen – bör innebära ett krav på att myndighetens agerande ska ha stöd i någon av de källor som tillsammans bildar rättsordningen i vidsträckt mening. Vad som bör krävas är alltså att det ska finnas någon form av normmässig förankring för all typ av verksamhet som en myndighet bedriver. Däremot bör det inte ställas krav på att varje enskild åtgärd som en myndighet vidtar kan kopplas till ett specifikt bemyndigande (s. 59). Legalitetskravet kan även vara uppfyllt genom ett förvaltningsbeslut, exempelvis om åtgärden har stöd i myndighetens regleringsbrev (s. 289).

Tidigare granskning

Utskottet har vid flera tillfällen granskat statsråds ansvar för brister i regelefterlevnaden i myndigheters verksamhet. Utskottet har då bl.a. uttalat att regeringen, och framför allt det ansvariga statsrådet, bär ansvaret för att tillräckliga åtgärder vidtas för att verksamheten i respektive myndighet ska vara tillfredsställande (se bl.a. bet. 2001/02:KU20 s. 182 f., 2005/06:KU20 s. 134 f. och 2007/08:KU20 s. 55 f.). Utskottet har också framhållit att regeringen har en skyldighet att leda och följa den statliga förvaltningen och att riksdagens ansvarsutkrävande av regeringen förutsätter att det ansvariga statsrådet, med respekt för förvaltningens självständighet, både ser till att styra myndigheterna och håller sig informerad om deras verksamhet (bet. 2012/13:KU20 s. 264 f.).

Våren 2008 granskade utskottet ansvariga statsråds agerande i fråga om Integrationsverkets utbetalning av schablonersättning till kommuner i strid med gällande författning (bet. 2007/08:KU20 s. 55 f.). I anmälan fästes särskild vikt vid brister i Integrationsverkets efterlevnad av en förordning och det faktum att regeringen var medveten om dessa brister. Granskningen visade att de ansvariga statsråden och regeringen följt utvecklingen vid den berörda myndigheten och att regeringen genom de regleringsbrev som riktats till myndigheten hade verkat för att åtgärder vidtogs för att förbättra situationen. Utskottet konstaterade dock att de åtgärder som vidtagits inte lyckades förbättra situationen i tillräcklig grad och att situationen när det gäller tillämpningen av förordningen i fråga om utbetalning av schablonersättning under en följd av år varit bristfällig. Regeringen och de ansvariga statsråden bar enligt utskottet ett övergripande ansvar för detta.

Promemorior från Regeringskansliet

Genom skrivelser till Regeringskansliet har utskottet begärt svar på ett antal frågor. Utskottet fick den 4 mars 2021 två svarspromemorior som är upprättade inom Miljödepartementet och Näringsdepartementet (bilaga A3.1.2). Vidare fick utskottet den 31 mars 2021 en svarspromemoria som är upprättad inom Miljödepartementet (bilaga A3.1.3). I promemoriorna anges bl.a. följande.

Regeringen beslutade den 18 juli 2019 att ge en särskild utredare i uppdrag att bl.a. lämna förslag på åtgärder för stärkt äganderätt till skog (dir. 2019:46). I betänkandet Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen

131

2020/21:KU20

3. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN

 

(SOU 2020:73) redovisade utredaren bl.a. sin bedömning av det rättsliga

 

stödet för Skogsstyrelsens inventering och registrering av nyckelbiotoper.

 

Utredaren föreslog att föreskriften i 4 § skogsstyrelsens föreskrifter och

 

allmänna råd om anmälningsskyldighet för samråd enligt 12 kap. 6 §

 

miljöbalken avseende skogsbruksåtgärder (SKSFS 2013:3) omedelbart borde

 

upphävas.

 

Skogsstyrelsen informerade Regeringskansliet i september 2020 att

 

myndigheten övervägde att inkomma med en hemställan om att föreskriften i

 

4 § SKSFS 2013:3 skulle upphävas. Enligt Skogsstyrelsen hade myndigheten

 

preliminärt gjort bedömningen att den agerat utanför bemyndigandet i 7 §

 

förordningen om anmälan för samråd genom att meddela en föreskrift som

 

knyter anmälningsskyldighet för skogsbruksåtgärder till åtgärder som vidtas i

 

en viss typ av naturmiljö, istället för till åtgärderna som sådana. Vidare

 

informerade myndigheten att den med tanke på detta saknar bemyndigande att

 

själv upphäva föreskriften.

 

Skogsstyrelsen översände den 26 februari 2021 ett protokoll till

 

Regeringskansliet för kännedom. Av protokollet framgår att myndighetens

 

styrelse den 17 februari 2021 beslutade att ge generaldirektören i uppdrag att

 

begära att regeringen upphäver Skogsstyrelsens föreskrifter SKSFS 2013:3.

 

Någon sådan begäran har ännu inte inkommit till Regeringskansliet.

 

Regeringskansliet, som hittills inte gjort bedömningen att föreskriften i 4 §

 

SKSFS 2013:3 strider mot regeringens bemyndigande, har remitterat

 

Skogsutredningens betänkande med svarstid senast den 30 april 2021. Därefter

 

kommer förslagen och bedömningarna i betänkandet att beredas inom

 

Regeringskansliet.

Utskottets ställningstagande

Utskottet har tidigare uttalat att regeringen bär ett övergripande ansvar för brister i de statliga myndigheternas regelefterlevnad och att regeringen måste följa verksamheten hos myndigheterna och verka för att brister åtgärdas.

Utskottets granskning visar att Skogsstyrelsen i september 2020 lämnade information till Regeringskansliet om att myndigheten ansåg sig ha utfärdat myndighetsföreskrifter i strid med regeringens bemyndigande och att åtgärder från regeringen krävdes. Situationen har kommit att hanteras av myndigheten genom att den på sin webbplats informerar om att den inte avser att tillämpa de aktuella myndighetsföreskrifterna, trots att de formellt sett gäller. Någon begäran från Skogsstyrelsen om att föreskrifterna ska upphävas har, såvitt framgår av granskningen, inte inkommit till regeringen. Skogsutredningen har i sitt betänkande uppmärksammat de aktuella föreskrifterna och redovisat sin bedömning av rättsläget. Betänkandet har nyligen remissbehandlats och bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Situationen som nu råder innebär att det finns formellt giltiga myndighets- föreskrifter som myndigheten (Skogsstyrelsen) varken anser sig kunna tillämpa eller ha behörighet att upphäva. Enligt utskottet ankommer det på

132

3. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN

2020/21:KU20

regeringen att hantera den uppkomna situationen, vilket inte har gjorts på ett tillfredsställande sätt.

Granskningen ger inte anledning till något ytterligare uttalande av utskottet.

3.2 SMHI:s försäljning av viss verksamhet

Ärendet

Anmälan

I en anmälan till konstitutionsutskottet (dnr 1141-2020/21), bilaga A3.2.1, begärs att utskottet granskar hur dåvarande miljö- och klimatminister Isabella Lövin har hanterat SMHI:s försäljning av SMHI Sjöfart. Granskningen bör omfatta hur hon har säkerställt att informationsinhämtningen från SMHI fungerat och att försäljningen av statlig egendom skett på ett korrekt och marknadsmässigt sätt.

I anmälan anförs att Dagens Nyheter under sommaren 2020 rapporterade att SMHI sålt den del av myndighetens verksamhet som säljer prognoser till internationell sjöfart – SMHI Sjöfart. Försäljningen skedde till en f.d. chef för verksamheten och det genomfördes inte någon oberoende värdering av egendomen. SMHI Sjöfart har enligt anmälan under många år stått för en stor del av SMHI:s affärsintäkter.

Vidare anförs i anmälan att den tidigare chefen för SMHI Sjöfart startade ett bolag i april 2020 och att det nya bolaget fick köpa verksamheten från SMHI för 5,5 miljoner kronor. I anmälan anförs också att enheten hade ett fyrtiotal rederier i Europa och Asien som kunder och att enheten genererade intäkter på 43–49 miljoner kronor årligen.

Underlag för granskningen

Till grund för granskningen har bl.a. legat promemorior från Miljö- departementet, bilaga A3.2.2–3.

Utredning i ärendet

Uppgifter i medierna

I en artikel med rubriken Dyr nota när SMHI sålt klimatsmart sjöfartsservice publicerad den 27 juli 2020 på Dagens Nyheters webbplats anges bl.a. följande. SMHI Sjöfart har de senaste fem åren gett SMHI intäkter på mellan 43 och 49 miljoner kronor per år. Verksamheten har lagts ned, och från den 1 juli 2020 har ett nystartat privat företag tagit över. Enligt artikeln har försäljningen flera märkliga inslag:

Verksamheten avvecklades mycket snabbt utan en oberoende värdering.

SMHI bjöd inte ut Sjöfart öppet så att utomstående kunde lägga bud på verksamheten.

133

2020/21:KU20

3. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN

En tidigare chef för Sjöfart som slutat månaden innan fick köpa för 5,5 miljoner.

För att täcka förluster från försäljningen begärde SMHI ett extra anslag av regeringen på 20 miljoner kronor.

Vidare anges i artikeln att SMHI inte kontaktade några andra tänkbara spekulanter inför försäljningen.

Gällande ordning

Regeringens ansvar för förvaltningsmyndigheter

Av 1 kap. 6 § regeringsformen framgår att det är regeringens uppgift att styra riket och att den gör det under ansvar inför riksdagen. Den styrande makten tillkommer alltså regeringen. Vad som närmare avses med den styrande makten anges inte i bestämmelsen. Enligt förarbetena får man i stället av regeringsformens olika kapitel läsa sig till innebörden av den styrande makten (prop. 1973:90 s. 230).

Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen lyder en förvaltningsmyndighet under regeringen om myndigheten inte är lagd under riksdagen. I regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet (prop. 1986/87:99 s. 25). Förvaltningsmyndigheterna står till regeringens förfogande i uppgiften att styra riket. Regeringen bär ett ansvar för att riksdagens föreskrifter följs och för att den statliga sektorn fungerar i enlighet med riksdagens intentioner.

När det gäller regeringens ansvar inför riksdagen anfördes i Förvaltnings- utredningens betänkande Politisk styrning – administrativ självständighet (SOU 1983:39) att en bärande princip i det svenska statsskicket är att all offentlig maktutövning ska vara förenad med ansvar. Vidare anfördes att det är klart att regeringen bär ett ansvar för att riksdagens föreskrifter följs och för att den statliga sektorn fungerar i enlighet med riksdagens intentioner. Att regeringen överlåter befogenheter åt förvaltningsmyndigheterna inskränker inte dess ansvar inför riksdagen. I regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet. Regeringens ansvarighet inför riksdagen påverkas inte av i vilken utsträckning den väljer att utöva denna styrning med generella styrmedel. Inte heller reduceras det konstitutionella ansvarsförhållandet av att riksdagen i många fall genom att bifalla riktlinjepropositioner eller göra uttalanden i anslutning till anslagsbeslut har gett sitt samtycke åt en viss befogenhetsfördelning och organisation av den statliga verksamheten. Den styrande funktionen åvilar regeringen enligt regeringsformen och upphävs inte genom riksdagens beslut i sådana frågor. Ett liknande resonemang fördes av Styrutredningen i betänkandet Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning (SOU 2007:75), som också hänvisar till Förvaltningsutredningens betänkande.

Även i proposition 2009/10:75 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt förs ett liknande resonemang. Där anförs (s. 35):

134

3. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN

2020/21:KU20

Regeringsformen föreskriver att all offentlig makt i Sverige utgår från folket. För att realisera denna princip binder regeringsformen samman statsförvaltningen med folket genom en uppdrags- och ansvarskedja. Folket väljer en riksdag som väljer en statsminister som utser en regering. Regeringen styr riket och ansvarar inför riksdagen. Under regeringen lyder statliga förvaltningsmyndigheter. Den sista länken i kedjan binder samman statsförvaltningen med regeringen. Innebörden av denna sista länk är att förvaltningen har att förverkliga regeringens politik. Myndigheter under regeringen har en lydnadsrelation till regeringen men inte till riksdagen eller medborgarna, och inte heller till ett enskilt statsråd. Det är också regeringen som lämnar uppdragen till de statliga myndigheterna, med undantag för de som lyder under riksdagen. Regeringen delegerar alltså en del av sitt ansvar till myndigheterna. Det betyder att regeringen inför riksdagen är ytterst ansvarig för allt som myndigheterna gör, utom på det område där förvaltningens lydnadsplikt mot regeringen inte gäller, dvs. i fråga om beslut i särskilt fall som rör myndighetsutövning eller tillämpning av lag (11 kap. 7 § RF2)

Med regeringens styrande funktioner följer, med vissa begränsningar, en rätt att ta initiativ och ge direktiv till förvaltningen. Sådana direktiv kan avse bl.a. allt generellt inriktat arbete inom en förvaltningsmyndighet, t.ex. planering, prioriteringar eller utredningsverksamhet, samt hela det administrativa området, t.ex. vad gäller beslutsorgan, organisation eller rationaliseringar. Regeringen är i väsentliga avseenden fri att välja inriktning, utformning och omfattning av kontrollen av förvaltningsmyndigheterna. Insatser som kräver särskilda resurser förutsätter att riksdagen beviljar medel. En stor del av regeringens mer löpande förvaltningskontroll sker inom ramen för budgetprocessen.

Enligt 12 kap. 2 § regeringsformen får ingen myndighet, inte heller riksdagen eller en kommuns beslutande organ, bestämma hur en förvaltnings- myndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighets- utövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag.

Myndighetsförordningen

I myndighetsförordningen (2007:515) anges att myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel.

Statens tillgångar

Regeringsformen

Enligt 9 kap. 8 § regeringsformen förvaltar och förfogar regeringen över statens tillgångar, om de inte avser riksdagens myndigheter eller i lag har avsatts till särskild förvaltning.

2Numera 12 kap. 2 § regeringsformen.

135

2020/21:KU20

3. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN

I 9 kap. 9 § regeringsformen anges att riksdagen beslutar om grunder för förvaltningen av och förfogandet över statens tillgångar. Riksdagen kan också besluta att en åtgärd av ett visst slag inte får vidtas utan att riksdagen har medgett det.

I en kommentar till regeringsformen anförs att regeringens uppgift att disponera över statens tillgångar innefattar rättsliga och faktiska förvaltnings- åtgärder samt förfoganden som överlåtelse och pantsättning (Eka m.fl., Regeringsformen med kommentarer, 2 uppl., 2018, s. 471). Vidare anförs att regeringen i stor utsträckning har överlåtit åt underlydande myndigheter att disponera över statliga tillgångar. Detta sker genom bemyndiganden i myndigheternas instruktioner eller regleringsbrev.

Budgetlagen

I budgetlagen (2011:203) anges grunderna för förfogandet över statens egendom. Bestämmelserna gäller tillgångar som regeringen förvaltar och förfogar över (8 kap. 1 § budgetlagen).

Budgetlagen utgör ett komplement till bestämmelserna om riksdagens och regeringens skyldigheter och befogenheter på finansmaktens område i 9 kap. regeringsformen. Lagen reglerar i första hand förhållandet mellan riksdagen och regeringen.

I budgetlagen regleras närmare regeringens befogenheter att överlåta statlig egendom.

Regeringen får besluta att överlåta annan lös egendom än aktier, andelar och tomträtt, om egendomen inte längre behövs för statens verksamhet eller blivit obrukbar eller om den inte anskaffats med statens medel (8 kap. 6 § budgetlagen).

Försäljning ska genomföras affärsmässigt, om inte särskilda skäl talar mot det (8 kap. 7 § budgetlagen)

I förarbetena anges att till skillnad från begreppet fast egendom – som till sin innebörd är definierat i lag – finns ingen reglering som talar om vad som är lös egendom (prop. 1995/96:220 s. 65). Begreppet lös egendom kan inte anges på annat sätt än genom en negativ bestämning. Det omfattar all egendom, dvs. alla rättigheter av förmögenhetsnatur, som inte utgör fast egendom.

Regeringen anförde i propositionen (s. 67) att frågan om vem som har laglig rätt att besluta om förfogandet över statens lösa egendom inte längre borde bero av vad som kan anses följa av ett anslagsbeslut, vilket var praxis tidigare. I stället borde finansieringen vara avgörande. Har egendomen anskaffats med statens medel, bör riksdagen också besluta om förfogandeåtgärderna. I övriga fall bör regeringen ha beslutanderätten. På så sätt kan riksdagen även i fortsättningen behålla ett fast grepp över den statliga förmögenhets- dispositionen.

Enligt praxis får regeringen sälja obrukbar eller obehövlig materiel. Enligt propositionen bör denna rätt vidgas till att även avse annan lös egendom än materiel (s. 107). Regeringen bör även få rätt att överlåta sådan egendom på

136

3. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN

2020/21:KU20

annat sätt än genom försäljning, t.ex. genom gåva. Det bör därför tas in en bestämmelse i lagen om att regeringen får överlåta lös egendom som inte längre behövs i statens verksamhet eller som blivit obrukbar.

Vidare anförs i propositionen (s. 110) att om egendomen har anskaffats på annat sätt än med statens medel får regeringen överlåta egendomen även om den inte kan sägas vara obrukbar eller obehövlig. Egendom som kan komma i fråga är t.ex. sådan som staten mottagit i gåva eller som utgör krigsbyte. Om egendomen delvis finansierats med statens medel och delvis på annat sätt, t.ex. genom gåva, får överlåtelse av egendomen inte beslutas av regeringen

Att ett förvärv ska genomföras affärsmässigt har motsvarande innebörd som i fråga om försäljning (prop. 2010/11:40 s. 153). Priset ska vara så fördelaktigt som möjligt för staten, förvärv ska inte ske till överpris och ovidkommande hänsyn ska inte tas vid förvärvet. I propositionen anges också att vid köp, byte och försäljning ska EU:s statsstödsregler beaktas.

I förarbetena anförs vidare att med begreppet affärsmässigt avses att man vid försäljning ska se till att priset blir så fördelaktigt som möjligt för staten, att en försäljning till underpris inte kommer till stånd och att ovidkommande hänsyn inte tas (prop. 1995/96:220 s. 110).

Vid prövningen av om det finns särskilda skäl att frångå affärsmässighet är en restriktiv bedömning påkallad (prop. 1995/96:220 s. 110). Egendomens värde ska tillmätas betydelse. Avsteg från principen om affärsmässighet bör inte göras utan riksdagens godkännande vid försäljning av egendom som har ett betydande värde.

I 11 kap. 1 § anges att regeringen meddelar föreskrifter om genomförandet av statens budget.

Förordning om avyttring av lös egendom

Förordningen (1996:1191) om överlåtelse av statens lösa egendom gäller för myndigheter under regeringen (1 §).

Förordningen gäller försäljning av statens lösa egendom (3 §). Försäljning av annan lös egendom än aktier och andelar får ske om

egendomen inte längre behövs för statens verksamhet eller blivit obrukbar (6 §).

Försäljningen ska genomföras affärsmässigt. (7 §).

Revision av statliga myndigheter

I 3 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. anges att Riksrevisionen ska granska årsredovisningen för bl.a. de förvaltnings- myndigheter som lyder under regeringen.

Av 5 § framgår att granskningen ska göras i enlighet med god revisionssed och ha till syfte att bedöma om redovisningen och underliggande redovisning är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande samt om ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut (årlig revision).

Av 10 § framgår att revisionsberättelser och revisorsintyg över den årliga revisionen ska lämnas till regeringen.

137

2020/21:KU20

3. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN

SMHI

Enligt förordningen (2009:974) med instruktion för Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut är Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) förvaltningsmyndighet för meteorologiska, klimatologiska, hydrologiska och oceanografiska frågor (1 §).

SMHI ska inom sitt verksamhetsområde bl.a. särskilt öka samhällsnyttan med sin verksamhet genom att bedriva uppdragsverksamhet gentemot andra myndigheter och genom att bedriva affärsverksamhet (5 §).

SMHI leds av en myndighetschef (8 §).

I myndighetens årsredovisning för 2019 anförs att SMHI har genom fortsatt fokus på kvalitet och värdeskapande tjänster inom väderrelaterade produkter till handelssjöfarten behållit sin position som en av de fem ledande globala aktörerna (s. 28). Dygnet runt vägleder SMHI fartyg runt om i världen för att bidra till säkra och energieffektiva transporter. Under året har SMHI vidareutvecklat sina produkter med bl.a. ett nytt och effektivare ruttplanerings- verktyg för att kunna erbjuda större träffsäkerhet i vägledning till fartyg och därmed ytterligare öka säkerhet och bränslebesparingar. Genom årets satsning på mer effektiva produkter kan SMHI bidra till ytterligare minskning av koldioxid- och svavelutsläpp, vilket är ett stort fokusområde för sjöfarten. Under året har SMHI även gjort beräkningar på hur SMHI:s tjänster bidrar till minskat koldioxidutsläpp för sjöfart. Resultaten visar att SMHI har bidragit till minskade koldioxidutsläpp med cirka 700 000 ton under 2018.

I budgetpropositionen för 2021 anförs att SMHI:s affärsverksamhet bygger på produkter och tjänster som utvecklas utifrån myndighetens infrastruktur och erbjuds till kunder som efterfrågar en hög grad av värdeförädling (prop. 2020/21:1 utg.omr. 20 s. 100). Produkter och tjänster inom affärs- verksamheten ska, liksom inom övriga verksamheter, bidra till ökad samhällsnytta, säkerhet och ett uthålligt samhälle. Verksamheten har under flera år visat ett svagt ekonomiskt resultat och åtgärder vidtas löpande. Under 2020 har Affärsområde Sjöfart, som var en del av tjänsteexporten, avyttrats vilket påverkar resultatet negativt.

Information till riksdagen

Dåvarande miljö- och klimatminister Isabella Lövin svarade den 28 augusti 2020 på två skriftliga frågor om försäljningen av SMHI:s enhet Sjöfart (fr. 2019/20:1950 och 2019/20:1953). I svaret anförde Isabella Lövin följande.

Boriana Åberg har frågat mig vilka åtgärder jag avser att vidta för att stävja korruption och liknande olämpligt beteende vid de myndigheter som lyder under Miljödepartementet.

Boriana Åberg har också frågat justitie- och migrationsministern om han avser att ta initiativ till översyn av lagstiftningen i syfte att hindra affärer mellan myndigheter, anställda och före detta anställda som leder till misstankar om korruption och slöseri med skattepengar. Boriana Åberg har också frågat finansministern om hon avser att, inom sitt ansvarsområde i regeringen, vidta några åtgärder för att skattepengar inte ska användas till

138

3. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN

2020/21:KU20

att täcka förluster som genererats till följd av myndigheters försäljningar av verksamheter. Dessa två frågor har överlämnats till mig.

SMHI ska, enligt sin instruktion, öka samhällsnyttan genom att bedriva uppdragsverksamhet gentemot andra myndigheter och genom att bedriva affärsverksamhet inom sitt verksamhetsområde.

Affärssegmentet Sjöfart är en tjänst som i huvudsak handlar om att underlätta för oceangående fartyg att med hänsyn till väderförhållandena välja de mest ekonomiska rutterna över haven. Kunderna är till mycket stor del utländska och det finns många konkurrenter. SMHI:s andel av marknaden är liten. Lönsamheten är starkt beroende av valutakurser. För att affärssegmentet Sjöfart fortsatt skulle vara attraktiv på marknaden krävdes omfattande investeringar i modernare it-plattformar och utvecklad programvara. Mot denna bakgrund bestämde sig SMHI för att avveckla verksamheten.

SMHI gjorde bedömningen att om avvecklingen skulle bli offentlig före en försäljning skulle någon konkurrent snabbt värva kunderna och därigenom urholka kundstocken och förutsättningarna för någon att vilja göra de nödvändiga investeringarna. SMHI:s bedömning är därför att det valda tillvägagångssättet för försäljning var det affärsmässigt bästa sättet och att alla alternativa lösningar eller tillvägagångssätt för försäljning hade riskerat medföra en betydligt dyrare avveckling.

Konkurrensverket mottog den 31 juli 2020 ett klagomål mot SMHI:s försäljning av sjöfartsverksamheten. Den 13 augusti beslutade Konkurrensverket att inte utreda ärendet vidare.

Det är myndighetens ansvar att bedöma affärsmässigheten. Regerings- kansliet följer ärendet och har löpande kontakt med SMHI om hur underskottet kan hanteras. Regeringen avser inte att vidta några lagstiftningsåtgärder med anledning av denna försäljning.

Den 27 november 2020 svarade Isabella Lövin på en interpellation om misstänkta oegentligheter vid SMHI (ip 2020/21:39). Isabella Lövin anförde bl.a. följande.

Fru talman! SMHI ska, enligt sin instruktion, öka samhällsnyttan genom att bedriva uppdragsverksamhet gentemot andra myndigheter och genom att bedriva affärsverksamhet inom sitt verksamhetsområde. Den affär som Mikael Oscarsson syftar på är SMHI:s försäljning av den it-mjukvara som SMHI har använt i ett segment inom SMHI:s affärsverksamhet, affärssegmentet Sjöfart. Det var en affärsverksamhet där SMHI:s andel av marknaden var liten och lönsamheten starkt beroende av valutakurser. För att verksamheten skulle fortsätta att vara attraktiv på marknaden krävdes omfattande investeringar.

Mot denna bakgrund bestämde sig SMHI för att lägga ned verksamheten, vilket medför kostnader, inte minst för avveckling av personal. I avvecklingsprocessen anmälde berörd personal sitt intresse för att förvärva it-mjukvaran. Den intresseanmälan medförde att SMHI kunde minska avvecklingskostnaden.

SMHI:s bedömning är att inget har sålts till underpris, att det valda tillvägagångssättet för avveckling var det affärsmässigt bästa och att alla alternativa lösningar hade riskerat att medföra en betydligt dyrare avveckling och därmed en högre kostnad för skattebetalarna.

Myndigheterna ska alltid iaktta saklighet och opartiskhet i sin verksamhet. Av myndighetsförordningen framgår att det är myndighetens ledning som ansvarar för verksamheten och som ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt. I budgetlagen anges att försäljning ska genomföras affärsmässigt, om inte särskilda skäl talar mot det. Även

139

2020/21:KU20

3. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN

förordningen om överlåtelse av statens lösa egendom är tydlig med att försäljning ska genomföras affärsmässigt. Det är alltså myndighets- ledningen på SMHI som har i uppgift och ansvar att bedöma och säkerställa affärsmässigheten i den aktuella försäljningen. Samtidigt vill jag betona vikten av att myndigheter alltid är uppmärksamma på omständigheter som kan leda till att deras opartiskhet kan ifrågasättas.

Mikael Oscarsson redogör för medierapporteringen kring SMHI:s försäljning och för att försäljningen anmälts till ett flertal olika instanser. Såvitt jag känner till har anmälningarna till polisen, Konkurrensverket och Justitieombudsmannen inte föranlett någon åtgärd från deras sida. Jag känner till att det gjorts en anmälan till EU-kommissionen beträffande statsstöd. Kommissionen har inte kontaktat Regeringskansliet i ärendet, vilket sker om den inleder en undersökning. Jag vet också att Riks- revisionen granskar ärendet.

Regeringskansliet följer frågan. Det har inte kommit fram något om försäljningen som ger anledning att vidta några åtgärder av det slag som Mikael Oscarsson frågar om.

Revisionsrapport från Riksrevisionen

Riksrevisionen har granskat SMHI:s årsredovisning för 2020. I en revisions- rapport den 22 mars 2021 (Revisionsrapport – Sveriges meteorologiska och hydrologiska instituts årsredovisning 2020) anför Riksrevisionen att den bedömer att SMHI:s försäljning av tillgångar i samband med att den internationella delen av affärsområdet Sjöfart avvecklades inte uppfyller kraven på affärsmässighet, och att SMHI därmed inte har följt 7 § förordningen om överlåtelse av statens lösa egendom.

Riksrevisionen anför att det bl.a. framgår av förarbetena till budgetlagen vad affärsmässighet innebär vid försäljning av statens egendom. Myndigheten ska se till att

priset blir så fördelaktigt som möjligt för staten

försäljning till underpris inte kommer till stånd

ovidkommande hänsyn inte tas.

Av rapporten framgår att Riksrevisionen gör bedömningen att försäljningen inte uppfyller kraven på affärsmässighet eftersom följande brister förelegat:

SMHI har inte gjort någon extern värdering av tillgångarna inom affärsområdet.

SMHI har inte bjudit ut tillgångarna till allmän försäljning.

SMHI har låtit den före detta chefen kontakta kunderna innan försäljning var klar.

SMHI har sålt tillgångarna till den före detta chefen för affärsområdet.

När det gäller att SMHI inte har bjudit ut tillgångarna till allmän försäljning, t.ex. via ett auktionsförfarande, har SMHI motiverat det med att deras kunder skulle försvinna till konkurrenter om det blev känt att myndigheten skulle avveckla affärsområdet. I rapporten anförs att SMHI trots det via ett brev daterat den 3 juni 2020 har informerat de globala sjöfartskunderna om att förhandlingar pågår om att föra över tjänsterna till en ny leverantör. I brevet

140

3. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN

2020/21:KU20

har SMHI namngett den potentiella köparen med företagets namn och skrivit att den före detta chefen för affärsområdet äger företaget.

I rapporten anförs också följande. I brevet daterat den 3 juni 2020 informerade SMHI kunderna om att de skulle kontaktas av en representant för företaget. Den före detta chefen har därför fått en möjlighet att kontakta SMHI:s kunder och informera sig om deras intresse att bli kunder hos företaget redan innan avtalet var underskrivet och priset överenskommet. SMHI och företaget hade dessförinnan, den 28 maj, undertecknat en avsiktsförklaring om överlåtelse av tillgångar inom affärsområdet. Köparen är inte bunden av avsiktsförklaringen och kan välja att inte ingå avtal eller att ingå ett annat avtal med ett annat innehåll än i avsiktsförklaringen. Avtalet mellan SMHI och företaget skrevs under den 1 juli 2020. SMHI har avvecklat affärsområdet och i samband med det sålt tillgångarna till den före detta chefen för affärsområdet. Den före detta chefens bud var det enda bud som SMHI tog ställning till eftersom ingen allmän försäljning gjordes. Riksrevisionen bedömer att den före detta chefen hade god kännedom om affärsområdet och tillgångarnas värde och fått möjlighet att köpa dessa till ett pris utan konkurrens från andra köpare.

Årsredovisning för staten

I Årsredovisning för staten 2020 nämns att SMHI har fått en revisions- berättelse med reservation avseende sin årsredovisning för 2020 (skr. 2020/21:101 s. 137).

Promemorior från Regeringskansliet

Genom skrivelser som sänts till Regeringskansliet har utskottet begärt svar på vissa frågor. Som svar har utskottet fått promemorior från Miljödepartementet. (bilaga A3.2.2–3).

Affärssegmentet Sjöfart

I svaren anförs att affärssegmentet Sjöfart tillhandhöll en tjänst som underlättade för oceangående fartyg att välja de mest ekonomiskt gynnsamma rutterna. Enligt information från SMHI hade de två största aktörerna på området marknadsandelar på cirka 22 respektive 11 procent. Ett ytterligare företag och SMHI kom därefter med marknadsandelar på cirka 3 procent respektive 2 procent. Cirka hälften av de oceangående fartygen använder sig inte av väderrelaterade tjänster för sin ruttplanering. SMHI var därmed en av de fem ledande aktörerna även om marknadsandelen var liten.

Försäljningen

I svaren anförs att affärssegmentet Sjöfart inte har avyttrats. Verksamheten har avvecklats och endast lös egendom i form av it-programvara, som skapats inom det segmentet, har avyttrats. Vidare anförs att texten i budget- propositionen för 2021 tydligare borde ha gett uttryck för att affärssegmentet

141

2020/21:KU20

3. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN

Sjöfart avvecklades och att endast lös egendom (it-programvara) avyttrades. Detta förtydligade Isabella Lövin i interpellationssvaret (se ovan).

Information före försäljningen

I svaren anförs att det hölls ett möte den 21 februari 2020 där SMHI informerade Miljödepartementet om att myndigheten övervägde att avveckla Affärssegment Sjöfart och att det fanns vissa handlingsalternativ. Avyttring fanns med i två av handlingsalternativen. SMHI uttryckte även en önskan om att diskutera lämpligheten av de olika handlingsalternativen.

Av svaren framgår också att ett ytterligare möte hölls den 30 mars 2020 mellan företrädare för SMHI, Miljödepartementet och Finansdepartementet. Under mötet tog SMHI upp fyra handlingsalternativ som diskuterades på ett övergripande plan:

fortsatt drift av verksamheten med de kostnader det innebar

avyttring av hela verksamheten

en s.k. kontrollerad avveckling med krav på tjänsteåterköp, dvs. att SMHI skulle överlåta verksamhetens alla tillgångar och kundåtaganden till en köpare med motkravet att köparen åtog sig att köpa de nödvändiga meterologitjänsterna från SMHI

avveckling av verksamheten med de kostnader det innebar.

Vidare anförs i svaren att SMHI under mötet den 30 mars 2020 konstaterade att handlingsalternativ 2 inte kunde bli aktuellt eftersom affärssegmentet Sjöfart inte utgjorde en sådan självständig verksamhet som kunde överlåtas.

Handlingsalternativ 3 problematiserades med utgångspunkt i att upplägget var komplext och även att kravet på tjänsteåterköp innebar risker för SMHI. Det fanns därför skäl att hålla isär eventuella avtal om avyttring respektive leverans av tjänster.

I svaren anförs att det vidare konstaterades att en eventuell försäljning av SMHI:s lösa egendom skulle omfattas av affärsmässighetskravet i 7 § förordningen (1996:1191) om överlåtelse av statens lösa egendom.

Vidare anförs att SMHI vid den årliga myndighetsdialogen den 8 maj 2020 informerade om att olika handlingsalternativ utreddes.

Försäljningssummor, potentiella köpare eller specifika uppläggs affärsmässighet har inte berörts under någon av dessa kontakter. Frågan om hur affärsmässighetskravet skulle tillgodoses har inte berörts eller diskuterats under kontakterna. Däremot konstaterades det vid mötet den 30 mars 2020 att en eventuell överlåtelse av lös egendom måste ske affärsmässigt i enlighet med 7 § förordningen om överlåtelse av lös egendom.

Av svaren framgår vidare att SMHI i en skrivelse den 25 maj 2002 till Miljödepartementet informerade att myndigheten beslutat att avveckla affärssegmentet Sjöfart och att möjligheterna till avyttring alltjämt undersöktes. Därutöver redogjorde myndigheten för de ekonomiska konsekvenserna av beslutet.

142

3. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN

2020/21:KU20

Den 25 juni 2020 informerade SMHI i en skrivelse till Miljödepartementet att förhandlingar pågick med en extern part om att avyttra tillgångar som skapas i verksamheten och att den tilltänkta försäljningssumman uppgick till 5–6 miljoner kronor.

Information om försäljningen

Av svaren framgår att SMHI den 3 juli 2020 i e-post till Miljödepartementet informerade om att ett avtal tecknats med en extern intressent och att försäljningssumman uppgick till 5,5 miljoner kronor.

