Konstitutionsutskottets betänkande
1994/95:KU30

Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning


Innehåll

1994/95
KU30
Inledning
Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen skall
konstitutionsutskottet granska statsrådens tjänsteutövning och
regeringsärendenas handläggning. Utskottet har rätt att för
detta ändamål utfå protokollen över beslut i regeringsärenden
och de handlingar som hör till dessa ärenden.
Utskottet har erhållit protokoll som förts över
regeringsbeslut, över beslut av statsministern och i konselj
under år 1994.
Underlaget för granskningen har därutöver utgjorts av material
framtaget inom utskottets kansli och, på utskottets begäran,
inom regeringskansliet. Väsentliga delar av detta material
presenteras i bilagorna A 1.1--A 34.3. För att inhämta
ytterligare upplysningar har utskottet företagit ett antal
utfrågningar, som till större delen varit offentliga.
Uppteckningar från utfrågningarna utgör bilagorna B 1--B 20
och redovisas i en särskild volym. Till underlaget för
granskningen hör också regeringens skrivelse med en redogörelse
för behandlingen av riksdagens skrivelser till regeringen (skr.
1994/95:15), vilken hänvisats till utskottet av kammaren.
I det följande lämnas först en sammanfattande redogörelse för
årets granskningsarbete. De olika granskningsfrågorna behandlas
därefter i betänkandets huvudavsnitt. Därpå följer de
reservationer och särskilda yttranden som fogats till
betänkandet.
De frågor som alltsedan 1971 har tagits upp till granskning
anges i ett sakregister som återfinns sist i betänkandets
huvudvolym.

Sammanfattning

Behandlade frågor och frågeställningar
I detta betänkande redovisas den granskning som utskottet
slutfört under 1994/95 års riksmöte. Granskningsbetänkandet
behandlar inledningsvis de årligen återkommande, administrativt
inriktade frågorna (avsnitten 1--8). Huvuddelen av betänkandet
upptas av redovisningen av den granskning av regeringen Bildt
och tidigare regeringar, som föranletts av anmälningar från
riksdagens ledamöter (avsnitten 9--24). I slutet av betänkandet
redovisas den granskning som genomförts med anledning av
anmälningar mot regeringen Carlsson III, som inkommit före
februari månads utgång 1995 (avsnitten 25--30).
Betänkandet inleds med en redogörelse för proceduren vid
regeringsskiftet 1994. Därefter följer en redovisning av de
förändringar som skedde såväl före som efter regeringsskiftet i
regeringens sammansättning och i regeringsarbetets organisation.
En översiktlig granskning av regeringsbesluten under år 1994
från formella utgångspunkter har gjorts. En redogörelse lämnas
även för personalutvecklingen i regeringskansliet, både när det
gäller de politiskt tillsatta tjänstemännen och övriga
tjänstemän. Kommittéväsendets utveckling under år 1994
behandlas.
På sedvanligt sätt har granskningen omfattat regeringens
remisser till Lagrådet och utgivningen av Svensk
författningssamling (SFS). Utskottet har gått igenom regeringens
behandling av riksdagens beslut på grundval av den skrivelse
från regeringen som lämnas till riksdagen och de yttranden över
skrivelsen som sex av de övriga utskotten lämnat.
Förra riksmötet påbörjades en granskning av departementens
upphandling av konsulttjänster. Granskningen kom slutligen att
omfatta samtliga upphandlingar som gjordes av alla departement
under åren 1990--1993 och av Utbildnings- och
Näringsdepartementen under år 1994. Det omfattande
underlagsmaterial som tagits fram redovisas i bilageform.
Granskningen har inriktats på hur departementen följt reglerna i
upphandlingsförordningen (före 1994) resp. lagen om offentlig
upphandling (efter 1.1 1994).
Under åren 1992--1994 gjordes flera granskningsanmälningar med
anknytning till 1990-talets bankkris. Utskottet redovisar sin nu
slutförda granskning med anledning av dessa anmälningar.
Tyngdpunkten har lagts på frågan om hur staten utövade sitt
ägande av Nordbanken.
Statsminister Carl Bildts agerande i två frågor med
säkerpolitisk anknytning behandlas därefter. Den ena frågan
avser hur de uppgifter som statsministern lämnade i augusti 1994
om svensk underrättelseverksamhet mot Sovjetunionen under
1950-talet förhöll sig till hans regerings tidigare
ställningstagande i ett ersättningsärende. Den andra frågan
gäller beredningen av statsministerns brev till Rysslands
president den 25 maj 1994.
Flera frågor med anknytning till den europeiska integrationen
har anmälts till granskning. En fråga gäller regeringens
information till riksdagens EES/EFTA-delegation och utskotten
under år 1994 då Sverige var medlem i EES. Inträdet i EU den 1
januari 1995 föregicks bl.a. av sex utredningar som gällde
konsekvenserna av ett medlemskap. Utskottet har granskat hur
dessa utredningar var sammansatta. Vidare har utskottet granskat
informationen till hushållen inför folkomröstningen om
EU-medlemskap den 13 november 1994. Regeringens beslut att avslå
en framställning om utlämnande av en viss EU-handling har
slutligen tagits upp i detta sammanhang.
Hösten 1993 fanns långt framskridna planer på ett samgående
mellan Volvo och Renault. Utskottet har granskat hur regeringen
informerades om planerna och vilka åtgärder regeringen vidtog. I
ett brev den 4 maj 1994 anklagade statsminister Carl Bildt
utskottets dåvarande ordförande för att sprida felaktiga
uppgifter om vilken information regeringen hade i slutskedet av
Volvo--Renaultaffären och förutsatte att utskottet skulle ta upp
frågan. Statsministerns åtgärd att sända detta brev har
behandlats av utskottet.
Under våren 1994 föranstaltade regeringen om försäljning av
statligt ägda aktier i AssiDomän AB. Redan vid tilldelningen av
aktier i början av mars till de institutionella placerare som
deltagit i anbudsgivningen fanns vissa okända anbudsgivare. En
månad senare, då betalning skulle ske, uppkom frågan om vissa av
de aktiebolag som var köpare hade ägare som var inblandade i
ekonomisk brottslighet. Utskottet har, mot denna bakgrund,
granskat regeringens och näringsminister Per Westerbergs
överväganden kring den valda metoden för aktieförsäljningen.
Utskottet har vidare granskat statsrådens befattning med
fastställandet av löner och arvoden till ledningarna i de
statliga bolagen. Ett särskilt fall har tagits upp. Det gäller
lönen till Postens VD Ulf Dahlsten, där ett pressmeddelande i
frågan från kommunikationsminister Mats Odell granskas.
Kommunikationsministern är också aktuell i ett par andra
ärenden. Det gäller dels beredningen av regeringsbeslutet den 8
september 1994 om Arlandabanan och regeringens information till
riksdagen i denna fråga, dels redovisningen till riksdagen av de
ekonomiska förutsättningarna för Öresundsbroprojektet.
Utskottet har tidigare granskat hur statsrådens innehav av
aktier och andra värdepapper står i överensstämmelse med det
förbud mot att ägna sig åt förtroendeskadlig verksamhet som
stadgas i regeringsformen och i samband härmed statsministerns
ansvar för att statsråden uppfyller kraven i bestämmelsen. I
årets granskning har frågan om statsrådet Ulf Dinkelspiels
delägarskap i ett fondkommissionsföretag behandlats i detta
perspektiv.
Utskottet har vidare granskat hur arbetet bedrevs i den
arbetsgrupp som hade till uppgift att utarbeta ett nytt system
för den allmänna pensioneringen och där statsrådet Bo Könberg
var ordförande.
Regeringen beslöt den 14 april 1994 bl.a. att utfärda en
förordning om rätt för vissa asylsökande att få stanna i
Sverige. Utskottets granskning har framför allt gällt om
riksdagens bemyndigande i 2 kap. 4 § utlänningslagen ger
regeringen rätt att utfärda föreskrifter av det aktuella slaget.
Under resor som företas av statsråd och politiskt tillsatta
tjänstemän i regeringskansliet förekommer att framträdanden görs
som inte har att göra med vederbörandes uppdrag i regeringen
resp. regeringskansliet. Riktlinjer för hur kostnaderna skall
fördelas mellan regeringskansliet och andra uppdragsgivare i
dessa fall har granskats av utskottet.
Riksdagen beslöt den 3 juni 1994 att bemyndiga regeringen att
bilda en stiftelse för kvalitetsinriktade kulturprojekt,
Stiftelsen Framtidens kultur. Stiftelsen skulle tillföras medel
från de tidigare löntagarfonderna. Utskottet har granskat hur
regeringens beslut att inrätta stiftelsen stod i
överensstämmelse med riksdagsbeslutet.
Den 6 september 1994 beslöt GD vid Statens invandrarverk att
frånta verkets överdirektör befogenheten att besluta i enskilda
ärenden. Utskottet har granskat regeringens roll i detta
sammanhang mot bakgrund av att överdirektören av regeringen hade
utnämnts till generaldirektörens ställföreträdare.
Sist bland de ärenden som avser regeringen Bildt behandlas
frågan om försvarsminister Anders Björck vid undertecknande av
vissa samarbetsavtal på krigsmaterielområdet har haft
erforderliga befogenheter.
Granskningen av regeringen Carlsson III inleds med två ärenden
som gäller regeringsmedlemmars agerande mot vissa stiftelser.
Det ena gäller kulturminister Margot Wallströms handlande i
anslutning till utbytet av styrelseledamöter i den ovannämnda
Stiftelsen Framtidens kultur. Det andra gäller
utbildningsminister Carl Thams brev till de forskningsstiftelser
som inrättats med medel från de tidigare löntagarfonderna.
Vissa tjänster på högre chefsnivå inom EU tillsätts efter
förslag från medlemsländernas regeringar. Utskottet har granskat
hur regeringen har handlagt de nomineringar som hittills skett
från svensk sida. Ett uttalande av statsrådet Margareta Winberg
under förra höstens kampanj inför folkomröstningen om EU har
också tagits upp till granskning.
Utskottet har vidare granskat regeringens handläggning av
utlämnandet av underlag från olika myndigheter rörande det
kommande försvarsbeslutet. Granskningen har också avsett
regeringens beslut vid regeringssammanträdet den 2 februari 1995
att tillkalla ett råd för mångfald inom massmedierna. Slutligen
har utskottet granskat befogenheterna att underteckna
biståndsavtal i de sex fall sedan regeringsskiftet där avtal
ingåtts direkt av regeringen och undertecknats av statsråd,
departementstjänsteman eller av regeringen utsett ombud.
Vissa resultat av granskningen
Utskottet konstaterar att jämställdhetssträvandena inom
regeringskansliet ännu inte lett till en tillfredsställande
situation när det gäller personalsammansättning och lönenivåer.
Utskottet understryker det angelägna i att utvecklingen mot en
ökad jämställdhet förstärks och att uppnådda resultat inte går
förlorade. Även kommittéernas sammansättning kritiseras från
jämställdhetssynpunkt. Utskottet konstaterar att det behövs en
30-procentig ökning för att nå målsättningen om 40 procents
andel kvinnor i statliga kommittéer.
När det gäller regeringens åtgärder med anledning av
riksdagens s.k. tillkännagivanden, dvs. uttalanden av
konstitutionellt icke-bindande slag, understryker utskottet att
utgångspunkten måste vara att det önskemål som tillkännagivandet
avser bör tillgodoses. Om det visar sig föreligga omständigheter
som hindrar ett genomförande eller om regeringen gör en annan
bedömning än riksdagen måste regeringen dock kunna underlåta att
vidta de åtgärder tillkännagivandet avser. En förutsättning bör
då vara att regeringens bedömningar i detta avseende redovisas
för riksdagen.
Regeringskansliets upphandlingar av konsulttjänster 1992--1993
visar på brister i dokumentationen främst när det gäller motivet
till att anbud infordrats från endast en anbudsgivare,
innehållet i förfrågningsunderlaget och skälen till att ett
visst anbud har antagits. I några fall har bristen på
dokumentation medfört att någon bedömning inte kunnat göras av
om upphandlingen skett på ett affärsmässigt och formellt riktigt
sätt. Direktupphandlingar, dvs. upphandling utan infordrande av
skriftligt anbud, har förekommit i ett flertal fall. Valet av
denna upphandlingsform kan under 1992 och 1993 i två fall anses
tveksamt.
Även vad gäller konsultupphandlingar under åren 1990 och 1991
finns brister i dokumentationen. Dokumentation har bl.a. inte
skett av motivet till att endast en leverantör tillfrågats vid
anbudsinfordran. I ett flertal fall saknas handlingar över huvud
taget varför uppgifter om upphandlingsförfarandet inte kunnat
lämnas från departementet i fråga. Detta innebär att någon
bedömning inte har kunnat göras av om upphandlingen skett på ett
affärsmässigt och formellt riktigt sätt. Direktupphandlingar har
varit ofta förekommande. I ett fall kan valet av
direktupphandling anses tveksamt.
Utbildningsdepartementets upphandlingar av konsulttjänster
1992--1994 har granskats särskilt. Departementets
dokumentation av upphandlingsärendena uppvisar enligt
utskottsmajoriteten stora brister. Dessa brister har varit
sådana att granskningen fått inskränkas till att kontrollera om
någon skriftlig dokumentation över huvud taget finns som kunnat
ge en bild av vad som förevarit i de enskilda
upphandlingsfallen. Även när det gäller de formella
förutsättningarna för en upphandling, t.ex. beslut om anlitande
av en konsult, har det förelegat brister.
Utskottsmajoriteten konstaterar att departementet, i vart fall
under 1992 och 1993, haft Gramma AB som stående och praktiskt
taget ensam leverantör av kreativa tjänster och trycksaker på
informationsområdet. Enligt utskottsmajoritetens mening kan ett
sådant ensidigt gynnande av ett enda företag under så lång tid
inte anses stå i överensstämmelse med de grundläggande
principerna för offentlig upphandling. Av utredningen har
framgått att en av statssekreterarna i departementet tidigare
har varit chef för det aktuella företaget. Detta borde enligt
utskottet ha föranlett en särskild noggrannhet från
departementets sida i fråga om att uppfylla de krav som gäller
för offentlig upphandling. Dessa allvarliga brister är enligt
utskottsmajoriteten av sådan omfattning att f.d.
utbildningsministern Per Unckel inte kan undgå kritik för detta.
I reservationen (m, fp, c) framhålls också bristerna i
dokumentationen av konsultupphandlingarna. Reservanterna pekar
dock på att Per Unckel uppmärksammat behovet av förbättringar i
departementets handläggning av dessa ärenden och att han under
sin tid som chef för departementet tagit initiativ till flera
åtgärder för att åstadkomma en sådan förbättring. Beträffande
anlitandet av Gramma AB framhåller reservanterna fördelen för
staten med att etablera en relation med ett företag som
departementet hade goda erfarenheter av. Detta måste anses väl
uppfylla de krav som uttrycks i de grundläggande principerna för
offentlig upphandling.
I Nordbanksärendet konstaterar utskottsmajoriteten att statens
ägande under i stort sett hela 1980-talet utövats på ett icke
formaliserat sätt. Utskottet noterar också att staten iakttagit
en väl passiv roll med beaktande av att den var huvudägare i en
av landets ledande banker. Staten har emellertid agerat aktivt i
sin egenskap av ägare vid vissa tillfällen t.ex. i samband med
förändringar av styrelsen och av statens ägande av banken. När
en bedömning görs av hur staten agerat som ägare är det viktigt
att beakta att varken bankens ledning eller revisorer och inte
heller de privata delägarna eller tillsynsmyndigheten före
hösten 1990 redovisat några farhågor beträffande bankens
utveckling.
I en reservation (m och c) framhålls att det är
anmärkningsvärt att staten intagit en så passiv roll med
beaktande av att den hade ansvaret som huvudägare i en av
landets ledande banker, som under perioden 1988--1991 dessutom
genomgick betydande förändringar genom bl.a. företagsförvärv,
börsintroduktion och expansion på nya marknader. Reservanterna
beklagar också att ordföranden i dåvarande PKbanken Tony
Hagström inte ställt sig till förfogande för en utfrågning för
att kunna klarlägga de omständigheter som rådde då Hagström 1988
utsågs till ordförande. I en annan reservation (mp) framhålls
att regeringens passiva roll är anmärkningsvärd bl.a. mot
bakgrund av kreditavregleringen som lett till stora förändringar
och ökade risker på finansmarknaden.
Ett enigt utskott framhåller därefter att alltsedan problemen
i Nordbanken blivit uppenbara under hösten 1990 har statens sätt
att utöva ägandet successivt förändrats och blivit mera aktivt.
Utskottet anser det allmänt angeläget att en tydlig policy
utvecklas för hur ägandet skall utövas i statligt ägda företag
och understryker vikten av att ställningstaganden i ärenden som
behandlas på bolagsstämmor och i andra viktigare frågor
dokumenteras.
Utskottsmajoriteten konstaterar att statsminister Carl Bildts
uttalande om svensk underrättelseverksamhet mot Sovjetunionen på
1950-talet, som även enligt hans egen uppfattning var mycket
svepande och allmänt hållet, lett till att man på olika håll
tillagt det en vidare innebörd än vad som var statens ståndpunkt
i ersättningsärendet. Utskottet framhåller att en statsministers
uttalande i en fråga som rör förhållandet till främmande makt
bör -- även om det avser något som ligger långt tillbaka i tiden
-- övervägas noga och utformas så att det ej ger upphov till
onödiga missförstånd. Carl Bildts agerande i det aktuella fallet
motsvarar inte nu nämnda krav och han kan därför inte undgå
kritik. Enligt reservationen (m, fp, c) har Carl Bildt inte
offentliggjort några uppgifter i saken som inte tidigare har
lämnats ut.
I fråga om statsminister Carl Bildts brev till Rysslands
president framhåller utskottsmajoriteten att kommunikation med
företrädare för Ryssland på högsta nivå framstår som en första
rangens angelägenhet i ett nationellt politiskt perspektiv.
Brevet fick dessutom en annan och högre dignitet genom att
statsministern bestämde sig för att -- förutom ubåtssamtalen --
ta med frågan om de rapporterade fortsatta kränkningarna av
svenskt territorialvatten även under 1993. Detta motiverade i
hög grad att brevet borde ha blivit föremål för överläggningar i
utrikesnämnden, i synnerhet som brevet innehöll tillspetsade
formuleringar. Någon överläggning kom emellertid aldrig till
stånd. Utrikesnämnden har först i efterhand fått en mycket
knapphändig och svårtolkad information, som inskränkte sig till
att ange att "en kontakt" hade ägt rum.
Enligt utskottsmajoritetens mening borde statsministern ha
överlagt med utrikesnämnden i detta ärende i enlighet med 10
kap. 6 § regeringsformen. Carl Bildts agerande var därför
olämpligt. I en reservation (m) konstateras att de åtgärder som
vidtagits vid handläggningen av statsministerns brev till
president Jeltsin varit korrekta från konstitutionell synpunkt.
I Volvo-Renaultaffären har regeringen enligt
utskottsmajoriteten intagit en passiv hållning och dess enda
egentliga åtgärd var att på särskild begäran från Volvo ta
kontakt med den franska industriministern och premiärministern
rörande planerna att privatisera Renault. Detta visar på ett
bristande intresse och ansvar för en fråga av stor betydelse för
landet. Reservanterna från (m), (fp) och (c) konstaterar däremot
att regeringen väl lyckats göra en boskillnad mellan sitt
ansvarsområde och det enskilda näringslivet. Frågan om en fusion
mellan Volvo och Renault var för Volvos del en fråga för dess
bolagsstämma och inte för den svenska regeringen.
Utskottsmajoriteten ser allvarligt på att statsminister Carl
Bildt genom sitt brev rörande den dåvarande utskottsordförandens
uppgifter i Volvo-Renaultaffären har försökt påverka utskottets
handläggning i ett ärende som berör hans egen tjänsteutövning.
Detta agerande betecknas som klart olämpligt. Enligt
reservationen (m) har Carl Bildt endast begärt ett klarläggande
om vissa uppgifter varit korrekta eller inte. Detta innebar
knappast, att han "lade sig i" utskottets granskningsarbete utan
endast som ett rimligt sätt att slå vakt om, som Bildt uttrycker
det, "heder och etik i politiken".
I AssiDomänärendet framhåller utskottet att det är av stor
vikt att försäljningen av aktier i statliga företag sker på ett
sätt som inger förtroende såväl hos köparna som hos allmänheten.
Den ordning som tillämpades medgav en kort tid för kontroll av
köparna. Detta innebar att ett antal okända köpare fick
tilldelning av aktier. Några köpare bedömdes dessutom som mindre
lämpliga. En sådan ordning inger enligt utskottsmajoriteten inte
förtroende. Eftersom det var fråga om en helt ny, automatisk
metod för tilldelning fanns det skäl för näringsministern att
överväga möjligheten av en situation med icke önskvärda köpare.
Enligt reservationen (m) har det av utredningen framgått att
möjligheterna att kunna kontrollera dessa mindre lämpliga köpare
i de avseenden som nu är aktuella hade varit ytterst begränsade.
Detta hade troligen inneburit vidtagande av åtgärder som varit
oerhört integritetskränkande och det är tveksamt om sådana
åtgärder hade kunnat vidtas utan lagändringar. Någon kritik vill
inte reservanterna rikta mot regeringens handläggning av detta
ärende.
I frågan om lönen för Postens VD har kommunikationsminister
Mats Odell i ett pressmeddelande dels uttalat att han och
statsminister Carl Bildt är överens om att Ulf Dahlstens
lönehöjning är orimligt stor, dels framhållit att ansvaret för
lönesättningen ligger hos Postens styrelse och dess ordförande.
Odells uttalande ger enligt utskottet anledning till tveksamhet
om hans inställning. Utskottet har visserligen förståelse för
att debattsituationen blir orimlig, särskilt i en valrörelse, om
endast företrädare för vissa partier får uttala en uppfattning i
en viss fråga som väckt stort uppseende i massmedia. Utskottet
anser emellertid att det är en konsekvens av formerna för bolags
ledning, som Mats Odell också bestämt hänvisat till.
Utskottsmajoriteten anser att Carl Bildt vid sin
regeringsbildning borde ha förutsett att situationer kunde
uppstå där Ulf Dinkelspiels delägarskap i ett
fondkommissionsföretag, som också förvaltade hans aktieinnehav,
skulle kunna leda till misstro från allmänhetens sida. Carl
Bildt måste därför anses ha tagit för lättvindigt på sin uppgift
som regeringsbildare. Han kan inte anses ha levt upp till sitt
ansvar för att statsråden uppfyllde kraven i 6 kap. 9 § andra
stycket regeringsformen.
Enligt reservationen (m, fp, c) skulle det få orimliga
konsekvenser, om vissa personer eller grupper skulle betraktas
som i förväg diskvalificerade för statsrådsposter. Det skulle i
realiteten vara ett hot mot demokratin och kunna utgöra
inkörsporten till ett politiskt system, som knappast någon
önskar.
Utskottet gör inget uttalande i fråga om regeringens
handläggning av riksdagens beslut att med de tidigare
löntagarfondsmedlen bilda en kulturstiftelse.
I anslutning till detta ärende uttalar dock en
utskottsmajoritet att detta riksdagsbeslut, liksom besluten att
på samma sätt bilda de andra stiftelserna, innebär att
stiftelserna har tillförts kapital som vid riksdagens beslut
utgjorde allmänna medel och som därefter kommit att slutgiltigt
frånhändas regeringens och riksdagens kontroll. Mot bakgrund av
att den tidigare regeringen beträffande de övriga stiftelserna
har valt att låta styrelserna själva utse sina efterträdare,
konstaterar utskottsmajoriteten med tillfredsställelse att
regeringen valt formen att själv utse styrelsens ledamöter och
dess ordförande och därigenom tillförsäkrat regering och riksdag
ett visst inflytande över stiftelsens verksamhet. Reservanterna
från (m), (fp) och (c) anser att inte heller i denna fråga något
uttalande bör göras.
I ärendet rörande regeringens nomineringar till EU-tjänster
uttalar först ett enigt utskott att det är angeläget att
regeringen redovisar de principer och beredningsprocesser som
skall tillämpas för det fortsatta nomineringsarbetet till de
poster inom EU som kan komma att besättas av svenska medborgare.
Det är viktigt för alla berörda att det klart framgår hur dessa
nomineringsprocesser går till och efter vilka kriterier som
nomineringsbeslut fattas av regeringen.
Utskottsmajoriteten konstaterar sedan att de nomineringar som
hittills skett från regeringens sida är förenliga med
föreskriften i regeringsformen att endast sakliga grunder skall
vara tillämpliga vid tillsättning av statlig tjänst. I en
reservation (m) konstateras däremot att regeringen inte har
följt denna grundläggande regel. I stället har personer med
socialdemokratisk anknytning gynnats. Bristerna inom
regeringskansliet vad gäller tillsättningsproceduren för
EU-tjänster har varit särskilt markanta vad avser utseende av
ledamot av revisionsrätten. Nomineringarna har såväl till form
som innehåll skötts på ett sådant sätt att regeringen och
statsrådet Mats Hellström inte kan undgå kritik. I en annan
reservation (fp, v, mp) anförs att det inte finns anledning att
ifrågasätta de nominerade socialdemokraternas kompetens men
förhållandena kan ge anledning till tvivel om opartiskheten i
beredningsförfarandet.
I några ytterligare ärenden har en minoritet inom utskottet
velat göra uttalanden.
Företrädarna för (v) och (mp) har velat att utskottet skulle
ha gjort kritiska uttalanden om sammansättningen av de sex
konsekvensutredningarna inför ett svenskt medlemskap och av
informationen till hushållen inför folkomröstningen om
EU-medlemskap. Enligt företrädarna för (c), (v) och (mp) borde
utskottet ha uttalat att både den förra och den nuvarande
regeringen borde ha varit mer ambitiösa och mer öppna mot
riksdagen i fråga om redovisningar av Öresundsbroprojektets
ekonomiska förutsättningar.
Med anledning av arbetssättet i pensionsarbetsgruppen vill (v)
och (mp) uttala att det från demokratisk synpunkt är av vikt att
en klar skiljelinje upprätthålls mellan ett parlamentariskt
kommittéarbete och sådana samtal och överläggningar som kan
förekomma mellan vissa partiers representanter vid sidan om
kommittéarbetet.
När det gäller utbytet av styrelseledamöter i Stiftelsen
Framtidens kultur har (m) och (fp) velat uttala att
kulturministern inte kan anses ha handlat på ett från
konstitutionella utgångspunkter tillbörligt sätt, när hon i
samband med utbytet förordade en inriktning av stiftelsens
bidragsverksamhet som saknar stöd i stiftelseförordnandet.
Liknande kritik hade (m), (fp) och (c) velat rikta mot
utbildningsminister Carl Tham, när han genom sitt agerande
gentemot forskningsstiftelserna försökt förmå dem att träffa
formella överenskommelser med regeringen om att fördela
stiftelsernas medel på ett sätt som skulle strida mot de
förordnanden som stiftelsernas styrelser har åtagit sig att
följa.
Representanterna för (m) hade med anledning av statsrådet
Margareta Winbergs uttalande velat att utskottet skulle ha
framhållit vikten av att statsråd ålägger sig återhållsamhet i
samband med uttalanden som kan uppfattas som ett ifrågasättande
av andra länders agerande.
Enligt företrädarna för (m) och (fp) borde utskottet ha sagt
sig ha för avsikt att återkomma till verksamheten vid Rådet för
mångfald inom massmedierna vid ett senare tillfälle.
1. Regeringsskiftet 1994 -- redogörelse för proceduren
Utskottet har i tidigare granskningsbetänkanden lämnat
redogörelser för de regeringsskiften som ägt rum under den nya
regeringsformens tid (år 1976, 1978, 1979, 1981, 1982, 1986,
1990 samt 1991). I det följande redogörs för regeringsskiftet
efter valet 1994.
Proceduren vid ett regeringsskifte regleras i regeringsformen
6 kap. Bland annat föreskrivs att talmannen skall kalla
företrädare för varje partigrupp i riksdagen till samråd när
statsminister skall utses. Talmannen överlägger även med vice
talmännen och avger sedan förslag till riksdagen. Röstar mer än
hälften av riksdagens ledamöter mot förslaget, är det förkastat.
I annat fall är det godkänt. Detta innebär att minst 175
ledamöter måste rösta mot förslaget för att det skall vara
förkastat. En närmare redovisning av reglerna m.m. lämnas i
1991/92 års granskningsbetänkande (1991/92:KU30 s. 5 f.)
Det allmänna valet den 18 september 1994 innebar följande
fördelning av riksdagsmandaten:
Socialdemokraterna                     161
Moderata samlingspartiet                80
Centern                                 27
Folkpartiet liberalerna                 26
Vänsterpartiet                          22
Miljöpartiet de gröna                   18
Kristdemokratiska samhällspartiet       15
En promemoria om regeringsskiftet efter valet 1994 har
upprättats av riksdagens kammarsekreterare. Promemorian har
anmälts till riksdagen och har fogats till riksdagens protokoll
den 16 mars 1995 (prot. 1994/95:74).
Av promemorian och riksdagens protokoll framgår bl.a.
följande.
På förmiddagen dagen efter valet -- måndagen den 19 september
1994 -- inlämnade statsminister Carl Bildt sin ansökan om
entledigande till talman Ingegerd Troedsson. Talmannen
entledigade omedelbart statsministern och övriga statsråd. Hon
erinrade om att entledigade regeringsledamöter uppehåller sina
befattningar till dess ny regering har tillträtt. Under dagen
förde talmannen samtal med samtliga ledare för de partier som
invalts i riksdagen och överlade därefter med de vice talmännen.
Senare samma dag uppdrog talmannen åt Ingvar Carlsson att
undersöka förutsättningarna för att bilda en regering med
bredast möjliga underlag. På Ingvar Carlssons förslag utsattes
ett nytt möte mellan honom och talmannen till dagen därpå för
att Ingvar Carlsson då skulle ges tillfälle att rapportera om
sitt uppdrag. Direkt därefter informerade talmannen de vice
talmännen och senare under kvällen även övriga partiledare.
Tisdagen den 20 september informerade talman Troedsson
statschefen H.M. Konungen. Samma dag meddelade Ingvar Carlsson
talmannen att han haft kontakt med samtliga partiledare och att
han behövde utsträckt tid för att fullfölja sitt uppdrag. Han
beviljades detta och ett nytt möte utsattes till onsdagen den 21
september.
Vid mötet den 21 september mellan talmannen och Ingvar
Carlsson rapporterade Carlsson om sitt uppdrag. Hans uppfattning
var, efter att ha haft kontakt med samtliga partiföreträdare,
att en enpartiregering bestående av socialdemokrater och med
brett samarbete också över blockgränser skulle ha bäst
förutsättningar. Talmannen hade direkt därefter åter samråd med
övriga partiföreträdare och redogjorde vid dessa samtal för det
andra uppdrag hon avsåg att senare samma dag ge Ingvar Carlsson,
nämligen att undersöka förutsättningarna att bilda en
enpartiregering med erforderligt stöd i riksdagen. Talmannen
redogjorde även för det tredje uppdrag som hon, vid positivt
besked, avsåg att senare ge honom, nämligen att fullfölja
förberedelsearbetet att bilda en regering.
Därpå överlade talmannen med de vice talmännen. Därefter fick
Ingvar Carlsson i uppdrag att undersöka förutsättningarna för
att bilda en enpartiregering med erforderligt stöd i riksdagen.
Ingvar Carlsson meddelade att han önskade redogöra för detta
morgonen därpå, den 22 september. Talmannen meddelade honom att
hon avsåg att dessförinnan vara tillgänglig per telefon för
synpunkter från övriga partiföreträdare. Talmannen hade inte för
avsikt att på nytt samråda med dem, såvida inte önskemål därom
framställdes, eftersom de redan informerats om det planerade
tredje och sista uppdraget från talmannens sida.
Torsdag morgon den 22 september återkom Ingvar Carlsson och
meddelade att förnyade kontakter med partiledare visade att han
skulle få erforderligt stöd för att bilda en enpartiregering.
Direkt därefter överlade talmannen med de vice talmännen. Ingvar
Carlsson fick därpå uppdraget att fullfölja förberedelsearbetet
med att bilda en ny regering. Därefter informerade talman
Troedsson statschefen H.M. Konungen.
Den tillträdande talmannen Birgitta Dahl informerades om
förberedelsearbetet inför bildandet av en ny regering av
Ingegerd Troedsson onsdagen den 28 september. Sedan Birgitta
Dahl den 3 oktober valts till ny talman övertog hon arbetet med
regeringsbildningen.
Under eftermiddagen den 3 oktober samtalade talman Dahl med
ledarna för riksdagspartierna. Därefter informerade talmannen de
vice talmännen. Sedan sammanträffade hon på nytt med Ingvar
Carlsson. Samma dag informerade talmannen H.M. Konungen.
Vid kammarens sammanträde tisdagen den 4 oktober föreslog
talman Birgitta Dahl riksdagen att till ny statsminister utse
Ingvar Carlsson, som avsåg att bilda en regering bestående av
företrädare för Socialdemokraterna. Förslaget bordlades. Efter
ytterligare en bordläggning prövades talmannens  förslag av
riksdagen vid sammanträdet torsdagen den 6 oktober.
Inför omröstningen den 6 oktober avgav företrädare för
respektive parti följande röstförklaringar.
Vänsterpartiet förklarade att de efter samtal med Ingvar
Carlsson hade valt att rösta för en socialdemokratisk
statsminister.
Folkpartiet liberalerna ansåg att det vore en stor fördel om
regeringen hade en egen majoritet i riksdagen. Folkpartiet
liberalernas företrädare förklarade att partiet tolkar
regeringsformen så, att det gäller att bedöma om den föreslagna
lösningen av regeringsfrågan är den bästa. Däremot ser partiet
inte omröstningen om talmannens förslag till statsminister som
ett ställningstagande till den föreslagna statsministerns
personliga lämplighet som regeringsbildare eller till den
tillträdande regeringens politik. Ingvar Carlsson hade enligt
Folkpartiet liberalerna inte tillräckligt ingående prövat
förutsättningarna att bilda en majoritetsregering. Därför avsåg
partiet att rösta nej till förslaget att utse Carlsson till
statsminister med uppdrag att bilda en socialdemokratisk
minoritetsregering.
Moderata samlingspartiet förklarade sig ha avstått från att
rösta när talmannens förslag till statsminister har framstått
som en naturlig följd av det parlamentariska läget. Mot den
principiella bakgrunden fann partiet det naturligt att de -- på
samma sätt som i motsvarande situation 1982 -- lade ned sina
röster.
Centern förklarade att valet av statsminister enligt deras
uppfattning är en fråga om att pröva huruvida talmannens förslag
överensstämmer med den parlamentariska princip som är utformad i
grundlagen. Centerns riksdagsgrupp ansåg att talmannens förslag
var i enlighet med den parlamentariska situationen. Centerns
företrädare förklarade att detta inte på något sätt innebar ett
ställningstagande till den politik som regeringen Carlsson avsåg
att föra. Centerns riksdagsledamöter avsåg därför att avstå vid
voteringen om statsminister.
Miljöpartiet de gröna förklarade att de hade förordat en
regering med bredast möjliga majoritet och att de också hade
sagt sig vara villiga att bidra till detta. För att aktivt
stödja valet av statsminister hade de velat ha utfästelser om
att kärnkraften skulle börja avvecklas under mandatperioden.
Miljöpartiets företrädare förklarade att de inte hade fått några
sådana löften, vilket gjorde att partiets ledamöter avsåg att
avstå i voteringen.
Kristdemokratiska samhällspartiets förträdare anförde att
förslaget att till ny statsminister utse Ingvar Carlsson var
naturligt utifrån valutslaget. Partiet avsåg att lägga ned sina
röster i voteringen. Detta skulle inte uppfattas som ett
ställningstagande till den blivande regeringens politik.
Voteringen utföll så att 180 ledamöter röstade ja och 26
ledamöter röstade nej. 130 riksdagsledamöter avstod från att
rösta. Riksdagen hade alltså godkänt talmannens förslag och
utsett Ingvar Carlsson till ny statsminister.
Fredagen den 7 oktober kl. 9.00 anmälde Ingvar Carlsson för
riksdagen de statsråd han utnämnt att tillsammans med honom ingå
i regeringen och avgav en regeringsförklaring. Regeringskonselj
hölls samma dag kl. 11.30. Onsdagen den 12 oktober ägde
partiledardebatt rum med anledning av regeringsförklaringen.
Den lämnade redogörelsen föranleder inte något uttalande från
utskottet.
2. Regeringens sammansättning och regeringsarbetets
organisation
Regeringen Bildt
Under år 1994 fattade statsminister Bildt fyra beslut om
förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen för statsråd att
i vissa departementschefers ställe handlägga ärende eller grupp
av ärenden. Ett av dessa beslut gällde statsrådet Ulf
Dinkelspiel som den 2 mars i utrikesministerns ställe
förordnades att föredra bl.a. lagstiftningsärenden om det
europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES).
Den 16 juni 1994 entledigade statsminister Bildt statsrådet
och chefen för Miljö- och naturresursdepartementet Olof
Johansson. Samma dag utsågs statsrådet Görel Thurdin till chef
för Miljö- och naturresursdepartementet. Statsministern
meddelade dessa förändringar i en skrivelse till talmannen.
Den 16 juni 1994 förordnades statsrådet Reidunn Laurén enligt
7 kap. 5 § regeringsformen att i chefens för Miljö- och
naturresursdepartementets ställe vara föredragande i fråga om
dels en ansökan från Öresundskonsortiet om tillstånd enligt
vattenlagen att få utföra den svenska delen av en
Öresundsförbindelse, dels en ansökan om tillstånd enligt 4 kap.
lagen om hushållning med naturresurser m.m. att bygga en fast
förbindelse över Öresund. Statsrådet Laurén förordnades den 1
juli 1994 att i chefens för Miljö- och naturresursdepartementet
ställe vara föredragande i ärenden som har anknytning till
anläggandet av en fast förbindelse för järnvägs- och vägtrafik
över Öresund.
Vid regeringssammanträdet den 16 juni 1994 föredrog statsrådet
Laurén två ärenden rörande en fast förbindelse över Öresund.
Regeringen biföll, med vissa villkor, ansökan rörande fast
Öresundsförbindelse.
Statsråden Hörnlund, Olsson och Thurdin anmälde den 16 juni
skiljaktig mening till protokollet enligt 7 kap. 6 §
regeringsformen och anförde bl.a. att miljöprövningen av
Öresundsförbindelsen enligt deras mening inte visat att
Öresundskonsortiet kan utforma förbindelsen så att uppställda
miljökrav kan anses uppfyllda. Den ansökta Öresundsförbindelsen
kunde enligt deras mening inte komma till utförande.
Regeringen fattade beslut vid sammanträdet den 20 juli 1994
att uppdra åt Länsstyrelsen i Malmöhus län och Statens
naturvårdsverk att bilda en grupp med uppgift att bl.a. samordna
de svenska myndigheternas kontroll i samband med utförandet av
den svenska delen av Öresundsförbindelsen. Statsrådet Reidunn
Laurén var föredragande.
Den 16 juni 1994 förordnades arbetsmarknadsminister Börje
Hörnlund att i utrikesministerns ställe föredra ärenden som
gäller nordiskt samarbete och Nordiska ministerrådet.
Försvarsminister Anders Björck och miljöminister Görel Thurdin
entledigades från regeringen fr.o.m. den 3 oktober 1994. De
valdes samma dag till riksdagens förste respektive andre vice
talman. Statsminister Bildt förordnade utbildningsminister Per
Unckel att uppehålla befattningen som chef för
Försvarsdepartementet fr.o.m. den 3 oktober 1994 till dess en ny
regering tillträtt. Jordbruksminister Karl Erik Olsson
förordnades att för samma tid uppehålla befattningen som chef
för Miljö- och naturresursdepartementet. Dessa förändringar i
regeringen meddelades i riksdagens kammare den 3 oktober 1994.
Regeringen Carlsson III
I den nya regeringen ingår 22 statsråd. När den avgående
regeringen tillträdde 1991 hade den 21 statsråd.
Statsrådet Mona Sahlin utsågs den 7 oktober 1994 enligt 7 kap.
8 § regeringsformen till ställföreträdare för statsministern.
Vid den nya regeringens tillträde förordnades, utöver de
statsråd som inte var departementschefer, fyra
departementschefer att i andra departementschefers ställe
föredra ärenden. Det var statsråden Göran Persson, Margareta
Winberg, Sten Heckscher och Marita Ulvskog.
Departementsförordningen (1982:1177) har ändrats vid två
tillfällen under år 1994 (1994:1097 samt 1994:1672). Den
sistnämnda ändringen trädde i kraft den 1 januari 1995. Bl.a.
flyttades då ärenden som gäller kommuner, landsting och
kommunalförbund från Civildepartementet till
Finansdepartementet. Förvaltningsärenden som gäller flyktingar
och invandrare samt utlänningars rätt att vistas i landet fördes
från Kulturdepartementet till Arbetsmarknadsdepartementet liksom
lagstiftningsärenden som gäller mottagande av asylsökande.
Ärenden som gäller bostadsväsendet och åtgärder för att främja
bostadsförsörjningen flyttades från Finansdepartementet till
Näringsdepartementet. Vidare bytte Miljö- och
naturresursdepartementet namn till Miljödepartementet.
I och med denna ändring har endast statsråd som inte är
departementschef förordnanden enligt 7 kap 5 §. Bland de ärenden
där annat statsråd än departementschef förordnats att vara
föredragande kan följande nämnas. Statsrådet Mats Hellström
föredrar i utrikesministerns ställe ärenden som rör nordiska
samarbetsfrågor, europeiska integrationsfrågor samt
utrikeshandel och handelspolitik. Statsrådet Pierre Schori
föredrar i utrikesministerns ställe förvaltningsärenden som
gäller internationellt utvecklingssamarbete och samarbete som
avser stöd till länderna i Central- och Östeuropa. I
socialministerns ställe föredrar statsrådet Mona Sahlin ärenden
som gäller jämställdhet mellan kvinnor och män. Vidare hör
Jämställdhetsombudsmannen till statsrådet Sahlins ansvarsområde.
Statsrådet Anna Hedborg föredrar i socialministerns ställe
ärenden om delpensionsförsäkring, arbetsskadeförsäkring, sjuklön
och bostadsbidrag.
Statsrådet Jan Nygren föredrar i finansministerns ställe
förvaltningsärenden som gäller allmänna frågor om
statsförvaltningen, övergripande frågor om styrning, ledning och
organisation av statlig verksamhet samt rationalisering inom
statsförvaltningen. I civilministerns ställe föredrar statsrådet
Nygren förvaltnings- och lagstiftningsärenden som gäller
länsstyrelserna och Sveriges indelning i län.
Statsrådet Leif Blomberg föredrar i arbetsmarknadsministerns
ställe ärenden om arbetsrätt och invandring. Statsrådet Ylva
Johansson föredrar ärenden i utbildningsministerns ställe som
gäller det offentliga skolväsendet och fristående skolor.
Statsrådet Jörgen Andersson föredrar i näringsministerns ställe
ärenden som rör byggnadsväsendet, bostadsväsendet och
energiförsörjningen.
Totalt utfärdade statsminister Ingvar Carlsson 21 förordnanden
enligt 7 kap. 5 § regeringsformen under 1994. Den 1 januari 1995
uppgick antalet gällande förordnanden till 10.
Enligt en bestämmelse i departementsförordningen
(1994:1672 2 a §) som trädde i kraft den 1 januari 1995 har
departementen till uppgift att inom sina ansvarsområden eller
enligt vad som annars har överenskommits mellan departementen
anmäla till Europeiska gemenskapernas kommission hur Sverige
uppfyllt de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i
Europeiska unionen.
Departementsförordningen ändrades på nytt den 1 maj 1995
(1995:333) då det utöver ett stycke med samma innebörd som i den
tidigare lydelsen av 2 a § också föreskrivs att departementen
skall utse Sveriges representanter i det löpande arbetet inom
Europeiska unionens råd samt föreslå och utse Sveriges
representanter i kommittéer under Europeiska gemenskapernas
kommission. Vidare föreskrivs att det ankommer på
Utrikesdepartementet att förordna deltagare i arbetet inom de
ständiga representanternas kommitté liksom att besvara
motiverade yttranden från kommissionen.
Utskottet vill avslutningsvis ta upp frågan om
arbetsorganisationen för kultur- och arbetsmarknadsministrarna.
Dessa ministrar, som inte är bosatta i Stockholm, bedriver med
hjälp av modern teknik en del av sin verksamhet i hemorten.
Utskottet noterar att regeringen tillsatt en utredning (dir.
1994:144) som skall belysa bl.a. de konstitutionella
förutsättningarna för ett statsråd att på distans delta i
arbetet inom regeringen och i sitt departement. Vidare skall
utredningen klarlägga hur kraven på medverkan i debatter och
annan verksamhet i riksdagen samt i regeringens och
departementens arbete kan förenas med möjligheten att arbeta på
distans. Utredningen skall enligt direktiven slutredovisas
senast den 30 september 1995.
Utskottet finner inte anledning till något uttalande i denna
del.
3. Regeringsprotokollen
3.1 Antalet regeringsärenden och deras fördelning på
ärendegrupper och departement
I bilaga A 1.1 lämnas en redovisning i tabellform av
antalet avgjorda regeringsärenden och deras fördelning på
ärendegrupper och departement under 1994. Av tabellen framgår
att det totala antalet ärenden 1994 var 12 981 mot 13 992 år
1993, se bilaga A 1.2. Antalet regeringsärenden har således
minskat med ca 1 000 mellan 1993 och 1994.
De tre största ärendegrupperna är Dispens- och övriga
partsärenden (3 359), Tjänsteärenden (2 388) och Regleringsbrev
samt anslags- och bidragsärenden (1 936). Den förstnämnda
ärendegruppen har minskat med drygt 1 000 ärenden jämfört med år
1993 medan antalet tjänsteärenden är ungefär detsamma. Den
tredje största ärendegruppen var år 1993 Överklaganden. Denna
ärendegrupp har minskat och passerats i storlek av anslags- och
bidragsärendena. Antalet B-protokollsärenden, dvs. ärenden som
inte omedelbart har offentliggjorts, uppgick under år 1994 till
402, en kraftig minskning från år 1993.
Ser man till fördelningen av ärenden mellan departementen
finner man att Justitiedepartementet har handlagt det största
antalet ärenden, 2 270, av vilka 1 160 var nådeärenden. Därnäst
kommer Miljö- och naturresursdepartementet med 1 784 ärenden. På
flertalet departement har antalet avgjorda ärenden minskat
jämfört med år 1993. Störst är minskningen på
Utrikesdepartementet (ca 450 ärenden), följt av
Kulturdepartementet (ca 350).
Redovisningen i denna del föranleder inte något uttalande från
utskottet.
3.2 Formell granskning av regeringsprotokollen
I likhet med tidigare har protokollen över samtliga
regeringsbeslut under föregående år infordrats från
departementen. Protokollen har fortlöpande levererats till
utskottet under år 1994 och början av 1995. En ny rutin för
protokollshanteringen har införts under år 1994. Den innebär att
protokollen har översänts till utskottet så snart som de
justerats. De har blivit föremål för en översiktlig genomgång
inom utskottets kansli och därefter återsänts till
departementet. I huvudsak har denna rutin, sett från utskottets
synpunkt, fungerat tillfredsställande. Det måste dock
konstateras att ännu vid april månads utgång 1995 har inte hela
huvudprotokollet och alla underprotokoll från vissa departement
(Statsrådsberedningen, Justitiedepartementet,
Finansdepartementet, Utbildningsdepartementet och
Arbetsmarknadsdepartementet) som gäller år 1994, överlämnats
till utskottet.
Den översiktliga genomgången har avsett de protokollerade
besluten, inte de handlingar som hör till besluten. Vid
genomgången har uppmärksamheten varit riktad främst mot den
rättsliga grunden för besluten, handläggningen i resp.
departement samt beslutens utformning.
Här skall först redovisas några iakttagna brister av mera
generellt slag. Därefter behandlas några enskilda ärenden inom
Utbildnings- och Socialdepartementen, som uppvisar brister av
mer principiellt intresse.
Allmänt
När en ny kommitté skall tillsättas bemyndigar regeringen det
statsråd som har föredragandeansvaret för ärendeområdet att
tillkalla de personer som skall utföra uppdraget och förse dessa
med sekretariatsresurser. Samtidigt beslutar regeringen om de
direktiv som kommittén skall följa. Slutligen anger regeringen
hur utredningskostnaderna skall betalas.
I protokollet skall enligt Statsrådsberedningens anvisningar
beslutet införas, medan direktiven fogas som bilaga till
beslutet. Men på flera departement förekommer det emellanåt att
endast direktiven återfinns i protokollet i ett ärende som rör
tillsättningen av en kommitté. Däremot saknas ett protokollfört
beslut om bemyndigande för det berörda statsrådet att tillkalla
kommittéledamöter m.m., om direktiv för kommittén och om
betalning av kostnaderna.
En liknande brist påträffas ibland i protokollföringen av
beslut om propositioner. Själva propositionstexten återfinns i
protokollet men inte något protokollerat regeringsbeslut om
propositionen.
Dessa brister i protokollföringen av regeringsbeslut är
givetvis inte tillfredsställande från formella utgångspunkter.
Utbildningsdepartementet
Vissa ärenden som rör ianspråktagande av anslag har särskilt
granskats. Fyra av dessa ärenden har föranlett några frågor per
brev till Utbildningsdepartementet bilaga A 2.1. Frågorna
har besvarats av expeditionschefen bilaga A 2.2. Genom den
förklaring som expeditionschefen lämnat har de frågetecken som
fanns i tre av ärendena klarats ut. Det återstående ärendet
redovisas i det följande.
I ett regeringsbeslut den 27 januari 1994 (nr 11) föreskrev
regeringen att 150 000 kr från anslaget E 13. Vissa särskilda
utgifter för forskningsändamål, anslagsposten 11. Till
regeringens disposition, skulle användas för täckande av vissa
kostnader inom Utbildningsdepartementet i anslutning till
arbetet med en proposition om forskning m.m.
Av expeditionschefens redovisning framgår att kostnaderna
avsåg ersättning till Lunda Forum AB för en idépromemoria
angående bolagsbildningar (22 500 kr), ersättning till
Hultcrantz och Tobisson AB för en utredning kring datastrukturen
för forskning (32 813 kr), ersättning till GRAMMA AB för
skriften Swedish Education and Research (43 455 kr) samt en
ersättning till Posten Brev för distribution av en
forskningsbroschyr (51 280 kr).
Som svar på kansliets fråga om anledningen till att medel från
detta anslag och inte från Utbildningsdepartementets anslag togs
i anspråk anger expeditionschefen att det nu endast kan
konstateras att det rörde sig om vissa utredningsuppdrag i
anslutning till forskningspropositionen samt en särskild
informationsinsats i anslutning till denna.
Enligt utskottet har anslaget Vissa särskilda utgifter för
forskningsändamål i detta fall använts på ett felaktigt sätt.
Även medel som regeringen genom regleringsbrev ställt till sin
egen disposition kan givetvis endast användas för de ändamål som
riksdagen har bestämt. Utskottet avser att i ett kommande års
granskning mer systematiskt gå igenom hur dylika anslagsposter
används av regeringen.
Socialdepartementet
Ett beslut som till följd av skrivfel, räknefel eller något
annat sådant förbiseende innehåller en uppenbar oriktighet får
enligt 26 § förvaltningslagen rättas av den myndighet som har
meddelat beslutet. Innan rättelse sker skall enligt paragrafen
myndigheten ge den som är part tillfälle att yttra sig, om
ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild och åtgärden
inte är obehövlig.
I Statsrådsberedningens skrift Förvaltningslagens tillämpning
hos regeringen ("Bruna boken") anförs att förbiseendefel i
regeringsärenden kan rättas till genom att ärendet tas upp på
nytt vid ett regeringssammanträde. I boken framhålls att
befogenheten att rätta beslut som har fattats av regeringen
däremot inte kan delegeras till tjänsteman. Om ett
förbiseendefel upptäcks i ett sådant beslut kan regeringen fatta
ett nytt beslut. I sådana fall bör man enligt
Statsrådsberedningen lämna eventuella parter tillfälle att yttra
sig, innan det nya beslutet fattas. Det sägs vidare att
regeringen i stället kan besluta om rättelse av sitt tidigare
beslut och att 26 § förvaltningslagen då bör tillämpas.
Bestämmelsen blir aktuell att tillämpa först när det upptäckts
felaktigheter i ett beslut som blivit offentligt, dvs. först när
beslutet har expedierats eller protokollet i ärendet har
justerats. Det rättade beslutet skall enligt
Statsrådsberedningen expedieras på samma sätt som det
ursprungliga beslutet. Vidare sägs att departementet snarast bör
vidta åtgärder för att få tillbaka exemplaren av den felaktiga
expeditionen för att motverka olägenheter av att det finns två
versioner av beslutet.
Den 16 juni 1994 har regeringen fattat beslut om
regleringsbrev för budgetåret 1994/95 avseende
Rättsmedicinalverkets verksamhet och medelsdisposition m.m.
Under Övriga bemyndiganden och ekonomiska villkor, s. 4 i
beslutet, har bl.a. angetts att för anslaget F 7.
Rättsmedicinalverket utbetalas varje månad en tolftedel av det
justerade anslagsbeloppet 161 960 000 kr från statsverkets
checkräkning till RMV:s räntekonto i Riksgäldskontoret. Denna
sida finns i två exemplar, dels ett där hela sidan har strukits
över med ett streck, dels ett där det finns en anteckning
undertecknad av departementets expeditionschef enligt följande.
Socialdepartementet 1994-07-13
Rättelse skett av vidstående text till förstruken lydelse
Den ändring som gjorts består i att beloppet 161 960 000
ändrats till 161 965 000.
Vid utskottets granskning under riksmötet 1991/92 (bet.
1991/92:KU30 s. 26 f.) fann utskottet det angeläget att, med
anledning av två redovisade fall av rättelser av
regeringsbeslut, framhålla att Statsrådsberedningens råd följs
vid rättelse av skrivfel och liknande fel. Utskottet vill ånyo
framhålla vikten av att så sker.
4. Regeringskansliet
4.1 Personal
Allmänt
I bilaga A 3.1 redovisas vissa uppgifter om
personalsammansättningen i regeringskansliet.
Antalet tjänstgörande i regeringskansliet exkl. UD och
kommittéer har ökat under 1994. Den 1 januari 1994 tjänstgjorde
1 846 personer i de olika departementen (exkl. UD) och ett år
senare var antalet 1 873. Flest anställda hade då
Finansdepartementet med 315 personer; en ökning med 3 personer
sedan förra årskiftet. Förvaltningskontorets personal bestod av
277 personer; 20 fler än den 1 januari 1994. Socialdepartementet
uppvisar en ökning med 14 personer till 162 anställda.
Justitiedepartementet hade 141 anställda vilket var 10 färre än
den 1 januari 1994. Statsrådsberedningen hade 48 personer
anställda, vilket innebär en minskning med 13 personer under
året. Det personalmässigt minsta departementet var
Kulturdepartementet, vars personal minskat från 88 till 54 under
året. Den största ökningen uppvisar Arbetsmarknadsdepartementet,
som ökat sin personalstyrka från 89 till 131 personer. Dessa
förändringar har sin grund bl.a. i att asylfrågor flyttats över
från Kulturdepartementet till Arbetsmarknadsdepartementet.
Jämställdhetsfrågor
Antalet departementssekreterare den 1 januari 1995 var 535 mot
520 ett år tidigare. I likhet med förhållandena ett år tidigare
fanns det ungefär lika många kvinnor som män på denna nivå. På
departementsrådsnivån liksom på kanslirådsnivån dominerar
männen. Den 1 januari 1995 var antalet manliga departementsråd
79 medan antalet kvinnliga departementsråd endast var 34.
Antalet manliga kansliråd var 60 och antalet kvinnor var 26, mot
59 resp. 21 föregående år.
De kvinnliga departementssekreterarnas lön var i genomsnitt
något lägre än männens. Kvinnornas lön motsvarade ca 94 procent
av meddellönen för departementssekreterare. Detta innebär en
viss försämring i jämförelse med förra årsskiftet, då
procentalet var 95. På kanslirådsnivån gällde att kvinnors löner
i genomsnitt är något högre än männens, vilket innebär en klar
skillnad mot förra årsskiftet då skillnaden var 5 procent till
kvinnornas nackdel.
En departementsvis jämförelse ger vid handen att
Justitiedepartementet hade den högsta genomsnittliga lönen för
kvinnliga departementssekretare; 103,5 procent av meddellönen.
Lägsta genomsnittslönen hade de kvinnliga
departementssekreterarna i Kommunikationsdepartementet; 83
procent av medellönen för gruppen. Försvars-, Arbetsmarknads-,
Miljö- och Kulturdepartementen ger de kvinnliga
departementssekreterarna en genomsnittslön på ca 90 procent av
medellönen.
När det gäller kanslirådslönerna kan nämnas att i fyra
departement har kvinnliga kansliråd i genomsnitt högre lön än
medellönen. Det gäller Utbildningsdepartementet (124,5 procent),
Jordbruksdepartementet (124 procent), Näringsdepartementet
(102,7 procent) och Miljödepartementet (102,1 procent). I inget
departement hade kvinnliga kansliråd mindre än 90 procent av
meddellönen.
För departementsråden gäller att kvinnorna i genomsnitt har
97,3 % av departementsrådens medellön. Endast i
Socialdepartementet och Civildepartementet var de kvinnliga
departementsrådens medellön högre än männens. De största
skillnaderna fanns på Försvarsdepartementet och
Arbetsmarknadsdepartementet, där de kvinnliga departementsråden
hade 85,9 resp. 91,4 % av departementsrådens medellön.
När det gäller löneutvecklingen kan nämnas att kvinnliga
departementssekreterare hade lägre genomsnittslön än manliga i
samtliga åldersgrupper utom den allra äldsta. I den yngsta
åldersgruppen var skillnaden dock mycket liten. De yngsta
kvinnliga kansliråden (35--39 år) har en högre medellön än de
manliga. I de äldsta åldersgrupperna (50--64) år var de
kvinnliga kanslirådens genomsnittslön klart högre än männens.
Bland departementsråden hade kvinnorna i två åldersgrupper av
fem en högre lön än männen. I de yngsta åldersgrupperna, 35--44
år, var de kvinnliga departementsrådens löner 97,3 resp. 98 % av
medellönen för gruppen. Den största skillnaden fanns i
åldersgruppen 50--54 år där de kvinnliga departementsråden hade
94,8 % av medellönen.
De ovan redovisade uppgifterna avser regeringskansliet exkl.
Utrikesdepartementet. För Utrikesdepartementets del gäller
följande.
I november 1994 fanns 1 417 personer anställda inom UD. Av
dessa tjänstgjorde 859 i landet -- 511 kvinnor och 348 män --
mot 799 ett år tidigare. Chefslöner -- för bl.a. departementsråd
-- hade 26 kvinnor och 166 män. Antalet kvinnor med chefslöner
hade sedan november 1993 ökat med 7 personer medan antalet män
med en sådan lön ökat med 9. På kanslirådsnivå fanns i november
1994 42 kvinnor och 177 män; för båda grupperna redovisas en
viss minskning under året. På departementssekreterarnivå fanns
219 kvinnor och 188 män att jämföra med 211 kvinnor och 175 män
år 1993.
De kvinnliga cheferna hade i november 1994 en medianlön som
understeg de manliga chefernas med ungefär 2 %. Männens
medianlön låg på 30 225 kr medan kvinnornas medianlön var 29 654
kr. På departementssekreterarnivån hade under året
löneskillnaderna ökat tydligt. Från att i november 1993 ha haft
ungefär samma medianlön som kvinnorna hade i november 1994
männen kommit upp i en medianlön som översteg kvinnornas med mer
än 3 %. Medianlönen var 17 599 kr för kvinnor och 18 266 kr för
män.
Utskottets bedömning
Utskottet kan konstatera att jämställdhetssträvandena inom
regeringskansliet ännu inte lett till en tillfredsställande
situation när det gäller personalsammansättning och lönenivåer.
Fortfarande har kvinnliga departementssekreterare och
departementsråd i genomsnitt lägre lön än manliga, och det är
anmärkningsvärt att det dessutom skett en försämring under året
för gruppen kvinnliga departementssekreterare. När det gäller
den betydligt mindre gruppen kansliråd kan däremot en klar
förbättring noteras när det gäller kvinnornas löner.
Enligt utskottets mening är det angeläget att
jämställdhetssträvandena intensifieras. Förutom bristerna när
det gäller lönesättningen gäller att andelen kvinnliga kansliråd
och departementsråd fortfarande är alltför låg. I fråga om UD
kan konstateras en påtagligt låg andel kvinnor med chefslöner
och på kanslirådsnivå. Utskottet vill understryka det angelägna
i att utvecklingen mot en ökad jämställdhet förstärks och att
uppnådda resultat inte går förlorade.
Granskningen i denna del föranleder inte något uttalande i
övrigt från utskottets sida.
4.2 Särskilt om politiskt tillsatta tjänstemän
Den 27 oktober 1994 gjordes en överenskommelse mellan
riksdagspartierna om förmåner för statssekreterare i samband med
regeringsskiften m.m. se bilaga A 4.1. Överenskommelsen
gäller statssekretare som anställts efter den 7 oktober 1994,
och innebär att statssekreterare efter ett regeringsskifte inte
längre garanteras en ny statlig anställning med minst samma lön.
I stället skall statssekreterare ha rätt till ett
avgångsvederlag som motsvarar lönen vid avgångstillfället att
utbetalas månadsvis i efterskott under högst 24 månader.
Avgångsvederlaget skall minskas dels med inkomst av anställning
eller annat förvärvsarbete, dels med pension eller liknande.
Om en statssekreterare omedelbart före tillträdet innehaft
anställning som generaldirektör eller liknande skall han eller
hon dock erbjudas ny anställning med motsvarande villkor. En
statssekreterare som är tjänstledig från en tidigare anställning
har rätt till avgångsvederlag bara om det finns särskilda skäl
för att han eller hon inte återgår till sin tidigare
anställning.
Anställningsvillkoren för politiskt sakkunniga och
informationssekreterare regleras i det s.k. politikeravtalet som
träffades den 15 maj 1979 med vissa senare tillägg och
förändringar. Avgångsvederlag utgår under tre--sex månader med
ett belopp som motsvarar lönen som politiskt sakkunnig. För den
som återgår till en s.k. bottentjänst avräknas lönen från denna
anställning. Vid ny anställning sker ingen avräkning.
I januari 1995 fanns inom regeringskansliet 132 politiskt
tillsatta personer inom regeringskansliet, varav 1 ambassadör, 7
assistenter, 2 planeringschefer, 63 politiskt sakkunniga, 24
pressekreterare, 25 statssekreterare och 10 biträdande
statssekreterare se bilaga A 4.2. I februari 1994 var
antalet politiskt tillsatta 150, varav 22 assistenter, 1
departementsråd, 4 planeringschefer, 77 politiskt sakkunniga, 21
pressekreterare och 25 statssekreterare. Dessutom tjänstgjorde
13 riksdagsledamöter i regeringskansliet.
Statsrådsberedningen har det största antalet politiskt
tillsatta tjänstemän, 34 personer, varav 25 politiskt
sakkunniga. Utrikesdepartementet har 19 politiskt tillsatta
tjänstemän, varav 8 sakkunniga och 7
statssekreterare/kabinettsekreterare. 12 politiskt anställda
finns på Socialdepartementet resp. Arbetsmarknadsdepartementet.
Minsta antalet politiskt tillsatta tjänstemän finns på
Civildepartementet och Försvarsdepartementet, 3 resp. 4
personer.
Utskottet gör följande bedömning.
Utskottet noterar att den nya överenskommelsen beträffande
statssekreterare omnämns i vårens kompletteringsproposition
(1994/95:150) med uppgift om att närmare redovisning kommer att
ges i en särskild skrivelse till riksdagen.
Utskottet konstaterar vidare att den nya regeringen infört en
ny tjänstekategori för politiskt anställda i regeringskansliet,
biträdande statssekreterare. Dessa omfattas enligt uppgift från
regeringskansliet av avtalet för politiskt sakkunniga m.fl. och
inte av den nya statssekreteraröverenskommelsen. I några fall
har tjänstebenämningen biträdande statssekreterare ersatt
benämningen planeringschef. Enligt uppgift skall de biträdande
statssekreterarna inte ha någon arbetsledande funktion.
Granskningen i denna del föranleder inte något särskilt
uttalande från utskottets sida.
5. Kommittéväsendet
Statistik m.m.
Antalet kommittéer uppgick i slutet av år 1994 till 158; ett
tiotal färre än ett år tidigare. Under året avslutades arbetet i
116 kommittéer och tillsattes 100 nya komittéer. Dessa uppgifter
framgår av regeringens skrivelse 1994/95:103 Kommittéberättelse
1995 -- Kommittéernas sammansättning, och gäller kommittéer
tillsatta efter beslut av regeringen. Som en jämförelse kan
nämnas att enligt föregående års kommittéberättelse avslutades
84 kommittéer och tillsattes 113. För år 1992 var motsvarande
sifror 99 resp. 78.
I kommittéberättelsens bilaga 4 redovisas också ett antal
mindre eller under kortare tid verksamma utredningar, som
betalas från departementens anslag Utredningar m.m. Där
redovisas även vissa utredningsorgan (råd, delegationer,
arbetsgrupper m.m.) som har tillsatts genom regeringsbeslut
eller beslut i departementsprotokoll och som har finansierats
över annat anslag än Utredningar m.m. Antalet sådana organ
uppgick i slutet av år 1994 till 169 mot 132 ett år tidigare och
124 året dessförinnan.
De totala kommittékostnaderna budgetåret 1993/94 ökade enligt
kommittéberättelsen med mer än 40 % jämfört med de fyra
föregående budgetåren och räknat i fasta priser.
Konsultkostnaderna uppvisade en liknande ökning.
Jämställdhetsfrågor
När det gäller andelen kvinnor i kommittéerna har under 1994
skett en i vissa hänseenden negativ utveckling. Sedan föregående
års redovisning har andelen kvinnor sammantaget minskat med 0,1
procentenheter. Andelen kvinnliga ledamöter exkl. ordförande har
ökat med 1,2 procentenheter, medan andelen kvinnliga ordförande
har minskat med 3,3 procentenheter. Av ordförandena var 245 män
och 36 kvinnor, dvs. 12,8 % kvinnor. Av ledamöterna var 273
eller 37,1 % kvinnor och 462 var män. Av det totala antalet
ordförande, ledamöter m.m., sakkunniga, sekreterare och övriga
var 1 002 kvinnor och 2 241  män. Andelen kvinnliga ledamöter
och ordförande var 30,4 % mot 30,6 förra året. Andelen kvinnliga
sakkunniga ligger liksom förra året strax under 30 %.
En jämförelse mellan departementen visar bl.a. följande.
Statsrådsberedningen har 9 män i gruppen ordförande, ledamöter
och sakkunniga, men ingen kvinna ingår i denna grupp.
Justitiedepartementet, Försvarsdepartementet,
Kommunikationsdepartementet, Utbildningsdepartementet,
Jordbruksdepartementet, Kulturdepartementet och
Civildepartementet uppvisar en minskning av andelen kvinnliga
ledamöter inkl. ordförande. Minskningen var kraftigast i
Kulturdepartementets kommittéer, där andelen kvinnliga
ordförande minskade med 7,4 procentenheter och andelen övriga
kvinnliga ledamöter med 7 procentenheter. Minskningen i
Utbildningsdepartementet av kvinnliga ledamöter inkl.
ordförandena var 2,3 procentenheter. Andelen kvinnliga
ordförande och övriga ledamöter i Kommunikationsdepartementets
kommittéer minskade under året med 3,8 procentenheter och i
Civildepartementets kommittéer med 2,6 procentenheter.  Andelen
kvinnliga ordförande i de båda departementen har minskat med 7,7
resp. 6,8 procentenheter från 1 till 0 och från 3 till 2.
Kvinnliga ordförande saknas i kommittéerna under
Statsrådsberedningen, Kommunikationsdepartementet,
Jordbruksdepartementet och Arbetsmarknadsdepartementet.
Utrikesdepartementet, Försvarsdepartementet,
Näringsdepartementet och Miljö- och naturresursdepartementet
redovisade 1 kvinnlig ordförande var. För de två sistnämnda
departementens del kan nämnas att antalet manliga ordförande var
14 resp. 24.
Socialdepartementets kommittéer uppvisar den största andelen
kvinnor med 231 kvinnor och 276 män. Antalet kvinnliga
ordförande var 13 och antalet manliga 18 -- en ökning för
kvinnornas del med 6,8 procentenheter. Andelen kvinnliga
ledamöter inkl. ordförande har  ökat med 2,3 procentenheter.
Också kommittéerna under Kulturdepartementet har en
förhållandevis hög andel kvinnor inkl. ordförande eller 38,8 %.
Utskottets bedömning
Utskottet har vid upprepade tillfällen granskat
kommittéväsendet från jämställdhetssynpunkt. Redan 1984 framhöll
utskottet att strävan att öka kvinnornas deltagande i kommitté-
och utredningsarbete måste fortsätta (bet. 1983/84:30 s. 21).
Utskottet fann det då otillfredsställande att kvinnornas andel i
kommittéerna bara var 16 %, och fördelningen av ordförandeposter
-- 10,7 % kvinnor -- vittnade enligt utskottets mening också om
att större ansträngningar måste göras för en rättvisare
fördelning. I de två påföljande årens granskningsbetänkanden
underströks vikten av en ökad kvinnorepresentation. I 1989 års
granskningsbetänkande (bet. 1988/89:30) redovisades att andelen
kvinnliga ledamöter i kommittéerna ökat till 25,1 % medan
andelen kvinnor bland ordförandena bara var 7,8 %. Utskottet
framhöll behovet av ytterligare ansträngningar och hänvisade
till att riksdagen år 1988 ställt sig bakom målsättningen i
propositionen om jämställdheten inför 90-talet (prop.
1987/88:105) att kvinnorepresentationen i statliga styrelser och
kommittéer skulle öka till 30 % år 1992 och till minst 40 % år
1995.
Sammansättningen i kommittéerna granskades åter våren 1992
(bet. 1991/92:KU30 s. 40). Andelen kvinnliga ordförande hade då
ökat till 12,8 procent, och de kvinnliga ledamöternas andel var
ca 34 procent. Granskningen påföljande år (bet. 1992/93:KU30 s.
10) gav vid handen att andelen kvinnliga ledamöter var ungefär
densamma men också att andelen kvinnliga ordförande ökat till
15,3 procent. Utskotten underströk åter vikten av en ökad
kvinnorepresentation i kommittéerna och framhöll att särskilt
andelen kvinnliga ordförande framstod som anmärkningsvärt låg.
Utskottet underströk våren 1994 (bet. 1993/94:KU30 s. 11)
vikten av att kvinnorepresentationen i kommittéerna ökar.
Utskottet uttalade att det kvinnliga inslaget bland sakkunniga
och framför allt ordförande (16,1 procent) var synnerligen
otillfredsställande, och utgick från att regeringen ägnade
frågan fortsatt uppmärksamhet.
Sedan dess har andelen kvinnor i båda dessa grupper, men
framför allt i gruppen ordförande, inte ökat utan tvärtom
minskat. Anmärkningsvärt är också att andelen kvinnliga
kommittéledamöter inte ökat annat än marginellt. Andelen
kvinnliga ledamöter inklusive ordförande hade i november 1994
minskat från 30,6 till 30,4 % föregående år. En 30-procentig
ökning behövs således för att nå målsättningen om 40 % andel
kvinnor i statliga kommittéer. Enligt utskottets mening är det
ytterst angeläget att målsättningen uppnås. Det behövs därför
särskilda insatser för att åstadkomma en andel kvinnliga
ledamöter på 40 %. Till detta kommer att den minskade andelen
kvinnliga ordförande framstår som i hög grad otillfredsställande
och riskerar att minska kvinnornas inflytande på ett mycket
olyckligt sätt. Utskottet vill understryka vikten av att andelen
kvinnliga ledamöter ökar till 40 % och att regeringen också gör
stora ansträngningar att avsevärt öka andelen kvinnliga
ordförande.
Utskottet har vidare noterat att kostnaderna för kommittéer
och för konsulter enligt kommittéberättelsen har ökat mycket
kraftigt under förra budgetåret. Anmärkningsvärt är också att
antalet råd, arbetsgrupper och dylikt ökat från 132 till 169.
Utskottet avser att i kommande granskningsarbete närmare studera
denna utveckling.
Granskningen av kommittéväsendet föranleder inte något
uttalande i övrigt från utskottets sida.
6. Remisser till Lagrådet
6.1 Propositionernas lagförslag m.m.
Inledning
Utskottet har på sedvanligt sätt granskat regeringens
remittering av lagförslag till Lagrådet och därmed
sammanhängande frågor. Beträffande gällande rätt i fråga om
Lagrådets granskningsområde hänvisas till föregående års
granskningsbetänkande 1993/94:KU30 s. 12.
Granskningen avser år 1994. Det totala antalet propositioner
med lagförslag som lades fram var 178. Motsvarande antal var
åren 1991--1993 155, 173 resp. 166.
Antalet propositioner som innehåller lagförslag vilka enligt
regeringen ansetts tillhöra Lagrådets granskningsområde uppgick
till 150, jämfört med 132 år 1991, 158 år 1992 och 144 år 1993.
Lagförslag i 91 propositioner granskades av Lagrådet. I
bilaga A 5.1 finns en förteckning över dessa propositioner.
I denna bilaga anges också om Lagrådet lämnat förslagen utan
erinran eller om Lagrådet haft synpunkter och förslag till
ändringar. I bilaga A 5.2 redovisas de 77 propositioner i
vilka ingår lagförslag som inte remitterats till Lagrådet och i
vilka finns motivering enligt 8 kap. 18 § regeringsformen till
varför Lagrådets yttrande inte har inhämtats. Vissa av dem
förekommer också i bilaga A 5.1, eftersom de även innehåller
lagförslag som har remitterats till Lagrådet.
Under 1994 har Lagrådet arbetat med två avdelningar under
perioden den 1 januari--den 14 februari, med tre avdelningar
under perioden den 15--den 28 februari, med fyra avdelningar
under perioden den 1--den 18 mars, med två avdelningar under
perioden den 21 mars--den 4 maj, med tre avdelningar under
perioden den 5--den 27 maj, med två avdelningar under perioden
den 30 maj fram till sommaruppehållet (ca 15 juni--15
september), med tre avdelningar under perioden från
sommaruppehållet--den 9 oktober, med två avdelningar under
perioden den 10--den 14 oktober, med tre avdelningar under
perioden den 17--den 23 oktober, med fyra avdelningar under
perioden den 24--den 28 oktober samt med två avdelningar under
perioden den 31 oktober fram till årets utgång (under sistnämnda
period har dock den första avdelningen haft uppehåll fr.o.m. 28
november till årets utgång).
Propositionernas redovisning av lagrådsyttrandena
Statsrådsberedningen har i PM 1993:1 rekommenderat att
propositionerna, efter de inledande avsnitten som behandlar
regeringens förslag till riksdagsbeslut samt till lagtext,
innehåller ett avsnitt benämnt Ärendet och dess beredning.
Enligt rekommendationerna bör regeringen i sistnämnda avsnitt
redovisa i vad mån lagförslagen har granskats av Lagrådet. I
rekommendationerna anges att underrubriken Lagrådet bör finnas
samt att Lagrådets yttrande bör redovisas i en särskild bilaga.
Vidare rekommenderas att i nämnda avsnitt redovisas vad Lagrådet
har föreslagit samt i vad mån regeringen har följt Lagrådets
förslag. Enligt rekommendationerna bör Lagrådets synpunkter
vidare redovisas särskilt i propositionens specialmotivering.
Det anges att nämnda rekommendationer givetvis skall anpassas
till avsnittets innehåll.
Av de 91 propositioner som upptagits i bilaga A 5.1
redovisades remitteringen till Lagrådet i 82 fall under särskild
rubrik. Av övriga propositioner har i tre propositioner ordet
Lagrådet kursiverats på ett sådant sätt att det utan större
svårigheter går att utläsa om aktuella lagförslag granskats av
Lagrådet. I sex av propositionerna finns emellertid inte någon
särskild markering av ordet Lagrådet. Det är propositionerna
1993/94:147, 1993/94:160, 1993/94:216, 1993/94:32, 1994/95:21
och 1994/95:55. I fyra av dessa propositioner finns uppgiften om
lagrådsgranskning i ett långt inledningsavsnitt. Dessa
propositioner är 1993/94:147, 1993/94:160, 1993/94:216 och
1993/94:55. I övriga två propositioner, 1993/94:32 och
1994/95:21, är uppgiften om lagrådsgranskning inarbetad i ett
förhållandevis kort inledningsavsnitt.
Till samtliga propositioner, utom sex, har lagrådsremissens
lagförslag fogats som bilaga. Undantagen är propositionerna
1993/94:201, 1994/95:28, 1994/95:50, 1994/95:55, 1994/95:203 och
1994/95:225. I tre av dessa har Lagrådet inte haft något att
erinra mot de remitterade lagförslagen. I proposition 1994/95:50
anges att Lagrådet har framfört vissa synpunkter på lagtexten
och att regeringen i allt väsentligt har följt Lagrådets förslag
och synpunkter. Vidare sägs att i de fall avvikelse gjorts från
Lagrådets ändringförslag har detta behandlats i
författningskommentaren. I proposition 1994/95:55 framgår att
Lagrådet har haft synpunkter på förslaget till lagtext vad
gäller endast en paragraf. Regeringen har följt Lagrådets
ändringsförslag. Proposition 1994/95:203 Ändringar av avtalet om
Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-avtalet) m.m.
innehåller en mängd lagförslag som kommenteras i avsnitt
gällande respektive departements områden. Inledningsvis i
propositionen anges att lagförslagen i fråga om ändringarna i
EES-lagen är av sådan redaktionell och teknisk beskaffenhet att
Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Vidare sägs att i
fråga om övriga lagförslag framgår av respektive avsnitt
huruvida lagrådsgranskning av förslagen är erforderlig
respektive har ägt rum.
Som nämnts i det föregående har i 77 propositioner med
lagförslag, som inte remitterats till Lagrådet, lämnats en
motivering enligt 8 kap. 18 § regeringsformen till varför
Lagrådets yttrande inte har inhämtats. Av dessa propositioner
har 16 kommenterats i det föregående vad gäller redovisningen av
lagrådsyttranden, eftersom de också innehåller lagförslag som
har remitterats till Lagrådet och båda fallen har redovisats
under samma avsnitt i propositionen. Av övriga 61 propositioner
redovisades i 46 skälen till varför Lagrådets yttrande inte har
inhämtats under särskild rubrik. I nio av propositionerna finns
emellertid inte någon markering av ordet Lagrådet, trots att
skälen till varför Lagrådets yttrande inte har inhämtats
redovisades i förhållandevis långa avsnitt. Frågan om Lagrådets
hörande redovisades i en proposition under rubriken Upprättade
lagförslag.
Lagrådsgranskningens omfattning
Inledning
Utskottet har vid tidigare års granskningar regelmässigt
redogjort för förarbetsuttalanden avseende lagrådsgranskningens
omfattning och tillämpningen av undantagsreglerna. En
redovisning har också brukat lämnas av tidigare uttalanden av
utskottet. Nu nämnda redogörelser lämnades senast vid föregående
års granskning (bet. 1993/94:KU30 s. 15 f.).
Tillämpningen av undantagsreglerna
Frågans beskaffenhet
I nästan hälften av de nu granskade propositionerna där
regeringen har åberopat undantagsregeln om att Lagrådets hörande
skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet, har
regeringen som skäl enbart angett vad som sägs i 8 kap. 18 §
regeringsformen. Exempel på något mer innehållsrika
formuleringar kan vara följande.
Det ämnesområde som behandlas i lagen (1990:912) om nedsatta
socialavgifter faller under Lagrådets granskningsområde. De
föreslagna ändringarna är emellertid av enkel beskaffenhet och
dessutom till övervägande del av redaktionell natur. Förslaget
får därför sägas vara av sådan beskaffenhet att Lagrådets
hörande inte behövs (prop. 1993/94:140).
Förslagen om ändring i kommunalskattelagen och om ändring i
lagen med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets
utdebitering av skatt, m.m. gäller ämnen som faller inom
Lagrådets granskningsområde. Dessa förslag är emellertid endast
namn och hänvisningsändringar varför Lagrådets hörande skulle
sakna betydelse (prop. 1993/94:173).
I det följande kommer regeringen att föreslå att EG:s
miljömärkningsförordning inkorporeras genom lag. EG-förordningen
innehåller regler bl.a. om tystnadsplikt och om förbud mot
användningen i vissa fall av EG:s miljömärke, till vilka
Lagrådets yttrande enligt 8 kap. 18 § regeringsformen bör
inhämtas. Eftersom reglerna införlivas som sådana genom
inkorporering, skulle Lagrådets hörande dock sakna betydelse.
Lagrådets yttrande över förslaget har därför inte inhämtats
(prop. 1993/94:203 s. 257).
Innan ändringar görs i skattelagstiftningen och lagen
(1978:410) om rätt till ledighet för vård av barn, m.m. skall
normalt Lagrådets yttrande inhämtas. Med anledning av att dessa
lagförslag innebär en återgång till tidigare gällande regler
anser regeringen att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse
(prop. 1994/95:61).
Ärendet gäller huvudsakligen en förlängning av försökslagens
giltighetstid. Ändringen av 3 § samt det nya andra stycket i
övergångsbestämmelserna är en följd av att bostadssaneringslagen
upphört att gälla. Dessa frågor är enligt regeringens mening av
enkel beskaffenhet. Lagrådets hörande skulle därför sakna
betydelse (prop. 1994/95:64).
Lagrådet avgav yttrande över förslaget till lag om den
europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga
rättigheterna och de grundläggande friheterna  (prop.
1993/94:117). Den nu föreslagna ändringen av denna lag rör en
ändring av de processuella bestämmelserna i konventionen.
Klaganden ges en rätt att hänskjuta ett mål till domstolens
prövning på det sätt som anges i protokoll nr 9. Det nya
förfarandet kan i och för sig tillämpas oberoende av svensk
lagstiftning sedan protokollet ratificerats av Sverige och det
trätt i kraft gentemot Sverige. Den föreslagna ändringen utgör
närmast en nödvändig konsekvens av den lagstiftningsmetod som
tillämpades då Europakonventionen införlivades med svensk rätt
genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående
skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande
friheterna. Lagrådets hörande skulle därför sakna betydelse i
ärendet (prop. 1994/95:115).
När det gäller dubbelbeskattningsavtal mellan Sverige och
andra länder har anförts följande.
Som framgår av 2 § i den föreslagna lagen skall avtalets
beskattningsregler tillämpas endast i den mån de medför
inskränkning av den skattskyldighet i Sverige som annars skulle
föreligga. Regeringen anser på grund härav och på grund av
förslagens beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna
betydelse. Lagrådets yttrande har därför inte inhämtats (prop.
1993/94:154, 1993/94:155, 1993/94:230, 1993/94:246, 1994/95:29
och 1994/95:60).
I proposition 1993/94:153 om ändring i lagen om
dubbelbeskattningsavtal mellan Danmark, Finland, Island, Norge
och Sverige beträffande skatter på arv och gåva har anförts
följande.
På grund av förslagets beskaffenhet anser regeringen att
Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Lagrådets yttrande har
därför inte inhämtats.
I granskningsbetänkandet 1985/86:KU25 (s. 6 f.) noterades att
8 kap. 18 § regeringsformen inte lämnar utrymme för att avstå
från lagrådsremiss enbart av det skälet att en tilltänkt
lagstiftning har motsvarighet i tidigare lagstiftning. Vid årets
granskning har uppmärksammats tre liknande situationer, nämligen
propositionerna 1993/94:203, 1994/95:39 och 1994/95:75.
I proposition 1993/94:203 Ändringar av avtalet om Europeiska
ekonomiska samarbetsområdet (EES-avtalet) m.m. anförde
regeringen  följande i fråga om förslag till en ny lag på
Jordbruksdepartementets område.
Lagen om jordbruksprodukter och livsmedel som är ekologiskt
framställda rör frågor som nu delvis regleras på lägre nivå än i
lag. Med ett undantag är bestämmelserna i den föreslagna lagen
närmast ett nödvändigt inslag i en lagstiftning om
produktkontroll. Dit hör bestämmelserna om tillsyn, föreläggande
och förbud, tillträdesrätt och överklagande. Bestämmelsen om
överlämnande av myndighetsuppgift till enskilt organ är
visserligen inte lika vanligt förekommande som de nyssnämnda
bestämmelserna. Gemensamt för samtliga bestämmelser är
emellertid att de utformats efter gängse mönster och därför inte
kan förutsättas ge anledning till några synpunkter vid en
lagrådsgranskning. Även bestämmelserna i den föreslagna nya
lagen är följaktligen av sådan beskaffenhet att Lagrådets
hörande skulle sakna betydelse.
I proposition 1994/95:39 anfördes bl.a. följande.
En ändring av lagen (1946:819) om upptagande av ed för
rättighets tillvaratagande i utlandet utgör i princip en sådan
lagändring som regeringen bör inhämta yttrande av Lagrådet över.
Den lagändring regeringen nu föreslår innebär dock bara att det
görs ett tillägg i lagen till de uppgifter en enskild kan få
bekräfta med ed. Den nya uppgiften är av liknande karaktär som
de  som redan finns i lagen. Lagrådets yttrande skulle sakna
betydelse på grund av sakens beskaffenhet och har därför inte
inhämtats.
I proposition 1994/95:75 lades fram förslag till lag om EG:s
förordningar om jordbruksprodukter, lag om EG:s förordningar om
miljö- och strukturstöd, lag om EG:s förordningar om den
gemensamma fiskeripolitiken, lag om ändring i lagen (1984:409)
om  avgift på gödselmedel, lag om ändring i lagen (1984:410) om
avgift på bekämpningsmedel och lag om ändring i lagen (1985:342)
om kontroll av husdjur m.m. Regeringen anförde följande.
De föreslagna nya lagarna är i huvudsak bemyndigandelagar.
Endast vissa av bestämmelserna i lagarna hör till Lagrådets
granskningsområde. Dit hör bestämmelserna om en
tillsynsmyndighets rätt att meddela förelägganden och förbud
förenade med vite och att bereda sig tillträde till lokaler och
områden för tillsyn. Dit hör också bestämmelserna om straff och
överklagande.
Med hänsyn till de tillsyns-, straff- och överklaganderegler
som redan finns i de marknadsregleringslagar som vid ett
medlemskap kommer att ersättas av EG:s förordningar är det inte
fråga om någon principiellt ny lagstiftning. I beaktande av de
kontroll- och sanktionskrav som följer av EG-rätten kan behovet
av bestämmelserna inte ifrågasättas. Bestämmelserna har också i
allt väsentligt utformats i överensstämmelse med motsvarande
bestämmelser i annan offentligrättslig lagstiftning. Med hänsyn
till vad som nu sagts skulle Lagrådets hörande sakna betydelse.
I detta sammanhang bör även nämnas propositionerna 1993/94:202
och 1994/95:71.
I proposition 1993/94:202 lades fram förslag till lag om
överflyttning av fartyg mellan fartygsregister. Förslaget
innebar ett införlivande av bestämmelser enligt EES-avtalet.
Regeringen konstaterade att innehållet i lagförslaget var sådant
som nämns i 8 kap. 18 § andra stycket regeringsformen. Enligt
regeringen var dock frågans beskaffenhet sådan att Lagrådets
hörande kunde underlåtas, eftersom lagförslaget i sin helhet
hade sin grund i EES-avtalet som godkänts av riksdagen.
I proposition 1994/95:71 lades fram förslag till lag om
ändring i lagen (1983:1015) med anledning av Sveriges tillträde
till konventionen den 6 april 1974 om en uppförandekod för
linjekonferenser. Vidare föreslog regeringen att lagen (1993:41)
om datoriserade bokningssystem, lagen (1993:42) om kompensation
till passagerare som nekas ombordstigning på luftfartyg i
regelbunden lufttrafik, lagen (1993:44) om redovisning av vissa
infrastrukturkostnader m.m., lagen (1994:757) om överflyttning
av fartyg mellan fartygsregister och lagen (1994:1122) om
avskaffande av diskriminering såvitt avser fraktsatser och
befordringsvillkor skulle upphävas. Regeringen konstaterade att
lagförslagen i och för sig föll inom det område som skall
granskas av Lagrådet. Enligt regeringen var frågans beskaffenhet
dock sådan att Lagrådets hörande saknade betydelse, eftersom
lagförslagen i sin helhet hade sin grund i Sveriges anslutning
till EU och i huvudsak innebär ett upphävande av bestämmelser
för  att undvika dubbelreglering.
Vidare kan nämnas proposition 1993/94:225 om vissa
mervärdesskattefrågor. Regeringen anförde att den hade beslutat
att inhämta Lagrådets yttrande över förslaget till lag om
ändring av mervärdesskattelagen. Lagrådet hade inte haft något
att erinra mot förslaget. Regeringen påpekade att ändringen i 20
kap. hade tillkommit efter det att Lagrådet lämnat sitt yttrande
och hade därför inte omfattats av Lagrådets granskning.
Fördröjning av lagstiftningsfrågans behandling
Beträffande undantagsregeln om att Lagrådets inhämtande inte
behöver inhämtas, om dess hörande skulle fördröja
lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men skulle
uppkomma, framhöll konstitutionsutskottet i
granskningsbetänkandet 1982/83:KU30 (s. 8) att när det gällde
det s.k. obligatoriska granskningsområdet var lagrådsgranskning
huvudregel. För undantag från lagrådsgranskning krävdes
särskilda skäl. Allmänna hänvisningar till behovet av
skyndsamhet fick t.ex. inte urholka tillämpningen av
huvudregeln.
I elva propositioner har som skäl för att Lagrådets hörande
inte inhämtats åberopats tidsbrist. En av dessa propositioner
innehåller endast ett återgivande av lagtexten i 8 kap. 18 §
regeringsformen. Av övriga innehåller sex propositioner
lagförslag som föreslogs träda i kraft den 1 januari 1995 under
förutsättning att Sverige samma dag inträdde som medlem i EU.
Propositionerna är 1994/95:34 om den svenska tullagstiftningen
vid ett EU-medlemskap (regeringens beslut den 22 oktober 1994),
1994/95:43 om lageravgift på socker och ris (regeringens beslut
den 10 november 1994), 1994/95:52 om beskattningen vid
gränsöverskridande omstruktureringar inom EG, m.m. (regeringens
beslut den 1 november 1994), 1994/95:54 om ny lag om skatt på
energi, m.m. (regeringens beslut den 20 oktober 1994),
1994/95:57 om mervärdesskatten och EG (regeringens beslut den 20
oktober 1994) och 1994/95:91 om beskattningen av europeiska
ekonomiska intressegrupperingar (EEIG) och andra
inkomstskattefrågor (regeringens beslut den 1 november 1994). I
propositionerna anförde regeringen att en lagrådsgranskning
skulle fördröja avlämnandet av propositionerna så att det inte
vore möjligt att åstadkomma en avslutad riksdagsbehandling före
årsskiftet. Enligt regeringen skulle ett fördröjande av
lagstiftningsfrågornas behandling innebära att ett avsevärt men
skulle uppkomma.
I detta sammanhang kan vidare nämnas proposition 1993/94:244
med förslag till lag om utbildning för fredsbevarande verksamhet
som avsågs träda i kraft den 1 juli 1994. Förslaget syftade till
att ge regeringen rättslig möjlighet att sända svensk trupp
utomlands för att delta i övningar inom ramen för initiativet
Partnerskap för fred (Partnership for Peace -- PFP). Regeringen
anförde att en första övning inom ramen för PFP-samarbetet kunde
beräknas äga rum redan under hösten 1994. Förslaget var enligt
regeringen därför av så brådskande beskaffenhet att Lagrådets
hörande skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att
avsevärt men skulle uppkomma. Regeringen fattade beslut om
propositionen den 14 april 1994.
Därutöver kan nämnas proposition 1994/95:25 om vissa
ekonomisk-politiska åtgärder. I propositionen lades bl.a. fram
flera förslag på det skatterättsliga området. Regeringen anförde
följande i fråga om dessa förslag.
Lagförslagen är i flertalet fall av den beskaffenhet att
Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Vissa andra lagförslag
är sådana att Lagrådets hörande normalt bör inhämtas. Det gäller
bl.a. förslaget till lag om direktavdrag för byggnader m.m. Det
bör emellertid påpekas att lagförslagen i stor utsträckning
innebär en återgång till de regler som beslutades i 1990 års
skattereform och som gällde fram till den 1 januari i år. Dessa
regler har tidigare granskats av Lagrådet. En förnyad granskning
i dessa delar framstår därför som obehövlig.
Förslagen, som materiellt och systematiskt utgör en
sammanhållen helhet, är ett mycket viktigt inslag i den del av
regeringens ekonomiska politik som riksdagen bör ta ställning
till i höst. En lagrådsgranskning skulle fördröja avlämnandet av
propositionen så att det inte vore möjligt att åstadkomma en
avslutad riksdagsbehandling under hösten. Det innebär att
Lagrådets hörande skulle fördröja lagstiftningsfrågornas
behandling så att avsevärt men skulle uppkomma.
Underhandsföredragningar
Utskottet har i samband med sina granskningar vid en rad
tillfällen kritiserat förekomsten av s.k.
underhandsföredragningar, dvs. föredragningar inför Lagrådet
innan lagrådsremissen har expedierats till Lagrådet (se t.ex.
bet. KU 1986/87:33). Utskottet konstaterade under föregående års
granskning att sådana underhandsföredragningar inte förekommit
under 1993.
Vad gäller förevarande år konstaterar utskottet, med stöd av
uppgifter ur Lagrådets diarier, att det under 1994 inte har
förekommit att föredragningen inför Lagrådet påbörjats före det
att regeringen fattat sitt beslut om en remiss till Lagrådet.
Däremot har i ett fall granskningen påbörjats dagen efter att
regeringen har fattat sitt beslut om lagrådsremiss och innan
lagrådsremissen formellt har kommit in till Lagrådet. Vid
utskottets granskning avseende år 1991 föranledde två liknande
fall inget uttalande från utskottets sida (bet. 1991/92:KU30).
Riksdagens lagrådsremisser
I sista hand avgör riksdagen om Lagrådet skall höras över ett
lagförslag. Även en minoritet i ett riksdagsutskott har enligt 4
kap. 10 § riksdagsordningen en möjlighet att få till stånd en
lagrådsgranskning.
Under 1994 har i fem fall skett lagrådsgranskning på ett
riksdagsutskotts begäran. Föregående år skedde detta i sex fall.
Socialförsäkringsutskottet beslutade den 14 april 1994 att
inhämta Lagrådets yttrande över proposition 1993/94:221
Ersättningssystemet för vuxentandvård. Till
konstitutionsutskottet har inkommit en granskningsanmälan
angående regeringens handläggning av denna proposition.
Ifrågavarande lagrådsremiss behandlas därför särskilt i avsnitt
6.2 nedan.
Den 28 april 1994 beslutade lagutskottet att inhämta yttrande
från Lagrådet över ett inom utskottet upprättat förslag till lag
om registrerat partnerskap m.m. (se bet. 1993/94:LU28).
Utskottets förslag byggde på Partnerskapskommitténs betänkande
SOU 1993:98 och föranleddes av tio motioner från den allmänna
motionstiden. Lagrådet anförde i sitt yttrande att den
föreslagna lagen i flera hänseenden inte var tillräckligt
klargörande och att det fanns en påtaglig risk för att den kunde
föranleda skilda svårigheter vid tillämpningen. Enligt Lagrådets
mening borde förslaget under sådana förhållanden inte läggas
till grund för lagstiftning om inte starka skäl åberopades
härför. Lagutskottet, som fann att lagförslaget skulle läggas
fram, företog vissa omformuleringar i författningstexterna med
anledning av vad Lagrådet hade påpekat från lagteknisk synpunkt.
Den 3 maj 1994 beslutade arbetsmarknadsutskottet att inhämta
Lagrådets yttrande över lagförslagen i regeringens proposition
1993/94:209 Den fortsatta reformeringen av
arbetslöshetsförsäkringen. I sitt yttrande anförde Lagrådet att
de remitterade lagförslagen inte uppfyllde de krav som kunde
ställas i fråga om tydlig utformning, överskådlighet och
lättillgänglighet. Lagrådet fann emellertid inte bristerna så
stora att förslaget skulle avstyrkas. Arbetsmarknadsutskottet
föreslog vissa ändringar i lagförslagen  -- till största delen
av språklig och redaktionell art -- i huvudsak i enlighet med
vad Lagrådet förordat.
Riksdagen beslutade den 9 juni 1994 (bet. 1993/94:KU28, rskr.
450), med anledning av ett antal motioner från den allmänna
motionstiden 1994, att som vilande anta förslag till lagar om
ändring i tryckfrihetsförordningen och
yttrandefrihetsgrundlagen. Förslagen gällde vissa ytterligare
åtgärder mot barnpornografi och hade utarbetats inom
konstitutionsutskottets kansli. Konstitutionsutskottet medgav
undantag från den i 8 kap. 15 § regeringsformen föreskrivna
niomånadersfristen såvitt gällde förslagen till lagändringar med
ikraftträdande den 1 januari 1995. Riksdagens beslut avsåg även
lagändringar som föreslogs träda i kraft den 1 januari 1999. I
fråga om de lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 1995
fattade riksdagen slutligt beslut den 16 november 1994 (bet.
1994/95:KU6, rskr. 12).
I detta lagstiftningsärende kan följande noteras vad gäller
remiss till Lagrådet.
Lagrådet avlämnade den 25 mars 1995 ett yttrande med anledning
av en remiss från regeringen med förslag till lag om ändring i
tryckfrihetsförordningen, m.m. avseende åtgärder mot
barnpornografi. Den 15 april 1994 meddelade
Justitiedepartementet att regeringen inte skulle komma att
förelägga riksdagen något förslag om grundlagsändringar när det
gällde barnpornografibrott.
Konstitutionsutskottet beslutade den 19 maj 1994 att inhämta
Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i
yttrandefrihetsgrundlagen, m.m. (bet. 1993/94:KU28).
Lagförslagen lades fram i en inom konstitutionsutskottets kansli
upprättad promemoria. Lagrådet avlämnade den 26 maj 1994 ett
yttrande över lagförslagen.
Den 15 november 1994 beslutade konstitutionsutskottet inhämta
Lagrådets yttrande över förslag till lag om tillfälliga
bestämmelser i fråga om tillstånd att sända lokalradio (bet.
1993/94:KU25). Förslaget föranleddes av ett initiativ från
utskottets sida. Lagrådet avstyrkte förslaget i ett yttrande den
16 november 1994. Utskottet beslutade efter ytterligare
behandling att lägga fram förslaget för riksdagen. Riksdagen
beslutade den 23 november 1994 att anta lagförslaget, men
förklarade det vilande enligt 2 kap. 12 § tredje stycket
regeringsformen (rskr. 1994/95:26).
Utskottets bedömning
Utskottet vill -- liksom vid de senaste årens granskning --
framhålla vikten av att Lagrådets synpunkter tydligt framgår av
propositionen. Det är med tillfredsställelse som utskottet med
anledning av årets granskning konstaterar att uppgift om
Lagrådets synpunkter har redovisats under särskild rubrik i de
flesta av propositionerna under år 1994. Även i de fall där
Lagrådets yttrande inte har inhämtats har skälen därtill i många
propositioner redovisats under särskild rubrik.
Motiveringar för att Lagrådets yttrande inte har inhämtats är
emellertid fortfarande bristfälliga i ett stort antal
propositioner. Utskottet vill därför ännu en gång framhålla att
i de fall regeringen anser att Lagrådets hörande skulle sakna
betydelse på grund av frågans beskaffenhet, skall regeringen
motivera denna bedömning om den inte framstår som självklar. Det
är inte tillräckligt, såsom har skett i många propositioner, att
endast återge den lagtext som åberopas för att inte höra
Lagrådet. Vad gäller de fall där regeringen har ansett
lagförslaget vara så brådskande att en remiss till Lagrådet
skulle vara till avsevärt men, konstaterar däremot utskottet med
tillfredsställelse att i flertalet propositioner regeringen både
har motiverat vad det är som gör förslaget så brådskande och
redovisat vari det befarade menet består.
Utöver det nu anförda föranleder granskningen inte något
uttalande från utskottets sida.
6.2 Propositionen om ersättningssystemet för vuxentandvård
Socialförsäkringsutskottets behandling
I proposition 1993/94:221 Ersättningssystemet för
vuxentandvård  lade regeringen fram förslag till ändringar i
lagen (1962:381) om allmän försäkring, i tandvårdslagen
(1985:125) och i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring.
Enligt regeringen utgjorde detta de lagändringar som behövdes
för att genomföra ett förändrat ersättningssystem för
vuxentandvård på grundval av de riktlinjer som riksdagen
tidigare godkänt (prop. 1993/94:93, bet.  SfU10, rskr. 203). I
propositionen lämnades vidare bl.a. en redogörelse för det
principiella innehållet i en ny förordning om
tandvårdsersättning som avsågs ersätta den gällande
tandvårdstaxan. Regeringen anförde att den inte ansåg att de i
propositionen framlagda lagförslagen föll inom Lagrådets
granskningsområde enligt 8 kap. 18 § regeringsformen. Regeringen
anförde vidare att invändningar av annat än lagteknisk art
inte motiverade remiss till Lagrådet.
Vid sin behandling av propositionen påpekade
socialförsäkringsutskottet att utskottet i betänkandet
1993/94:SfU10 bl.a. hade förutsett att regeringen skulle
föranstalta om Lagrådets granskning av de kommande förslagen.
Utskottet anförde vidare att det fann det anmärkningsvärt att
regeringen inte hade hörsammat utskottets önskemål om
lagrådsgranskning. Utskottet inhämtade därför Lagrådets yttrande
över propositionen.
Lagrådets yttrande
Lagrådet framhöll inledningsvis i sitt yttrande att motiven
och författningskommentarerna i propositionen var rätt
kortfattade och att de därför inte utgjorde underlag för någon
säker bedömning av den föreslagna reformen i alla dess
enskildheter. Till detta bidrog enligt Lagrådet att åtskilliga
frågor avsågs bli reglerade  i en förordning om
tandvårdsersättning vars innehåll endast summariskt redovisats i
en "beskrivning av principiell karaktär avseende de viktigaste
momenten i det nya regelsystemet".
 Vidare anförde Lagrådet att vad gällde systemet med
premietandvård fanns det ett flertal förhållanden som lätt
skulle kunna ge upphov till tvister mellan patient och
vårdgivare och som inte närmare berörts i propositionen. Härvid
framhöll Lagrådet att det av propositionen inte framgick om
parterna i sådana fall skulle vända sig till domstol eller om
tvisterna skulle lösas på annat sätt.
 Lagrådet påpekade också att det enligt propositionen var ett
villkor för att ersättning skulle utgå att ett avtal slutits
mellan vårdgivaren och den försäkrade. Vidare sades i
propositionen att avtalet skulle ha det innehåll som förutsattes
i bestämmelserna i en förordning om tandvårdsersättning. Härvid
framhöll Lagrådet att det framgick att avsikten var att avtalets
innehåll åtminstone delvis skulle bli föremål för en materiell
reglering av tvingande karaktär. Mot denna bakgrund framhöll
Lagrådet att en sådan normgivning sannolikt måste ske genom lag
på grund av bestämmelserna i 8 kap. 2 § regeringsformen.
Avslutningsvis fann Lagrådet att det mot den föreslagna
lagregleringen kunde riktas allvarlig kritik för oklarheter och
brister. Lagrådet anförde att det inte heller var övertygat om
att regleringen var så utformad att den kunde anses tillgodose
angivna syften. Lagrådet sade sig därför inte kunna tillstyrka
att förslaget lades till grund för lagstiftning.
Riksdagens beslut
Socialförsäkringsutskottet ansåg att den starka kritik som
Lagrådet riktat mot förslaget var berättigad. Utskottet
avstyrkte bifall till propositionen och föreslog att riksdagen
skulle upphäva sitt beslut den 29 mars 1994 om riktlinjer för
ett reformerat ersättningssystem för vuxentandvård. Vidare
föreslog utskottet ett tillkännagivande till regeringen om ett
helt nytt förslag till ersättningssystem för vuxentandvård.
Riksdagen beslutade den 9 juni 1994 att återförvisa ärendet
till socialförsäkringsutskottet. Efter förnyad behandling avgav
utskottet ett nytt betänkande, vari utskottet hänvisade till
innehållet i det tidigare betänkandet. Den 10 juni 1994
beslutade riksdagen i enlighet med utskottets förslag.
Utskottets bedömning
Utskottet konstaterar att, som regeringen anfört, de i
proposition 1993/94:221 framlagda lagförslagen inte faller inom
Lagrådets granskningsområde enligt 8 kap. 18 § regeringsformen.