Efter försäljningen har Miljödepartementet på eget initiativ inhämtat information från SMHI. Denna information har redovisats i svar på skriftliga frågor och en interpellation. Informationen har inte föranlett Miljö- departementet att vidta några ytterligare åtgärder.

Informationen inhämtades muntligen från SMHI eftersom Isabella Lövin skulle svara på skriftliga frågor och en interpellation om misstänkta oegentligheter vid SMHI (ip 2020/21:39). De uppgifter som inhämtades återges i riksdagens protokoll. Utöver vad som anges ovan om information till riksdagen anges bl.a. följande i riksdagens protokoll.

I det aktuella fallet var det en medarbetare på SMHI som anmälde sitt intresse. Förhandlingar inleddes och resulterade i en försäljning av viss egendom till ett pris som SMHI bedömde motsvara det affärsmässiga resultat som var möjligt att uppnå.

Hela verksamheten är starkt beroende av dollarkursen. Man gjorde bedömningen att i och med den sjunkande kursen för den svenska kronan och beroendet av dollarkursen var framtiden och en affär väldigt osäker. Detta är en del som vägts in i det hela.

Affärssegmentet Sjöfart har varit olönsamt under stora delar av den tid som verksamheten har bedrivits. Bara när dollarkursen var som högst under 2015– 2017 gick affärssegmentet med vinst.

Köpesumman för den aktuella egendomen var 5,5 miljoner kronor, men SMHI har bedömt att det värde som den genomförda försäljningen representerar för dem uppgår till ca 20 miljoner kronor. I detta ligger förutom försäljningen av it-programvara bl.a. att flera anställda har gått över till köparen och att den nya ägaren under en övergångsperiod har köpt meterologitjänster. På det sättet bidrar tillvägagångssättet till att minska SMHI:s avvecklingskostnader.

Delegering och andra åtgärder

I svaren anförs att regeringen inte har fattat något beslut om avyttring av affärssegmentet Sjöfart eller egendom som har ingått i den verksamheten. Bestämmelsen i 8 kap. budgetlagen (2011:203) innebär bl.a. att regeringen får besluta om försäljning av lös egendom med undantag för aktier och andelar i vissa bolag samt tomträtter och vissa byggnader. Regeringen kan överlåta till en myndighet under regeringen att fatta sådana beslut.

143

2020/21:KU20

3. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN

Vidare anförs att i förordningen om överlåtelse av statens lösa egendom regleras vad som gäller när en myndighet fattar sådana beslut. Av 5 och 6 §§ följer att försäljning av annan lös egendom än aktier och andelar får ske om egendomen inte längre behövs för statens verksamhet eller har blivit obrukbar. Enligt 7 § ska en försäljning genomföras affärsmässigt. Regeringen har alltså delegerat ansvaret för den typ av försäljning som det nu är fråga om till SMHI.

I svaren anförs också att den information som lämnades föranledde inte Miljödepartementet att vidta någon åtgärd innan försäljningen genomfördes.

SMHI:s ekonomi

I svaren anförs att utöver myndighetsdialogen och de kontakter som specifikt rörde avvecklingen av affärssegmentet Sjöfart hade Regeringskansliet och SMHI löpande kontakter under slutet av maj och juni 2020 som rörde myndighetens allmänna ekonomiska situation. I kontakterna berördes den planerade avvecklingen av affärssegmentet Sjöfart. SMHI uppgav vid dessa kontakter att myndigheten alltjämt undersökte möjligheterna till avyttring och att det inbegrep en dialog med en extern part.

I svaren anförs också att SMHI i en skrivelse som inkom en 25 juni 2020 föreslog SMHI att avvecklingskostnaderna för affärssegmentet Sjöfart skulle finansieras genom extra anslagsmedel. Behovet av extra anslagsmedel uppskattades till 18–24 miljoner kronor. Detta gjordes mot bakgrund av att Ekonomistyrningsverket bedömt att ett underskott i en del av affärs- verksamheten inte kan finansieras av framtida överskott inom andra delar av affärsverksamheten eftersom det skulle vara en form av indirekt beskattning. Därför var anslagsfinansiering enda möjligheten att finansiera underskottet.

Vidare anförs att anslagsnivån som föreslogs av regeringen i budget- propositionen för 2021 innehöll det samlade finansieringsbehovet för myndigheten. Anslagsnivån inkluderade därmed även medelsbehovet för att täcka underskottet. De skäl som i budgetpropositionen för 2021 lyftes fram för förstärkning av anslaget för 2021 och 2022 var satsningar på samhällsnyttigt flyg, it-säkerhet och forskningsfartyget R/V Svea.

I svaren anförs vidare att regeringen fattade beslut om en ändring i SMHI:s regleringsbrev den 26 november 2020 som möjliggjorde för myndigheten att använda anslaget för att täcka delar av det uppkomna underskottet. Myndigheten har gjort besparingar i verksamheten och därmed påbörjat finansieringen av underskottet redan under 2020. Motsvarande skrivningar finns i regleringsbrevet för 2021.

Utskottets ställningstagande

Genom förordningen om överlåtelse av statens lösa egendom har regeringen delegerat ansvaret för försäljningen av sådan egendom till respektive myndighet under regeringen. Myndigheterna ansvarar för att försäljningen sker på ett korrekt sätt.

144

3. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN

2020/21:KU20

Det var således i första hand SMHI:s ansvar att se till att försäljningen av tillgångar i samband med avvecklingen av en del av affärsområdet Sjöfart skedde på ett korrekt sätt. En viktig princip är att en sådan försäljning ska genomföras affärsmässigt.

Riksrevisionen ska vid sin årliga revison av myndigheternas årsredovisningar bedöma om redovisningen är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande samt om ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter. Revisionsberättelserna ska lämnas till regeringen, som redovisar eventuella åtgärder i efterföljande budgetproposition. I det nu aktuella fallet fann Riksrevisionen att försäljningen av tillgångar inte uppfyllde kraven på affärsmässighet.

Utskottet noterar att SMHI informerade Miljödepartementet om att myndigheten övervägde att avveckla den aktuella verksamheten och tog upp olika handlingsalternativ med departementet. Vid ett möte med departementet konstaterades att en försäljning av lös egendom måste göras affärsmässigt. SMHI informerade departementet om att myndigheten förhandlade med en extern part om försäljningen av tillgångarna.

Mot den bakgrunden anser utskottet att Miljödepartementet, i den dialog som förevar, har brustit i fråga om att informera sig om hur SMHI avsåg att genomföra försäljningen affärsmässigt. Som nu skedde fick departementet information om upplägget först i efterhand, i samband med att underlag hämtades in för att besvara skriftliga frågor och en interpellation.

3.3 Ambassadörens roll i ärendet Gui Minhai

Ärendet

Anmälan

I en anmälan till konstitutionsutskottet (dnr 849-2019/20), bilaga A3.3.1, begärs det att utskottet ska granska dåvarande utrikesminister Margot Wallströms agerande i samband med ett möte som ägde rum i Stockholm den 24 och 25 januari 2019 mellan bl.a. Sveriges dåvarande ambassadör i Kina Anna Lindstedt, Angela Gui, dotter till den i Kina frihetsberövade författaren och förläggaren Gui Minhai, och kinesiska affärsmän. Vid mötet diskuterades bl.a. Gui Minhais situation.

I anmälan görs det gällande att utrikesministern till massmedier ska ha uppgett att Utrikesdepartementet saknade kännedom om såväl mötet som ambassadör Anna Lindstedts närvaro i Sverige. Enligt anmälaren kan dessa uppgifter ifrågasättas eftersom minst en ”hög chef” på Utrikesdepartementet hade kontakt med Anna Lindstedt då hon befann sig i Sverige. Anmälaren anför vidare att ambassadörens agerande kan ha försvårat och fördröjt ett eventuellt frisläppande av Gui Minhai samt påverkat relationerna mellan Sverige och Kina. Enligt anmälaren är utrikesministern ytterst ansvarig för all verksamhet på och styrningen inom Utrikesdepartementet.

145

2020/21:KU20

3. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN

 

Mot denna bakgrund anser anmälaren att konstitutionsutskottet bör granska

 

den tidigare utrikesministern Margot Wallströms kännedom om händelserna

 

och hennes agerande och styrning av Utrikesdepartementet.

 

Underlag för granskningen

 

Till grund för granskningen har bl.a. legat två promemorior som upprättats

 

inom Utrikesdepartementet, bilaga A3.3.2–3. Utskottet har även haft tillgång

 

till Säkerhetspolisens förundersökning i brottsutredningen mot Anna Lindstedt

 

samt viss korrespondens mellan Utrikesdepartementet och Sveriges ambassad

 

i Kina, huvudsakligen hänförlig till ärendet Gui Minhai. Materialet förvaras i

 

akten (dnr 849-2019/20).

 

Utskottet höll en offentlig och en sluten utfrågning med f.d. utrikesminister

 

Margot Wallström den 22 april 2021, bilaga B11.

 

Utredning i ärendet

 

Bakgrund

 

Frihetsberövandet av Gui Minhai

 

Den svenske medborgaren Gui Minhai är författare och bokförläggare. Han

 

har genom sitt bokförlag i Hongkong gett ut böcker där Kinas politiska ledare

 

kritiseras. I oktober 2015 försvann Gui Minhai från sitt semesterboende i

 

Thailand. Han framträdde i januari 2016 i kinesisk statstelevision och uppgav

 

att han frivilligt hade överlämnat sig till de kinesiska myndigheterna för att ta

 

ansvar för ett trafikbrott från 2003. Gui Minhai släpptes från häktet i oktober

 

2017 och fördes till en kommunarrest i den kinesiska staden Ningbo. Han

 

greps på nytt av kinesiska myndigheter i januari 2018. Därefter framträdde Gui

 

Minhai åter i kinesisk statstelevision. I tv-sändningen avsade sig Gui Minhai

 

yttrandefrihetspriset Prix Voltaire och förklarade att han inte ville att Sverige

 

skulle agera för hans räkning. I februari 2020 dömdes Gui Minhai till tio års

 

fängelse.

 

Mötet på hotell Sheraton m.m.

 

Anna Lindstedt tillträdde sitt uppdrag som Sveriges ambassadör i Kina den

 

1 september 2016. Under våren 2018 inledde Utrikesdepartementet (UD) en

 

dialog med Anna Lindstedt om att hon skulle avsluta sitt uppdrag i förtid.

 

Dialogen skedde bl.a. i form av att UD:s personalchef genomförde flera samtal

 

med Anna Lindstedt under maj och juni 2018.

 

Gui Minhais dotter, Angela Gui, kontaktades den 12 januari 2019 av Anna

 

Lindstedt och en affärsman som heter John Mewella. Kontakterna utmynnade

 

i att Angela Gui bjöds in till ett möte i Stockholm. Det var bl.a. tal om att John

 

Mewella och Kevin Liu, en annan affärsman, skulle erbjuda Angela Gui någon

 

form av anställning, men även Gui Minhais situation nämndes som en möjlig

 

punkt för mötet.

146

3. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN

2020/21:KU20

I ett pressmeddelande från UD den 17 januari 2019 angavs att Anna Lindstedt skulle bli ny Agenda 2030-ambassadör. Av pressmeddelandet framgick även att Anna Lindstedt skulle tillträda sin nya tjänst i mars 2019, men detta kom aldrig att ske.

Den 18 januari 2019 skickade Anna Lindstedt ett e-postmeddelande till bl.a. Jon Åström Gröndal, chef på konsulära enheten på UD i Stockholm, Lisette Lindahl, generalkonsul i Shanghai, och Ellinor Hammarskjöld, dåvarande rättschef på UD. Meddelandet som har rubriken Läget i relationerna

m.m.innehåller fem informationspunkter. I informationspunkterna tre och fyra anför Anna Lindstedt bl.a. följande:

3.[…] Under vistelsen i Jiangsu hjärnstormade vi kring de svensk- kinesiska relationerna och alla var överens om att det vore olyckligt om de inte hade normaliserats i god tid före 70-årsfirandet av diplomatiska relationer 2020. Ett fullt återställt läge implicerar ett frisläppande av Gui Minhai. Professor Liu, som är en handlingskraftig person, avser använda sina ingångar i partiet, för att plädera för ett snart frisläppande. Han har också en god relation till ambassadör Gui i Stockholm, som vid tidigare kontakter betonat att en ”riktig” ursäkt från SvT för satirprogrammet Svenska Nyheters Kinainslag vore en nödvändig förutsättning för ett frigivande. Gui (i likhet med många företagsrepresentanter här) ska vidare vara bekymrade över den negativa Kinabild som nu dominerar svenska media. Jag har upprepade gånger förklarat att den svenska regeringen inte kan styra media.

4.Professor Liu, som samarbetat med Sverige i många år och även brinner för svenskt-kinesiskt kulturutbyte, har bestämt sig för att erbjuda Angela Gui någon form av anställningsförhållande och har bett mig facilitera ett möte. I syfte att stärka relationerna vill Liu även etablera ett utbyte med svenska sinologer såsom Cecilia Lindqvist och Torbjörn Lodén.

E-postmeddelandet besvarades aldrig, men Lisette Lindahl framförde i ett e- postmeddelande till Jon Åström Gröndal att hon var tveksam till bl.a. punkt 4 i Anna Lindstedts meddelande. Någon ytterligare diskussion mellan Jon Åström Gröndal och Lisette Lindahl i frågan kom inte till stånd innan mötet på hotell Sheraton ägde rum.

Anna Lindstedt reste från Peking till Stockholm den 23 januari 2019. Den

24 januari 2019 genomförde Anna Lindstedt bl.a. ett lunchmöte med Kinas ambassadör på den kinesiska ambassaden. Inför mötet med ambassadören besökte Anna Lindstedt UD för att ta del av aktuell rapportering om de kontakter som förevarit mellan svenska företrädare och Kinas ambassadör.

Mötet på hotell Sheraton i Stockholm, som inleddes på eftermiddagen den

24 januari, pågick både den 24 och 25 januari 2019. Olika personer närvarade under olika delar av mötet. Diskussionerna under mötet berörde ett stort antal frågor. Under mötets avslutande dag uppstod missämja mellan Angela Gui och John Mewella i samband med att Gui Minhais situation diskuterades.

Söndagen den 27 januari 2019 kontaktade Angela Gui UD och framförde klagomål mot hur mötet hade genomförts. Till följd av de uppgifter som Angela Gui lämnade, kallades Anna Lindstedt till UD i Stockholm den 31 januari 2019. Den 31 januari och 1 februari genomfördes flera möten. Vid

147

2020/21:KU20

3. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN

mötena deltog, utöver Anna Lindstedt, bl.a. Håkan Åkesson, expeditionschef på UD, Ellinor Hammarskjöld, dåvarande rättschef på UD, och Lena Nordström, personalchef på UD. Mötena utmynnade bl.a. i att Anna Lindstedts uppdrag som Sveriges ambassadör i Kina avslutades omedelbart och att det inleddes en intern utredning om Anna Lindstedts agerande.

Den rättsliga prövningen av ambassadörens agerande

I februari 2019 inledde åklagare vid Riksenheten för säkerhetsmål en förundersökning mot Anna Lindstedt om egenmäktighet vid förhandling med främmande makt. Åtal väcktes i december 2019. Åklagaren begärde att Anna Lindstedt skulle dömas för egenmäktighet vid förhandling med främmande makt enligt följande gärningsbeskrivning:

Anna Lindstedt har i Stockholm den 24–25 januari 2019 i föregiven egenskap av behörigt ombud för Sverige, inlåtit sig i underhandling i diplomatisk angelägenhet som rör Sverige med Kevin Liu alias Liu Wenxuan alias Liu Yiyu och John Mewella, som företrädde kinesiska statens intressen.

Den diplomatiska angelägenheten som rör Sverige avsåg det konsulära ärendet om den i Kina fängslade svenske medborgaren Gui Minhai.

Anna Lindstedt var vid tillfället Sveriges ambassadör i Kina, men agerade utanför ramen för den behörighet som hon har haft i det konsulära ärendet enligt de särskilda instruktioner och uppdrag hon fått av Regeringskansliet/Utrikesdepartementet.

Brottet har inneburit fara för Sveriges fredliga förhållande till Kina. Anna Lindstedt begick gärningen med uppsåt.

I 19 kap. 4 § första stycket brottsbalken föreskrivs följande:

Svensk medborgare, som utan tillstånd av regeringen eller den regeringen bemyndigat låter bruka sig såsom ombud för främmande makt i diplomatisk angelägenhet som rör riket, så ock envar, som i föregiven egenskap av behörigt ombud inlåter sig i underhandling om sådan angelägenhet med någon som företräder främmande makts intresse, dömes för egenmäktighet vid förhandling med främmande makt till fängelse i högst två år eller, om riket var i krig, högst fyra år.

I en dom den 10 juli 2020 frikände Stockholms tingsrätt Anna Lindstedt från den åtalade gärningen (mål nr B 3911-19). Sammanfattningsvis kom tingsrätten fram till att de objektiva förutsättningarna för brott inte var uppfyllda. För det första var Anna Lindstedt, i egenskap av Sveriges ambassadör i Kina, behörig att företräda Sverige gentemot Kina och att förhandla med Kina. Enligt tingsrätten hade hon därför inte agerat i föregiven egenskap av behörigt ombud för Sverige. Anna Lindstedt var behörigt ombud. För det andra ansåg tingsrätten att åklagaren inte hade bevisat att Anna Lindstedt hade haft diskussioner med en motpart som syftat till att träffa en överenskommelse. Det var alltså inte bevisat att hon hade inlåtit sig i underhandling i en diplomatisk angelägenhet. Slutligen ansåg tingsrätten att åklagaren inte hade bevisat att Kevin Liu och/eller John Mewella företrädde kinesiska intressen i den mening som avses i lagtexten. Det var alltså inte

148

3. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN

2020/21:KU20

bevisat att det hade funnits ett uttryckligt uppdrag från den kinesiska staten eller att agerandet var sanktionerat av den kinesiska staten.

Utrikesdepartementets interna utredning

Med anledning av händelserna på hotell Sheraton den 24–25 januari 2019 inleddes, efter beslut av expeditionschefen, en intern utredning inom UD i syfte att klarlägga händelseförloppet och Anna Lindstedts ansvar för detta. Utredningen avbröts tillfälligt när åklagare i februari 2019 beslutade att inleda förundersökning rörande händelserna. Efter det att den frikännande domen mot Anna Lindstedt, som meddelades den 10 juli 2020, hade vunnit laga kraft beslutade expeditionschefen att den interna utredningen skulle återupptas.

I den interna utredningen (UD2019/02250/P) anförs bl.a. följande under rubriken Utrikesdepartementets slutsatser:

Den som är ambassadör och chef för en beskickning ansvarar för ambassadens verksamhet, inklusive den konsulära verksamheten. I konsulära ärenden som har en tydlig utrikespolitisk dimension krävs också att ambassaden och Utrikesdepartementet har ett tätt samspel.

Utrikesdepartementet anser att det är klarlagt att Anna Lindstedt inte informerade departementet om att hon hade för avsikt att facilitera ett möte, att detta skulle äga rum i Stockholm den 24–25 januari 2019 och att hon själv skulle närvara. Ur arbetsgivarens perspektiv gjorde Anna Lindstedt därmed avsteg från det nära samspel mellan Utrikes- departementet och ambassaden som hade etablerats i det aktuella konsulära ärendet. Arbetsgivaren anser vidare att den riskanalys som Anna Lindstedt gjorde inför beslutet att facilitera mötet inte var tillräckligt grundlig. Arbetsgivaren anser slutligen att Anna Lindstedt omedelbart efter händelserna borde ha rapporterat till departementet.

Arbetsgivaren anser sammanfattningsvis att Anna Lindstedt i samband med händelserna inte samverkat med Utrikesdepartementet på det sätt som kunde ha förväntats av henne i det aktuella konsulära ärendet.

Inom ramen för den interna utredningen har samtal hållits med Anna Lindstedt, då Utrikesdepartementets slutsatser enligt ovan framförts samt hennes inställning inhämtats.

Anna Lindstedt har sammanfattningsvis anfört följande. Hon har informerat om det aktuella mötet genom den e-post som hon skickade den 18 januari 2019 till nio höga befattningshavare inom Utrikesdeparte- mentet. Hon angav inte någon exakt tid och plats för mötet eftersom det vid den tidpunkten inte var bestämt. Hon har gjort en riskanalys. Det har skett en kontinuerlig dialog i ärendet men hon kunde av säkerhetsskäl inte rapportera omedelbart efter mötet. Samtliga dessa omständigheter har ingående behandlats under förhören i den rättsprocess där hon frikänts.

Vad Anna Lindstedt har anfört har inte föranlett Utrikesdepartementet att ändra sin bedömning enligt ovan.

Den interna utredningen avslutades genom att ärendet lades till handlingarna och Anna Lindstedt återgick till tjänst inom UD.

Dåvarande utrikesministerns uttalanden i massmedierna

I en kommentar till nyhetsbyrån TT den 15 februari 2019 uttalade sig dåvarande utrikesminister Margot Wallström om mötet mellan Anna

149

2020/21:KU20

3. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN

Lindstedt, Angela Gui och de kinesiska affärsmännen. Utrikesministern uttalade sig enligt följande:

Vi hade ingen kännedom om detta i förväg, säger Margot Wallström till journalister i riksdagen.

TT:Hur är det möjligt att Sveriges ambassadör i Kina är i Stockholm utan att UD vet om det?

Det är precis därför vi säger att det här är mycket upprörande och att

viinte kände till de här händelserna i förväg. Vi visste ingenting om detta, säger Wallström.

Efter att det hade rapporterats i medierna om att Anna Lindstedt haft möten inbokade med företrädare för UD den 24 januari 2020, uttalade sig departementets presschef till Sveriges Radio den 16 februari 2020 och uppgav då bl.a. följande:

Det finns nu en diskussion om huruvida någon kände till att ambassadören var i Stockholm. Det vi har sagt från början, och som jag känner att jag måste få förtydliga, är att de som arbetar med fallet Gui Minhai har inte haft kännedom om de möten som ambassadören haft med Angela Gui.

Gällande ordning

Av 12 kap. 1 § RF framgår att statliga förvaltningsmyndigheter lyder under regeringen, om de inte ska lyda under riksdagen. För utlandsmyndigheterna gäller dock särskilda regler, se vidare nedan (jfr även prop. 1973:90 s. 185). Enligt 12 kap. 2 § RF får ingen myndighet (t.ex. regeringen) bestämma hur en förvaltningsmyndighet i särskilt fall ska besluta i ärenden som rör myndighets- utövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag.

Enligt förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet består utrikesförvaltningen av UD och utrikesrepresentationen (3 §). I utrikesrepresentationen ingår bl.a. beskickningar, delegationer vid inter- nationella organisationer och karriärkonsulat (utlandsmyndigheter). Utrikes- representationen lyder under Regeringskansliet (4 §). Utlandsmyndigheterna lyder alltså varken direkt under regeringen eller riksdagen. I bilagan till instruktionen anges att utlandsmyndigheterna sorterar under UD.

Enligt instruktionen för Regeringskansliet beslutar Regeringskansliet i frågor som rör personalen i utrikesrepresentationen och i andra frågor som rör utrikesrepresentationens administration, om något annat inte är särskilt föreskrivet (4 §). Vidare får Regeringskansliet överlämna åt en utlands- myndighet att avgöra ärenden eller grupper av ärenden som enligt föreskrifter i en annan förordning ska prövas av Regeringskansliet.

Regeringskansliet får, enligt förordningen (2014:115) med instruktion för utrikesrepresentationen, meddela föreskrifter om utrikesrepresentationens organisation och verksamhet (4 kap. 3 §)

Av instruktionen för utrikesrepresentationen framgår vidare att utrikes- representationen lyder under Regeringskansliet. Utlandsmyndigheterna är i administrativt hänseende direkt underställda Regeringskansliet (1 kap. 6 §).

150

3. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN

2020/21:KU20

Som framgår nedan ses de dock i vissa situationer som självständiga förvaltningsmyndigheter, bl.a. när de fattar egna beslut i förvaltningsärenden.

Varje utlandsmyndighet leds av en chef. Chef för en beskickning är ett sändebud (ambassadör) eller en chargé d’affaires (2 kap. 2 §). Chefen för en beskickning företräder Sverige i verksamhetslandet och upprätthåller Sveriges förbindelser med dess regering (2 kap. 6 §). Chefen för en utlandsmyndighet ansvarar för myndighetens verksamhet (2 kap. 7 §).

Utlandsmyndigheternas organisation och förvaltningsrättsliga status och frågan om i vilken utsträckning de utgör självständiga myndigheter har analyserats av flera utredningar, senast av Utrikesförvaltningsutredningen. I Utrikesförvaltningsutredningens delbetänkande Utrikesförvaltning i världsklass – En mer flexibel utrikesrepresentation (SOU 2010:32) anges att det inte finns något entydigt svar när det gäller frågan om utlandsmyndig- heternas förvaltningsrättsliga status. Statusen för utlandsmyndigheterna har enligt utredningen inte gått att passa in i svensk förvaltningsrätt och dess förankring i myndighetsbegreppet (SOU 2010:32 s. 54).

I delbetänkandet anför Utrikesförvaltningsutredningen att en utlands- myndighets myndighetsstatus är tydlig vid myndighetsutövning mot enskild, exempelvis när utlandsmyndigheten fattar beslut i migrationsärenden eller konsulära ärenden. Utredningen anger vidare att i den del av verksamheten som består av beredning av regeringsärenden och biträde i övrigt åt regeringen och statsråden i deras verksamhet fungerar utlandsorganisationen i stället som en del av Regeringskansliet/UD. Utredningen konstaterar att den övergripande styrningen av utlandsmyndigheternas verksamhet inte heller sköts som för reguljära myndigheter genom instruktion och regleringsbrev, utan inom ramen för Regeringskansliets och UD:s verksamhetsplanering. Finansiering sker via UD:s andel av Regeringskansliets förvaltningsanslag (SOU 2010:32 s. 54).

I delbetänkandet föreslås bl.a. att utlandsmyndigheternas myndighetsstatus ska avskaffas och att utrikesrepresentationen ska inordnas i Regeringskansliet. Enligt utredningen skulle en konsekvens av förslaget bli att myndighets- gränserna skulle försvinna och att all verksamhet skulle bedrivas inom en och samma myndighet, Regeringskansliet. Utredningens förslag har inte lett till några lagstiftningsåtgärder.

Tidigare granskning

Frågan om utlandsmyndigheternas självständighet har behandlats av konstitutionsutskottet i samband med granskningen av regeringens agerande efter flodvågskatastrofen (bet. 2005/06:KU8). Utskottet uttalade bl.a. följande (s. 80):

[…]utlandsmyndigheter som ägnar sig åt myndighetsutövning mot enskild etc. är självständiga på samma sätt som myndigheter inom Sverige är det i motsvarande situation. Någon annan myndighet, t.ex. regeringen eller Regeringskansliet, får därvid således inte lägga sig i utlands- myndighetens verksamhet därvidlag.

151

2020/21:KU20

3. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN

När det sedan gäller övriga delar av utlandsmyndigheternas verksamhet bör först noteras att utlandsmyndigheterna inte lyder under regeringen utan under Regeringskansliet. Det fordras med andra ord inga regeringsbeslut för att ingripa i utlandsmyndigheternas verksamhet utan ett regeringskanslibeslut. Genom gällande föreskrifter har sådana beslut delegerats till UD. Det är alltså departementschefen eller, efter ytterligare delegation, någon annan vid UD som har denna möjlighet. I en situation när det anses finnas behov att styra utlandsmyndigheterna, och det inte inkräktar på dessas självständighet i samband med myndighetsutövning mot enskild etc., är det alltså i första hand departementschefen vid UD som fattar erforderliga beslut. Några konstitutionella hinder mot långtgående och detaljerad styrning härvidlag finns inte.

Våren 2010 granskade utskottet dåvarande utrikesminister Carl Bildts ansvar för ett uttalande som den svenska ambassadören i Israel hade låtit publicera på webbplatsen för den svenska ambassaden i Israel (bet. 2009/10:KU20 s. 326 f.). I sitt ställningstagande konstaterade utskottet att utrikesministern i sin egenskap av chef för utlandsmyndigheterna alltid bär ett ansvar för utlands- myndigheternas agerande. Utskottet framhöll vidare i sitt ställningstagande att den omständigheten att något samråd inte hade hållits med utrikesministern inför publiceringen, inte innebar att utrikesministern skulle sakna ansvar för pressmeddelandet.

Promemorior från Regeringskansliet

Genom skrivelser till Regeringskansliet begärde utskottet svar på vissa frågor. Utskottet fick den 26 januari och den 23 februari 2021 två svarspromemorior jämte bilagor som är upprättade inom Utrikesdepartementet (bilaga A3.3.2– 3). Av promemoriorna framgår i huvudsak följande.

Som Sveriges sändebud till och ambassadör i Kina ansvarade Anna Lindstedt för verksamheten vid ambassaden i Peking. I det ansvaret ingick att företräda Sverige i Kina och att upprätthålla förbindelserna med den kinesiska statens ledning. Anna Lindstedt var som ambassadör också ytterst ansvarig för ambassadens konsulära verksamhet.

I komplicerade konsulära ärenden har ambassadörer en viktig roll. Så var även fallet i ärendet Gui Minhai. Arbetet med ärendet Gui Minhai leddes från Stockholm av UD:s konsulära enhet. Att arbetet leds av den konsulära enheten är praxis i ärenden som är särskilt komplicerade. Det var också den konsulära enheten som hade det huvudsakliga ansvaret för att sköta kontakterna med Angela Gui.

UD för en löpande dialog med alla sina chefer om verksamheten och chefskapet. Under våren 2018 gjordes bedömningen att Anna Lindstedts uppdrag skulle avslutas i förtid. Till grund för bedömningen låg att förutsättningarna för henne att verka i Peking blivit väsentligen försämrade. Det var framför allt Anna Lindstedts agerande i fallet Gui Minhai som låg till grund för detta. Bland annat bedömdes de kontakter som förevarit mellan Anna Lindstedt och Angela Gui menligt påverka Anna Lindstedts förutsättningar att agera bl.a. i ärendet Gui Minhai.

152

3. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN

2020/21:KU20

Efter diskussioner med kabinettssekreteraren och expeditionschefen inledde UD:s personalchef samtal med Anna Lindstedt om att hennes förordnande skulle avslutas i förtid. Utrikesministern var informerad om att samtalen ägde rum. När UD:s personalchef förde samtal med Anna Lindstedt om att hennes förordnande skulle avslutas i förtid informerades Anna Lindstedt om att det framför allt var hennes agerande i ärendet Gui Minhai som låg till grund för detta.

Anna Lindstedts roll i arbetet med ärendet Gui Minhai förändrades inte i formell mening i samband med att dialogen om att avsluta hennes uppdrag i förtid hade inletts. Anna Lindstedt var alltjämt Sveriges ambassadör i Peking och därmed regeringens företrädare gentemot kinesiska myndigheter. Anna Lindstedt informerades om att ett större fokus lades på arbetet med ärendet i Stockholm genom den konsulära enheten. Hon förväntades agera till stöd för det arbetet. Att huvudansvaret för anhörigkontakterna låg på den konsulära enheten underströks vid flera tillfällen från departementets sida och framgick bl.a. av ett e-postmeddelande som skickades under sommaren 2018.

Det fanns flera skäl till att Anna Lindstedts uppdrag som Sveriges ambassadör i Kina inte avslutades tidigare än vad som blev fallet. Så länge Anna Lindstedt var Sveriges ambassadör i Kina var det viktigt att inte sända en signal till Kina att ett byte var nära förestående. Det var således viktigt att bytet av sändebud inte gjordes på ett sådant sätt och vid en sådan tidpunkt att det påverkade Sveriges relation till Kina negativt, vilket bl.a. skulle kunna få en negativ påverkan på ärendet Gui Minhai. Det var också viktigt att hitta en godtagbar placering för Anna Lindstedt.

Det e-postmeddelande som Anna Lindstedt skickade den 18 januari 2019 innehöll varken någon uppgift om att Anna Lindstedt såg positivt på möjligheten att facilitera ett möte mellan Angela Gui och Kevin Liu eller någon uppgift om att hon planerade för ett sådant möte. E-postmeddelandet föranledde därför inga särskilda åtgärder inom UD under den vecka som förflöt mellan e-postmeddelandet och händelserna på hotell Sheraton.

Utrikesministern informerades den 28 januari 2019 om att mötet på hotell Sheraton hade ägt rum.

Utfrågning med f.d. utrikesminister Margot Wallström

Utskottet höll den 22 april en offentlig och en sluten utfrågning med f.d. utrikesminister Margot Wallström (bilaga B11).

Inledningsvis anförde Margot Wallström i huvudsak följande.

Från det att UD fick kännedom om att Gui Minhai i oktober 2015 hade förts bort från Thailand behandlades hans fall med stort allvar. UD arbetade intensivt med ärendet såväl politiskt som konsulärt. En viktig del av det konsulära arbetet var att hålla kontakt med Gui Minhais dotter Angela Gui. Gui Minhai släpptes i oktober 2017 ur häkte till ett slags kommunarrest men greps dessvärre på nytt av kinesiska myndigheter i januari 2018. Under en tid

153

2020/21:KU20

3. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN

 

kunde svenska diplomater ha direktkontakt med Gui Minhai, men det är inte

 

längre möjligt.

 

Mitt i det intensiva arbete som bedrevs med att få Gui Minhai frisläppt

 

kontaktades UD i slutet av januari 2019 av Gui Minhais dotter Angela Gui.

 

Hon berättade om ett möte som hade hållits på ett hotell i Stockholm med bl.a.

 

dåvarande ambassadören i Kina, Anna Lindstedt, och vissa affärsmän. Angela

 

Gui framförde klagomål mot Anna Lindstedts agerande.

 

Informationen om händelserna på hotellet kom som en total överraskning.

 

UD hade inte haft någon kännedom om mötet. Det hade arrangerats av Anna

 

Lindstedt utan instruktion från eller förankring hos UD och utan att Lindstedt

 

rapporterat om det efteråt. Den högre tjänsteman som skulle ansvara för Anna

 

Lindstedts nya uppdrag som Agenda 2030-ambassadör kände till att hon skulle

 

komma till Stockholm, men varken han eller någon annan visste något om

 

hennes planer på att ordna mötena på hotellet.

 

Den 12 januari 2019 tog Anna Lindstedt kontakt med Angela Gui om ett

 

möte den 24 januari i Stockholm. Den 18 januari skriver Anna Lindstedt ett e-

 

postmeddelande i allmänna termer om att det fanns intresse från en kinesisk

 

kontakt att hon skulle facilitera kontakter med Angela Gui. Den 24 januari

 

kommer Anna Lindstedt till Stockholm och håller mötena på hotellet. Den 27

 

januari kontaktar Angela Gui UD och berättar om vad som har hänt.

 

Händelseförloppet visar att Anna Lindstedt hade förberett mötena på

 

hotellet under längre tid utan att informera UD, trots att hon var medveten om

 

att UD:s arbete då hade en annan inriktning och att hon ombetts att inte ha

 

kontakter med Angela Gui.