Emellertid framgår av propositionen att regeringen hade för
avsikt att i en förordning om tandvårdsersättning bl.a. reglera
vilket innehåll ett avtal mellan vårdgivaren och den försäkrade
skulle ha. Härvid avsåg regeringen således att föreskriva om en
materiell reglering av tvingande karaktär. Utskottet vill i
likhet med Lagrådet framhålla att en sådan normgivning sannolikt
måste ske genom lag på grund av bestämmelserna i 8 kap. 2 §
regeringsformen. Utskottet konstaterar vidare att ett sådant
lagförslag i sin tur hade fallit in under Lagrådets
granskningsområde enligt 8 kap. 18 § regeringsformen. Från
konstitutionella utgångspunkter vill utskottet därför i berört
hänseende instämma i den kritik socialförsäkringsutskottet
framfört mot regeringens handläggning av förevarande
lagstiftningsärende. Som framgår av redogörelsen ovan avslog
riksdagen regeringens förslag om ett nytt ersättningssystem för
vuxentandvård.
Granskningen föranleder i övrigt inget uttalande från
utskottets sida.
7. Författningsutgivningen
Utskottet har på sedvanligt sätt granskat utgivningen av
Svensk författningssamling (SFS). Granskningen avser 1994 och
har tagit  sikte på förhållandet mellan den tidpunkt då
författningarna kom ut från trycket och dagen för
ikraftträdandet. Enligt gällande bestämmelser skall en
författning komma ut från trycket i god tid före
ikraftträdandet.
Bestämmelser om kungörande av vissa lagar och vissa andra
författningar finns bland annat i 8 kap. 19 § regeringsformen, i
lagen (1976:633, omtryck 1989:935) om kungörande av lagar och
andra författningar och i författningssamlingsförordningen
(1976:725, omtryck 1992:450). En närmare redogörelse för
bestämmelserna ges i granskningsbetänkandet KU 1986/87:33,
bilaga B 4.
Enligt 8 kap. 19 § regeringsformen skall beslutad lag utfärdas
av regeringen utan dröjsmål och kungöras så snart det kan ske. I
den s.k. Gröna boken, som innehåller riktlinjer för
författningsskrivningen, har Statsrådsberedningen lagt fast
vissa principer för författningsutgivningen. Bland annat anges
att tiden mellan det att en författning utkommer från trycket
och författningens ikraftträdande bör vara minst fyra veckor.
Endast i speciella undantagsfall bör tiden sättas kortare än två
veckor.
Under år 1994 publicerades 2 093 författningar i SFS, vilket
är en ökning med cirka 300 författningar jämfört med de två
föregående åren.
I nedanstående tabell redovisas antalet sent utkomna
författningar i både absoluta och relativa tal.
Tabell 1. Antal och andel sent utgivna SFS under år 1994
Tid                       Antal      Andel
mindre än fyra veckor
före ikraftträdandet       1274       61 %
mindre än två veckor
före ikraftträdandet        878       42 %
efter dagen för
ikraftträdandet              26        1 %
Av tabell 1 framgår att av totalt 2 093 författningar kom 42 %
ut från trycket mindre än två veckor före ikraftträdandet.
Andelen sent utkomna författningar under de senaste åren
redovisas i tabell 2.
Tabell 2. Antal utgivna författningar resp. andel sent utkomna
författningar (mindre än två veckor före
ikraftträdandetidpunkten) för perioden 1990--1994.
År           Antal        Sent utkomna
1990         1537         37 %
1991         2047         33 %
1992         1777         49 %
1993         1750         34 %
1994         2093         42 %
Den relativt höga siffran för 1994 kan delvis förklaras av
inträdet i EU vilket ledde till ett stort antal
författningsändringar i slutet av året. För 124 av de sena
författningarna gällde att ikraftträdandedatumet var liktydigt
med den dag lagen med anledning av Sveriges anslutning till
Europeiska unionen trädde i kraft. I tabellerna har den 1
januari 1995 räknats som ikraftträdandedatum för dessa
författningar. Om dessa författningar räknas bort kom 36 % av
författningarna under 1994 ut för sent från trycket.
I totalsiffran 2093 författningar är även lagar och
förordningar vars ikraftträdande bestäms av regeringen senare
samt tillkännagivanden och liknande medräknade. Om dessa 160
författningar, vilka inte är riktigt jämförbara med övriga
författningar med avseende på ikraftträdandedatum, inte tas med
i basen, blir andelen sena författningar 45 %. Bortses från de
sena författningar som var kopplade till EU-medlemskapets
ikraftträdande, blir denna siffra 38 %.
I bilaga A 6.1 tabell 1 redovisas de författningar som
utkommit senare än två veckor före ikraftträdandet. 586
författningar kom ut från trycket under den sista veckan före
ikraftträdandet och 33 efter eller på dagen för ikraftträdandet.
Det motsvarar 30 % av samtliga författningar och innebär en
ökning med 13 procentenheter i förhållande till år 1993. År 1992
var motsvarande siffra 36 %.
I bilaga A 6.1 tabell 2 redovisas även
författningsutgivningen departementsvis.
Utskottet noterar att andelen sent utkomna författningar åter
ökat under 1994. Under året utkom ett ovanligt stort antal
författningar. Detta faktum i sig förklarar en del av den höga
andelen sena författningar. Även regeringsskiftet hösten 1994
och inträdet i EU årsskiftet 1994/95 kan ha bidragit till
antalet sena författningar.
Utskottet har under senare år betonat vikten av att
författningsarbetet bedrivs på ett sådant sätt att förseningar
undviks. I förra årets granskning konstaterades en minskning av
antalet sena författningar, men utskottet framhöll samtidigt att
antalet sent utkomna författningar fortfarande var alldeles för
högt.
I en promemoria från Justitiedepartementet (publicerad i förra
årets granskningsbetänkande, 1993/94:KU30, bilaga A 4.3)
föreslogs åtgärder för att komma till rätta med den sena
utgivningen. En åtgärd var övergång till heloriginal i
tryckproceduren. Utskottet har inhämtat att det nu pågår
försöksverksamhet med heloriginal inom regeringskansliet. Enligt
Justitiedepartementet bör tryckningen bli både billigare och
snabbare med heloriginal.
Utskottet förutsätter att arbetet med att komma till rätta med
förseningarna i författningsutgivningen fortsätter.
Vidare har utskottet noterat att det under året givits ut 20
s.k. rättelseblad till tidigare utkomna författningar, vilket
kan jämföras med 33 föregående år.
Slutligen vill utskottet erinra om att Sverige sedan den 1
januari 1995 är medlem i EU. Medlemskapet innebär att
normgivningsmakt överlämnats till Europeiska gemenskaperna (EG),
den överstatliga delen av unionen. Normgivning som av EG
beslutas i form av förordning blir därmed direkt tillämplig rätt
i Sverige. EG-förordningar träder i kraft uteslutande genom att
publiceras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT).
I övrigt föranleder granskningen inget uttalande från
utskottets sida.
8. Riksdagens skrivelser
Inledning
Regeringens skrivelse 1994/95:15 Redogörelse för behandlingen
av riksdagens skrivelser till regeringen har hänvisats till
konstitutionsutskottet. Redogörelsen omfattar regeringsbeslut
under tiden den 1 juli 1993--den 30 juni 1994. Regeringens
skrivelse överlämnades till riksdagen den 29 september 1994 och
har inte föranlett någon motion.
En betydande omläggning av regeringens redogörelse gjordes i
1990 års skrivelse mot bakgrund av konstitutionsutskottets
ingående behandling i granskningsbetänkandet 1989/90:KU30.
Omläggningen innebar bl.a. en ny redovisningsperiod, större
överskådlighet och bättre läsbarhet, markering av ämnesord samt
fylligare uppgifter om vidtagna åtgärder, särskilt i fråga om de
litet äldre riksdagsskrivelserna där det även redovisas orsaker
till att ärendena inte slutbehandlats och vidtagna och planerade
åtgärder.
Årets redogörelse
Den nu aktuella redogörelsen avser huvudsakligen sådana
åtgärder som vidtagits från tiden för föregående redogörelse
fram till det senaste budgetårsskiftet, dvs. under tiden den 1
juli 1993--den 30 juni 1994.
Skrivelsen tar upp 606 riksdagsskrivelser, varav 442 har
avgetts under budgetåret 1993/94. 86 av skrivelserna avgavs
under budgetåret 1992/93 och 78 under tidigare budgetår. En
departementsvis fördelning av skrivelserna redovisas i bilaga
A 7.1.
De inte slutbehandlade riksdagsskrivelser i redogörelsen som
är äldre än två år var 45 stycken. 35 skrivelser från riksmötet
1992/93 kvarstår som inte slutbehandlade, och 101 av de 442
skrivelserna från 1993/94 redovisas som inte slutbehandlade.
Det äldsta inte slutbehandlade ärendet är fortfarande en
skrivelse från april 1975 (bet. 1975:LU10, rskr. 66) och gäller
ersättning till yrkesfiskare för skada genom oljeutsläpp. Liksom
i förra årets redogörelse hänvisas till att
Justitiedepartementet aktivt deltar i ett internationellt arbete
på en konvention om skadeståndsansvar vid transport av farligt
gods. De konventionsutkast som föreligger innehåller vissa
möjligheter till ersättning för skador som vållats av okända
skadevållare. Utgången av detta arbete kan få betydelse för en
svensk reglering i frågan (Ju p. 1).
Utskottets granskning
Utskottet har berett övriga riksdagsutskott tillfälle att
yttra sig över de delar av skrivelsen som har samband med resp.
utskotts beredningsområde. Finansutskottet, justitieutskottet,
utrikesutskottet, trafikutskottet, jordbruksutskottet och
näringsutskottet har yttrat sig, se bilagorna A 7.2--A 7.7.
Skatteutskottet har anfört att regeringens  redogörelse inte
föranleder någon särskild kommentar från utskottets sida. Övriga
utskott har beslutat att avstå från att avge yttrande.
Konstitutionsutskottet får inledningsvis för egen del
anföra följande.
Redogörelsen omfattar 47 riksdagsskrivelser om beslut på
grundval av betänkanden av konstitutionsutskottet. Tio av dessa
skrivelser var inte slutbehandlade när redogörelsen avlämnades.
Endast en av dessa är äldre än två år medan två härrör från
budgetåret 1992/93. Resterande sju inte slutbehandlade
riksdagsskrivelser är från budgetåret 1993/94.
Den äldsta inte slutbehandlade skrivelsen gäller betänkandet
1991/92:KU12, mom. 2. Riksdagen hade ställt sig bakom utskottets
förslag om ett tillkännagivande om att regeringen borde pröva
förutsättningarna att vidga möjligheten till muntlig förhandling
i rättsprövningsförfarande. Möjligheterna och effekterna av att
låta rättsprövningslagen också gälla beslut av arrendenämnd,
hyresnämnd och övervakningsnämnd borde också prövas på nytt.
Också frågan om fullföljdshänvisning i ärenden som kan bli
föremål för rättsprövning borde övervägas. I regeringens
skrivelse hänvisas bl.a. till att frågan om
rättsprövningsinstitutet behandlats i betänkandet
Domstolsprövning av förvaltningsärenden (SOU 1994:117), som
remissbehandlats och för närvarande bereds i regeringskansliet.
Frågan om fullföljdshänvisning i beslut som kan bli föremål för
rättsprövning kan komma att tas upp i beredningsarbetet.
Riksdagsskrivelsen 1992/93:5 gäller skyldighet för kommuner
och landsting att publicera författningar (KU1, mom. 2).  Inom
Finansdepartementet har utarbetats en promemoria (Kommunala
författningsfrågor, Ds 1995:7), som för närvarande är föremål
för remissbehandling.
Riksdagsskrivelsen 1992/93:414 innebar ett tillkännagivande
till regeringen dels om myndigheternas uppdragsverksamhet och
offentlighetsprincipen, dels om folkbokföringssekretessen (KU
38). En promemoria håller på att utarbetas inom
Justitiedepartementet.
När det gäller riksdagens skrivelser från riksmötet 1993/94
har tre av de sju skrivelser som redovisats som inte
slutbehandlade numera slutbehandlats.
Riksdagens skrivelse 1993/94:17 med ett tillkännagivande till
regeringen om en kommission om utredningen av mordet på Olof
Palme är numera slutbehandlad sedan en kommission har tillsatts.
Skrivelsen 1993/94:379 om lokal demokrati och uppföljning och
utvärdering (KU40) har föranlett regeringen att i december 1994
tillsätta en kommitté.
Vidare har riksdagsskrivelsen 1993/94:450 om ytterligare
åtgärder mot barnpornografi m.m. (KU28) slutbehandlats.
Regeringen har den 3 november 1994 meddelat komittédirektiv
(dir. 1994:117) om åtgärder mot barnpornografi.
Bland de skrivelser som redovisats som slutbehandlade finns en
riksdagsskrivelse som på grund av förändrade omständigheter inte
längre kan ses som slutbehandlad. Det gäller riksdagsskrivelsen
1993/94:34 och betänkandet KU9 Lokal demokrati.
Konstitutionsutskottet ansåg att det borde ges regeringen till
känna att reglerna om rätt till ledighet för förtroendevalda
borde ses över på ett lämpligt sätt. Den 25 augusti 1994
beslutade regeringen om ett bemyndigande att tillkalla en
kommitté för att utreda vissa frågor om förtroendevaldas
villkor. Den 9 februari 1995 återkallades bemyndigandet som inte
utnyttjats.
Finansutskottet har framhållit att endast två av de
redovisade skrivelserna inom utskottets beredningsområde är
äldre än tre år. Utskottet uttrycker det tillfredsställande i
att riksdagens beslut inom finansutskottets område i allt
väsentligt genomförts utan onödig tidsutdräkt. Finansutskottet
ser positivt på de förbättringar som redogörelsen genomgått
under senare år men framhåller -- liksom förra året -- att
konstitutionsutskottet borde pröva om inte tillkännagivanden
till regeringen borde redovisas särskilt i redogörelsen.
Finansutskottet gör vissa påpekanden om fyra av de tio
tillkännagivandena till regeringen under riksmötet 1993/94. Det
gäller i två fall ofullständig redovisning i
regeringsskrivelsen, ett fall där man tycks ha bortsett från
förekomsten av ett tillkännagivande samt ett fall där riksdagens
tillkännagivande inte behandlats på ett tillfredsställande sätt.
Justitieutskottet har tagit upp regeringens beslut i
december 1994 att lägga ned den polisutredning som tillsatts
sedan riksdagen tagit ställning för att den centrala
polisorganisationen och det pågående förändringsarbetet på
regional och lokal nivå borde bli föremål för utvärdering av en
bred parlamentarisk utredning. Utskottet konstaterar att
regeringens åtgärd att lägga ned 1994 års polisutredning i och
för sig inte är förenlig med riksdagsbeslutet, men en
sammantagen bedömning av det fortsatta utredningsarbetet gör
enligt justitieutskottets mening att det saknas anledning att
rikta kritik mot regeringen för dess beslut att lägga ned
utredningen.
Utrikesutskottet är i huvudsak till freds med den
redogörelse som lämnats beträffande utskottets beredningsområde,
men konstaterar samtidigt att redovisningen skulle vinna
ytterligare på att också innefatta viss information om t.ex.
utredningsuppdrag som tillkommit på grundval av riksdagens
uttalanden. Utskottet har vidare framhållit att i ett visst fall
borde planerade åtgärder i möjligaste mån  ha redovisats i
stället för bara information om att ärendet bereds.
Kulturutskottet har överlämnat en promemoria upprättad
inom utskottskansliet av vilken framgår bl.a. iakttagelser som
gjorts beträffande vissa av de ärenden som redovisats som
slutbehandlade, bl.a. vissa brister i redovisningen.
Trafikutskottet kan konstatera att regeringens skrivelse
korrekt avspeglar riksdagens beslut. Beträffande ett ärende som
redovisats som slutbehandlat anmärker trafikutskottet att den
redovisning som begärts i ett tillkännagivande från riksdagen
inte lämnats. Enligt trafikutskottets mening är det inte
tillfredsställande att regeringen ännu inte lämnat den begärda
redovisningen eller angett hur detta skall ske.
Jordbruksutskottet har funnit anledning att särskilt
kommentera redovisningen av en riksdagsskrivelse, som gäller ett
tillkännagivande till regeringen. Det gäller en fråga som i
regeringens skrivelse redovisas som slutbehandlad sedan den
tagits upp i en regeringsproposition om miljöbalk. Den nuvarande
regeringen har sedermera återkallat propositionen och frågan
kvarstår olöst. Jordbruksutskottet anser att situationen är
besvärande och att det är önskvärt med ett klarläggande av den
aktuella frågan utan tidsutdräkt.
Näringsutskottet har framhållit att dess granskning skulle
underlättas om det i regeringens redogörelse markerades i vilka
fall riksdagen gjort tillkännagivanden. Näringsutskottet har
gjort vissa påpekanden beträffande fem av de 20
tillkännagivandena. I ett fall har frågan redovisats som
slutbehandlad trots att begärd redovisning inte lämnats. I ett
annat fall tillsattes en begärd utredning först efter två
uttalanden av riksdagen och efter mer än två år från det första
uttalandet. Vidare har en skrivelse om ett tillkännagivande med
begäran om förslag från regeringen redovisats som slutbehandlad
endast med hänvisning till att ett utredningsuppdrag lämnats.
Näringsutskottet har vidare framhållit att för en viss
verksamhet avsatts 2 miljoner kronor mindre i regleringsbrevet
än riksdagsbeslutet avsåg. Slutligen anmärks att ett
tillkännagivande inte redovisats i regeringens skrivelse.
Motivuttalanden rörande verkan av riksdagens beslut om
tillkännagivanden till regeringen och om anslag
Grundlagberedningen (SOU 1972:15) diskuterade formen för
riksdagens beslut. Man kunde enligt beredningen tänka sig att
låta grundlagen beteckna varje riksdagsbeslut som en "lag".
Varje beslut om utgiftsanslag eller utgiftsregleringen i sin
helhet, varje yttrande och varje hemställan av riksdagen skulle
då vara en lag. Grundlagberedningen fann dock att det inte fanns
tillräckliga skäl att välja en sådan terminologi. Lagformen
borde förbehållas normbeslut, och beträffande anslagsbesluten
fanns ingen anledning att välja lagformen eftersom villkor och
andra föreskrifter kunde knytas till de särskilda anslagen.
Något hinder för riksdagen att fatta s.k. principbeslut eller
att över huvud taget fatta beslut i form av riktlinjer,
uttalanden och dylikt fanns inte. En sådan mera obestämd
beslutsform kunde enligt Grundlagberedningen ofta vara
ändamålsenlig, bl.a. därigenom att den gör det möjligt för
riksdagen att pröva större frågor på ett tidigt stadium innan
möjligheterna att variera ställningstagandenas innehåll har
begränsats genom omfattande förarbeten. Beslut av detta slag
blir enligt Grundlagberedningen inte rättsligt bindande men kan
givetvis alltefter omständigheterna medföra en "politisk"
bundenhet.
När det gäller anslagsbesluten kan nämnas att det i
grundlagspropositionen (prop. 1973:90, s. 224) framhölls att det
inte var aktuellt att tänka sig att regeringen skulle vägra att
bedriva av riksdagen beslutade verksamheter därför att den
gjorde en annan avvägning beträffande resursanvändningen än
riksdagen. Det underströks dock att regeringsformen borde inta
den principiella ståndpunkten att det får ankomma på regeringen
att under parlamentariskt ansvar avgöra i vad mån de utgifter
som anslagen möjliggör skall verkställas. En prövningsrätt för
regeringen har sin främsta praktiska betydelse i ett läge då det
från stabiliseringspolitisk synpunkt blir önskvärt att utan
dröjsmål begränsa de statliga utgifterna. Också när det gäller
att tillvarata uppkommande besparingsmöjligheter är en sådan
prövningsrätt av betydelse. Med hänsyn härtill ansågs att
Grundlagberedningens uttalanden att riksdagens utgiftsbeslut i
princip skall verkställas inte borde vara vägledande.
Utskottets bedömning
Regeringens årliga skrivelse med en redogörelse för
behandlingen av riksdagens skrivelser till regeringen ger
information om vilka åtgärder som regeringen vidtagit med
anledning av riksdagens beslut. Den fyller en viktig funktion i
riksdagens uppföljnings- och utvärderingsarbete. För den som
vill följa den politiska beslutsprocessen är den också av stort
intresse. I redogörelsen lämnas uppgift om bl.a.
medelsanvisningar, utfärdade författningar och tillsatta
utredningar.
I utvärderings- och uppföljningsarbetet tilldrar sig
redogörelsen för åtgärder med anledning av riksdagens
tillkännagivanden till regeringen ett särskilt intresse. Det kan
därför som finansutskottet och näringsutskottet framhållit
finnas skäl att överväga om inte tillkännagivandena borde
redovisas --  eller markeras -- särskilt för att underlätta
uppföljningsarbetet.
När det gäller regeringens åtgärder med anledning av
tillkännagivandena vill utskottet understryka att utgångspunkten
måste vara att det önskemål som tillkännagivandet avser bör
tillgodoses. Om det visar sig föreligga omständigheter som
hindrar ett genomförande eller om regeringen gör en annan
bedömning än riksdagen måste regeringen dock kunna underlåta att
vidta de åtgärder tillkännagivandet avser. En förutsättning bör
då vara att regeringens bedömningar i detta avseende redovisas
för riksdagen.
Konstitutionsutskottet anförde i förra årets
granskningsbetänkande (bet. 1993/94:KU30, s. 41) att om mer än
ett år förflutit utan att regeringen vidtagit någon åtgärd i
anledning av en riksdagsskrivelse borde orsakerna till detta
redovisas för riksdagen med uppgift om när åtgärderna beräknas
vidtas. I årets redogörelse redovisas 45 skrivelser från
riksmötet 1992/93 eller tidigare som inte slutbehandlade, vilket
innebär en viss förbättring jämfört med förra året då antalet
inte slutbehandlade s.k. äldre skrivelser var 51. I många fall
har beträffande de äldre skrivelserna redovisats tidpunkter då
åtgärder beräknats vidtas. Fortfarande saknas dock i vissa fall
en redovisning av planerade tidpunkter för åtgärder. Enligt
utskottets mening kan en redovisning av planerade åtgärder fylla
ett angeläget behov i utskottens uppföljnings- och
utvärderingsarbete, och utskottet vill därför på nytt
understryka att uppgifter om när åtgärder beräknas vidtas bör
redovisas för de äldre skrivelserna.
Frågan om när en skrivelse skall anses slutbehandlad har
diskuterats i betänkande 1990/91:KU43. Utskottet uttalade då (s.
8) att riksdagsskrivelser som innehåller framställningar till
regeringen om att återkomma med förslag eller att genomföra
åtgärder inte bör anses slutbehandlade förrän de begärda
åtgärderna vidtagits eller de avsedda resultaten kan redovisas.
Beträffande utredningsuppdrag till regeringen ansåg utskottet
att dessa kan anses slutbehandlade när utredningen har tillsatts
eftersom dessa uppdrag i regel utan svårigheter kan följas upp
via regeringens kommittéberättelse. I förra årets
granskningsbetänkande (1993/94:KU30, s. 40) underströks att om
riksdagen uttryckt önskemål om utredning och förslag till
riksdagen i ett visst fall är skrivelsen inte slutbehandlad
förrän förslag lämnats till riksdagen eller riksdagen
underrättats om att förslag inte kommer att lämnas.
Finansutskottet, trafikutskottet och näringsutskottet har
framhållit att vissa skrivelser redovisats som slutbehandlade
trots att begärda åtgärder inte till fullo vidtagits.
Konstitutionsutskottet vill mot den bakgrunden understryka
vikten av att skrivelser inte felaktigt redovisas som
slutbehandlade.
Beträffande utskottens i övrigt framförda synpunkter finner
konstitutionsutskottet inte skäl att göra en annan bedömning än
den som resp. utskott gjort.
Granskningen i denna del föranleder inte något annat uttalande
från konstitutionsutskottets sida. Regeringens skrivelse
1994/95:15 bör läggas till handlingarna.
9. Regeringskansliets upphandling av konsulttjänster
9.1 Ärendet
En del av utskottets granskningsarbete under riksmötet 1992/93
avsåg regeringskansliets upphandlingar av konsultuppdrag för år
1992. Från departementen och regeringskansliets
förvaltningskontor inkom sammanställningar över gjorda
konsultupphandlingar. En redovisning gjordes i betänkandet
1992/93:KU30 s. 8--10. Utskottet gjorde vissa uttalanden med
anledning av en upphandling som gjorts av Näringsdepartementet.
I samband härmed underströk utskottet bl.a. vikten av att allt
som förekommit av betydelse i ett upphandlingsärende
dokumenteras väl. När upphandlingen gäller ett större belopp och
inte sker genom sluten upphandling var det enligt utskottet
särskilt angeläget att motiveringen till varför en viss
upphandlingsform valts dokumenteras. Utskottet avsåg att även
fortsättningsvis följa tillämpningen inom regeringskansliet av
upphandlingsreglerna.
Konstitutionsutskottet påbörjade under föregående riksmöte en
granskning av regeringskansliets konsultupphandlingar för år
1993. Utskottet beslöt den 5 maj 1994 att bryta ut detta avsnitt
till ett separat betänkande som skulle behandlas under våren
1994. Vid utskottets granskning av privatiseringen av statligt
ägda företag (bet. 1993/94:KU30 s. 92) angav utskottet att det
särskilt uppmärksammat Näringsdepartementets upphandling av
konsulttjänster som hade samband med privatiseringsprogrammet.
Utskottet avsåg att återkomma till den frågan i det särskilda
granskningsbetänkandet om regeringskansliets upphandling av
konsulttjänster.
Vid denna tidpunkt förekom uppgifter om att departementens
redovisningar av upphandlade konsulttjänster för år 1992 och
1993 inte var kompletta. Efter utskottets kontakter med
regeringskansliet -- och ett brev från utskottskansliet vari
gjordes en avgränsning av begreppet konsulttjänster -- fick
departementen möjlighet att komplettera sina tidigare lämnade
redovisningar. Med utgångspunkt i de uppgifter som lämnats av
departementen gjorde utskottskansliet en genomgång av de
handlingar som fanns i upphandlingsärendena avseende åren 1992
och 1993. Denna genomgång redovisades för utskottet i skriftliga
promemorior vari även togs in de ytterligare skriftliga och
muntliga uppgifter som inhämtats från departementen.
Redovisningen gjordes departementsvis och återfinns i bilaga A
8.1. I denna bilaga görs hänvisningar till förteckningar och
sammanställningar som översänts till utskottet från
departementen. Dessa har fogats till bilagan som
underbilagor.
Utskottet beslöt den 24 maj 1994 att till granskning även
uppta regeringskansliets konsultupphandlingar under åren 1990
och 1991. Utskottets majoritet beslöt vidare att vidhålla
tidigare beslut om att granskningen avseende åren 1992 och 1993
skulle redovisas i ett särskilt betänkande under det innevarande
riksmötet 1993/94.
Den 31 maj 1994 inkom till utskottet en skrivelse från
statssekreteraren Peter Egardt, Statsrådsberedningen. I denna
angavs att utskottet enligt uppgift avsåg att på motsvarande
sätt som för åren 1992 och 1993 granska konsultupphandlingar
under åren 1990 och 1991. Enligt Egardt hade det för
departementen varit rationellt att i ett sammanhang redovisa den
upphandling som skulle granskas. Därför översändes en
redovisning för upphandling av konsulttjänster m.m. under åren
1990 och 1991 som uppgavs motsvara den redovisning som tidigare
lämnats för åren 1992 och 1993.
Utskottets majoritet beslöt den 31 maj 1994 att hela
granskningsärendet om regeringskansliets upphandling av
konsultuppdrag skulle behandlas i ett sammanhang, dvs. en
gemensam redovisning skulle göras av upphandlingarna 1990--1993.
Av tidsskäl kunde utskottet inte lämna någon sådan redovisning
till riksdagen under föregående riksmöte eftersom ytterligare
utredning kvarstod.
För att underlätta utskottets fortsatta granskning av
departementens upphandlingar 1990--1991 översändes härefter från
utskottet till Statsrådsberedningen en skrivelse med ett antal
frågeställningar, som skulle besvaras från respektive
departement. Från utskottets sida önskades uppgift om huruvida
departementens urval var baserat på samma förutsättningar som
angavs vid utskottets granskning av upphandlingarna 1992 och
1993. Ett antal frågor skulle besvaras av departementen
beträffande upphandlingsform m.m. Om summan av upphandlingar
från en och samma uppdragstagare understeg 50 000 kr under 1990
resp. 1991 behövde dock dessa upphandlingar inte redovisas på
detta sätt. Inte heller gällde frågorna uppdrag till statliga
myndigheter i de fall konkurrensupphandling inte inletts.
Svar och ytterligare material inkom till utskottet i augusti
månad 1994. Utskottskansliet bearbetade och sammanställde
materialet och redovisade resultatet i en promemoria i september
1994. Denna promemoria utgör bilaga A 8.2. Till bilagan har
som underbilaga fogats de redovisningar som departementen
överlämnade till utskottet.
I oktober 1994 beslöt utskottet att granskningen av
upphandlade konsulttjänster även skulle omfatta de upphandlingar
som gjorts under år 1994 av Utbildningsdepartementet och
Näringsdepartementet. Från dessa två departement inhämtades
därför uppgifter om gjorda upphandlingar 1994. En redovisning av
utskottskansliets genomgång av materialet finns i bilaga A
8.3. Till denna bilaga har som underbilaga fogats de
sammanställningar och svar på utskottets frågor som översänts av
de två departementen.
Den 28 mars 1995 har utskottet hållit offentlig utfrågning med
f.d. utbildningsministern Per Unckel, se bilaga B 12.
9.2 Definition av begreppet konsulttjänster
Vid utskottets granskning under riksmötet 1992/93 ingavs, som
ovan framgått, redovisningar till konstitutionsutskottet om
vissa av regeringens och departementens upphandlade
konsultuppdrag. Dessa redovisningar grundades på en begäran från
utskottet om redovisning av regeringskansliets upphandling av
konsulttjänster under år 1992. Redovisningen borde enligt
utskottets begäran ske departementsvis och avse uppdragets art
och omfattning, uppdragstagare och kostnader.
Den 1 mars 1993 redovisades konsultuppdragen från samtliga
departement. Vissa departement angav avgränsningar. Som ovan
angetts redovisades utskottets granskning i maj 1993 i
betänkandet 1992/93:KU30 (s. 8--10).
Utskottet har vid den granskning som påbörjades 1993, och som
till en början endast avsåg 1993 års upphandling av
konsulttjänster, begärt motsvarande redovisning från
regeringskansliet. Som ovan framgått fick departementen i maj
1994 möjlighet att komplettera sina tidigare lämnade
redovisningar för åren 1992 och 1993. Utskottet hade därvid
definierat konsulttjänster som sådana tjänster som enligt
kontoplanen för regeringskansliet för 1993/94 skall bokföras på
vissa särskilt angivna konton. De konton som utskottet angivit
framgår av bilaga A 8.4. De avser vissa tryckningskostnader,
vissa konsultuppdrag, rekryteringskonsulter,
utbildningskonsulter, övriga konsulter, forskningsuppdrag och
vissa informationskostnader. Utskottet har vidare angett att
inga beloppsgränser gäller samt att, i den mån kommittéanslaget
utnyttjats för sådana konsulttjänser och de inte är hänförliga
till kommittéernas eller andra självständiga utredningsorgans
arbete, dessa också skall redovisas.
Som framgår av bilaga A 8.1 har departementen härefter gjort
vissa kompletteringar av tidigare lämnade uppgifter om
upphandlade konsulttjänster under åren 1992 och 1993. I ett
flertal fall har uppgift lämnats om anledningen till att
kompletteringar har gjorts.
I en promemoria den 19 maj 1994 framhöll rättschefen vid
Statsrådsberedningen bl.a. följande.
Utskottet hade vid förra årets granskning och inledningsvis
vid den nu aktuella granskningen begärt en redovisning av
upphandlingar av konsulttjänster utan närmare precisering. Vad
som avses med en konsulttjänst kan enligt rättschefen
diskuteras. I vanligt språkbruk menas dock tjänster av
intellektuell karaktär med immateriellt innehåll där man
muntligen eller skriftligen redovisar kunskaper, bedömningar och
förslag. Enligt rättschefen är det alldeles klart att förlags-
och tryckeritjänster inte är att hänföra till kategorin
konsulttjänster. Den redovisning av upphandlingar som
konstitutionsutskottet sedan begärt och som omfattade även
tryckeritjänster gick enligt rättschefen vida utöver de
ursprungliga beställningarna.
Rättschefen i Statsrådsberedningen uppgav vidare att han, i
samband med att utskottets beställningar förmedlades av
Statsrådsberedningen till departementen, i klargörande syfte
angav att tryckeritjänster inte omfattades och inte heller
sådana konsulttjänster som kommittéerna upphandlat. Vissa av
departementen hade också i sina missiv till redovisningarna till
utskottet angett att de inte redovisat sådana tjänster.
Enligt rättschefen avsåg några av de tidigare inte redovisade
upphandlingarna blandade tjänster (t.ex. tryckeritjänster och
konsulttjänster). I upphandlingssammanhang hänförs tjänster till
den kategori som större delen av priset avser (jämför t.ex. 5
kap. 3 § lagen (1992:1528) om offentlig upphandling). Detta blir
också enligt rättschefen avgörande när man vid bokföringen
bestämmer vilket konto som skall belastas. Det finns alltså på
konton som "övriga tryckningskostnader" ett antal fakturor som
till den mindre delen avser vad som kan betraktas som
konsulttjänst, medan beloppet i övrigt avser rena
tryckeritjänster. När de administrativa enheterna tagit fram
underlag för redovisningarna till utskottet hade man av
naturliga skäl gått igenom de konton som är avsedda för
konsulttjänster.
För de upphandlingar som gjorts under år 1994 av
Utbildningsdepartementet och Näringsdepartementet har utskottet
vid sin granskning definierat konsulttjänster som sådana
tjänster som finns angivna i bilagan till lagen (1992:1528) om
offentlig upphandling, punkterna 6, 8--13 och 15 samt 21, 24 och
27. Bilagan återfinns som bilaga A 8.5. Utskottet har vidare
angett att inga beloppsgränser gäller samt att, i den mån
kommittéanslaget utnyttjats för sådana konsulttjänster och de
inte är hänförliga till kommittéernas eller andra självständiga
utredningsorgans arbete, dessa också skall redovisas.
9.3 Riktlinjer för regeringskansliets upphandling
Inledning
Fr.o.m. den 1 januari 1994 gäller lagen (1992:1528, omtryckt
1993:1468) om offentlig upphandling (prop. 1992/93:88, bet.
FiU5, rskr. 120). Lagen innebar att de svenska
upphandlingsreglerna anpassades till överenskommelsen i
EES-avtalet. Målen för reglerna -- konkurrens,
icke-diskriminering och objektivitet -- får dock enligt
förarbetena anses vara desamma som gällt tidigare. Ändring i
lagen har senast skett den 1 juli 1994 (prop. 1994:227, bet.
FiU18, rskr. 339).
Före den 1 januari 1994 gällde bestämmelserna i
upphandlingsförordningen (1986:366). Till denna förordning fanns
tillämpningsföreskrifter (1986:612) utgivna av
Riksrevisionsverket (RRV). RRV hade även gett allmänna råd
(1986-06-26) och kommentarer till bestämmelserna.
Nedan redogörs för bestämmelserna i upphandlingsförordningen
som alltså varit tillämpliga på konsultupphandlingar gjorda
under åren 1990--1993. Vidare redogörs för bestämmelserna i
lagen om offentlig upphandling, som alltså är tillämplig för
upphandlingar fr.o.m. den 1 januari 1994.
Upphandlingsförordningen
Riksdagen lade år 1973 fast vissa principer för den offentliga
upphandlingen (prop 1973:73, bet. FiU27, rskr. 190). De
grundläggande principerna anges vara affärsmässighet,
offentlighet och rättssäkerhet. Eftersom riksdagen ställt sig
bakom de presenterade riktlinjerna gäller dessa också för
regeringen. Principerna kom tidigare till uttryck i
upphandlingsförordningen (1986:366).
Affärsmässighet m.m.
Den viktigaste principen gäller affärsmässighet. Enligt 3 §
upphandlingsförordningen skall myndighet vid upphandling
utnyttja de konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt
iaktta affärsmässighet samt behandla anbud och anbudsgivare
objektivt. Myndigheten skall särskilt beakta att samverkan med
andra myndigheter sker för att tillgodose statens intressen och
att möjligheterna till anskaffning genom teknikupphandling
prövas vid långsiktigt syftande anskaffningar samt att kraven på
kvalitet och prestanda inte ställs högre än vad som behövs i
varje enskilt fall.
I en kommentar anger RRV att den grundläggande principen för
upphandlingen är att denna skall bedrivas affärsmässigt. Det
innebär att myndigheten skall beakta alla faktorer som behövs
för att upphandlingen skall bli så ekonomisk och ändamålsenlig
som möjligt för myndigheten själv. Att myndigheten skall
utnyttja de konkurrensmöjligheter som finns innebär enligt
kommentaren att någon begränsning till enbart leverantörer i
Sverige inte får ske om myndigheten bedömer att bättre villkor
kan uppnås genom upphandling utomlands. I kravet att utnyttja
konkurrensmöjligheterna ligger enligt kommentaren också att
avtal med längre varaktighet omprövas med jämna mellanrum. En
förutsättning för att en myndighet i sitt upphandlingsarbete
skall åtnjuta förtroende är att den genom en objektiv
handläggning garanterar konkurrens på lika villkor mellan
leverantörerna. Objektiviteten är enligt kommentaren särskilt
viktig med hänsyn till att beslut i ett upphandlingsärende inte
får överklagas.
I principen om affärsmässighet ligger att upphandlingen skall
ske i konkurrens och att det anbud som är mest fördelaktigt för
staten skall antas. I den ovan nämnda propositionen (prop.
1973:73) framhölls att det inte entydigt går att ange vad som i
olika upphandlingssituationer bör inbegripas i
affärsmässigheten. En sammanvägning av relevanta omständigheter
bör göras i varje särskilt fall. Det erbjudna priset behöver i
och för sig inte vara avgörande. Enligt vad som sägs i
propositionen är det väsentligt att väga priset t.ex. mot
kvalitet. Även omständigheter som anbudsgivarens förmåga att
fullgöra sina åtaganden, möjligheterna att få god service,
framtida driftskostnader etc. bör tas med i bedömningen (prop.
s. 49). I vissa fall finns enligt propositionen skäl att lägga
vidare bedömningar på ett upphandlingsärende än vad en strikt
tillämpning av principen om affärsmässighet tillåter. Som
exempel nämns försvars-, sysselsättnings- och
försörjningsberedskapsskäl. Beslut i upphandlingsärenden där
sådana bedömningar kan ifrågakomma bör enligt propositionen
ankomma på regeringen (prop. s. 52).
Vid sidan av principen om affärsmässighet är offentlighet och
rättssäkerhet centrala principer inom området. I fråga om
offentlighet gäller att handlingarna i ett upphandlingsärende är
offentliga först när ett avtal slutits, dock med möjlighet att
sekretessbelägga vissa uppgifter. Det förhållandet att
anbudsgivare sålunda i efterhand kan ta del av och bedöma skälen
för upphandlingsbeslutet utgör en del av säkerställandet av att
anbudsprövningen sker objektivt. Offentligheten -- öppenheten --
är av stor betydelse för anbudsgivarna från
rättssäkerhetssynpunkt. I rättssäkerhetsprincipen ligger liksom
i andra sammanhang i den offentliga förvaltningen ett krav på
saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 § regeringsformen).
Val av upphandlingsform
Enligt 4 § upphandlingsförordningen skall upphandling ske
genom sluten upphandling, förhandlingsupphandling eller
direktupphanding. Myndigheten skall vid varje upphandling välja
den upphandlingsform som bedöms lämplig med hänsyn till kravet
på affärsmässighet.
Sluten upphandling sker genom infordrande, prövning och
antagande av anbud utan förhandling med anbudsgivare. Sådan
upphandling skall enligt RRV:s föreskrifter användas då
förfrågningsunderlaget kan specificeras så klart att det kan
ligga till grund för en reell tävlan mellan anbudsgivare och
förhandlingar inte behövs. I RRV:s kommentarer anges att sluten
upphandling främst är avsedd för upphandling av standardvaror
och konventionella entreprenader.
Förhandlingsupphandling sker genom infordrande, prövning och
antagande av anbud, varvid beslutet får föregås av förhandling
med anbudsgivare. Sådan upphandling skall enligt RRV:s
föreskrifter användas då det klart framgår att affärsmässigt
godtagbara villkor inte kan erhållas genom sluten upphandling.
Förhandlingsupphandling skall även användas då myndighetens
kostnader för att utarbeta förfrågningsunderlag för sluten
upphandling inte skulle bli rimliga med hänsyn till
upphandlingens storlek och karaktär. Förhandlingar får inte
föras förrän myndigheten infordrat anbud och anbud ingetts samt
anbudstiden gått ut. Enligt RRV:s kommentarer kräver
förhandlingsupphandling ofta insats av särskilt kvalificerad
personal och den tar längre tid än en sluten upphandling.
Förhandlingsupphandling är enligt kommentarerna avsedd att
användas främst när det är svårt att utforma ett fullständigt
och tydligt förfrågningsunderlag, t.ex. vid upphandling av
konsulttjänster. Vidare när myndigheten bedömer att
affärsmässigt godtagbara villkor inte kan uppnås som en direkt
följd av att konkurrens saknas eller är otillräcklig eller när
myndigheten bedömer att ett utvecklings- eller
produktionsuppdrag måste läggas ut trots att stor osäkerhet
föreligger beträffande kostnaderna. Förhandlingsupphandlingen är
vidare avsedd att användas när upphandlingen är en
tilläggsbeställning och villkoren inte reglerats i det
ursprungliga avtalet eller när upphandlingen avser en produkt
eller ett system som skall anpassas till ett befintligt system
eller en befintlig produkt och det är av vikt att samordning
sker. Vid förhandlingsupphandling upptas eventuella
förhandlingar på myndighetens initiativ. Förhandlingar genomförs
enligt kommentarerna med det antal anbudsgivare som behövs med
hänsyn till kraven på konkurrens, affärsmässighet i övrigt och
objektiv behandling.
Enligt RRV:s kommentarer innebär bestämmelserna om sluten
upphandling och förhandlingsupphandling att anbud skall
infordras även om endast en leverantör kan komma i fråga.
Om anbud infordrats enligt formerna för sluten upphandling kan
myndigheten, om inget affärsmässigt godtagbart anbud kommit in,
på affärsmässiga skäl besluta om övergång till
förhandlingsupphandling. Det förutsätter att myndigheten
förkastar anbuden i den slutna upphandlingen och informerar
anbudsgivarna om att de har rätt att stå kvar med anbuden i
förhandlingsupphandlingen.
Direktupphandling sker genom köp eller beställning utan
infordrande av anbud i särskild ordning. Enligt RRV:s
föreskrifter får direktupphandling användas endast om
upphandlingen avser mindre belopp och myndighetens
administrativa kostnader vid sluten upphandling eller
förhandlingsupphandling därför inte skulle stå i rimlig
proportion till upphandlingens värde eller om myndigheten vid
brådskande och oförutsedda behov inte hinner tillämpa någon
annan upphandlingsform eller om synnerliga skäl talar för att
direktupphandling skall användas. Enligt RRV:s kommentarer kan
direktupphandling ofta ske decentraliserat i myndighetens
organisation. Det kan därför enligt kommentarerna vara lämpligt
att myndigheten fastställer beloppsgränser och för vilka typer
av varor eller tjänster som upphandlingsformen får användas.
Enligt RRV:s allmänna råd bör en myndighet som ofta
direktupphandlar en vara eller en tjänst överväga att teckna ett
myndighetsspecifikt avropsavtal för varan eller tjänsten.
Förfrågningsunderlaget
Enligt 5 § upphandlingsförordningen skall det av det underlag
för anbudsinfordran som myndigheten tillhandahåller
leverantörerna -- förfrågningsunderlaget -- framgå vilken
upphandlingsform och vilka krav, bestämmelser och upplysningar
som gäller för upphandlingen.
I RRV:s föreskrifter anges specifikt vilka uppgifter som
förfrågningsunderlaget skall innehålla. Underlaget skall vara så
tydligt och fullständigt som möjligt. Gör myndigheten
förtydligande av eller tillägg till förfrågningsunderlaget under
anbudstiden, skall det ske skriftligen till samtliga
leverantörer som fått förfrågningsunderlaget eller redan lämnat
anbud. Har anbudsinfordran skett muntligen får leverantörerna
upplysas muntligen.
I RRV:s allmänna råd sägs att myndigheten bör eftersträva fast
pris utan indexreglering, såvida inte osäkra
marknadsförhållanden, långa avtals-, leverans- eller liknande
faktorer talar för prisrörlighet. Om ersättningsformen löpande
räkning anges att den bör användas restriktivt. Vid upphandling
av tjänster, t.ex. konsulttjänster, bör enligt kommentarerna
anbud med fast pris begäras, om arbetets karaktär och omfattning
kan bestämmas vid upphandlingstillfället. Om detta inte är
möjligt, bör löpande räkning med kostnadstak användas och
arvodet specificeras för varje person eller personalkategori som
medverkar i uppdraget. När det är svårt att utforma en
fullständig och tydlig kravspecifikation eller
uppdragsbeskrivning, t.ex. vid teknikupphandling eller
upphandling av vissa tjänster, bör myndigheten upphandla i flera
steg. Den första upphandlingen bör då endast avse förslag till
lösningar, principiella riktlinjer eller översiktliga skisser.
Enligt RRV:s kommentarer kan det vid förhandlingsupphandling
om tjänster, som gäller att utforma idéskisser eller att ge
alternativa lösningar på ett problem, vara lämpligt att med
hänsyn till upphandlingens karaktär tillåta att anbudet till en
del lämnas skriftligt och kompletteras muntligt. Innehållet i
den muntliga överenskommelsen måste sedan på sedvanligt sätt
bekräftas. I RRV:s kommentarer anges också att en
marknadsundersökning innan upphandlingen påbörjas ibland kan ge
ett bättre underlag för upphandlingen. Om myndigheten gör en
sådan marknadsundersökning är det viktigt att kontakten med
leverantörerna sker i sådana former att de inte medför några
förpliktelser mot någon leverantör eller att några leverantörer
får försteg före de andra. RRV betonar vidare att, när
förfrågningsunderlaget utformas, de faktorer måste ha klarlagts
som kommer att tillmätas betydelse vid anbudsprövningen.
Infordrande av anbud
Enligt 6 § första stycket upphandlingsförordningen skall anbud
infordras genom annonser eller skrivelser. Vid
förhandlingsupphandling får anbud infordras även på annat sätt,
om inte annat är särskilt föreskrivet i lag eller förordning. Om
anbudsinfordran sker genom annonsering skall, enligt andra
stycket i paragrafen, annons införas i Post- och Inrikes
Tidningar samt, om det med hänsyn till omständigheterna är
lämpligt, även i andra tidningar.
Enligt RRV:s föreskrifter skall vid anbudsinfordran utan
annonsering anbud begäras från så många leverantörer som
behövs med hänsyn till upphandlingens storlek och karaktär samt
möjligheten att få till stånd tillfredsställande konkurrens. När
det finns särskilda skäl och under förutsättning att kravet på
affärsmässighet och objektiv behandling inte åsidosätts får
myndigheten tillfråga endast en leverantör. Motivet härtill
skall dokumenteras. En leverantör som inte särskilt tillfrågats
har rätt att på begäran få förfrågningsunderlaget på samma
villkor som en tillfrågad leverantör. Enligt föreskrifterna
skall vidare innehållet i förfrågningsunderlaget alltid
dokumenteras, även om anbud infordras på annat sätt än genom
annonser eller skrivelser. Muntlig anbudsinfordran får användas
endast om särskilda skäl föreligger.
I RRV:s kommentarer anges att med infordrande av anbud "på
annat sätt" avses telefax, telegram, telex eller muntlig
kontakt. Enligt kommentarerna kan det finnas anledning för
myndigheten att vara restriktiv med att använda muntlig
anbudsinfordran. Tvist kan uppkomma om innehållet även om detta
dokumenterats av myndigheten. Om myndigheten bestämt att
tillämpa förordningen på egenregianbud bör anbud inte infordras
muntligen. RRV påpekar vidare att om anbudsinfordran sker utan
annonsering, är det viktigt att myndigheten, för att ta till
vara konkurrensen på marknaden och motverka kartellbildning,
strävar efter att variera den krets av leverantörer som man
infordrar anbud från.
Prövning av anbud
Ett anbud får enligt 9 § upphandlingsförordningen inte antas
bl.a. om det har lämnats av en arbetstagare eller uppdragstagare
hos en statlig myndighet som har att ta befattning med ett
upphandlingsärende.
Enligt 10 § upphandlingsförordningen skall myndigheten pröva
alla anbud som lämnats, även sådana som lämnats av anbudsgivare
som inte särskilt tillfrågats. Enligt 11 § förordningen skall
det anbud antas som med beaktande av samtliga affärsmässigt
betingade omständigheter är att anse som förmånligast, om inte
annat följer av 9 §. Är två eller flera anbud likvärdiga, får
myndigheten välja mellan anbuden eller begära in skiljebud från
de berörda anbudsgivarna. Myndigheten får förkasta samtliga
anbud om priserna är för höga, om anbuden i övrigt är
oförmånliga eller om upphandlingen inte bör fullföljas.
Enligt RRV:s kommentarer följer av de grundläggande
principerna om affärsmässighet och objektivitet att
anbudsprövningen skall ske i första hand mot de krav som angetts
i förfrågningsunderlaget. En sammanvägning av de faktorer som
påverkar anbudsprövningen måste enligt kommentarerna ske med
hänsyn till omständigheterna i varje särskilt fall så att de
fördelar och nackdelar som är förbundna med de skilda anbuden
beaktas (totalkostnadsbedömning). Kommande drifts-, underhålls-
och förrådskostnader, rese- och utbildningskostnader för
myndighetens personal m.m. måste beaktas. Hänsyn behöver även
tas till andra affärsmässigt betingade omständigheter, t.ex.
sådana omständigheter rörande anbudsgivaren som tidigare
erfarenheter av denne, hans möjligheter att lämna service samt
hans tekniska och ekonomiska resurser, hans insikt och
erfarenheter samt vederhäftighet och pålitlighet när det gäller
att fullgöra åtaganden. Priset får enligt kommentarerna vägas
även mot dessa omständigheter. Det erbjudna priset kan enligt
kommentarerna givetvis ibland vara ensamt avgörande för ett
anbuds antagande vilket ofta kan vara fallet när upphandlingen
avser en standardvara.
I RRV:s kommentarer sägs vidare att det vid upphandling av
konsulttjänster och liknande är särskilt viktigt att beakta
kvalitetskraven. Kvaliteten på tjänsten kan då vara viktigare än
priset. Ett anbud som leder till en ekonomiskt och i övrigt
bättre lösning kan i sådana fall antas, även om priset för
tjänsten är högre än enligt andra anbud. Vid prövning av ett
anbud från ett konsultföretag bör myndigheten inte enbart bedöma
företaget som sådant utan även kompetensen hos de personer som
företaget avser att ställa till förfogande för uppdraget. Härvid
kan det vara av värde att inhämta information om tidigare
uppdrag hos annan statlig myndighet.
Dokumentation m.m.
Enligt 13 § upphandlingsförordningen skall hos myndigheten
finnas dokumenterat de skäl på vilka ett anbud har antagits och
vad som i övrigt förekommit av betydelse vid anbudsprövningen.
När ett anbud har antagits skall enligt paragrafen myndigheten
underrätta anbudsgivaren om detta snarast möjligt.
Underrättelsen skall ske före utgången av den tid under vilken
anbudet är bindande för anbudsgivaren. Anbudsgivare vars anbud
inte har antagits skall så snart som möjligt lämnas besked om
detta.
Enligt RRV:s kommentarer bör det observeras att
dokumentationen syftar till att man i efterhand skall kunna
konstatera vilka affärsmässigt betingade omständigheter som
varit avgörande för beslutet. I kommentarerna anges att exempel
på dokumentation av vad som i övrigt förekommit av betydelse vid
anbudsprövning är anteckningar från genomförda förhandlingar och
upplysningar som erhållits vid telefonsamtal.
Statliga upphandlingsbeslut kunde före upphandlingslagens
ikraftträdande inte överklagas.
Lagen om offentlig upphandling
Allmänt
Den 1 januari 1994 trädde lagen (1992:1528) om offentlig
upphandling (LOU) i kraft (prop. 1992/93:88, bet. 1992/93:FiU5).
Lagen meddelas enligt 1 kap. 1 § väsentligen till uppfyllande av
Sveriges förpliktelser enligt EES-avtalet och ansluter i övrigt
till de direktiv om offentlig upphandling som därutöver antagits
inom Europeiska gemenskaperna (EG).
Lagen har ändrats tre gånger och senast (prop. 1993/94:227,
bet. 1993/94:FiU18, rskr. 1993/94:339) med anledning av ändrade
upphandlingsdirektiv inom EG. Lagen är omtryckt (1993:1468).
Det internationella inslaget i LOU aktiveras först vid
upphandling över s.k. tröskelvärden. Tröskelvärdet är 1 493 000
kr exkl. moms för varor och tjänster. Inget hindrar dock
utländska leverantörer från att delta även vid upphandlingar
under tröskelvärdena.
Lagen innehåller allmänna bestämmelser om offentlig
upphandling (1 kap.), särskilda bestämmelser om offentlig
upphandling av varor över tröskelvärdet (2 kap.), av
byggentreprenad över tröskelvärdet (3 kap.), upphandling av
varor, byggentreprenader och tjänster över tillämpliga
tröskelvärden inom områdena energi, vatten, transport och
telekommunikationer (4 kap.), av tjänster över tröskelvärdet (5
kap.) samt bestämmelser om upphandling i de fall upphandlingen
understiger de tröskelvärden som anges i 2--5 kap. och i vissa
andra fall (6 kap.). Lagen innehåller också bestämmelser om
överprövning, skadestånd, tillsyn m.m. (7 kap.)
Enligt 1 kap. 2 § gäller lagen vid upphandling som görs av
staten, kommuner, landsting, kyrkliga kommuner och sådana andra
upphandlande enheter som avses i 5 och 6 §§.
Lagen gäller inte upphandlingsförfaranden som överenskommits i
ett internationellt avtal mellan någon av staterna inom
Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) och någon annan
stat för ett projekt som är gemensamt för de avtalsslutande
staterna. Inte heller gäller lagen för upphandlingsförfaranden
som överenskommits i ett avtal beträffande stationering av
militär personal eller för upphandlingsförfaranden som
överenskommits i en internationell organisation.
För vissa upphandlingar gäller endast bestämmelserna i 6 kap.
(upphandlingar under tröskelvärdena m.m.) oavsett värdet. Det
gäller upphandlingar som omfattas av sekretess eller andra
särskilda begränsningar med hänsyn till rikets säkerhet eller
upphandlingar av försvarsprodukter och tjänster som inte har
civil användning.
Huvudregel om affärsmässighet
I 1 kap. 4 § finns en huvudregel om affärsmässighet.
Upphandlingen skall göras med utnyttjande av de
konkurrensmöjligheter som finns och skall även i övrigt
genomföras affärsmässigt. Anbudsgivare, anbudssökande och anbud
skall behandlas utan ovidkommande hänsyn.
Upphandlingsförfaranden
I lagen finns angivet fem olika upphandlingsförfaranden. Vid
en öppen upphandling får alla leverantörer lämna anbud. Vid en
selektiv upphandling inbjuder en upphandlande enhet vissa
leverantörer att lämna anbud. Vid en förhandlad upphandling
inbjuder en upphandlande enhet vissa leverantörer att lämna
anbud och tar upp förhandling med en eller flera av dem. Vid en
förenklad upphandling har alla leverantörer rätt att delta och
deltagande leverantörer skall lämna skriftligt anbud och den
upphandlande enheten får förhandla med en eller flera
anbudsgivare. Vid en direktupphandling sker upphandlingen utan
infordrande av skriftligt anbud.
Upphandling av tjänster
Bestämmelser om upphandling av tjänster finns i 5 och 6 kap.
Bestämmelserna i 5 kap. tillämpas på upphandling av sådana
tjänster som inte omfattas av bestämmelserna i 2 och 3 kap.
(varuupphandling och upphandling av byggentreprenad), om
tjänsterna är av det slag som anges i avdelning A i en till
lagen fogad bilaga. Fr.o.m. den 1 juli 1994 har bestämmelser om
upphandling av tjänster införts även vid upphandling inom
vatten-, energi-, transport- och telekommunikationsområdena.
Vid upphandling av tjänster som avses i avdelning B i bilagan
tillämpas 6 kap. (upphandling som understiger tröskelvärdena
m.m.).
Om en upphandling avser både varor och tjänster skall
upphandlingen göras enligt bestämmelserna i 5 kap., om värdet av
tjänsterna överstiger värdet av varorna. En upphandling som
innefattar såväl A-tjänst som B-tjänst skall i sin helhet anses
vara en upphandling av tjänster som avses i avdelning A, om
värdet av A-tjänsten överstiger värdet av B-tjänsten.
I 5 kap. ges bestämmelser om tröskelvärden m.m., annonsering,
val av upphandlingsförfarande, tidsfrister, alternativa
utföranden och formgivningstävling.
Bestämmelserna i 6 kap. tillämpas på upphandlingar av de
tjänster som avses i avdelning A i bilagan till lagen och som
understiger tröskelvärdet 1 493 000 kr. Bestämmelserna tillämpas
också på upphandlingar av tjänster som avses i avdelning B i
bilagan till lagen och då oavsett värdet. Bestämmelserna i detta
kapitel tillämpas vidare på upphandlingar som avses i 2--4 kap.
och som understiger de tröskelvärden som anges i dessa kapitel.
Slutligen tillämpas bestämmelserna i 6 kap. vid upphandling
som avses i 1 kap. 3 § andra stycket (upphandling som omfattas
av sekretess eller andra särskilda begränsningar med hänsyn till
rikets säkerhet och upphandling av försvarsprodukter och
tjänster som inte har civil användning) och även då oavsett
värdet.
De tidigare tre upphandlingsformerna har sammanförts till två
förfaranden, förenklad upphandling och direktupphandling.
Enligt 6 kap. skall upphandling göras genom förenklad
upphandling. Direktupphandling får dock användas om
upphandlingens värde är lågt eller om det finns synnerliga skäl,
såsom synnerlig brådska orsakad av omständigheter som inte
kunnat förutses och inte heller beror på den upphandlande
enheten. Vid behov skall den upphandlande enheten fastställa
riktlinjer för användning av direktupphandling.
Innehållet i ett förfrågningsunderlag regleras i 6 kap. 3 §.
Det ställs  mycket höga krav på att detta är tydligt och
tillräckligt omfattande. En upphandlande enhet som använder
förenklad upphandling skall, enligt 6 kap. 4 §, infordra
skriftliga anbud genom annons eller skrivelse. Vid avvägning av
hur omfattande annonseringen eller utskicket av skrivelserna
behöver vara skall enheten särskilt beakta huvudregeln om
affärsmässighet i 1 kap. 4 § En leverantör som inte särskilt
tillfrågats har, enligt 6 kap. 6 §, rätt att på begäran få
förfrågningsunderlaget på samma villkor som andra leverantörer.
I 6 kap. 7--10 §§ ges bestämmelser om mottagande och öppnande
av anbud och om krav som får ställas på leverantören.
Prövning av anbud regleras i 6 kap. 11 och 12 §§. En
upphandlande enhet skall anta antingen det anbud som har lägst
anbudspris eller det anbud som är det ekonomiskt mest
fördelaktiga med hänsyn till samtliga omständigheter såsom pris,
driftskostnader, funktion, miljöpåverkan m.m. Enheten skall i
förfrågningsunderlaget eller i annonsen om upphandling ange
vilka omständigheter den tillmäter betydelse. Omständigheterna
skall om möjligt anges efter angelägenhetsgrad, med den
viktigaste först. Föreligger det fallet att en upphandlande
enhet skall anta det anbud som har lägst anbudspris, får enheten
förkasta anbud som den anser vara orimligt lågt, dock först
sedan enheten begärt förklaring till det låga anbudet och inte
fått tillfredsställande svar. Förklaringen skall begäras
skriftligt.
Bestämmelser om dokumentation, underrättelse och förvaring av
handlingar finns i 6 kap. 13--15 §§. Enligt dessa skall hos den
upphandlande enheten finnas dokumenterat de skäl på vilka ett
anbud antagits och vad som i övrigt förekommit av betydelse vid
anbudsprövningen. När ett anbud antagits skall den upphandlande
enheten underrätta anbudsgivaren om detta snarast möjligt, dock
senast före utgången av den tid under vilken anbudet är bindande
för anbudsgivaren. Anbudsgivare vars anbud inte antagits skall
snarast möjligt underrättas om detta. En upphandlande enhet
skall på betryggande sätt förvara anbud med tillhörande
beskrivningar, modeller och ritningar samt anbudsförteckningar,
sammanställningar och liknande.
För upphandling av tjänster som avses i avdelning B i bilagan
till lagen och som överstiger tröskelvärdet 1 493 000 kr, finns
särskilda bestämmelser i 16 §. Vidare finns en särskild
bestämmelse i 17 § om upphandling som rör rikets säkerhet m.m.
Bestämmelser för regeringskansliet
Departementsförordningen
I departementsförordningen (1982:1177) finns bl.a. följande
bestämmelser.
Varje departement beslutar i frågor som rör personalen i
departementet och i andra frågor som rör departementets
administration om inte något annat är särskilt föreskrivet
(6 §).
Departementen får meddela ytterligare föreskrifter utöver
departementsförordningen om arbetsfördelningen och besluta om
avvikelser (23 §).
I frågor som skall avgöras av ett departement beslutar
departementschefen, om inte beslutanderätten överlåtits till
annan (25 §). I vissa frågor får beslutanderätten inte överlåtas
annat än till statsråd.
I fråga om varje beslut av ett statsråd eller departement
eller av en departementstjänsteman skall finnas ett protokoll
eller någon annan handling som anger vad beslutet innehåller,
när beslutet fattades och vem som fattade beslutet (32 §).
Statsrådsberedningen, departementen och regeringskansliets
förvaltningskontor skall normalt tillämpa de
ekonomiadministrativa bestämmelser som gäller för andra statliga
myndigheter under regeringen (37 §).
Revisionsförordningen
I revisionsförordningen (1985:606) för regeringskansliet finns
bl.a. följande bestämmelser.
För revision av verksamheten vid bl.a. Statsrådsberedningen
och departementen finns i Civildepartementet ett revisionskontor
(1 §). Chefen för Civildepartementet är ansvarig för revisionen.
Revisionens främsta syfte är att bedöma om redovisningen är
rättvisande (2 §). Revisionen skall bedrivas i enlighet med god
revisionssed.
Revisionsplaner fastställs av chefen för Civildepartementet
efter förslag av revisionskontoret och efter samråd med cheferna
för berörda departement (5 §).
Revisionskontoret skall årligen till chefen för
Civildepartementet avge en redogörelse över granskning av bl.a.
Statsrådsberedningens och departementens verksamhet och
årsredovisningar samt löpande till chefen för Civildepartementet
anmäla sådana iakttagelser och slutsatser som bör komma till
statsrådets kännedom (7 §).
Inomdepartementala regler m.m. under åren 1992 och 1993
Konstitutionsutskottet har till expeditionscheferna i
departementen ställt följande frågor beträffande interna regler
m.m. avseende åren 1992 och 1993.
Fanns interna regler, riktlinjer eller rekommendationer för
upphandling? Hur och av vem fattades besluten om upphandling?
Framgick det av departementets arbetsordning? Hur dokumenterades
besluten i upphandlingsärenden?
Rättschefen i Statsrådsberedningen framhöll i en promemoria
den 19 maj 1994 att det under åren 1992 och 1993 inte funnits
några särskilda riktlinjer för upphandling inom
regeringskansliet, utom i Näringsdepartementet, som hade
omfattande upphandlingar. När konstitutionsutskottet efter sin
granskning av 1992 års konsultupphandlingar understrukit bl.a.
vikten av att dokumentera upphandlingar diskuterades
upphandlingsförfarandet i expeditionschefskretsen. Vidare
distribuerades Näringsdepartementets interna riktlinjer till
samtliga departement, i avvaktan på att den nya
upphandlingslagstiftningen skulle antas och generella riktlinjer
för upphandlingen i regeringskansliet skulle kunna ges. Sådana
riktlinjer angavs vara i det närmaste klara.
Statsrådsberedningen och Justitiedepartementet har i
ett gemensamt svar meddelat att de under åren 1992 och 1993 inte
hade några regler eller riktlinjer som särskilt tog sikte på
förfarandet vid upphandling. I arbetsordning eller attestordning
reglerades vilka som hade bemyndigande att besluta.
Upphandlingar beslutades av den verksamhetsansvarige, i
förekommande fall efter godkännande av tjänsteman med
attesträtt. Beslut om viktigare upphandlingar dokumenterades i
departementsprotokoll eller i annan skriftlig form. I
upphandlingar rörande mindre belopp förekom också dokumentation
genom attest eller genom anteckning på offert eller faktura.
Från Utrikesdepartementet meddelades att några regler,
riktlinjer eller rekommendationer inte utfärdats. UD hade velat
avvakta de enhetliga upphandlingsrutiner för regeringskansliet
som förbereddes. Beslut fattades av tjänstemän på resp.
sakansvarig enhet inom departementet i enlighet med föreskrifter
1987-06-15 om medelsdisposition. Enligt dessa tillkommer
befogenhet att förfoga över medel som disponeras eller förvaltas
av UD för resp. sakenhet chefstjänsteman, huvudman eller chef
för sekretariat, handläggande tjänsteman som närmast under
huvudman eller chef för sekretariat svarar för ärendet, eller
tjänsteman för skyddsmaktsärenden. Chefstjänsteman får delegera
sin befogenhet till annan tjänsteman för viss grupp av ärenden.
Beslut om disposition av medel skall meddelas i skriftlig form
eller genom tecknande av attest på handling. Attest behövs inte,
då medelsdispositionen skett genom beslut av regeringen eller
inom departementet och medelsdispositionen till sin storlek är
fastställd i beslutet eller genom annan föreskrift. -- Rutinerna
för dokumentering av besluten skiljer sig något mellan
departementets olika avdelningar. Besluten dokumenteras som
regel genom departementsprotokoll och/eller genom konsultavtal.
När det gäller upphandling av utbildningskonsulter för mindre
belopp dokumenteras beslutet genom attest på räkningen.
Försvarsdepartementet har inte haft och har inte några
allmänna interna regler för upphandling. Däremot har tillämpats
inarbetade rutiner grundade på reglerna i
upphandlingsförordningen och de andra gemensamma regler som
finns för regeringskansliet. Sedan några år gäller i
departementet en ordning, ej reglerad i arbetsordningen, som
innebär att varje arbetsenhet eller motsvarande i vissa
hänseenden har ett eget budget- och ekonomiansvar som bl.a.
täcker upphandling av en del tjänster och varor för enhetens
behov. Beslut om sådan upphandling fattas således av
arbetsenheten. Anskaffning av tjänster och varor av mer
departementsövergripande slag hanteras centralt av den
administrativa enheten. En upphandling som gäller ett större
belopp eller eljest rymmer en fråga av principiellt slag bereds
i regel med expeditionschefen. På några områden finns särskilt
angivna beslutsregler som tar sikte på eller har betydelse för
en upphandlingsfråga. Det gäller bl.a. upphandling av
förbrukningsmateriel. För beslut om tjänsteresor (s.k.
reseorder) finns särskilda regler. Detsamma gäller
ansvarsfördelningen i fråga om framställning, produktion m.m. av
andra tjänster och produkter på tryckeriområdet än som rör
propositioner m.m. inom en arbetsenhets ansvarsområde. -- Nästan
all upphandling är av rutinkaraktär eller gäller relativt små
belopp. De allra flesta upphandlingar har därför skett som s.k.
direktupphandling. Härav följer att förenklade administrativa
rutiner har kunnat tillämpas för upphandlingarna. I regel finns
som enda dokumentation en faktura eller en kvittens på gjord
utbetalning. Någon skriftlig redovisning av fattade beslut
förekommer sällan. Däremot råder en formaliserad ordning kring
betalningsrutinerna. Varje utbetalning föregås dels av en
attestering av faktura eller annan aktuell handling utförd av
behörig tjänsteman, dels av en utbetalningsorder som tecknas av
särskilt angivna tjänstemän. De konsultavtal som departementet
har ingått med enskilda personer på området särskild
planläggning har givetvis skriftlig form.
Även Försvarsdepartementet hänvisade till det arbete på nya
allmänna riktlinjer för upphandling som då pågick inom
regeringskansliet.
Socialdepartementet redovisade följande.
Enligt departementets arbetsordning har planerings- och
budgetsekretariatet (PBS) till uppgift att biträda med
samordningen av utredningsarbetet inom verksamhetsområdet, att
administrativt samordna forsknings- och utvecklingsarbetet samt
statistik- och informationsförsörjningen och att handlägga
ekonomifrågor och andra administrativa frågor m.m. I
riktlinjerna för kommittéverksamheten anges att upphandling av
konsulttjänster och statistik, utläggande av
undersökningsuppdrag o.d. -- oavsett kostnaden -- alltid skall
föregås av samråd med PBS. -- Sedan några år har i
internbudgeten fastlagts ekonomiska ramar för bl.a.
sakenheternas och sekretariatens förvaltningskostnader samt viss
initiativ- och projektverksamhet. Samtidigt med internbudgeten
beslutas attestordningen. Av denna framgår att vederbörande
tjänsteman har rätt att besluta om medlens disposition med
beaktande av föreskrifter i regleringsbrev. Tjänstemannen
ansvarar för att dispositionen ligger inom ramen för
departementets verksamhet och att medel finns tillgängliga för
ändamålet. Beslut om medelsdisposition överstigande 100 000 kr
skall föregås av samråd med PBS. -- Några interna regler,
riktlinjer eller rekommendationer för upphandling har därutöver
inte fastlagts. Information om bestämmelserna för statlig
upphandling har dock lämnats vid interna arbetsmöten på olika
nivåer, och RRV:s sammanställning av bestämmelserna finns på
varje arbetsenhet. -- Beslut i upphandlingsärenden dokumenteras
genom regerings- eller departementsbeslut eller genom
tecknande av avtal. Besluten tas in i resp. protokoll medan
avtalen samlas hos PBS.
Även Socialdepartementet har hänvisat till det projekt för att
skapa enhetliga riktlinjer för upphandlingar som pågick inom
regeringskansliet. Departementet avvaktade detta arbete.
Från Kommunikationsdepartementet uppgavs att
upphandlingsförordningen jämte RRV:s föreskrifter till
upphandlingsförordningen har utgjort grund för
upphandlingsarbetet i departementet. I avvaktan på det då
pågående arbetet på gemensamma riktlinjer för regeringskansliet
hade sedan slutet av år 1992 inom departementet som stöd och
komplement i upphandlingsarbetet använts de riktlinjer för
upphandling av tjänster som utarbetats inom
Näringsdepartementet. Utöver departementschefen är det enligt
arbetsordningen statssekreteraren, expeditionschefen och chefen
för det administrativa sekretariatet som har rätt att fatta
beslut i ekonomiska frågor. Vid upphandling över ett basbelopp
har detta som regel skett genom beslut i departementsprotokoll.
I övriga fall har upphandling skett genom beslut av behörig
befattningshavare som inte dokumenterats på annat sätt än genom
beslut om utbetalning av överenskommen ersättning.
Finansdepartementet uppgav att departementet för åren 1992
och 1993 inte haft några särskilda interna riktlinjer eller
föreskrifter för upphandling. I departementet finns dock sedan
den 1 juli 1993 en beslutsordning i ekonomiska frågor som
reglerar budgetansvar och attesträtt. Den innebär att rätten att
upphandla varor och tjänster tillkommer bl.a. finansråden och
motsvarande chefstjänstemän inom departementet och att dessa har
möjlighet att skriftligen delegera sina belutsbefogenheter till
enhetschefer. Men det förekommer också att beslut fattats av
regeringen, statsråd, statssekreterare, stabschef och, efter
delegation, av annan tjänsteman.
Från Utbildningsdepartementet anfördes följande. Under
budgetåret 1992/93 inleddes en omfattande omläggning av de
administrativa rutinerna inom departementet. Så påbörjades det
budgetåret genomförandet av en s.k. internbudget, dvs. varje
enhet fick ansvara för sina kostnader och göra uppföljning mot
tilldelat anslag. En ny enhetsindelning skapades inom
departementet under oktober 1993, varvid bl.a. en särskild
administrativ enhet inrättades. En beslutsordning för ekonomiska
frågor fastställdes den 10 december 1993. I januari 1994
påbörjades ett arbete med riktlinjer för upphandling av varor
och tjänster liksom utarbetande av rutiner för rekrytering och
introduktion av personal. Under våren 1994 avsågs vidare hållas
särskilda genomgångar med bl.a. registrator och
enhetsassistenter angående frågor om diarieföring och
arkivering. En översyn av departementets arbetsordning skulle
också komma att göras. -- Tidigare hade departementet
administrativt fungerat så att man på enhetsnivån förfogade över
sin personalstat samt en reseram och på senare tid en
utbildningsram. Användningen av övriga resurser beslutades
sålunda centralt i departementet direkt av departementsledningen
eller av det dåvarande planerings- och budgetsekretariatet i
kontakt med eller efter riktlinjer från departementsledningen.
Alla kände till att i ekonomiska frågor, som man ville
aktualisera, och som inte föll inom de nyss nämnda områdena
måste planerings- och budgetsekretariatet kontaktas och
ställning tas i varje enskilt fall. Några särskilda interna
regler eller riktlinjer för upphandling utöver de allmänt
gällande ansågs sålunda inte nödvändiga. Inte heller innehåller
arbetsordningen någon särskild föreskrift om upphandling. --
Under åren 1992 och 1993 har beslut i upphandlingsärenden endast
i undantagsfall dokumenterats. Besluten har -- i den mån de inte
avsett endast obetydliga belopp -- reellt sett fattats av
vederbörande statssekreterare och bekräftats genom dennes
attest.
Jordbruksdepartementet meddelade att det inte fanns några
interna regler, riktlinjer eller rekommendationer under åren
1992 eller 1993. Upphandling i departementets egen regi sker i
mycket liten omfattning, och personal utbildas genom särskilda
kurser om gällande bestämmelser. Några särskilda beslut i
upphandlingsärenden av konsulttjänster i själva departementet
fattades inte under åren 1992 och 1993. -- Om någon upphandling
hade skett som fordrat särskilt beslut, hade det ankommit på
departementschefen eller i övrigt på statssekreteraren eller
expeditionschefen att fatta beslut enligt de regler som
generellt gäller enligt departementets arbetsordning. I övrigt
gäller budgetårsvisa beslut om löpande ekonomiska transaktioner
(dispositionsrätt, attesträtt m.m.). -- Om särskilda beslut
hade fattats om upphandling av konsulttjänster, hade det
dokumenterats i departementsprotokollet.
Även Jordbruksdepartementet hänvisade till generella
riktlinjer som Statsrådsberedningen aviserat.
Arbetsmarknadsdepartementet har för åren 1992 och 1993
inte haft några särskilda interna regler avseende upphandling.
Genom arbetsordningen och särskilda, ett par gånger om året
återkommande, beslut av departementschefen finns regler om vilka
personer som från tid till annan är behöriga att fatta beslut i
ekonomiska frågor, däribland beslut om upphandling. Under 1992
och 1993 var utöver departementschefen statssekreteraren,
expeditionschefen, chefen för planerings- och
budgetsekretariatet (PBS) och en handläggare med ansvar för
ekonomi- och budgetfrågor behöriga att besluta i
upphandlingsfrågor. Viktigare beslut om upphandling dokumenteras
genom att tas in i departementets protokoll. I övrigt har beslut
dokumenterats på annat sätt, t.ex. genom undertecknande av en
avtalshandling.
Från Kulturdepartementet har uppgivits att det sedan den
17 november 1993 finns riktlinjer för upphandling av tjänster
vid departementet och att rätten att upphandla konsulttjänster
inom beslutad budget har fastställts i departementsprotokoll,
medan rätten att teckna betalningsorder för departementets
verifikationer regleras i arbetsordningen. Beslut om upphandling
av konsulter har dokumenterats i konsultavtal.
Näringsdepartementet har i svar till
konstitutionsutskottet hänvisat till de av departementet den 26
oktober 1992 fastställda riktlinjerna. Dessförinnan gavs muntlig
information till viss personal om gällande regler, bl.a. vid ett
seminarium med medverkan av representanter för Statskontoret i
augusti 1992. -- I fråga om beslut om upphandling påpekas att
sådana beslut i praktiken innefattar flera komponenter, dels
någon form av ställningstagande till att det finns ett behov av
att anlita en utomstående person/företag, t.ex. en konsult, för
att få ett visst arbete genomfört, dels beslut om
upphandlingssätt, dels beslut om val av konsult, dels beslut om
att använda departementets medel för detta ändamål. Enligt
departementets riktlinjer för upphandling av tjänster är berörd
sakenhet/sekretariat inom departementet huvudansvarig för
upphandlingsärende och svarar för beslut om att anlita konsult,
förhandling om ersättning och andra villkor, valet av konsult
samt granskning och attest av fakturor. Beträffande finansiering
från anslag eller anslagspost som enligt regleringsbrevet
disponeras av regeringen fattas beslut av regeringen. För
finansiering från anslag/anslagsposter till departementets
disposition fattas beslut genom departementsprotokoll. Beslut om
att disponera medel för upphandlad tjänst fattas i enlighet med
departementets Beslutsordning i ekonomiska frågor. Vid
finansiering från departementets förvaltningsanslag fattas
medelsbeslut av olika personer med kostnadsansvar för olika
konton enligt departementets ekonomiska beslutsordning. Vid
finansiering från departementets utredningsanslag beslutar
chefen för administrativa sekretariatet om medel för uppdrag som
kostar upp till 100 000 kr, och för uppdrag över 100 000 kr
beslutar departementschefen.
Vad som skall dokumenteras och hur dokumentationen skall gå
till framgår av departementets riktlinjer. En redogörelse för
upphandlingen skall enligt dessa ingå i akten. Medelsbeslut
dokumenterades i form av regeringsbeslut eller beslut i
departementsprotokoll. Enligt beslutsordningen den 20 december
1993 erfordras numera inte beslut i departementsprotokoll vid
finansiering från utredningsanslaget för kostnader under 20 000
kr, utan för sådana mindre upphandlingar dokumenteras
dispositionsbeslutet genom attest på fakturan.
Riktlinjerna innehåller också checklista för
uppdragsbeskrivning vid konsultuppdrag och blanketter för
dokumentation.
Beträffande upphandlingsformen för Näringsdepartementet anges
att för huvuddelen av tjänsteupphandlingen inom departementet
förhandlingsupphandling är den lämpligaste formen, medan
direktupphandling får användas vid "mindre upphandlingar" (två
basbelopp enligt lagen om allmän försäkring som riktvärde för
mindre belopp vid departementet).
Från Civildepartementet har meddelats att
Näringsdepartementets riktlinjer tillämpas i största möjliga
utsträckning analogt. Enligt departementets arbetsordning får
expeditionschefen och chefen för administrativa enheten var för
sig besluta på departementets vägnar i frågor om departementets
personal och administration i övrigt. Frågor som är av
principiell betydelse eller i övrigt av större vikt prövas av
expeditionschefen. Arbetsordningens bestämmelser om vilka som
har rätt att teckna utbetalningsorder kompletteras av ett
särskilt departementsbeslut den 11 oktober 1993 om fastställande
av beslutsordning i ekonomiska frågor, enligt vilket de som
enligt arbetsordningen har rätt att teckna utbetalningsorder
också får fatta dispositionsbeslut för vissa angivna anslag.
Besluten i upphandlingsärenden dokumenteras regelmässigt genom
ett konsultavtal ofta kombinerat med ett departementsbeslut om
disposition av medel.
Miljö- och naturresursdepartementet har i fråga om interna
riktlinjer redovisat att departementet i ett internt meddelande
(PBA-meddelande 1991:32) från september 1991 om vissa
ekonomiadministrativa rutiner angivit vissa riktlinjer för
upphandling av konsulttjänster. Frågan om upphandling har också
tagits upp vid flera tillfällen i departementets ledningsgrupp,
och information har bl.a. lämnats med anledning av uttalanden i
bet. 1992/93:KU30. Förslag till riktlinjer motsvarande dem som
utarbetats inom Näringsdepartementet har också tagits fram, men
inte fastställts i avvaktan på arbetet på gemensamma riktlinjer
inom regeringskansliet. I fråga om beslutsfattare har
departementet hänvisat till departementsförordningens
föreskrifter. Delegation av beslutanderätten i fråga om
departementets personal (med undantag för frågor som regleras i
departementsförordningen) har skett till chefen för
Administrativa enheten (enhet 2). I frågor av principiell
betydelse eller med en kostnad över 200 000 kr eller som i
övrigt är av större vikt skall chefen hänskjuta frågan för
avgörande till statssekreteraren eller expeditionschefen. Vissa
föreskrifter finns också i departementets attestordning. --
Besluten har dokumenterats på skiftande sätt beroende på
ärendets art. Beslut om konsulttjänster som har belastat
departementets utredningsanslag har dokumenterats i
departementsprotokoll då det aktuella beloppet överstiger 20 000
kr. Beslut om konsulttjänster, översättningskostnader,
tryckkostnader och övriga informationskostnader som har belastat
departementets förvaltningsanslag har, med undantag av ett
beslut om juridiskt biträde, inte dokumenterats i särskilda
departementsprotokoll. I några fall har de dokumenterats i
konsultavtal. För de kostnader som har belastat departementets
anslag för internationellt samarbete finns beslut i form av
departementsprotokoll eller regeringsbeslut.
Även Regeringskansliets förvaltningskontor har redogjort
för tillämpad ordning för konsultupphandling. Enligt
förvaltningskontorets arbetsordning skall principiella och
viktigare frågor beslutas av kontorets styrelse, medan övriga
frågor beslutas av förvaltningsdirektören eller av enhetschef.
Denna beslutsordning gäller även vid upphandlingar, där
principen är att den som förfogar över tilldelade medel enligt
fastställd internbudget även beslutar om inköp och
upphandlingsärenden. Beslut i upphandlingsärenden dokumenteras
antingen genom särskilt beslutsdokument eller genom avtal mellan
leverantören och förvaltningskontoret.
Inomdepartementala riktlinjer m.m. under år 1994 hos
Utbildningsdepartementet och Näringsdepartementet
Inför utskottets granskning av Utbildningdepartementets och
Näringsdepartementets upphandlingar av konsulttjänster under år
1994, besvarade de två departementen frågor från utskottet bl.a.
om huruvida det fanns interna riktlinjer för upphandling m.m.
Utbildningsdepartementet har uppgett att det under år 1994
inte fanns några internt fastställda regler för upphandling inom
departementet. Departementet tog dock del av det arbete som
rättschefen i Statsrådsberedningen, Bengt-Åke Nilsson, utförde i
samarbete med kanslirådet Eskil Nord från Finansdepartementet.
Utbildningsdepartementet engagerade också Eskil Nord som
föreläsare för handläggare m.fl. som i sitt arbete kom i kontakt
med upphandlingsfrågor. De "föreskrifter" som Bengt-Åke Nilsson
då gav användes som riktlinjer till dess att Regeringskansliets
förvaltningskontors riktlinjer fastställdes (se nedan). Under år
1994 gjorde dock departementet egna blanketter för sluten
upphandling/förhandlingsupphandling och konsultupphandling.
Samtliga enheter ålades också att kontakta administrativa
enheten för samråd vid upphandlingar. Departementet har uppgett
att besluten om upphandling tagits i enlighet med
Utbildningsdepartementets beslutsordning för ekonomiska frågor.
Enligt departementet finns fr.o.m. juli 1994 erforderlig
dokumentation vid upphandling. Vid upphandlingar gjorda under
första halvåret kan, enligt departementet, vissa uppgifter
saknas.
Näringsdepartementet har uppgett att för departementets
upphandlingar gällde under år 1994 Riktlinjer för upphandling av
tjänster vid Näringsdepartementet, antagna den 26 oktober 1992.
I september 1994 ersattes dessa delvis med Riktlinjer för
upphandling i regeringskansliet (se nedan). Enligt departementet
innehöll dessa inte några förändringar vad gällde upphandling av
tjänster. De delar som i 1992 års riktlinjer var specifika för
Näringsdepartementet fortsatte att gälla även efter det att de
gemensamma riktlinjerna för regeringskansliet kommit. Vidare har
departementet ytterligare skärpt kraven på dokumentation av
upphandlingar och infört en rutinmässig kontroll av dessa.
Besluten om upphandlingar avser enligt Näringsdepartementet
dels beslut om medel för att bekosta uppdraget, dels beslut om
val av konsult efter ett eventuellt anbudsförfarande. För
uppdrag som finansieras från departementets utredningsmedel och
som kostar över 100 000 kr fattas medelsbeslut av
departementschefen. För uppdrag som kostar under 100 000 kr
fattas beslut av chefen för administrativa sekretariatet.
Medelsbeslut för kostnader över 20 000 kr fattas i
departementsprotokoll. För uppdrag som finansieras från s.k.
sakanslag fattas alltid skriftliga beslut av regeringen eller
statsråd. Dessa beslutsregler framgår av departementets
Beslutsordning för ekonomiska frågor vars senaste version är
daterad den 3 oktober 1994. Val av konsult efter ett eventuellt
anbudsförfarande fattas av enhetschef som också undertecknar
avtalet för departementets räkning. Detta framgår av
upphandlingsriktlinjerna.
Regeringskansliets förvaltningskontors riktlinjer för
upphandling
I de svar som departementen enligt ovan lämnat om riktlinjer
m.m. har i ett flertal fall hänvisats till det pågående arbetet
inom regeringskansliet för att utveckla riktlinjer m.m. för
upphandlingar.
Regeringkansliets förvaltningskontor har den 30 september 1994
fastställt riktlinjer som skall gälla tills vidare för
upphandling av varor och tjänster i regeringskansliet.
I riktlinjerna anges bl.a. att upphandlingar som understiger
två basbelopp som regel anses kunna göras genom
direktupphandling. Om värdet av upphandlingen ligger kring två
basbelopp men det exakta beloppet är osäkert bör upphandlingen
genomföras enligt reglerna för förenklad upphandling. Enligt
riktlinjerna skall möjligheten att utnyttja direktupphandling på
grund av synnerlig brådska utnyttjas återhållsamt. Enligt
riktlinjerna avses endast sådan brådska som är orsakad av
omständigheter som inte kunnat förutses och inte heller beror på
den upphandlande enheten. Bristande planering är inte ett
godtagbart skäl för direktupphandling. När det kan anses
affärsmässigt att ta in skriftliga anbud vid upphandlingar till
lägre belopp skall man enligt riktlinjerna givetvis göra det.
Vad gäller kretsen av leverantörer anges i riktlinjerna att
hur många leverantörer man skall vända sig till inte kan anges
generellt utan får bero bl.a. på branschens storlek. Anbud skall
enligt riktlinjerna infordras från så många leverantörer som
behövs med hänsyn till upphandlingens storlek och karaktär samt
för att tillgodose konkurrensaspekten.
Fem leverantörer är enligt riktlinjerna ofta en god avvägning
vid upphandlingar för måttliga belopp. Leverantörsskretsen bör
varieras och det är angeläget att inköpare strävar efter att
kontinuerligt hålla sig informerade om marknaden. Vid valet av
leverantör bör enligt riktlinjerna särskild hänsyn tas till
erfarenheterna av tidigare myndighetsuppdrag av liknande
karaktär, med hänsyn till de krav på kvalitet som det enskilda
departementet har. Även sådana överväganden bör enligt
riktlinjerna dokumenteras.
Undantag från regeln att söka upp flera leverantörer får
enligt riktlinjerna göras om man t.ex. är hänvisad till en
konsult med unik kompetens. Även i ett sådant fall skall man
emellertid ta in anbud från leverantören och i förekommande fall
förhandla fram ett så förmånligt avtal som möjligt. Dessa
bedömningar får enligt riktlinjerna göras från fall till fall
och de bör göras restriktivt. Skälen för att man tillfrågar
endast en leverantör skall enligt riktlinjerna objektivt kunna
försvaras och dokumenteras.
Huvudregeln för prövning av anbud, dvs. billigaste anbud
vinner, torde enligt riktlinjerna inte regelmässigt kunna
tillämpas vid upphandling av s.k. intellektuella tjänster. Det
beror vanligtvis på att sådana tjänster till skillnad från många
andra tjänster är så pass specifika till sitt innehåll att
kvaliteten på deras utförande inte låter sig bedömas endast
utifrån en prismässig grund. För att alternativregeln skall
kunna användas vid prövningen måste detta dock enligt
riktlinjerna ha angetts i skrivelsen eller i
förfrågningsunderlaget.
I riktlinjerna behandlas dokumentationen särskilt. Här anges
att följande skall dokumenteras:
 skäl för eventuellt beslut att infordra anbud från endast en
anbudsgivare
 beslut om medel för upphandlingen
 genomförandet av erforderlig kontroll
 skälen för att kontroll ev. bedömts inte vara erforderlig
 skälen för valet av anbud
 datum för beslut om val av anbud
 avtalet
 skälen för att anbud förkastas
Därutöver skall även vad som i övrigt förekommit och som haft
betydelse vid anbudsprövningen dokumenteras.
Enligt riktlinjerna bör medelsbeslut fattas innan upphandling
påbörjas. Om det inte är möjligt skall beslutet ha fattats innan
beslut om att anlita viss konsult fattas och avtal tecknas. Om
medelsbeslutet likväl av något skäl inte är klart när avtalet
undertecknas, skall avtalet alltid innehålla ett förbehåll om
att det gäller endast under förutsättning att medel beviljas.
Vissa rekommendationer och iakttagelser av Regeringskansliets
revisionskontor
I Regeringskansliets revisionskontors rekommendationer och
iakttagelser avseende granskning av departementens redovisning
och bokslut under budgetåret 1992/93 behandlas bl.a. frågan om
anlitande av konsulter. Såvitt avser budgetåret 1992/93 har
revisionskontoret i fråga om konsulter för
Justitiedepartementet, Utrikesdepartementet,
Försvarsdepartementet, Kulturdepartementet och
Civildepartementet framhållit att avtal med konsulter bör
upprättas i skriftlig form och att konsultfakturor bör vara
specificerade med avseende på vilka personer som medverkat i
uppdraget, antal timmar nedlagd tid och timkostnader för att
möjliggöra kontroll samt att även eventuella resekostnader bör
specificeras. För Civildepartementet har revisionskontoret
vidare påpekat att flera konsultfakturor har betalats alltför
tidigt.
För Näringsdepartementet har revisionskontoret framhållit att
konsulter alltid, så långt möjligt, bör specificera debiterade
kostnader.
Revisionskontorets granskning av Socialdepartementets
redovisning för budgetåret 1993/94 har bl.a. omfattat ett antal
verifikationer inom bl.a. områdena reklam, annonser,
konsultuppdrag, ADB-tjänster och representation med avseende på
bl.a. upphandlingssätt, avtal, betalningstidpunkter m.m.
Revisionskontoret har bl.a. noterat att ett konsultuppdrag
avtalats utan att någon regelrätt upphandling skett.
9.4 Upphandlingar av konsulttjänster 1990--1993
Inledning
Före den 1 januari 1994 gällde för offentliga upphandlingar
bestämmelserna i upphandlingsförordningen (1986:366) och
Riksrevisionsverkets (RRV:s) föreskrifter (1986:612) till
upphandlingsförordningen. RRV har även gett allmänna råd
(1986-06-26) till upphandlingsförordningen jämte kommentarer.
Fr.o.m. den 1 januari 1994 gäller emellertid bestämmelserna i
lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Målen för reglerna
-- konkurrens, icke-diskriminering och objektivitet -- får dock
enligt förarbetena anses vara desamma.
Skillnaderna mellan den nya lagen om offentlig upphandling och
upphandlingsförordningen består främst i att lagen innehåller
detaljregleringar i en väsentligt större omfattning än
upphandlingsförordningen. Såsom anfördes i propositionen
1992/93:88 om offentlig upphandling, är de medel som anbefalls
och tillhandahålls för uppnående av målen noga angivna. Vidare
innebär bestämmelserna i lagen om offentlig upphandling att
kontrollen av att en upphandling går riktigt till garanteras
främst genom att en upphandling skall kunna överprövas av
domstol. Det är vidare möjligt för domstol att döma ut
skadestånd. Den krets som omfattas av lagen är numera vidare än
tidigare. Inrättandet av en särskild nämnd för tillsynen över
den offentliga upphandlingen, Nämnden för offentlig upphandling,
är också en nyhet.
Mot bakgrund av detta nya regelverk för offentlig upphandling
och de förändringar som detta inneburit vill utskottet framhålla
vikten av att regeringskansliets upphandlingar sker på ett sätt
som står i överensstämmelse med bestämmelserna för offentliga
upphandlingar.
Våren 1993 redovisade utskottet sin granskning av
regeringskansliets upphandling av konsulttjänster under år 1992.
Utskottet framhöll då bl.a. vikten av att allt som förekommit av
betydelse i ett upphandlingsärende dokumenteras väl. När
upphandlingen gäller ett större belopp och inte sker genom
sluten upphandling var det enligt utskottet särskilt angeläget
att motiveringen till varför en viss upphandlingsform valts
dokumenteras.
Utskottets uttalande föranledde en diskussion i
regeringskansliet om upphandlingsförfarandet och
Näringsdepartementets interna riktlinjer distribuerades till
samtliga departementet, i avvaktan på att den nya
upphandlingslagstiftningen skulle antas och generella riktlinjer
skulle kunna ges.
För upphandlingen i regeringskansliet finns numera riktlinjer,
fastställda av Regeringskansliets förvaltningskontor den 30
september 1994. Utskottet noterar detta med tillfredsställelse.
Den granskning som utskottet nu redovisar avser upphandlingar
av konsulttjänster som gjorts av regeringskansliet under åren
1990--1993. Såvitt avser Utbildningsdepartementet och
Näringsdepartementet omfattar granskningen också
konsultupphandlingar gjorda under år 1994.
För upphandlingar under åren 1990--1993 har gällt
upphandlingsförordningens bestämmelser och Riksrevisionsverkets
föreskrifter till denna. I RRV:s allmänna råd och kommentarer
har getts ytterligare vägledning.
Under åren 1992 och 1993 har det, som framgått ovan, inte
funnits några särskilda riktlinjer för upphandling inom
regeringskansliet, utom i Näringsdepartementet, som hade
omfattande upphandlingar. Kulturdepartementets riktlinjer
tillkom först i november 1993. Vid utskottets granskning av
gjorda upphandlingar under åren 1990 och 1991 har inte
framkommit annat än att det inte heller under dessa år fanns
några särskilda interna riktlinjer.
Den genomgång utskottet gjort av regeringskansliets
upphandlingar 1990--1993 föranleder utskottet att göra de
bedömningar och uttalanden som redovisas i det följande.
Granskningen av Näringsdepartementets upphandlingar under år
1994 föranleder inte något särskilt uttalande från utskottets
sida. Utskottets bedömningar vad gäller
Utbildningsdepartementets upphandlingar av konsulttjänster under
åren 1992--1994  redovisas särskilt nedan.
Vid utskottets genomgång har det visat sig att de brister som
förekommit till största delen varit hänförliga till att
dokumentationen i ärendena inte har varit fullständig. Vidare
har kunnat konstateras att direktupphandlingar har förekommit i
ett flertal fall. I många fall har anledningen till att denna
upphandlingsform valts inte framgått av dokumentationen och
kompletterande uppgifter har därför inhämtats av departementen.
Nedan följer en sammanfattning av sådana brister i
handläggningen av upphandlingsärendena som kunnat konstateras
vid genomgången av dessa ärenden. Denna utgår från en
beloppsgräns på 50 000 kr för åren 1990 och 1991 resp. 70 000 kr
för åren 1992 och 1993. Ibland har dokumentation i
upphandlingsärendet saknats eller varit bristfällig. I de fall
som dokumentationen gett underlag för bedömning av
handläggningen har dock tveksamheter i  handläggningen påpekats,
när skäl för detta förelegat. Mot bakgrund av att utskottet
inledde sin granskning av konsultupphandlingar med åren 1992 och
1993, inleds redogörelsen nedan med en sammanfattning avseende
dessa två år. Sammanfattningen görs departementsvis, varvid dock
Näringsdepartementets upphandling i fråga om informationen inför
privatiseringsprogrammet redovisas under ett eget avsnitt. Som
ovan angetts kommer Utbildningsdepartementets upphandlingar
under åren 1992--1994 att redovisas särskilt i det följande.
Upphandlingar 1992 och 1993
Brister i dokumentationen
Enligt 13 § upphandlingsförordningen skall hos myndigheten
finnas dokumenterat de skäl på vilka ett anbud har antagits och
vad som i övrigt förekommit av betydelse vid anbudsprövningen.
När det finns särskilda skäl och under förutsättning av att
kravet på affärsmässighet och objektiv behandling inte
åsidosätts, får myndigheten enligt RRV:s föreskrifter till 6 §
upphandlingförordningen, tillfråga endast en leverantör vid
anbudsinfordran. Motivet härtill skall enligt föreskrifterna
dokumenteras. Vidare skall enligt föreskrifterna till samma
paragraf innehållet i förfrågningsunderlaget alltid
dokumenteras, även om anbud infordras på annat sätt än genom
annonser eller skrivelser.
Statsrådsberedningen (SB)
SB har genom en förhandlingsupphandling med en anbudsgivare,
KREAB, gett detta företag uppdraget att visualisera
budgetpropositionen. Kostnaden har uppgått till 549 403 kr.
SB har uppgett att den s.k. popluntan med tillhörande
presentationsmateriel tidigare har tagits fram genom
Finansdepartementets försorg. Inför 1993 års budget fördes denna
uppgift över till SB den 10 december 1992. Upphandling måste
därför enligt SB ske i ett mycket sent skede. Med kännedom om
kostnader för tidigare års popluntor genomförde presschefen,
efter att ha rådgjort med rättschefen, förhandlingsupphandlingen
med KREAB. Presschefen visste att KREAB hade kapacitet att på
den knappa tid som stod till buds fullgöra uppdraget på ett
tillfredsställande sätt. KREAB gav en muntlig offert som
därefter bekräftades från SB:s sida.
Det finns inte anledning att ifrågasätta SB:s uppgifter om att
det förelåg tidsbrist i detta fall, även om det kan tyckas
förvånande att det inte fanns en något bättre framförhållning.
Av materialet framgår att förhandlingsupphandling med flera
anbudsgivare har skett hösten 1993 vad gäller 1994 års
"poplunta". Kostnaderna uppgick då till ett belopp som var ca
117 000 kr lägre än vid framställningen av 1993 års poplunta. Om
det högre priset 1992 berott på krav på snabbare leverans
framgår inte. En brist föreligger emellertid genom att det inte
skedde någon dokumentation av motivet till att endast en
leverantör tillfrågades vid anbudsinfordran.
Justitiedepartementet
Upphandlingen från JKL Information AB för utarbetande av
skriften "Förnyelsen av Sverige" skedde genom
förhandlingsupphandling med en anbudsgivare. Kostnaden uppgick
till 89 500 kr. Anledningen till det aktuella
upphandlingsförfarandet har av departementet angetts vara det
relativt sett begränsade beloppet och att beställningen lades ut
vid en sådan tid (midsommartid) på året att den vid tillfället
tillgängliga kompetensen var begränsad. Med hänsyn härtill och
till det angelägna i en snabb igångsättning valdes JKL som
leverantör. Departementet har också uppgett att leverantören
hade särskild kompetens för uppdraget.
Upphandlingen från Informations & samhällskontakt AB avseende
frågor om kompletteringar av regeringskansliets
informationsorganisation, skedde genom förhandlingsupphandling
med en anbudsgivare. Kostnaden uppgick till 112 200 kr.
Anledningen har uppgetts vara att just denne leverantör hade den
särskilda kompetens som uppdraget krävde. Vidare har uppgetts
att uppdraget hade samma karaktär som ett utredningsuppdrag.
Det saknas anledning att ifrågasätta departementets uppgifter
i dessa två ärenden. En brist föreligger emellertid genom att
det inte skedde någon dokumentation av motivet till att endast
en leverantör tillfrågades vid anbudsinfordran.
Utrikesdepartementet
Vid genomgången av materialet har kunnat konstateras vissa
brister i dokumentationen. Bl.a. saknas i några fall beslut.
Sekretariatet för Europainformation har till övervägande del
använt direktupphandlingar. Anledningen härtill har uppgetts
vara bl.a. behov av speciell kompetens, tidsbrist och speciella
krav på grund av uppdragets karaktär. I de fall då upphandlingen
har skett i konkurrens med infordran av anbud, har
förfrågningsunderlaget varit muntligt. Enligt sekretariatet
finns normalt inte förfrågningsunderlag eftersom sekretariatet
skulle få svårigheter att hantera anbud från alltför många
intressenter.
Enligt RRV:s föreskrifter till 6 § upphandlingsförordningen
har en leverantör som inte särskilt tillfrågats rätt att på
begäran få förfrågningsunderlaget på samma villkor som en
tillfrågad leverantör. Enligt föreskrifterna skall innehållet i
förfrågningsunderlaget alltid dokumenteras, även om anbud
infordras på annat sätt än genom annonser eller skrivelser. Mot
bakgrund härav borde innehållet i förfrågningsunderlaget ha
dokumenterats.
Socialdepartementet
Företaget Aronsson & Co har fått två uppdrag avseende
informationsprojekt.
Det första uppdraget "Den nya barnomsorgen" gällde en
informationskampanj riktad huvudsakligen till personalen vid
daghem om hur det går till att starta privata daghem. Till
Aronsson & Co har utbetalts 643 000 kr. Enligt departementet
skedde upphandlingen med brådska i anslutning till den nya
lagstiftningen. Departementet kände till Aronsson & Co och ansåg
att detta företag skulle kunna utföra arbetet enligt
departementets intentioner. Något skriftligt avtal har inte
tecknats. Departementet har redovisat en projektbeskrivning
innehållande bl.a. tidsplan och kostnadsuppgifter från
företaget.
Upphandlingen synes ha skett genom förhandlingsupphandling med
en anbudsgivare. Det saknas anledning att ifrågasätta
departementets uppgifter om att tidsbrist rått. En brist
föreligger emellertid genom att dokumentation inte skedde av
motiven till att endast en leverantör tillfrågades vid
anbudsinfordran.
Det andra uppdraget som Aronsson fick, "Pappaledighet", till
en kostnad om 600 000 kr, har upphandlats i konkurrens. Två
företag lämnade anbud och dessa var prismässigt likvärdiga.
Skälen till att Aronssons anbud antogs har inte dokumenterats.
Socialdepartementet har vidare upphandlat konsulttjänster från
Professionell Management/Arne och Barbro Svensson AB. 1992 gavs
det första uppdraget (125 000 kr) och 1993 det andra uppdraget
(250 000 kr). Konsultavtal har ingåtts. Som bakgrund till det
första uppdraget har angetts att departementet gett ett
departementsråd i uppdrag att utreda förutsättningarna för nya
verksamhetsformer inom vård och omsorg. Arbetet skedde inom
ramen för en arbetsgrupp bestående av representanter för
departementet och Statskontoret som hade departementets uppdrag
att biträda utredaren. Till arbetsgruppen  var knuten en
referensgrupp och i denna ingick Arne Svensson/Professionell
Management. Enligt uppgifter i materialet ingick Arne Svensson i
referensgruppen innan konsultavtalet ingicks. Resultatet av
arbetsgruppens arbete har redovisats i departementspromemorian
Alternativa verksamhetsformer inom vård och omsorg (Ds
1992:108). Av inledningen framgår bl.a. att referensgruppen
bidragit med samlade erfarenheter från avknoppnings- och
privatiseringsarbete inom sektorn. Vidare framgår att Arne
Svensson har bidragit med en PM som främst utgjort underlag för
beskrivningar i rapporten av den enskilde nyföretagarens
perspektiv samt dennes behov av stöd.
Det andra uppdraget avsåg framtagande av en skrift och
genomförande av en konferens på samma tema som skriften.
Dokumentationen består av konsultavtal med, i det första
ärendet, en bilaga. I det andra ärendet finns också en av
konsulten lämnad plan för arbetet. Skriftliga uppgifter om
själva upphandlingen saknas. Inte heller vid utskottskansliets
muntliga kontakter med departementet har klarhet kunnat bringas
i frågan om upphandlingsförfarandet. Svårigheter föreligger
därför att kunna bedöma om denna tillgått på ett affärsmässigt
riktigt sätt.
Arbetsmarknadsdepartementet
Här finns i två fall brister i dokumentationen. I båda fallen
har arbetsmarknadsministern genom regeringsbeslut bemyndigats
att göra upphandling inom angivna ramar. I det första ärendet
har angetts att den uppdragstagare som valdes var den mest
ekonomiskt fördelaktiga. I det andra ärendet valdes enligt
uppgift det bolag som lämnat det ekonomiskt mest fördelaktiga
anbudet. Enligt departementet har av misstag besluten inte
dokumenterats på föreskrivet sätt.