 

Ett exempel på denna anvisning är ett e-postmeddelande till Anna Lindstedt

 

från UD den 5 juli 2018. Där anges att UD:s konsulära enhet har en

 

väletablerad kontakt med dottern Angela och att eventuella informationsbehov

 

i endera riktningen fortsätter i den kanalen. Det är det sirliga diplomatspråket,

 

men budskapet kan inte missförstås.

 

Så snart Angela Gui hade informerat UD om händelserna kallades Anna

 

Lindstedt hem från Peking och det inleddes en intern utredning. UD:s

 

inspektör sändes också till ambassaden i Peking för att få en bild av

 

förhållandena där. Anna Lindstedt skildes från uppdraget som ambassadör.

 

Den interna utredningen fick pausas när förundersökningen mot Anna

 

Lindstedt inleddes, men den kunde återupptas sedan Anna Lindstedt frikänts.

 

Utredningen, som avslutades i augusti 2020, kom fram till att Anna Lindstedt

 

inte hade informerat departementet om mötet och att hon därmed gjort avsteg

 

från det nära samspel mellan UD och ambassaden som hade etablerats i

 

ärendet. Den riskanalys hon gjort inför mötet var inte heller tillräckligt

 

grundlig. Sammanfattningsvis ansåg UD att Anna Lindstedt inte hade

 

samverkat med departementet i det aktuella konsulära ärendet på det sätt som

 

kunde ha förväntats av henne.

 

Anna Lindstedt ordnade mötet och bjöd in Angela Gui utan samråd, vid

 

sidan av det samarbete som UD och ambassaden hade och utanför den taktik

154

3. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN

2020/21:KU20

och strategi som hon var väl medveten om, där varje mått och steg instruerades i detalj och normalt föredrogs för utrikesministern eller kabinettssekreteraren.

Det finns i de flesta fall inga konstitutionella hinder för en långtgående och detaljerad styrning av utlandsmyndigheterna. Det här fallet är ett exempel på detta. Så gott som alla aspekter av ärendet var föremål för övervägande vid UD i Stockholm och instruktionsgivning till ambassaden.

Det var viktigt för UD att bytet av sändebud gjordes på ett sådant sätt och vid en sådan tidpunkt att det inte påverkade Sveriges relation till Kina negativt, för det kunde också inverka menligt på ärendet Gui Minhai. Det var främst med hänsyn till detta, och till arbetet med att hitta en godtagbar placering för Anna Lindstedt, som hennes uppdrag som Sveriges ambassadör i Kina inte avslutades tidigare.

På frågor om var ansvaret för anhörigkontakter normalt ligger och om det lämnats några instruktioner om detta i fallet Gui Minhai anförde Margot Wallström följande.

I normalfallet är det den konsulära enheten i Stockholm som sköter anhörigkontakter. Det beror på att i normalfallet finns de flesta anhöriga som är oroliga och behöver få information, kvar i Sverige. I det aktuella fallet var också instruktionen tydlig – anhörigkontakterna skulle skötas från Stockholm. Vid tidpunkten för mötet i Stockholm hade i vart fall tio eller tolv samtal hållits med Anna Lindstedt där hon fick direkta instruktioner om vem som skulle hålla kontakten med Angela Gui. Det kunde inte ha varit tydligare. Mötet gick rakt emot de instruktioner som hade lämnats.

På fråga om hur det kommer sig att det tog närmare ett år att skilja Anna Lindstedt från hennes uppdrag som ambassadör i Kina, från det att UD inlett en dialog med henne i frågan, anförde Margot Wallström följande.

Det finns ingen mall för den här typen av situationer. Omständigheterna var väldigt speciella, men ärendet hanterades i enlighet med den plan som fanns. Ibland kan ett byte av sändebud ske snabbt och ibland tar det längre tid. Tidsaspekten var inte anmärkningsvärd på det sättet.

Till grund för bedömningen att Anna Lindstedts uppdrag skulle avslutas i förtid låg att förutsättningarna för henne att verka i Peking hade blivit försämrade. Det var framför allt hennes agerande i fallet Gui Minhai som låg till grund för bedömningen.

Även för en erfaren ambassadör kan en postering vara så svår och utmanande att det till slut blir en övermäktig uppgift. Då förekommer det att uppdraget måste avslutas i förtid. Det är inte väldigt vanligt, men det förekommer.

Anna Lindstedt var emellertid alltjämt Sveriges ambassadör i Kina. Det var viktigt att inte genomföra bytet av sändebud på ett sätt som ytterligare försämrade relationen till Kina eller möjligheten att få Gui Minhai fri. Därför gjordes ansträngningar att hitta en uppgift som var godtagbar för Anna Lindstedt och att genomföra processen på ett korrekt sätt. UD skötte ärendet på det sätt som normalt gäller för en omplacering. Ingen hade kunnat ana att det skulle sluta med ett så omdömeslöst agerande.

155

2020/21:KU20

3. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN

 

Under den slutna utfrågningen redogjorde Margot Wallström ytterligare för

 

de kontakter som har förekommit mellan UD och Anna Lindstedt under den

 

aktuella perioden.

Utskottets ställningstagande

Utskottet konstaterar inledningsvis att UD och utrikesministern kan utöva en förhållandevis långtgående och detaljerad styrning av utlandsmyndigheterna, även i konsulära ärenden, när så bedöms vara påkallat.

Utskottets granskning visar att det i ärendet Gui Minhai har förekommit täta kontakter mellan den svenska ambassaden i Kina och UD i Stockholm. Styrningen har varit ingående och involverat såväl utrikesministern som kabinettssekreteraren. Genom att arrangera det i granskningen aktuella mötet i Stockholm mellan Gui Minhais dotter och kinesiska affärsmän har den dåvarande svenska ambassadören i Kina ansetts agera på ett sätt som gick utanför de instruktioner som getts till henne. Utskottet kan mot bakgrund av vad som framkommit i utredningen konstatera att så tycks vara fallet, men kan samtidigt notera att den dåvarande ambassadören gör en annan bedömning. Det får enligt utskottet därför anses att kommunikationen mellan UD och ambassadören i fråga om anhörigkontakter i ärendet Gui Minhai inte räckte till i tydlighet.

Utskottet noterar även den långa tid som förflöt från det att UD gjorde bedömningen att den dåvarande ambassadörens uppdrag skulle avslutas i förtid till dess att hennes uppdrag faktiskt avslutades. I granskningen har framkommit uppgifter som talar för att det har funnits välgrundad anledning att hantera ambassadörens situation på ett visst sätt med hänsyn till arbetet i ärendet Gui Minhai. Tidsutdräkten innebar dock att det händelseförlopp som ledde fram till mötet i Stockholm kunde fullföljas.

Sammantaget vill utskottet i granskningen framhålla vikten av en tydlig och vid behov situationsanpassad dialog för att säkerställa att instruktioner som utgår från UD uppfattas på rätt sätt. Med hänsyn till de omständigheter som rådde i det aktuella fallet hade det funnits skäl att vara mer utförlig samt i vissa avseenden mer uppmärksam och skyndsam i kontakterna med den dåvarande ambassadören. Vad som framkommit i övrigt ger inte anledning till något uttalande av utskottet.

156

2020/21:KU20

4. Vissa frågor om statsråds tjänsteutövning

4.1Justitie- och migrationsministerns uttalande rörande statistik om elevresultat

Ärendet

Anmälan

I en anmälan till konstitutionsutskottet (dnr 2203-2019/20), bilaga A4.1.1, begärs att konstitutionsutskottet granskar justitie- och migrationsminister Morgan Johanssons uttalande i sociala medier om sekretessklassificering av vissa tidigare offentliga skoluppgifter.

Anmälaren menar att justitie- och migrationsminister Morgan Johansson i ett uttalande den 26 juni 2020 på den sociala medieplattformen Twitter agerat på ett vilseledande sätt genom att påstå att Friskolornas riksförbund var positiva till sekretessbeläggning av bl.a. uppgifter om betyg, elev- sammansättning och genomströmning av elever. Enligt anmälaren var uppgiften som justitie- och migrationsminister Morgan Johannsson lämnade inte korrekt. Tvärtemot ministerns påstående menar anmälaren att Friskolornas riksförbund protesterade mot det beslut som ledde till att de tidigare offentliga uppgifterna kom att sekretessbeläggas.

Enligt anmälaren bör konstitutionsutskottet granska om justitie- och migrationsminister Morgan Johansson har levt upp till kravet att statsråds uttalanden ska vara korrekta.

Underlag för granskningen

Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria som upprättats inom Justitiedepartementet, bilaga A4.1.2.

Utredning i ärendet

Uppgifter på Twitter

Den 26 juni 2020 publicerades följande Twitterinlägg i justitie- och migrationsminister Morgan Johanssons namn:

Friskolorna vill alltså inte att allmänheten ska få veta hur bra eller dåliga de är, och de vill dölja eventuell betygsinflation.

Det får till följd att inga skolresultat i fortsättningen publiceras. Hur ska föräldrar och elever då kunna välja skola? Det här är totalt galet.

Twitterinlägget var en s.k. citerad retweet, dvs. när en användare vidarebefordrar ett inlägg från en annan användare med en tillhörande personlig kommentar. I detta fall vidarebefordrade justitie- och migrations- minister Morgan Johansson ett Twitterinlägg från ”SR Ekot” (Sveriges Radio Ekot). I ursprungsinlägget från SR Ekot stod det följande:

157

2020/21:KU20

4. VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING

JUST NU: Skolverket kommer från och med september att endast publicera statistik på riksnivå. Statistik om enskilda skolor kommer inte att publiceras. Detta efter en dom som menar att uppgifter om friskolors elevsammansättning och betyg är affärshemligheter.

Svar på skriftlig fråga

Med anledning av inlägget på Twitter ställdes en skriftlig fråga (fr. 2019/20:1720) till justitie- och migrationsminister Morgan Johansson om vad han menade med sitt uttalande att det är friskolorna som drivit frågan om att statistik inte ska få publiceras. Frågeställaren anförde att det var regeringens myndighet Statistiska centralbyrån (SCB) som på eget initiativ ändrat policy om sekretessuppgifter och att exempelvis Friskolornas riksförbund varit negativa till SCB:s beslut.

I ett skriftligt svar den 16 juli 2020 anförde justitie- och migrationsminister Morgan Johansson följande:

Bakgrunden till Lars Püss fråga till mig är att Kammarrätten i Göteborg i ett avgörande i december 2019 bedömt att uppgifter hos Statistiska centralbyrån (SCB) om fristående skolors genomströmning, betygs- sättning och sammansättning av elever omfattas av sekretess enligt 24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) till skydd för den enskilde huvudmannens ekonomiska förhållanden. Statens skolverk har på sin webbplats gått ut med information om att myndigheten från den 1 september 2020 enbart kommer att publicera statistik på riksnivå. Detta som en följd av att Skolverket inte längre kan publicera statistik om fristående skolor.

Regeringen ser allvarligt på denna situation då möjligheten att samla in och använda viss information om enskilda huvudmäns verksamhet där enskilda huvudmän kan identifieras är nödvändig för de statliga skolmyndigheternas utförande av sina instruktionsenliga uppdrag, bl.a. fördelning av statsbidrag, skolutveckling och inspektionsverksamhet. Tillgång till korrekt information om olika skolor skapar vidare förutsättning för att elever och föräldrar ska kunna ha lika förutsättningar att göra välinformerade önskemål av skola. Även kommuner använder uppgifter om förskolor och skolor, såväl kommunala som fristående, som underlag för sin tillsyn, sin resursfördelning och information till sina medborgare.

– – –

När det slutligen gäller mitt uttalande om att de fristående skolorna inte vill att allmänheten ska få veta hur bra eller dåliga de är, gjordes det mot bakgrund av att företrädare för fristående skolor tidigare motsatt sig en ordning som innebär att offentlighetsprincipen ska gälla i deras verksamhet. En sådan ordning skulle ge allmänheten en bredare insyn i de enskilda huvudmännens verksamhet.

Gällande ordning

I 1 kap. 9 § regeringsformen anges att domstolar samt förvaltnings- myndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Denna s.k. objektivitetsprincip innebär att ett förvaltningsorgan i sin verksamhet inte får låta sig vägledas av andra intressen än de som det är

158

4. VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING

2020/21:KU20

satt att tillgodose och inte heller grunda sina avgöranden på hänsyn till andra omständigheter än sådana som enligt gällande författningar får beaktas vid prövningen av ett ärende (Strömberg och Lundell, Allmän förvaltningsrätt, 13 september 2018, Juno, avsnitt 5.3.3). Som framgår gäller bestämmelsen inte bara för domstolar och förvaltningsmyndigheter utan även för andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen. Utformningen av bestämmelsen i denna del innebär att den även gäller för regeringen när den uppträder som högsta myndighet inom förvaltningsorganisationen (prop. 1975/76:209 s. 138). Regeringens normgivning omfattas inte av bestämmelsen.

Tidigare granskning

Konstitutionsutskottet har i flera ärenden granskat statsråds uttalanden i olika sammanhang. Ofta har det rört sig om uppgifter som har lämnats vid kontakter mellan regeringen och dess myndigheter. Ibland har granskningen kommit in på frågor som rör instruktionsförbudet gentemot domstolar, förvaltnings- myndigheter och Riksbanken eller avsett uppgifter som statsråd har lämnat i anslutning till regeringsbeslut (se t.ex. bet. 1999/2000:KU20 s. 119 f., bet. 2003/04:KU20 s. 189 f., bet. 2004/05:KU20 s. 196 f., bet. 2005/06:KU20 s. 156 f. och bet. 2007/08:KU20 s. 163 f.).

Utskottet har även vid flera tillfällen granskat om uttalanden av statsråd har varit korrekta.

Under våren 2015 granskade utskottet finansminister Magdalena Anderssons uttalanden i en intervju i Dagens Nyheter om de offentliga finanserna (bet. 2014/15:KU20 s. 250 f.). I artikeln uppgav finansministern bl.a. att statens finanser var i så dåligt skick att överskottsmålet skulle komma att nås tidigast under nästa mandatperiod och att regeringen inte skulle genomföra några förslag som inte var fullt finansierade. När det gällde tillståndet för den svenska ekonomin uppgav finansministern följande: ”Det har blivit väldigt tydligt att ladan är helt tom. Det är inget dukat bord vi kommer till – det är helt avskrapat. Frågan är om ens bordet står kvar.” I sitt ställningstagande konstaterade utskottet inledningsvis att statsråd i likhet med andra medborgare har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang men att vissa särskilda hänsyn kan behöva tas. Utskottet anförde vidare att det är av stor vikt att statsråd deltar i samhällsdebatten och att det också är rimligt att statsråd använder de möjligheter som står till buds för att nå ut till allmänheten. När det gällde den aktuella granskningen noterade utskottet att statsrådet i sin roll som finansminister vid och i anslutning till en pressträff hade redovisat sin syn på läget i den svenska ekonomin. Utskottet, som hade valt att inte närmare analysera tillståndet i den svenska ekonomin vid det ovannämnda tillfället, underströk att det givetvis var viktigt att finansministern vid det aktuella tillfället hade säkerställt att hennes uttalanden grundades på uppgifter som var korrekta. I den promemoria som hade upprättats inom Finansdepartementet till svar på utskottets frågor uppgavs att den ovannämnda redovisningen av

159

2020/21:KU20

4. VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING

 

ministern byggde på beräkningar och prognoser som tagits fram inom

 

departementet. Granskningen gav i övrigt inte anledning till något uttalande

 

av utskottet.

 

Under hösten 2020 granskade utskottet justitie- och migrationsminister

 

Morgan Johanssons uttalande på den sociala medieplattformen Twitter om

 

antalet beviljade uppehållstillstånd på grund av anknytning under 2019 (bet.

 

2020/21:KU10 s. 308 f.). I sitt ställningstagande konstaterade utskottet

 

inledningsvis att statsråd, i likhet med andra medborgare, har rätt att göra

 

uttalanden i olika sammanhang, men statsråd kan behöva ta särskilda hänsyn.

 

En självklar utgångspunkt i dessa sammanhang är enligt utskottet att

 

uttalandena ska vara korrekta. Detta utesluter naturligtvis inte att statsråd i

 

debatter och andra politiska sammanhang uttrycker sig tillspetsat och

 

polemiskt. Utskottet konstaterade att det framgick av utredningen att den

 

statistik som statsrådet redovisade i sitt uttalande inte, mer än i möjligen

 

begränsad utsträckning, kunde ge underlag för några slutsatser om den aktuella

 

lagändringens effekter. Utskottet framhöll att justitie- och migrationsministern

 

ansvarade för sina uttalanden och därmed även för att de uppgifter som han

 

lämnade skulle vara korrekta. Att det aktuella uttalandet hade gjorts på

 

ministerns personliga Twitterkonto saknade, som utskottet tidigare framhållit,

 

betydelse i sammanhanget.

 

Promemoria från Regeringskansliet

 

Genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärde utskottet bl.a.

 

svar på frågan om på vilket underlag Morgan Johansson baserade sitt uttalande

 

om Friskolornas riksförbunds ståndpunkt. Utskottet fick den 16 februari 2021

 

en promemoria som upprättats inom Justitiedepartementet (bilaga A4.1.2). Av

 

promemorian framgår i huvudsak följande.

 

I promemorian anges att justitie- och migrationsminister Morgan

 

Johanssons uttalande gjordes mot bakgrund av debatten om tillgång till

 

skolinformation från fristående skolor som förts under en längre tid samt att

 

uttalandet inte avsåg Friskolornas riksförbunds ståndpunkt då organisationen

 

inte omnämndes i uttalandet. Enligt svaret i promemorian har inom ramen för

 

denna debatt olika företrädare för fristående skolor motsatt sig en ordning som

 

innebär att offentlighetsprincipen ska gälla i deras verksamhet. Bland annat

 

lämnade Friskolornas riksförbund i maj 2019 ett yttrande med sådant innehåll

 

över promemorian Offentlighetsprincipen hos börsnoterade skolföretag.

 

Vidare framhålls det i promemorian att med offentlighetsprincipen införd i

 

fristående skolor hade den mycket allvarliga situationen beträffande tillgången

 

till skolinformation inte uppkommit.

 

Utskottets ställningstagande

 

Som utskottet har uttalat i tidigare granskningar har statsråd, i likhet med alla

 

andra medborgare, rätt att göra uttalanden i olika sammanhang, men statsråd

 

kan behöva ta särskilda hänsyn. En självklar utgångspunkt i dessa

160

4. VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING

2020/21:KU20

sammanhang är att uttalandena ska vara korrekta. Detta utesluter naturligtvis inte att statsråd i debatter och andra politiska sammanhang uttrycker sig tillspetsat och polemiskt. Att ett uttalande görs på ett statsråds personliga Twitterkonto saknar, som utskottet tidigare har framhållit, betydelse i sammanhanget.

Utskottet kan konstatera att det i granskningen inte har redovisats några uppgifter som kan tjäna som grund för att tillskriva friskolorna den uppfattning som Morgan Johansson gjorde i sitt inlägg på Twitter.

4.2Justitie- och migrationsministerns uttalanden om antalet frihetsberövade

Ärendet

Anmälan

I en anmälan till konstitutionsutskottet (dnr 1171-2020/21), bilaga A4.2.1, begärs att konstitutionsutskottet granskar justitie- och migrationsminister Morgan Johanssons uttalande i SVT-programmet Agenda om att antalet misstänkta frihetsberövade brottslingar är högre än någonsin tidigare.

Anmälaren menar att Morgan Johansson genom sitt uttalande har försökt framställa det som att regeringen framgångsrikt lyckats lagfara och inkapacitera fler brottslingar än någonsin tidigare, vilket enligt anmälaren är en felaktig beskrivning. Anmälaren menar vidare att Morgan Johanssons uttalande i Agenda inte var en engångsföreteelse utan en upprepning av vad han har sagt vid minst ett ytterligare tillfälle, då i en debatt med Ulf Kristersson i juni 2019. Inga åtgärder har enligt anmälaren heller vidtagits för att korrigera de uppgifter som anmälaren anser är felaktiga.

Anmälaren uppmärksammar även en artikel i nättidskriften Kvartal. Enligt anmälaren bör konstitutionsutskottet granska justitie- och

migrationsminister Morgan Johanssons uttalande om att ”vi ... burar in fler än någonsin”.

Underlag för granskningen

Till grund för granskningen har legat bl.a. två promemorior som upprättats inom Justitiedepartementet, bilaga A4.2.2–3.

Utredning i ärendet

Uttalanden om antalet frihetsberövade

Enligt en artikel från SVT Nyheter den 12 juni 2019 möttes justitie- och migrationsminister Morgan Johansson och Moderaternas partiledare Ulf Kristersson i en debatt om gängkriminalitet i Malmö juni 2019. I artikeln anges att Morgan Johansson i en kommentar bl.a. uttryckte följande:

161

2020/21:KU20

4. VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING

Det utbildas dubbelt så många poliser nu som för några år sedan. Vi har skärpt straffen på så gott som alla vålds- och vapenbrott och vi burar in fler än vad vi någonsin gjort tidigare. Det måste göras för att de förebyggande insatserna ska fungera.

Enligt en artikel i nättidskriften Kvartal från den 1 september 2020 uppgav Morgan Johansson den 23 augusti 2020 i SVT-programmet Agenda att ”vi faktiskt burar in fler personer än någonsin”. I artikeln redogörs vidare för vilket underlag som statsrådets uttalande byggde på. Enligt artikeln har Justitiedepartementet räknat på medelbeläggning i anstalt och medelbeläggning i häkte 2004 samt 2019 och första halvåret av 2020.

Särskild debatt om kriminalvårdens stabsläge och kapacitet

Under en särskild debatt i riksdagen den 10 november 2020 om kriminalvårdens stabsläge och kapacitet ställde Andreas Carlson (KD) en fråga till Morgan Johansson med anledning av hans uttalande att fler än någonsin buras in (prot. 2020/21:32 anf. 23). Carlson anförde bl.a. att flest dömdes mellan 1987 och 1990 samt att medelbeläggningen på anstalterna sjunkit med ca 500 personer jämfört med 2005 och 2006. Med anledning av detta frågade Carlson hur statsrådet med gott samvete kunde hävda att vi burar in fler personer än någonsin då verkligheten påvisade något annat.

Som svar anförde Morgan Johansson bl.a. följande (prot. 2020/21:32 anf. 24):

Fru talman! Det är åtminstone fler än på 15 år. Det är kanske den tid vi diskuterar här, den vi kan överblicka och den vi har ett ansvar för. Det är det som har hänt de senaste åren – 1 000 fler har frihetsberövats på bara ett par års tid. Det är en mycket kraftig ökning.

Är det då bra eller dåligt? Den frågan kan man naturligtvis ställa. Jag tycker att det är bra att vi med straffskärpningar, häktningsmöjligheter, kameraövervakning, ökade hemliga tvångsmedel till polisen och allt annat som vi gjort på området – inte minst utbyggnaden av polisen – faktiskt börjar ge effektivitet i brottsbekämpningen så att folk som tidigare sprang runt på stan med vapen inte längre kan göra det. Det är i grunden bra. Där tror jag inte att vi skiljer oss åt.

I en replik frågade Carlson återigen hur ministern med gott samvete kunde hävda att hans uttalande i Agenda var korrekt när siffrorna enligt Carlson visade motsatsen (prot. 2020/21:32 anf. 25).

Som svar anförde Morgan Johansson bl.a. följande (prot. 2020/21:32 anf. 26):

Fru talman! Jag har svarat på den frågan. Vad jag inte förstår är vad Andreas Carlson egentligen är ute efter. Är han emot de straffskärpningar som vi har gjort? Är han emot att polisen har fått mer resurser och ökade möjligheter att komma åt gängkriminella, till exempel? Ifrågasätter han själva utvecklingen, alltså att vi nu har ett mycket större behov i kriminalvården än vad vi hade för bara några år sedan? Det kan han ju rimligen inte göra.

Det som har hänt är just att vi har förstärkt polisen, höjt straffen och sett till att man har fått ökade möjligheter att komma åt de kriminella. Det

162

4. VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING

2020/21:KU20

innebär att vi fyller upp häkten och anstalter, och därför måste vi se till att bygga ut detta i den takt vi nu har.

Under samma debatt tog Johan Forssell (M) upp frågan om antalet platser i svensk kriminalvård (prot. 2020/21:32 anf. 11). Han anförde att det 2010 fanns 4 895 platser i svensk kriminalvård och att den senaste årsstatistiken från 2019 visade att det fanns 4 331 platser, vilket är drygt 500 färre.

Som svar anförde Morgan Johansson bl.a. följande (prot. 2020/21:32 anf. 12):

Fru talman! Johan Forssell får nog gå tillbaka till sin räknesticka.

Så här är det: Åren 2013 till 2018 minskade antalet platser med 455. Åren 2014 till 2020 ökade antalet platser med 448. Så är det. Det är den officiella statistik som finns, och det är tack vare den utbyggnad vi gjorde.

Gällande ordning

Av 1 kap. 9 § regeringsformen följer att domstolar samt förvaltnings- myndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Denna s.k. objektivitetsprincip innebär att ett förvaltningsorgan i sin verksamhet inte får låta sig vägledas av andra intressen än de som det är satt att tillgodose och inte heller grunda sina avgöranden på hänsyn till andra omständigheter än sådana som enligt gällande författningar får beaktas vid prövningen av ett ärende (Strömberg och Lundell, Allmän förvaltningsrätt, 13 september 2018, Juno, avsnitt 5.3.3). Som framgår gäller bestämmelsen inte bara för domstolar och förvaltningsmyndigheter utan även för andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen. Utformningen av bestämmelsen i denna del innebär att den även gäller för regeringen när den uppträder som högsta myndighet inom förvaltningsorganisationen (prop. 1975/76:209 s. 138). Regeringens normgivning omfattas inte av bestäm- melsen.

Tidigare granskning

Konstitutionsutskottet har i flera ärenden granskat statsråds uttalanden i olika sammanhang. Ofta har det rört sig om uppgifter som har lämnats vid kontakter mellan regeringen och dess myndigheter. Ibland har granskningen kommit in på frågor som rör instruktionsförbudet gentemot domstolar, förvaltnings- myndigheter och Riksbanken eller avsett uppgifter som statsråd har lämnat i anslutning till regeringsbeslut (se t.ex. bet. 1999/2000:KU20 s. 119 f., bet. 2003/04:KU20 s. 189 f., bet. 2004/05:KU20 s. 196 f., bet. 2005/06:KU20 s. 156 f. och bet. 2007/08:KU20 s. 163 f.).

Utskottet har även vid flera tillfällen granskat om uttalanden av statsråd har varit korrekta.

Under våren 2015 granskade utskottet finansminister Magdalena Anderssons uttalanden i en intervju i Dagens Nyheter om de offentliga finanserna (bet. 2014/15:KU20 s. 250 f.). I artikeln uppgav finansministern

163

2020/21:KU20

4. VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING

 

bl.a. att statens finanser var i så dåligt skick att överskottsmålet skulle komma

 

att nås tidigast under nästa mandatperiod och att regeringen inte skulle

 

genomföra några förslag som inte var fullt finansierade. När det gällde

 

tillståndet för den svenska ekonomin uppgav finansministern följande: ”Det

 

har blivit väldigt tydligt att ladan är helt tom. Det är inget dukat bord vi

 

kommer till – det är helt avskrapat. Frågan är om ens bordet står kvar.” I sitt

 

ställningstagande konstaterade utskottet inledningsvis att statsråd i likhet med

 

andra medborgare har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang men att

 

vissa särskilda hänsyn kan behöva tas (s. 256). Utskottet anförde vidare att det

 

är av stor vikt att statsråd deltar i samhällsdebatten och att det också är rimligt

 

att statsråd använder de möjligheter som står till buds för att nå ut till

 

allmänheten. När det gällde den aktuella granskningen noterade utskottet att

 

statsrådet i sin roll som finansminister vid och i anslutning till en pressträff

 

hade redovisat sin syn på läget i den svenska ekonomin. Utskottet, som hade

 

valt att inte närmare analysera tillståndet i den svenska ekonomin vid det

 

ovannämnda tillfället, underströk att det givetvis var viktigt att finansministern

 

vid det aktuella tillfället hade säkerställt att hennes uttalanden grundades på

 

uppgifter som var korrekta. I den promemoria som hade upprättats inom

 

Finansdepartementet till svar på utskottets frågor uppgavs att den ovannämnda

 

redovisningen av ministern byggde på beräkningar och prognoser som tagits

 

fram inom departementet. Granskningen gav i övrigt inte anledning till något

 

uttalande av utskottet.

 

Utskottet granskade under hösten 2020 finansminister Magdalena

 

Anderssons uttalande och inrikesminister Mikael Dambergs svar på en

 

skriftlig fråga om ökningen av antalet poliser (bet. 2020/21:KU10 s. 286 f.). I

 

sitt ställningstagande konstaterade utskottet inledningsvis att statsråd, i likhet

 

med andra medborgare, har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang, men

 

statsråd kan behöva ta särskilda hänsyn. I fråga om Mikael Dambergs

 

uttalande den 21 januari 2020 framgick det av uppgifterna från

 

Regeringskansliet att det statistiska underlag som låg till grund för hans

 

uttalande visade att det under 2019 nyanställdes 1 109 poliser som under det

 

året examinerats från polisutbildningen. Dock var nettoökningen under året

 

med hänsyn till Polismyndighetens personalomsättning klart mindre, varför

 

det enligt utskottet fick sägas vara missvisande att, som Mikael Damberg

 

gjorde, hänvisa till att polisen stärkts med många fler poliser. Granskningen

 

gav inte anledning till något ytterligare uttalande av utskottet.

 

Promemorior från Regeringskansliet

 

Genom skrivelser som sänts till Regeringskansliet har utskottet begärt svar på

 

ett antal frågor. Utskottet fick den 2 mars 2021 respektive den 18 mars 2021

 

promemorior som upprättats inom Justitiedepartementet (bilaga A4.2.2–3).

 

Av promemoriorna framgår i huvudsak följande.

 

I promemorian från den 2 mars 2021 anges att Morgan Johansson hade gjort

 

de uttalanden som återges ovan och att uttalandena avsåg antalet

164

4. VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING

2020/21:KU20

frihetsberövade i anstalt och häkte. Det underlag som låg till grund för de olika uttalandena var statistik om medelbeläggning i anstalt och häkte, vilket Kriminalvården redovisar löpande till Justitiedepartementet. I samma promemoria anges att medelbeläggningen i häkte och anstalt under perioden januari–juni 2020 uppgick till sammanlagt 6 803 personer, vilket enligt svaret i promemorian är den högsta noteringen sedan 1989 då statistiken började föras. Vidare framhålls att beläggningen ökat ytterligare sedan augusti 2020 samt att medelbeläggningen i häkte och anstalt i december 2020 var 7 214 personer.

I promemorian från den 18 mars 2021 framhålls att Morgan Johansson vid tiden för det första uttalandet i juni 2019 hade tillgång till statistik över medelbeläggningen i häkte och anstalt 1998–2018 samt medelbeläggning per månad i häkte och anstalt från 2013 t.o.m. maj 2019.

Utskottets ställningstagande

Som utskottet har uttalat i tidigare granskningar har statsråd, i likhet med alla andra medborgare, rätt att göra uttalanden i olika sammanhang, men statsråd kan behöva ta särskilda hänsyn. Vidare är det viktigt att ett statsråd har säkerställt att hans eller hennes uttalanden grundas på uppgifter som är korrekta.

När det gäller de i granskningen aktuella uttalandena av Morgan Johansson och debatten i samband med dessa synes det finnas en skillnad i frågan om vad som inkluderas i statistiken och vilket jämförelseår som ligger till grund för de slutsatser som dras. Det är för det politiska samtalet självfallet en fördel om det för alla inblandade står klart vilka uppgifter som ligger till grund för bedömningarna som görs av utvecklingen på olika områden.

4.3Socialförsäkringsministerns uttalande om grund för tillfälliga spelregleringar

Ärendet

Anmälan

I en anmälan till konstitutionsutskottet (dnr 2022-2019/20), bilaga A4.3.1, begärs det att utskottet ska granska socialförsäkringsminister Ardalan Shekarabis uttalanden om ökning av s.k. problemspelande och spel på nätkasinon, vilket anfördes som skäl för att införa tillfälliga regleringar av spelmarknaden.

I anmälan anförs det att Ardalan Shekarabi vid en presskonferens den 23 april 2020 presenterade tillfälliga regleringar på den svenska spelmarknaden, bl.a. i form av insättningsgränser, speltidsgränser och begränsningar av bonusar. Som skäl för dessa åtgärder angavs, enligt anmälaren, att konsumenterna skulle skyddas från ökat spelande och spelmissbruk. Statsrådet uttalade bl.a. följande på pressträffen.

165

2020/21:KU20

4. VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING

Det vi ser nu är en farlig cocktail av flera omständigheter som riskerar att öka riskerna för problemspelande och spelmissbruk. Isolerade människor med stor oro för sina jobb och sin ekonomi är en farlig grogrund för ökat problemspelande.

– – –

Bilden av den här problematiska situationen styrks ytterligare när vi ser den statistik över spelande som finns tillgänglig. Här finns indikationer på ökat spelande på de farligaste spelen.

Enligt anmälaren finns det skäl att tro att såväl statsrådets uttalanden som åtgärderna saknar saklig grund. Anmälaren anför att Svenska Spel redan den 9 april 2020 uttalade att den statistik som statsrådet hänförde sig till var missvisande och att det inte fanns några belägg för vare sig ökat problemspelande eller ökat spelande på nätkasinon. Vidare anför anmälaren att en rapport som Spelinspektionen publicerade den 18 maj 2020 visar att omsättningen för vadhållning och nätkasinon minskade med 6 procent under mars månad 2020 jämfört med samma månad föregående år, och att preliminära siffror visade på en liknande minskning i april. Trots att rapporten inte presenterades förrän i maj anför anmälaren att Expressen har avslöjat att Regeringskansliet fick denna information redan den 17 april, alltså fem dagar före statsrådets presskonferens.

Av en mejlväxling mellan en tjänsteman på Regeringskansliet och en analytiker på Spelinspektionen framgår vidare, enligt anmälaren, att Spelinspektionen hade framfört att det inte gick att veta om spelandet på nätkasinon hade ökat. En ökad omsättning i vissa bolag kunde istället bero på att stora bolag hade vunnit marknadsandelar av små bolag, vilket inte behövde vara kopplat till coronapandemin.

Vidare anför anmälaren att trots att regeringens egen myndighet Spelinspektionen inte kunde påvisa vare sig ett ökat spelande eller ett ökat problemspelande påstod ministern detta, och att det var grunden för ytterligare regleringar av spelmarknaden. Anmälaren vill därför att konstitutionsutskottet ska granska socialförsäkringsminister Ardalan Shekarabis uttalanden om ökningen av spel på nätkasinon och problemspelande som grund för de tillfälliga regleringarna av spelmarknaden.