Kulturdepartementet
Här finns större brister i dokumentationen i ett fall. En
broschyr "Kulturdepartementet" har 1992 upphandlats från
Wildeco. Några offerter finns inte dokumenterat i ärendet. En
sammanställning har gett vid handen att offerter inkommit från i
vart fall tre företag. Wildeco tycks ha gett det högsta anbudet,
90 000 kr. Skriftligt avtal saknas. Tre fakturor finns på totalt
ca 108 000 kr. Fakturorna tycks omfatta en tilläggsbeställning
på 18 360 kr.
Departementet har framhållit att upphandlingen skett under en
period då organisationen var ny och de administrativa rutinerna
ännu inte satt sig.
Dokumentation saknas i detta fall, varför det inte är möjligt
att i efterhand konstatera vilka omständigheter som legat till
grund för beslutet.
Näringsdepartementet
EuroFutures AB har 1992 anlitats för en översyn av Stiftelsen
Norrlandsfondens verksamhet till en kostnad om 91 000 kr
(utbetalt 106 111 kr på grund av muntligt avtal om fördjupning
av avtalet). Förfrågningsunderlag och beslut om medel finns
dokumenterat, men uppgifter om upphandlingsform finns inte
dokumenterade. Någon bedömning av om upphandlingen skett på ett
affärsmässigt riktigt sätt har således inte kunnat göras.
Gordon & Nelson Företagskonsulter AB har 1992 anlitats för en
genomgång av möjligheter till privatisering av SIFU-stiftelsen.
Upphandlingen skedde i konkurrens, men skälen för att detta
företags anbud antagits har inte dokumenterats.
Samma brist i dokumentationen föreligger dels beträffande ett
uppdrag till CARTA Relationskonsult AB 1992 för uppläggning av
strategi för statliga insatser för turism (195 240 kr), dels
beträffande ett uppdrag till Gullers Informationsrådgivare AB
samma år för framtagande av broschyren Invest in Sweden
(ursprungligen 337 000 kr).
Price Waterhouse har 1992 genom förhandlingsupphandling med en
anbudsgivare anlitats för granskning av vissa uppgifter i
anslutning till bildandet av Swedish Ordonance. Kostnaden
uppgick  till 87 490 kr. Någon dokumentation av upphandlingen
har inte skett, inte heller av motivet till att endast en
leverantör tillfrågats vid anbudsinfordran.
Miljö- och naturresursdepartementet
Det uppdrag som Kepz annonsbyrå 1993 har fått för att
framställa utställningsmontrar och en folder inför
Kretsloppsfestivalen, har skett i konkurrens. Kostnaden har
uppgått till 211 578 kr. Innehållet i förfrågningsunderlaget har
inte dokumenterats och inte heller skälen till att annonsbyråns
anbud antogs. Departementet har uppgett att valet grundade sig
på en bedömning av kvaliteten.
Det uppdrag som 1993 gavs till Utbildningsförlaget Brevskolan
att producera en skrift Kvinnor, Planering, Byggande,
föregicks enligt departementet av en muntlig inbjudan att
inkomma med förslag vid ett informationsmöte med inbjudna
organisationer. Det fanns vissa tveksamheter från intresserade
parter beträffande lönsamheten och till slut var det bara
Brevskolan som var intresserad. Avtal med garantiklausul har
skrivits med Brevskolan och det avtalade beloppet var på 115 000
kr. Utbetalt belopp har uppgått till 60 000 kr. Två offerter och
ett avtal finns, men i övrigt saknas dokumentation. Någon
dokumentation av innehållet i förfrågningsunderlaget finns inte
och inte heller av skälen till att Brevskolans anbud antogs.
I dessa två fall borde dokumentation ha skett, dels av
innehållet i förfrågningsunderlaget, dels av skälen till att
visst anbud antagits.
De broschyrer som departementet har låtit framställa har
behandlats separat i redovisningen över departementets
upphandlingar. Några upphandlingar har skett i konkurrens, några
genom direktupphandling. Som framgår av bilaga A 8.1 föreligger
även här brister i dokumentationen av innehållet i
förfrågningsunderlaget och av skälen till att ett visst företag
har valts.
Direktupphandlingar
Direktupphandling sker enligt 4 § upphandlingsförordningen
genom köp eller beställning utan infordrande av anbud i särskild
ordning. Vid sluten upphandling och förhandlingsupphandling
infordras, prövas och antas anbud. Enligt RRV:s föreskrifter får
direktupphandling användas endast om upphandlingen avser mindre
belopp och myndighetens administrativa kostnader vid sluten
upphandling eller förhandlingsupphandling därför inte skulle stå
i rimlig proportion till upphandlingens värde eller om
myndigheten vid brådskande och oförutsedda behov inte hinner
tillämpa någon annan upphandlingsform eller om synnerliga skäl
talar för det.
Utrikesdepartementet
En direktupphandling har gjorts från företaget Ekonomerna och
avser uppgiften att skapa rutiner och regler för redovisning av
anläggningstillgångar. Kostnaden har uppgått till 122 000 kr.
Som skäl för att direktupphandling valts har departementet
uppgett att man kände till företagets kompetens.
De skäl som departementet angett kan inte anses utgöra skäl
som motiverar en direktupphandling.
Kommunikationsdepartementet
I en direktupphandling har Kommunikationsdepartementet lagt ut
fyra uppdrag till KREAB till ett totalt belopp om 134 748 kr.
Uppdragen har gällt medverkan i arbetet med att presentera den
s.k. infrastrukturpropositionen. Syftet med konsultinsatserna
var att för en allmän publik göra en omfattande och tekniskt
svår materia begriplig, då propositionen presenterades. Enligt
departementet kunde konsultens arbete inte gärna påbörjas innan
propositionen var avslutad. Härefter skulle propositionen
presenteras vid en presskonferens mindre än en vecka efter det
att den beslutats. Med hänsyn till denna korta tid bedömde
departementet att extraordinära insatser skulle krävas för att
göra en bra presentation. Mot denna bakgrund gjordes
direktupphandlingen med KREAB. Enligt uppgifter  från
departementet hade statssekreteraren på departementet personlig
kännedom om konsultbranschen och lade ut uppdraget på KREAB.
Det behov som uppstod av information vid propositionens
presentation borde ha kunnat förutses. Enligt departementet
kunde konsulten inte påbörja sitt arbete förrän propositionen
presenterades. Även om så var fallet hade själva konsultinsatsen
i förväg kunnat upphandlas genom infordrande av anbud. Vad
departementet anfört som anledning till den valda
upphandlingsformen kan inte anses som godtagbart skäl för en
direktupphandling.
Näringsdepartementets upphandling av konsulter inom
privatiseringsprogrammet
Gullers Grupp Informationsrådgivare AB och KREAB Information
AB har anlitats för information om syftet med och innehållet i
det privatiseringsbemyndigande riksdagen lämnade.
Gullers har 1992 erhållit uppdrag dels att utarbeta en
broschyr om privatisering av statliga företag, dels att utarbeta
en skrift om statliga företag. Kostnaderna har uppgått till
973 554 kr (99 178 kr + 634 753 kr + 30 721 kr + 208 902 kr).
Företaget har också, liksom KREAB, anlitats för utarbetande av
en kommunikationsplan till en kostnad om ca 50 000 kr för vart
företag.
Departementets dokumentation om dessa uppdrag har varit
bristfällig. I ärendet har dokumenterats departementsprotokoll
och viss skriftlig kommunikation mellan departementet och
Gullers. Offerter och eventuella konsultavtal har inte funnits
dokumenterade.
I skrivelse till utskottet den 21 april 1994 uppgav
departementet att Gullers Grupp Informationsrådgivare AB som ett
resultat av en allmän genomgång av flera informationsföretag
fick i uppdrag dels att utarbeta en broschyr om privatisering av
statliga företag, dels att utarbeta en skrift om statliga
företag. Upphandlingarna uppgavs ha skett som en
förhandlingsupphandling med en anbudsgivare och med ledning av
den allmänna genomgång av konsultföretag inom
kommunikationsområdet som tidigare gjorts.
Vid utskottets fortsatta genomgång av departementets samtliga
upphandlingar har departementet uppgett att när privatiseringen
skulle påbörjas, ville man från departementets sida gå ut med en
bred informationskampanj. Departementet gjorde en allmän
genomgång av flera informationsföretag och inbjöd sedan fem sex
informationsföretag (KREAB, Gullers, Carta, Jerry Bergström AB,
Burson Marsteller, Wildell) att inkomma med idéer och anbud
kring hur en grundläggande informationsinsats till allmänheten
om privatisering av statligt ägda företag skulle genomföras.
KREAB och Gullers fick därefter uppdrag att föreslå var sin
kommunikationsplan. Efter utvärdering av dessa fick Gullers de
redovisade uppdragen.
Efter förfrågan uppgav departementet att inbjudan troligen
skedde per telefon. Det var möjligt att ytterligare företag fick
en inbjudan, men i vart fall inbjöds de sex angivna företagen.
Företagen erbjöds att komma till departementet och presentera
sina förslag till informationskampanj, vilket också skedde.
Informationsmaterialet fanns inte dokumenterat hos
departementet, men sannolikt omfattade detta material även
kostnadsuppskattningar. Enligt departementet fick denna
inledning ses som en del av upphandlingen, och resultatet av
presentationerna var avgörande för valet av konsult och
uppläggningen av informationsprogrammet.
Departementet har under hösten 1994 kompletterat materialet
beträffande den inledande genomgången av olika företag.
Materialet består bl.a. av bekräftan av departementets inbjudan,
en förteckning över de konsulter som inbjudits att delta i
anbudsförfarandet, ett mötesschema för de konsulter som samtal
har förts med, en PM från f.d. planeringschefen i
Näringsdepartementet Hans Lundgren och offerter från fem
företag, innehållande kostnadsindikationer och
kostnadsuppskattningar.
RRV har i allmänna råd till 5 § upphandlingsförordningen
angett att när det är svårt att utforma en fullständig och
tydlig kravspecifikation eller uppdragsbeskrivning, t.ex. vid
teknikupphandling eller upphandling av vissa tjänster, bör
myndigheten upphandla i flera steg. Den första upphandlingen bör
då endast avse förslag till lösningar, principiella riktlinjer
eller översiktliga skisser. I RRV:s kommentarer till samma
paragraf sägs att vid förhandlingsupphandling av tjänster som
gäller att utforma idéskisser eller att ge alternativa lösningar
på ett problem, kan det med hänsyn till upphandlingens karaktär
vara lämpligt att tillåta att anbud till en del lämnas
skriftligt och kompletteras muntligt. Innehållet i den muntliga
överenskommelsen måste sedan på sedvanligt sätt bekräftas. I
RRV:s kommentarer anges vidare att en marknadsundersökning innan
upphandlingen påbörjas ibland kan ge ett bättre underlag för
upphandlingen. Om myndigheten gör en sådan marknadsundersökning
är det enligt RRV viktigt att kontakten med leverantörerna sker
i sådana former att de inte medför några förpliktelser mot någon
leverantör eller att några leverantörer får försteg före de
andra.
Upphandlingarna av Gullers har uppgetts vara
förhandlingsupphandlingar med en anbudsgivare. Någon
dokumentation har inte skett av motiven till att endast en
leverantör tillfrågats vid anbudsinfordran. Muntliga uppgifter
har sedan lämnats om att valet av upphandlingsform föregåtts av
en allmän genomgång av olika företag och att anbud då också
inhämtats från olika företag. Mot bakgrund av vad RRV anfört i
sina allmänna råd och kommentarer enligt ovan, finns inte
anledning att ifrågasätta detta förfaringssätt. Att
dokumentation helt saknats om detta inledande skede får dock
anses utgöra en stor brist. Dokumentationen syftar ju till att
man i efterhand skall kunna konstatera vilka affärsmässigt
betingade omständigheter som varit avgörande för beslutet. Med
utgångspunkt i det material som fanns dokumenterat hos
departementet kunde en sådan bedömning inte göras.
Upphandlingar 1990 och 1991
Brister i dokumentationen
Statsrådsberedningen
Utarbetandet av en rapport om det svenska näringslivets
FoU-arbete har, till en kostnad om 355 200 kr, upphandlats från
företaget Rintec Consulting. Detta har skett såsom en
förhandlingsupphandling med en anbudsgivare. Motivet till den
valda upphandlingsformen synes inte ha dokumenterats eftersom SB
uppgett att skälet torde ha varit att uppdragstagaren hade den
särskilda kompetens som erfordrades.
Att motivet till att endast en leverantör tillfrågats vid
anbudsinfordran inte dokumenterats är en brist.
Utrikesdepartementet
Vad gäller utbildningssektionen har lämnats uppgift om att
förhandlingsupphandling varit den vanligast förekommande
upphandlingsformen och att i de fall då offert inte finns i
ärendet kan detta bero på att handläggaren i fråga inte sparat
på denna sedan den slutliga fakturan kommit in.
Att offerterna inte är dokumenterade utgör en brist.
Försvarsdepartementet
Upphandling har gjorts från företaget Studio C, till en
kostnad om 56 593 kr, avseende tryckeritjänster för en skrift
om försvarsstatistik 1990. Vidare har från företaget Monitor
Film & Television AB upphandlats, till en kostnad om 52 000 kr,
för tjänst innefattande produktion av en informationsfilm om den
nya skyddslagen.
Enligt departementet finns det ett knapphändigt material
rörande dessa två upphandlingar, men de har uppenbarligen skett
som direktupphandlingar. Uppgifter om varför denna
upphandlingsform valts finns inte dokumenterade.
På grund av avsaknaden av dokumentation i dessa två fall har
någon bedömning av upphandlingsförfarandet inte kunnat göras.
Kommunikationsdepartementet
Några av upphandlingarna har varit förhandlingsupphandlingar
med en anbudsgivare. Det gäller bl.a. Öhrlings Reveko (320 000
kr), Coopers & Lybrand konsulter (110 000 kr + 13 025 kr),
Adveco (70 000 kr), McKinsey & Company Inc. (1 124 737 kr) samt
Förvaltnings AB Mats B O Larsson (125 000 kr + 22 425 kr). I
dessa fall har särskilda beslut i departementsprotokoll fattats
om att anlita konsulten i fråga.
Det är tveksamt om dessa departementsprotokoll kan anses
utgöra tillräcklig dokumentation av motivet till att endast en
leverantör tillfrågats vid anbudsinfordran. Även här är alltså
dokumentationen bristfällig.
Utbildningsdepartementet
Upphandlingen från Stenbeck Information för en affischkampanj
inför det internationella läskunnighetsåret har skett genom
direktupphandling. Kostnaden har uppgått till 71 000 kr. Uppgift
saknas om varför denna upphandlingsform valts. Någon bedömning
av valet av upphandlingsform har därför inte kunnat göras.
Upphandling från företagen Bohlins (153 000 kr), Alfred Berg
fondkommission (100 000 kr) och G Grönbergs advokatbyrå (112 000
kr) har skett genom direktupphandling. Uppdragen gällde
sändningstillstånd för en reklamfinansierad TV-kanal. Motivet
till den valda upphandlingsformen har angetts vara att dessa
företag hade god kännedom om TV- och mediabranschen och att
uppdragen skulle utföras så snabbt som möjligt. Dokumentation om
själva upphandlingen saknas dock.
Det finns inte anledning att ifrågasätta den valda
upphandlingsformen men avsaknaden av dokumentation utgör en
brist.
Departementet har vidare genom direktupphandling anlitat
företaget Brinning konsult AB (181 000 kr) för att biträda vid
en omorganisation av vissa delar av departementet för att
genomföra viss utbildning av enhetscheferna. Dokumentation om
upphandlingen saknas.
Eftersom dokumentation saknas har inte någon bedömning av vald
upphandlingsform kunnat göras.
Jordbruksdepartementet
Två direktupphandlingar har gjorts; dels av firma Per Klaesson
(263 701 kr), dels av Lars Bengtsson reklamproduktion (305 830
kr). Skälen till den valda upphandlingsformen finns inte
dokumenterade. Vad gäller uppdraget till firma Per Klaesson så
gällde detta fotografering till en broschyr, och departementet
har framhållit att när det gäller mer konstnärlig produktion kan
direktupphandling vara motiverad.
Eftersom dokumentation saknas om skälen till att
direktupphandling har valts, har inte någon bedömning kunnat
göras av vald upphandlingsform.
Näringsdepartementet
Upphandlingarna från PA Consulting Group har enligt
departementet skett genom direktupphandling mot offert.
Kostnaderna har uppgått till 670 000 kr (utbetalt 668 744 kr) år
1990 och 1 000 000 kr (utbetalt 331 500 kr) år 1991. Det finns
enligt departementet skriftliga offerter och dessa har föregåtts
av förhandling och avtalsskrivning. Skälen för att detta företag
valdes har inte dokumenterats. Departementet har uppgett att den
person som skulle utföra uppdragen, Roland Steen, har kunskaper
inom området och från statlig förvaltning och att han ansågs
opartisk vilket utgjort ett kriterium. Han ansågs också ha stor
erfarenhet av arbete med analyser av tillväxtföretag. Vad gäller
upphandlingen 1991 har även anförts tidsskäl.
De uppgifter som departementet lämnat tyder på att det varit
fråga om förhandlingsupphandling med en anbudsgivare och inte
direktupphandling. Att det saknas dokumentation av motivet till
att endast en leverantör tillfrågats vid anbudsinfordran utgör
då en brist.
Upphandlingarna från SVD Förlags AB (412 500 kr +
254 062 kr) för framställning av årsrapporter har skett i
konkurrens. Förfrågningsunderlag har i dessa fall kastats vid
gallring av arkiv i samband med att ansvaret för rapporten
överfördes på NUTEK. Vad gäller uppdraget som avsåg Årsrapporten
1990 har offertunderlaget också kasserats. I ärendet som avsåg
Årsrapporten 1991 finns endast en kopia av offerten från det
valda företaget.
Även om upphandlingen har skett i konkurrens medför det faktum
att förfrågningsunderlag och offerter inte längre finns bevarade
en brist som i sin tur medför svårigheter att bedöma huruvida
upphandlingen skett på ett affärsmässigt sätt.
Civildepartementet
Direktupphandlingar har gjorts av ARE Idé 2 (145 000 kr),
Abaker AB (50 000 kr), Nordiska Utvecklingsinstitutet i
Östersund AB (137 000 kr) och Interoffsettryckeri AB (5 000 kr
+ 77 625 kr). Enligt departementet finns skälen till den valda
upphandlingsformen inte dokumenterade.
Eftersom uppgifter inte har kunnat lämnas om skälen till den
valda upphandlingsformen, har inte någon bedömning härav kunnat
göras.
Miljö- och naturresursdepartementet
I fyra ärenden saknas dokumentation över huvud taget, varför
departementet inte kunnat ange hur upphandlingen har skett.
Detta gäller uppdrag till Are Idé 2 (upphandlat 181 840 kr +
60 000 kr och betalt 187 512 kr + 54 860 kr), Konsultföretaget
GF (97 529 kr), Svensk Information i Stockholm AB (52 190 kr)
samt DataBild-information AB (84 705 kr).
Eftersom dokumentation saknas har det inte kunnat göras någon
bedömning av om upphandlingarna skett på ett affärsmässigt och
formellt riktigt sätt.
Direktupphandling
Justitiedepartementet
En upphandling av Libergraf har gjorts för tryckning av två
BRÅ-rapporter till en kostnad om 63 389 kr exkl. moms. Detta
skedde genom direktupphandling, och departementet har uppgett
att det haft ett långvarigt samarbete med leverantören varför en
sådan upphandling gjordes sedan leverantören lämnat offert.
De skäl som departementet uppgett som anledning till att
direktupphandling valdes, kan i detta ärende som avser
tryckningstjänster inte anses utgöra sådana skäl som kan
motivera en sådan upphandlingsform.
Utskottets sammanfattande bedömning
Under åren 1992 och 1993 har bristerna i dokumentationen
främst gällt motivet till att anbud infordrats från endast en
anbudsgivare samt innehållet i förfrågningsunderlag och skälen
till att ett visst anbud har antagits. I åtskilliga fall har
departementen på utskottskansliets förfrågan kunnat uppge vilka
skälen har varit.
I några fall har bristen på dokumentation medfört att någon
bedömning inte kunnat göras av om upphandling skett på ett
affärsmässigt och formellt riktigt sätt.
Direktupphandlingar har förekommit i ett flertal fall. Skälen
härtill har angetts av departementen muntligen eller skriftligen
till utskottskansliet. Valet av upphandlingsformen direkt
upphandling kan under 1992 och 1993 i två fall anses tveksamt.
Även vad gäller upphandlingar gjorda under åren 1990 och 1991
finns brister i dokumentationen. Dokumentation har bl.a. inte
skett av motivet till att endast en leverantör tillfrågats vid
anbudsinfordran. I ett flertal fall saknas handlingar över huvud
taget varför uppgifter om upphandlingsförfarandet inte kunnat
lämnas från departementet i fråga. Detta innebär att någon
bedömning inte har kunnat göras av om upphandlingen skett på ett
affärsmässigt och formellt riktigt sätt.
Under 1990 och 1991 har direktupphandlingar varit ofta
förekommande. Skälen härtill har i vissa fall kunnat anges av
departementen skriftligen till utskottskansliet. I flera fall
saknas dokumentation om anledningen till att direktupphandling
har valts, varför en bedömning av vald upphandlingsform inte
kunnat göras. I ett fall kan valet av direktupphandling anses
tveksamt.
Utskottet vill framhålla följande.
Kravet på dokumentation i upphandlingsärenden fanns uttryckt i
upphandlingsförordningen och RRV:s föreskrifter till denna.
Bestämmelserna i den nya lagen om offentlig upphandling har
inneburit ökade krav på att de olika delmomenten i upphandlingen
dokumenteras. Eftersom dokumentationen syftar till att man i
efterhand skall kunna konstatera vilka affärsmässigt betingade
omständigheter som varit avgörande för beslutet, är det av
största vikt att kravet på dokumentation fullgörs. Utskottet
framhöll i sitt granskningsbetänkande under riksmötet 1992/93
att det var viktigt att allt som förekommit av betydelse i
upphandlingsärenden dokumenterades väl. Mot bakgrund av de
brister som under åren 1990--1993 förekommit i detta avseende,
finner utskottet anledning att åter starkt understryka vikten av
dokumentation i upphandlingsärenden.
Mot bakgrund av att direktupphandlingar varit vanligt
förekommande finns det anledning att framhålla skillnaden mellan
denna upphandlingsform och andra upphandlingsformer.
Vid direktupphandling sker upphandlingen utan infordrande av
skriftligt anbud. Enligt RRV:s föreskrifter till 4 §
upphandlingsförordningen fick direktupphandling användas endast
om upphandlingen avsåg mindre belopp och myndighetens
administrativa kostnader vid sluten upphandling eller
förhandlingupphandling därför inte skulle stå i rimlig
proportion till upphandlingens värde eller om myndigheten vid
brådskande och oförutsedda behov inte hann tillämpa någon annan
upphandlingsform eller om synnerliga skäl talade för det.
Direktupphandling får numera, enligt lagen om offentlig
upphandling, användas om upphandlingens värde är lågt eller om
det finns synnerliga skäl, såsom synnerlig brådska orsakad av
omständigheter som inte kunnat förutses och inte heller beror på
den upphandlande enheten.
Som framgått ovan har regeringskansliets förvaltningskontor i
sina riktlinjer för upphandling i regeringskansliet också angett
vissa riktlinjer för användningen av direktupphandling.
Utskottet finner det tillfredsställande att det numera inom
regeringskansliet finns gemensamma riktlinjer även i detta
avseende.
9.5 Utbildningsdepartementets upphandlingar av konsulttjänster
1992--1994
Brister i dokumentationen
Genomgång av upphandlingsärendena
Vid genomgång av Utbildningsdepartementets
konsultupphandlingar under åren 1992 och 1993 har kunnat
konstateras att dokumentationen endast i undantagsfall
innehållit något särskilt formellt beslut om att departementet
avser att anlita en viss person eller ett visst företag för en
viss tjänst inom en angiven kostnadsram. Förhållandet är
detsamma när det gäller det övriga formella underlaget för
uppdragen. Endast undantagsvis finns skriftlig dokumentation av
offerter, avtal eller överenskommelser om uppdragets inriktning
och omfattning och de ekonomiska villkoren för uppdragets
genomförande.
Dessa förhållanden har av departementet angetts ha sin
förklaring i den administrativa ordning departementet tidigare
tillämpat. Beslut i upphandlingsärenden under 1992 och 1993 har
reellt fattats av vederbörande statssekreterare och bekräftats
genom dennes attest.
Granskningen från utskottets sida har mot denna bakgrund fått
inskränkas till att kontrollera om någon skriftlig dokumentation
över huvud taget finns som kunnat ge en bild av vad som
förevarit i de enskilda upphandlingsfallen. Dokumentationen
omfattar praktiskt taget genomgående endast fakturor. Vid
upphandling från Gramma AB har kostnadskalkyler förekommit i
viss omfattning.
I ett par fall har frånvaron av avtal eller annan formell
överenskommelse om villkoren för uppdragets genomförande vållat
problem för departementet. Av handlingarna i ärendet har
framgått, se bilaga A 8.1, att i två fall har det förhållandet
att ersättningssumman inte i förväg har bestämts fått till följd
att departementet och uppdragstagaren börjat förhandla om
beloppet först då fakturan har överlämnats.
Sammanfattningsvis har det således förelegat stora brister
såväl när det gäller dokumentationen av upphandlingsärenden som
uppfyllandet av de formella förutsättningarna för en
upphandling, t.ex. har beslut om anlitande av konsult inte
funnits.
Utfrågning med f.d. utbildningsministern Per Unckel
Vid utfrågning inför utskottet har Per Unckel framhållit det
angelägna i en tydligare dokumentation i de hänseenden som är
aktuella i granskningen. Under åren 1991--1994 skärptes enligt
Unckel också rutinerna för detta inom Utbildningsdepartementet.
En helt ny rutin för beslut i ekonomiska frågor fastställdes i
december 1993.
Unckel har framhållit skillnaden mellan å ena sidan anlitande
av experter och å andra sidan upphandling i den konventionella
form som upphandlingsförordningen stipulerar. Han har vidare
bl.a. uppgett att hans krav på dokumentation av varför
statssekreteraren slutit ett avtal med en viss expert var mycket
ringa, eftersom han utgick ifrån att statssekreteraren visste
vilken expert han skulle ha. Själva beslutet att enrollera
vederbörande var enligt Unckel dokumentation nog.
Utbildningsdepartementets anlitande av Gramma AB
Genomgång av upphandlingen
Utbildningsdepartementets kostnader för konsulttjänster har
under år 1992 uppgått till ca 700 000 kr, 1993 till ca 4
miljoner kronor och 1994 till ca 17 miljoner kronor. Kostnaden
för Gramma AB har under 1992 uppgått till ca 189 000 kr, 1993
till ca 2,2 miljoner och 1994 till ca 2 miljoner kronor.
Anlitandet av Gramma AB består av två delar, som hålls samman
av upphandlingen av en enhetlig grafisk profil. Den ena delen
avser produktion av en informationsbroschyr riktad till
kommunerna om rätten att välja skola. I denna del har
upphandlingen gjorts i konkurrens. Den andra och kostnadsmässigt
helt dominerande delen av uppdraget innebär att Gramma, utöver
det nyss redovisade uppdraget, har anlitats för att producera
två broschyrer om nya läroplaner för grund- och gymnasieskolan
samt diverse andra trycksaker. Upphandlingen av dessa
produktioner har handlagts av de båda pressekreterarna. Inför de
olika delprojekten har departementet som regel begärt in
kostnadskalkyler för hela produktionen. Gramma har enligt
uppgift i sin tur tagit in offerter från konkurrerande
tryckerier för de delar av projekten som avsett teknisk
produktion. Dessa offerter har i förekommande fall redovisats
för handläggaren på departementet.
Enligt en rapport från departementets dåvarande
pressekreterare om upphandlingen av trycksaker i departementet
baserades upphandlingen av Grammas tjänster på behovet av ett
profilprogram för hela departementet samt behovet av att ta fram
informationsmaterial av visst slag. Avgörande för valet av
Gramma var enligt rapporten att företaget var överlägset bäst på
grafisk design och att departementets största behov gällde just
layout och formgivning. Enligt rapporten gjordes följande
bedömning av Grammas fortsatta engagemang:
Erfarenhetsmässigt tycker jag att det är viktigt att man i ett
första skede gör en noggrann och gedigen upphandling som bör
gälla i ett två-årsperspektiv. Detta för att man ska etablera
ett bra samarbete och för att designprogram etc. skall vara
enhetligt. Vår avsikt är alltså att samarbeta med Gramma i två
år, men vi har inte bundit oss för det varken muntligt eller
skriftligt. Naturligtvis gäller inte detta om vi ska göra ett
större och mer omfattande inköp. Då kommer vi åter att tillämpa
förhandlingsupphandling.
I en kommentar till rapporten anför administrativa enheten att
med hänsyn till den presumtion som kan uppkomma när en grafisk
profil har upphandlats är en sådan policy inte anmärkningsvärd.
Det kan emellertid vara affärsmässigt i vissa fall att inte
binda upp sig för en viss leverantör, liksom det kan vara
affärsmässigt att göra det. I det aktuella fallet bedömdes det
affärsmässigt att inte uttryckligen binda sig vid en viss
leverantör.
Från Utbildningsdepartementet har i en senare kommentar bl.a.
anförts att det är brukligt att man vid upphandling av grafisk
profil använder sig av samma konsult i två--fyra år.
Departementet hade också anfört att de båda ansvariga
pressekreterarna genom sina tidigare anställningar hade mycket
goda kunskaper om reklambranschen och att de därigenom haft både
möjlighet och erforderliga kunskaper att bevaka
kostnadsutvecklingen. Möjligheten att anlita olika leverantörer
har enligt departementet också utnyttjats i viss omfattning. Vid
två olika upphandlingstillfällen under år 1993 gick uppdragen
till andra företag än Gramma.
Utfrågning med f.d. utbildningsministern Per Unckel
Per Unckel har vid utfrågning inför utskottet bl.a. uppgett
att departementets upphandling från Gramma sommaren 1992 och
under den därefter följande hösten avsåg två tjänster. Det
gällde dels ett grafiskt program, dels en första produkt med
utnyttjande av den grafiska profilen. Upphandlingen kunde, för
det fall departementet var till freds med resultatet, också
komma att avse kommande uppdrag. Först och främst avsågs med det
senare produkter som hade anknytning till det berörda grafiska
programmet. Att ytterligare uppdrag kunde följa framgår av
akten. Den första upphandlingen följdes också av fler uppdrag.
Dessa avsåg först och främst produkter och tjänster med det
grafiska programmet som utgångspunkt samt därutöver vissa
särskilda tjänster där departementet kunde dra nytta av de
upparbetade kontakterna. I fråga om andra produkter, t.ex.
informationen om de nya läroplanerna till elever och föräldrar,
skedde enligt Unckel upphandlingen på gängse vis. Gramma var
alltså, enligt Per Unckel, inte någon stående eller praktiskt
taget ensam leverantör av kreativa tjänster till
Utbildningsdepartementet. Enligt Per Unckel är det korrekt att
någon ny konkurrensupphandling inte har skett inom ramen för
denna stående relation, och detta var enligt honom mycket
medvetet.
Enligt Per Unckel fanns inte något avtal som täckte hela det
samarbete som departementet hade med Gramma AB. Sådana avtal
finns enligt Per Unckel inte när man gör den här typen av
långsiktiga överenskommelser. I de initiala diskussionerna med
Gramma överenskoms att relationerna gällde tills vidare under
förutsättning att departementet var nöjt med de resultat som
Gramma uppvisade.
Enligt Per Unckel utgjorde Utbildningsdepartementets samarbete
med Gramma en anpassning av en statlig verksamhet till en form
och en struktur som sedan länge använts av viktiga företag,
alltjämt med beaktande av de krav som lag och förordning
uppställer. Det är Per Unckels övertygelse att staten vunnit på
detta. Enligt Per Unckel har departementen liten vana vid att
hantera denna typ av stående relationer, som varje enskilt
företag hanterar dagligen inom ramen för ett arbete som
inledningsvis har upphandlats i sedvanlig ordning.
Per Unckel har vidare uppgett att det är hans övertygelse att
en längre relation med en byrå inom ett avgränsat område sparar
resurser för staten och höjer kvaliteten på
informationsprodukterna. Relationen till Gramma, som avsåg ett
grafiskt profilprogram och produkter med detta som bas, stod
därför enligt hans mening i hög grad i överensstämmelse med
upphandlingsförordningens anda och bokstav. När fråga emellertid
är om tjänster utan direkt samband med en mer stående relation
är det, enligt Per Unckel, på samma sätt naturligt med en
separat upphandling. Enligt Per Unckel hade relationen med
Gramma kommit att löpa under 1992, 1993 och 1994. Om Per Unckel
efter valet 1994 fortfarande hade varit departementschef hade
han då gått ut i förnyad upphandling.
Enligt Per Unckel är det hans övertygelse att staten har
vunnit mycket på denna typ av mer fasta förhållanden i stället
för att börja om från början vid varje enskilt tillfälle då en
proposition skall läggas fram för riksdagen.
Per Unckel har också uppgett att bedömningen av Grammas
erbjudande inte påverkades av att en av departementets
statssekreterare tidigare varit delägare och chef i företaget.
Utskottets bedömning
Utskottet vill inledningsvis framhålla att för
Utbildningsdepartementets upphandlingar har gällt bestämmelserna
om offentlig upphandling, såsom de uttryckts i
upphandlingsförordningen och sedermera i lagen om offentlig
upphandling. De av riksdagen år 1973 fastlagda grundläggande
principerna för offentlig upphandling är affärsmässighet,
offentlighet och rättssäkerhet. Den viktigaste principen vid
offentlig upphandling, kravet på affärsmässighet, innebär att
myndigheten vid upphandling skall utnyttja de
konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt iaktta
affärsmässighet samt behandla anbud och anbudsgivare objektivt.
Enligt förarbetena till den nya lagen om offentlig upphandling
får målen för reglerna om offentlig upphandling -- konkurrens,
icke-diskriminering och objektivitet -- anses vara desamma som
gällt tidigare.
Detta har bl.a. inneburit vissa krav på dokumentation i
upphandlingsärendena. Eftersom dokumentationen syftar till att
man i efterhand skall kunna konstatera vilka affärsmässigt
betingade omständigheter som varit avgörande för beslutet, är
det, som utskottet också framhållit ovan, av största vikt att
kravet på dokumentation fullgörs.
Vid utskottets genomgång av Utbildningsdepartementets
konsultupphandlingar 1992 och 1993 har kunnat konstateras att
departementets dokumentation av upphandlingsärendena uppvisat
mycket stora brister. Dessa brister har varit sådana att
granskningen från utskottets sida fått inskränkas till att
kontrollera om någon skriftlig dokumentation över huvud taget
finns som kunnat ge en bild av vad som förevarit i de enskilda
upphandlingsfallen. Även när det gäller de formella
förutsättningarna för en upphandling, t.ex. vad gäller beslut om
anlitande av en konsult, har det förelegat brister. Vid
utskottets granskning av departementets upphandlingar under år
1994 har framkommit att det även under detta år har förelegat
brister i dokumentationen.
Vad gäller Utbildningsdepartementets anlitande av Gramma AB
har det material som ställts till utskottets förfogande inte
varit av den beskaffenheten att de enskilda upphandlingsfallen
kunnat kontrolleras på ett fullständigt och tillfredsställande
sätt. Det har sammanfattningsvis kunnat konstateras att
departementet, i vart fall under 1992 och 1993, haft Gramma AB
som stående och praktiskt taget ensam leverantör av kreativa
tjänster och trycksaker på informationsområdet och att
affärsmässigheten vid upphandlingen av de tjänster och produkter
som utgjorde en fortsättning på det inledningsvis upphandlade
uppdraget, inte kunnat till fullo kontrolleras.
Av materialet i ärendet och av vad som framkommit vid
utfrågningen med Per Unckel har framgått att
Utbildningsdepartementet, efter en första inledande upphandling
av Gramma AB, medvetet valt att direkt anlita detta företag även
för andra uppdrag än det som den inledande upphandlingen avsåg,
och avsikten har varit att denna relation till företaget skulle
avse en längre tid. Per Unckel har uppgett att om han efter
valet 1994 fortfarande hade varit departementschef hade hans
avsikt varit att då gå ut i förnyad upphandling. Enligt
utskottets mening kan ett sådant ensidigt gynnande av ett enda
företag under så lång tid inte anses stå i överensstämmelse med
de grundläggande principerna för offentlig upphandling. Av
utredningen har framgått att en av statssekreterarna i
departementet tidigare har varit chef för det aktuella
företaget. Detta borde enligt utskottet ha föranlett en särskild
noggrannhet från departementets sida i fråga om att uppfylla de
krav som gäller för offentlig upphandling.
Utbildningsdepartementets upphandlingar av konsulttjänster har
således under den tid då Per Unckel varit chef för departementet
företett allvarliga brister av en sådan omfattning att f.d.
utbildningsministern Per Unckel inte kan undgå kritik för detta.
10. Vissa frågor med anknytning till bankkrisen
10.1 Nordbanksfrågor
Utskottet har tagit upp till granskning vissa frågor rörande
Nordbanken. Till en början är det regeringens handläggning dels
av stödet till banken, dels av avtalen om avgångsvederlag till
tre verkställande direktörer i banken. Vidare har utskottet
granskat på vilket sätt regeringen har utövat sitt ägande i
Nordbanken.
Inledningsvis lämnas viss grundläggande information om
PKbanken/Nordbanken. PKbanken bildades år 1974 genom en
sammanslagning av de båda statliga bankerna Postbanken och
Sveriges Kreditbank. Banken introducerades på Stockholms
fondbörs år 1984 i samband med att privata intressenter
förvärvade 15 % av aktierna. Efter bankens förvärv av Carnegie
Fondkommission år 1988 och Sveriges Investeringsbank år 1989
ägde staten 70,6 % av aktiekapitalet. Resterande aktier var
utspridda på ett stort antal privatpersoner, företag och
organisationer. PKbanken förvärvade år 1990 Nordbanken och
övertog därefter även namnet Nordbanken. I oktober 1991 var de
största ägarna vid sidan av staten Nobel Industrier AB,
försäkringsbolagen Trygg-Hansa SPP och Skandia samt Nordbanken
fonder och Yggdrasil AB.
Enligt vad utskottet inhämtat var under de aktuella åren
följande statsråd av regeringen bemyndigade att företräda staten
som aktieägare i PKbanken/Nordbanken: Kjell-Olof Feldt (oktober
1982--oktober 1985, oktober 1988--februari 1990), Bengt K.Å.
Johansson (oktober 1985--oktober 1988), Allan Larsson (februari
1990--oktober 1991), Anne Wibble (oktober 1991--januari 1993)
och Bo Lundgren (januari 1993--maj 1993). Därefter har statens
ägarfunktion utövats av Bankstödsnämnden. Vid utskottets
utfrågning har Kjell-Olof Feldt uppgivit att han i praktiken
utövade statens ägarfunktion även under åren 1985 till 1988.
Staten företräddes vid bankens bolagsstämmor vanligen av en
tjänsteman från Finansdepartementet. Denne förordnades som ombud
av det ansvariga statsrådet.
Ordförande i PKbanken fram till våren 1984 var f.d.
förbundsordförande Lars Sandberg. Denne ersattes då av direktör
Karl-Erik Persson, som i sin tur år 1988 efterträddes av
generaldirektör Tony Hagström. Denne ersattes i januari 1991 av
direktör Björn Wahlström. Hösten 1992 utsågs direktör Jacob
Palmstierna till ordförande i banken.
Verkställande direktör i PKbanken var fram till våren 1988
Bertil Danielsson, som då efterträddes av Christer Zetterberg.
Då den nya Nordbanken bildades år 1990 utsågs till förste
verkställande direktör och koncernchef Rune Barnéus, som varit
koncernchef i den tidigare Nordbanken sedan september 1987.
Barnéus lämnade sin befattning i banken den 21 december 1990.
Den 7 januari 1991 lämnade även de båda verkställande
direktörerna Göran Hållén och Christer Ragnar banken. Vid
bolagsstämman den 18 januari 1991 utnämndes Hans Dalborg till ny
verkställande direktör.
10.1.1 Statens stöd
I en granskningsanmälan, bilaga A 9.1, i juni 1992 har
hemställts att utskottet granskar finansministerns och
näringsministerns tjänsteutövning i samband med beslut om stöd
till Nordbanken. I anmälan anförs att riksdagen fått
otillräcklig information inför sitt beslut om rekonstruktion av
banken. I ärendet föreligger en promemoria från
Finansdepartementet, bilaga A 9.2.
I Nordbanken uppkom under år 1991 behov av ett
kapitaltillskott på 5 miljarder kronor för att klara det i
bankrörelselagen (1987:617) angivna kapitaltäckningskravet.
Staten ägde vid den aktuella tidpunkten 70,6 % av aktierna i
banken. Riksdagen biföll ett förslag av regeringen (prop.
1991/92:21, bet. 1991/92:NU4) att staten skulle medverka vid en
nyemission genom att teckna sin andel och anvisade ett
förslagsanslag på 3 643 miljoner kronor. Riksdagen bemyndigade
vidare regeringen att för statens räkning garantera emissionen.
I nyemissionen tillsköt staten 4,2 miljarder kronor till
Nordbanken och ökade därigenom sin ägarandel i banken till 77,3
% av aktiekapitalet.
Konstitutionsutskottet har tidigare granskat regeringens
handläggning av nyemissionen i Nordbanken. Granskningen gav --
från de synpunkter utskottet hade att anlägga -- inte anledning
till något uttalande (bet. 1991/92:KU30 s. 61).
I slutet av april 1992 lämnade ledningen för Nordbanken en
redogörelse till Finansdepartementet för konstaterade och
befarade kreditförluster av större omfattning än som tidigare
uppskattats. Banken var i behov av ett betydande
kapitaltillskott för att kunna uppfylla kapitaltäckningskravet.
Mot bakgrund av denna situation föreslog regeringen -- efter
föredragning av finansminister Anne Wibble -- i proposition
1991/92:153 avgiven i maj 1992 bl.a. en rekonstruktion av
Nordbanken. Regeringen ansåg det angeläget att en
omstrukturering av Nordbanken snabbt kom till stånd och föreslog
att bl.a. förlustbringande tillgångar i banken skulle överföras
till ett särskilt för ändamålet bildat dotterbolag, Securum AB,
för att där avvecklas på så gynnsamma villkor som möjligt. De
engagemang som skulle överföras till Securum AB beräknades till
ett nominellt belopp i storleksordningen 60 miljarder kronor.
Avsikten var vidare att Securum AB skulle avskiljas från
Nordbanken och ägas direkt av staten. Eftersom staten i
realiteten skulle komma att få bära hela ägaransvaret för
rekonstruktionen ansåg regeringen det lämpligt att staten blev
ensam ägare av banken.
Näringsutskottet instämde i betänkandet 1991/92:NU36 i
regeringens bedömning att staten borde medverka till en
rekonstruktion av Nordbanken. Näringsutskottet fann den
föreslagna omstruktureringen ändamålsenlig och hade inget att
erinra mot den i propositionen angivna köpkursen för de
utestående aktier i Nordbanken som skulle förvärvas. Riksdagen
beslutade den 10 juni 1992 i enlighet med utskottets förslag,
vilket bl.a. innebar att regeringen bemyndigades att förvärva
utestående aktieinnehav intill ett belopp av 2 miljarder kronor
samt att besluta om åtgärder för att stärka kapitalbasen i
Nordbanken och Securum inom en ram på 20 miljarder kronor. I en
reservation (s) förordades att en försäljning av aktier i
Nordbanken skulle få ske först efter ytterligare hörande av
riksdagen.
I propositionen 1992/93:135 om åtgärder för att stärka det
finansiella systemet från november 1992 redogjorde regeringen
bl.a. för de åtgärder som vidtagits sedan riksdagens beslut den
10 juni 1992. Regeringen hade den 29 oktober 1992 beslutat att
såsom ägare tillskjuta 10 miljarder kronor till banken. Vidare
hade regeringen samma dag uppdragit åt Riksgäldskontoret att
utfärda ett garantiåtagande gentemot Securum AB för att
möjliggöra överföringar av tillgångar från banken till bolaget.
Åtagandet skulle infrias genom att totalt 9,85 miljarder kronor
tillfördes Securum i samband med att bolaget övergick i statens
direkta ägo. Regeringens bedömning var att Nordbanken genom de
nämnda åtgärderna skulle klara kapitaltäckningskravet och att
staten inte skulle behöva skjuta till mer kapital. Däremot hade
finansieringskostnaderna för de tillgångar som överförts till
Securum stigit samtidigt som riskerna i verksamheten ökat.
Därför bedömdes att ytterligare åtaganden av mycket betydande
omfattning skulle bli nödvändiga. Någon slutlig kostnad för
rekonstruktionen av Nordbanken var vid tiden för propositionen
omöjlig att uppskatta.
Näringsutskottet fann inte anledning till någon erinran mot
vad regeringen anfört beträffande Nordbanken. I en
socialdemokratisk reservation anfördes att det var viktigt att
orsakerna till den finansiella krisen analyserades och att
effekterna kartlades och att riksdagen därför borde anmoda
regeringen att tillsätta en bred utredning om finanskrisen.
Riksdagen beslutade den 18 december 1992 i enlighet med
näringsutskottets hemställan (bet. 1992/93:NU16).
Beslutet innebar också att staten utfärdade en generell
garanti för att alla banker och vissa andra kreditinstitut
skulle kunna fullgöra sina förpliktelser i rätt tid. Genom
riksdagsbeslutet fick regeringen bemyndigande att göra betydande
åtaganden för statens räkning. Det ansågs därför angeläget att
regeringen fortlöpande höll riksdagen informerad om vilka
åtgärder som genomfördes. Den 17 februari 1993 lämnades muntlig
information från regeringens sida av statsrådet Bo Lundgren om
finanskrisen. Han omtalade bl.a. att han den 15 januari 1993
från finansministern övertagit ansvaret för statens ägande i
bolag på kredit- och värdepappersmarknaderna. I maj 1993
överlämnade regeringen till riksdagen skrivelsen 1992/93:251 med
redogörelse för vidtagna åtgärder för att stärka det finansiella
systemet. Sammanfattningsvis hade, enligt regeringen,
rekonstruktionen av Nordbanken medfört att staten tagit på sig
åtaganden motsvarande totalt ca 50 miljarder kronor, varav 34
miljarder kronor avsåg Securum.
Näringsutskottet sammanfattade i betänkandet 1992/93:NU37 vad
regeringen redovisat i skrivelsen 1992/93:251 och ansåg att
skrivelsen gav en god överblick över de åtgärder som vidtagits.
Utskottet föreslog därför att skrivelsen lades till handlingarna
utan ytterligare åtgärd. Riksdagen biföll den 8 juni 1993
näringsutskottets hemställan.
Den 30 september 1993 överlämnade regeringen till riksdagen
skrivelsen 1993/94:61 med redogörelse för vidtagna åtgärder för
att stärka det finansiella systemet. Av skrivelsen framgick att
Nordbanken redovisat en vinst för första halvåret 1993 och att
därför något ytterligare kapitaltillskott inte behövts (bet.
1993/94:NU7).
Regeringen återkom med redogörelser för bankstödet dels i
proposition 1993/94:100 bil. 8, dels i skrivelsen 1993/94:238
med redogörelse för vidtagna åtgärder för att stärka det
finansiella systemet. I nämnda skrivelse anfördes bl.a. att
rekonstruktionen av Nordbanken fått avsedd effekt. Det framhölls
att banken fungerade väl och att den under år 1993 gjorde en
vinst på 2,7 miljarder kronor. Däremot redovisade Securum enligt
skrivelsen ett negativt resultat före kreditförluster på 2
miljarder kronor. Kreditförlusterna uppgick till 14 miljarder
kronor.
Av regeringens nämnda information till riksdagen framgick
vidare att samtliga aktier i Gota Bank överlåtits till
Nordbanken vid utgången av december 1993. Staten hade i slutet
av år 1992 övertagit ägandet i Gota Bank i samband med att den
tidigare ägaren gått i konkurs. Genom beslut av regeringen och
Bankstödsnämnden, som inrättades under våren 1993 för att
administrera bankstödet, uppgick statens totala åtaganden till
Gota Bank, inklusive Retriva dvs. dess bolag för
problemkrediter, till 30 miljarder kronor. Näringsutskottet
behandlade skrivelsen om bankstödet i sitt betänkande
1993/94:NU18 och på förslag av utskottet beslutade riksdagen att
lägga skrivelsen till handlingarna.
I proposition 1994/95:100 (bil. 8) ges en sammanställning av
omfattningen av det hittillsvarande bankstödet. Denna ger vid
handen att totalt 65 miljarder kronor har betalats ut i bankstöd
i form av kapitaltillskott, infriade garantier och likvider för
aktier. Härutöver har garantier uppgående till 23 miljarder
kronor ställts ut. Statens sammanlagda åtaganden till det
finansiella systemet uppgår således till 88 miljarder kronor.
Nordbanken inkl. Gota Bank har erhållit 36 miljarder kronor i
stöd. Enligt bankens årsredovisning uppgick värdet av det egna
kapitalet i banken vid utgången av år 1994 till 16,5 miljarder
kronor. Rörelseresultatet efter kreditförluster ökade med ca
80 % till 4,8 miljarder kronor. Vid bankens bolagsstämma
beslutades om en utdelning till staten på totalt 1 miljard
kronor, varav 750 miljoner kronor utgör utdelning på
aktieinnehavet. I den i mars 1995 av Finansdepartementet utgivna
skriften Ut ur krisen, klargörs att regeringen har för avsikt
att sälja hela Nordbanken vid en tidpunkt då bästa möjliga pris
kan erhållas för aktierna.
Utskottets bedömning
Granskningen ger inte anledning till något uttalande från
utskottets sida.
10.1.2 Avtal om avgångsvederlag till vissa direktörer
I en anmälan, bilaga A 9.3, till utskottet i oktober 1992
har hemställts om granskning av regeringens handläggning av de
s.k. fallskärmsavtalen till förmån för vissa direktörer i
Nordbanken. Granskningen bör enligt anmälan avse om regeringen i
tid och tillräckligt effektivt verkat för att få avtalen
ogiltigförklarade eller jämkade. Från Finansdepartementet har
inkommit en promemoria i ärendet, bilaga A 9.4.
Sedan en ny styrelse och ledning för Nordbanken tillträtt i
januari 1991 slöts under månaderna april och maj 1991 avtal om
avgångsvederlag m.m. mellan banken genom dess ordförande Björn
Wahlström och de tre tidigare verkställande direktörerna.
Avtalen om avgångsvederlag innehöll bestämmelser som gällde dels
bakgrunden till anställningarnas upphörande med angivande av att
bl.a. direktörernas anställningsavtal med banken omedelbart
skulle upphöra att gälla, dels avgångsvederlag, dels pensions-
och sjukförsäkring samt pensionsutfästelse. Avgångsvederlagen
bestämdes till 10,7 miljoner kronor för Rune Barnéus, 16
miljoner kronor för Göran Hållén och 5,8 miljoner kronor för
Christer Ragnar och betalades ut kontant med avdrag för
preliminärskatt (51 %) i april och maj 1991. Avgångsvederlagen
var uträknade med utgångspunkt från att det skulle motsvara
månadslönen och värdet av vissa förmåner under en uppsägningstid
på 60 månader för Rune Barnéus och Göran Hållén och 48 månader
för Christer Ragnar.
Enligt bestämmelser i anställningsavtalen hade banken åtagit
sig att under anställningstiden hålla den anställde försäkrad
för pension efter 65 års ålder samt för sjukdom och olycksfall
m.m. Med hänvisning härtill erlade banken till försäkringsbolag
engångspremier för försäkringar avseende uppsägningstiden.
Premierna uppgick till 2,6 miljoner kronor för Rune Barnéus, 2,7
miljoner kronor för Göran Hållén och 0,8 miljoner kronor för
Christer Ragnar. Vidare betalade banken engångspremier för
pensionsförsäkringar såsom avlösning av intjänat pensionslöfte
avseende pension mellan 60 och 65 års ålder och
efterlevandeskydd. Premierna uppgick till respektive 4 miljoner
kronor, 3,3 miljoner kronor och 1,3 miljoner kronor.
Genom beslut den 15 december 1992 uppdrog chefen för
Finansdepartementet, åt f.d. regeringsrådet Bengt Hamdahl att
granska anställningsavtalen och avtalen om avgångsvederlag m.m.
och utifrån denna analys göra en bedömning av möjligheten att få
avtalen om avgångsvederlag eller delar av avtalen
ogiltigförklarade eller enskilda avtalsvillkor jämkade.
Utredarens slutsats av granskningen var att han såg
pessimistiskt på Nordbankens möjligheter att få till stånd
jämkning eller ogiltigförklaring av de aktuella avtalen. En
process mot direktörerna med yrkanden om detta kunde därför inte
tillrådas.