Underlag för granskningen

Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria som upprättats inom Finansdepartementet, bilaga A4.3.2.

Utredning i ärendet

Bakgrund

Bestämmelser om spelansvar

Den 1 januari 2019 trädde spellagen (2018:1138) i kraft. Lagen, som ersatte de tidigare lotterilagen (1994:1000) och kasinolagen (1999:355), innebär en omfattande reglering i förhållande till vad som tidigare gällde för den svenska

166

4. VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING

2020/21:KU20

spelmarknaden. Med spellagen infördes ett licenssystem som innebär att vissa spelformer, av vilka vissa tidigare var otillåtna, såsom kasinospel online, öppnades för kommersiell konkurrens. Andra spel, såsom landbaserade kasinon, värdeautomater, lotterier och landbaserade bingospel, är fortfarande förbehållna staten eller sådana ideella föreningar eller registrerade trossamfund vars överskott går till allmännyttiga ändamål.

I 14 kap. spellagen finns regler om spelansvar. Av grundläggande betydelse är den omsorgsplikt som åvilar licenshavare. I omsorgsplikten ingår bl.a. att motverka överdrivet spelande genom fortlöpande kontroll av spelbeteende (1 §). Av regleringen följer vidare att spelare vid onlinespel ska ange en övre gräns för sina insättningar, och vid spel på värdeautomater enligt 5 kap. 7 och 8 §§ spellagen ska i stället en förlustgräns anges (7 §). Vidare framgår att en licenshavare endast vid det första tillfället när en spelare spelar på något av licenshavarens spel får erbjuda eller lämna bonus (9 §).

Enligt 21 kap. 2 § 5 spellagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om spelansvarsåtgärder och andra krav för spelets bedrivande. Vidare ger 21 kap. 13 § 3 och 4 spellagen regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer möjlighet att meddela föreskrifter om ytterligare gränser vid onlinespel och spel på värdeautomater samt vad som ska gälla vid ändring av satta gränser, respektive förutsättningar för en licenshavares erbjudande av bonus enligt 14 kap. 9 § spellagen.

Regeringen har med stöd av dessa bemyndiganden utfärdat spel- förordningen (2018:1475). I 11 kap. spelförordningen finns det bestämmelser om spelansvar. Av regleringen följer bl.a. att gränserna för insättningar och förluster enligt 14 kap. 7 § spellagen ska anges per dag, vecka och månad. Om spelaren vill sänka en gräns ska ändringen gälla omedelbart. Om ändringen avser en höjning ska ändringen gälla tidigast efter 72 timmar (3 §). Vid onlinespel enligt 5–8 kap. spellagen och vid spel på värdeautomater på andra platser än på ett kasino enligt 5 kap. 1 § samma lag ska spelaren ange om inloggningstiden ska begränsas. Om spelaren väljer att begränsa sin inloggningstid ska spelaren även ange hur lång denna tid ska vara (4 §). Licenshavaren ska säkerställa att angivna gränser enligt 3 och 4 §§ inte kan överskridas. Om en spelare höjer en gräns eller anger en högre gräns för insättningar än 10 000 kronor per månad ska licenshavaren kontakta spelaren i syfte att fullgöra sin omsorgsplikt enligt 14 kap. 1 § spellagen.

Stärkt spelarskydd med anledning av spridningen av sjukdomen covid-19

I april 2020 lade Finansdepartementet fram promemorian Ett stärkt spelarskydd till följd av spridningen av sjukdomen covid-19. I promemorian föreslogs skärpta regler för insättnings- och förlustgränser samt inloggnings- tider. Vid onlinespel föreslogs att insättningar på spelkontot skulle få uppgå till högst 5 000 kronor per vecka. Vid spel på statliga värdeautomater på andra platser än på ett kasino föreslogs en motsvarande förlustgräns. Det skulle även bli obligatoriskt för spelarna att begränsa sin inloggningstid vid kommersiellt

167

2020/21:KU20

4. VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING

onlinespel och vid spel på statliga värdeautomater på andra platser än på ett kasino. Vidare föreslogs att licenshavarnas erbjudanden av bonus skulle begränsas till högst 100 kronor.

Behovet av att stärka spelarskyddet motiverades på i huvudsak följande sätt i promemorian (s. 6):

Spridningen av det nya coronaviruset som orsakar sjukdomen covid-19 har påverkat spelmarknaden i Sverige. Det finns en risk att det minskade utbudet av landbaserade spel (spel som inte tillhandahålls online) och vadhållningsobjekt, i kombination med ökad social isolering och ekonomisk utsatthet i samhället, innebär att konsumenter i högre utsträckning än tidigare söker sig till särskilt riskfyllda spelformer som t.ex. onlinekasinon. De allvarliga ekonomiska konsekvenser som följer i spåren av coronapandemin med ökad risk för arbetslöshet, sjukskrivningar och ekonomisk osäkerhet ökar risken för psykisk ohälsa, men också spelproblem. Statistik från Skatteverket och Spelinspektionen visar också att de större utlandsbaserade spelbolagen som har en stor andel av sina inkomster från onlinekasino, har haft en stark tillväxt i mars 2020 jämfört med föregående månad.

– – –

Sammantaget kan konstateras att det uppkomna läget innebär stora risker för konsumenterna på spelområdet. De åtgärder som branschen vidtagit bedöms inte vara tillräckliga för att hantera dessa. Ytterligare insatser är därför nödvändiga. Vid införandet av spellagen (2018:1138) konstaterade regeringen att en utgångspunkt för den nya spelregleringen är att den ska kunna användas under, eller relativt enkelt anpassas till, nya omständigheter på spelmarknaden (prop. 2017/18:220 s. 82). Sådana nya omständigheter bedöms nu finnas. Det finns därför behov av att genom en tillfällig reglering stärka spelarskyddet för de mest riskfyllda spelformerna.

Promemorian remitterades till bl.a. myndigheter samt berörda företag och intresseorganisationer. I sitt remissyttrande anförde Spelinspektionen bl.a. följande angående behovet av stärkta åtgärder om spelarskydd:

Spelinspektionen kan konstatera att det av naturliga skäl i dagsläget saknas ett mer omfattande underlag som kan påvisa coronapandemins effekter på onlinespelet i Sverige. Det är också svårt att ta fram siffror som endast avser spelformen onlinespel eftersom många bolag har licens för både kommersiellt onlinespel och vadhållning och spelskatten redovisas per licenshavare och inte per licenstyp. Spelinspektionen har tillgång till underlag som visar att 13 bolag med licens för enbart kommersiellt onlinespel har ökat sin omsättning från februari till mars med sammanlagt 21 procent. Omsättningssiffror för ett fåtal men tongivande/större bolag som är profilerade mot onlinekasino visar på en ökad omsättning från februari till mars. Det är inte möjligt att dra några säkra slutsatser utifrån detta underlag. Samtidigt finns det skäl att skyndsamt vidta åtgärder med anledning av det akuta läget.

Efter att promemorian hade remissbehandlats presenterade Finans- departementet i maj 2020 promemorian Reviderade förslag för ett stärkt spelarskydd till följd av spridningen av sjukdomen covid-19. I promemorian, som även den remitterades till ett antal myndigheter, företag och intresseorganisationer, reviderades de ursprungliga förslagen på så vis att den högsta tillåtna insättningsgränsen endast skulle gälla vid kommersiellt

168

4. VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING

2020/21:KU20

onlinespel samt att begränsningen av erbjudanden om bonus endast skulle gälla licenshavare som tillhandahåller kommersiellt onlinespel och spel på statliga värdeautomater på andra platser än på ett kasino. Förordningen (2020:495) om tillfälliga spelansvarsåtgärder med anledning av spridningen av sjukdomen covid-19 trädde i kraft den 2 juli 2020. Förordningens giltighetstid, som ursprungligen var begränsad till utgången av 2020, har därefter förlängts till utgången av juni 2021. Även den promemoria som låg till grund för förordningens förlängda giltighetstid var föremål för remissbehandling.

Regeringsuppdrag till Spelinspektionen

Den 23 april 2020 gav regeringen i uppdrag till Spelinspektionen att följa utvecklingen och vidta åtgärder på spelområdet med anledning av det nya coronaviruset (Fi2020/01922OU). I uppdraget ingick bl.a. att Spel- inspektionen skulle följa utvecklingen på spelmarknaden. I enlighet med uppdraget lämnade Spelinspektionen tre delrapporter till regeringen (Finansdepartementet) den 18 maj, den 18 juni och den 17 juli 2020. Uppdraget slutredovisades till regeringen den 17 augusti 2020 (dnr 20Si1184). Av Spelinspektionens delrapporter och slutredovisning framgår bl.a. följande.

I stort sett all vadhållningsverksamhet bortsett från trav upphörde i mitten av mars 2020, då de flesta större sportevenemang ställdes in till följd av coronapandemin. För två större spelbolag med tyngdpunkt på vadhållning minskade omsättningen kraftigt, med 40 respektive 51 procent, i mars 2020 jämfört med mars 2019. Flera av de större bolag som är profilerade mot kasinospel online klarade sig betydligt bättre. Som helhet minskade licenskategorin onlinespel och vadhållning omsättningen med 6 respektive 3 procent i mars och april 2020 jämfört med samma månader 2019. AB Trav och Galopp (ATG), vars intäkter främst kommer från spel på hästar, hade en stark utveckling i april 2020. Om man bortser från ATG i beräkningen, minskade kategorin onlinespel och vadhållning med 20 procent under april 2020 jämfört med samma period föregående år.

För licenskategorin onlinespel och vadhållning ökade omsättningen med 6 respektive 5 procent under månaderna maj och juni 2020 jämfört med samma månader 2019. Även under maj 2020 hade ATG en stark utveckling och om man bortser från ATG i beräkningen minskade istället omsättningen för onlinespel och vadhållning med 14 procent under maj 2020 jämfört med maj 2019. Flera sportevenemang, bl.a. seriespelet i de större europeiska fotbollsligorna, startade åter i juni 2020.

Uppgifter från AB Svenska Spel

AB Svenska Spel (Svenska Spel) är ett aktiebolag som ägs av staten. Förvaltningen av Svenska Spel sköts av avdelningen för bolag med statligt ägande inom Näringsdepartementet.

169

2020/21:KU20

4. VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING

 

Den 9 april 2020 publicerade Svenska Spels hållbarhetschef ett inlägg på

 

bolagets webbplats med rubriken Har riskspelandet ökat under

 

coronapandemin? I inlägget anförs bl.a. följande.

 

Vi ser ett marginellt ökat intresse för spelformerna Poker, Bingo och

 

Casino. För Casino är ökningen så låg att vi i nuläget inte kan urskilja om

 

det är coronaeffekt eller naturlig tillväxt. Vad viktigare är: Även om spelen

 

lockar nya spelare, så ser vi inte en högre snittkonsumtion av dessa spel

 

för närvarande. Snittutgiften per kund för Poker, Bingo och Casino ligger

 

på samma nivåer som före coronautbrottet.

 

– – –

 

Många är oroliga för att spelproblemen skulle kunna öka när människor

 

tvingas sitta hemma mycket. Vi delar den oron, men konstaterar att

 

riskspelandet än så länge inte tycks ha ökat hos Svenska Spel.

 

Den 28 april 2020 presenterade Svenska Spel sin delårsrapport för januari–

 

mars 2020. I rapporten lämnas bl.a. följande information om intäkts-

 

utvecklingen för affärsområde Sport & Casino, vilket innefattar sportspel och

 

kasinospel online:

 

Nettospelintäkterna för affärsområdet Sport & Casino uppgick till 538

 

MSEK (542), en minskning med 4 MSEK eller 1 procent. Stora

 

förändringar har skett i slutet av kvartalet med inställda matcher och

 

sportevenemang som en konsekvens av coronaviruset, vilket haft en

 

betydande effekt på affärsområdets nettospelintäkter och särskilt för

 

poolspelen. För första gången någonsin har Svenska Spel Sport & Casino

 

ställt in Stryktipset på grund av att det helt enkelt inte finns några

 

spelobjekt att erbjuda. Nettospelintäkterna totalt för mars minskade med

 

61 MSEK jämfört med samma månad 2019. Betting och casinospel har

 

bidragit positivt under kvartalet och redovisade en ökning av

 

nettospelintäkterna med 19 MSEK jämfört med första kvartalet 2019.

 

Svenska Spel publicerade den 14 oktober 2020 ett inlägg på sin webbplats med

 

rubriken Inga tecken på ökat spelande under pandemin – nya studier

 

presenterade på Forskningsdagen. I inlägget redogörs för ett antal studier som

 

presenterades på Svenska Spels årliga forskningsdag. Ingressen till inlägget

 

har följande lydelse.

 

Spelandet ökade inte under Covid-19-pandemins första månader, men det

 

finns tecken på att de som redan tidigare uppvisade ett problematiskt

 

spelande också spelade mer. Det visar flera studier som presenterades när

 

Svenska Spels oberoende forskningsråd förra måndagen genomförde den

 

årliga Forskningsdagen.

 

Svar på skriftlig fråga

 

Socialförsäkringsminister Ardalan Shekarabi lämnade den 21 april 2020

 

följande svar på en skriftlig fråga (2019/20:1169).

 

John Weinerhall har frågat mig vilka ”extraordinära åtgärder” jag avser

 

med mitt uttalande om att jag inte utesluter extra ordinära åtgärder, och om

 

spelbranschen och svenska spelare kan förvänta sig ett förbud mot

 

onlinespel.

 

Statistik från Spelinspektionen indikerar att spelandet på kommersiellt

 

onlinespel, där onlinecasino ingår, kan ha ökat i Sverige under

 

Coronapandemin. Utbudet av landbaserade spel och vadhållningsobjekt

170

4. VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING

2020/21:KU20

har minskat och i vissa fall försvunnit helt. Detta i kombination med ökad social isolering och ekonomisk utsatthet i samhället ökar risken för att konsumenter i högre utsträckning än tidigare söker sig till särskilt riskfyllda spelformer som t.ex. onlinecasinon.

Det finns en stor risk att allvarliga ekonomiska konsekvenser med ökad arbetslöshet, sjukskrivningar och ekonomisk osäkerhet kommer att finnas kvar även efter att risken för smitta minskat. Den uppkomna situationen måste därför tas på allvar och alla åtgärder som kan vidtas för att säkerställa ett starkt konsumentskydd och minska problemspelandet behöver analyseras. Jag har haft ett möte med branschföreträdare för att få en bättre bild av läget på den svenska spelmarknaden och för att diskutera hur konsumentskyddet på spelmarknaden kan säkerställas under rådande situation. Frågan om att upprätthålla en hög kanalisering är fortsatt av stor betydelse. Jag följer utvecklingen noga för att kunna vidta nödvändiga åtgärder.

Tidningsartikel

Den 24 maj 2020 publicerade Expressen en artikel med rubriken Experterna slår larm – efter regeringens drag. Artikeln innehåller bl.a. en kritisk granskning av socialförsäkringsminister Ardalan Shekarabis uttalanden om att coronapandemins effekter innebar risker för ökat problemspelande och att det fanns indikationer på ökat spelande på de farligaste spelen. Dessa uttalanden gjordes den 23 april 2020 på en presskonferens där statsrådet presenterade regeringens förslag om åtgärder på spelmarknaden.

Av Expressens artikel framgår att Ardalan Shekarabi vid pressträffen angav följande som svar på frågan om vilken statistik som låg till grund för slutsatsen att spelandet hade ökat:

Dels så ser vi en ökning av inloggningar på vissa nätcasinoprofilerade bolag, sen ser vi också att omsättningen på nätcasinoprofilerade bolag har ökat. Vi ser också utvecklingen i andra europeiska länder, och där ser vi att coronakrisen får effekten att människor spelar. Så det är en helhetsbedömning som vi har gjort med hjälp av flera indikatorer. Vi har också fört samtal med ledande forskare i det här området, och fört samtal med Spelberoendes riksförbund och organisationer som jobbar med de grupperna.

Vidare framgår det av artikeln att en tjänsteman hos Spelinspektionen i en intervju med Expressen har uppgett att den delrapport som myndigheten lämnade till Finansdepartementet den 18 maj 2020 inte ger underlag för någon säker slutsats om huruvida det vid den tidpunkten hade skett någon ökning av spel inom nätkasino. Det framgår även av artikeln att Finansdepartementet ska ha informerats om den bedömningen redan den 17 april 2020, dvs. innan den aktuella presskonferensen hölls.

I Expressens artikel anges vidare att uppgifter från stödlinjer och hjälporganisationer inte ger någon enhetlig bild av om antalet personer som har sökt hjälp för sina spelproblem har ökat under coronapandemin. Ordföranden för Spelberoendes riksförbund har till Expressen uppgett att det kommit in betydligt fler samtal än vanligt till förbundets hjälplinjer under coronakrisen. Däremot ska Stödlinjen, en annan organisation som hjälper människor ur spelmissbruk, ha publicerat statistik den 13 maj 2020 som visade

171

2020/21:KU20

4. VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING

 

att antalet samtal dit minskat under coronakrisen jämfört med samma period

 

föregående år.

 

Tidigare granskning

 

Utskottet har vid ett flertal tillfällen granskat uttalanden av statsråd i olika

 

sammanhang. Utskottet har i dessa granskningar framhållit att ett statsråd i

 

likhet med alla andra medborgare har rätt att göra uttalanden i olika

 

sammanhang, men statsråd kan med hänsyn till sin speciella ställning behöva

 

ta särskilda hänsyn. Ett antal granskningar har gällt frågan om huruvida

 

innehållet i uttalanden av statsråd har varit korrekt (se t.ex. bet. 2014/15:KU20

 

s. 250 f., bet. 2016/17:KU20 s. 324 f. bet. 2017/18:KU20 s. 300 f. samt

 

2018/19:KU20 s. 201 och s. 214 f.). Utskottet har uttalat att en självklar

 

utgångspunkt är att statsråds uttalanden ska vara korrekta. Detta utesluter

 

enligt utskottet inte att statsråd i debatter och andra politiska sammanhang

 

uttrycker sig tillspetsat och polemiskt.

 

Promemoria från Regeringskansliet

 

Genom en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet begärt svar på ett antal

 

frågor. Utskottet fick den 9 februari 2021 en svarspromemoria framtagen inom

 

Finansdepartementet (bilaga A4.3.2). Av promemorian framgår i huvudsak

 

följande.

 

Vid tiden för de aktuella uttalandena fanns det flera indikationer på att

 

spridningen av sjukdomen covid-19 och dess konsekvenser innebar risker för

 

konsumenterna på spelområdet.

 

Folkhälsomyndigheten publicerade den 7 april 2020 en nyhet på sin

 

webbplats där myndigheten framhöll att de minskade möjligheterna till spel

 

på sport och spel hos ombud och på banor, i kombination med att allt fler

 

tillbringar mycket tid i hemmet, kan innebära en ökad risk för onlinespel, t.ex.

 

kasinospel. Myndigheten konstaterade vidare att onlinespelandet i många fall

 

har en hög riskpotential för spelproblem samt att permitteringar, med risk för

 

arbetslöshet, sjukskrivningar och ekonomisk osäkerhet, ökar risken för

 

psykisk ohälsa, men också spelproblem. Folkhälsomyndighetens befolknings-

 

undersökning visade även att omkring 70 procent av insatserna på kasinospel

 

och automatspel kommer från personer som har ett problemspelande, jämfört

 

med bara 18 procent vid vadhållning.

 

Därutöver hade den europeiska branschorganisationen European Gaming

 

and Betting Association (EGBA), där bl.a. den svenska Branschföreningen för

 

Onlinespel ingår, den 30 mars 2020 presenterat riktlinjer för spelbranschen om

 

återhållsamhet vid marknadsföring och om att informera om möjligheten att

 

stänga av sig från spel. Spelbranschens riksorganisation publicerade vid

 

samma tidpunkt en uppmaning till den svenska spelbranschen att ta ansvar i

 

den rådande situationen och att inte ägna sig åt hårdför nyrekrytering av

 

kunder eller locka till mer spel än kundens ekonomi tillåter.

172

4. VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING

2020/21:KU20

När det gäller uttalandena om indikationer på ökat spelande visade statistik från Skatteverket, som Spelinspektionen sammanställde i ett e-post- meddelande till Regeringskansliet den 17 april 2020, bl.a. att några av de större spelföretagen som haft tillväxt i omsättningen mellan februari och mars 2020 hade en stor del av sina intäkter från onlinekasino. De 13 bolagen med svensk spellicens för enbart onlinespel ökade vidare sin omsättning med totalt 21 procent mellan februari och mars 2020.

Det ovan beskrivna faktaunderlaget gav stöd för statsrådet Shekarabis uttalanden. Det kan i sammanhanget noteras att Spelinspektionen den 7 maj 2020 i sitt remissvar över promemorian Ett stärkt spelarskydd till följd av spridningen av sjukdomen covid-19, med hänvisning till den ovan angivna statistiken från Skatteverket, gjorde bedömningen att det trots osäkerhet i underlaget fanns skäl att skyndsamt vidta åtgärder med anledning av det akuta läget.

Utskottets ställningstagande

Som utskottet har uttalat i tidigare granskningar har statsråd, i likhet med alla andra medborgare, rätt att göra uttalanden i olika sammanhang, men statsråd kan behöva ta särskilda hänsyn. Vidare har utskottet framhållit att det är en självklarhet att statsråds uttalanden ska vara korrekta.

När det gäller Ardalan Shekarabis uttalanden vid pressträffen den 23 april 2020 om ökat spelande på nätkasinon framgår det av granskningen att statsrådet har grundat sitt uttalande på uppgifter som inte ger utrymme för någon säker slutsats om huruvida spelandet hade ökat eller inte. Socialförsäkringsministern ansvarar för sina yttranden och därmed även för att de uppgifter han lämnar är korrekta.

4.4Utbildningsministerns uttalande om ett partis inställning i en fråga i riksdagen

Ärendet

Anmälan

I en anmälan till konstitutionsutskottet (dnr 860-2020/21), bilaga A4.4.1, begärs det att utskottet ska granska utbildningsminister Anna Ekströms uttalanden på sociala medier angående finansutskottets betänkande 2017/18:FiU43.

Enligt anmälaren publicerade Anna Ekström den 10 november 2020 följande inlägg på Facebook och Twitter.

Att islamister inte ska driva skolor håller nästan alla med om – även SD:s väljare. Men när regeringens förslag med förbud för olämpliga och kriminella personer att driva skolor kom till riksdagen så röstade varenda sverigedemokrat nej. Undrar om partiets väljare vet om det?

173

2020/21:KU20

4. VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING

 

Anmälaren anför vidare att Sverigedemokraterna var positiva till delar av det

 

förslag som behandlades i betänkande 2017/18:FiU43 men ville göra vissa

 

justeringar av regeringens förslag, vilket framgår av den reservation som

 

partiet lämnade in. När Sverigedemokraternas reservation föll ställde sig

 

partiet, enligt anmälaren, bakom en reservation från M, L och KD i huvud-

 

voteringen.

 

Enligt anmälaren har Sverigedemokraterna i den första voteringen inte

 

röstat för avslag av propositionen av det skälet att partiet skulle vara emot ett

 

förbud för kriminella och olämpliga personer att driva skolor. Som framgår av

 

reservationen var partiet positivt till såväl ökade som tydligare tillståndskrav.

 

Vidare anför anmälaren att regeringens proposition 2017/18:158 Ökade

 

tillståndskrav och särskilda regler för upphandling inom välfärden berör fler

 

aspekter än att endast förhindra att olämpliga och kriminella personer tillåts

 

driva skolor.

 

Sammantaget menar anmälaren att Anna Ekström har förtigit så mycket

 

information om de aktuella voteringarna att budskapet har blivit kraftigt

 

missvisande. Den bild som statsrådet har bifogat till sitt inlägg på Twitter och

 

Facebook är så kraftigt beskuren att det inte går att läsa sig till vilket

 

betänkande som behandlats och hur många voteringar som skett eller vad

 

partierna materiellt har voterat om. Statsrådet bibringar därmed, enligt

 

anmälaren, läsaren den felaktiga uppfattningen att Sverigedemokraterna röstat

 

på ett visst sätt för att partiet skulle vara emot att olämpliga och kriminella

 

personer får driva skolor. Inlägget har därmed inte gett en korrekt bild av

 

verkligheten.

 

Underlag för granskningen

 

Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria som upprättats inom

 

Utbildningsdepartementet, bilaga A4.4.2.

 

Utredning i ärendet

 

Bakgrund

 

Regler om omröstning i kammaren

 

Av 4 kap. 7 § regeringsformen framgår att vid omröstning i kammaren gäller,

 

om inte annat är särskilt föreskrivet, som riksdagens beslut den mening som

 

mer än hälften av de röstande enas om. Bestämmelsen i regeringsformen

 

kompletteras av föreskrifter i riksdagsordningen.

 

Av 11 kap. 10 § riksdagsordningen framgår att när ett ärende ska avgöras

 

genom omröstning ska de yrkanden som har lagts fram under överläggningen

 

ställas mot varandra. Det yrkande som enligt talmannens uppfattning har

 

bifallits med acklamation, eller det yrkande som talmannen bestämmer, utgör

 

huvudförslag vid omröstningen. Mot huvudförslaget ställs ett annat yrkande

 

som motförslag. Om det finns fler än ett yrkande som kan ställas mot

174

4. VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING

2020/21:KU20

huvudförslaget, ska kammaren först i ett eller flera förberedande beslut avgöra vilket yrkande som ska vara motförslag i huvudomröstningen.

Riksdagens behandling av proposition 2017/18:158

I proposition 2017/18:158 Ökade tillståndskrav och särskilda regler för upphandling inom välfärden lämnade regeringen lagförslag om att införa tillståndsplikt för verksamhet som avser hemtjänst enligt socialtjänstlagen (2001:453, SoL) samt för verksamhet som avser ledsagarservice, biträde av kontaktperson eller avlösarservice i hemmet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). I propositionen föreslogs även nya krav på insikt, lämplighet och ekonomiska förutsättningar för att beviljas tillstånd att bedriva verksamhet enligt SoL och LSS samt godkännande för enskilda att som huvudmän bedriva verksamhet inom skolväsendet enligt skollagen (2010:800). I propositionen föreslogs vidare ändringar i lagen (2016:1145) om offentlig upphandling avseende vissa sociala tjänster och andra särskilda tjänster, benämnda välfärdstjänster, vars värde beräknas understiga tillämpligt EU-tröskelvärde på 750 000 euro.

Regeringens lagförslag behandlades i finansutskottets betänkande 2017/18:FiU43. I betänkandet föreslog utskottet att riksdagen skulle anta regeringens lagförslag om ökade tillståndskrav och särskilda regler för upphandling i välfärden (förslagspunkt 1). Vidare föreslog utskottet att riksdagen skulle rikta två tillkännagivanden till regeringen med anledning av motionsyrkanden angående likvärdiga tillståndskrav och likvärdig lednings- prövning och små aktörers möjligheter att etablera sig inom välfärden (förslagspunkt 2 och 4). Slutligen föreslog utskottet att motionsyrkanden om ändrade regler för upphandling inom välfärden skulle avslås (förslagspunkt 3).

I betänkandet finns 6 reservationer, varav 3 är hänförliga till förslags- punkt 1. I reservation 1 (M, L, KD) tillstyrkte reservanterna delvis regeringens förslag med vissa ändringar. I reservation 2 (SD) föreslog reservanterna att riksdagen skulle avslå regeringens lagförslag och anförde följande.

Vi är mycket positiva till såväl ökade som tydligare tillståndskrav. Däremot anser vi att regeringens förslag om tillståndsprövning är felaktigt utformat och att det riskerar att leda till mindre tydliga krav. Propositionen bör därför avslås. Regeringen bör återkomma till riksdagen med kraftigt reviderade lagförslag. I stället för att respektive kommun ska ansvara för prövningen av tillstånd bör en statlig myndighet ansvara för prövningen. Sanktionsmöjligheter måste finnas på plats, men de måste vara förutsebara; t.ex. ska ett återtagande av ett tillstånd ske på ett rättssäkert sätt och med föregående varningar. Vidare bör det inte vara möjligt för myndigheterna att besluta om helt nya föreskrifter. Om regelverk behöver ändras ska detta föregås av en diskussion i riksdagen med efterföljande beslut av riksdagens ledamöter och inte av myndighetstjänstemän.

Vi tillstyrker Sverigedemokraternas motion 2017/18:4086 av Oscar Sjöstedt m.fl. yrkandena 1, 3–5 och 6 i denna del och Centerpartiets motion 2017/18:4119 av Emil Källström m.fl. yrkande 1. Regeringens proposition avstyrks liksom övriga här aktuella motionsyrkanden.

Även i reservation 3 (C) yrkades avslag på regeringens lagförslag.

175

2020/21:KU20

4. VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING

Riksdagen biföll den 7 juni 2018 utskottets förslag till riksdagsbeslut (rskr. 2017/18:356). Av riksdagens protokoll framgår att kammaren genomförde två förberedande voteringar vid behandlingen av förslagspunkt 1 (prot. 2017/18:127 s. 54 f.). I den första förberedande voteringen ställdes reservation 2 (SD) mot reservation 3 (C), varvid kammaren biträdde reservation 2. I den andra förberedande voteringen ställdes reservation 1 (M, L, KD) mot reservation 2 (SD), varvid kammaren biträdde reservation 1. I huvudvoteringen ställdes därmed utskottets förslag mot reservation 1. Kammaren biföll utskottets förslag. I huvudvoteringen röstade S, MP och V för utskottets förslag. Reservation 1 stöddes av M, SD, L och KD medan C avstod från att rösta.

Inlägg på Twitter och Facebook

Den 10 november 2020 publicerade utbildningsminister Anna Ekström följande inlägg på Twitter och Facebook.

Att islamister inte ska driva skolor håller nästan alla med om – även SD:s väljare. Men när regeringens förslag med förbud för olämpliga och kriminella personer att driva skolor kom till riksdagen så röstade varenda sverigedemokrat nej. Undrar om partiets väljare vet om det.

Till inlägget hade bifogats en bild från riksdagens hemsida som utvisar hur partierna röstade i huvudvoteringen där utskottets förslag ställdes mot reservation 1 (M, L, KD). Av bilden framgår inte vilket ärende som omröstningen avsåg. I ett tillkommande inlägg på Facebook publicerade Anna Ekström en länk till riksdagens protokoll 2017/18:127.

Tidigare granskning

Konstitutionsutskottet har flera gånger granskat statsråds uttalanden i olika sammanhang. Ofta har det rört sig om uppgifter som har lämnats vid kontakter mellan regeringen och dess myndigheter. Ibland har granskningen kommit in på frågor som rör instruktionsförbudet gentemot domstolar, förvaltnings- myndigheter och Riksbanken eller avsett uppgifter som statsråd har lämnat i anslutning till regeringsbeslut (se t.ex. bet. 1999/2000:KU20 s. 119 f., bet. 2003/04:KU20 s. 189 f., bet. 2004/05:KU20 s. 196 f., bet. 2005/06:KU20 s. 156 f. och bet. 2007/08:KU20 s. 163 f.).

Våren 2017 granskade utskottet Statsministerns uttalanden under en partiledardebatt (2016/17:KU20 s. 324 f.). Statsministern hade bl.a. uttalat att ett parti inte ens hade röstat på sin egen budget. Utskottet konstaterade att statsministerns påstående om hur ett partis ledamöter hade lagt sina röster i kammaren på sin budgetmotion var felaktigt. Vidare anförde utskottet att som utgångspunkt gäller att uttalanden av statsråd ska vara korrekta. I det aktuella fallet skulle emellertid även beaktas att uttalandet gjordes under en pågående debatt.

Under våren 2018 granskade utskottet ett uttalande av justitie- och migrationsministern om arbetslösheten bland utrikes födda (bet. 2017/18:KU20 s. 300 f.). Utskottet anförde att det genom åren granskat en rad

176

4. VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING

2020/21:KU20

olika uttalanden av statsråd. Som utskottet tidigare framhållit ska konstitutionsutskottets granskning avse statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Vidare anförde utskottet att statsråd, i likhet med alla andra medborgare, har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang, men statsråd kan behöva ta särskild hänsyn. En självklar utgångspunkt i dessa sammanhang är att uttalandena ska vara korrekta. Detta uteslöt enligt utskottet naturligtvis inte att statsråd i debatter och andra politiska sammanhang uttrycker sig tillspetsat och polemiskt. Det uttalande av justitie- och migrationsministern som var aktuellt i granskningsärendet gjordes i ett Twittermeddelande. Utskottet konstaterade att det framgick av utredningen i ärendet att statsrådet i sitt uttalande om arbetslösheten bland utrikes födda redovisade statistik som inte mer än i möjligen begränsad utsträckning inkluderade den grupp uttalandet avsåg. Uttalandet gav därmed en missvisande bild. Justitie- och migrationsministern ansvarar för sina uttalanden och därmed även för att de uppgifter som han lämnar är korrekta. Att det aktuella uttalandet gjordes på hans personliga Twitterkonto saknade betydelse i sammanhanget. Granskningen gav i övrigt inte anledning till något uttalande av utskottet.

Promemoria från Regeringskansliet

Genom en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet begärt svar på skriftliga frågor. Utskottet fick den 4 mars 2021 en svarspromemoria utarbetad inom Utbildningsdepartementet (bilaga A4.4.2). Av promemorian framgår i huvudsak följande.

Regeringens förslag i proposition 2017/18:158 Ökade tillståndskrav och särskilda regler för upphandling inom välfärden syftade bl.a. till att införa ägar- och ledningsprövning för enskilda som i egenskap av huvudmän vill bedriva verksamhet inom skolväsendet. På längre sikt förväntades förslagen kunna medverka till att förhindra att oseriösa och kriminella personer bedriver verksamhet i välfärdssektorn.

I förberedande voteringar i riksdagen röstade de sverigedemokratiska ledamöterna, i enlighet med reservation 2 (SD), för avslag på regeringens proposition. Först vid huvudvoteringen i kammaren röstade de sverige- demokratiska ledamöterna för att stödja reservation 1 (M, L, KD). Detta efter att reservation 2 (SD) inte biträtts av kammaren i de förberedande voteringarna.

Om reservation 2 vunnit bifall i kammaren hade bestämmelserna om ägar- och ledningsprövning inom skolväsendet inte kunnat träda i kraft den 1 januari 2019. Anna Ekströms uttalanden avsåg att visa konsekvenserna av ett sådant utfall i kammaren.

Utskottets ställningstagande

Utskottet konstaterar att statsråd i likhet med andra medborgare har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang men att vissa särskilda hänsyn kan behöva

177

2020/21:KU20

4. VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING

tas. En självklar utgångspunkt i dessa sammanhang är enligt utskottet att uttalandena ska vara korrekta, vilket dock inte utesluter att statsråd i debatter och andra politiska sammanhang uttrycker sig tillspetsat eller polemiskt.

När det gäller den aktuella granskningen noterar utskottet att Anna Ekström i ett inlägg på sociala medier valde att endast lyfta fram hur ledamöterna tillhörande ett av riksdagens partier hade röstat i den förberedande voteringen, när riksdagen tog ställning till regeringens lagförslag i den aktuella propositionen, inte de skäl som hade anförts i reservationen. Det inlägg som Anna Ekström gjorde gav därmed inte en fullt ut rättvisande bild av den inställning som fanns i frågan.

Granskningen ger i övrigt inte anledning till något uttalande från utskottets sida.

4.5 Statsråds uttalanden om Arlanda

Ärendet

Anmälan

I en anmälan till konstitutionsutskottet (dnr 2109-2019/20), bilaga A.4.5.1, begärs det att utskottet granskar uttalanden av dåvarande finansmarknads- och bostadsminister Per Bolund och näringsminister Ibrahim Baylan. I anmälan görs gällande att statsråden har gjort motstridiga uttalanden om huruvida regeringen stod bakom Swedavias beslut om att inte gå vidare med en utbyggnad av Arlanda.

Underlag för granskningen

Till grund för granskningen har bl.a. legat promemorior från Närings- departementet, bilaga A4.5.2–3.

Utredning i ärendet

Bakgrund

Vid en pressträff den 15 juni 2020 gjorde dåvarande finansmarknads- och bostadsminister Per Bolund bl.a. följande uttalande:

När vi har tagit oss igenom den här pandemin kommer verkligheten för flygbranschen att se väldigt annorlunda ut. Det är en verklighet som också Swedavia verkar i. Därför gör de själva nu bedömningen att investeringarna i deras flygplatser kommer att ske i väsentligt lägre takt, i annan ordning, och i vissa fall helt ställas in. Nu kl. 09 kommer Swedavia med ett pressmeddelande där man också säger att man inte kommer att gå vidare med en utbyggnad av Arlanda, och det är något som regeringen också ställer sig bakom.

I en artikel i Expressen från samma dag gjorde näringsminister Ibrahim Baylan följande uttalande:

178

4. VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING

2020/21:KU20

Det finns inget sådant beslut. Det råder ett väldigt osäkert läge som gör att Swedavia nu ser över alla sina investeringar och under rådande läge, det tror jag alla begriper, finns det inget behov att gå vidare med planerna. Men därutöver finns inget beslut.

I ett pressmeddelande från den 15 juni 2020 gjorde Swedavia och dess vd och koncernchef Jonas Abrahamsson bl.a. följande uttalande:

Mot bakgrund av de nya marknadsförutsättningarna aviserade Swedavia i slutet av mars i år en översyn av alla investeringar för att prioritera projekt och åtgärder som ökar effektivitet, flexibilitet och service framför kapacitet. Två projekt på Stockholm Arlanda Airport som avsåg att tillföra ny kapacitet genom en ny pir och förbättrad bagagehantering pausades därför tillsvidare.

När det gäller flygmarknadens utveckling på lite längre sikt är osäkerheterna stora och vi analyserar nu hur ett nytt normalläge på marknaden kan komma att se ut. Även om vi de närmaste åren inte ser något behov av varken ny terminal- eller bankapacitet, så är det viktigt att bibehålla både flexibilitet och beredskap för att kunna fortsätta utveckla våra flygplatser på längre sikt, säger Jonas Abrahamsson.

Gällande ordning

Enligt 1 kap. 6 § regeringsformen (RF) styr regeringen riket. Med undantag av vissa ärenden som gäller verkställighet inom Försvarsmakten avgörs regeringsärenden, enligt 7 kap. 3 § RF, av regeringen vid regerings- sammanträde. Innebörden av detta är att beslutsfattandet i regeringen sker genom kollektivt fattade beslut. Regeringsformen tar därmed i princip avstånd från ministerstyre, dvs. rätten för ett statsråd att även statsrättsligt sett avgöra regeringsärenden. Det är enligt 7 kap. 4 § statsministern som kallar övriga statsråd till regeringssammanträde och är ordförande vid sammanträdet. Minst fem statsråd ska delta i regeringssammanträdet. Av 7 kap. 5 § följer att det är departementschefen som är föredragande vid ett regeringssammanträde i de ärenden som hör till hans eller hennes departement. Statsministern kan dock förordna att ett ärende eller en grupp av ärenden, som hör till ett visst departement, ska föredras av ett annat statsråd än departementschefen. Protokoll ska enligt 7 kap. 6 § föras vid regeringssammanträden. Skiljaktiga meningar ska antecknas i protokollet.

Enligt Grundlagberedningen har det ansetts bäst förenligt med det svenska systemet med självständiga ämbetsverk att rätten att ge direktiv för förvaltningsmyndigheterna ligger hos regeringen kollektivt (SOU 1972:15 s. 79 f.). Därutöver menar Grundlagberedningen att det kollektiva besluts- fattandet har stora företräden såsom underlag för det samarbete som ständigt pågår i ärenden av varierande art. Särskilt under tider med koalitions- eller samlingsregering ligger det ett värde i ett gemensamt ansvar för ministrarna, ett ansvar som kan åberopas som motiv för insyn och medverkan över departementsgränserna (s. 79–80).

Enligt bilagan till förordningen (1996:1515) med instruktion för Regerings- kansliet hör frågor om statligt ägda bolag till Näringsdepartementets område.

179

2020/21:KU20

4. VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING

Tidigare granskning

Motstridiga uttalanden

I samband med två tidigare granskningsärenden som gällde statsråds uttalanden vars överensstämmelse med regeringens uppfattning ifrågasatts anförde utskottet följande (bet. 1993/94:KU30 s. 63).

I förarbetena till regeringsformen är det förutsatt att regeringen som huvudregel ska uppträda som en enhet. Detta kommer till uttryck genom uttalandet i grundlagspropositionen (prop. 1973:90 s. 179) att ”regeringen är ett kollektiv, uppbyggt kring statsministerns person, vilket får förutsättas hållas samman av gemensamma politiska värderingar och målsättningar”. Några formella regler som föreskriver att regeringen ska vara enig om sina beslut eller sitt uppträdande finns däremot inte. Än mindre krävs enighet då de enskilda statsråden uttalar sig i frågor av politisk karaktär, även sådana som har varit eller kan komma att bli föremål för regeringens avgörande. Utskottet vill emellertid framhålla att uttalanden som uppfattas stå i strid med regeringens officiella hållning kan skapa oklarhet och risk för komplikationer, särskilt om de berör förhållanden till utländsk stat. Särskilda krav måste därvid ställas på uttalanden som görs av det statsråd som ansvarar för frågan inom regeringen. Dennes uttalanden måste anses ha särskild auktoritet när det gäller regeringens hållning.

Under våren 2019 granskade utskottet dåvarande miljöministerns uttalande om Svenskt flyg (bet. 2018/19:KU20 s. 220 f.). I sitt ställningstagande fram- höll utskottet bl.a. följande:

Statsråd har i likhet med övriga medborgare rätt att göra uttalanden i olika sammanhang, inte minst när de uttalar sig i partipolitiska frågor. En viss diskrepans mellan uttalanden av olika statsråd kan därför förekomma, särskilt inom koalitionsregeringar. Utskottet vill dock framhålla att statsråd bör iaktta viss försiktighet med uttalanden som kan uppfattas ge uttryck för regeringens politik när så inte är fallet.

Inkorrekta uttalanden

Konstitutionsutskottet har flera gånger granskat statsråds uttalanden i olika sammanhang. Ofta har det rört sig om uppgifter som har lämnats vid kontakter mellan regeringen och dess myndigheter. Ibland har granskningen kommit in på frågor som rör instruktionsförbudet gentemot domstolar, förvaltnings- myndigheter och Riksbanken eller avsett uppgifter som statsråd har lämnat i anslutning till regeringsbeslut (se t.ex. bet. 1999/2000:KU20 s. 119 f., bet. 2003/04:KU20 s. 189 f., bet. 2004/05:KU20 s. 196 f., bet. 2005/06:KU20 s. 156 f. och bet. 2007/08:KU20 s. 163 f.).

Utskottet har också i flera granskningsärenden konstaterat att uttalanden av statsråd bör vara korrekta. Under våren 2018 granskade utskottet t.ex. ett uttalande av justitie- och migrationsministern om arbetslösheten bland utrikes födda (bet. 2017/18:KU20 s. 300 f.). Utskottet anförde bl.a. att statsråd, i likhet med alla andra medborgare, har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang, men statsråd kan behöva ta särskild hänsyn. En självklar utgångspunkt i dessa sammanhang är att uttalandena ska vara korrekta. Detta uteslöt enligt utskottet

180

4. VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING

2020/21:KU20

naturligtvis inte att statsråd i debatter och andra politiska sammanhang uttrycker sig tillspetsat och polemiskt.

Promemorior från Regeringskansliet

Genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet har utskottet begärt svar på ett antal frågor. Utskottet fick den 25 februari 2021 respektive den 30 mars 2021 två svarspromemorior som upprättats inom Näringsdepartementet (bilaga A4.5.2–3).

På utskottets fråga om huruvida näringsminister Ibrahim Baylans uttalande stämmer om att det inte funnits något beslut av regeringen i den aktuella frågan anges i svaret att regeringen inte har fattat något beslut om eller på annat sätt tagit ställning till frågan om en utbyggnad av Arlanda. Investeringsbeslut, liksom andra frågor av operativ karaktär, är ett ansvar för Swedavias styrelse och ledning att hantera inom ramen för bolagets uppdrag.

Vidare anges att dåvarande finansmarknads- och bostadsminister Per Bolund enbart har haft för avsikt att återge den bedömning som lämnats av Swedavia och att ge uttryck för att regeringen vid den aktuella tidpunkten inte gjorde någon annan bedömning.

I svaret ges en kommentar till hur Per Bolunds uttalande överensstämmer med pressmeddelandet från Swedavia. I svaret framhålls att uttalandet att pandemin medför en ny verklighet för flygbranschen är ett uttryck för det som i pressmeddelandet sägs om att osäkerheterna är stora när det gäller flygmarknadens utveckling. När det gäller uttalandet om Swedavia AB:s bedömning i frågan om investeringar är det ett uttryck för det som i pressmeddelandet sägs om en översyn av alla investeringar. Uttalandet att Swedavia säger att man inte kommer att gå vidare med en utbyggnad av Arlanda är ett uttryck för det som i pressmeddelandet sägs om att Swedavia de närmaste åren inte ser något behov av ny terminal- eller bankapacitet.

Utskottets ställningstagande

Statsråd har i likhet med övriga medborgare rätt att göra uttalanden i olika sammanhang. Detta gäller självklart även när de uttalar sig i partipolitiska frågor. En viss försiktighet bör dock iakttas från statsrådens sida med uttalanden som kan uppfattas ge uttryck för regeringens politik när så inte är fallet. Vad som framkommit i granskningen ger i detta avseende inte skäl till något uttalande av utskottet.

När det gäller huruvida Per Bolunds uttalande är korrekt om att Swedavia inte kommer att gå vidare med en utbyggnad av Arlanda ska uttalandet ses i relation till uppgiften i Swedavias pressmeddelande att även om bolaget inte under de närmaste åren ser något behov av ny terminal eller bankapacitet är det viktigt att bibehålla både flexibilitet och beredskap för att kunna fortsätta utveckla Swedavias flygplatser på längre sikt. Utskottet noterar att Per Bolund i sitt uttalande hänvisar till Swedavias bedömning i pressmeddelandet. Sett till

181

2020/21:KU20

4. VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING

 

pressmeddelandet i sin helhet vill utskottet framhålla vikten av att uttalanden

 

är korrekta.

182

2020/21:KU20

5. Regeringens hantering av coronapandemin

5.1 Introduktion till granskningen

Inledning

Initiativ och anmälningar

Konstitutionsutskottet beslutade i september 2020 att närmare granska regeringens hantering av ett antal frågor med koppling till coronapandemin (särskilt prot. 2020/21:3 § 5), bilaga A5.1.1. De områden som valdes ut för granskning har sedermera preciserats enligt följande.

Utökad testning och smittspårning, avsnitt 5.2

Tillgången till skyddsutrustning och annan sjukvårdsmateriel, avsnitt 5.3

Tillgången till intensivvårdsplatser, avsnitt 5.4

Deltagargräns för allmänna sammankomster och offentliga tillställningar, avsnitt 5.5

Besöksförbud inom äldreomsorgen, avsnitt 5.6

Distansundervisning inom skolväsendet, avsnitt 5.7

Beredningen av snabbpropositioner samt pandemilagen, avsnitt 5.8

Samråd med EU-nämnden under våren och sommaren 2020, avsnitt 5.10.

Det har vidare kommit in ett antal anmälningar till konstitutionsutskottet som berör regeringens hantering av pandemin. Vissa av anmälningarna behandlas helt eller delvis i samband med de granskningar som utskottet har initierat. Anmälningarna har dessutom föranlett separata granskningar i enligt med vad som anges nedan.

Regeringens agerande avseende sin coronastrategi, avsnitt 5.9

Hanteringen av omställningsstödet till företag, avsnitt 5.11

Socialministerns agerande i förhållande till Coronakommissionen, avsnitt 5.12.

Det här introducerande avsnittet till utskottets granskning av regeringens hantering av coronapandemin innehåller, utöver denna inledning, en kortfattad redogörelse för pandemins utveckling i Sverige, en beskrivning av den rättsliga grunden för regeringens ansvar och roll vid kriser samt olika centrala aspekter i utskottets bedömningar av hur regeringen har hanterat pandemin. Utskottets bedömningar inom de områden som listats ovan redovisas i anslutning till respektive granskningsärende.

Utgångspunkter för utskottets granskning

När konstitutionsutskottet lämnar detta betänkande befinner sig Sverige fortfarande i den omfattande kris som coronapandemin har orsakat. Över hela världen har virusets följder varit påtagliga och tragiska. I Sverige har coronaviruset orsakat stort personligt lidande. Många har blivit svårt sjuka

183

2020/21:KU20

5. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN

 

eller avlidit. Samtidigt har pandemin även andra långtgående följder – för

 

såväl individ som samhälle – som ännu inte låter sig överblickas.

 

Många av de åtgärder som har vidtagits finns det inte i nuläget underlag för

 

att utvärdera. En mer fullständig analys och bedömning av regeringens

 

hantering av pandemin måste därför anstå. Utskottet har anledning att

 

återkomma till dessa frågor i senare betänkanden. Detta hindrar emellertid inte

 

att vissa åtgärder kan värderas redan i dag, i ljuset av vad som var känt – eller

 

borde ha varit känt – när de vidtogs.

 

De åtgärder som har vidtagits med anledning av coronapandemin och vilka

 

vägval som gjorts för att bekämpa smittspridningen skiljer sig åt mellan olika

 

länder, däribland Sverige. Även de konstitutionella ramarna skiljer sig åt.

 

Konstitutionsutskottets granskning utgår ifrån de konstitutionella förhållanden

 

som gäller i Sverige och är ett led i utskottets grundlagsreglerade uppdrag att

 

utföra konstitutionell kontroll av hur regeringsmakten utövas, se 13 kap.

 

regeringsformen. Granskningen går ut på att bedöma om det handlingssätt

 

eller den underlåtenhet som regeringen eller enskilda statsråd har visat är

 

förenlig med vad tjänsten kräver och som rättsligt sett gäller för uppgiften.

 

Detta innebär att utskottets granskning i första hand tar sikte på procedur-

 

och kompetensregler i regeringsformen och riksdagsordningen, t.ex. reglerna

 

om lagrådsremiss, normgivningskompetens och propositionsavlämnande. Av

 

särskild betydelse är bestämmelsen om att regeringen styr riket. Granskningen

 

kan utmynna i att utskottet uttalar sig vägledande och därmed bidrar till

 

utvecklingen av praxis, t.ex. vid beredningen av regeringsärenden, och ser

 

efter att denna praxis följs.

 

Utskottets och Coronakommissionens olika uppdrag

 

Regeringen beslutade, efter överläggningar med riksdagens partier, den 30

 

juni 2020 att tillsätta en kommission med uppdrag att utvärdera regeringens,

 

förvaltningsmyndigheternas, regionernas och kommunernas åtgärder för att

 

begränsa spridningen av det virus som orsakar sjukdomen covid-19 och

 

spridningens effekter (dir. 2020:9). Samma dag förordnades det tidigare

 

justitierådet och ordföranden i Högsta förvaltningsdomstolen Mats Melin som

 

ordförande i kommissionen. Kommissionen, som antog namnet Corona-

 

kommissionen, överlämnade den 7 december 2020 delbetänkandet Äldre-

 

omsorgen under pandemin (SOU 2020:80). Kommissionen ska lämna ett

 

andra delbetänkande senast den 31 oktober 2021 och ska slutredovisa sitt

 

uppdrag senast den 28 februari 2022.

 

Coronakommissionen ska enligt uppdraget bl.a.

 

– utvärdera regeringens, berörda förvaltningsmyndigheters, regionernas och

 

kommunernas åtgärder för att hantera virusutbrottet och utbrottets effekter

 

– utvärdera hur krisorganisationen inom Regeringskansliet, berörda

 

förvaltningsmyndigheter, regioner och kommuner har fungerat under

 

pandemin

184

5. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN

2020/21:KU20

utvärdera hur ansvarsprincipen och det geografiska områdesansvaret har fungerat under krisen

lämna de förslag på åtgärder som kommissionens iakttagelser ger anledning till.

Konstitutionsutskottets och Coronakommissionens granskningsuppdrag skiljer sig åt i ett antal avseenden. En skillnad gäller föremålet för granskningen. Medan kommissionen har i uppdrag att granska hur olika delar av samhällsapparaten har hanterat pandemins utbrott och dess effekter, begränsar sig utskottets granskning till regeringen och enskilda statsråd. Hur andra aktörer har hanterat coronapandemin ligger således utanför det granskningsområde som grundlagen anvisar utskottet.

En annan skillnad är att det i Coronakommissionens uppdrag ingår att blicka framåt och lämna förslag på sådana förändringar som kommissionens iakttagelser ger anledning till. Konstitutionsutskottets granskning är däremot tillbakablickande och har huvudsakligen ett kontrollerande syfte, även om utskottet, som framgått, utöver att påtala eventuella brister också bidrar till utvecklingen av praxis på det konstitutionella området genom de uttolkningar och bedömningar som görs i granskningen.

En tredje skillnad mellan kommissionens och utskottets granskning är att kommissionens granskning i betydande omfattning inriktas på att utvärdera om de åtgärder som vidtagits har varit ändamålsenliga och effektiva. Coronakommissionens granskning tar alltså i betydande omfattning sikte på att bedöma om de åtgärder som vidtagits har gett godtagbara resultat. Utskottets granskning däremot inriktas i första hand på om regeringens åtgärder och beredningen av regeringsärendena har levt upp till de konstitutionella krav som ställs på regeringsmaktens utövande. Detta kan uttryckas som att utskottets granskning främst tar sikte på den formella sidan av de åtgärder som vidtagits, medan kommissionens granskning även omfattar åtgärdernas substans.

Pandemins utveckling i Sverige

I detta avsnitt finns en kortfattad kronologisk beskrivning av coronapandemins utveckling i Sverige. Uppgifterna är huvudsakligen hämtade från Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Folkhälso- myndigheten och internationella organisationer som Världshälso- organisationen (WHO).

Det första fallet av den sjukdom som kom att benämnas covid-19 uppdagades i Wuhan, Kina, i slutet av 2019.3 Kinesiska myndigheter rapporterade till WHO att ett flertal personer insjuknat med luftvägssyndrom och lunginflammationer. Utbrottet av det nya coronaviruset spårades till en matmarknad på vilken viruset spridits från djur till människa. Till en början

3Viruset som orsakar covid-19 (corona virus disease 2019) fick sedermera namnet sars- coronavirus-2.

185

2020/21:KU20

5. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN

 

stod det inte klart huruvida viruset kunde spridas mellan människor, vilket var

 

en bidragande faktor till att bl.a. EU:s smittskyddsenhet (European Centre for

 

Disease Prevention and Control, ECDC) den 9 januari 2020 bedömde risken

 

för spridning till Europa som låg. Även Folkhälsomyndigheten i Sverige

 

underströk i början av januari att det ännu inte bekräftats att viruset kunde

 

överföras mellan människor och att risken för att viruset skulle få stor

 

spridning i Sverige var mycket låg.

 

I mitten av januari meddelade kinesiska myndigheter att covid-19 kunde

 

spridas mellan människor och att viruset nu spreds i hög fart. I slutet av januari

 

hade över 2000 personer bekräftats smittade i Kina, varav 56 personer hade

 

avlidit t.o.m. den 26 januari 2020. Den omfattande smittspridningen ledde bl.a.

 

till att ECDC ändrade sin tidigare bedömning till att risken för smittspridning

 

var hög både i Kina och globalt.

 

Under hela januari och de nästkommande månaderna ökade smitt-

 

spridningen succesivt i Kina och i övriga världen. Den 11 mars 2020

 

deklarerade WHO att covid-19-utbrottet var en pandemi, dvs. att smitt-

 

spridningen nu skedde globalt.

 

Pandemin bryter ut i Sverige

 

På begäran av Folkhälsomyndigheten beslutade regeringen den 1 februari

 

2020 att bestämmelserna i smittskyddslagen om allmänfarlig och samhälls-

 

farlig sjukdom ska tillämpas på covid-19. Beslutet fattades dagen efter att det

 

första fallet av covid-19 hade registrerats i Sverige den 31 januari 2020.

 

I mitten av februari hade antalet bekräftade fall av covid-19 ökat till drygt

 

71 000 i totalt 26 länder och antalet avlidna till drygt 1 700. En person hade

 

vid denna tidpunkt också avlidit i Frankrike och därmed blivit den första

 

personen utanför Asien som avled med covid-19.

 

Mot bakgrund av ytterligare smittspridning i framförallt Europa och Iran

 

uppdaterade Folkhälsomyndigheten sin bedömning den 2 mars 2020 till att

 

risken för att ytterligare fall av covid-19-smittade skulle upptäckas som

 

mycket hög och risken för allmän spridning som måttlig.

 

Under mars månad ökade antalet bekräftade fall av covid-19 kraftigt i

 

Sverige. Den 10 mars 2020 höjde Folkhälsomyndigheten risknivån för

 

smittspridning av covid-19 i Sverige från måttlig till mycket hög. Till följd av

 

den kraftigt ökande smittspridningen kom belastningen på hälso- och

 

sjukvården att bli betydande under våren 2020, inte minst påverkades

 

slutenvården och intensivvården. I slutet av april rapporterade fyra län om en

 

allvarlig påverkan på hälso- och sjukvården och ett län uppgav att påverkan

 

var kritisk. I slutet av mars hade ca 180 personer med covid-19 avlidit, en siffra

 

som i mitten av april hade stigit till över 1 800 personer och i slutet av maj till

 

över 4 000 personer.4

 

4 De siffror över avlidna med covid-19 som anges i det följande har hämtats från

 

Folkhälsomyndighetens veckorapporter och avser personer med laboratoriebekräftad covid-

186

5. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN

2020/21:KU20

Från och med mars månad fattades flera beslut för att möta den pågående smittspridningen av covid-19, bl.a. om restriktioner för antalet tillåtna deltagare vid offentliga tillställningar och allmänna sammankomster, restriktioner för resor till och från Sverige, rekommendationer om att arbeta hemifrån samt distansundervisning för gymnasium och högskola. Vidare vidtogs åtgärder med anledning av covid-19-spridningens samhälls- ekonomiska konsekvenser. Exempelvis lade regeringen under perioden fram t.o.m. vårändringsbudgeten totalt fem stycken extra ändringsbudgetar som röstades igenom i riksdagen. I april månad infördes bl.a. tillfälliga bestämmelser i smittskyddslagen som bemyndigade regeringen att meddela föreskrifter för att minska smittspridningen av covid-19. Regleringen upphörde att gälla vid utgången av juni 2020.

Pandemin planar ut – covid-19 i Sverige under sommarmånaderna

I slutet av maj började smittspridningen avta på nationell nivå i Sverige. Enligt lägesbilder från MSB hade bl.a. antalet nya fall på särskilda boenden för äldre mer än halverats sedan det högsta antalet uppmättes under mitten av april. Även belastningen på intensivvården och antalet avlidna med covid-19 hade minskat.

Under juni fortsatte antalet avlidna och smittade att minska i både Sverige och de flesta europeiska länder. Läget var dock fortsatt kritiskt globalt med omfattande smittspridning i USA, Sydamerika och södra Asien. I mitten av juni lättades vissa restriktioner, bl.a. lyftes avrådan från icke nödvändiga resor inom Sverige.

Smittspridningen fortsatte att sjunka successivt under sommarmånaderna och planade ut på en relativt låg nivå från mitten av juli till mitten av september. Belastningen på sjukvården sjönk också. I mitten av augusti rapporterade drygt hälften av regionerna att de befann sig i normalläge och övriga att de befann sig i stabsläge. Under sommarmånaderna sjönk antalet inlagda covid-19-patienter, och regionerna rapporterade en god intensivvårds- kapacitet.

En andra våg – pandemin i Sverige senare delen av 2020 och början av 2021

Redan under våren 2020 fanns det farhågor om att smittspridningen av covid- 19 skulle återkomma i en andra våg. Efter att ha planat ut under sensommar- månaderna ökade också smittspridningen i Sverige under slutet av september och oktober. Smittspridningen stegrade därefter ytterligare under november och december.

19 som avlidit, oavsett dödsorsak. Även Socialstyrelsen för statistik över avlidna. Den statistiken baseras på det dödsorsaksintyg som sammanställs i dödsorsaksregistret. Se vidare bl.a. Socialstyrelsens rapport Jämförelse av Socialstyrelsens och Folkhälsomyndighetens statistik över avlidna i covid-19 under april och december (dnr 6.7-7387/2021).

187

2020/21:KU20

5. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN

Under slutet av oktober fortsatte enligt lägesbilder från MSB smittspridningen att öka i stora delar av Europa, som nu stod för nästan hälften av de nya fall som rapporterades i världen. Ökad smittspridning noterades även i vissa delar av Sverige.

Under november ökade smittspridningen i stora delar av landet. I mitten av november hade ca 166 000 personer bekräftats smittade, och ca 6 000 personer med covid-19 hade avlidit i Sverige. Även antalet patienter med covid-19 som vårdades på antingen intensivvårdsavdelningar eller övriga sjukhus- avdelningar hade ökat i mitten av november.

I november fattades flera beslut för att möta den ökade smittspridningen, bl.a. beslutade regeringen om extra ändringsbudgetar till riksdagen och Utrikesdepartementet förlängde reseavrådan till alla länder utanför EU, EES, Schengen samt Storbritannien.

Under december fortsatte den omfattande spridningen av covid-19 i Sverige och nya restriktioner infördes. Den 14 december infördes skärpta nationella råd och den 18 december presenterade regeringen ytterligare nationella restriktioner för att hejda smittspridningen, bl.a. genom förbud mot alkoholservering efter kl. 20.00. Regeringen beslutade vidare att all icke nödvändig verksamhet inom staten, regioner och kommuner skulle stängas för att förhindra ytterligare smittspridning. Under december fattade regeringen även beslut om inreseförbud från Storbritannien och Danmark på grund av den nya varianten av coronaviruset som spreds i bl.a. dessa länder. Det kan tilläggas att regeringen i början av januari 2021 överlämnade en proposition med förslag om en ny och tillfällig covid-19-lag, vilken bifölls av riksdagen den 8 januari 2021.

Islutet av december godkändes covid-19-vaccinet från Pfizer/Biontech som första vaccin av EU:s läkemedelsmyndighet, vilket innebar att Sverige kunde påbörja vaccineringen av befolkningen.

Under inledningen av 2021 hade omkring 10 000 personer med covid-19 avlidit i Sverige, och smittspridningen låg på en fortsatt hög nivå. Smittspridningen har under årets inledning varierat i omfattning mellan regioner vid olika tidpunkter. Majoriteten av restriktionerna från slutet av 2020 har legat kvar under vintern och våren 2021.

Av Folkhälsomyndighetens veckorapport den 7 maj 2021 framgår att spridningen av covid-19 är fortsatt hög och att situationen i sjukvården är ansträngd, men samtidigt konstateras att antalet nyinlagda patienter inom intensivvården och beläggningen inom sjukvården har fortsatt att avta. Detta kan enligt Folkhälsomyndigheten vara ett tecken på att andelen svårt sjuka personer minskat som en effekt av den ökande vaccinationstäckningen. Fram till den 9 maj 2021 hade över 13 000 personer med covid-19 avlidit i Sverige.

188

5. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN

2020/21:KU20

Regeringens ansvar och roll vid kriser

Civila kriser och grundlagen

Kriser som innebär allvarliga störningar eller en överhängande risk för störningar i viktiga samhällsfunktioner kan kräva snabba beslut. Det kan vidare uppstå behov av en samordning mellan olika beslutsnivåer. Krig och krigsfara kan sägas vara den yttersta krisen. En pandemi är ett exempel på vad som brukar kallas en civil kris.

Av regeringsformens portalparagraf framgår att den offentliga makten utövas under lagarna (1 kap. 1 § tredje stycket). Bestämmelsen ger uttryck för att Sverige är en rättsstat. Alla samhällsorgan är bundna av rättsordningens regler. All offentlig maktutövning ska vara grundad på lag eller annan föreskrift.

När krig eller fara för krig råder gäller enligt regeringsformen särskilda regler för statsmakternas handlande (15 kap.). De innebär t.ex. att regeringen kan fatta beslut som under normala förhållanden ska fattas av riksdagen genom lag.

För civila kriser finns det inte några sådana undantagsregler. Samma grundlagsregler gäller alltså i en fredstida kris som under lugnare tider. Även under en kris måste till exempel föreskrifter som innebär skyldigheter för enskilda eller ingrepp mot enskilda i princip beslutas av riksdagen. Vidare får begränsningar av ett flertal grundläggande fri- och rättigheter endast införas genom lag och på vissa i grundlagen särskilt angivna grunder. Det innebär även att lagförslag ska beredas enligt samma bestämmelser i regeringsformen och riksdagsordningen som vanligtvis gäller för regeringen och riksdagen samt att regeringen fattar beslut kollektivt och att det finns vissa begränsningar i regeringens makt att styra sina förvaltningsmyndigheter.

Vissa av de krav som grundlagen ställer kan i ett krisläge tillgodoses snabbare än annars. Såväl beredningen av regeringsärenden som riksdagens beredning av ett lagförslag – med bordläggning, hänvisning till utskott, bordläggning av utskottsbetänkande och motionstid – kan förkortas avsevärt i en krissituation.

Även om lagstiftningsprocessen alltså inrymmer ett mått av flexibilitet när skyndsamhet anses nödvändigt medför grundlagens krav på hur processen ska gå till att riksdag och regering helst i förväg bör överväga vilka åtgärder som kan vara nödvändiga att vidta i olika krissituationer. Det kan ske genom att det redan i en lag anges vilka åtgärder regeringen eller en myndighet får besluta om. Ett exempel på det är att smittskyddslagen ger möjlighet till sådana ingripande åtgärder som karantän, isolering och avspärrning.

Om det inte anses möjligt att på förhand bestämma vilka åtgärder som kan behövas kan riksdagen i lag bemyndiga regeringen att fatta nödvändiga beslut. Det innebär att riksdagen delegerar till regeringen att fatta vissa beslut som det annars vore riksdagens sak att besluta om. Riksdagen kan också medge att regeringen i sin tur delegerar rätten att fatta beslut till en förvaltnings- myndighet.

189

2020/21:KU20

5. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN

 

En betydelsefull begränsning av vad riksdagen får överlåta till regeringen

 

att besluta om är att begränsningar av flera grundläggande fri- och rättigheter

 

måste införas genom lag. Ett viktigt undantag från detta lagkrav vid

 

rättighetsbegränsningar är att riksdagen får bemyndiga regeringen att begränsa

 

mötes- och demonstrationsfriheten av hänsyn till rikets säkerhet eller för att

 

”motverka farsot” (2 kap. 24 § regeringsformen).

 

I detta sammanhang kan det även nämnas att Grundlagsutredningen vid den

 

senaste översynen av regeringsformen gjorde bedömningen att det finns ett

 

behov av att utvidga regeringens normgivningskompetens vid civila kriser

 

(SOU 2000:125 s. 521 f.). Grundlagsutredningen föreslog att det skulle införas

 

en särskild reglering i regeringsformen som innebär att regeringen i sådana

 

situationer under vissa förutsättningar får meddela föreskrifter som enligt

 

grundlag ska meddelas av riksdagen. Med hänvisning till den kritik som vissa

 

remissinstanser framförde mot Grundlagsutredningens förslag ansåg

 

regeringen att detta inte borde genomföras utan ytterligare utredning (prop.

 

2009/10:80 s. 207). Regeringen lade alltså inte fram något förslag till

 

grundlagsändring i denna del.

 

I samband med att det i april 2020 infördes tillfälliga bestämmelser i

 

smittskyddslagen (2004:168), som bemyndigade regeringen att meddela

 

föreskrifter för att minska smittspridningen av covid-19, anförde

 

konstitutionsutskottet i ett yttrande till socialutskottet att det finns skäl att

 

överväga en översyn av förutsättningarna för legalt handlande vid fredstida

 

kriser (yttr. 2019/20:KU8y). Denna ståndpunkt har utskottet vidhållit i senare

 

uttalanden (se yttr. 2020/21:KU6y och bet. 2020/21:KU24 s. 77). Regeringen

 

aviserade den 22 december 2020 att en parlamentariskt sammansatt kommitté

 

ska tillsättas med uppdrag att se över hur framtida regeringar ska få större

 

handlingsutrymme vid krissituationer i fredstid.

 

Det svenska krishanteringssystemet

 

Övergripande principer

 

Det brukar sägas att den svenska krisberedskapen bygger på tre principer –

 

ansvarsprincipen, likhetsprincipen och närhetsprincipen (se bl.a. prop.

 

2001/02:10 s. 76 f., prop. 2005/06:133 s. 51 f. och prop. 2007/08:92 s. 37 f.).

 

Ansvarsprincipen innebär att den som har ansvaret för en verksamhet under

 

normala förhållanden ska ha det även under kris eller krig. Ansvaret

 

inkluderar därmed att i förebyggande syfte vidta de åtgärder som krävs för

 

att både skapa robusthet och krishanteringsförmåga. Ansvaret innebär

 

också att under en kris kunna bedriva verksamhet och hantera situationer

 

så långt det är möjligt. Det finns ofta ett behov av att den som är ansvarig

 

för en verksamhet samverkar, såväl inom sin sektor som utanför för att

 

kunna lösa uppgiften. Därför innebär ansvarsprincipen också ett ansvar för

 

varje aktör att samverka med andra. Likhetsprincipen innebär att en

 

verksamhetsorganisation så långt det är möjligt ska överensstämma under fred,

190

5. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN

2020/21:KU20

kris och krig. Närhetsprincipen innebär att en kris ska hanteras på lägsta möjliga organisatoriska nivå.