Utredningsuppdraget till Bengt Hamdahl omfattade inte frågan
om Nordbankens eventuella rätt till skadestånd enligt 5 kap.
bankrörelselagen (1987:617) eller annars på grund av oaktsamhet
av styrelseledamöter m.fl. vid uppdragets fullgörande. En sådan
utredning tillsattes sedermera och advokaten Otto Rydbeck
förordnades som utredare. Otto Rydbeck redovisade den
15 september 1993 sin bedömning för regeringen. Enligt Otto
Rydbeck hade framkommit att Rune Barnéus, Göran Hållén och
Christer Ragnar i avgångsavtalen tillförsäkrats större förmåner
än vad en strikt juridisk tolkning av deras anställningsavtal
skulle ha gett vid handen. Utredaren kunde dock inte finna att
ordföranden Björn Wahlström eller någon annan gjort sig skyldig
till ansvarsgrundande vårdslöshet i samband med tecknandet av
avgångsavtalen. Utsikterna att få framgång i en process såg
utredaren således som begränsade. Hans rekommendation blev att
staten borde avstå från att föra en skadeståndstalan.
I skrivelsen 1993/94:61 med redogörelse för vidtagna åtgärder
för att stärka det finansiella systemet avgiven den 30 september
1993 framhöll regeringen att sådana s.k. fallskärmsavtal som
slöts framför allt under 1980-talet med full lön under så långa
tider som fem år inte kunde anses berättigade. Regeringen
hänvisade till att statsrådet Bo Lundgren i ett brev den 8
februari 1993 till ledningarna för Nordbanken, Gota Bank och
Securum angett riktlinjer för anställningsvillkoren för personal
i ledande ställning. Enligt dessa riktlinjer skall
uppsägningstiden bestämmas enligt praxis. Avgångsvederlag som
avser tiden efter uppsägningstidens slut skall sättas till så
kort tid som möjligt och inte överstiga 24 månader. Vederlaget
skall utbetalas månadsvis.
I samband med att den nämnda skrivelsen överlämnades till
riksdagen den 7 oktober 1993 omtalade statsrådet Bo Lundgren att
regeringen, med hänvisning till Rydbecks utredning, tagit
ställning för att inte gå vidare i frågan om en
skadeståndsprocess med anledning av avtalen om avgångsvederlag
(prot. 1993/94:4). Skrivelsen behandlades av näringsutskottet i
betänkandet 1993/94:NU7.
I skrivelsen 1993/94:238 med redogörelse för vidtagna åtgärder
för att stärka det finansiella systemet omtalade regeringen att
den i februari 1994 antagit riktlinjer för anställningsvillkoren
för personal i företagsledande och därmed jämförlig ställning i
företag som är helägda av staten. Dessa riktlinjer uppgavs
stämma väl överens med de tidigare beskrivna riktlinjerna som Bo
Lundgren angivit. I riktlinjerna föreskrevs att avtal om
avgångsvederlag som uppenbart går utöver riktlinjerna bör
omförhandlas (bet. 1993/94:NU18).
I nämnda skrivelse upplystes också om att Näringslivets
Börskommitté i november 1993 avgivit en rekommendation angående
ledande befattningshavares förmåner. Rekommendationen riktar sig
till svenska bolag som har aktier eller aktierelaterade
finansiella instrument noterade vid Stockholms Fondbörs AB eller
vid annan börs eller auktoriserad marknadsplats. Sådana bolag
skall i årsredovisningen lämna information om ersättningar och
individuella förmåner som avser bolagets högsta ledning.
Beträffande andra personer i bolagets ledning skall en
sammanfattande beskrivning lämnas av de väsentligaste villkoren
i avtal om framtida pension respektive avgångsvederlag.
Sedermera har styrelsen för Stockholms Fondbörs träffat en
överenskommelse med Aktiemarknadsbolagens förening om att den
nämnda rekommendationen skall ingå som bilaga i
inregistreringskontrakten och därmed bli bindande fr.o.m. den 1
januari 1995 för bolag som är noterade vid börsen.
Regeringen har genom tilläggsdirektiv uppdragit åt
Redovisningskommittén (Ju 1991:07) att överväga om det behövs
särskilda redovisningsregler för pensionsersättningar, avtal om
avgångsvederlag och liknande förmåner till styrelseledamöter och
personer i företagsledande ställning. I betänkandet Års- och
koncernredovisning enligt EG-direktiv (SOU 1994:17) behandlar
Redovisningskommittén frågan om avtal om avgångsvederlag. Enligt
kommitténs mening bör i konsekvens med att årets löner och
ersättningar till verkställande direktör och styrelse skall
anges särskilt, även olika typer av framtida förpliktelser som
ett företag ikläder sig gentemot sådana befattningshavare
redovisas öppet, antingen som ansvarsförbindelse eller som
avsättning eller skuld. Föreskrifter om detta föreslås ingå i en
ny lag om årsredovisning. Det kan enligt kommittén finnas skäl
att utvidga personkretsen till att omfatta även vissa andra
ledande befattningshavare. Ställningstagande i denna fråga bör
dock enligt kommittén göras först efter det att effekterna av
den tidigare nämnda rekommendationen från Börskommittén kan
iakttas. Förslag baserat på Redovisningskommitténs betänkande
kan väntas bli förelagt riksdagen under år 1995.
Utskottets bedömning
Utskottets granskning ger inte anledning till något uttalande
från utskottets sida.
10.1.3 Utövandet av statens ägande
Ärendet
I en anmälan, bilaga A 9.5, i februari 1994 har hemställts
att utskottet granskar hur statens ägande i Nordbanken har
utövats under åren 1988--1991. Enligt anmälan bör granskningen
särskilt avse hur och under vilka förutsättningar som regeringen
utsett ledamöter i Nordbankens styrelse. Vidare bör granskningen
avse vilka krav som ställts på de utsedda ledamöterna. Utskottet
har utvidgat granskningen till att avse även tiden efter år 1991
och har i det sammanhanget kommit in på vissa principiella
frågor som rör statligt ägande.
Statsrådsberedningen har i ärendet överlämnat en promemoria
upprättad inom Finansdepartementet, bilaga A 9.6. Utskottet
har skriftligen inhämtat vissa uppgifter från bankens tidigare
ordförande Tony Hagström, bilagorna A 9.7--9.8. Vidare har
utfrågningar genomförts med de tidigare statsråden Allan
Larsson, Kjell-Olof Feldt, Anne Wibble och Bo Lundgren samt med
nuvarande statsrådet Jan Nygren och statssekreteraren i
Finansdepartementet Anitra Steen, bilagorna B 1--4 och B 7.
Perioden före regeringsskiftet 1991
I promemorian från Finansdepartementet har upplysts om att
staten från år 1988 till början av år 1991 intog en relativt
passiv roll som ägare i Nordbanken och den tidigare PKbanken.
Bakgrunden till detta var att det inte skulle kunna ifrågasättas
att staten i sin ägarroll lät sig påverkas av den information
staten fick i sin roll som ansvarig för lagstiftning och tillsyn
över det finansiella området. Enligt uppgift från departementet
initierades rekryteringen av styrelseledamöter fram till 1991 av
bankledningen. Denna tog också vanligen initiativ till
kontakterna med ägaren/staten. De kontakter som förekom ägde rum
mellan styrelsens ordförande och bankens verkställande direktör
å ena sidan och departementets politiska ledning å den andra.
I en promemoria daterad i oktober 1993 anför Tony Hagström att
"det var klart utsagt från min sida, när jag accepterade
uppdraget (som ordförande), att min primära uppgift var att leda
styrelsesammanträdena och engagera mig i övergripande frågor typ
Nordbankens relation till Posten." Utskottet har skriftligen
frågat hur det ansvariga statsrådet informerades om detta och om
Hagström fick några ytterligare direktiv när han utsågs till
ordförande. Hagström har därvid uppgivit att det enda direktiv
han erhöll vid ett möte med Kjell-Olof Feldt var att han skulle
känna ett huvudansvar för bankens kontakter med
Finansdepartementet i viktigare ägarfrågor. Det var enligt
Hagström självklart för dem båda att ordförandeskapet i PKbanken
principiellt och praktiskt skilde sig från motsvarande
befattningar i Skandinaviska Enskilda Banken och Svenska
Handelsbanken. Hagströms uppgift var att leda
styrelsesammanträdena och inte att ha någon operativ roll.
Kontakterna med departementet var enbart muntliga och behandlade
typiska ägarfrågor såsom bokslut, utdelningens storlek,
ändringar i styrelsens sammansättning samt ersättning till
styrelsen. Innan förändringar i styrelsen föreslogs inhämtades
alltid Finansdepartementets godkännande.
Av utfrågningen med Kjell-Olof Feldt framgår att
Finansdepartementet under hans tid utövade sitt ägarinflytande
genom tillfälliga insatser och att det inte fanns några fasta
former för hur ägarrollen skulle fullgöras. Han brukade träffa
bankens ledning och ordförande ungefär två gånger per år, men
rapporterade normalt inte till regeringen i övrigt vad som då
framkom. Frågor som formellt skulle beslutas på bolagsstämman
avgjordes i realiteten i förväg genom kontakter mellan ägaren
och styrelsen. Större förändringar i banken såsom nyemissioner
och PKbankens förvärv av Nordbanken föredrogs i regeringen.
När Feldt tillträdde som finansminister år 1982 ansåg han att
styrelsen borde förändras och bad ordföranden och verkställande
direktören att söka efter ledamöter som hade erfarenhet från och
förankring inom näringslivet. Förslagen till nya ledamöter kom
uteslutande från ordföranden och VD:n och förelades ägaren.
Feldt accepterade förslagen efter en bedömning av personernas
allmänna lämplighet. Tillsättning av ordförande föredrogs alltid
i regeringen. Feldt uttalade vid utfrågningen att fastare former
för statens sätt att utöva den formella ägarrollen hade varit
mer tillfredsställande än den ordning som förekom under hans
tid.
Vid utfrågningen tillfrågades Feldt om det var riktigt att
Tony Hagström, när han accepterade uppdraget som ordförande,
hade gjort klart att hans primära uppgift var att leda
styrelsesammanträdena och engagera sig i övergripande frågor.
Feldt framhöll att Hagström inte fick några undantag från det
ansvar han hade enligt lag. Hagström fick det ansvar som
banklagstiftningen anger för en styrelseordförande. Möjligen kan
Hagström ha avsett sin arbetsbörda, men Feldt hade inte
diskuterat den med honom och utgick från att Hagström skulle
ägna uppdraget den tid som krävdes.
Med anledning av vad som framkom under utfrågningen inkom
Hagström med kompletterande information bilaga A 9.9. Han
framhöll därvid att han varken begärt eller erhållit personliga
undantag från banklagstiftningen och att han inte undandragit
sig sitt ansvar som styrelseordförande. Vad han åsyftat i det
tidigare nämnda brevet var att han, när han utsågs till
ordförande i PKbanken, behöll sin befattning som heltidsanställd
chef för Televerket, vilket inte heller ifrågasattes.
Vid utfrågningen med Allan Larsson underströk denne att
Nordbanken var börsnoterad och att 30 % av aktiekapitalet var i
privat ägo. Banken måste följa de spelregler som gäller för
börsnoterade företag; såväl staten som de privata ägarna hade
att vid bolagsstämman ta ställning till verksamheten. Det går
inte att ha en långtgående reglering av ett företag som skall
verka på den aktuella marknaden. Ägandet kan betecknas som
affärsmässigt snarare än som formlöst eller passivt. Larsson
betonade att han agerade aktivt som ägare när det gällde t.ex.
relationerna mellan Nordbanken och Posten och när det befarades
att Nordbanken drabbats av stora kreditförluster. I det senare
fallet hade han samtal med styrelseordföranden och VD:n, vilket
ledde till att dessa ställde sina platser till förfogande. I
samarbete med de privata ägarna togs förslag till ny styrelse
fram. Strävan var då att få en bredare kompetens i styrelsen.
Ägarna ville få in kunnande från bankväsendet,
försäkringsbranschen, industrin samt penning- och
valutamarknaderna. Att några förändringar inte tidigare gjorts i
styrelsens sammansättning berodde på att Nordbanken så sent som
våren 1990 redovisade ett resultat som låg i nivå med de andra
affärsbankerna och att någon kritik inte kommit från
revisorerna, Bankinspektionen eller de privata ägarna.
Innebörden av det affärsmässiga ägandet är att ägarna inte
griper in om det inte finns några problem i företaget. Då är det
styrelsen och ledningen som har ansvaret.
Larsson ansåg att erfarenheterna visade att det är olämpligt
att ha aktieinnehavet liggande i resp. departement. Det behövs
en nivå mellan regeringen och den affärsmässiga verksamheten.
Arbete hade också under hans tid inletts för att förbereda ett
holdingbolag för de statliga finansinstituten.
Perioden efter regeringsskiftet 1991
Anne Wibble framhöll vid utskottets utfrågning att varje
företag behöver ett aktivt ägande, men att staten har stora
svårigheter att utöva detta på ett bra sätt, eftersom staten
samtidigt har rollen som lagstiftare och tillämpare av regler
som styr de aktuella marknaderna. Under hennes tid
intensifierades samarbetet mellan de departement under vilka det
finns statliga företag. En ägargrupp med representanter för
Finans-, Närings- och Kommunikationsdepartementen tillsattes för
att utforma en mer enhetlig ägarfilosofi. Wibble utövade
ägarrollen i Nordbanken bl.a. genom att föreslå kapitaltillskott
till banken i syfte att undvika en kollaps som kunde drabbat
hela det finansiella systemet. Det förekom omfattande kontakter
mellan Nordbanken och departementet under denna tid. Det fanns
inte då skäl att utveckla några speciella fasta former för hur
ägandet skulle utövas. Vidare begärdes bemyndigande från
riksdagen att sälja banken. En bestämmelse om att regeringen
skulle godkänna ordföranden i bankstyrelser avskaffades, bl.a.
eftersom den inte haft någon effekt på hur företagen utvecklats.
Bo Lundgren övertog ägaransvaret för Nordbanken i januari
1993. Han hade då ambitionen att åstadkomma en stramare styrning
och bättre insyn i banken. Detta skedde bl.a. genom att en
departementstjänsteman utsågs att ingå i styrelsen. Denne
lämnade en rapport till Lundgren efter varje sammanträde. Som
exempel på frågor som Lundgren hanterade i sin egenskap av ägare
nämnde han frågan om styrelsens ansvar för kreditgivningen och
för avtalen om avgångsvederlag samt de riktlinjer för
anställningsvillkoren för personal i ledande ställning som
departementet angav för bl.a. Nordbanken och Securum. Enligt
Lundgren medför ett statligt ägande ett särskilt ansvar, som
innebär att det måste ske en mycket noggrann hantering, styrning
och kontroll när det gäller ägarrollen som sådan. Staten bör i
första hand målstyra de företag den äger genom att utse en
styrelse och ha kontakt med ordföranden om verksamhetens
inriktning. Det är också viktigt att ordföranden tar regelbundna
kontakter med departementet när han vill förankra olika
ställningstaganden. I styrelsen för en bank bör det ingå
personer med kunskap om den finansiella sektorn, om
bankverksamhet och kreditbedömningar. Dessutom bör
representanter för kunder samt personer med allmän klokskap
ingå. Rekryteringen av ledamöter till styrelsen var en process
där styrelsens ordförande, departementstjänstemän inkl.
statssekreteraren och slutligen statsrådet medverkade med
förslag och värderingar av personer.
Lundgren ansåg att det borde skapas någon form av reglemente
för hur det statliga ägandet bör utövas. Han nämnde att det kan
vara väsentligt att ha minnesanteckningar att gå tillbaka till.
Vidare framhöll Lundgren att en ägare måste kunna dokumentera
händelseförlopp samt känna ett sådant ansvar att man håller
kontakt med företaget och har en möjlighet att gripa in i vissa
skeenden.
Vid utfrågningen med statsrådet Jan Nygren och
statssekreteraren Anitra Steen framkom bl.a. följande. När den
socialdemokratiska regeringen tillträdde hösten 1994 tog
Finansdepartementet initiativ till att utveckla en mer tydlig
policy för det statliga ägandet. Syftet är att utveckla en
samlad syn på det statliga ägandet och också på utövandet av
ägarrollen. En presentation av det första steget i arbetet
gjordes i årets budgetproposition (prop. 1994/95:100 bilagorna
7, 8 och 13). Steen underströk vid utfrågningen att staten skall
vara en professionell och aktiv ägare. På de statliga företagen
skall ställas krav på effektivitet, lönsamhet och marknadsmässig
avkastning. Ägaren skall formulera de allmänna verksamhetsmålen
och de ekonomiska målen på lång sikt för bolaget. I den mån det
ställs särskilda krav på samhällsansvar skall det redovisas
tydligt och underställas riksdagen. Ändamålet med ett bolags
verksamhet och ägarens övergripande ambitioner skall tydligt
framgå av bolagsordningen. Ägarpolicyn måste vidare poängtera
betydelsen av styrelsevalet; vid detta skall betonas sakkunskap,
erfarenhet, gott omdöme och ägarens förtroende för ledamöterna.
Mellan ägaren och bolaget skall föras en kontinuerlig dialog och
ägaren skall göra en fortlöpande uppföljning av verksamheten.
Dialogen bör ske genom kontakter mellan den politiska ledningen
och styrelseordföranden, vice ordföranden och bolagets VD. I
ägarpolicyn skall också ingå att kontinuerligt pröva om ägandet
skall behållas. Mot denna bakgrund blir, enligt Steen,
styrelsens ansvar att hantera de strategiska frågorna inom den
ram som ägaren lagt fast genom målen för bolaget. Styrelsen
skall vidare fastställa riktlinjer för och kontrollera
verksamheten samt rekrytera och bestämma anställningsvillkoren
för VD. Avsikten är att ägarpolicyn efter hand skall
konkretiseras ytterligare.
Anitra Steen anförde vidare bl.a. att för att staten skall
kunna fungera som en professionell och aktiv ägare ställs krav
framför allt på regeringskansliet som fullgör ägarfunktionen.
Regeringen bemyndigar olika statsråd att utöva ägandet över de
bolag som ligger inom resp. statsråds ansvarsområde. Av tidsskäl
kan statsråden engagera sig endast i vissa frågor. Främst gäller
det valet av styrelseledamöter och förändringar i bolagets
verksamhetsinriktning. Statsrådet har därför ett ansvar för att
det finns kompetenta tjänstemän inom departementet som kan följa
bolagens verksamhet även i övrigt och föra en dialog för
statsrådets räkning med bolagen. Inom t.ex. Finansdepartementet
och Näringsdepartementet har ägandet samlats till en enhet.
Överväganden pågår om det finns skäl att föra samman alla
statliga bolag under regeringen till ett ställe för att
därigenom samla kompetensen.
Steen beskrev också förfarandet i samband med bolagsstämmor
och nämnde att det ansvariga statsrådet vanligen förordnar en
tjänsteman att utöva rösträtten vid stämman. Förordnandet sker
genom ett departementsprotokoll och brukar förenas med en
skriftlig instruktion som utgår från de punkter som skall
behandlas på stämman enligt föredragningslistan. Stämman
förbereds i förväg på departementet genom att man diskuterar
vilka ställningstaganden som bör göras beträffande de olika
punkterna när det gäller bolagets ekonomiska villkor, styrelsens
sammansättning, styrelsearvoden m.m. Helst skall denna
förberedelse vara ett led i den dialog som bör ha pågått hela
året mellan departementet och bolaget.
Av utfrågningen med Nygren framgick bl.a. att regeringen har
för avsikt att genomföra en översyn över den statliga
förvaltningen. I ett första steg skall diskuteras
förutsättningarna för regeringen att styra riket och vilka
principer som skall tillämpas vid val mellan t.ex. myndighet,
stiftelse och bolag. I ett andra steg kan det bli aktuellt med
förändringar av myndigheternas antal och uppgifter och
försäljning av bolag som inte fyller någon funktion inom statens
hägn.
Tidigare granskning
Utskottet har tidigare granskat vissa frågor som har samband
med att styrelsen i Nordbanken ombildades i januari 1991 (bet.
1990/91:KU30 s. 93). Den nämnda ombildningen hade vidtagits
efter initiativ från den dåvarande finansministern Allan Larsson
och var föranledd av att betydande kreditförluster hade
uppdagats. Utskottet hänvisade till tidigare uttalande i ett
ärende om statlig affärsverksamhet (bet. 1982/83:KU30 s. 26).
Det konstaterades därvid att den formella styrningen av de bolag
där staten helt eller delvis äger aktierna endast kan utövas på
bolagsstämman. Vidare uttalades bl.a. att detta självfallet inte
betyder att underhandskontakter mellan ägare och den direkta
bolagsledningen inte skulle få förekomma. Det ligger i sakens
natur, särskilt i bolag med endast en eller ett fåtal
aktieägare, att sådana underhandskontakter är angelägna för att
undvika konflikter mellan bolagsledning och aktieägare.
Utskottets granskning av ombildningen av Nordbankens styrelse
föranledde inte något ytterligare uttalande.
Utskottets bedömning
Utskottet vill till en början erinra om att staten som ägare
av aktier lyder under samma regler som andra aktieägare.
Innebörden av detta är bl.a. att ägarinflytandet utövas i
bolagets beslutande organ, bolagsstämman. Den utser styrelsen,
som i allmänna aktiebolag i sin tur utser verkställande
direktör. En verkställande direktör i ett bankaktiebolag skall
enligt 7 kap. 4 § bankaktiebolagslagen (1987:618) utses bland
styrelseledamöterna. Det är styrelsens uppgift att förvalta
bankens angelägenheter. Utskottet har i tidigare
granskningsärenden, som nämnts, uttalat att det ligger i sakens
natur att det förekommer underhandskontakter mellan staten som
ägare och den direkta bolagsledningen.
Av vad som framkommit i det aktuella ärendet framgår att
statens ägande av PKbanken (senare Nordbanken) under i stort
sett hela 1980-talet har utövats på ett icke formaliserat sätt.
Utskottet noterar också att staten iakttagit en väl passiv roll
med beaktande av att den var huvudägare i en av landets ledande
banker. Staten har emellertid agerat aktivt i sin egenskap av
ägare vid vissa tillfällen t.ex. i samband med förändringar av
styrelsen och av statens ägande i banken. I de sistnämnda fallen
har beslut även erfordrats av riksdagen.
Under huvuddelen av den period under vilken ägandet i banken
utövades på ett icke formaliserat sätt hade banken en positiv
utveckling och agerade på ett sätt som var jämförbart med de
privata affärsbankerna. Ägandet i banken breddades genom att
nära 30 % av aktierna förvärvades av privata delägare. Vidare
noterades aktierna på Stockholms fondbörs. Enligt vad som
uppgivits hade före hösten 1990 varken bankens ledning eller
revisorer och inte heller de privata delägarna eller
tillsynsmyndigheten redovisat några farhågor beträffande bankens
utveckling. Enligt utskottets uppfattning är det viktigt att
beakta dessa förhållanden när en bedömning görs av hur staten
agerat som ägare.
Utskottet vill framhålla att alltsedan problemen i Nordbanken
blivit uppenbara under hösten 1990 har statens sätt att utöva
ägandet successivt förändrats och blivit alltmer aktivt. Redan
under detta år inleddes ett arbete som syftade till att utveckla
en ägarpolicy för de statligt ägda företagen. Detta arbete har
fortskridit och som framgått har en redovisning av vissa inslag
i ägarpolicyn gjorts i årets budgetproposition samt i den av
utskottet anordnade utfrågningen. En ytterligare konkretisering
av ägarpolicyn avses ske.
Utskottet anser det angeläget att en tydlig policy utvecklas
för hur ägandet skall utövas i statligt ägda företag. Från de
utgångspunkter som utskottet i detta sammanhang har att beakta
är det av betydelse att skriftliga riktlinjer utformas för hur
ägandet skall utövas av statsråden och övriga företrädare för
regeringskansliet. Rutiner bör utvecklas som gör det möjligt att
följa viktigare händelseförlopp och att granska vilka kontakter
som förevarit mellan bolagsledningar och berörda departement i
frågor av större betydelse. Utskottet vill understryka vikten av
att ställningstaganden i ärenden som behandlas på bolagsstämmor
och i andra viktigare frågor dokumenteras. Här bör erinras om
vad utskottet uttalat i ett tidigare granskningsärende (bet.
1991/92:KU30 s. 70), nämligen "att det är önskvärt med mera
uttryckliga direktiv och dokumentation i frågor som avser
statens företrädare på bolagsstämmor eller i andra sammanhang".
Inom ramen för ägarpolicyn bör vidare ingå att staten skall ha
en aktiv och initierande roll i fråga om val av
styrelseledamöter.
I övrigt föranleder granskningen inget uttalande från
utskottets sida.
10.2 Statsrådet Bo Lundgrens kontakter med Gota-koncernens
huvudägare Trygg-Hansa SPP Holding
I september 1992 framkom att Gota AB, med dess dotterbolag
Gota Bank, stod inför betydande förluster som kunde medföra att
banken kom på obestånd. Mot denna bakgrund gjorde regeringen
onsdagen den 9 september 1992 en utfästelse att Gota Banks
förpliktelser skulle infrias.
I en anmälan, bilaga A 9.10, i oktober 1992 hemställdes
att statsrådet Bo Lundgrens handläggning av denna fråga skulle
granskas. Granskningen borde särskilt avse om statsrådet sökt
förmå eller påverka Trygg-Hansa att som ägare tillskjuta
betydande medel för att täcka underskotten i Gota Bank. Enligt
anmälaren finns det inte någon allmän skyldighet för ägaren till
en bank att täcka bankens förluster. Statsrådsberedningen har i
ärendet överlämnat en promemoria upprättad inom
Finansdepartementet, bilaga A 9.11.
Utfästelsen från regeringens sida att Gota Banks förpliktelser
skulle infrias hade föregåtts av diskussioner natten till
onsdagen den 9 september 1992 mellan bl.a. företrädare för
Finansdepartementet och Gota-koncernens huvudägare Trygg-Hansa
SPP Holding (i fortsättningen benämnt Trygg-Hansa). Vid mötet
deltog bl.a. statsrådet Bo Lundgren, statssekreteraren Urban
Bäckström och Trygg-Hansas koncernchef Björn Sprängare.
Sammanträffandet var, enligt vad departementet uppgett, ett led
i processen att klarlägga vilka insatser olika intressegrupper,
främst ägarna till banken, var beredda att göra. Ett sådant
klarläggande var nämligen av avgörande betydelse för att bedöma
förutsättningarna för att på sikt göra bankens rörelse lönsam
och för att bedöma omfattningen och inriktningen av de statliga
stödinsatserna. Under diskussionerna uttalade Björn Sprängare,
enligt de minnesanteckningar som fördes, att Trygg-Hansa var
berett att göra ytterligare tillskott till Gota-koncernen.
Efter det att Finansdepartementet i ett pressmeddelande
tillkännagett att regeringen skulle komma att vidta erforderliga
åtgärder för att bevara stabiliteten i det finansiella systemet
och att Gota Banks förpliktelser skulle infrias, förklarade
Björn Sprängare i ett uttalande den 9 september 1992 att
Trygg-Hansa inte skulle göra något ytterligare kapitaltillskott.
Detta uppfattades i departementet som ett klart brott mot den
utfästelse som Björn Sprängare gjort och som varit en
betydelsefull faktor när det gällde att bedöma behovet av
statliga insatser. Björn Sprängare förklarade i sin tur att han
redan vid mötet mellan parterna natten till onsdagen deklarerat
att Trygg-Hansa inte hade möjlighet att ytterligare stötta Gota
eftersom det kunde äventyra bolagets framtid, men att bolaget
var berett att så långt det var möjligt bidra till en lösning.
Efter ett nytt sammanträffande den 11 september 1992 mellan
Urban Bäckström och Björn Sprängare gjordes ett gemensamt
uttalande om att parterna var överens om att även Trygg-Hansa så
långt som möjligt, utan att det hotade Trygg-Hansas
kärnverksamhet, skulle bidra till en lösning som begränsade
belastningen för skattebetalarna.
Från Finansdepartementet har vidare uppgivits att den kritik
som riktades mot Trygg-Hansa grundade sig på att Björn
Sprängares uttalanden uppfattades som ett löftesbrott och inte
på någon uppfattning om att det skulle finnas en allmän
skyldighet för en ägare till en bank att -- utöver insatt
kapital -- täcka bankens förluster.
Utskottets bedömning
Granskningen ger inte anledning till något uttalande från
utskottets sida.
10.3 Regeringens godkännande av ordförande i bankrörelser
I en anmälan, bilaga A 9.12, i februari 1994 har
hemställts om en granskning av hur regeringen godkänt
ordföranden i bankrörelser. Statsrådsberedningen har i ärendet
överlämnat en promemoria upprättad inom Finansdepartementet,
bilaga A 9.13.
Fram till den 1 januari 1993 gällde en ordning som innebar att
val av styrelseordförande i bankaktiebolag skulle underställas
regeringen för godkännande. Bestämmelserna återfanns i 7 kap.
11 § bankaktiebolagslagen (1987:618) och innebar att regeringen
skulle godkänna valet, om den valde kunde förväntas verka för
att såväl bankens som samhällets intressen beaktades i
verksamheten. Om valet inte godkändes skulle regeringen i
stället utse en annan ledamot av styrelsen till ordförande.
Inom Finansdepartementet har det gjorts en genomgång av ett
tjugotal ärenden om godkännande av styrelseordförande i
bankaktiebolag under perioden 1988--1992. Det har därvid
framkommit att det inte redovisats några skäl i regeringens
beslut och att Bankinspektionen och sedermera Finansinspektionen
inte har haft någon erinran mot bankens val. Detta har inte
heller i något fall underkänts av regeringen. Enligt vad som
uppgivits från Finansdepartementet synes således vid tidpunkten
för godkännandet inget av ordförandevalen ha varit
kontroversiellt från samhällelig synpunkt.
Utskottets bedömning
Granskningen ger inte anledning till något uttalande från
utskottets sida.
10.4 Fondkommissionärsfirman Alfred Bergs medverkan i
förhandlingar om bankstöd
I en anmälan, bilaga A 9.14, i maj 1993 har begärts att
utskottet granskar vilken information fondkommissionärsfirman
Alfred Berg fått och som ledde till att företaget under våren
1993 köpte upp aktier i SE-banken. Vidare ställs i anmälan
frågan vilka fördelar företaget fått vid förhandlingarna mellan
staten och SE-banken. I ärendet föreligger en promemoria
upprättad inom Finansdepartementet, bilaga A 9.15.
Enligt vad som uppgivits från Finansdepartementet har
fondkommissionärsfirman Alfred Berg inte i något sammanhang haft
uppdrag för staten i fråga om bankstödet. Däremot anlitades
företaget våren 1992 av sparbankerna som konsult vid
förhandlingar med regeringen om stöd.
Utskottets bedömning
Granskningen föranleder inget uttalande från utskottets sida.
11. Statsminister Carl Bildts agerande i vissa
säkerhetspolitiska frågor
11.1 Uppgifter om svensk underrättelseverksamhet mot
Sovjetunionen på 1950-talet
Ärendet
I mitten av augusti 1994 återgavs i olika massmedier uppgifter
om att statsminister Carl Bildt skulle ha bekräftat förekomsten
av svenskt spionage mot Sovjetunionen på 1950-talet. Carl Bildt
skulle enligt dessa uppgifter ha förklarat att en sovjetisk
protestnote år 1957 om sådan verksamhet var befogad. I en
brevväxling med den socialdemokratiske partiordföranden Ingvar
Carlsson med anledning av uppgifterna hänvisade emellertid Carl
Bildt endast till ett regeringsbeslut den 25 mars 1993 om
ersättning ex gratia av humanitära skäl till den estniske f.d.
motståndsmannen Evald Hallisk.
I en anmälan har begärts att konstitutionsutskottet granskar
Carl Bildts agerande, bilaga A 10.1.
Utfrågningar har ägt rum med justitiekanslern Johan
Hirschfeldt och byråchefen Håkan Lavén, bilaga B 5, samt med
riksdagsledamoten och förutvarande statsministern Carl Bildt,
bilaga B 18.
Sekretessbestämmelser beträffande underrättelseverksamheten
Enligt 2 kap. 2 § sekretesslagen (1980:100) gäller sekretess
för uppgift som angår verksamhet för att försvara landet eller
planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller
som i övrigt rör totalförsvaret, om det kan antas att det skadar
landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets
säkerhet om uppgiften röjs. I fråga om uppgift i allmän handling
gäller sekretessen i högst fyrtio år. Om särskilda skäl
föranleder det, får dock regeringen föreskriva att sekretessen
skall gälla under längre tid.
Regeringen har utnyttjat detta bemyndigande i
sekretessförordningen (1980:657). I 1 § förordningen föreskrivs
nämligen att sekretess gäller i högst sjuttio år för sådana
uppgifter, om de förekommer i en allmän handling och angår
underättelseverksamheten inom underrättelse- och
säkerhetstjänsten. Denna bestämmelse fick sin nuvarande
utformning genom en ändring som beslutades den 5 december 1991
och trädde i kraft den 1 januari 1992. Enligt den tidigare
lydelsen gällde den längre sekretesstiden uppgifter i allmänna
handlingar som angår underrättelser inom underrättelse- och
säkerhetstjänsten. Utan denna ändring hade uppgifter om
underrättelse- och säkerhetstjänstens organisation och
verksamhet de första åren av 1950-talet blivit offentliga.
Allteftersom hade det också blivit så när det gäller sådana
uppgifter från tiden härefter.
Sovjetiska anklagelser år 1957 mot Sverige för spioneri m.m. i
Sovjetunionen
I en note den 5 mars 1957 framförde Sovjetunionen anklagelser
mot svenska myndigheter för att ha bedrivit subversiv
(omstörtande) verksamhet mot Sovjetunionen. I noten påstods att
1. Sveriges underrättelseorgan under senare år hade bedrivit
subversiv verksamhet mot Sovjetunionen,
2. att Sveriges underrättelseorgan under en följd av år
olagligt utsläppt sina agenter på Sovjetunionens territorium,
3. att dessa agenter har värvats av en medarbetare i den
svenska underrättelsetjänsten för subversivt arbete mot
Sovjetunionen,
4. att spionerna efter värvningen undergick särskild
utbildning i Stockholm och dess omgivningar under ledning av
officerare från den svenska underrättelsetjänsten,
5. att de i Sovjetunionen utsläppta svenska agenterna
sysselsatt sig med att på Sovjetunionens territorium insamla
uppgifter av underrättelsekaraktär och även med
diversionsverksamhet.
I noten angavs att 14 personer, däribland Evald Hallisk, hade
arresterats och dömts för sådan verksamhet. Noten utmynnade i en
protest mot den svenska verksamheten.
Den sovjetiska noten offentliggjordes påföljande dag av
Utrikesdepartementet. Från Utrikesdepartementets sida
förklarades att påståendet om subversiv verksamhet mot
Sovjetunionen från svensk sida föll på sin egen orimlighet och
att svenska myndigheter stod helt främmande för varje slags
agentverksamhet i spionagesyfte på sovjetryskt territorium.
Den sovjetiska noten besvarades från svensk sida genom en note
den 18 mars 1957. Där avvisades den sovjetiska protesten under
hänvisning till Utrikesdepartementets tidigare förklaring.
I en note den 29 mars 1957 upprepades de sovjetiska
anklagelserna. Den besvarades från svensk sida genom en note den
24 april 1957. Där bekräftade Utrikesdepartementet sina tidigare
uttalanden om grundlösheten i de sovjetiska påståendena.
Noteväxlingen publicerades år 1958 i Utrikesdepartementets
skriftserie "Utrikesfrågor".
Evald Hallisks anspråk på ersättning från staten
Evald Hallisk, som alltså var en av dem som nämndes i den
sovjetiska noten, begärde i september 1992 hos regeringen
ersättning från staten med 3 295 269 kr för ett uppdrag som han
uppgav sig ha haft att för svensk räkning spionera mot
Sovjetunionen i Baltikum år 1950. Han yrkade också ersättning
med 1 820 000 kr för det lidande han fått utstå under tiden som
frihetsberövad i sovjetisk fångenskap.
I beslut den den 28 januari 1993 avslog regeringen Evald
Hallisks ansökan med följande motivering.
Av handlingarna framgår att Evald Hallisk under hösten år 1949
utbildades tillsammans med en annan estnisk flykting av en
svensk organisation. Orsaken till detta var att Evald Hallisk
avsåg att återvända till Estland som motståndsman. Det framgår
vidare att Evald Hallisk aldrig haft något
anställningsförhållande med försvarsmakten eller någon annan
myndighet eller något uppdrag att mot ersättning fullgöra några
uppgifter för svensk räkning. Någon rätt till ersättning
föreligger därför inte.
I en ny skrivelse till regeringen yrkade Evald Hallisk
ersättning med 1 820 000 kr för det lidande han fått utstå
under tiden som frihetsberövad.
Regeringen beslutade den 25 mars 1993 att av humanitära skäl
tillerkänna Evald Hallisk ersättning ex gratia med 500 000 kr.
I juni 1993 ansökte Evald Hallisk vid Stockholms tingsrätt
stämning å staten och yrkade att staten skulle förpliktas att
till honom utge de belopp han tidigare begärt med avräkning av
den redan medgivna ersättningen om 500 000 kr. I sin
stämningsansökan anförde Evald Hallisk bl.a. följande.
Han kom till Sverige efter andra världskriget som estnisk
flykting. Svensk underrättelsetjänst värvade honom år 1948 för
uppdrag att utföra spionverksamhet för Sveriges räkning mot
Sovjetunionen i Baltikum. Tillsammans med andra exilbalter
utbildades Evald Hallisk för sitt spionuppdrag av svensk
underrättelsemilitär under cirka sex månader. Utbildningen
genomfördes i två omgångar och var huvudsakligen förlagd i en
villa på Lidingö. Utbildningen omfattade bl.a. radiotrafik
varvid koder och chiffer inlärdes, hantering av
sambandsapparatur, allmän spionutbildning och vapenhantering.
För spionuppdraget utrustades Evald Hallisk av staten med
värdesaker, pengar, sovjetiska dokument, typografiska kartor,
chiffreringsutsrustning, vapen, ammunition, m.m.
Det uppdrag Hallisk erhöll från staten var att för svensk
räkning spionera mot Sovjetunionen i Baltikum. Uppdraget bestod
i att till staten vidarebefordra uppgifter angående sovjetiska
truppsammandragningar och annan militär aktivitet. Syftet med
uppdraget angavs vara dels att förbereda västmakternas snara
befrielse av Baltikum, vilket sades även ligga i svenskt
intresse, dels att ge Sverige förvarning om sovjetiska militära
aktiviteter som kunde tänkas vara riktade mot svenska intressen.
Justitiekanslern företrädde staten som svarande och bestred
käromålet. I sitt svaromål anförde Justitiekanslern följande i
de delar som här är av intresse.
Den svenska underrättelsetjänsten blev år 1947 kontaktad av en
representant för en estnisk motståndsgrupp. Den person som tog
kontakt med underrättelsetjänsten var gruppens operative chef.
Motståndsgruppen hade för avsikt att skicka över sina
motståndsmän till Baltikum för att där bedriva verksamhet mot
Sovjetunionen. Motståndsgruppens representant erbjöd den svenska
underrättelsetjänsten att dessa motståndsmän skulle utföra
tjänster åt Sverige vid sidan av sina uppgifter för den estniska
motståndsrörelsen. Tanken var bl.a. att de skulle kunna förvarna
om eventuella sovjetiska invasionsförberedelser västerut. Från
svensk sida såg man positivt på att få upplysningar av sådant
slag.
Motståndsrörelsen hade en mycket ansträngd ekonomi och den
svenska underrättelsetjänsten åtog sig därför att svara för
motståndsmännens inkvartering och försörjning under tiden de
vistades i Sverige fram till avresan till Baltikum. Från svensk
sida tillhandahölls vidare viss utrustning, bl.a. det som
krävdes för kommunikation med svensk underrättelsetjänst från
Baltikum. Motståndsmännen fick också viss utbildning såvitt
avsåg kommunikationsutrustningen. Samarbetet med
motståndsrörelsen pågick till omkring år 1957, då Sovjetunionen
inlade en formell protest mot verksamheten.
Staten kan vitsorda att Evald Hallisk deltog i de operationer
som svensk underrättelsetjänst på nyss angivet sätt stödde.
Enligt Justitiekanslerns uppfattning har Evald Hallisk inte
personligen erhållit något uppdrag från svenska staten att
bedriva spionverksamhet för Sveriges räkning i Baltikum. De
kontakter som förekom mellan den estniska motståndsrörelsen och
den svenska underrättelsetjänsten skall i stället uppfattas som
ett stöd från svensk sida till en verksamhet som vid den
aktuella tidpunkten ansågs vara till gagn för svenska intressen.
I gengäld avsågs motståndsrörelsen till den svenska
underrättelsetjänsten rapportera om sådant som rörde vitala
svenska säkerhetsintressen. Den svenska underrättelsetjänsten
hade emellertid inget inflytande över hur motståndsverksamheten
i Baltikum skulle bedrivas. Motståndsrörelsen valde själv ut
vilka personer som skulle skickas till Baltikum och vid vilka
tidpunkter.
Uppgifter om uttalanden av Carl Bildt i massmedia
Efter utrikesnämndens sammanträde den 9 augusti 1994, som
bl.a. behandlade Berglingaffären och den svenska regeringens
protest med anledning härav, gjorde enligt en artikel i Dagens
Nyheter dagen därpå statsminister Carl Bildt vissa uttalanden.
Enligt artikeln skulle Carl Bildt ha avslöjat att han vid samtal
med ryssarna erkänt att Sverige tidigare bedrivit någon form av
spionage mot ryssarna. Vidare uppges Carl Bildt i äldre dokument
ha hittat ett fall från den gamla socialdemokratiska regeringens
tid. I artikeln står att Tage Erlander och Östen Undén under det
kalla kriget blankt hade avvisat en sovjetisk protest mot
svenskt spioneri riktat mot Sovjetunionen. Enligt artikeln
uppges Carl Bildt ha sagt att han för ryssarna hade förklarat
att de den gången, under kalla kriget, hade haft rätt när de
protesterade.
Liknande uppgifter återges av Sydsvenska Dagbladet den 15
augusti 1994 och av Arbetet den 16 augusti 1994. Enligt Arbetet
skall Carl Bildt på tal om den sovjetiska protestnoten ha sagt
till TT: "Både Tage Erlander och Östen Undén avvisade den
kategoriskt, men den gången hade ryssarna rätt och svenskarna
fel." Enligt Arbetet förklarade Carl Bildt att han lämnat ut
uppgifter för att i sin tur få större öppenhet tillbaka från
rysk sida. Till TT skall han enligt artikeln i Arbetet därvid ha
sagt följande: "Jag förväntar mig en ny uppriktighet från rysk
sida. De totala förnekanden som från vissa håll kommit, strider
mot den anda av öppenhet och förtroende, som enligt min mening
kan och skall finnas i relationerna mellan Sverige och det
demokratiska Ryssland."
I Ekot klockan 12.30 den 14 augusti 1994 sändes en intervju
med Carl Bildt. Reportern frågade: "Du har berättat om svenskt
spionage i Sovjetunionen under 50-talet. Varför då?"
Carl Bildt svarade: "Det finns ingen anledning att ha sekretess
på sådant som inte behöver vara hemligt. Jag tycker att man i
centrala utrikes- och säkerhetspolitiska sammanhang skall ha
vissa saker som är hemliga."
Brevväxling mellan Carl Bildt och Ingvar Carlsson
Med anledning av kommentarer i massmedia från bl.a. den
socialdemokratiske partiledaren Ingvar Carlsson skrev Carl Bildt
den 15 augusti 1994 ett brev till denne, bilaga A 10.2. I
brevet behandlar Carl Bildt frågan om ersättning till den
estniske f.d. motståndsmannen Evald Hallisk. I brevet skriver
Carl Bildt att den verksamhet som Evald Hallisk var en del av
förnekades av Sveriges regering den tid som var aktuell. Han
framhåller att den noteväxling som förekom mellan Sverige och
Sovjetunionen i detta ärende är officiellt känd. Enligt Carl
Bildt har det för regeringen varit en självklarhet att dels så
långt möjligt ställa rätt för de individer som kom att drabbas,
dels att så långt möjligt offentligt redovisa detta. Några
hemliga uppgifter i detta ärende har enligt Carl Bildt inte
avhandlats med företrädare för Ryssland. Carl Bildt skriver att
han för sin del  anser att hyckleri om vår historia bör undvikas
och att vårt ansvar är att visa största möjliga öppenhet om vår
historia under det kalla kriget.
Härefter krävde Ingvar Carlsson i ett brev samma dag till Carl
Bildt att få veta vilka uppgifter Carl Bildt lämnat till den
ryska regeringen, när detta ägde rum och i vilket sammanhang
dessa uppgifter lämnades ut, bilaga A 10.3.
I ett brevsvar samma dag hänvisade Carl Bildt till
noteväxlingen med Sovjetunionen, publicerad 1958 av
Utrikesdepartementet, och till regeringsbeslutet den 25 mars
1993 om ersättningen till Evald Hallisk. I svaret upprepar Carl
Bildt att inga hemliga uppgifter om Halliskärendet har
avhandlats med företrädare för den ryska regeringen, bilaga A
10.4.
Promemoria från Statsrådsberedningen
I granskningsärendet har Statsrådsberedningen gett in en
promemoria av den 10 februari 1995. Där redovisas de uppgifter
som Statsrådsberedningen har inhämtat från Carl Bildt, dennes
statssekreterare Peter Egardt och Justitiekanslern om uppgifter
om svenskt spionage mot Sovjetunionen under 1950-talet. Enligt
promemorian har Carl Bildt i denna sak inte offentliggjort några
uppgifter som inte tidigare har lämnats ut. Det anförs att det
därför inte heller har funnits skäl för särskild beredning i
regeringen, partiledaröverläggningar eller samråd i
Utrikesnämnden. Vidare sägs att det inte finns några
uppteckningar från samtal mellan Carl Bildt och företrädare för
någon annan stat om de förhållanden som berörs i noteväxlingen.
I promemorian hänvisas till en redogörelse som
Justitiekanslern lämnat den 7 februari 1995 angående vissa
förhållanden i målet mellan Evald Hallisk och staten. I
redogörelsen anförs bl.a. följande.
Muntlig förberedelse i målet ägde rum i november 1993.
Därefter lämnade parterna bevisuppgifter. I april förekom en
artikel i Expressen där målet behandlades. Därefter förekom på
Evald Hallisks initiativ förlikningsdiskussioner mellan
parterna. Enligt Justitiekanslerns mening var dessa konstruktiva
och en uppgörelse väntades.
Den 15 augusti 1994 förekom en ytterligare artikel i Expressen
med rubriken JK, Du ljuger. Ytterligare publicitet förekom och
den 17 augusti 1994 gav Evald Hallisks ombud, advokaten Johan
Lindbo, in till Justitiekanslern en skrivelse där han sade sig
konstatera att saken tagit en ny vändning, föreslog en
förlikning med en pensionsuppgörelse och sade sig förutsätta att
Justitiekanslern skulle underställa statsministern och
regeringen hans förslag och emotsåg Justitiekanslerns huvudmans
inställning till att uppta förlikningsdiskussioner om en
pensionsuppgörelse.
Ett möte ägde rum mellan Justitiekanslern och advokaten Johan
Lindbo den 23 augusti 1994. Justitiekanslern redogjorde därvid
för principerna för kontakter mellan regeringen och
Justitiekanslern i ärenden av detta slag samt klargjorde att en
kontakt under hand med företrädare för regeringskansliet skulle
tas av Justitiekanslern för att inhämta synpunkter i fråga om
Lindbos brev och regeringens ev. synpunkter på
förlikningsfrågan. Förlikningsfrågan diskuterades sedan närmare
mellan Lindbo och Justitiekanslerns föredragande i ärendet,
byråchefen Håkan Lavén.
Justitiekanslern gjorde en analys av läget i ärendet med dess
historik, förberedde en föredragning i fråga om läget i
processen och i förlikningsfrågan samt sammanträffade den 29
augusti 1994 med dåvarande statssekreteraren Michael Sahlin för
en diskussion av ärendet. Dagen därpå tog expeditionschefen
resp. rättschefen del av handlingarna i Justitiekanslerns akt i
ärendet. Den 1 september sammanträffade Justitiekanslern med
dåvarande statssekreteraren i Statsrådsberedningen Peter Egardt
i närvaro av rättschefen Bengt-Åke Nilsson. Därvid redovisade
Justitiekanslern läget i processen och i förlikningsfrågan.
Justitiekanslern redovisade alltså sin syn på
förlikningsfrågan vid samtalen och menade att framgång i den
frågan förutsatte att  det på något auktoritativt sätt kunde
tydliggöras för Evald Hallisk vilken inställning regeringen hade
till saken. Justitiekanslern fick muntligt besked under hand av
både Egardt och Sahlin att statsministern inte hade gjort något
uttalande som avvek från regeringens tidigare inställning som
den kommit till uttryck i det första regeringsbeslutet i saken
eller från Justitiekanslerns svaromål i processen.
Evald Hallisks ombud fick vid ett sammanträffande den 7
september 1994 besked om statens vidhållna inställning och
underrättades om Justitiekanslerns kontakter underhand med
Statsrådsberedningen och Försvarsdepartementet och resultatet
därav. Därefter återupptogs reella diskussioner i
förlikningsfrågan under september och oktober 1994.
Advokaten Lindbos skrift till Justitiekanslern finns i
bilaga A 10.5.
Den 7 november 1994 träffades en förlikning i målet. Enligt
den skulle staten betala 120 000 kronor till Evald Hallisk och
vardera parten stå för sina rättegångskostnader i målet.
Förlikningsavtalet finns i bilaga A 10.6.
Carl Bildts uppgifter inför utskottet
Vid utfrågningen inför utskottet har Carl Bildt uppgett att
han gjorde sina uttalanden mot bakgrund av vad som hade
förekommit på sammanträdet vid Utrikesnämnden. Där behandlades
nämligen GRU-spionen Stig Berglings återkomst. Enligt Carl Bildt
hade man från svensk sida uttryckt sig relativt skarpt om det
agerande som GRU hade ägnat sig åt. Samtidigt hade Carl Bildt
till företrädare för Ryssland på olika sätt understrukit vikten
av öppenhet om det förgångna för att det skulle bli möjligt att
bygga en bra relation för framtiden.
Carl Bildt har anfört att han inför journalisterna efter
sammanträdet gjorde en avsiktlig markering genom att uttala att
han såg Berglingaffären som en del av framför allt det förgångna
och att öppenhet från Rysslands sida om det förgångna skulle
vara konstruktivt. Han nämnde i det sammanhanget att motsvarande
öppenhet hade visats från svensk sida, i och med att man öppet
hade redovisat betydande delar av det som förekommit på
1950-talet. Som exempel anförde han
Neutralitetspolitikkommissionen. Även noteväxlingen år 1957
nämndes. Det uppstod då ett visst tumult eftersom ingen visste
vad den handlade om. Men det han hade i åtanke var det s.k.
Halliskärendet, som hade varit föremål för ett regeringsbeslut
om ersättning ex gratia i mars 1993 och som var omskrivet i
pressen och i böcker. Uttalandet var emellertid mycket svepande
och allmänt och han talade inte om Evald Hallisk. Evald Hallisk
nämndes först då han fann anledning att klargöra sammanhanget i
det första brevet till Ingvar Carlsson.
Tidningsuppgifterna om att han med företrädare för Ryssland
skulle ha fört förtroliga samtal om saken är felaktiga. Han
korrigerade också detta omedelbart. Det skulle vidare förvåna
Carl Bildt mycket om han i sina uttalanden använt ordet
"spionage".
Carl Bildt har uppgett att TT-formuleringen "Både Tage
Erlander och Östen Undén avvisade den kategoriskt men den gången
hade ryssarna rätt och svenskarna fel" troligen är ett citat av
honom. I anlutning härtill har han förklarat att han i olika
sammanhang har ställt sig frågorna: Vad visste Tage Erlander och
vad visste Östen Undén? Hur många visste egentligen sanningen?
Carl Bildts allmänna bedömning är att denna verksamhet omgavs av
mycket sträng sekretess och att det egentligen inte fanns någon
inom Utrikesdepartementets ledning som var informerad. Huruvida
Tage Erlander hade kunskap känner Carl Bildt inte till men han
vet från andra fall att Tage Erlander hade en relativt nära
kontakt med den hemligare delen av underrättelseverksamheten.
Enligt Carl Bildt krävde statsnyttan att man avgav en mycket
bestämd dementi. Han anser att det inte finns anledning att
moralisera och döma men att det inte heller finns anledning att
hyckla eller dölja. Enligt Carl Bildts uppfattning ligger det
som står i den sovjetiska protestnoten avsevärt närmare
sanningen än det som står i det svenska svaret.