Till de övergripande principerna för krisberedskapen hör även det geografiska områdesansvaret (se bl.a. prop. 2001/02:10 s. 77 f., prop. 2007/08:92 s. 13 f.). Med områdesansvaret menas att det inom ett geografiskt område ska finnas ett organ med ansvar för inriktning, prioritering och samordning av tvärsektoriella krishanteringsåtgärder. Samordningen innebär att de geografiskt områdesansvariga organen ska initiera och underlätta den samverkan som krävs vid en kris. Ansvaret för hela nationen vilar på regeringen, för länen på länsstyrelserna och för kommunerna på kommun- styrelserna. Även regionerna har inom sina verksamhetsområden ansvar för att förbereda för och verka vid extraordinära händelser i fredstid, se lag (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid.

Det geografiska områdesansvaret på nationell, regional och lokal nivå har olika villkor. Ansvaret på nationell och kommunal nivå har en politisk dimension, medan länsstyrelsernas geografiska områdesansvar för lednings- och samordningsuppgifter i grunden är en statlig administrativ fördelning av regeringens ansvar. Det politiska ansvaret för länsstyrelsernas åtgärder kommer därmed att ytterst bäras av regeringen.

Regeringens ansvar

För regeringens del har krisansvaret sin utgångspunkt i regeringsformens bestämmelser. De statliga förvaltningsmyndigheterna lyder under regeringen, och regeringen kan, då samhällets säkerhet hotas, fatta beslut i olika avdömningsfrågor eller för att åstadkomma nationell samordning. Regeringens uppgift när det gäller det nationella områdesansvaret är bl.a. att ansvara för den övergripande samordningen, prioriteringen och inriktningen av samhällets krisberedskap. En av regeringens uppgifter är också att på övergripande nivå säkerställa en effektiv krishantering och att effektivt och trovärdigt kommunicera med allmänhet och medier. Regeringen ansvarar även för kontakten med andra länder, EU och andra internationella aktörer, som i olika avseenden kan beröras av en allvarlig händelse i Sverige. Regeringen har delegerat delar av den operativa verksamheten till myndigheterna, vilket bl.a. framgår av förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap och respektive myndighets instruktion. Det nationella områdesansvaret under en kris innefattar därmed de samlade krishanteringsåtgärder som regeringen, med stöd av Regeringskansliet eller genom förvaltningsmyndigheterna, utövar. (Se prop. 2007/08:92 s. 14.)

I sin granskning av flodvågskatastrofen uttalade konstitutionsutskottet följande om regeringens ansvar vid kriser (bet. 2005/06:KU8 s. 38–39).

Regeringens styrfunktion är konstitutionellt stadfäst. Den framgår av 1 kap. 6 § RF som säger att regeringen styr riket och att den gör det under ansvar inför riksdagen. Vad som avses med bestämmelsen att regeringen styr riket är dock inte särskilt tydliggjort, vare sig i RF eller dess förarbeten, utan den måste uttolkas i sammanhanget. Utgångspunkten vid

191

2020/21:KU20

5. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN

en sådan bedömning är att den styrande funktionen utgör en restfunktion i förhållande till de funktioner som tillkommer först och främst riksdagen, kommunerna och domstolarna men även förvaltningsmyndigheterna inom det område dessa är självständiga enligt RF. I vid mening måste således regeringens styrfunktion förstås på det sättet att i den ingår alla uppgifter som är nödvändiga för styrandet av riket och som inte enligt grundlag eller lag skall utföras av något annat organ. Förvaltningsmyndigheterna är regeringens redskap och står till dess förfogande att styra riket.

Av det anförda följer att regeringen är ansvarig för genomförandet av det allmännas åtagande försåvitt inte detta uttryckligen tillkommer riksdagen, kommunerna, domstolarna eller någon annan myndighet.

I regeringens styrfunktion måste anses ingå uppgiften att hantera konsekvenserna av en stor katastrof som drabbar riket och dess befolkning, då detta knappast kan vara en uppgift för riksdagen, enskilda kommuner eller domstolarna. Stöd för en sådan bedömning kan även hämtas i vad som anförts avseende underlåtenhet att handla, även om RF:s bestämmelse om att regeringen styr riket faller utanför straffrättens område.

Till sin hjälp har regeringen de myndigheter som lyder under regeringen, och den har att fatta de beslut som erfordras, t.ex. i form av direktiv till myndigheter om att vidta olika åtgärder. Som framgått av det anförda torde regeringens befogenheter härvidlag vara långtgående i en krissituation. Regeringen kan också på förhand ha beslutat att myndigheter som lyder under regeringen skall ha vissa uppgifter i en sådan situation. Inledningsvis när en katastrof inträffar faller det då på dessa myndigheter att hantera situationen på det sätt de ålagts av regeringen, men även i detta fall agerar myndigheterna i egenskap av regeringens redskap för att hantera situationen, och regeringens uppgift blir att tillse att myndigheterna klarar av det som föreskrivits dem. Till syvende och sist är det regeringen – inte förvaltningsmyndigheterna – som i enlighet med RF inför riksdagen ansvarar för hur krisen hanteras.

Utskottet anförde i samma betänkande (s. 36) att regeringen – om den inte nöjer sig med att ge direktiv – även torde kunna överta en verkställande uppgift som normalt tillkommer en myndighet. Har regeringen rätt att ge direktiv till en myndighet att utföra en uppgift har den också rätt att själv utföra den uppgiften, vilket torde följa av allmänna grundsatser om orderrätt och delegation.

Regeringens och Regeringskansliets organisation för krishantering

I 11 a § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet anges att chefen för varje departement ansvarar för krishanteringsförmågan i departementet. Departementschefen ska ge en chefstjänsteman i departementet i uppdrag att närmast under departementschefen ansvara för att departementet har en krishanteringsplan och en krishanteringsorganisation. I Statsrådsberedningen och Regeringskansliets förvaltningsavdelning kan uppdraget i stället ges till en annan tjänsteman än en chefstjänsteman.

I Justitiedepartementet finns enligt 11 b § nämnda förordning en särskild chefstjänsteman för krishantering. Under chefstjänstemannen finns ett kansli för krishantering. Den särskilda chefstjänstemannen för krishantering som finns i Justitiedepartementet ansvarar för utveckling, samordning och uppföljning av krishanteringen i Regeringskansliet samt nödvändiga

192

5. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN

2020/21:KU20

förberedelser för detta. Chefstjänstemannen får i det syftet ge ut riktlinjer och annat material.

För krishantering finns det en grupp för strategisk samordning. Gruppen består av statssekreterare i de departement vars verksamhetsområden berörs av en allvarlig händelse eller en uppkommen situation. Gruppen leds av en statssekreterare i Justitiedepartementet, som vid förhinder får utse en annan statssekreterare att leda gruppen. Med statssekreterare avses även kabinetts- sekreteraren. Vidare finns det ett krishanteringsråd. På regeringens webbplats redovisas följande.

Vid krishanteringsrådets möten träffas Regeringskansliet och rådets ledamöter för att utbyta information. Under normala förhållanden sammanträder rådet två gånger per år för allmän orientering om arbetet inom krisberedskapsområdet. Rådet kan också sammankallas för informationsutbyte mellan Regeringskansliet och myndigheter under allvarliga händelser och kriser.

Krishanteringsrådet inrättades av regeringen i december 2008 och leds av inrikesministerns statssekreterare. I rådet ingår normalt rikspolischefen, säkerhetspolischefen, överbefälhavaren samt generaldirektörerna för Affärsverket svenska kraftnät, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Socialstyrelsen och Strålsäkerhetsmyndigheten.

I rådet ingår även en landshövding som företräder länsstyrelserna. Dessutom kan företrädare för de berörda, myndighetsansvariga departementen medverka. Inrikesministerns statssekreterare kan även adjungera andra ledamöter om behov finns.

Konstitutionsutskottet har tidigare uttalat att regeringen har ett ansvar för att kriser kan hanteras och att statsministern har ett ansvar för att Regerings- kansliets krisorganisation är funktionsduglig (2007/08:KU20 s. 187 och 2015/16:KU20 s. 452). När det gäller mer akuta krislägen är det viktigt att regeringen får fullgod information från sina myndigheter om händelse- utvecklingen och vid behov vidtar de åtgärder som behövs för att myndigheter och andra ska kunna hantera situationen.

Beredningen av regeringsärenden

Allmänt om beredningskravet

I 7 kap. 2 § regeringsformen uttrycks ett allmänt beredningskrav för regerings- ärenden. Enligt bestämmelsen ska de upplysningar och yttranden som behövs hämtas in från de berörda myndigheterna vid beredningen av regerings- ärenden. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommunerna. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig.

Enligt förarbetsuttalanden till bestämmelsen är inhämtandet av yttranden från myndigheter, organisationer och andra enskilda sammanslutningar ett karakteristiskt och betydelsefullt inslag i den svenska politiska besluts- processen (prop. 1973:90 s. 287). Varken av bestämmelsen i regeringsformen eller av dess förarbeten framgår dock närmare hur ett remissförfarande bör gå till. Oftast är ett remissförfarande skriftligt, men det förekommer att

193

2020/21:KU20

5. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN

regeringen hämtar in synpunkter muntligen. Det faller i slutänden på regeringen att under vanligt konstitutionellt ansvar avgöra vilka myndigheter som är berörda av ett regeringsärende och i vilken omfattning det är nödvändigt att kommuner, organisationer (sammanslutningar) och enskilda får tillfälle att yttra sig (Holmberg m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 326 f.).

Konstitutionsutskottet har återkommande framhållit vikten av en god beredning av regeringsärendena och att det är till gagn för kvaliteten på regeringsbesluten samt för demokratin, rättssäkerheten och effektiviteten att beredningsunderlag begärs in (se bl.a. bet. 2008/09:KU10 s. 46 f. och bet. 2013/14:KU10 s. 74). Utskottet har även understrukit vikten av en omsorgsfull dokumentation av beredningsåtgärder och underlag som en förutsättning för en efterföljande kontroll och för att uppnå öppenhet och spårbarhet (se bl.a. bet. 2007/08:KU10 s. 44 f. och bet. 2009/10:KU10 s. 43 f.).

Beredning av brådskande ärenden

Konstitutionsutskottet har tidigare granskat hur regeringens beredning av propositioner under kristid och lagförslag om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen uppfyllt regeringsformens krav (bet. 2009/10:KU10 s. 45 f. och bet. 2015/16:KU20 s. 454 f.). Utskottet har då framhållit att regeringsformens beredningskrav är av väsentlig betydelse även i krissituationer då regeringen är tvungen att bereda ärenden av brådskande karaktär. Samtidigt är beredningskravet inte lika för alla fall. Berednings- rutinerna är endast i liten utsträckning reglerade i regeringsformen, och det finns därför ett utrymme för flexibilitet och en möjlighet att anpassa rutinerna för allvarliga och brådskande fall. Det gäller t.ex. möjligheten till förkortad delningstid och förkortad tidsfrist för att lämna synpunkter på förslagen.

Det är emellertid särskilt viktigt att även under kriser, i möjligaste mån, bibehålla krav på såväl välavvägda tidsfrister som lämpligt antal remissinstanser, inte minst i beredningen av ärenden som rör grundläggande frågor om mänskliga rättigheter eller kan innebära ett stort ekonomiskt risktagande för staten. Utskottet har vidare påpekat att behovet av brådskande beredningar åtminstone i viss utsträckning kan undvikas genom kontinuerlig omvärldsbevakning och god framförhållning och beredskap.

Den svenska konstitutionen innehåller, som framgått, inga möjligheter för regeringen att på egen hand vid undantagsliknande tillstånd, genom dekret, stifta lagar. Riksdagen är folkets främsta företrädare och har exklusiv lagstiftningsrätt (1 kap. 4 § regeringsformen). Det innebär att brådskande lagstiftning kräver samma hantering som annan lagstiftning. Det är viktigt att regeringen vid beredningen av brådskande ärenden ger riksdagen och dess ledamöter så goda förutsättningar som möjligt att fullgöra sin roll som lagstiftare. Detta innebär bl.a. att frågan om förkortad motionstid i god tid ska anmälas under hand till riksdagens kammarkansli och till det berörda utskottets kansli. Departementen ska förankra det planerade förslaget hos partigrupperna. Informationen ska lämnas i så god tid att alla, talmannen,

194

5. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN

2020/21:KU20

utskottskanslierna och partigrupperna, får skälig tid innan propositionen trycklovas.

Centrala aspekter för utskottets granskning

Utskottet kan inledningsvis konstatera att coronapandemin har inneburit stora utmaningar för det svenska samhället i dess helhet. Hälso- och sjukvården har belastats intill bristningsgränsen. Den svenska civila krisberedskapen har testats på ett konkret och allvarligt sätt. Men framförallt har pandemin medfört ett stort personligt lidande. Många har avlidit eller drabbats av allvarlig sjukdom.

Coronapandemin och dess verkningar är inte över. Det kommer att framkomma nya uppgifter om hanteringen av pandemin och dess påverkan på det svenska samhället. Vidare pågår alltjämt Coronakommissionens viktiga arbete med att utvärdera samhällsapparatens samlade åtgärder för att hantera virusutbrottet och dess effekter. Vad som framkommer i det arbetet kan också ligga till grund för ytterligare granskning av utskottet.

De granskningsärenden som redovisas i detta betänkande avser regeringens agerande inom vissa områden under 2020. Vissa aspekter är centrala och återkommer i flera av ärendena. En sådan central aspekt gäller de fri- och rättighetsinskränkningar som flera av de vidtagna åtgärderna har inneburit. Utskottet konstaterar att långtgående begränsningar av fri- och rättigheter kräver noggranna överväganden, vilket regeringsformens bestämmelser syftar till att säkerställa bl.a. genom krav på beredningen av regeringsärenden, lagrådsgranskning och riksdagens medverkan vid bestämmelser som begränsar ett flertal fri- och rättigheter.

En annan en central aspekt avser just de avsteg som har skett från normala berednings- och beslutsprocesser under pandemin. Utskottet noterar t.ex. att nästan ett år efter det att pandemin bröt ut, den 4 januari 2021, överlämnades regeringens förslag till tillfällig covid-19-lag m.m. till riksdagen, varvid riksdagen kallades in särskilt för att redan den 8 januari anta regeringens förslag (se avsnitt 5.8). Enligt utskottet är det en utgångspunkt att normala rutiner inte åsidosätts under längre tid och i större omfattning än nödvändigt.

En tredje central och återkommande aspekt gäller regeringens uppgift att styra riket i en kris och då särskilt i situationer som bedöms kräva åtgärder på nationell nivå. Under en kris kan förhållandena vara sådana att tidigare beslutad delegering av ansvar eller direktiv som getts till myndigheter avseende nationella samordnings eller prioriteringsåtgärder inte får – eller inte kan antas få – avsedd effekt. Under sådana förhållanden ankommer det på regeringen att vidta nödvändiga åtgärder för att åstadkomma nationell samordning.

Härutöver finns det enligt utskottet anledning att beröra de konstitutionella förutsättningarna för legalt handlande vid fredstida kriser. Som redovisats ovan innehåller regeringsformen inte någon särreglering för sådana situationer. I stället är reglerna i regeringsformen och riksdagsordningen

195

2020/21:KU20

5. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN

 

tänkta att kunna tillämpas även i krissituationer, t.ex. genom möjligheten till

 

skyndsam behandling av riksdagsärenden och delegering av normgivnings-

 

kompetens enligt 8 kap. regeringsformen. Genom att upprätta en god s.k.

 

författningsberedskap kan behovet av skyndsam lagstiftning i en krissituation

 

åtminstone i viss utsträckning undvikas. Vidare krävs framförhållning och

 

kontinuerlig omvärldsbevakning för att även i krissituationer skapa

 

förutsättningar för att ärenden ska bli väl genomtänkta och hålla en hög

 

kvalitet. Utskottets granskning av regeringens hantering av coronapandemin

 

aktualiserar grundläggande frågor kring hur den nuvarande ordningen har

 

svarat mot de behov som funnits. Som redan tidigare har uttalats av utskottet

 

finns det skäl att överväga en översyn av förutsättningarna för legalt handlande

 

i fredstida kriser (yttr. 2019/20:KU8y). Utskottet ser därför positivt på att en

 

parlamentariskt sammansatt kommitté gör en översyn av regleringen.

 

Erfarenheterna från hanteringen av coronapandemin och vad som

 

framkommer i utskottets granskning bör kunna utgöra ett viktigt underlag vid

 

denna översyn.

5.2 Utökad testning och smittspårning

Ärendet Initiativ

Konstitutionsutskottet beslutade i september 2020 att förbereda granskning av regeringens hantering av vissa frågor m.m. under coronapandemin (särskilt prot. 2020/21:3 § 5). Ett av de områden som skulle förberedas för granskning avsåg regeringens åtgärder för utökad testning och smittspårning (dnr 861- 2020/21).

Anmälningar

I granskningen ingår även två anmälningar till konstitutionsutskottet. En av dessa rör ett uttalande från statsministern (dnr 2027-2019/20), bilaga A5.2.1. I anmälan begärs det att utskottet granskar statsminister Stefan Löfvens uttalande om ansvaret för testning av prioriteringsgrupp fyra. Det görs gällande att statsministerns uttalande inte varit korrekt. Enligt anmälaren har statsministern uttryckt att regionerna skulle testa alla fyra prioriterings- grupperna vid en tidpunkt när regionerna endast hade ansvar för att testa grupp ett till tre.

I en andra anmälan till konstitutionsutskottet (dnr 2126-2019/20 delvis), bilaga A5.2.2, begärs det att utskottet granskar utrikesminister Ann Lindes uttalande i tysk tv om att samtliga medborgare i Sverige erbjuds testning för covid-19 vare sig de uppvisar symtom eller inte. I anmälan görs gällande att utrikesministerns uttalande inte var korrekt.

196

5. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN

2020/21:KU20

Underlag för granskningen

Till grund för granskningen har legat bl.a. tre promemorior som utarbetats inom Statsrådsberedningen, Utrikesdepartementet och Socialdepartementet, bilaga A5.2.3–5. Vidare har till grund för granskningen legat skrivelser från Sveriges Kommuner och Regioner och Vårdföretagarna/Famna, bilaga A5.2.6–7.

I ärendet har utskottet genomfört ett antal offentliga utfrågningar. Den

25 mars 2021 genomförde utskottet en utfrågning med företrädare från Sveriges Kommuner och Regioner (SKR), bilaga B2, och Harriet Wallberg, tidigare generaldirektör vid Regeringskansliet och testkoordinator vid Folkhälsomyndigheten, bilaga B3. Vidare höll utskottet en utfrågning den 26 mars 2021 med Johan Carlson, generaldirektör för Folkhälsomyndigheten, bilaga B5, och med Dan Eliasson, tidigare generaldirektör för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), bilaga B6. Utskottet höll en utfrågning den 9 april 2021 med socialminister Lena Hallengren, bilaga B7, och den 26 april 2021 med statsminister Stefan Löfven, bilaga B13. Efter utfrågningen med SKR inkom organisationen med en skrivelse med vissa kompletterande uppgifter, bilaga A5.2.8.

Utredning i ärendet

Händelseförlopp

Folkhälsomyndighetens riskbedömningar

Bedömningarna från Folkhälsomyndigheten (FHM) utgår från myndighetens femgradiga skala med risknivåerna mycket låg, låg, måttlig, hög och mycket hög.

31 januari 2020 hemställde FHM till regeringen om att klassa covid-19 som allmänfarlig och samhällsfarlig sjukdom. Regeringen fattade beslut den 1 februari 2020. Beslutet gjorde smittskyddslagen tillämplig.

4 februari 2020 bedömde FHM risken för importfall som måttlig och risken för spridning i Sverige som mycket låg.

25 februari 2020 bedömde FHM att risken för att upptäcka fall av covid- 19 i Sverige som hög, men risken för allmän spridning i landet som låg.

2 mars 2020 bedömde FHM risken för att upptäcka nya fall i Sverige som mycket hög, och risken för allmän spridning i landet bedömdes som måttlig.

10 mars 2020 höjde FHM risknivån till mycket hög risk för samhälls- spridning i Sverige.

Strategi för testning och smittspårning

3 mars 2020 rekommenderade FHM provtagning av personer med symtom som vistats i någon av nio regioner i Italien.

197

2020/21:KU20

5. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN

9 mars 2020 rekommenderade FHM provtagning av personer med symtom som vistats i den österrikiska delstaten Tyrolen inklusive Innsbruck.

12 mars 2020 meddelade Stockholmsregionen att bara de som ligger på sjukhus och de som tillhör en riskgrupp ska kunna få bli testade för covid- 19 på grund av ökad smittspridning. I andra regioner var antalet bekräftade fall betydligt lägre.

13 mars 2020 ändrade FHM sin rekommendation från att testa personer med symtom som rest i vissa geografiska områden utomlands till provtagning av personer med behov av inneliggande sjukhusvård som haft ett akut insjuknande i feber eller luftvägssymtom utan annan känd orsak. Personer med förkylning och influensaliknande symtom skulle inte testas utan rekommenderades istället självisolering. Dessutom rekommenderade FHM provtagning av personal som arbetar med sjukvård och omsorg av äldre och som insjuknar med feber eller luftvägssymtom där diagnostik för covid-19 kan vara av relevans.

17 april 2020 presenterade FHM en nationell strategi för utökad testning som bl.a. bygger på fyra prioritetsgrupper. Tester för grupp 1 och 2 ska utföras av sjukvården medan ett nytt spår ska tas fram för grupp 3 och 4 där andra aktörer utanför sjukvården ska utföra provtagning och analys.

30 april 2020 meddelade FHM en uppdaterad nationell strategi som även inkluderar serologiska tester (antikroppstest) som visar på genomgången infektion.

29 maj 2020 meddelade FHM rekommendationer för hanteringen av provtagning inom särskilda boenden. Bland annat uttrycktes att en generös provtagning var önskvärd. FHM publicerade även ett stöd för hur provtagningen inom särskilda boenden kunde organiseras.

4 juni 2020 meddelades på en presskonferens med socialminister Lena Hallengren, finansmarknads- och bostadsminister Per Bolund och FHM:s generaldirektör Johan Carlson att strategin med prioritetsgrupper inte längre var styrande när smittspridningen går in i sen pandemisk fas. Den 10 juni 2020 uppdaterade FHM strategin.

18 november 2020 meddelade FHM att kapaciteten för att testa för covid- 19 hade ökat markant, men att efterfrågan på testning i flera regioner just nu var större än tillgången. Vid tillfällig kapacitetsbrist i en region kunde regionala och lokala skärpningar av riktlinjer göras för när testning skulle genomföras utifrån både ett medicinskt perspektiv och ett smittskydds- perspektiv.

26 november 2020 meddelade FHM att man ska börja använda sig av snabbtester (antigentester), bl.a. vid sjukvårdsbesök och i äldreboenden, och som komplement vid smittspårning.

Antalet utförda tester för covid-19

I veckobreven som publiceras av FHM på myndighetens webbplats finns statistik om antalet utförda tester för covid-19. I diagrammet nedan anges antal utförda tester för aktiv infektion, s.k. PCR-tester. Av statistiken från FHM

198

5. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN

2020/21:KU20

framgår att testningen började öka från vecka 10 och framåt, dvs. från i början av mars 2020. Vid en presskonferens den 31 mars 2020 uttalade socialminister Lena Hallengren ett mål om 20–30 000 tester per vecka som skulle nås inom några veckor. Mot slutet av april 2020 låg testningen runt 30 000 tester per vecka. Testningen började mer kraftigt öka från vecka 23, dvs. från i början av juni 2020. Regeringens mål om 100 000 tester per vecka som socialminister Lena Hallengren gav uttryck för i mitten av april 2020 uppnåddes i vecka 36, dvs. i början av september 2020. Testningen har sedan dess fortsatt att öka med en nedgång under sommaren då spridningen var låg och antalet som sökte för symtom därför också troligen var lägre.

Diagram 5.2.1 Totalt antal utförda PCR-tester per vecka i Sverige

300000

250000

200000

150000

100000

50000

0

v4

v6

v8

v10

v12

v14

v16

v18

v20

v22

v24

v26

v28

v30

v32

v34

v36

v38

v40

v42

v44

v46

v48

Källa: Folkhälsomyndighetens veckorapporter.

Rapportering till Regeringskansliet avseende testning m.m.

Regeringskansliet

Inom Regeringskansliet tar kansliet för krishantering regelbundet fram grafiska lägesbilder. Av lägesbilden den 19 mars 2020 framgår att region Skåne hade rapporterat att brist på material för analys av prover gjorde att de mest sköra och utsatta invånarna måste prioriteras: personer som behöver läggas in på sjukhus eller bor på äldreboende. Därför kunde inte vårdpersonal prioriteras för provtagning.

Länsstyrelserna

Länsstyrelserna rapporterar in lägesbilder samt avvikelserapportering med anledning av coronapandemin till Regeringskansliet. Nedan redovisas vad som tagits upp i rapporterna när det gäller testning.

April 2020: En länsstyrelse påpekade den 3 april ett behov av nationell samordning när det gäller stöd från MSB i fråga om bedömningar kring samhällsviktig verksamhet. Den 6 april rapporterade en länsstyrelse att tillgången på provtagningsmaterial var låg.

Maj 2020: Den 6 maj rapporterades att nationell samordning behövdes när det gällde frågan om hur provtagningen för personal inom samhällsviktiga

199

2020/21:KU20

5. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN

verksamheter skulle hanteras. Det gällde både hur provtagningen skulle hanteras och hur finansieringen skulle ordnas. Frågan togs upp igen den 13 maj med tillägget att informationen från FHM och budskapen från regeringen om provtagningen av prioritetsgrupp 3 och 4 var motsägelsefull samt att detta skapade en förvirring kring ansvaret som riskerade att försena uppstarten av provtagningen (för definition av prioritetsgrupper, se nedan). Detta upprepades därefter regelbundet t.o.m. den 2 juni. Från den 20 maj rapporterades att planering pågick i vissa kommuner och regioner för att påbörja provtagning inom prioriterade yrken.

Juni 2020: Den 12 juni rapporterades att flera län hade påbörjat provtagning av personal inom samhällsviktiga verksamheter och av allmänheten. Den 23 juni rapporterades att några län skulle påbörja serologisk provtagning för allmänheten.

Juli 2020: Den 7 juli rapporterades att Länsstyrelsen Stockholm, efter ett regeringsuppdrag den 4 juni, var samordnande för länsstyrelserna i deras uppdrag att bistå regionerna i utbyggnaden av kapaciteten för testning. Vidare rapporterades att flera län hade god kapacitet för PCR-testning, över efterfrågan hos en del län, att flera län beräknade komma igång med serologisk testning till hösten samt att provtagningen tog resurser, vilket kunde bidra till undanträngningseffekter. Det rapporterades även om en överlag god samverkan inom länen.

Gällande ordning

Regeringens styrning

Regeringen styr enligt 1 kap. 6 § regeringsformen (RF) riket och är ansvarig inför riksdagen. Regeringen är ansvarig för genomförandet av det allmännas åtagande om inte detta uttryckligen är en uppgift för riksdagen, kommunerna, domstolarna eller någon annan myndighet. Till sin hjälp har regeringen de myndigheter som lyder under regeringen (12 kap. 1 § RF), och regeringen har att fatta de beslut som krävs för att styra riket, t.ex. i olika former av direktiv till myndigheter om att vidta olika åtgärder.

Regeringens styrning av kommuner och regioner kan ske genom normgivning, genom finansiellt gynnande bidrag samt genom andra typer av mjuka styrmedel, t.ex. överenskommelser och nationella samordnare.

Kommuners och regioners ansvar

Enligt 7 § lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap ska kommuner inom sitt geografiska område verka för att olika aktörer i kommunen samverkar och uppnår samordning i planerings- och förberedelsearbetet, de krishanterings- åtgärder som vidtas av olika aktörer under en sådan händelse samordnas samt att informationen till allmänheten under sådana förhållanden samordnas.

Av 2 kap. 2 § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) framgår att kommuner och regioner är huvudmän för hälso- och sjukvården i Sverige. Av kap. 8 i

200

5. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN

2020/21:KU20

samma lag följer att huvudansvaret för att bedriva hälso- och sjukvård i Sverige vilar på regionerna. Regionerna har även ett ansvar enligt 7 kap. 2 § stycke 3 för att upprätthålla en katastrofmedicinsk beredskap. Vidare ska regionerna planera för försörjning av medicinteknisk utrustning, förbruknings- materiel och läkemedel så att den anpassas till de behov som kan uppstå vid en allvarlig händelse, 5 kap. 9–10 §§ SOSFS 2013:22.

Regionerna är ansvariga för sådan provtagning och analys som görs enligt hälso- och sjukvårdslagen och smittskyddslagen. Enligt 1 kap. 8 § smittskyddslagen (2004:168) ansvarar varje region för att behövliga smittskyddsåtgärder vidtas inom regionens område. Enligt 1 kap. 9 § ska det i varje region finnas en smittskyddsläkare. Denna har befogenhet att besluta om och genomföra smittskyddsåtgärder. Regionerna har enligt arbetsmiljölagen (1977:1160) även arbetsmiljöansvaret för den egna personalen.

Ansvariga statliga myndigheter

Folkhälsomyndigheten

Folkhälsomyndigheten (FHM) är förvaltningsmyndighet för smittskyddet och har ansvar för krisberedskap och förvaltningsuppgifter inom det området.

Av 1 kap. 7 § smittskyddslagen framgår att FHM ansvarar för samordning av smittskyddet på nationell nivå och ska ta de initiativ som krävs för att upprätthålla ett effektivt smittskydd. FHM ska följa och vidareutveckla smittskyddet. Vidare ska FHM följa och analysera det epidemiologiska läget nationellt och internationellt.

I 8 § förordning (2013:1020) med instruktion för FHM anges att myndig- heten ska övervaka planläggningen av smittskyddets beredskap och inom sitt ansvarsområde ta initiativ till åtgärder som skyddar befolkningen mot smittsamma sjukdomar och andra allvarliga hälsohot i kris och under höjd beredskap. Vidare ska myndigheten samordna en beredskap mot allvarliga hälsohot enligt lagen (2006:1570) om skydd mot internationella hot mot människors hälsa.

Av 10 § punkt 1 instruktionen framgår att FHM ska bistå myndigheter, regioner, kommuner och organisationer med expertstöd vid konstaterade eller misstänkta utbrott av allvarliga smittsamma sjukdomar och vid analys av risker och behov av förebyggande åtgärder när det gäller sådana utbrott. Av 10 § instruktionen punkt 2 framgår att FHM ska upprätthålla den laboratorie- beredskap som behövs och tillhandahålla mikrobiologiska laboratorie- undersökningar som är av unik natur eller som av andra skäl inte utförs av andra laboratorier.

Socialstyrelsen

Socialstyrelsen har det generella ansvaret för förvaltningsuppgifter och krisberedskap inom hälso- och sjukvård och socialtjänst.

Socialstyrelsen har enligt 8 § förordningen (2015:284) med instruktion för Socialstyrelsen ett samlat ansvar för att expertis utvecklas och upprätthålls samt att kunskap sprids om katastrofmedicin och krisberedskap inom

201

2020/21:KU20

5. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN

myndighetens verksamhetsområde. Enligt 9 § förordningen ska myndigheten samordna och övervaka planläggningen av civil hälso- och sjukvårds- beredskap.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

MSB har enligt 1 § förordningen (2008:1002) ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. MSB ska även enligt 7 § förordningen ha förmågan att bistå med stödresurser i samband med allvarliga olyckor och kriser, stödja samordningen av berörda myndigheters åtgärder vid kris samt samordna stödet till centrala, regionala och lokala organ i fråga om information och lägesbilder.

Länsstyrelserna

Länsstyrelserna är geografiskt områdesansvariga myndigheter och ska bl.a. enligt 2 § förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion inom sin verksamhet främja samverkan mellan kommuner, regioner, statliga myndigheter och andra relevanta aktörer i länet.

Enligt 6 § förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevaknings- ansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap ska länsstyrelserna bl.a. verka för att regionala risk- och sårbarhetsanalyser sammanställs, att nödvändig samverkan inom länet och med närliggande län sker kontinuerligt, att under en kris samordna verksamhet mellan kommuner, regioner och myndigheter samt att samordna informationen till allmänheten och företrädare för massmedierna under sådana förhållanden.

Den kommunala ekonomin

Enligt 14 kap. 4 § regeringsformen får kommuner och regioner ta ut skatt för skötseln av sina angelägenheter.

Enligt balanskravet ska kommuner och regioner ha en budget i balans, vilket betyder att budgeten för nästa kalenderår ska upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna (11 kap. 5 § kommunallagen). Om balanskravs- resultatet för ett visst räkenskapsår är negativt, ska det som huvudregel regleras under de närmast följande tre åren.

Utöver egna intäkter anslår staten generella och riktade statsbidrag till kommuner och regioner. Generella statsbidrag ryms i systemet för kommunal- ekonomisk utjämning och används i huvudsak för att finansiera inkomst- utjämningssystemet och strukturbidraget. Inom det generella statsbidraget regleras också för utökat eller minskat uppdrag mellan staten och kommun- sektorn enligt finansieringsprincipen. Riktade statsbidrag anslås för ett visst ändamål. De riktade statsbidragen regleras t.ex. genom förordning, reglerings- brev, regeringsbeslut eller avtal (se t.ex. Persson, ”Specialdestinerade stats- bidrag till kommuner ur rättslig synvinkel”, Förvaltningsrättslig tidskrift, 2012, s. 71–99).

Reglering genom avtal tar ofta formen av en överenskommelse mellan regeringen och Sveriges Kommuner och Regioner (SKR). Dessa avtal är inte rättsligt bindande för enskilda kommuner och regioner. Överenskommelser

202

5. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN

2020/21:KU20

har använts under en längre tid, inte minst på hälso- och sjukvårdsområdet (Statskontoret, Tänk efter före: om viss styrning av kommuner och landsting, 2011, s. 11).

Regeringens åtgärder för utökad testning och smittspårning

Finansiellt stöd till kommuner och regioner

Budgetförslag för bl.a. testning och smittspårning under våren 2020

Utöver budgetpropositionen och de sedvanliga vår- och höständrings- budgetarna har regeringen under 2020 överlämnat flera extra ändringsbudgetar med förslag till ökade anslag till kommuner och regioner för merkostnader orsakade av pandemin. Nedan redovisas de tre extra ändringsbudgetar som beslutades under våren 2020 och som innehållit ökade anslag för bl.a. testning och smittspårning. Anslagen är av typen riktade statsbidrag.

Den 19 mars 2020 beslutade regeringen Extra ändringsbudget för 2020 – Åtgärder med anledning av coronaviruset (prop. 2019/20:132, bet. 2019/20:FiU51, rskr. 2019/20:199–202). I den extra ändringsbudgeten ökades anslaget 1:6 Bidrag till folkhälsa och sjukvård med drygt 1,511 miljarder kronor. I skälen för regeringens förslag angavs bl.a. att det pågående utbrottet av det nya coronaviruset som orsakar sjukdomen covid-19 innebar merkostnader för hälso- och sjukvården och omsorgen till följd av bl.a. högre kostnader för vård- och omsorgspersonal, informationsinsatser, utökad bemanning av 1177 Vårdguiden, laboratorieanalyser, extra skyddsutrustning för personal samt diverse smittskyddsåtgärder. För att kunna ersätta kommunerna för merkostnader inom omsorgen som uppstod i det arbetet borde anslagets ändamål utvidgas. Anslaget borde ökas med 1 miljard kronor. Därutöver ökades anslaget med 6 miljoner kronor för extraordinära smittskyddsinsatser, t.ex. karantän av smittade eller misstänkt smittade personer, med 5 miljoner kronor till Läkemedelsverket samt 500 miljoner kronor för smittbärarersättning. Därutöver ökades anslagen till MSB med 75 miljoner kronor och till FHM med 35 miljoner kronor.

Den 1 april 2020 beslutade regeringen Extra ändringsbudget för 2020 – Ytterligare åtgärder med anledning av coronaviruset (prop. 2019/20:146, bet. 2019/20:FiU56, rskr. 2019/20:207–212). I den extra ändringsbudgeten ökades anslaget 1:6 Bidrag till folkhälsa och sjukvård med 1 miljard kronor, den s.k. testmiljarden. I skälen för regeringens förslag angavs att det fanns ett behov att skyndsamt utöka antalet tester för covid-19 i syfte att bl.a. dämpa smitt- spridningen samt undvika ett stort bortfall av personal inom hälso- och sjukvården och annan samhällsviktig verksamhet, och i ett andra steg även inom övriga samhällssektorer.

Den 10 juni 2020 beslutade regeringen Extra ändringsbudget för 2020 – Förstärkt stöd till välfärd och företag, insatser mot smittspridning och andra åtgärder med anledning av coronaviruset (prop. 2019/20:181, bet. 2019/20:FiU61, rskr. 2019/20:351–353). I den extra ändringsbudgeten ökades

203

2020/21:KU20

5. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN

bl.a. anslaget 1:6 Bidrag till folkhälsa och sjukvård med 5,8 miljarder kronor. I skälen för regeringens förslag angavs att testning för covid-19 och smittspårning behövde ske i ökad utsträckning. För att möjliggöra detta föreslogs att 4,8 miljarder kronor avsattes för testning. Det innefattade såväl tester för påvisande av aktiv infektion, s.k. PCR-test som s.k. serologiska tester (antikroppstester). För en utökad kapacitet för smittspårning föreslogs också en smittspårningsmiljard.

Reglering av statsbidrag för testning och smittspårning

De statsbidrag som har tagits upp i extra ändringsbudgetar under våren 2020 när det gäller testning och smittspårning har hanterats på tre olika sätt: genom förordning (Socialstyrelsen), den s.k. testmiljarden (Folkhälsomyndigheten) och överenskommelsen mellan regeringen och SKR.

Statsbidraget i extra ändringsbudgeten från den 19 mars 2020 reglerades i förordning. Medlen disponeras av Socialstyrelsen och fördelas enligt bestämmelserna i förordningen (2020:193) om statsbidrag till regioner och kommuner för att ekonomiskt stödja verksamheter inom hälso- och sjukvård respektive socialtjänst till följd av sjukdomen covid-19 (regleringsbrev till Kammarkollegiet från den 3 april 2020 avseende anslag 1:6).

Statsbidraget i extra ändringsbudgeten från den 1 april 2020 fick användas av Folkhälsomyndigheten. Folkhälsomyndigheten får använda 1 miljard kronor under 2020 för att samordna arbetet med att utöka provtagningen för covid-19 samt skyndsamt starta och leda arbetet med att koordinera de regioner, företrädare för kommuner och andra aktörer som behövs för att provtagningen ska kunna utökas med bibehållen kvalitetssäkring och fortsatt prioritering av resurserna till vård och omsorg. I detta ingår bl.a. kostnader för ersättning till kommuner och regioner, ersättning till privata aktörer och leverantörer samt kostnader för myndighetens eget arbete. Det ingår även kostnader för undersökningar och valideringsstudier av covid-19 tester samt studier för att följa utvecklingen av covid-19 i samhället (regleringsbrev till Kammarkollegiet från den 16 april 2020 avseende anslag 1:6).

Statsbidraget i extra ändringsbudgeten från den 10 juni 2020 reglerades genom beslut från regeringen. Medlen får användas efter beslut från regeringen (regleringsbrev till Kammarkollegiet från den 17 juni 2020 avseende anslag 1:6). Den 11 juni 2020 tog regeringen beslut om att ingå en överenskommelse med SKR i vilken ingick att staten skulle ersätta kommuner och regioner för testning med dels ett startbidrag baserat på regionens storlek, dels ett schablonbelopp per utfört PCR-test respektive serologiskt test. Schablonersättningen skulle betalas ut månadsvis i efterskott. Medlen för smittspårning och testning skulle tilldelas regionerna utifrån befolknings- mängd. Överenskommelsen klargjorde ansvarsfördelning och finansiella förutsättningar avseende testning. Den 19 november 2020 kom regeringen och SKR överens om att förlänga och uppdatera överenskommelsen över hela 2021.

204

5. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN

2020/21:KU20

Hemställan från SKR och Vårdföretagarna/Famna

Regeringen utfärdade den 3 april 2020 förordningen (2020:193) om stats- bidrag till regioner och kommuner för att ekonomiskt stödja verksamheter inom hälso- och sjukvården respektive socialtjänst till följd av sjukdomen covid-19. Av 4 § i förordningen framgår att statsbidrag får lämnas till verk- samheter som bl.a. avser provtagning av hälso- och sjukvårdspersonal och personal inom socialtjänstens omsorg. Statsbidrag fick också lämnas för smittskyddsåtgärder enligt smittskyddslagen (2004:168). Utbetalning till kommuner och regioner skulle ske i efterhand och beslutas av Socialstyrelsen den 30 november 2020. Förordningen trädde i kraft den 8 april 2020.

SKR hemställde till regeringen den 8 april 2020 om ändringar i förordningen (bilaga A5.2.6). Bland annat ansåg SKR att ersättning till kommuner och regioner för skäliga merkostnader skulle garanteras av staten. I förordningen fanns en bestämmelse om att statsbidrag skulle utgå i mån av tillgång på medel. Vidare ansåg SKR att beslut om ersättning skulle tidigareläggas från det datum som angetts i förordningen (30 november 2020) och delas upp på två datum samt att ersättningen skulle utgå för perioden med början den 31 januari 2020 då covid-19 klassades som en allmänfarlig och samhällsfarlig sjukdom istället för från den 1 mars 2020 som angavs i förordningen.

Vårdföretagarna och Famna, idéburen välfärd, inkom med en hemställan till Regeringskansliet den 27 april 2020 (bilaga A5.2.7). Vårdföretagarna och Famna framförde i sin skrivelse behovet av förtydliganden i förordning SFS 2020:193 och instämde i delar av den hemställan om ändring i förordningen som SKR hade ställt till regeringen den 8 april 2020. SKR pekade i sin hemställan på att full kostnadstäckning för merkostnader inte skulle komma att ges och efterlyste därför en tydligare garanti om att sektorn ska få ersättning för de skäliga merkostnader de har haft till följd av covid-19, och att detta borde anges i förordningen. Vårdföretagarna och Famna instämde i detta. Vidare föreslog Vårdföretagarna och Famna bl.a. att förordningen skulle förtydligas så att det framgick att statsbidrag till kommuner och regioner för att ekonomiskt stödja verksamheter för merkostnader till följd av covid-19 också omfattade de verksamheter som drivs av privata och idéburna aktörer på uppdrag av kommuner eller regioner.

Regeringen utfärdade en ändringsförordning (2020:357) den 28 maj 2020 i vilken regeringen tillmötesgick SKR och Vårdföretagarna/Famna. Förordningen trädde i kraft den 15 juni 2020.

Myndighetsuppdrag m.m.

Folkhälsomyndigheten

Regeringen beslutade den 30 mars 2020 att ge FHM i uppdrag att skyndsamt ta fram en nationell strategi för att utöka provtagningen för covid-19. Syftet med uppdraget var bl.a. att skyndsamt utöka antalet tester för covid-19 för att säkerställa prioriterade provtagningsindikationer inom hälso- och sjukvården

205

2020/21:KU20

5. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN

samt lindra de samhällseffekter ett stort bortfall på personal hade inom hälso- och sjukvården, omsorgen, polisen, räddningstjänsten och annan personal inom verksamheter som kunde anses vara särskilt viktiga, samt i ett andra steg övriga relevanta delar av samhället. I uppdraget ingick även att säkerställa att undanträngningseffekter inte uppstod av den provtagning som behövdes i vården av patienter och den personal som fanns i vården. Uppdraget skulle i ett första skede avse provtagning som behövs för att kunna identifiera personer som är smittade med covid-19. I ett andra skede skulle även testning för immunitet införas gällande berörda grupper utefter en prioritetsordning som fastställs i den nationella strategin. Folkhälsomyndigheten presenterade den nationella strategin den 17 april 2020, se nedan.

Regeringen beslutade den 4 juni 2020 att ge FHM i uppdrag att, i samråd med länsstyrelserna och regionerna, skyndsamt säkerställa adekvata flödeskedjor för storskalig serologisk testning och PCR-testning för covid-19 i hela landet. Myndigheten skulle på nationell nivå säkerställa att alla behövliga strukturer för testning och testningens följder fanns på plats i närtid, i samarbete med regionerna, länsstyrelserna och andra aktörer som behövdes för genom-förandet. I uppdraget ingick även att stödja regionerna i fråga om att säkerställa att undanträngningseffekter inte uppstod gentemot hälso- och sjukvård eller omsorg. I uppdraget ingick även ett ansvar att säkerställa att testningen var ändamålsenlig och resurseffektiv utifrån immunitetsnivå (serologiska tester) och möjlighet till smittspårning (PCR-tester). Syftet med uppdraget var bl.a. att skyndsamt kunna utöka testningskapaciteten för att alla med symtom skulle kunna erbjudas PCR-testning samt att se till att strukturer och flöden för storskalig serologisk testning för covid-19 fanns på plats i närtid i hela landet.

Regeringen beslutade den 19 november 2020 att förlänga uppdraget till FHM att, i samråd med länsstyrelserna och regionerna, fortsätta säkerställa adekvata flödeskedjor för serologisk testning och storskalig testning för pågående infektion i hela landet.

Testkoordinator placerad hos Folkhälsomyndigheten

Vid en presskonferens den 8 maj 2020 meddelade socialminister Lena Hallengren att regeringen gett Harriet Wallberg i uppgift att verka som test- koordinator med placering på FHM. Beslutet togs i samråd med FHM. I rollen som testkoordinator skulle Harriet Wallberg samordna dialogen med regionerna för storskalig testning.

Vid presskonferensen den 8 maj 2020 gjorde Lena Hallengren bl.a. följande uttalanden:

När det gäller testning har regionerna gjort ett jättejobb i den akuta fasen, man har prioriterat patienterna. Nu har ju successivt laboratoriekapaciteten fyllts på. Både tack vare regionernas egna laboratorier, men också andra aktörer, såväl offentliga som privata. Flera regioner har också börjat att testa personal, både i den regionala vården och i den kommunala omsorgen. Några regioner har kommit längre än andra. Men jag vill understryka att regionerna måste öka takten i testningen. För de regioner

206

5. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN

2020/21:KU20

som täcker de första prioritetsgrupperna, personal i vård och omsorg och patienter, är det dags att dra igång testning för personal i annan samhällsviktig verksamhet. För de regioner som har en bit kvar när det gäller testning av personal i vård och omsorg är det nu mycket viktigt att klara av den biten. Folkhälsomyndigheten bedömer att det nationellt finns tillräcklig laboratoriekapacitet för att komma upp i målbilden om 100 000 i veckan när det gäller test för pågående infektion i covid-19. Då behöver det också göras. […] Regeringen har totalt avsatt en miljard kronor för ökat testande. Vi har också sagt att kommuner och regioner ska få ersättning för extraordinära kostnader på grund av covid-19. Det beskedet ligger fast. Pengar ska inte vara ett hinder. […] Det är ju inte så att ingenting har hänt, men det går för långsamt och jag hade gärna sett att samtliga regioner hade växlat upp och byggt ut sin testkapacitet och sett till att man testade både prioritetsgrupp ett och två och tre redan nu, men ansträngningar görs, jag vet det, och nu gäller det att vi bidrar i de fall det finns problem man inte kan överbrygga själv i regionen.

Vid presskonferensen den 19 maj 2020 redogjorde Harriet Wallberg för sina iakttagelser och identifierade följande faktorer som fördröjt en utökad testning:

Otydlighet om vilka patienter med medicinsk indikation som skulle testas. Bara de inlagda vid sjukhus eller också andra?

Otydlighet i vem som skulle stå för kostnaderna för testning av grupp 3.

Testning behöver öka i äldreomsorgen och hemtjänsten. Många regioner har, enligt testkoordinatorn, ett utmärkt samarbete med kommunerna, men det behöver systematiseras eftersom det finns en så stor riskgrupp inom äldreboenden och inom hemtjänsten.

Ett långsiktigt och hållbart system behöver inkludera egenprovtagning.

Det är viktigt i regionerna att få upp två olika testspår. Ett handlar om sjukhusen och de analyser som görs där, men om grupp 3 ska testas behövs ett spår där analyskapaciteten finns utanför sjukvården för att undvika undanträngningseffekter.

Vid samma presskonferens gjorde socialminister Lena Hallengren bl.a. följande uttalanden:

Den samlade bilden är att testningen fungerar väl för patienter som är inlagda på sjukhus. I allt högre grad också för personal inom vård och omsorg, men patienter som inte är inlagda på sjukhus testas inte i lika stor utsträckning. Jag kan därför berätta att FHM har uppdaterat informationen. I prioritetsgrupp 1 ingår inte bara patienter som behöver sjukhusvård, här ingår också patienter med symtom som söker på t.ex. en vårdcentral eller annan öppen mottagning. Fler patienter med symtom ska alltså kunna testas för covid-19. Ett annat problem som identifierats är vem som ska bära kostnaden för prioritetsgruppen 3. Det har hela tiden varit tydligt att staten tar kostnader för provtagning och analys i prioritetsgrupp 1 och 2. Jag kan idag bekräfta att staten tar alla kostnader för testning också i grupp 3. Gällande äldreomsorgen har FHM i dag träffat alla medicinskt ansvariga sjuksköterskor i landets alla kommuner. Mötet anordnades av Sveriges Kommuner och Regioner och syftade till att informera kommunerna om skyddsutrustning, om testning, om kostnadsersättning, för att utöka provtagning i äldreomsorgen. På FHM pågår också ett arbete för att förstärka arbetet med testning i äldreomsorgen.

207

2020/21:KU20

5. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN

Åtgärder och beslut av myndigheter när det gäller testning

Folkhälsomyndighetens strategier för testning

Den 13 mars 2020 presenterade FHM en ny strategi för testning. Enligt strategin gjorde FHM bedömningen att risken för samhällssmitta av covid-19 var mycket hög. Detta innebar att den tidigare strategin att fånga alla fall av sjukdom, genom att provta personer som får symtom efter att ha rest i vissa områden utomlands, inte längre var den som var mest effektiv. Enligt Folkhälsomyndigheten skulle provtagningen fokuseras på personer med behov av inneliggande sjukhusvård som haft ett akut insjuknande i feber eller luftvägssymtom utan annan känd orsak. Provtagning skulle också fokuseras på personal inom sjukvård och omsorg av äldre och som insjuknar med feber eller luftvägssymtom där diagnostik för covid-19 kan vara av relevans.

Den 17 april 2020 presenterade FHM en strategi för att utöka testningen. Av strategin framgick att testningen skulle ske efter prioritetsordning för att undvika undanträngningseffekter: 1) individer vid medicinsk indikation och vid smittskyddsåtgärder, 2) personal inom hälso- och sjukvård samt omsorg,

3)personal inom övrig samhällsviktig verksamhet och 4) individer inom övriga relevanta delar av samhället. Vidare framgick att teststrategin skulle skilja sig åt beroende på vilken fas smittspridningen befann sig i. I tidig fas av pandemin när det finns ett litet antal fall gäller det att försöka stoppa smittan och hitta alla sjuka. Det sker genom att testa personer med misstänkt covid-19 och genomföra smittspårning kring bekräftade fall. Under en pandemisk fas sker en kraftig ökning av antalet fall och man kan behöva prioritera vilka som ska testas. I en sen pandemisk fas har en minskning av antalet fall skett. Då blir målsättningen med testning åter att stoppa smittan. Det sker genom att testa personer med misstänkt covid-19 och genomföra smittspårning kring bekräftade fall. Av strategin framgick vidare att separata spår med andra aktörer utanför sjukvården skulle byggas upp för provtagning och laboratorieanalys. Även egenprovtagning skulle byggas ut för att minska åtgången på personal och skyddsutrustning.

Den 30 april 2020 presenterade FHM en uppdaterad strategi för utökad testning. FHM uppdaterade den nationella strategin för diagnostik av covid- 19 så att den bl.a. även skulle omfatta testning av antikroppar som visar på genomomgången infektion.

Den 29 maj 2020 publicerade FHM ett stöd för verksamheterna inom äldreomsorgen. Dokumentet beskriver praktiska aspekter på hur en utökad kapacitet för provtagning för covid-19 kan organiseras och tillämpas inom särskilda boenden för äldre.

Den 4 juni 2020 förändrades strategin för utökad testning. De fyra prioritetsgrupperna skulle inte längre vara styrande när testningen utökades. Som framgått ovan meddelades förändringen vid en pressträff vid vilken socialminister Lena Hallengren, finansmarknads- och bostadsminister Per Bolund och FHM:s generaldirektör Johan Carlson medverkade.

208

5. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN

2020/21:KU20

MSB:s lista över samhällsviktig verksamhet

FHM fick den 30 mars 2020 i uppdrag att ta fram en nationell strategi för utökad testning av covid-19. I den nationella strategi som FHM presenterade den 17 april 2020 identifierades fyra olika prioritetsgrupper. En av dessa var grupp 3, personer i samhällsviktig verksamhet.

Den 19 maj 2020 publicerade MSB en lista över samhällsviktig verksamhet. Syftet med underlaget var att ge stöd för prioritering i samband med testning och för att kunna identifiera verksamheter som ingick i prioritets- grupp 3.

I Sveriges radios dokumentärserie Coronapandemin angavs att MSB tidigt efter att FHM presenterade sin nationella strategi översände listan över samhällsviktig verksamhet, men att FHM ansåg att den inte var tydlig nog och avrådde från publikation. MSB valde att i alla fall publicera listan cirka en månad senare eftersom myndigheten ansåg att de som utförde provtagningen behövde detta stöd för att kunna utöka testningen till grupp 3.

Interpellationer och skriftliga frågor

Under våren och hösten 2020 har det ställts ett större antal skriftliga frågor om testning och smittspårning.5 Det har också hållits ett antal interpellationer. Nedan sammanställs ett urval av det som framkommit i svaren på de skriftliga frågorna, med fokus på vad som inte omnämnts tidigare i denna redogörelse.

Den 24 juni 2020 lämnade socialminister Lena Hallengren bl.a. följande svar på skriftlig fråga (2019/20:1570) om hon haft kännedom om en brist på provtagningspinnar i regionerna:

Vad gäller provtagningspinnar bedömer Folkhälsomyndigheten att det i dagsläget inte föreligger någon brist på dessa. Detta eftersom ett flertal nationella beställningar har gjorts via Socialstyrelsen under våren. I de lägen regionerna inte själva kunnat säkra material har regionerna kunnat begära stöd från myndighetens nationella beredskapslager. Regionala bristsituationer har under våren varit under uppseglande, men har då hanterats genom fördelning från det nationella lagret.

Uttalanden i medierna om svårigheter att öka testverksamheten

Den 23 maj 2020 medverkade social minister Lena Hallengren i Ekots lördagsintervju och svarade bl.a. följande på frågan om varför man inte hade kommit upp i målet om 100 000 tester:

Dels vill jag säga att när Folkhälsomyndigheten sade 100 000 [den 5 april] så var det laboratoriekapacitet, det var ju det som många regioner tyckte var svårt, man kunde inte analysera tillräckligt många prover och då såg man till att det fann ett analysspår vid sidan om. När vi får reda på att det finns flaskhalsar, problem, någonting som är otydligt, något staten eller

5 Bl.a.: 2019/20:1045, 2019/20:1298, 2019/20:1308, 2019/20:1344, 2019/20:1323, 2019/20:1391, 2019/20:1360, 2019/20:1400, 2019/20:1455, 2019/20:1469, 2019/20:1582, 2019/20:1643, 2019/20:1755, 2019/20:1824, 2019/20:1870, 2019/20:1887, 2019/20:1934, 2019/20:2088, 2020/21:375, 2020/21:463, 2020/21:477, 2020/21:505, 2020/21:509, 2020/21:516, 2020/21:587, 2020/21:690, 2020/21:691.

209

2020/21:KU20

5. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN

regeringen kan göra ytterligare så gör vi det, för min övertygelse är att vi måste testa mycket mer än vi gör. Och jag hade, möjligen lite naivt, trott när de här 100 000 i analyskapacitet fanns presenterat nationellt, och när staten och regeringen dessutom sade att testningen var någonting som inte kommer kosta för regionerna, utan staten kommer stå för kostnaden, då trodde jag att det skulle vara lite huggsexa om att få sin del utav de här testerna snarar än att man tyckte det var så svårt i regionerna att bygga provtagningskapaciteten på marken.

På fråga om att det var först under veckan för intervjun som besked kom från socialministern om att regeringen betalar för alla coronatester svarade Lena Hallengren bl.a. följande:

Åandra sidan har statsministern sagt att ekonomin inte är något hinder och regioner kan söka för extraordinära kostnader som man har kopplade till covid-19 […]

Den 29 augusti 2020 medverkade Anders Knape (M), ordförande i SKR, i Ekots lördagsintervju och gjorde bl.a. följande uttalanden på frågan om varför det tog lång tid att få igång provtagningen i Sverige:

Jag har svårt att ge ett entydigt svar på varför det kom igång så sent. Kapacitet och beredskap fanns för att börja en ganska bred provtagning tidigare än vi gjorde. Men vi har ju haft som princip, både kommuner och regioner, att vi följer Folkhälsomyndighetens rekommendationer, vi följer regeringens rekommendationer, vi följer det som man på nationell nivå lägger fast, och därför kom inte den här breda provtagningsverksamheten igång förrän man fick grönt ljus från den nationella nivån, när man sade att vi måste ha en bredare provtagning, vi måste ha mer provtagning.

På frågan om vad det var för besked man väntade på, och från vem, gav Anders Knape bl.a. följande svar:

Det var naturligtvis från Folkhälsomyndigheten och regeringen. Den signalen att nu ska vi testa brett och vi ska testa kraftfullt i landet, och vi ska då se till att det finns lämpliga resurser för att kunna göra det […] det var inte så att den här masstestningen var något som regionerna var villiga att dra igång så länge man inte hade ett stöd från den nationella nivån att det skulle genomföras. Det är en fråga om acceptans hos medborgarna, det är en fråga om hur det ska gå till, det är en fråga om finansiering […] De beskeden kom från både Folkhälsomyndighet och regering och då satte regionerna igång. Ta bara Stockholmsregionen, de gick ut långt före det här beskedet och sade att vi har kapacitet att testa oerhört mycket mer än vad vi testar i dag, men vi måste ändå veta att det ligger i linje med de riktlinjer som finns från nationell nivå.

I en artikel i Altinget från den 9 september 2020 gjorde Maria Morell (M), ordförande i SKR:s sjukvårdsdelegation, följande uttalande om testningen:

Man kan sammanfatta det som att det fanns många oklarheter och osäkerheter som gjorde att vi fick den här fördröjningen att komma igång med testningen.

I samma artikel framkommer att SKR under våren hade diskussioner med regeringen och berörda myndigheter i en rad frågor kring provtagning av pågående covid-19-infektion. Till en början handlade det om huruvida testning över huvud taget minskade smittspridningen och om att det var brist på

210

5. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN

2020/21:KU20

reagenser som används i analyser av infektionsproverna. Därefter rådde en intensiv diskussion om vilka prioriterade grupper som skulle testas och hur ersättningen skulle se ut, vem som skulle betala. Buden var olika. Maria Morell menade att det inte kom några tydliga besked och att de kände att de till slut behövde använda en beprövad ansvarsmodell, en överenskommelse mellan regeringen och SKR.

Maria Morell framhöll vidare i intervjun följande när det gäller vilken roll myndigheter och deras experter fått under pandemin:

Det jag tror att man ska fundera på, och det gäller inte bara Folkhälso- myndigheten som jag ser det utan även Socialstyrelsen, är att regeringen som jag uppfattar det ibland gett de här myndigheterna uppdrag som de vare sig haft resurser eller kompetens att genomföra. Vilket då har skapat en del förvirring kring inköp och upphandlingar och inköpsteam och allt möjligt.

I Uppdrag granskning i Sveriges television från den 11 november 2020 intervjuas bl.a. Johan Carlson, generaldirektör för FHM, och Irene Svenonius (M), finansregionråd i region Stockholm. På frågan om varför det tog så lång tid att utöka testningen svarar Johan Carlson bl.a. följande:

Det undrar jag också. Det beror på att man inte lyckades leverera. Vissa regioner levererade väldigt bra och andra var sena. Det berodde delvis på att det fanns från vissa regioners håll något slags gurgel om att det inte är vårt bord, vilket vi tyckte var en väldigt egendomlig uppfattning.

En intervju med Irene Svenonius i Studio ett i Sveriges radio från den 28 maj återges i Uppdrag granskning. I intervjun med Sveriges radio uttalar Irene Svenonius följande:

Jag menar att vi i regionerna, vi har arbetat stenhårt med att provta i enlighet med prioriteringsgrupperna 1 och 2 som Folkhälsomyndigheten har sagt var regionernas ansvar.

I programmet frågas om en kommentar till att FHM menar att det är regionernas ansvar enligt smittskyddslagen att testa alla individer med symtom. Irene Svenonius ger följande svar:

Jag undrar ju då varför Folkhälsomyndigheten inte tog upp exakt den aspekten med Sveriges 21 regioner i den omfattande övriga dialog som har varit med smittskydden och med våra laboratorieverksamheter. Det hade de kunnat tydliggöra på ett tidigt stadium […]

Till att börja med skulle staten ha pekat ut vem det var som hade ansvaret. Nu fastnade hela testningsfrågan i att ingen hade ansvaret för allmänhetens testning.

Delbetänkande från Coronakommissionen

Den 15 december 2020 överlämnade Coronakommissionen sin första del- redovisning till regeringen med fokus på smittspridning inom vård och omsorg om äldre – Äldreomsorgen under pandemin (SOU 2020:80).

Av delbetänkandet framgår bl.a. att det tidigt uppstod brist på olika typer av material som behövdes för provtagning på grund av att den globala efterfrågan var mycket stor. De största bristerna var initialt pinnar för

211

2020/21:KU20

5. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN

 

provtagning och extraktionskit. Det tog också tid att få nödvändig logistik på

 

plats liksom att få tillräcklig analyskapacitet (s. 196).

 

Vidare framgår att FHM först den 29 maj 2020 publicerade övergripande

 

rekommendationer för hanteringen av provtagning inom särskilda boenden.

 

Detta dokument angav bl.a. att en generös provtagning var motiverad och

 

önskvärd. Såvitt kommissionen har förstått var detta första gången någon

 

myndighet lyfte fram strategin att provta alla äldre som flyttar in på särskilda

 

boenden (s. 262).

 

Kommissionen gjorde i delbetänkandet bl.a. bedömningen att bristen på

 

provtagning inom den svenska äldreomsorgen har bidragit till en ökad

 

smittspridning bland både boende och personal. Provtagning av omsorgs-

 

mottagare och anställda i ett tidigare skede hade gett möjlighet till ökad

 

smittspårning och därmed möjlighet att begränsa smittspridningen. Vidare

 

framhåller kommissionen att vad den hittills erfarit tyder på att det inte har

 

funnits något beslut om en samlad nationell strategi för provtagning förrän

 

regeringen beslutade om uppdrag till FHM den 30 mars 2020 och att det sedan

 

dröjde ända till den 17 april 2020 innan FHM publicerade den första versionen

 

av denna strategi. Anledningen till dröjsmålet och vad som försiggått i frågan

 

före den 30 mars 2020 återstår för kommissionen att pröva. Det återstår också

 

för kommissionen att utreda och utvärdera flera andra aspekter av provtagning

 

och smittspårning (s. 268).

 

Vissa uttalanden av statsråd

 

Testning av olika prioritetsgrupper

 

Som framgått ovan beslutade de 21 regionerna den 26 maj 2020 om en

 

gemensam inriktning när det gäller provtagning i samband med covid-19. I

 

beslutet angavs att regionerna åtog sig framdriften av breddad ändamålsenlig

 

testning avseende covid-19 i prioritetsgrupperna 1–3. Regeringen och SKR

 

ingick den 11 juni 2020 en överenskommelse om ökad nationell testning för

 

covid-19. Överenskommelsen innebar bl.a. dels att en region skulle utföra bred

 

testning om Folkhälsomyndigheten bedömde att regionen befann sig i en s.k.

 

sen pandemisk fas av covid-19-förloppet, inklusive grupp 4, dels att staten

 

skulle stå för kostnaden för dessa tester och genom Folkhälsomyndigheten

 

samordna testverksamheten.

 

I ett utdrag från en intervju med Sveriges radio som publicerades på

 

Sveriges radios webbplats den 28 maj 2020 kommenterade statsminister

 

Stefan Löfven att fler inte testades vid tidpunkten för intervjun och gjorde

 

följande uttalande:

 

Vi har precis gjort upp med regionerna. Regionerna säger nu att de tänker

 

testa alla de fyra kategorier som Folkhälsomyndigheten tagit upp. Det

 

verkar som att det beror på någon otydlighet mellan staten och regionerna.

 

Vi gick in tidigt med en testmiljard, vi har sagt till regionerna och

 

kommunerna att det får aldrig fallera på pengarna. Vi tar de extra

 

kostnaderna.

212

5. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN

2020/21:KU20

I ett pressmeddelande som publicerades den 28 maj 2020 på SKR:s webbplats

 

gjorde Emma Spak, sektionschef hälso- och sjukvård på SKR följande

 

uttalande:

 

Regionerna har tydliggjort att man nu tar ansvar för testning av prio-

 

grupperna 1–3. När det gäller grupp 4 har SKR och regionerna inte fått

 

frågan. Om den skulle ställas, är det förstås något som får diskuteras och

 

då skulle syfte och ekonomiska förutsättningar behöva klarläggas.

 

Stefan Löfvens pressekreterare gav en kommentar i en artikel i Dagens nyheter

 

den 28 maj 2020:

 

Regionerna har ansvaret för sjukvården och det regionala smittskyddet.

 

Därför har regionerna en roll i all testning och smittspårning eftersom

 

covid-19 är klassad som en allmänfarlig och samhällsfarlig sjukdom enligt

 

smittskyddslagen. Därför menar vi att regionerna även har en roll i

 

grupp 4, även om också andra aktörer kan vara involverade. Men det som

 

nu är helt klart är att regionerna har ett helhetsansvar för priogrupp 1–3.

 

Införandet av masstestning

 

När det gäller överenskommelsen från den 11 juni 2020, se ovan. Överens-

 

kommelsen innebar en utökad testning för alla med medicinsk indikation, dvs.

 

med symtom.

 

I juni inleddes en utökad provtagning både för pågående covid-19-sjukdom

 

och för antikroppar efter en genomgången sjukdom. Med start den 15 juni

 

2020 kunde invånarna i Stockholms län boka provtagning. Enligt information

 

på Region Stockholms webbplats publicerad den 12 juni 2020 skulle alla med

 

symtom som tyder på covid-19 kunna testa sig för pågående infektion. Alla

 

som trodde att de tidigare hade haft covid-19 och var friska sedan minst två

 

veckor skulle kunna testas för att se om de utvecklat antikroppar mot viruset

 

som orsakar covid-19. Tillfällena för provtagning för pågående sjukdom och

 

för antikroppar utökades därefter också i övriga regioner.

 

Den 16 juni 2020 gjorde utrikesministern under en intervju i tysk tv från

 

den 16 juni 2020 bl.a. uttalanden med innebörden att det i Sverige nyligen

 

hade införts masstestning för covid-19, vilket innebar att alla, oavsett om man

 

har symtom eller inte, kunde testa sig för pågående infektion.

 

I en intervju med TV4 från den 22 juni 2020 anförde utrikesministern att

 

hon med beskrivningen av att testning för covid-19 nu var tillgänglig för alla

 

avsåg Stockholmsregionen, eftersom det var denna region som dessförinnan

 

hade nämnts i den tyska intervjun, men att hon i efterhand insett att detta inte

 

blev tydligt.

 

Tidigare granskning

 

Regeringens ansvar vid kriser

 

I inledningen till utskottets granskningar av regeringens hantering av corona-

 

pandemin redogörs bl.a. för regeringens ansvar och roll vid kriser; där berörs

 

även uttalanden av utskottet i samband med tidigare granskningar. I dessa

 

delarna hänvisas till de avsnitten.

 

213

2020/21:KU20

5. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN

Uttalanden

Konstitutionsutskottet har flera gånger granskat statsråds uttalanden i olika sammanhang. Ofta har det rört sig om uppgifter som har lämnats vid kontakter mellan regeringen och dess myndigheter. Ibland har granskningen kommit in på frågor som rör instruktionsförbudet gentemot domstolar, förvaltnings- myndigheter och Riksbanken eller avsett uppgifter som statsråd har lämnat i anslutning till regeringsbeslut (se t.ex. bet. 1999/2000:KU20 s. 119 f., bet. 2003/04:KU20 s. 189 f., bet. 2004/05:KU20 s. 196 f., bet. 2005/06:KU20 s. 156 f. och bet. 2007/08:KU20 s. 163 f.).

Utskottet har i flera granskningsärenden konstaterat att uttalanden av statsråd bör vara korrekta. Under våren 2018 granskade t.ex. utskottet ett uttalande av justitie- och migrationsministern om arbetslösheten bland utrikes födda (bet. 2017/18:KU20 s. 300 f.). Utskottet anförde bl.a. att statsråd, i likhet med alla andra medborgare, har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang, men statsråd kan behöva ta särskild hänsyn. En självklar utgångspunkt i dessa sammanhang är att uttalandena ska vara korrekta. Detta uteslöt enligt utskottet naturligtvis inte att statsråd i debatter och andra politiska sammanhang uttrycker sig tillspetsat och polemiskt.

Promemorior från Regeringskansliet

Utskottet har genom skrivelser som sänts till Regeringskansliet begärt svar på vissa frågor. Som svar överlämnades den 2 februari 2021, den 2 mars 2021 och den 23 mars 2021 promemorior från Statsrådsberedningen, Utrikes- departementet och Socialdepartementet (bilaga A5.2.3–5).

Uppdrag till FHM om utökad testning

I svaren anförs bl.a. följande om regeringens uppdrag till FHM om utökad testning från den 30 mars 2020.