Carl Bildt har förklarat att han var medveten om att det
pågick en domstolsprocess mellan Evald Hallisk och staten då han
sände sitt brev till Ingvar Carlsson med en redogörelse för
regeringsbeslutet om ersättning till Evald Hallisk. Han tror
inte att hans uttalanden har påverkat utgången av processen.
Utskottets bedömning
Enligt uppgifter i pressen har Carl Bildt omedelbart efter
Utrikesnämndens sammanträde den 9 augusti 1994 uttalat att den
sovjetiska regeringen hade haft rätt när den år 1957 anklagade
Sverige för spionageverksamhet och att den svenska regeringen
hade haft fel när den bestred anklagelsen. Carl Bildt anges
också ha sagt att han berört förhållandet i förtroliga samtal
med företrädare för Ryssland.
Enligt Carl Bildts egna uppgifter inför utskottet gjorde han
omedelbart efter sammanträdet uttalanden varigenom han avsåg att
markera betydelsen av öppenhet om det förgångna i förbindelserna
mellan Sverige och f.d. Sovjetunionen. Carl Bildt har anfört att
han i det sammanhanget nämnde att man från svensk sida öppet
hade redovisat betydande delar av vad som förekommit på
1950-talet och att han som exempel på det bl.a. hänvisade till
noteväxlingen år 1957. Han har vidare anfört att
TT-formuleringen "Både Tage Erlander och Östen Undén avvisade
den (protesten) kategoriskt men den gången hade ryssarna rätt
och svenskarna fel" troligen är ett citat av honom. Carl Bildt
har i anslutning härtill förklarat att han anser att innehållet
i den sovjetiska protestnoten ligger avsevärt närmare sanningen
än det svenska svaret.
Vid utfrågningen har Carl Bildt invänt mot pressreferaten i
två hänseenden: uppgiften om att han med företrädare för
Ryssland skulle ha fört förtroliga samtal om saken är felaktig
och han tror inte att han har använt ordet "spionage" i sina
uttalanden.
Det anförda leder utskottet till slutsatsen att Carl Bildt har
gjort uttalanden av innebörd att den sovjetiska protestnoten
hade fog för sig och att det svenska svaret på protesten var
felaktigt.
Innan utskottet går vidare i sin bedömning vill utskottet
framhålla att det i granskningsärendet inte har framkommit något
belägg för att den svenska regeringen skulle ha avgett sitt svar
mot bättre vetande.
När det så gäller bedömningen av Carl Bildts agerande är det
först av betydelse att jämföra de sovjetiska anklagelserna år
1957 med den ståndpunkt som intogs av regeringen i beslutet i
januari 1993 och av Justitiekanslern i svaromålet i målet mellan
Evald Hallisk och staten.
Statens ståndpunkt sådan den kommer till uttryck i
regeringsbeslutet och svaromålet skiljer sig från det
kategoriska svenska förnekandet år 1957. Den innebär nämligen
ett erkännande att svenska myndigheter gav visst stöd åt den
estniska motståndsrörelsen och att motståndsrörelsen i gengäld
avsågs rapportera om sådant som rörde vitala svenska
säkerhetsintressen. Den svenska underrättelsetjänsten hade dock
inget inflytande över hur verksamheten i Baltikum skulle
bedrivas, och det var motståndsrörelsen själv som valde ut vilka
personer som skulle skickas dit och när det skulle ske.
De sovjetiska anklagelserna går emellertid mycket längre än
så. Enligt dessa var det fråga om en verksamhet som bedrevs av
svenska myndigheter med egna agenter. I den sovjetiska noten
påstås nämligen att svenska myndigheter skulle ha bedrivit
subversiv verksamhet mot Sovjetunionen genom att placera ut
svenska agenter på sovjetiskt territorium med uppgift att
bedriva underrättelse- och diversionsverksamhet.
Ett erkännande att den sovjetiska protestnoten var berättigad
på alla punkter skulle alltså i väsentliga hänseenden avvika
från den ståndpunkt staten intagit i Halliskärendet. Det skulle
också innebära en total ändring av den hållning som regeringen
intog år 1957.
Som Carl Bildt själv har uppgett var hans uttalande mycket
svepande och allmänt hållet. Detta har lett till att man på
olika håll tillagt det en vidare innebörd än vad som var statens
ståndpunkt i Halliskärendet. Detta framgår av rapporteringen i
massmedierna och av vad som sedan inträffade i målet mellan
Hallisk och staten. På Hallisks initiativ hade
förlikningsdiskussioner ägt rum i juni 1994. Enligt
Justitiekanslerns mening var dessa konstruktiva och en
uppgörelse väntades. Med hänvisning till Carl Bildts uttalande
konstaterade emellertid Hallisks ombud den 17 augusti 1994 att
saken hade tagit en ny vändning och föreslog en förlikning med
en pensionsuppgörelse. Justitiekanslern såg sig också nödsakad
att av företrädare för regeringskansliet begära att det på något
auktoritativt sätt kunde tydliggöras för Hallisk vilken
inställning regeringen hade till saken.
En statsministers uttalande i en fråga som rör förhållandet
till främmande makt bör -- även om det avser något som ligger
långt tillbaka i tiden -- övervägas noga och utformas så att det
ej ger upphov till onödiga missförstånd. Inte minst gäller detta
om den svenska underrättelseverksamheten är berörd. Och är
avsikten att avvika från en tidigare intagen officiell
ståndpunkt i en viss fråga, bör uttalandet föregås av beredning
och överväganden i de former som normalt förekommer vid
ställningstaganden i sådana fall.
Carl Bildts agerande i det nu aktuella fallet motsvarar enligt
utskottets mening inte nu nämnda krav. Han kan därför inte undgå
en viss kritik.
11.2 Brev till Rysslands president
Ärendet
I en granskningsanmälan har begärts att utskottet skall
granska Carl Bildts åtgärd att den 25 maj 1994 avsända ett brev
till Rysslands president Jeltsin i vilket Bildt påtalat de
starka bevis som den svenska militären hade för att Sverige
utsatts för fortsatta ubåtskränkningar under åren 1992 och 1993.
De flesta av dessa kränkningar har enligt senare uppgifter i
massmedia varit orsakade av simmande minkar.
I anmälan begärs att granskningen bör klarlägga dels om frågan
om att skicka brevet och hur brevet skulle avfattas beretts med
Utrikesdepartementet eller någon annan del av regeringskansliet,
dels om regeringen i övrigt informerats och om frågan varit
föremål för överläggningar med partiledarna och i
utrikesnämnden.
Anmälan biläggs bilaga A 11.1 tillsammans med
Statsrådsberedningens promemoria bilaga A 11.2, Bildts brev
till Jeltsin bilaga A 11.3 och en uppteckning från
utskottets utfrågning av Carl Bildt bilaga B 18.
Bakgrund
Statsminister Carl Bildts brev undertecknades den 25 maj 1994,
registrerades samma dag i Statsrådsberedningens diarium och
sändes till Sveriges ambassad i Moskva för vidare befordran till
president Jeltsin.
Brevet överlämnades den 30 maj av Sveriges ambassadör Örjan
Berner i Moskva till Jeltsins utrikespolitiske rådgivare
Rurikov.
Brevet innehåller två delar: en kortare del som berör
Rysslands relationer till Estland och Lettland och en längre del
som berör ubåtsfrågan. I den sistnämnda frågan tar Bildt upp två
frågor: militärens rapporter om fortsatta kränkningar av svenskt
territorialvatten samt en vädjan till Jeltsin att förse den
ryska delegationen med befogenheter vad gäller öppenhet och
information.
Den 7 juli överlämnades Jeltsins svarsbrev till Carl Bildt
genom den ryske ambassadören Grinevskij. Brevet överlämnades i
en preliminär version -- icke-undertecknat -- och åtföljdes
senare av ett undertecknat brev, som inkom till
Statsrådsberedningen den 19 augusti och registrerades den 22
augusti. Enligt vad som framkom vid utfrågningen av Carl Bildt
är det ett vanligt förfaringssätt att en text levereras utan
underskrift och att den slutliga, underskrivna texten anländer
senare.
Vid ett möte med utrikesnämnden den 9 augusti nämnde Bildt att
han haft en kontakt med president Jeltsin med anledning av
undervattenskränkningarna.
Den 2 september meddelade Överbefälhavaren (ÖB) att försvaret
kunde komma att ompröva tidigare besked om kränkningar av
svenskt territorialvatten under 1993. Enligt de militära
experterna kunde ljuden från vad man tidigare uppfattat som
undervattensfarkoster ha orsakats av simmande minkar.
Förspelet till Bildts brev
Moskvadeklarationen 1993
Efter Sovjetunionens fall 1991 präglades de svenska
kontakterna med det nya Ryssland av en strävan till ömsesidig
öppenhet och till att finna lösningar på gamla stridsfrågor
mellan länderna, bl.a. Wallenbergfallet, den försvunna DC 3:an
och ubåtskränkningarna.
Ett konkret resultat av det nya förhållningssättet var att en
serie expertsamtal om ubåtsfrågorna inleddes i januari 1992. De
kom att pågå i nära tre år tills de avslutades i december 1994.
I februari 1993 gästade Carl Bildt Moskva och i samband med
detta besök undertecknade Bildt och Jeltsin en gemensam
deklaration mellan Ryska federationen och Sverige om bl.a.
bilaterala relationer, internationellt samarbete och samarbete
på en rad andra områden. Under rubriken Bilaterala relationer
heter det i deklarationen:
Parterna är tillfredsställda med förloppet av diskussionerna
på expertnivå om problemet med utländska undervattensbåtar på
svenskt territorialvatten. Även om slutsatser i alla avseenden
ännu ej nåtts i detta arbete, så har experterna kommit till den
slutsatsen att aktivitet av undervattensfarkoster ägt rum i
svenska inre vatten. Parterna kommer att fortsätta det inledda
arbetet med målet att slutgiltigt få klarhet i detta problem.
Deras avsikt  är att därigenom söka stärka  freden och
säkerheten i Östersjöområdet samt att öka förtroendet mellan
staterna.
Ubåtssamtalen
I januari 1995 överlämnade kommendör 1 Emil Svensson en
rapport om ubåtssamtalen som förts mellan Sverige och Ryssland
från januari 1992 till december 1994.
Den öppna versionen av slutrapporten om ubåtssamtalen
innehåller uppgifter om bl.a. delegationernas sammansättning,
den arbetsmetodik som kommit till användning, vissa praktiska
erfarenheter av organisationen och arbetsmetodiken, under
samtalen behandlade sakfrågor (med stora inskränkningar i
materialet) samt en starkt förkortad sammanfattning och
slutsatser.
Av rapporten framgår att den svenska delegationen bestått av
ordföranden Emil Svensson och två ledamöter (byte skedde under
1992 i båda fallen), en sekreterare samt en tolk. En av
ledamöterna, sekreteraren och tolken har kommit från Sveriges
Moskvaambassad.
Den ryska delegationen har haft tre olika ordförande, därav
två militärer och från juni 1994  presidentrådgivaren Jurij
Baturin. En av ledamöterna har deltagit hela tiden samtalen
pågått medan de två övriga, en rättsexpert resp. en
ubåtstekniker, lämnat delegationen under arbetets gång. Dessutom
har den särskilda Baturingruppen haft tre ledamöter.
Inalles har ett tjugotal möten genomförts under tiden januari
1992--december 1994.
Samtalen har enligt rapporten syftat till att pröva
möjligheterna att få klarhet i fråga om ubåtskränkningarna mot
Sverige. Delegationen har inte haft som uppgift att pröva om det
förekommit ubåtsverksamhet mot Sverige eller ej, utan
utgångspunkten har varit att undervattensverksamhet har
förekommit i enlighet med den svenska överbefälhavarens
rapportering till regeringen.
Slutrapporten skall inte, heter det i rapporten, uppfattas som
en form av sammanfattning av hela ubåtsfrågan. Det huvudsakliga
materialet finns inom försvarsmakten.
I rapporten framhålls betydelsen av att det i delegationen
funnits särskild kompetens genom UD:s representanter av
"Rysslandskunskap", som underlättat för delegationen att
överbrygga klyftan mellan rysk och svensk kultur.
De sakfrågor som behandlats under samtalen har varit
grundstötningen av ubåt 137 i Karlskrona skärgård 1981 och två
incidenter som utspelats 1982 resp. 1992. Härutöver har
ubåtarnas nationalitet behandlats.
I sakfrågan om kränkningar av svenskt territorialvatten har
skett meddelas i sammanfattningen  att den ryska sidan inte
medgivit några  intrång av sovjetubåtar sedan 1946 och att
grundstötningen av ubåt 137 av den ryska sidan uppges ha berott
på en felnavigering. Det viktigaste resultatet av
samtalsprocessen sägs ha varit att det totala kunskapsläget
förbättrats så att det skapats "tekniska" möjligheter till en
bilateral lösning av stora delar av frågan, t.ex. en bättre
tillgång till dokument.
Nya villkor för de rysk-svenska relationerna
Som framgår av Bildts brev (se nedan) och utfrågningen av Carl
Bildt framstod det våren 1994 på svensk sida som nödvändigt att
lyfta upp ubåtssamtalen på en högre, politisk nivå på grund av
de begränsningar av olika slag som enligt den svenska
delegationen präglade den ryska delegationen. Det fanns en
uppfattning om att de ryska experterna inte hade de
instruktioner eller befogenheter eller tillgång till
arkivmaterial som behövdes för att komma vidare i samtalen.
En annan omständighet av betydelse i sammanhanget var att den
svenske överbefälhavaren den 1 mars 1994 rapporterade till
regeringen om fortsatta kränkningar av undervattensfarkoster av
Sveriges territorialvatten under 1993. Enligt vad Carl Bildt
uppgav i utfrågningen bedömde den dåvarande regeringen
uppgifterna som mycket allvarliga. Den tidigare misstanken om
att det skulle kunna röra sig om ryska ubåtar stod kvar. Mot
bakgrund av vad som sagts vid mötet mellan Bildt och Jeltsin i
Moskva föregående år framstod ÖB:s rapport som alarmerande.
Detta borde ryssarna enligt Bildt få reda på, och det var enligt
Bildt rimligt att den kommunikationen skedde mellan honom själv
och den ryske presidenten. Det var också enligt Bildt naturligt
att det skedde i brevform.
De rapporterade fortsatta kränkningarna av svenska farvatten i
kombination med trögheten i expertsamtalen utgjorde sålunda
grunden för det brev som sedermera sändes till president
Jeltsin.
Beredningen av brevet
Carl Bildt har enligt Statsrådsberedningens promemoria uppgett
att frågan bereddes med bl.a. UD. Vid utfrågningen nämnde han
förutom SB och UD även Försvarsdepartementet och delar av
försvaret. Enligt Bildt var det åtskilliga personer som var
inblandade när brevet formulerades, i form av den krets av
personer som hade följt, deltagit i och värderat ubåtssamtalen
löpande. På frågan om Bildt, utrikesministern och
försvarsministern var eniga om formuleringarna i brevet svarade
Bildt ja.
Enligt det arkivmaterial utskottet haft tillgång till har ett
tiotal personer i Statsrådsberedningen och Utrikesdepartementet,
däribland utrikesminister Margaretha af Ugglas, varit
involverade i beredningsprocessen. Försvarsdepartementet har
enligt vad som framgår av dessa dokument inte vid något
tillfälle deltagit i handläggningen av Bildts brev. Enligt
statsministerns uppgift har dock dåvarande försvarsminister
Anders Björck hållits informerad.
En annan fråga gäller om frågan diskuterades med de i
regeringen ingående partiledarna. Enligt Statsrådsberedningens
promemoria har så varit fallet. Vid utfrågningen uppgav Bildt
att de visserligen inte varit involverade i utformningen av
brevet men väl "informerade om kontakten". På frågan om de
närvarande partiledarna läst brevet svarade Bildt att "Olof
Johansson sagt att han inte minns. Sedan att han  sagt att han
inte sett brevet. Det är alldeles rätt." Alf Svensson har enligt
uppgifter i medierna inte sett brevet men godkänt det i
efterhand. Carl Bildt har vid utfrågningen inte dementerat denna
uppgift.
Beträffande ordningen för informationsgivning inom regeringen
sade Bildt bl.a. att i allmänhet berättade statsministern om
relevanta delar av utrikes- och säkerhetspolitiken. Om någon
ville se på ett ärende fick man det ofta. Bildt försökte ofta
delge så  mycket som möjligt av handlingarna, framför allt
känsliga handlingar.
Carl Bildt har vid utfrågningen sagt att regeringen
informerades den 11 maj 1994. Vid detta tillfälle var
folkpartiledaren Bengt Westerberg inte närvarande på grund av
utlandsresa. Enligt Bildt föredrogs och förankrades vid detta
tillfälle "huvudlinjerna i politiken", men det gällde inte "det
dagsoperativa". Carl Bildt betonade också att det under detta
skede ägde rum en omfattande brevväxling med och om Ryssland.
Inte heller dessa brev föredrogs i regeringskretsen i sina
enskildheter enligt Bildt.
Vid utfrågningen anförde Bildt också att det i
beredningshänseende inte fanns något sensationellt eller
avvikande i förhållande till det handlingsmönster som etablerats
inom regeringen.
Enligt Bildt avvek inte heller innehållet i brevet nämnvärt
från innehållet i den tidigare svensk-ryska dialogen. "Det står
ingenting i detta brev som jag inte tidigare sagt direkt till
Jeltsin", sade Bildt.
När det gäller anmälan av frågan i utrikesnämnden har Carl
Bildt uppgivit att detta skedde i efterhand, den 9 september
1994. (Vid kontroll av utrikesnämndens protokoll har dateringen
visat sig felaktig; rätt datum är den 9 augusti). På frågan om
han inte borde ha läst upp brevet i utrikesnämnden när det var
aktuellt, svarade Bildt att det inte är rimligt att informera om
varje brev som utväxlas mellan statsministern och utländska
statsöverhuvuden och regeringschefer. Det tillhör enligt Bildt
inte kutymen att frågor tas upp i utrikesnämnden "om de inte på
något sätt innebär en ny politik. Det innebar inte detta". --
Utrikesnämnden sammanträdde vid följande tillfällen under den
aktuella perioden: 12 januari, 18 mars, 20 maj, 9 augusti och 9
september.
Av det material ur UD:s arkiv som utskottet haft tillgång till
framgår att det redan i början av februari 1994 fanns ett utkast
till brev till Boris Jeltsin, författat av bl.a. kommendör 1
Emil Svensson.
Brevutkastet är relativt kortfattat och innehåller fyra korta
stycken. Inledningsvis refereras till mötet mellan Bildt och
Jeltsin i Moskva i februari 1993 och den gemensamma
deklarationen som då skrevs under. Det erinras vidare om den
diskussion som Bildt och Jeltsin förde vid samma tillfälle om
"de allvarliga undervattenskränkningarna i svenska farvatten",
som experter från de båda länderna arbetade med. I brevet heter
det att expertsamtalen nått en viss grad av ökad klarhet men att
den ryska sidan inte tycktes ha tillräckliga befogenheter för
att slutlig klarhet skulle kunna uppnås. Slutligen vädjade Bildt
till Jeltsin att denne personligen skulle utfärda de
erforderliga kompletterande direktiven för att klarhet i frågan
skulle nås.
Under perioden februari--april testades skrivningarna i flera
omgångar. Dels inhämtades synpunkter under hand från ambassadör
Berner i Moskva vid flera tillfällen, dels prövade Berner
argumentationen i brevutkastet på Jeltsins säkerhetspolitiske
rådgivare Baturin (den 17 mars) och presidentens vice kanslichef
Kravsatjenko (den 19 april).
Enligt Bildts uppgifter vid utfrågningen skall det ha funnits
tio olika versioner av brevutkastet som cirkulerade under en
relativt lång tid, mer än en månad. Trots att Bildt inte säkert
kunde erinra sig om den svenska ambassaden i Moskva lämnat
tämligen utförliga och ingående synpunkter på ett av utkasten,
sade sig Bildt "nog (ha) fått alla indikationer som är relevanta
i sammanhanget".
Den 22 april lämnade ambassadör Berner i ett brev till UD
förhållandevis omfattande synpunkter på brevutkastet.
Berner menade bl.a. att substansen i brevet framförts minst
tre gånger till de högsta ryska instanserna och att det vore
rimligt att avvakta en reaktion. Han menade vidare att det inte
fanns någon garanti för att den svenska sidan skulle få mer
information, om expertgruppen utökades med en representant för
den militära underrättelsetjänsten GRU eller om delegationen
fick rätt att tala med en representant för GRU. Han var också
skeptisk till möjligheten att få tillgång till ryska arkiv.
Berner ansåg också att brevet måste innehålla något nytt
element utöver vad som tidigare sagts, och detta element borde
hänföras till Sovjettiden för att göra det lättare för Jeltsin
att erkänna felsteg.
Ambassadören argumenterade därefter för att man skulle ta in
en form av "hot" i brevet genom att t.ex. säga att Sverige hade
indikationer på att det varit sovjetiska undervattenfarkoster i
svenska vatten och att man var beredd att offentliggöra detta
alternativt begära att en internationell expertgrupp granskade
dem. Troligen vore det enligt Berner bättre att framföra dessa
budskap inom ramen för expertsamtalen än till Jeltsin.
Berner menar att brevet borde avvakta dels eventuella resultat
av tidigare hänvändelser som borde komma fram vid instundande
möte med expertgruppen, dels resultatet av ett eventuellt "hot"
som skulle kunna framföras om man inte fick någon respons vid
mötet.
Under alla förhållanden borde enligt Berner brevet ges en
bredare ansats, och han föreslog följande fyra nya avsnitt efter
inledningen: de bilaterala förbindelsernas utveckling, Baltikum,
ubåtsavsnittet och Jugoslavien.
En jämförelse mellan den ursprungliga versionen och den
slutliga visar att brevskrivaren/brevskrivarna tagit visst
intryck av Berners kritik och förslag till ändringar, särskilt
beträffande Baltikum. Däremot har de bilaterala aspekterna inte
beaktats i någon större omfattning och Jugoslavientemat inte
alls.
Den 25 maj undertecknades brevet och översändes till
ambassaden i Moskva för vidare befordran till president Jeltsin.
Som nämnts innehåller brevet två delar: en kortare där olika
frågor som berör Baltikum tas upp och en längre där ubåtsfrågan
behandlas.
Bildt skriver i den senare delen av brevet bl.a. att svenska
militära myndigheter har rapporterat att "viss verksamhet av
denna art (syftande på kränkningar av Sveriges territorialvatten
av främmande undervattensfarkoster) på vårt territorialvatten
förekom även förra året" (dvs. 1993) och att "den tekniska
bevisningen för detta är övertygande". Bildt skriver vidare att
det ligger nära till hands att tro att "ansvaret för denna
verksamhet kan ligga i olika kvarvarande ex-sovjetiska
strukturer eller aktionsmönster".
Apropå expertsamtalen skriver Bildt att dessa kännetecknas av
stor professionell kompetens och respekt men att de svenska
experterna fått ett successivt allt starkare intryck av att "de
ryska representanterna inte har instruktioner eller befogenheter
att gå utöver en viss gräns i öppenhet och information". Bildt
vädjar därefter till Jeltsin att denne "med alla de befogenheter
Ni har söka få klarhet i denna fråga". Bildt föreslår slutligen
att Emil Svensson får träffa Jeltsins personliga
säkerhetspolitiska representanter för närmare diskussioner.
Den 27 maj, då brevet ännu inte var överlämnat till
presidentens kansli, meddelades från ambassaden i Moskva att man
i samtal med generalen Vladimirov, som tjänstgjorde i
presidentapparatens analytiska centrum, fått besked om att
Jeltsin ansåg sig behöva ett brev från Bildt för att kunna
"agera i frågan". Detta besked hade lämnats redan några veckor
tidigare till Emil Svensson vid Vladimirovs besök i Stockholm.
Besked gavs om att frågan var under aktiv bevakning.
Den 30 maj överlämnades Bildts brev av ambassadör Berner till
Jeltsins utrikespolitiske rådgivare Rurikov, som inte lämnade
någon kommentar till brevet.
Sammanfattning
De frågor som granskningen gäller är om frågan att skicka
brevet och utformningen av detsamma bereddes i UD eller någon
annan del av regeringskansliet, berördes i överläggningar eller
samtal med något statsråd eller annan partiledare, diskuterades
i utrikesnämnden. Granskningen gäller också uppgifter om
registreringen av brevet. Härutöver har en allmän orientering av
kontakterna med Ryssland redovisats.
Brevet har beretts av minst ett tiotal personer inom
Statsrådsberedningen, Utrikesdepartementet och
Försvarsdepartementet. Det var enligt Bildt den krets av
personer inom de nämnda delarna av Regeringskansliet och
Försvarsmakten som hade följt, deltagit i och värderat
ubåtssamtalen fortlöpande som främst varit involverade i
beredningen av brevet.
Frågan om partiledarna varit med i diskussionen gäller först
de partiledare som förutom Carl Bildt ingick i regeringen, dvs.
Olof Johansson, Alf Svensson och Bengt Westerberg. Enligt vad
som framkommit vid utfrågningen av Bildt har ingen av dem sett
någon version av brevet, men de har enligt Bildt varit
"informerade om kontakten".
Regeringen har den 11 maj 1994 informerats om det brev som
skulle komma att avsändas två veckor senare. Vid detta tillfälle
förankrades "huvudlinjerna i politiken".
Vid utfrågningen har framskymtat att någon form av
partiledarinformation skulle ha getts, men Bildt nämnde inte
uttryckligen att det skulle ha rört brevet; snarare synes det ha
rört ubåtsfrågan allmänt.
Brevfrågan har inte varit föremål för någon redovisning i
utrikesnämnden förrän den 9 augusti 1994, dvs. drygt två månader
efter överlämnandet av brevet. Den 9 augusti nämnde
statsministern för nämnden att han tagit kontakt med president
Jeltsin.
Skälet till att frågan inte tagits upp tidigare har enligt
Bildt varit den praxis enligt vilken endast frågor som på något
sätt innebär en ny politik tas upp i utrikesnämnden. Enligt
Bildt har brevfrågan inte varit av den karaktären. Däremot har
enligt Bildt expertsamtalen om ubåtarna varit föremål för
kontinuerlig rapportering i nämnden, liksom ÖB:s rapporter om de
misstänkta kränkningarna av svenskt territorialvatten.
Brevet till president Jeltsin har undertecknats den 25 maj
1994 och registrerats samma dag i Statsrådsberedningens diarium.
Det sändes samma dag till den svenska ambassaden i Moskva för
vidare befordran till Jeltsin och överlämnades till Jeltsins
utrikespolitiske rådgivare Rurikov den 30 maj.
I kansliets brev till Statsrådsberedningen beställdes en
redovisning i form av en allmän orientering  om kontakterna med
Ryssland under den aktuella tiden. En sådan sammanhängande
redovisning har inte lämnats, utan kansliet har på olika vägar
samlat in ett material, som i viss mån ger information av det
slag som efterfrågades i brevet till SB. Denna information har
redovisats inledningsvis under rubriken Förspelet till Bildts
brev.
Informationen gäller följande områden:
I Bildts och Jeltsins gemensamma deklaration vid deras möte i
Moskva den 4 februari 1993, uppgav de bl.a. att målet med
ubåtssamtalen var att "slutgiltigt få klarhet" i problemet med
undervattenskränkningarna.
I rapporten om ubåtssamtalen avseende de yttre formerna m.m.
för samtalen samt deras inriktning och resultat rapporterades
inte några framsteg i frågan vilka undervattensfarkoster som
trängt in på svenskt territorialvatten. Det totala kunskapsläget
sades dock ha förbättrats så att tekniska möjligheter till en
bilateral lösning av stora delar av frågan har skapats.
Som de viktigaste faktorerna bakom Bildts brevinitiativ
framstår trögheten i ubåtssamtalen våren 1994 och ett därav
följande behov att "växla upp" samtalen på en högre, politisk
nivå samt ÖB:s rapport den 1 mars 1994 om fortsatta intrång i
svenska farvatten under 1993.
Utskottets bedömning
Utskottet konstaterar inledningsvis att frågan om kränkningar
av svenskt territorialvatten av främmande undervattensfarkoster
sedan länge haft en framträdande plats i Sveriges relationer
till såväl det forna Sovjetunionen som det nya Ryssland. Frågan
har periodvis fått en hög uppmärksamhet i den politiska debatten
och i medierna och därmed blivit en angelägenhet för hela
svenska folket.
Politiskt har frågan om Sveriges relationer till Ryssland en
betydande tyngd. Därför framstår kommunikationen med företrädare
för Ryssland på högsta nivå som en första rangens angelägenhet i
ett nationellt politiskt perspektiv. Mot denna bakgrund måste
förre statsminister Carl Bildts brevväxling med Rysslands
president Boris Jeltsin enligt utskottets mening betraktas som
en fråga som angick alla politiska partier. Beredningen måste på
samma grunder fylla högt ställda krav på noggrannhet och
öppenhet i relationerna mellan regering och riksdag.
Enligt 10 kap. 6 § regeringsformen skall regeringen
fortlöpande hålla utrikesnämnden underrättad om de
utrikespolitiska förhållanden, som kan få betydelse för riket,
och överlägga med nämnden om dessa förhållanden så ofta det
erfordras. I alla utrikesärenden av större vikt skall regeringen
före avgörandet överlägga med nämnden, om det kan ske.
Syftet med Bildts brev kom att förändras under beredningens
gång. I en av de tidiga versionerna av brevet var syftet att
försöka påverka Ryssland till att ändra på sammansättningen av
delegationen. Under beredningens gång kom ÖB:s rapport den 1
mars, som rapporterade om fortsatta kränkningar av svenskt
territorialvatten även under 1993, in som ett nytt element.
Då Bildt senare bestämde sig för att i brevet ta med båda
frågorna, fick brevet omedelbart en annan och högre dignitet.
Detta förhållande motiverade i hög grad att brevet borde bli
föremål för överläggningar i utrikesnämnden, i synnerhet som
brevet enligt utskottets mening innehöll tillspetsade
formuleringar. Utskottet kan konstatera att någon överläggning
aldrig kom till stånd. Utrikesnämnden har först i efterhand fått
en mycket knapphändig och svårtolkad information, som inskränkte
sig till att ange att "en kontakt" hade ägt rum. I denna
information nämnde inte Bildt uttryckligen att han sänt ett brev
till Jeltsin och att Jeltsin besvarat brevet.
Enligt utskottets mening borde dåvarande statsministern Carl
Bildt ha överlagt med utrikesnämnden i detta ärende i enlighet
med 10 kap. 6 § regeringsformen. Detta skulle ha gett riksdagen
information och påverkansmöjligheter. Carl Bildts agerande var
därför enligt utskottets uppfattning olämpligt.
12. Vissa frågor med anknytning till den europeiska
integrationen
12.1 Information till riksdagens EES/EFTA-delegation och
utskott före beslut i Gemensamma EES-kommittén
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A 12.1, har till
granskning anmälts frågan dels vilken skyldighet regeringen
har att informera riksdagens EFTA-delegation och riksdagens
utskott före eventuell begäran om konsultationer och beslut i
Gemensamma EES-kommittén, dels hur urvalet av information
till riksdagen går till, t.ex. vem som gör urvalet och på vilka
grunder det sker.
I anmälan påtalas att urvalet av vilken information som skall
delges riksdagen via EFTA-delegationen synes ske av
UD-tjänstemän och grunda sig på deras bedömningar av vad som kan
vara kontroversiellt. Hela förslag till texterna i planerade
direktiv och förordningar redovisas inte.
Bakgrund
Den 2 maj 1992 undertecknade EG, de tolv dåvarande
medlemsstaterna i EG, och EFTA-staterna avtalet om ett
europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES). Avtalet går i
korthet ut på att EFTA-staterna får del av EG:s inre marknad.
Avtalet omfattar bl.a. en huvuddel och ett stort antal bilagor.
I bilagorna görs hänvisningar till ca 1 600 EG-rättsakter som
med nödvändiga anpassningar integrerats i avtalet.
EES-avtalets huvuddel och vissa bestämmelser i EES-avtalets
protokoll har införlivats med svensk rätt genom lagen
(1992:1317) om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES),
som trädde i kraft den 1 januari 1994 (prop. 1991/92:170, bet.
1992/93:EU1, rskr. 18). EES-avtalet har sedermera utökats med
ytterligare EG-rättsakter genom beslut av Gemensamma
EES-kommittén. Riksdagen har godkänt även dessa ändringar.
EES-lagen har härefter upphört att gälla i samband med
Sveriges anslutning till Europeiska unionen den 1 januari 1995
(SFS 1994:1500).
Gemensamma EES-kommittén är den centrala beslutsinstansen
vad avser utarbetandet av gemensamma regler inom EES. Kommittén
upprättas enligt artikel 92 i EES-avtalet. Den skall säkerställa
att EES-avtalet genomförs på ett effektivt sätt. Den gemensamma
kommittén skall fatta beslut i de fall som anges i EES-avtalet.
Sådana beslut skall tas genom överenskommelse mellan EG, å ena
sidan, och EFTA-staterna, å andra sidan, varvid EFTA-staterna
skall tala med en röst. Enligt artikel 104 skall sådana beslut,
om inte annat anges i EES-avtalet, vara bindande för de
avtalsslutande parterna sedan de trätt i kraft. Vidare sägs att
de avtalsslutande parterna skall vidta nödvändiga åtgärder för
att säkerställa beslutens genomförande och tillämpning. Artikel
7 säger att besluten av den gemensamma EES-kommittén skall
utgöra den del av eller införlivas med de avtalsslutande
parternas interna rätt.
Bestämmelser om beslutsfattandet inom EES finns i artiklarna
97--104 i EES-avtalet.
Delegationer m.m. inom riksdagen
Inför riksdagens behandling av regeringens proposition om
godkännande av ett avtal mellan EG och EFTA-länderna om ett
europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES-avtalet) beslöt
riksdagen inrätta ett särskilt utskott, EES-utskottet.
Utskottet inrättades för dels den väntade propositionen om
godkännande av EES-avtalet med tillhörande motioner, dels andra
ärenden som var av central betydelse för EES-avtalet och som
skulle slutbehandlas före avtalets ikraftträdande (förslag
1991/92:TK15, bet. 1991/92:KU34, rskr. 238). Sedan utskottets
uppgifter slutförts, skulle utskottet upphöra. Detta har också
skett.
EFTA-staternas parlamentarikerkommitté skall vara ett
rådgivande organ till EFTA-staterna i frågor av relevans för EES
och skall i dessa frågor fungera som en informationskanal dels
mellan EES gemensamma parlamentarikerkommitté och EFTA-staternas
parlament, dels mellan dessa parlament inbördes. EFTA-staternas
parlamentarikerkommitté utgörs av EFTA-staternas ledamöter i EES
gemensamma parlamentarikerkommitté. Bestämmelser om val av
ledamöter i den svenska delegationen till dels EES gemensamma
parlamentarikerkommitté, dels EFTA-staternas
parlamentarikerkommitté trädde i kraft den 1 januari 1994
(bet. 1992/93:KU37, rskr. 436). Vid behandlingen av förslaget
uttalade konstitutionsutskottet att gruppen (de åtta svenska
medlemmarna av EFTA-staternas delegation till EES gemensamma
parlamentarikerkommitté och av EFTA-staternas
parlamentarikerkommitté) också torde få till uppgift att samråda
med regeringen inför beslut om nya EES-regler och när det gällde
andra frågor som rörde EES-samarbetet. -- Den här omtalade
delegationen antog senare (se nedan) arbetsnamnet
EES-delegationen.
I samband med Sveriges anslutning till Europeiska unionen (EU)
upphävdes bestämmelserna i riksdagsordningen om val av ledamöter
i bl.a. den nämnda delegationen.
Riksdagsuttalanden om regeringens samråd med riksdagen i
EES-frågor
Vid behandlingen av proposition 1991/92:170 om Europeiska
ekonomiska samarbetsområdet (EES) anförde konstitutionsutskottet
i yttrande 1992/93:KU1y till EES-utskottet bl.a. följande.
I frågan om samråd mellan regeringen och riksdagen när det
gäller utformningen av nya EES-regler utgår utskottet från att
hittillsvarande praxis kommer att upprätthållas. Även om det
inte finns någon formell skyldighet, bör regeringen inför beslut
i EES-kommittén om nya EES-regler informera och samråda med
riksdagen i den utsträckning och omfattning som hittills har
varit vanlig när det gällt förhandlingarna inför EES-avtalet.
Någon åtgärd från riksdagens sida med anledning av [motion om
samråd mellan regeringen och riksdagen om utformningen av
framtida EES-regler] är därför inte nödvändig.
Beträffande frågan om samråd delade EES-utskottet i sitt av
riksdagen godkända betänkande 1992/93:EU1 (s. 161 f.)
konstitutionsutskottets uppfattning att dittillsvarande praxis
borde upprätthållas. EES-utskottet utgick således från att
regeringen under det förfarande som föregick beslutsfattandet i
EES-kommittén skulle komma att informera och samråda med
riksdagen i samma mån som under EES-förhandlingarna.
EES-utskottet ville i sammanhanget erinra om att riksdagens
EFTA-delegation varit ett forum för samråd och information under
förhandlingarna.
EES-utskottet ansåg också, i likhet med
konstitutionsutskottet, att regeringen borde informera riksdagen
när EES-kommittén fattat beslut om nya EES-regler som var av
större principiell betydelse men som inte krävde riksdagens
godkännande. Som exempel på fall då det var lämpligt att
riksdagen informerades ville utskottet nämna ändringar eller
tillägg på avtalsområden där särskilda övergångsarrangemang och
andra särlösningar ansetts påkallade liksom införandet av nya
regler beträffande vilka det kunde finnas anledning att överväga
liknande lösningar. Härutöver borde det vara en allmän riktlinje
att information skulle lämnas när väsentliga svenska intressen
stod på spel. EES-utskottet ville vidare understryka vikten av
att informationen lämnades snarast möjligt efter det att
besluten fattats och i vart fall innan erforderliga svenska
föreskrifter utfärdas. I övrigt fick det ankomma på regeringen
att bedöma när och i vilka former riksdagen skulle underrättas
om EES-kommitténs beslut.
Vid sidan av information före och efter beslutsfattandet i
EES-kommittén var det enligt EES-utskottets mening lämpligt att
regeringen gav riksdagen en mera allmän redogörelse för
utvecklingen på EES-området och de åtgärder som vidtagits. En
sådan redovisning borde kunna lämnas årligen. Det fick ankomma
på regeringen att avgöra de närmare formerna för redovisningen.
EES- och EFTA-delegationernas verksamhet
Den svenska delegationen till dels EES gemensamma
parlamentarikerkommitté, dels EFTA-staternas
parlamentarikerkommitté valdes av riksdagen den 13 januari 1994.
Vid ett sammanträde den 1 december 1993 med EFTA-delegationen
(delegationen till EFTA:s parlamentarikerkommitté) hade
statsrådet Ulf Dinkelspiel och hans medarbetare med utgångspunkt
i två till ledamöterna tidigare utsända promemorior informerat
om departementets syn på hanteringen av kommande
EES-lagstiftning efter EES-avtalets ikraftträdande. Därefter
hade också ledamöterna lämnat synpunkter. -- En utgångspunkt för
sammanträdesfrekvensen i den blivande delegationen skulle enligt
informationen vara Gemensamma EES-kommitténs sammanträden, vilka
skulle komma att hållas var tredje-fjärde vecka.
De frågor som borde redovisas för delegationen var enligt
departementets syn
a) ärenden i vilka riksdagen senare skulle föreläggas
proposition,
b) ärenden av mer principiell vikt, och
c) övriga ärenden enligt en avvägning mellan önskemålet att
inte belasta delegationen för mycket och riksdagens intresse av
att hålla sig löpande informerad.
För att underlätta diskussionerna inom delegationen avsåg
departementet att sända ut material i förväg. Vidare
förutskickades att arbetsformerna torde komma att behöva
omprövas löpande, liksom mötesfrekvensen.
Den 20 januari 1994 hölls konstituerande sammanträde med
den svenska delegationen till dels EES gemensamma
parlamentarikerkommitté, dels EFTA-staternas
parlamentarikerkommitté. Därvid beslöts att anta arbetsnamnet
EES-delegationen samt att EES-delegationens sammanträden skulle
hållas gemensamt med sammanträdena i EFTA-delegationen.
Fram till dess nytt val av ledamöter i den svenska
delegationen till dels EES gemensamma parlamentarikerkommitté,
dels EFTA-staternas parlamentarikerkommitté (EES-delegationen)
samt till EFTA:s parlamentarikerkommitté (EFTA-delegationen)
skedde efter öppnandet av riksmötet 1994/95, hölls ytterligare
sju sammanträden med EES- och EFTA-delegationerna gemensamt (den
2 februari, den 16 mars, den 14 april, den 16 maj, den 1 juni,
den 5 juli och den 6 oktober). Vid samtliga dessa sammanträden
lämnade tjänstemän från UDH information om aktuella frågor. Den
12 oktober hölls sammanträden med den nyvalda EES-delegationen
och den nyvalda EFTA-delegationen samt planerades den fortsatta
verksamheten med delegationerna under år 1994. Sammanträden
hölls därefter den 26 oktober och den 30 november.
Genom delegationernas sekretariats försorg har aktuella listor
över förslag till kommande EES-lagstiftning (s.k. pipeline
acquis) lämnats till kanslicheferna i de utskott som bedömdes ha
intresse i saken.
Uppgifter från Utrikesdepartementet
I ärendet har inhämtats en promemoria från
Statsrådsberedningen. Enligt den promemoria 1995-03-02 som
upprättats inom Utrikesdepartementet, Handelsavdelningen, som
underlag för svaret till utskottet lämnades vid mötena under år
1994 med EES/EFTA-delegationen information om samtliga ärenden
på dagordningen för resp. möte med EES-kommittén och begränsades
inte till formella beslut beslut eller andra ärenden av större
vikt. Inför varje föredragning i delegationen sändes formell
dagordning för EES-kommittén liksom annan tillgänglig, relevant
information i skriftlig form över till delegationens kansli för
vidare befordran till ledamöterna.
Vidare överlämnades enligt promemorian vid flera tillfällen
aktuella listor över förslag till kommande EG-rättsakter
(pipeline acquis) i syfte att hålla delegationens ledamöter
orienterade om utvecklingen inom EU på områden av betydelse för
EES-samarbetet. Denna information avsåg även rättsakter för
vilka beslut i EES-kommittén mycket väl kunde ligga betydligt
längre fram i tiden än nästa möte. Därvid underströks från UDH:s
sida bl.a. att det rörde sig om internt arbetsmaterial utan
officiell status och att informationen var översiktlig och
preliminär. -- Avsikten med att överlämna arbetsmaterial till
EES/EFTA-delegationen var att lämna tidig och översiktlig
information till delegationen om förslag som vid en senare
tidpunkt ev. skulle komma att bli föremål för formella
ställningstaganden från EES-kommitténs sida. I syfte att lämna
viss kompletterande information om de ganska omfattande och
svårtolkade listorna över pipeline acquis gjordes från UDH:s
sida markeringar av potentiellt problematiska eller eljest
särskilt viktiga förslag till rättsakter, baserade på vid
tidpunkten tillgängliga kunskaper och gjorda bedömningar, varvid
i muntliga föredragningar betonades att kommentarer i marginalen
till listorna var informella och preliminära
tjänstemannabedömningar och inte gav uttryck för någon officiell
ståndpunkt från regeringens sida. Regeringen hade att ta
ställning först på ett senare stadium, inför ev. beslut i
EES-kommittén om vilka samråd med EES/EFTA-delegationen som
skulle ske enligt föreskriven ordning. Kompletterande
information kring enskilda punkter i pipeline acquis-listorna
överlämnades i flera fall både på UDH-tjänstemännens egna
initiativ och när så begärdes från delegationens sida.
Utfrågning
Frågan om urvalet av information till EES-delegationen har
berörts också vid utskottets utfrågning med statsrådet Ulf
Dinkelspiel, se bilaga B 14. Vid utfrågningen uppgav
Dinkelspiel att urval av information normalt gjordes av
departementstjänstemän och att urvalen hade föregåtts av de
diskussioner som samarbetet inom EES gett anledning till.
Samverkan mellan riksdag och regering med anledning av
Sveriges anslutning till Europeiska unionen
I samband med att Sverige blev medlem av Europeiska unionen
förlorade delegationerna till EFTA:s parlamentarikerkommitté,
till Gemensamma parlamentarikerkommittén EG--Sverige och till
dels EES gemensamma parlamentarikerkommitté, dels EFTA-staternas
parlamentarikerkommitté sina uppgifter. Bestämmelserna om val
till delegationerna har, som nämnts ovan, upphävts. Verksamheten
inom EES-delegationen har således kommit att omfatta endast år
1994.
För samråd med regeringen i frågor som gäller Europeiska
unionen har riksdagen för resten av valperioden tillsatt en
nämnd för Europeiska unionen (EU-nämnden). Riksdagen har i detta
sammanhang ingående behandlat frågan om hur samverkan skall ske
mellan riksdagen och regeringen i EU-frågor (se prop.
1994/95:19, förslag 1994/95:TK1, bet. 1994/95:KU22, rskr. 65 och
66). Konstitutionsutskottet uttalade vid behandlingen av ärendet
att utvecklingen av samrådet mellan riksdagen och regeringen och
av formerna för samverkan skulle behöva följas noga. I fråga om
samspelet mellan utskotten och nämnden angav utskottet även en
tidpunkt för närmare utvärdering. Utskottet ansåg att frågan om
en närmare reglering borde aktualiseras, om det i slutet av år
1995 visar sig att processen inte visat den önskade
ömsesidigheten.
Utskottets bedömning
Utskottet vill inledningsvis framhålla att granskningen inte
ger anledning till kritik mot regeringen. Vad som kan
konstateras är att EES-avtalet inneburit stora förändringar för
såväl riksdagen som regeringen och att det är naturligt att
formerna för samverkan inte från början fungerar på ett sätt som
alla finner tillfredsställande. Ett sådant nytt sätt att arbeta
måste delvis utvecklas och få finna sin form. Till detta kommer
att förväntningar om svenskt medlemskap i EU och senare det
svenska observatörskapet i olika sammanhang kan ha haft inverkan
på samarbetet inom EES.
Utskottet anser det nu viktigt att i enlighet med tidigare
uttalanden följa utvecklingen av samrådet mellan riksdagen och
regeringen i EU-frågorna och av formerna för denna samverkan.
Granskningen föranleder inte något ytterligare uttalande.
12.2 De sex konsekvensutredningarna inför ett svenskt
EU-medlemskap
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A 13.1, har till
konstitutionsutskottets granskning anmälts handläggningen inom
regeringskansliet beträffande sex utredningar om konsekvenserna
på olika områden av ett svenskt EU-medlemskap. I anmälan anförs
att utredningarnas ledamöter i alltför hög grad hämtats från
personer som var engagerade för eller hade tagit ställning för
ett ja till svenskt medlemskap i EU. Vidare anförs att
utredningarna inte givits tillräcklig tid för sina
arbetsuppgifter och att utredningarnas betänkanden inte varit
föremål för remissförfarande. I sistnämnda hänseende erinras om
bestämmelsen i 7 kap. 2 § regeringsformen om regeringens
skyldighet att inhämta behövliga upplysningar och yttranden i
regeringsärenden.
Från Statsrådsberedningen har inhämtats en promemoria
upprättad inom Utrikesdepartementets handelsavdelning, bilaga
A 13.2. Promemorian omfattar redogörelser från berörda
departement för hanteringen av EU-konsekvensutredningar inom
respektive departements område. I varje redogörelse har svar
lämnats på utskottets frågor om på vilka grunder man har valt ut
dem som deltagit i utredningarna, om det är riktigt att
utredningarnas betänkanden inte har varit föremål för
remissbehandling samt huruvida -- på samma sätt som skedde i
fråga om Miljökonsekvensutredningen -- synpunkter på material
från de övriga utredningarna har samlats in från utomstående. De
berörda departementen är Utrikesdepartementet och
Utrikesdepartementets handelsavdelning (UDH),
Socialdepartementet, Finansdepartementet, Civildepartementet
samt Miljödepartementet.
I ärendet har hållits offentlig utfrågning med f.d. statsrådet
Ulf Dinkelspiel, bilaga B 14.
Regeringsformens bestämmelse om beredning av regeringsärenden
När det gäller formerna för beredning av regeringsärenden
finns i regeringsformen endast den nämnda bestämmelsen i 7 kap.
2 §. Där föreskrivs ett visst remisstvång. Vid beredningen av
regeringsärenden skall nämligen behövliga upplysningar och
yttranden inhämtas från berörda myndigheter. Enligt paragrafen
skall vidare i den omfattning som behövs tillfälle lämnas
sammanslutningar och enskilda att yttra sig.
Det finns däremot inte någon grundlagsregel om
kommittéväsendet. I förarbetena till regeringsformen sägs att
det förhållandet att regeringen måste bära det slutliga ansvaret
för utformningen och innebörden i förslag som läggs fram för
riksdagen bör föra med sig att det ytterst får ankomma på
regeringen att avgöra hur den utredning bör bedrivas som anses
behövlig som grundval för förslagen. På regeringen får enligt
motiven alltså ligga att avgöra sådana frågor som om utredning
skall ske genom en särskild kommitté eller anförtros annan från
departementen fristående utredningsman och vidare att ange de
riktlinjer efter vilka arbetet i så fall skall bedrivas (prop.
1973:90).
Allmänt om konsekvensutredningarna
Den 1 februari 1993 inleddes Sveriges förhandlingar om
medlemskap i EU. I anslutning härtill tillsattes sex olika
utredningar för att belysa konsekvenserna på olika
politikområden av ett svenskt medlemskap i EU. I direktiven för
utredningarna antecknades att en folkomröstning skulle hållas i
medlemskapsfrågan under år 1994. Syftet med utredningarna anges
i samtliga utredningsdirektiv vara att belysa de aktuella
frågorna så allsidigt och grundligt som möjligt före
folkomröstningen.
Den 4 februari 1993 beslutade regeringen att till det samlade
utredningsarbetet med konsekvensanalyser knyta en
parlamentariskt sammansatt referensgrupp med företrädare för de
politiska partierna med uppgift att följa utredningsarbetet.
Närmare om konsekvensutredningarna
Samhällsekonomi
Den 28 januari 1993 bemyndigade regeringen chefen för
Finansdepartementet att tillkalla en utredning med uppdrag att
belysa de samhällsekonomiska konsekvenserna för Sverige av olika
former för deltagande i den västeuropeiska integrationen (dir.
1993:3).
Med stöd av bemyndigandet förordnades som ledamöter
landshövdingen Björn Molin (ordförande), professorn Kerstin
Fredga, dr Pehr G. Gyllenhammar, förbundssekreteraren Claes
Hellgren, professorn Yvonne Hirdman, chefsekonomen Ulf
Jakobsson, fil. dr Eugenia Kazamaki Ottersten, f.d.
landshövdingen Britt Mogård, fil. dr Ingrid Segerstedt Wiberg
och direktören Michael Sohlman. Som sakkunniga förordnades
departementsråden Jan Palmstierna och Gunnar Wetterberg.
Redaktören Pernilla Ström, fil. mag. Arvid Wallgren och
doktoranden Martina Wodtke utsågs till sekreterare.
Yvonne Hirdman entledigades fr.o.m. den 1 april 1993.
Utredningen överlämnade i januari 1994 betänkandet Sverige och
Europa -- En samhällsekonomisk konsekvensanalys (SOU 1994:6).
Enligt Statsrådsberedningens promemoria utsågs ledamöterna på
grundval av sina personliga meriter, inte som företrädare för
den ena eller den andra sidan i folkomröstningskampanjen. De
representerade ett brett kunnande i bl.a. internationell ekonomi
och hade en bakgrund såväl i arbetstagarorganisationer som i
näringsliv. Utrikesdepartementet och Finansdepartementet deltog
i utredningsarbetet med sakkunniga. Vidare framgår att det i
samband med publiceringen av var och en av de nio
forskarrapporter som utredningen beställde, ordnades seminarier
dit företrädare för massmedia, referensgruppen, andra
konsekvensutredningar samt minst en kvalificerad opponent
inbjöds. Kommittén och dess sekretariat hade också kontakt med
företrädare för den svenska EG-delegationen. Enligt promemorian
förekom under utredningsarbetet regelbundna kontakter med den
parlamentariska referensgruppen. Det visade sig också nödvändigt
att genomföra ett stort antal specialstudier av frågor som kom
upp i utredningsarbetet, den politiska debatten och bland
befolkningen. De analyserades av särskilda experter. Betänkandet
och delrapporterna har inte remissbehandlats.