Sedan början av mars och resten av våren hade Socialdepartementet dagliga muntliga avstämningar med FHM. Under dessa avstämningar informerade FHM om behovet av ökad testning för att säkerställa prioriterad provtagning, lindra samhällseffekter från personalbortfall och säkra att undanträngnings- effekter inte uppstår. Det var denna information som låg till grund för regeringens beslut om uppdraget. Under arbetets gång skickades utkast till uppdrag för synpunkter till FHM som inkom med synpunkter på utkastet.

Ett utkast till uppdrag hade tagits fram redan den 1 mars 2020. På fråga om varför – och mot bakgrund av de fåtal ändringar som därefter gjordes i uppdraget till FHM – beslut om uppdrag dröjde till den 30 mars 2020 anförs att arbetet med att ta fram ett utkast till uppdrag till FHM påbörjades den 1 mars 2020. Utkastet skickades till FHM för synpunkter den 26 mars 2020. Parallellt med detta arbete bereddes inom Regeringskansliet frågan om medelsbehov och det fördes en dialog med FHM om kostnaderna för genom- förande av uppdraget.

214

5. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN

2020/21:KU20

Reglering av statsbidrag för kostnader kopplade till testning

Förordningen om statsbidrag till kommuner och regioner

I svaren anförs bl.a. följande när det gäller beredningen av förordningen (2020:193) om statsbidrag till regioner och kommuner för att ekonomiskt stödja verksamheter inom hälso- och sjukvård respektive socialtjänst till följd av sjukdomen covid-19.

Vid beredningen av den aktuella statsbidragsförordningen begränsades urvalet av instanser från vilka synpunkter skulle inhämtas på grund av ärendets brådskade natur. Socialdepartementet hade löpande kontakter med Social- styrelsen och SKR med vilka förordningen diskuterades. Särskilt kan nämnas ett möte den 24 mars 2020 mellan Socialdepartementet och SKR. Vid mötet framförde SKR önskemål om vilka kostnadsposter som skulle omfattas av förordningen. Vidare fördes en diskussion med Socialstyrelsen kring de ekonomiadministrativa aspekterna av stödet.

Den 8 april 2020 inkom en hemställan från SKR om ändringar i förordningen. I de löpande kontakterna mellan Socialdepartementet och Socialstyrelsen diskuterades ändringar i förordningen. Regeringen beslutade den 28 maj 2020 att ändra i förordningen bl.a. mot bakgrund av hemställan från SKR. På fråga om varför ändringsförordningen först utfärdades den 28 maj 2020 anförs att ändringarna föranleddes inte enbart av hemställan från SKR. Skrivelser med begäran om ändringar i förordningen inkom också från bl.a. Vårdföretagarna. Vidare anförs att eftersom Socialstyrelsen hade påbörjat hanteringen av statsbidrag enligt förordningen var det, enligt regeringen, angeläget att diskutera de begärda ändringarna med myndigheten och efterhöra om det fanns behov av ytterligare ändringar. Det behövde säkerställas att ändringarna som vidtogs inte skulle orsaka oklarheter om statsbidraget.

På fråga om vilka överväganden regeringen gjorde i det inledande skedet av coronapandemin när det gäller valet att reglera statsbidrag till kommuner och regioner i form av förordning i stället för i form av en överenskommelse med SKR anförs att det vid tidpunkten för statsbidragets införande rådde osäkerhet om hur stora merkostnaderna skulle kunna bli. Regionerna och kommunerna antogs ha olika behov inom aktuella verksamheter och kostnaderna bedömdes därför också kunna variera stort. Av den anledningen bedömdes att en kostnadstäckning för regionerna och kommunerna bäst kunde tillgodoses genom ett ansökningsförfarande. Då det krävde en viss administration för att hantera ett sådant förfarande ansågs det lämpligast att lägga denna uppgift på Socialstyrelsen.

Överenskommelsen med Sveriges Kommuner och Regioner

I svaren anförs bl.a. följande när det gäller överenskommelsen med SKR. Sedan början av mars och resten av våren hade Socialdepartementet dagliga muntliga avstämningar med FHM. Under dessa avstämningar diskuterades bl.a. provtagningen och testkapaciteten i regionerna. Socialdepartementet

215

2020/21:KU20

5. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN

hade även på politisk nivå under våren täta kontakter med kommuner, regioner samt SKR i dessa frågor. Genom dialog med berörda aktörer undersöktes möjligheten för regionerna att skala upp testkapaciteten. Den 11 juni 2020 fattade regeringen beslut om att bemyndiga statsrådet Hallengren, eller den hon sätter i sitt ställe, att underteckna en överenskommelse mellan staten och SKR om ökad nationell testning för covid-19. Överenskommelsen innebar bl.a. att regionerna skulle utföra en bred och storskalig testning. Genom att testningen skalades upp minskade behovet av att dela in befolkningen i särskilda prioritetsgrupper.

Förhandlingarna med SKR om att ingå en överenskommelse inleddes i maj 2020. Utkast till överenskommelse skickades till SKR den 6 juni 2020 och synpunkter på förslaget lämnades samma dag. Regeringen fattade beslut den 11 juni 2020.

Kommunikationen mellan regeringen och kommuner och regioner

Diskussion och dialog under våren 2020

I svaren anförs bl.a. följande när det gäller regeringens diskussion med SKR samt enskilda kommuner och regioner under våren 2020 i frågor kring testning. Under 2020 kontaktade statsministern samtliga regionstyrelse- ordförande med anledning av pandemin. Avsikten var bl.a. att diskutera respektive regions situation och utmaningar. Prioritering av provtagning av personal var exempel på en sådan fråga. De flesta samtalen ägde rum från slutet av mars till mitten av maj. Någon dokumentation från dessa diskussioner finns inte.

Under april kontaktades de flesta kommunstyrelseordförande av något av statsråden. Den 9 april 2020 hade 260 kommuner kontaktats. Under samtalen diskuterades bl.a. respektive kommuns situation och utmaningar. Frågor kring testning, t.ex. behov av tester för personal, lyftes vid några av samtalen. Samtalen dokumenterades kortfattat.

Därutöver hade Socialdepartementet på politisk nivå under våren 2020 täta dialoger med kommuner, regioner och SKR. Diskussioner fördes om bl.a. testkapaciteten i regionerna samt möjligheter och eventuella hinder för regionerna att skala upp testningen. Vidare diskuterades hur tillgången till laboratorier såg ut nationellt och regionalt samt vilka de aktuella prioriteringsgrupperna var.

Socialdepartementet hade också under våren, på tjänstemannanivå, kontakt med SKR flera gånger i veckan för olika avstämningar och för informations- inhämtning. Vid dessa kontakter berördes bl.a. frågor kring testning.

Klargöranden om ansvar för provtagning och finansiering

På fråga om vilka överväganden regeringen gjorde när det gäller behovet av förtydliganden till kommuner och regioner, dels i fråga om vem som var ansvarig för att utföra provtagningen, dels i fråga om hur den skulle finansieras, under perioden fram till dess att överenskommelsen ingicks med SKR den 11 juni 2020 anförs att regeringen under våren såg ett behov av att

216

5. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN

2020/21:KU20

förtydliga vilka principer som skulle gälla för provtagningen, både vad gällde finansiering och provtagning av olika grupper. Arbetet med dessa två frågor pågick under april och maj. FHM presenterade den 17 april 2020 en prioritetsordning för provtagning inom ramen för en ny strategi för att utöka provtagningen. På en pressträff den 8 maj 2020 uttalade socialministern att regionerna måste öka takten i testningen och att de regioner som redan testar de första prioritetsgrupperna måste dra igång testning för personal i annan samhällsviktig verksamhet (prioritetsgrupp 3). Den 19 maj 2020 publicerade Myndigheten för samhällsskydd och beredskap en lista över vad som bedömdes som samhällsviktig verksamhet. Samma dag informerade social- ministern på en pressträff att hon kunde bekräfta att staten skulle ta alla kostnader för testning av prioritetsgrupp 3. Den 19 maj 2020 hade alltså förtydliganden om såväl ansvaret för provtagningen som finansieringen av provtagningen av denna grupp lämnats. Genom överenskommelsen med SKR den 11 juni 2020 blev de närmare formerna för provtagningen också preciserade.

Placering av Harriet Wallberg vid FHM

I svaren anförs bl.a. följande om placeringen av Harriet Wallberg vid FHM. Harriet Wallberg var förordnad som generaldirektör med placering i Regeringskansliet fram till den 31 maj 2020 och fanns då tillgänglig för de uppgifter Regeringskansliet tilldelade henne. Vidare anförs att Harriet Wallberg har en gedigen bakgrund och bred kompetens inom sjukvårds- området. När hennes då pågående utredningsuppdrag hade avslutats ställdes hon därför till FHM:s disposition som testkoordinator under den period hon hade kvar av sitt förordnande. Att Harriet Wallberg ställdes till FHM:s disposition föregicks av kontakter mellan Socialdepartementet och FHM. Någon dokumentation avseende dessa kontakter finns inte. Harriet Wallberg utförde uppgiften som testkoordinator vid FHM så länge hon hade förordnande som generaldirektör. Harriet Wallbergs slutredovisning av uppgiften som testkoordinator gjordes till FHM.

På fråga om det hade framförts önskemål från FHM eller från något annat håll om att det skulle finnas en testkoordinator anförs att FHM inte hade tagit initiativ till inrättandet av en testkoordinator. Myndigheten tackade dock ja till att inrätta en sådan funktion. Bakgrunden till att Harriet Wallberg ställdes till Folkhälsomyndighetens disposition var att frågan om testning var högaktuell och effektiva strukturer behövde komma på plats.

På frågan om det fanns någon beskrivning av vad funktionen som testkoordinator skulle inbegripa anför regeringen att det vid en pressträff den 8 maj 2020 anges att Harriet Wallberg, i rollen som testkoordinator, skulle samordna en dialog med regionerna för att uppnå en storskalig testning. Vidare anges att hon skulle arbeta mer operativt i syfte att försöka utröna och avvärja de eventuella problem som fanns i regionerna.

217

2020/21:KU20

5. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN

Statsråds uttalanden om testning

Testning av olika prioritetsgrupper

I svaret anförs att statsminister Stefan Löfven har gjort det uttalande som redovisas i promemorian, om än inte ordagrant. Vidare anförs att stats- ministern inför intervjun i Sveriges radio, som publicerades den 28 maj 2020, hade såvitt avser prioritetsordningen tillgång till en redovisning av vilka prioritetsgrupper som finns. Vid tidpunkten för uttalandet pågick ett intensivt arbete, nationellt och i regionerna, för en ändamålsenlig storskalig testning för covid-19 och dialog fördes med berörda aktörer. Uppgiften att regionerna hade sagt att de tänker testa alla de fyra kategorier som FHM tagit upp var dock inte korrekt. SKR hade förmedlat att regionerna hade beslutat att de tog ansvar för prioritetsgrupperna 1–3. Uttalandet ska dock ses mot bakgrund av att regionerna, enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) och smittskyddslagen (2004:168), är ansvariga för provtagning och analys av allmänfarliga och samhällsfarliga sjukdomar.

Införandet av masstestning

I svaret anförs att utrikesminister Ann Linde har gjort det uttalande som redovisas. Vidare anförs att utrikesministerns uttalande avsåg Stockholms- regionen och utgick från information som hade lämnats av Region Stockholm, bl.a. vid en pressträff den 12 juni 2020. Vid pressträffen meddelades att regionen skulle genomföra provtagning i enlighet med överenskommelsen den 11 juni 2020 mellan staten och SKR. Vid pressträffen uppgav representanter för regionen och Karolinska Universitetslaboratoriet att alla invånare i Region Stockholm skulle erbjudas provtagning för covid-19, både tester för pågående sjukdom och antikroppstester för att se tecken på genomgången sjukdom. Provtagningen skulle enligt uppgift påbörjas den 15 juni 2020. I en intervju i TV4 den 22 juni 2020 förtydligade utrikesministern att uttalandet avsåg Stockholmsregionen.

Utfrågningar m.m.

Sveriges Kommuner och Regioner

Utskottet genomförde den 25 mars 2021 en utfrågning med företrädare för Sveriges Kommuner och Regioner (bilaga B2). Organisationen företräddes av Anders Knape, ordförande i styrelsen, Anders Henriksson, andre vice ordförande i styrelsen, Staffan Isling, vd, Emma Spak, sektionschef och Greger Bengtsson, samordnare äldreomsorg.

Regeringens beredning

SKR anförde bl.a. följande. Kravet på att regeringen bereder ärenden med kommuner är, enligt SKR, förvisso inte lika starkt som kravet att bereda med berörda myndigheter, men lagstiftarna har ansett att det är viktigt att ärenden som rör kommuner och regioner bör beredas med dessa för att få god kvalitet och effektivitet i besluten. Men det är självfallet en bedömning som ansvarigt

218

5. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN

2020/21:KU20

statsråd eller regeringen kan göra i varje enskilt fall huruvida man vill ha den här konsultationen eller diskussionen med sektorn. SKR har gjort bedömningen att man från regeringens sida kunde ha utnyttjat den möjligheten mer, i synnerhet under pandemins inledande fas, när det gäller konsultation av sektorn. SKR anför vidare att man, om konsultationen hade varit mer omfattande, framför allt i inledningen av pandemin, hade haft ett bättre beslutsunderlag i regeringen, och det hade också ökat effektiviteten i genom- förandet. Det hade också inneburit att SKR:s medlemmar hade varit bättre förberedda.

Reglering av statsbidrag

Enligt SKR var etableringen av den storskaliga testningen under våren 2020 behäftad med mycket otydlighet. Folkhälsomyndighetens teststrategi inkluderade testning som ligger utanför hälso- och sjukvårdens ordinarie uppdrag. Det innebar att det uppstod otydlighet när det gällde både ansvar och finansiering och ersättning. När väl en överenskommelse om storskalig testning tecknades mellan SKR och regeringen kunde otydligheterna redas ut och verksamheten snabbt etableras och utökas.

Vidare anförde SKR följande. Förordningen om statsbidrag som utfärdades den 3 april 2020 hade inte skickats på remiss till eller diskuterats med SKR. SKR informerades om det beslutet. SKR tog sedan snabbt fram en hemställan till regeringen eftersom de upplevde att det beslut som regeringen hade tagit den 3 april 2020 inte var tillfyllest för att kunna uppnå de målsättningar man hade med testningen. Hemställan ledde till att regeringen gjorde för- tydliganden och fattade ett nytt beslut runt de här frågorna. Det är ett av de exempel, enligt SKR, då det kanske hade varit bra om regeringen och SKR hade pratat från dag ett. Istället blev det en fördröjning som konsekvens av att regeringen tog ett beslut som SKR sedan kunde konstatera inte riktigt höll för att kunna genomföras på ett bra sätt. Det är det SKR menar när det gäller vikten av samverkan och samråd i de här delarna.

Enligt SKR fanns det också en del otydlighet kring den nationella strategin som Folkhälsomyndigheten presenterade, både otydlighet och osäkerhet, när det gäller frågan om ansvar och ekonomisk ersättning. Enligt SKR ligger prioriteringsgrupp 1 inom hälso- och sjukvårdens ansvar och prioriterings- grupp 2 inom hälso- och sjukvårdssystemets ansvar – dvs. personal och de som är i en sjukdomssituation. När det gäller samhällsviktiga funktioner och allmän testning, prioriteringsgrupp 3 och 4, var bedömningen att det har legat utanför regionernas ansvarsområde. SKR framhöll att enligt finansieringsprincipen skulle i så fall grupp 3 och 4 finansieras från den nationella nivån. Eftersom det var en fråga om att genomföra testning av samhällsekonomiska skäl, för att få tillbaka människor i arbete, ansågs det ligga utanför hälso- och sjukvårdens ordinarie uppdrag. Vidare anfördes att om man tillför medel kan det utföras av hälso- och sjukvården, för det kräver hälso- och sjukvårds- kompetens, men att det inte är en del av det grundläggande uppdraget.

219

2020/21:KU20

5. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN

Vidare anfördes att när man från regeringens sida säger att det finns pengar är det viktigt att tänka på att regionerna inte kan agera på ett meddelande på en presskonferens eller något som skrivs i medierna, utan det regionerna agerar på är information som kommer via myndighetsbeslut eller tydlig kom- munikation till regionerna. I den kommunikationen fanns det fortfarande den 18 maj 2020 ett underlag från FHM där man klarlade att för grupp 1 och grupp 2 kunde regionerna erhålla ersättning. För grupp 3 kunde man möjligtvis i viss mån få ersättning via den s.k. testmiljarden – efter avtal med FHM. För delar av den kedja som behövdes runt grupp 3 och för grupp 4 angav FHM då att det inte gick att få pengar ur testmiljarden eftersom det låg utanför hälso- och sjukvårdens uppdrag.

SKR framhöll också att om man ska dra några lärdomar av resan med testningen är en lärdom att det hade varit mer fördelaktigt att i ett tidigare skede få till en överenskommelse.

Skrivelse från Sveriges Kommuner och Regioner

Efter utfrågningen inkom SKR med kompletterande uppgifter (bilaga A5.2.8). Besluten kring testning och smittspårning präglades, enligt SKR, inledningsvis av otydlighet och bristande förankring med regionerna. Som exempel kan nämnas den förordning som regeringen utfärdade den 3 april 2020 om statsbidrag till regioner och kommuner och som bl.a. skulle reglera den ekonomiska ersättningen för provtagning av personal inom hälso- och sjukvård och socialtjänst. SKR informerades muntligen om förordningen, men ärendet remitterades inte för inhämtande av synpunkter på det materiella innehållet. När förordningen hade beslutats av regeringen, kunde SKR konstatera att det fanns stora otydligheter och problem med den, vilket uttrycktes i en hemställan till regeringen. Därefter ändrades förordningen i

enlighet med SKR:s synpunkter.

Den nationella testningsstrategin som presenterades i april 2020, präglades också av otydlighet och osäkerhet om vad som gällde i fråga om ansvar och ekonomisk ersättning. Prioriteringsgrupperna 1–2 ingick i hälso- och sjuk- vårdens ansvar, medan prioriteringsgrupperna 3–4 inte bedömdes göra det. När sedan arbetet inleddes med att utforma en överenskommelse om en gemensam inriktning för provtagning kunde frågor om målgrupper, organisering, ansvarsfördelning och ekonomisk ersättning klaras ut. Testningsvolymerna ökade därefter markant. I efterhand kan det konstateras att det hade varit en fördel att sluta en överenskommelse i ett tidigare skede.

När det gäller uppdraget till FHM att utöka testningen från den 30 mars 2020 anförs att uppdraget inte föregicks av någon form av samråd med SKR eller regionerna.

Vidare anförs att FHM den 8 maj 2020 kommunicerade till regionerna att FHM kunde ersätta regionerna för testning i grupp 2 genom testmiljarden, ersättningen krävde avtal med FHM.

Vidare anförs att regionerna den 18 maj 2020 informerades om för- utsättningarna för storskalig testning och oklarheter avseende finansieringen

220

5. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN

2020/21:KU20

av grupp 3. Ersättning för beställarfunktion ingick inte i FHM:s testmiljard. Fortsatta dialoger mellan FHM och Regeringskansliet ledde till klargörandet att hela provtagningskedjan för grupp 3 skulle kunna ingå i testmiljarden. Grupp 4 hade inte berörts i några diskussioner.

Vidare anförs att regionerna beslutade den 26 maj 2020 att ta ansvar för grupp 3 efter klargörande från regeringen genom FHM att avtal med FHM kan täcka hela provtagningskedjan.

Harriet Wallberg

Utskottet genomförde den 25 mars 2021 en utfrågning med Harriet Wallberg (bilaga B3). Harriet Wallberg anförde bl.a. följande.

När Lena Hallengren tillfrågade henne om hon kunde ta på sig rollen som testkoordinator underströk statsrådet att testningen av covid-19 måste utökas. Det gick helt enkelt för långsamt. Harriet Wallbergs uppdrag i början av maj 2020 blev att för det första föra dialog med regionerna för att se till att testkapaciteten snabbt skulle kunna utökas och för det andra att utröna vilka hinder som fanns och som gjorde att det gick så pass långsamt som det gick.

Det var enligt Harriet Wallberg helt klart och tydligt i maj att regionerna följde FHM:s rekommendationer. Och rekommendationerna från FHM då var att man skulle testa grupp 1 och 2. FHM ansåg att det inte fanns någon medicinsk indikation på att testa brett. Det som också diskuterades under denna period var att när man skulle komma ned i prioritetsgrupp 3 handlade det om personer med samhällsviktig funktion. Och då handlade det om att testa vissa av dem för att de i så fall skulle kunna komma tillbaka till arbetet. Fram till maj var rekommendationen från FHM inte att man skulle använda testningen för att trycka ned smittan utan snarare för att skydda hälso- och sjukvården och få tillbaka folk i arbete. Det betyder att det inte fanns något riktigt incitament för regionerna att väldigt snabbt bygga upp testkapaciteten och framför allt smittspårningen.

Johan Carlson

Utskottet genomförde den 26 mars 2021 en utfrågning med Johan Carlson, generaldirektör för FHM (bilaga B5).

Johan Carlson anförde bl.a. följande när det gäller utökad testning. Den testning som samhället är skyldigt att utföra på medborgare är den på personer som misstänker att de har en smittsam, samhällsfarlig sjukdom. Det är alltså inte någon utökad testning i förhållande till regionernas ansvar enligt smittskyddslagen. Det är FHM:s bestämda uppfattning. Men det är en utökad testning i förhållande till de resurser som fanns tillgängliga vid tillfället. Därför har staten gripit in och stöttat regionerna i det här fallet. Johan Carlson anförde vidare när det gäller grupp 3 och 4 att det inte är så att dessa grupper ligger utanför det testuppdrag som följer av smittskyddslagen.

När det gäller Harriet Wallberg anförde Johan Carlson att Harriet Wallberg inte hade några instruktioner från regeringen utan ställdes till FHM:s

221

2020/21:KU20

5. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN

förfogande för att regeringen ville ha någon person som helt enkelt kunde hjälpa FHM att föra dialogen med regionerna för att öka takten.

Dan Eliasson

Utskottet genomförde den 26 mars 2021 en utfrågning med Dan Eliasson, tidigare generaldirektör för MSB (bilaga, B6). Dan Eliasson anförde bl.a. följande. MSB tog i samråd med många olika aktörer, bl.a. FHM, läns- styrelserna och Socialstyrelsen, fram ett underlag när det gäller vilka som ska ingå i grupp 3, samhällsviktig verksamhet. Det fanns frågor kring detta och önskemål om mer konkretion, men frågans komplexitet gjorde att MSB publicerade en vägledning till regionerna i mitten av maj 2020.

Socialminister Lena Hallengren

Utskottet genomförde den 9 april 2021 en utfrågning med socialminister Lena Hallengren (bilaga B7). Lena Hallengren anförde bl.a. följande.

Det faller på regionerna att testa och smittspåra en samhällsfarlig sjukdom och det behövdes därför inte i grunden något uppdrag för att ge någon den rollen. Däremot behövdes ekonomiska resurser.

Det ska inte vara ekonomin som sätter hinder eller bromsar möjligheterna att bekämpa pandemin. Detta behövde tydliggöras på olika sätt, t.ex. när det gäller testningen. Det var skälet till alla extra ändringsbudgetar – att detta behöver preciseras. Det räcker förstås inte med det generella löftet. Därför fanns en testmiljard, och den har följts av många fler. Lena Hallengren köper inte bilden av att det handlade om pengar. Den 2 april 2020 beslutades om en testmiljard. En miljard till regionerna för att testa räcker, enligt statsrådet, till betydligt mer än vad man testade.

En tidigare överenskommelse med SKR hade kanske kunnat bidra till snabbare kapacitetsökning, inte främst av ekonomiska skäl, men otydligheter hade då kunnat redas ut tydligare. Överenskommelsen kunde ha tillkommit tidigare, men i mars månad var det, enligt statsrådet, inte riktigt tid att sitta i långa, omständliga förhandlingar.

Vidare anfördes att SKR inte hade lyft frågan om en överenskommelse; det var inget som hade lyfts av SKR och som regeringen hade sagt nej till. En överenskommelse tecknas mellan parter och det finns en möjlighet för båda att sträcka ut en hand och säga att det behövs en överenskommelse.

När det gäller placeringen av Harriet Wallberg lånades hon ut till FHM utan särskild instruktion eller eget uppdrag, utan just för att gå in och bistå FHM, inte minst i dialog och samverkan mellan och gentemot regionerna.

Statsminister Stefan Löfven

Utskottet genomförde den 26 april 2021 en utfrågning med statsminister Stefan Löfven (bilaga B13). Stefan Löfven anförde bl.a. följande.

I fråga om WHO:s rekommendationer om testning visade sig laboratorie- kapaciteten kanske vara det som snabbast gick att komma upp i volym med. Men sedan fanns allt det andra: det personella, resurserna, logistiken. Där låg

222

5. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN

2020/21:KU20

utmaningen. Men regeringen hade precis enligt WHO:s önskemål den

 

ansatsen, naturligtvis, att öka testningen.

 

När det gäller ersättning till kommuner och regioner fattade regeringen

 

beslut om den s.k. testmiljarden. Tidigare hade regeringen fattat beslut om att

 

den skulle stå för alla extra kostnader för regionerna och kommunerna. Stefan

 

Löfven anförde att om både statsministern och finansministern uttalar det kan

 

man utgå från att det sker.

 

Vidare anförde Stefan Löfven att han redan sagt att han tycker att testningen

 

borde ha kommit upp i högre kapacitet under våren.

 

Utskottets ställningstagande

Den svenska modellen för krisberedskap utgår från bl.a. ansvarsprincipen. Enligt denna princip har de som ansvarar för en viss verksamhet under normala förhållanden motsvarande ansvar även i krissituationer. Det är regionerna som enligt hälso- och sjukvårdslagen och smittskyddslagen är ansvariga för sjuk- vård och smittskydd. Folkhälsomyndigheten ansvarar bl.a. för samordning av smittskyddet på nationell nivå och ska enligt smittskyddslagen ta de initiativ som krävs för att upprätthålla ett effektivt smittskydd.

Även om svensk krisberedskap utgår från ansvarsprincipen är det ytterst regeringens ansvar att en kris hanteras. I regeringens uppgift att styra riket ingår att hantera konsekvenserna av en kris som drabbar landet och dess befolkning. Inledningsvis när en katastrof inträffar faller det på myndigheter att hantera situationen inom sitt ansvarsområde, men även i detta fall agerar myndigheterna i egenskap av regeringens redskap för att hantera situationen, och regeringens uppgift blir att se till att myndigheterna klarar sina respektive uppgifter. Regeringen måste i en kris på samma sätt vara beredd att vid behov agera för att kommuner och regioner ska klara av att utföra de uppgifter som ligger inom deras ansvarsområden.

Den 1 februari 2020 beslutade regeringen att klassa covid-19 som en allmänfarlig och samhällsfarlig sjukdom. Den 2 mars 2020 bedömde Folk- hälsomyndigheten risken för att upptäcka nya fall av sjukdomen i Sverige som mycket hög, men risken för allmänspridning som måttlig. Den 10 mars 2020 höjde Folkhälsomyndigheten risknivån till mycket hög risk för samhälls- spridning i Sverige. Den 16 mars 2020 uppmanade WHO alla länder att utöka testningen. Under våren 2020 och framförallt från i början av mars ökade snabbt antalet smittade, och inom regionernas testverksamhet blev det tidigt brist på bl.a. personal, materiel och labbkapacitet. Testverksamheten behövde utökas i takt med den ökade smittspridningen. Regeringen uttryckte den 31 mars 2020 en målsättning om en testkapacitet på 30 000 tester på vecka, vilken den 17 april höjdes till 100 000 tester per vecka. Det var dock inte förrän en bit in i juni 2020 som testningen började öka markant. Målsättningen om 100 000 test per vecka uppnåddes först i början av september 2020.

Regeringen vidtog under våren 2020 åtgärder för att utöka testningen och smittspårningen. Åtgärderna innefattade bl.a. beslut om ersättning till

223

2020/21:KU20

5. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN

 

kommuner och regioner för merkostnader med anledning av coronapandemin

 

och om uppdrag till myndigheter. Utskottet uppmärksammar i granskningen

 

vari dessa åtgärder bestod, när de vidtogs och hur de bereddes.

 

När det gäller ersättningen till kommuner och regioner för testning och

 

smittspårning framgår av granskningen att de val regeringen gjorde när det

 

gäller hur statsbidrag reglerades följdes av en osäkerhet bland kommuner och

 

regioner om huruvida ersättningen skulle täcka alla merkostnader med

 

anledning av coronapandemin och om den skulle täcka kostnader för testning

 

och smittspårning av alla prioritetsgrupper. Osäkerheterna fortsatte även efter

 

det att regeringen den 11 mars 2020, och vid upprepade tillfällen därefter,

 

kommunicerade att man skulle ta alla merkostnader för kommuner och

 

regioner med anledning av pandemin.

 

De statsbidrag som tagits upp i extra ändringsbudgetar när det gäller

 

ersättning för testning och smittspårning har reglerats av regeringen på tre

 

olika sätt: förordningen om statsbidrag till regioner och kommuner (Social-

 

styrelsen), särskilt anvisade anslagsmedel i form av den s.k. testmiljarden

 

(Folkhälsomyndigheten) och överenskommelsen mellan regeringen och

 

kommun- och regionsektorn (SKR).

 

När det gäller förordningen (2020:193) om statsbidrag till regioner och

 

kommuner hemställde SKR om ändringar några dagar efter att förordningen

 

hade beslutats av regeringen. SKR ansåg bl.a. att förordningen inte

 

garanterade ersättning för merkostnader. Även Vårdföretagarna/Famna inkom

 

med en hemställan. Regeringen utfärdade sedan en ändringsförordning som

 

gick organisationerna till mötes. Av granskningen framgår att SKR vid ett

 

möte med regeringen hade efterfrågat utbetalning i förskott. Regeringen valde

 

i stället en utbetalning i efterhand genom ansökningsförfarande, som

 

reglerades i förordning, eftersom kostnaderna för kommunerna och regionerna

 

antogs kunna variera stort. I fråga om testmiljarden var, enligt SKR, beskedet

 

från Folkhälsomyndigheten i första halvan av maj 2020 att regionerna genom

 

att upprätta avtal med myndigheten kunde få ersättning för testning och

 

smittspårning av grupp 1 och 2, och i viss mån grupp 3. Den 8 maj 2020

 

uttryckte regeringen att regionerna skulle testa grupp 3. Den 19 maj 2020

 

klargjorde den att regionerna även kunde få ersättning för hela provtagnings-

 

kedjan när det gäller grupp 3. Grupp 4 hade inte berörts i några diskussioner

 

mellan regionerna och Folkhälsomyndigheten. I överenskommelsen mellan

 

regeringen och SKR som ingicks i juni 2020 löstes frågorna om ersättning ut

 

för alla prioritetsgrupper.

 

Kopplat till frågan om ersättning framgår vidare av granskningen att det

 

funnits oklarhet om huruvida regionernas ansvar för smittskydd inkluderade

 

grupp 3 och 4. I regeringens uppdrag till Folkhälsomyndigheten om att ta fram

 

en nationell strategi för utökad testning angavs att syftet var att dels fortsätta

 

att säkerställa prioriterade provtagningsindikationer inom hälso- och

 

sjukvården, dels lindra samhällseffekter av ett stort bortfall av personal. Av

 

Folkhälsomyndighetens strategi framgick att det under pandemisk fas med

 

många smittade, när det gällde grupp 4, inte fanns något medicinskt behov för

224

5. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN

2020/21:KU20

en enskild att veta om den aktuella infektionen var covid-19, men att det fanns samhällsekonomiska vinster eftersom personal snabbare kunde gå tillbaka till arbetet med negativt provsvar. Mot bakgrund av Folkhälsomyndighetens strategi gjorde SKR bedömningen att grupp 3 och 4 låg utanför regionernas ansvarsområde. Av det följde också, menade SKR, att grupp 3 och 4 enligt finansieringsprincipen i så fall skulle finansieras från den nationella nivån.

Även om det också fanns andra orsaker till att takten i utökningen av testning dröjde under våren, t.ex. brist på personal och provtagningsmateriel, är det enligt utskottet tydligt att de oklarheter som rådde i både ansvarsfrågan i vidare mening och frågan om ersättning för den utökade testverksamheten bidrog till att testningen inte ökade i den takt som föresatts. Det var först mot slutet av maj som regionerna fick besked om att ersättning kunde sökas för testning av grupp 3 och inte förrän med överenskommelsen i början av juni som det gjordes klart fullt ut att ersättning skulle ges för testning av alla prioritetsgrupper. De sätt på vilka regeringen valde att hantera ersättningen för testning och smittspårning i samband med de två första extra ändrings- budgetarna följdes således av oklarheter om ansvarsfördelning och finansiering, oklarheter som tycks ha bestått fram till att regeringen i samband med den tredje extra ändringsbudgeten ingick en överenskommelse med SKR. Enligt utskottet hade regeringen, som socialministern också har uttalat, kunnat ingå en överenskommelse tidigare än vad som nu skedde, vilket sannolikt medfört att testningen utökats i snabbare takt än vad som nu blev fallet.

När det gäller beredningen av regeringsbesluten om dels ändrings- förordningen om statsbidrag till regioner och kommuner, dels uppdraget till Folkhälsomyndigheten att skyndsamt ta fram en nationell strategi för att utöka testningen kan utskottet konstatera följande. Förordningen om statsbidrag till regioner och kommuner utfärdades den 3 april 2020 och trädde i kraft den 8 april 2020. SKR inkom med en hemställan om ändringar i förordningen den 8 april 2020 och Vårdföretagarna/Famna den 27 april 2020. Regeringen utfärdade en ändringsförordning den 28 maj 2020 i vilken regeringen tillmötesgick SKR och Vårdföretagarna/Famna. Förordningen trädde i kraft den 15 juni 2020. Som skäl för att ändringsförordningen utfärdades först i slutet av maj hänvisar regeringen till att skrivelser med begäran om ändringar i förordningen inkom också från Vårdföretagarna/Famna den 27 april 2020. Vidare framhöll regeringen att eftersom Socialstyrelsen hade påbörjat hanteringen av statsbidrag enligt förordningen var det angeläget att diskutera de begärda ändringarna med myndigheten och efterhöra om det fanns behov av ytterligare ändringar. Det behövde, enligt regeringen, säkerställas att ändringarna som vidtogs inte skulle orsaka oklarheter om statsbidraget.

När det gäller uppdraget till Folkhälsomyndigheten om att skyndsamt ta fram en nationell strategi för att utöka provtagningen för covid-19 framgår av granskningen att beredningen av uppdraget påbörjades den 1 mars 2020. Beslutet om uppdraget fattades den 30 mars 2020. Som skäl för att beslutet inte fattades tidigare anges att frågan om medelsbehov bereddes inom Regeringskansliet och att det fördes en dialog med Folkhälsomyndigheten om

225

2020/21:KU20

5. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN

 

kostnaderna för genomförandet av uppdraget. Utkastet till uppdrag skickades

 

till myndigheten för synpunkter den 26 mars 2020.