Miljö
Den 4 februari 1993 bemyndigade regeringen chefen för Miljö-
och naturresursdepartementet att tillkalla en utredning med
uppdrag att belysa miljökonsekvenserna vid ett medlemskap i
EG/EU resp. konsekvenserna av att stå utanför ett sådant
samarbete (dir. 1993:13).
Med stöd av bemyndigandet förordnades som ledamöter
generaldirektören Anders Wijkman (ordförande), direktören Lars
Bern, författaren Stefan Edman, museichefen Désirée Edmar,
kommunalrådet Nils Häggström, generaldirektören Kerstin Niblaeus
och riksdagsledamoten Annika Åhnberg.
Som experter utsågs miljöattachén Mats Engström,
forskningsledaren Knut Per Hasund, avdelningsdirektören Kirsten
Mortensen, departementsrådet Anders Lundin,
departementssekreteraren Staffan Tillander och professorn
Staffan Westerlund. Författaren Per Kågesson och civilekonomen
Carolina Simonsson utsågs till sekreterare.
Kommittén överlämnande i februari 1994 betänkandet EU, EES och
miljön (SOU 1994:7). I betänkandet finns särskilda yttranden av
ledamoten Annika Åhnberg och experten Staffan Westerlund.
I sin missivskrivelse anför kommittén att den arbetat under
stor öppenhet och genomfört flera öppna seminarier samt sänt ett
utkast av större delen av betänkandet på informell remiss till
såväl berörda intresseorganisationer som ja- och nej-sidans
kampanjorganisationer.
Enligt Statsrådsberedningens promemoria utsågs till ledamöter
och experter i utredningen personer med varierande bakgrund och
erfarenheter som hade särskilda kunskaper på miljöområdet. Bland
ledamöterna och experterna hade, enligt promemorian, många ännu
inte tagit ställning till frågan om ett medlemskap. Bland de
övriga fanns både sådana som var positiva till ett svenskt
medlemskap och sådana som var negativa. Utredningens
slutbetänkande utgjorde enligt promemorian ett viktigt underlag
för opinionsbildningen på både ja- och nej-sidan inför
folkomröstningen. Betänkandet utgjorde också delvis underlag för
den redovisning av innebörden på miljöområdet av ett medlemskap
som lämnades i departementspromemorian Sveriges medlemskap i den
europeiska unionen (Ds 1994:48). Denna promemoria
remissbehandlades tillsammans med den preliminära texten till
anslutningsfördraget (Ds 1994:60). Utredningens slutsatser
liksom remissynpunkterna på de nämnda departementsstencilerna
behandlas i avsnittet om miljöpolitiska frågor i propositionen
1994/95:19 Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.
Subsidiaritet
Den 4 februari 1993 bemyndigade regeringen
utrikeshandelsministern att tillkalla en kommitté med uppdrag
att närmare belysa dels de praktiska konsekvenserna för Sverige
i fråga om överlåtelse av beslutsbefogenheter, dels
tillämpningen av subsidiaritetsprincipen vid ett medlemskap i EU
samt konsekvenserna i dessa hänseenden av att stå utanför ett
sådant samarbete (dir. 1993:20).
Med stöd av bemyndigandet förordnades som ledamöter professorn
Olof Ruin (ordförande), justitierådet Hans Danelius, rättschefen
Pernilla Lindh, regeringsrådet Elisabeth Palm, professorn
Lennart Pålsson och professorn Bo Stråth. Vidare utsågs tf.
professorn Janerik Gidlund som ledamot och sekreterare och
hovrättassessorn Bengt Sjöberg som biträdande sekreterare. Som
experter i utredningen förordnades departementsrådet Ingrid
Larén Marklund, hovrättsassessorn Mats Melin, ambassadrådet
Ninna Rösiö och departementsrådet Göran Schäder.
Kommittén överlämnade i januari 1994 betänkandet Suveränitet
och demokrati (SOU 1994:12).
Enligt Statsrådsberedningens promemoria grundades valet av
ordförande och ledamöter samt experter och sekreterare i
kommittén på att dessa ansågs särskilt lämpade för de uppgifter
som utredningen hade. Väsentligt var enligt promemorian att
personer med ingående kunskaper om och erfarenheter av såväl
konstitutionella frågor som EG-rättsliga frågor engagerades i
utredningsarbetet.
Kommittén arrangerade den 12 oktober 1993 en offentlig
utfrågning om Sveriges situation utifrån de aspekter som
kommittén hade att beakta av att stå utanför EG/EU. De inlägg
som förekom vid utfrågningen redovisas i betänkandet.
Av Statsrådsberedningens promemoria framgår att ordföranden
och de båda sekreterarna under arbetets gång hade överläggningar
med företrädare för svenska EG-delegationen, danska
EG-delegationen, COREPER samt EG-kommissionen. Kommittén
redovisade vid två tillfällen sitt arbete inför den
parlamentariska referensgruppen till utredningarna. Vidare
informerade ordföranden och sekreterarna vid ett antal
seminarier och andra sammankomster om kommitténs arbete och
slutsatser. Detta skedde både under utredningsarbetet och sedan
utredningen avslutats.
Utrikes- och säkerhetspolitik
Regeringen beslutade den 4 februari 1993 att bemyndiga
utrikesministern att tillkalla två särskilda utredare med
uppgift att belysa följderna för Sverige i utrikes- och
säkerhetspolitiskt hänseende av olika former av medverkan i den
västeuropeiska integrationen (dir. 1993:19).
Med stöd av bemyndigandet utsågs ambassadörerna Leif Leifland
och Sverker Åström till utredare. Departementssekreteraren
Anders Hagelberg förordnades som sekreterare.
Utredarna överlämnade i januari 1994 betänkandet Historiskt
vägval -- Följderna för Sverige i utrikes- och
säkerhetspolitiskt hänseende av att bli, respektive inte bli
medlem i Europeiska unionen (SOU 1994:8).
Enligt promemorian från Statsrådsberedningen grundades valet
av de två f.d. kabinettssekreterarna på deras långvariga
erfarenhet av arbete i centrala positioner inom det utrikes- och
säkerhetspolitiska området. Vidare framgår att, utöver
sammanträffanden med den parlamentariska referensgruppen, de två
särskilda utredarna förde samtal med representanter för
organisationerna "Nej till EU" och "Stiftelsen Ja till Europa"
samt med utrikesutskottets ordförande och vice ordförande och
ett drygt tiotal svenska forskare inom det samhällsvetenskapliga
området. Dessutom besöktes Helsingfors, Köpenhamn och Bryssel,
varvid samtal fördes med politiker, tjänstemän, forskare samt
representanter för ja- resp. nej-sidan.
Social välfärd och jämställdhet
Genom beslut den 18 februari 1993 bemyndigade regeringen
chefen för Socialdepartementet att tillsätta en kommitté för
utredning om konsekvenser för den sociala välfärden och för
jämställdhet mellan kvinnor och män i Sverige vid olika former
av deltagande i den västeuropeiska integrationen (dir. 1993:21).
Med stöd av bemyndigandet utsågs som ledamöter
generaldirektören Agneta Dreber (ordförande), rektorn Boel
Flodgren, adj. professorn Lena Gonäs, tf. professorn Lennart
Nygren, författaren Marit Paulsen, förbundsordföranden Margareta
Persson, riksdagsledamoten Lennart Rohdin och professorn Lotta
Westerhäll. Till sekreterare utsågs socionomen Gia Kjellén,
experten Birgitta Laurent och utredningssekreteraren Kerstin
Ödman.
I december 1993 överlämnade utredningen betänkandet EG,
kvinnorna och välfärden -- Social välfärd och jämställdhet
mellan kvinnor och män i ett europeiskt perspektiv. I
betänkandet finns en reservation av ledamöterna Lena Gonäs och
Margareta Persson.
Enligt  Statsrådsberedningens promemoria har ledamöterna,
liksom när det gäller andra utredningar, valts ut med
utgångspunkt i att de frågor utredningen hade att behandla
skulle bli så allsidigt och väl belysta som möjligt. Sålunda
ingick i utredningen exempelvis en person som klart tagit
ställning för medlemskap och en som klart tagit ställning mot
samt två forskare och professorer på berörda områden. Vidare
framgår av promemorian att utredningens frågor belystes under
arbetets gång bl.a. genom att utfrågningar hölls med
arbetsmarknadens parter och med kvinnoorganisationer. Under
några sammanträden fick också handikapporganisationerna
möjlighet att direkt lämna synpunkter på viss text.
Kommuner och landsting
Den 29 april 1993 bemyndigade regeringen chefen för
Civildepartementet att tillkalla en särskild utredare med
uppdrag att analysera konsekvenserna för kommuner och landsting
vid olika former av medverkan i den västeuropeiska integrationen
(dir. 1993:49).
Med stöd av bemyndigandet utsågs departementsrådet Sören
Häggroth till särskild utredare. Som sakkunniga förordnades
enhetschefen Håkan Gustafsson, docenten Magnus Jerneck, tf.
professorn Lena Marcusson, finanschefen Inger Nilsson,
departementsrådet Anders Olander, överdirektören Kerstin Wigzell
och utredaren Lars Öhrman. Som experter utsågs ekonomen
Christina Rydberg, utredaren Johanna Törnwall samt
departementssekreterarna Anna Carlsson, Berndt Lindholm och Eva
Lindström. Till sekreterare utsågs kommunjuristen Eila Atilius
och avdelningsdirektören Meta Boëthius.
I januari 1994 överlämnade utredningen betänkandet Kommunerna,
landstingen och Europa (SOU 1994:2).
Enligt Statsrådsberedningens promemoria var utredningen
expertbetonad. Utredningens betänkande var föremål för en
begränsad remiss, bl.a. till Kommun- och Landstingsförbundet och
Svenska arbetsgivareföreningen. Remissinstanserna ombads ge
synpunkter på ett par delfrågor som utredningen behandlade.
Ärendet om Sveriges medlemskap i Europeiska unionen
Medlemskapsförhandlingarna avslutades i april 1994 och
resulterade i ett anslutningsfördrag mellan EU:s medlemsländer
och de ansökande länderna. Fördraget och den därtill hörande
slutakten undertecknades den 24 juni 1994.
Folkomröstningen den 13 november 1994 resulterade i ett bifall
till att Sverige blir medlem i Europeiska unionen. Riksdagen
beslutade den 14 december 1994 att godkänna anslutningsfördraget
och slutakten till fördraget. Samtidigt beslutade riksdagen
övergripande lagstiftning med anledning av anslutningen (prop.
1994/95:19, bet. 1994/95:UU5, bet. 1994/95:KU17, rskr.
1994/95:63, rskr. 1994/95:64).
Till grund för propositionen såvitt gäller frågan om
anslutningsfördraget låg en departementspromemoria om Sveriges
medlemskap i den europeiska unionen (Ds 1994:48), vari redovisas
innebörden för Sverige av ett medlemskap i EU och de
förhandlingslösningar som överenskommits för svensk del.
Promemorian remitterades den 11 april 1994 till ett stort antal
myndigheter och organisationer. Den 6 maj 1994 sändes även den
preliminära fördragstexten till remissinstanserna. Sammanlagt
189 remissinstanser yttrade sig över promemorian.
Frågan om den övergripande lagstiftning som behövs vid en
svensk anslutning till EU hade utretts av EG-lagsutredningen i
betänkandet Anslutning till EU -- Förslag till övergripande
lagstiftning (SOU 1994:10). Betänkandet remissbehandlades.
Yttrande avgavs av 29 myndigheter och organisationer.
I propositionen behandlas konsekvensutredningarna i ett
särskilt avsnitt (s. 121). Det erinras om att avsikten med
utredningarna var att EU-medlemskapets innebörd skulle belysas
så allsidigt som möjligt före folkomröstningen. I avsnittet
lämnas en sammanfattande redogörelse av de slutsatser som
konsekvensutredningarna kommit fram till. Därtill kommer att en
hänvisning görs till betänkandet EG, kvinnorna och välfärden i
det avsnitt som behandlar jämställdhetsfrågor (s. 217). Det sägs
inget om remissbehandling av utredningarnas betänkanden.
Utfrågning med f.d. statsrådet Ulf Dinkelspiel
Ulf Dinkelspiel har, efter regeringens bemyndigande, i
egenskap av utrikeshandelsminister förordnat ledamöterna i EG:s
konsekvensutredningar: subsidiaritet. Vid en offentlig
utfrågning inför utskottet har Ulf Dinkelspiel bl.a. uppgett att
vid valet av de personer som ingick var utgångspunkten att välja
personer som var sakkunniga på de olika områdena och som var väl
ägnade att belysa de olika frågorna. Någon åsiktsregistrering
gjordes inte beträffande ledamöternas ställningstaganden i
EU-frågan. Enligt Ulf Dinkelspiel har det helt avgörande varit
att få experter som kunde belysa frågorna på ett bra sätt. Ulf
Dinkelspiel har vidare uppgett att utredningarna var ett sätt
att få fram en allsidig belysning av frågan, vilken skulle tjäna
som utgångspunkt för diskussion. Meningen var ju, enligt Ulf
Dinkelspiel, att rapporterna skulle stimulera till debatt. Ett
medel för att åstadkomma en vidgad debatt var de offentliga
utfrågningar som hölls.
Utskottets bedömning
Granskningen föranleder inget uttalande från utskottets sida.
12.3 Information till hushållen inför folkomröstningen om
svenskt EU-medlemskap
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A 14.1, har till
konstitutionsutskottets granskning anmälts regeringens
handläggning av information till hushållen inför
folkomröstningen om svenskt medlemskap i EU.
Två broschyrer omnämns i granskningsanmälan, en broschyr
"EU-avtalet" från Utrikesdepartementets handelsavdelning (UDH)
och en broschyr "Ja eller nej till svenskt medlemskap i EU" från
Riksskatteverket (RSV). Enligt anmälan bör utskottet granska hur
broschyrerna kommit till och med vilka medel de bekostats.
Enligt anmälan bör utskottet även granska hur de av riksdagen
anvisade medlen har använts.
Från Statsrådsberedningen har inhämtats en promemoria,
bilaga A 14.2, upprättad inom Utrikesdepartementets
handelsavdelning. Från Riksskatteverket har inhämtats
ytterligare skriftliga uppgifter, bilaga A 14.3.
I ärendet har också inhämtats en videokassett med inslag från
TV-programmet Striptease den 26 oktober 1994.
I ärendet har hållits offentlig utfrågning med f.d. statsrådet
Ulf Dinkelspiel, bilaga B 14.
Bakgrund
Vid överläggningar den 18 mars 1994 enades företrädare för
riksdagspartierna om att en rådgivande folkomröstning i
EU-frågan skulle äga rum den 13 november 1994.
Med utgångspunkt i denna överenskommelse uppdrog regeringen
den 24 mars 1994 åt Riksskatteverket (RSV) att vidta de
förberedande åtgärder som behövdes inför folkomröstningen och
att därvid utgå från följande förutsättningar enligt
partiöverenskommelsen:
att folkomröstningen skulle äga rum den 13 november 1994,
att endast svenska medborgare som har rösträtt vid val till
riksdagen skulle ha rösträtt vid folkomröstningen,
att svarsalternativen skulle vara ja eller nej och att
förutom möjligheten att rösta blankt något tredje alternativ
inte skulle finnas,
att röstsedlarna skulle vara försedda med en rubrik och
därefter i två meningar återge dels att riksdagen hade
beslutat att en folkomröstning skulle hållas den 13 november
1994, dels den egentliga frågeställningen,
att en röstsedel för varje förslag som omröstningen gällde
genom omröstningsmyndigheternas försorg sändes till varje
röstberättigad och att detta helst borde ske i samband med att
röstkorten sändes ut,
samt att  Riksskatteverket till varje hushåll skulle sända
ut en informationsbroschyr som beskrev röstningsförfarandet och
i vilken det skulle beredas plats för information på tillsammans
ca tolv sidor i A 4-format om det avtal regeringen träffat med
EU:s medlemsstater om medlemskap i EU.
Regeringen medgav vidare att de kostnader som uppstod med
anledning av förevarande uppdrag förskottsvis belastade det i
statsbudgeten för budgetåret 1993/94 under andra huvudtiteln
uppförda förslagsanslaget A 1. Allmänna val, varvid kostnaderna
skulle bokföras på särskilda konton för att möjliggöra en
uppföljning av medelsanvändningen. De föreskrifter för anslagets
disposition m.m. som meddelades i regleringsbrev för budgetåret
1993/94 skulle härvid tillämpas. Regeringen skulle senare komma
att meddela beslut om hur ifrågavarande kostnader slutligt
skulle bestridas.
Vid de fortsatta överläggningarna mellan företrädare för
riksdagspartierna träffades sedan överenskommelser om vilka
medel som borde anslås till kampanjverksamhet inför
folkomröstningen och om principer för hur medlen skulle
fördelas.
Proposition 1993/94:245 om folkomröstning om EU-medlemskap
I propositionen lade regeringen fram förslag rörande vissa
anslag som hade samband med folkomröstningen. Inledningsvis
uppgavs att de medel som riksdagen tidigare anvisat för
informationsinsatser om europeisk integration (50 miljoner
kronor per år under de två budgetåren 1992/93 och 1993/94) dels
hade fördelats till enskilda organisationer och studieförbund av
Delegationen för informationsinsatser om europeisk integration,
dels disponerats av Utrikesdepartementets sekretariat för
Europainformation. Detta sekretariat har samordnat
regeringskansliets information om EES, EG och EU samt
tillhandahållit allmän information på detta område.
Enligt propositionen skulle kostnader komma att uppstå för
själva genomförandet av omröstningen och för de statliga bidrag
som borde utgå till kampanjverksamheten för de olika
alternativen inför omröstningen.
Kostnaderna för folkomröstningens genomförande hade av RSV
beräknats till 124 840 000 kr, varvid kostnaden för
informationsmaterial om alternativen beräknades till totalt    6
500 000 kr, varav 2 500 000 kr för tryckning och 4 000 000 kr
för distribution. RSV förutsatte att innehållet i informationen
togs fram av kampanjkommittéerna eller genom annans försorg.
Kostnader för tryckning kunde enligt RSV inte beräknas exakt
eftersom layout, bilder m.m. inte var fastställda. RSV:s
beräkningar avsåg en relativt enkel broschyr. Distribution av
försändelsen skulle ske som s.k. hushållsbroschyr. Regeringen
föreslog i propositionen att riksdagen till Folkomröstning om
svenskt medlemskap i EU för budgetåret 1994/95 under andra
huvudtiteln (Justitiedepartementet) skulle anvisa ett
förslagsanslag på 124 840 000 kr.
Vad gällde kampanjkostnader angavs i propositionen att
partierna var överens om att 60 miljoner kronor skulle anslås
för kampanjverksamhet inför folkomröstningen. Regeringen
föreslog att riksdagen till Kampanjkostnader m.m för
folkomröstning om EU-medlemskap på tilläggsbudgeten för
budgetåret 1993/94 under andra huvudtiteln skulle anvisa ett
reservationsanslag på 60 miljoner kronor. Eftersom det kunde bli
aktuellt att betala ut medel till denna verksamhet redan under
det innevarande budgetåret borde anslaget enligt propositionen
anvisas på tilläggsbudget.
Enligt propositionen borde beloppet om 60 miljoner kronor
principiellt fördelas lika på ja-sidan respektive nej-sidan.
Enligt vad som hade överenskommits skulle fördelningen ske på så
sätt att 12 miljoner kronor skulle utgå till de de partier som
var representerade i riksdagen medan resterande medel skulle
fördelas på de kampanjorganisationer som bildats för att verka
för något av svarsalternativen.
Fördelningen mellan partierna borde enligt propositionen ske
med utgångspunkt i den procentuella röstfördelningen mellan
dessa partier i riksdagsvalet år 1991. Med hänsyn till att
samtliga partier skulle nå samma antal väljare borde
fördelningen justeras något så att det större partierna fick
något mindre utdelning och de små partierna något större.
Fördelningen skulle då ske enligt följande:

(s)    4 000 000 kr
(m)    2 000 000 kr
(fp)   1 500 000 kr
(c)    1 500 000 kr
(kds)  1 000 000 kr
(nyd)  1 000 000 kr
(v)    1 000 000 kr

Enligt propositionen borde medel som av riksdagspartierna
avsattes för ja- respektive nej-kampanjen beaktas vid
fördelningen av resterande medel -- 48 miljoner kronor -- och
således belasta respektive sida. Eftersom 2/3 av det belopp som
tilldelades riksdagspartierna kunde förväntas komma att
tillfalla kampanjverksamheten för ja-sidan borde av de
resterande medlen 22 miljoner kronor tillfalla ja-sidan och 26
miljoner kronor nej-sidan. Medlen skulle på vardera sidan
fördelas av ett särskilt organ med ställning som juridisk
person, vilket företrädare för kampanjorganisationerna hade
förklarat sig beredda att bilda för fördelning av kampanjmedlen.
Regeringen utgick från att inga av dessa för de särskilda
kampanjorganisationerna avsedda medlen ställdes till
riksdagspartiernas förfogande, eftersom deras medelsbehov ju
täcktes i särskild ordning.
Vad gällde frågan om Europainformation m.m., föreslog
regeringen att riksdagen under tredje huvudtiteln
(Utrikesdepartementet) skulle anvisa ett reservationsanslag på
21 miljoner kronor. I propositionen angavs att
Utrikesdepartementets verksamhet med information, inför
folkomröstningen, borde fortsätta under andra halvåret 1994 och
att ett belopp om 15 miljoner kronor därför borde ställas till
förfogande. Ett behov av dokumentation och publikationer från
regeringens sida om svensk EU-politik m.m. ansågs föreligga även
efter folkomröstningen och för denna verksamhet borde enligt
regeringen anslås 6 miljoner kronor.
Riksdagens beslut om medelsanvisning
Konstitutionsutskottet (bet. 1993/94:KU50) tillstyrkte den 26
maj 1994 propositionens förslag till medelsanvisningar för
folkomröstningskostnader, kampanjkostnader och kostnader för
Europainformation. Utskottet avstyrkte en motion (v) med yrkande
om att 88 miljoner skulle anslås för kampanjkostnader och att de
28 miljoner kronor som gick utöver regeringens förslag skulle
fördelas lika på respektive kampanjorganisation. Vidare
avstyrktes en motion (s) med yrkande om att riksdagen skulle ge
regeringen till känna att det från demokratiska utgångspunkter
var önskvärt med en öppen redovisning av
kampanjorganisationernas finansiering. Utskottet anförde här att
ja- och nej-sidan genom propositionens förslag skulle komma att
ges medel i en sådan omfattning att båda sidorna borde kunna nå
alla väljare med informations- och upplysningskampanjer.
Utskottet såg därför inte någon risk för att
folkomröstningskampanjen blev snedvriden på grund av ojämna
ekonomiska resurser.
Beträffande den informationsbroschyr till hushållen som RSV
hade fått i uppdrag att sända ut, ansågs i en motion (c) att ja-
och nej-sidan borde få lika stort utrymme i broschyren för en
kortfattad plädering. Utskottet såg inga principiella hinder mot
att ja-sidan och nej-sidan gavs plats i broschyren för var sin
kortfattad plädering. Det borde enligt utskottet emellertid
ankomma på RSV att bedöma om utrymme fanns för en sådan
utvidning av innehållet i broschyren. Utskottet avstyrkte
motionen.
Till betänkandet fogades bl.a. en reservation av Hans Göran
Franck (s) beträffande frågan om en öppen redovisning av
kampanjorganisationernas finansiering. I en meningsyttring ansåg
utskottsledamoten från Vänsterpartiet bl.a. att 88 miljoner
skulle anvisas till kampanjkostnader m.m. för folkomröstningen
och att föreslagen medelsanvisning till Europainformation m.m.
skulle avslås. Riksdagen följde utskottet.
Regeringens beslut om disposition av anvisade medel
I regleringsbrev för budgetåret 1994/95 den 16 juni 1994,
avseende vissa anslag inom Justitiedepartementets
verksamhetsområde, angavs vissa särskilda villkor under anslaget
A 8. Folkomröstning om svenskt medlemskap i EU. Enligt dessa
skulle medlen disponeras av Riksskatteverket för genomförande av
folkomröstningen om svenskt medlemskap i EU. Vidare angavs att
RSV till Justitiedepartementet senast den 1 februari 1995 skulle
redovisa hur medlen på anslaget använts. Redogörelsen borde
bl.a. innehålla en specifikation över anslagsbelastningen av
vilken kunde utläsas hur Riksskatteverkets kostnader fördelats
på olika aktiviteter i samband med folkomröstningen.
Den 23 juni 1994 beslutade regeringen om ändring av
regleringsbrev den 17 juni 1993 för budgetåret 1993/94 avseende
vissa anslag inom Justitiedepartementets verksamhetsområde.
Under anslaget H 6. Kampanjkostnader m.m. för folkomröstning
om EU-medlemskap, reservationsanslag 60 miljoner kronor, angavs
som särskilda villkor att medlen disponerades av
Justitiedepartementet för följande ändamål:
 Bidrag till politiska partier för information och
kampanjverksamhet inför folkomröstningen. Medlen betalades ut av
Justitiedepartementet enligt den fördelning som riksdagen
beslutat om, se ovan.
 Bidrag till kampanjorganisationerna för information och
kampanjverksamhet inför folkomröstningen. Medlen om totalt 48
miljoner kronor betalades ut av Justitiedepartementet, varvid 22
miljoner kronor skulle fördelas till ja-sidan och 26 miljoner
kronor till nej-sidan.
Regeringen beslutade den 1 november 1994 att
till Miljöpartiet de grönas riksorganisation utbetala 500 000 kr
att användas för information och kampanjverksamhet inför
folkomröstningen. Medlen utbetalades från ett anslag för
oförutsedda utgifter.
Broschyrerna
Broschyren från RSV har rubriken "Ja eller nej till svenskt
medlemskap i EU" och omfattar 8 sidor. Den inleds med 4 sidor
information från UDH med rubriken "Vad gäller folkomröstningen
om EU?". På en sida beskrivs vad EU är, sedan följer ytterligare
information. Under rubriken "Svenska förhandlingskrav
tillgodosedda" anges att det avtal med EU:s medlemmar som
Sverige förhandlat fram innebär att vi fått igenom våra krav i
alla väsentliga frågor. Sedan följer ytterligare information
under rubrikerna Regler för miljön, Jordbruk och fiske,
Livsmedelskontroll och skydd mot djursjukdomar, Regionalstöd,
Utrikespolitiskt samarbete, Svenska särdrag, Gränskontroll och
kamp mot narkotika, Frihandel och handelspolitik, Den ekonomiska
unionen, Medlemskap och inflytande samt Vad kostar medlemskapet?
Ja-sidan och folkrörelsen mot EU informerar på var sin sida. På
broschyrens sista sida ger RSV information om
folkomröstningsförfarandet och blanketternas utseende.
Broschyrerna från UDH har rubriken "EU-avtalet -- Sveriges
avtal med Europeiska Unionen". Den första broschyren omfattar 33
sidor. Broschyren inleds med ett förord av dåvarande
utrikeshandelsministern Ulf Dinkelspiel. Sedan följer
information med följande huvudrubriker: 40 år av europeiskt
samarbete -- EU växer fram, Sveriges väg mot medlemskap --
kraven i stort uppnådda, Sveriges EU-avtal, Sverige behåller
miljökraven, Vår alliansfrihet består, Gemensam handelspolitik
införs, Ekonomiskt samarbete och monetär union, Gemensam
jordbrukspolitik, Skräddarsytt regionalstöd införs, Sverige får
inflytande i EU, Svenska särdrag och sedvänjor respekteras --
snuset kvar, Inrikes- och rättssamarbete -- offensiv mot
narkotika, Sverige bidrar till EU-budgeten samt Inför
folkomröstningen:-- Många beslut avgör tidtabellen. Broschyren
avslutas med information om hur ytterligare information om EU
kan inhämtas på bibliotek och via Europainformations
telefonpanel.
Hushållsbroschyren omfattar 35 sidor. I denna broschyr finns
inget förord av Ulf Dinkelspiel och avsnittet Inför
folkomröstningen: -- Många beslut avgör tidtabellen har tagits
bort. Ett avsnitt med rubriken Regeringens bedömning: EU
möjligheternas union har förts in i hushållsbroschyren. På
broschyrens sista sida finns information om valsedlarnas
utseende och följande text.
"Din röst avgör. Samtliga riksdagspartier är överens om att
det är folkomröstningen som avgör frågan om ett svenskt
medlemskap i Europeiska unionen. Det är därför viktigt att alla
svenskar sätter sig in i vad medlemskapet innebär -- och vad det
innebär att stå utanför."
Broschyren EU-avtalet
Av promemorian från Statsrådsberedningen framgår bl.a. att i
samband med att ett avslut i förhandlingarna om avtalet om
medlemskap i EU började skönjas efter årsskiftet 1993/94,
inleddes inom UDH och SB överväganden om hur avtalsresultatet
skulle presenteras och göras tillgängligt. Vid sidan av de
relativt omfattande och förhållandevis svårtillgängliga
produkterna, departementspromemoriorna Ds 1994:48 och 1994:60
samt propositionen 1994/95:19, bedömdes det lämpligt och
nödvändigt att regeringen också i en kortfattad trycksak
presenterade avtalets innehåll och innebörd för den intresserade
allmänheten. Med anledning härav beslutades producera en
kortfattad trycksak som skulle ge en redogörelse för det avtal
som Sverige och EU:s medlemsstater kommit överens om. Skriften
avsågs som en sammanfattning av de uppnådda
förhandlingsresultaten, men den avsågs också söka ge en bild av
vad ett EU-medlemskap skulle innebära för Sverige på olika
områden.
Med anledning härav producerades under senvåren 1994
broschyren EU-avtalet i 50 000 exemplar. Denna broschyr var
enligt UDH avsedd att distribueras till bibliotek, på förfrågan,
i samband med informationsmöten etc. Under sommaren 1994 uppstod
en mycket stor efterfrågan på broschyren och en
tilläggstryckning om 50 000 exemplar beställdes då upplagan
riskerade helt ta slut. Med anledning av efterfrågan beslöt då
statsrådet Dinkelspiel, i samråd med Statsrådsberedningen att ge
ut broschyren i en hushållsupplaga. I denna andra upplaga
gjordes några smärre ändringar, bl.a. lyftes inledningen av Ulf
Dinkelspiel ut ur själva broschyren. Hushållsupplagan sändes
ut tillsammans med ett brev av Ulf Dinkelspiel. Broschyren
producerades under sommaren/förhösten också i talboksversion och
punktskriftsversion och distribuerades till landets samtliga
kommunala bibliotek.
Vad gäller RSV:s broschyr anges i UDH:s promemoria bl.a. att
det, på begäran av RSV om att få ett underlag för broschyren,
utarbetades en text inom UDH för detta ändamål. Denna text var
en tjänstemannaprodukt och anges i RSV:s broschyr som
Information från Utrikesdepartementet, handelsavdelningen.
Vad gäller ianspråktagna medel anges i UDH:s promemoria att
kostnaderna för de två tryckningarna av den första upplagan av
broschyren belastade UD:s anslag E 10. Europainformation m.m.
Vad avser hushållsupplagan anges att broschyren om EU-avtalet
rörde flertalet departements verksamhetsområden och att en delad
finansiering mellan anslaget till departementen och av UD
disponerat anslag därför ansågs lämplig. I enlighet med en
överenskommelse mellan Statsrådsberedningen och UDH delades
kostnaderna mellan anslaget Regeringskansliet, anslagsposten
Gemensamma ändamål, och UD:s anslag E 10. Europainformation m.m.
De sammantagna kostnaderna för de båda upplagorna av
broschyren "EU-avtalet", inkl. talboks- och
punktskriftsversionerna av hushållsbroschyren, som fallit på
UD:s anslag E 10, uppges till 3 828 272 kr exkl. moms.
Från Statsrådsberedningen har inhämtats uppgift om att den
kostnad som belastat anslaget Regeringskansliet, anslagsposten
Gemensamma ändamål, uppgått till ca 8 750 000 kr. Av detta
belopp avsåg ca 3 500 000 kr kostnader för distribution via
posten och knappt en miljon kronor kostnad för en "TV-blänkare".
Riksskatteverkets hushållsbroschyr
Enligt UDH:s uppgifter, se ovan, var det på begäran av RSV om
att få ett underlag för broschyren som det utarbetades en text
inom UDH för detta ändamål. Utskottet har från RSV inhämtat
kommentarer till dessa uppgifter och svar på följande frågor:
vem tog initiativet till begäran, till vem riktades begäran, vad
var anledningen till begäran, i vilken form gjordes begäran och
omfattade begäran några riktlinjer för utformningen av
underlaget. Vidare har utskottet frågat RSV om huruvida det
fanns något önskemål från RSV:s sida om att sekretariatet för
Europainformation skulle utforma underlaget och om det vid något
tillfälle fanns planer inom RSV att verket självt skulle
utarbeta texterna.
Svaret från RSV återfinns i bilaga 14.3 RSV anger
avslutningsvis i sitt svar, att verket anser sig aldrig ha haft
i uppdrag att svara för något innehåll i de urspungligen tolv
sidor som verket skulle bereda plats för. Verket har hela tiden
vänt sig till sin uppdragsgivare som i det här fallet enligt
verket måste anses vara Justitiedepartementet och verket har
handlat efter de anvisningar som getts därifrån. Någon formell
begäran om att ta fram en text har RSV inte framfört. Någon
tanke på att verket självt eller någon annan, som
Justitiedepartementet inte anvisat, skulle göra texten har
enligt RSV aldrig funnits.
I en skrivelse i mars 1995 till Justitiedepartementet har RSV
redovisat hur anslaget A 8. Folkomröstning om svenskt medlemskap
i EU använts. I en till RSV:s skrivelse fogad tabell anges
kostnaderna för information till 5 089 397 kr.
Interpellationer och frågor i riksdagen
I riksdagen har ställts ett flertal frågor och
interpellationer om EU-folkomröstningen och informationen i
samband härmed. Här kan nämnas interpellationerna 1991/92:53,
1992/93:102, 1993/94:62 och 1994/95:1 samt frågorna 1991/92:236
och 1991/92:310.
Utfrågning med f.d. statsrådet Ulf Dinkelspiel
Vid utfrågning inför utskottet har Ulf Dinkelspiel bl.a.
uppgett att broschyren EU-avtalet innehåller en redovisning av
regeringens bedömning och av förhandlingsresultaten. Med
erfarenheten från förhandlingarna och med den avtalstext som
sedermera togs fram gjordes en så god bedömning som det någonsin
var möjligt att göra av vad förhandlingsresultatet innebar. I
skriften finns också regeringens sammanfattande bedömning av
förhandlingsresultatet. Regeringens sammanfattande bedömning
utmynnar i ett klart ja. Enligt Ulf Dinkelspiel var det en
självklar skyldighet för den svenska regeringen, som hade fört
förhandlingarna, att informera om innehållet i avtalet.
Det var mot bakgrund av den positiva reaktion som mötte den
första upplagan av broschyren EU-avtalet som beslutet togs om
att låta broschyren gå ut till hela svenska folket för att på så
sätt se till att hela svenska folket fick en redovisning av
avtalet. Avgörande för beslutet var också att det, enligt Ulf
Dinkelspiel, vidtogs en rad olika åtgärder för att så långt som
möjligt försöka möta behovet av information och för att
tillfredsställa den kritik om brist på information som riktades
mot regeringen. Beslutet om hushållsbroschyren fattades då Ulf
Dinkelspiel räknade med att RSV:s broschyr skulle omfatta tolv
sidor, varav åtta sidor skulle användas för redovisning av
avtalets innehåll. Ulf Dinkelspiel har framhållit att UDH:s
hushållsbroschyr är tätskriven och omfattar 36 sidor, vilket
skall jämföras med RSV:s broschyr som i den slutliga
utformningen omfattade fyra sidor. Enligt Ulf Dinkelspiel utgör
UDH:s broschyr ett betydligt mera utförligt material om avtalet.
Anledningen till att UDH skrev texten till RSV:s
hushållsbroschyr var, enligt Ulf Dinkelspiel, att RSV självt
inte ansåg sig ha kompetens att skriva den aktuella texten.
Utskottets bedömning
Granskningen föranleder inget uttalande från utskottets sida.
12.4 Utlämnande av EU-handlingar
Ärendet
Utskottet har till granskning tagit upp regeringens och
jordbruksminister Karl Erik Olssons handläggning av frågan om
utlämnande av EU-handlingar om herbicidresistent raps.
Granskningen föranleds av en anmälan bilaga A 15.1. I
anmälan anförs att regeringen enligt tidningen Land har vägrat
att lämna ut handlingarna.
Det regeringsbeslut som avses med anmälan fattades den 15
september 1994, bilaga A 15.2.
Av beslutet framgår att en journalist på tidningen Land hos
Jordbruksdepartementet hade begärt att få ta del av vissa
minnesanteckningar jämte de EU-handlingar som fogats till dem.
Ärendet överlämnades till regeringens prövning. Regeringen
biföll begäran såvitt avsåg EU-dokumenten men avslog den i fråga
om minnesanteckningarna. Som skäl för beslutet anförde
regeringen att själva minnesanteckningarna innehöll sådana
uppgifter som avses i 2 kap. 1 § första stycket sekretesslagen.
Det stod enligt regeringen inte klart att uppgifterna kunde
röjas utan att detta störde Sveriges mellanfolkliga
förbindelser. Hinder mot utlämnande av minnesanteckningarna
angavs därför föreligga. Däremot ansåg regeringen att
motsvarande hinder inte förelåg beträffande de EU-dokument som
hade fogats till minnesanteckningarna.
Tillämpliga bestämmelser
Bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet finns i 2
kap. tryckfrihetsförordningen. Varje svensk medborgare har
enligt 1 § rätt att ta del av allmänna handlingar "till
främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig
upplysning". Denna rätt får enligt 2 § begränsas endast om det
är påkallat med hänsyn till vissa där angivna intressen. Ett
sådant intresse är rikets säkerhet eller dess förhållande till
annan stat eller mellanfolklig organisation. Begränsningen skall
anges noga i bestämmelse i en särskild lag eller, om så i visst
fall befinns lämpligare, i annan lag vartill den särskilda lagen
hänvisar. Den särskilda lag som avses är sekretesslagen
(1980:100).
Man måste alltså först avgöra om en handling är allmän.
Därefter  uppkommer frågan om handlingen är offentlig. Svaret på
den senare frågan ger sekretesslagen som 2 § alltså hänvisar
till.
Enligt 3 § är en handling allmän, om den förvaras hos
myndighet och enligt 6 § är att anse som inkommen till
myndighet. En handling anses enligt 6 § inkommen till
myndigheten om den kommit behörig befattningshavare till handa.
Enligt 9 § skall en minnesanteckning som har gjorts hos
myndigheten och som ej har expedierats eller arkiverats inte
betraktas som allmän handling.
Fram till utgången av år 1994 var bestämmelsen om
utrikessekretess i 2 kap. 1 § sekretesslagen utformad på ett
sätt för regeringen och utrikesrepresentationen och på ett annat
sätt för andra myndigheter. Paragrafen hade följande lydelse.
Sekretess gäller hos regeringen och inom
utrikesrepresentationen för uppgift som angår Sveriges
förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat,
mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk
person i annan stat eller statslös, om det inte står klart att
uppgiften kan röjas utan att detta stör Sveriges mellanfolkliga
förbindelser eller på annat sätt skadar landet.
Sekretess gäller hos annan myndighet som avses i första
stycket för uppgift som anges där, om det kan antas att det stör
Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar
landet om uppgiften röjs.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i
högst fyrtio år.
Paragrafen har således varit utformad så att det för uppgifter
hos regeringen och inom utrikesrepresentationen skulle gälla ett
omvänt skaderekvisit, dvs. presumtion för sekretess. För
uppgifter som förekom hos andra myndigheter gällde däremot ett
rakt rekvisit, vilket innebär presumtion för offentlighet. I
fråga om den närmare innebörden av skadebegreppet anförde
föredragande statsrådet följande.
Det skadebegrepp som förekommer i paragrafen bör inte ges en
alltför vid innebörd. Det måste röra sig om någon olägenhet för
landet för att skada skall kunna anses föreligga. Motsvarande
gäller i fråga om störningar av de mellanfolkliga
förbindelserna. Att mindre och tillfälliga störningar eller
irritationer inom ett annat lands ledning inte kan uteslutas om
uppgifter lämnas ut bör således inte alltid leda till sekretess
(prop. 1979/80:2 s. 131).
Promemoria från Statsrådsberedningen om EU-handlingar och
offentlighet m.m.
Den 23 september 1994 upprättades inom Statsrådsberedningen en
promemoria om EU-handlingar och offentlighet. Av en
missivskrivelse framgår att den översändes till samtliga
expeditionschefer i departementen. I skrivelsen ombeds varje
expeditionschef att ge spridning åt promemorian till sådana
myndigheter inom departementets ansvarsområde som arbetar med
EU-frågor. Promemorian och missivskrivelsen finns i bilaga A
15.3.
Riksdagen har beslutat en omläggning av utrikessekretessens
tillämpning. Ett enhetligt, rakt skaderekvisit har nämligen
införts i bestämmelsen om utrikessekretess (prop. 1994/95:112,
bet. 1994/95:KU18, rskr. 1994/95:128, SFS 1994:1695). Ändringen
trädde i kraft den 1 januari 1995.
Bl.a. mot bakgrund av de lättnader i utrikessekretessen som
gäller fr.o.m. den 1 januari 1995 har inom Statsrådsberedningen
den 22 februari 1995 upprättats en ny promemoria -- Om
hanteringen i regeringskansliet av handlingar från EU. Den finns
i bilaga A 15.4.
Utskottets bedömning
Granskningen föranleder inget uttalande från utskottets sida.


13. Regeringens kontakter med bilindustrin
13.1 Volvo-Renaultaffären och tidigare regeringars kontakter
med bilindustrin
Ärendet
Konstitutionsutskottet beslöt den 24 maj 1994 (särskilt
protokoll 1993/94:30, 30.4 §) att ta ett initiativ till
granskning av regeringens hela information om
Volvo-Renaultaffären. I granskningen skulle även ingå vilka
åtgärder regeringen vidtagit med anledning av informationen och,
om regeringen ej fått information, varför den ej skaffade sig
sådan.
Utskottet beslöt samma dag att utvidga granskningen i frågan
till att även omfatta vilka kontakter den dåvarande regeringen
och tidigare regeringar har haft med bilindustrin. I den delen
har utskottet senare beslutat att begränsa granskningen till att
avse kontakter fr.o.m. år 1985. Vid sammanträde den 27 oktober
1994 beslöt utskottet att denna granskning "i varje fall
inledningsvis" skulle avse etableringen av Volvo i Uddevalla
1985 och etableringen av Saab-Scania i Malmö 1986.
Utskottet har inhämtat uppgifter från regeringskansliet om
vilka kontakter som förevarit i Volvo-Renaultaffären dels mellan
företrädare för regeringen och för Volvo, dels mellan
företrädare för den svenska och den franska regeringen.
Frågan om kontakterna mellan företrädare för den svenska
regeringen och för Volvo har berörts under utskottets
utfrågningar våren 1994 med statsminister Carl Bildt och
statsrådet Ulf Dinkelspiel (se bilagorna B 10 och 11 i
betänkande 1993/94:KU30).
I samband med det ovan nämnda beslutet den 24 maj 1994 beslöt
utskottet också att till utfrågning i ärendet inbjuda Volvos
förre styrelseordförande Pehr G Gyllenhammar. Gyllenhammar
avböjde i brev den 1 juni 1994, bilaga A 16.1, utskottets
inbjudan till utfrågning med hänvisning till att han ville ha
möjlighet att senare ge sin version av hela händelseförloppet
och inte kallas in för att vittna i enskildheter.
Regeringens kontakter med bilindustrin i samband med
etableringen av Volvo i Uddevalla 1985 och av Saab-Scania 1986
behandlades vid utskottets utfrågning med dåvarande
industriministern Thage G Peterson den 19 april 1995, bilaga
B 16. Vid utfrågningen ställdes också frågor till Thage G
Peterson om vissa uppgifter som denne lämnat om Volvoledningens
information till regeringen om Volvo-Renaultaffären. När
utfrågningen beslöts i utskottet hade dock företrädarna för
Socialdemokraterna, Centerpartiet och Vänsterpartiet i en
protokollsanteckning förklarat att de ansåg sig förfoga över
alla de uppgifter som behövdes för att slutföra granskningen av
regeringens befattning med Volvo-Renaultaffären. Ledamöterna
från Moderata samlingspartiet instämde inte i denna bedömning.
Aktuella regeringskontakter med bakgrund
Beskrivningen av regeringskontakterna bygger huvudsakligen på
regeringskansliets redovisning. Bakgrundsbeskrivningen bygger på
allmänt tillgängliga uppgifter i press och liknande.
Omkring år 1990 inleddes ett närmare samarbete mellan Volvo
och det av franska staten ägda bilföretaget Renault.
Den 6 september 1993 tillkännagavs bolagens planer på att gå
samman från årsskiftet 1993/94. Det avtal som träffats angavs i
korthet gå ut på att Volvos aktieägare skulle ta över 35 % av
det nya bolaget, Renault-Volvo RVA, medan franska ägarintressen
skulle kontrollera 65 % av RVA i samband med att franska staten
sålde ut sina aktier i Renault.
Regeringen under statsminister Carl Bildt hade sedan hösten
1991 fått löpande information från Volvo om samarbetet mellan
Volvo och Renault och senare om planerna på ett samgående mellan
bolagen.
Före offentliggörandet av affären informerades statsminister
Bildt av Volvos styrelseordförande Pehr G Gyllenhammar. Ett par
dagar senare lämnade Gyllenhammar också finansminister Anne
Wibble en redogörelse för affären.
Ytterligare något senare kontaktade Gyllenhammar Wibble i en
skattefråga med anledning av affären. Frågan fördes vidare till
skatteminister Bo Lundgren, som lät sina medarbetare utarbeta en
promemoria i ämnet.
Under den första tiden efter tillkännagivandet föreföll det
som om affären utan vidare skulle gå igenom, dvs. godkännas av
Volvos aktieägare. En extra bolagsstämma planerades till den 9
november. Viss tveksamhet uttalades dock redan under september
månad bl.a. av företrädare för Sveriges Aktiesparares
Riksförbund (Aktiespararna). Under oktober månad tilltog den
offentliga debatten om affären, och på flera håll framfördes
kritik.
Den 5 oktober presenterade Aktiespararna sin ståndpunkt,
vilken innebar ett ja till fortsatt samarbete mellan Volvo och
Renault men ett nej till det presenterade samgåendeförslaget,
som de ansåg innefattade en oklar ägarkonstruktion. De vände sig
speciellt mot bl.a. den s.k. gyllene aktien, som de menade gav
franska staten även i framtiden, dvs. också efter privatisering
och börsnotering, vidsträckta möjligheter att bestämma vem som
skulle ha kontrollen över RVA. -- Senare framförde Aktiespararna
också åsikten att Volvos bolagsordning måste ändras för att
förslaget skulle kunna genomföras.
Den 26 oktober begärde Volvo ett förtydligande av den franska
regeringen om den gyllene aktien. Mot slutet av oktober och i
månadsskiftet oktober/november stärktes den offentliga kritiken
mot fusionen, och flera större aktieägare förklarade att de
avsåg att rösta mot fusionen eller sköt upp sitt
ställningstagande.
Den 1 november beslutade Volvos styrelse inför risken att få
fusionsförslaget nedröstat att skjuta upp den extra
bolagsstämman från den 9 november till den 7 december.
Förutom ett samtal av allmän natur mellan statsministern och
Gyllenhammar den 26 oktober förekom inte några kontakter mellan
företrädare för regeringen och Volvo förrän vid månadsskiftet
oktober--november. Den 1 november kontaktade Gyllenhammar
statsministern för att informera om en del av de kontakter Volvo
haft med företrädare för den franska regeringen. Önskemål
framställdes om hjälp från den svenska regeringen för att uppnå
vissa klarlägganden.
Under november månad fortsatte den offentliga kritiken mot
affären och föreföll också att accelerera.
Även i riksdagen togs affären upp. Näringsminister Per
Westerberg  svarade den 9 november på frågor om han var beredd
att redovisa regeringens syn på den föreslagna fusionen mellan
Renault och Volvo och om vad regeringen gjorde för att
tillvarata svenska intressen i Volvo-Renaultaffären (prot.
1993/94:20). Han påpekade i sitt svar att riksdagen tidigare
hade avskaffat kontrollen av utländska företagsförvärv och att
regeringen därför inte hade någon formell möjlighet att
eventuellt hindra ett samgående mellan Volvo och Renault.
Regeringen ansåg enligt svaret att det inte var önskvärt att
sätta upp nya hinder för utländska företag, och han var
övertygad om att Sverige hade allt att vinna på utländska
etableringar i Sverige. Näringsministern framhöll vidare att det
var nödvändigt att svenska företag deltog i olika former av
internationella samarbeten och allianser och att detta gällde
inte minst bilindustrin. Det fanns enligt näringsministern en
rågång mellan företagens och regeringens uppgift i dessa
strukturförändringar; regeringen kunde inte sätta sig i ägarnas
ställe, utan det var i det aktuella fallet Volvos aktieägares
ansvar att bedöma om affären och dess uppläggning var gynnsam
för Volvos utveckling. -- Regeringen tillvaratar enligt
näringsministerns svar svenska intressen bäst genom att se till
att Sveriges internationella konkurrenskraft är så stark att så
mycket som möjligt av forskning, utveckling och tillverkning
bedrivs här. Det sker genom att det skapas ett gynnsamt
skatteklimat, ett bra kostnadsläge, en smidig byråkrati, en väl
fungerande industrirelevant forskning och kompetent arbetskraft.
Under perioden den 1--den 22 november förekom en hel del
kontakter mellan regeringen och Volvo i ärendet. Samtal fördes i
huvudsak mellan statsministern och Gyllenhammar men också mellan
näringsminister Per Westerberg och Gyllenhammar eller Volvos
koncernchef Sören Gyll. Kontakter förekom också mellan
företrädare för den svenska och den franska regeringen. Om
kontakterna mellan den 1 och den 22 november informerades
regeringen i övrigt "på sedvanligt sätt". "De föranledde inga
överläggningar eller åtgärder." "Statsrådskretsen informerades
löpande." Näringsministerns frågesvar i riksdagen den 9 november
bereddes i sedvanlig ordning inom regeringskansliet. Efter
kvällen den 22 november och fram t.o.m. den 2 december förekom
inte några kontakter mellan företrädare för regeringen och
Volvos koncernledning.
Samtalen mellan den svenska regeringen och Volvo rörde de
kontakter som förekom med den franska regeringen. Dessa rörde i
allt väsentligt behovet av klarlägganden av den franska
regeringens intentioner vad gällde privatisering av Renault.
Den första kontakten mellan den franska och den svenska
regeringen skedde genom ett telefonsamtal den 2 november från
den franske industriministern Gérard Longuet till Westerberg.
Vid detta telefonsamtal refererade Westerberg den pågående
svenska debatten. Samtalet rörde den gyllene aktien, tidpunkten
för privatisering och den strikta kommersiella inriktningen i
den nya koncernen. -- Samtalet rapporterades samma dag av
TV 2:s Rapport.
Den 4 november lovade den franska regeringen enligt ett
TT-telegram att gå ut med ett klarläggande om sina
privatiseringsplaner och den gyllene aktien.
Den 12 november ägde ett telefonsamtal rum mellan den franske
premiärministern Edouard Balladur och statsminister Bildt.
I anslutning till samtalen förekom kontakter av praktisk natur
mellan respektive regeringschefs utrikespolitiska rådgivare.
Volvos koncernchef Sören Gyll besökte den 16 november
industriminister Longuet i Paris.
Kontakterna på regeringsplanet resulterade i ett brev daterat
den 17 november från premiärminister Balladur till statsminister
Bildt. I brevet, som registrerades som inkommet till
Statsrådsberedningen den 19 november, meddelade Balladur att den
franska regeringen hade för avsikt att aktivt fortsätta med det
omfattande privatiseringsprogram som parlamentet godkänt några
månader tidigare och att den därför skulle komma att överlåta
sitt direkta och indirekta delägarskap i den blivande
Renault-Volvokoncernen så snart läget på kapitalmarknaden och på
bilindustrimarknaden så tillät. Denna överlåtelse skulle enligt
Balladur kunna ske under andra halvåret 1994. I brevet
förklarades att den franska regeringen i samband med
privatiseringen planerade att instifta en speciell aktie
("action spécifique" -- den gyllene aktien) och att Volvo redan
fått garantier vad gällde villkoren för en eventuell användning
av denna aktie, vilket skulle ha till syfte att skydda
aktieägarnas intressen. Den gyllene aktien skulle enligt brevet
göra det möjligt att hindra icke önskvärda investerare att ta
kontroll över koncernen och skulle inte komma att riktas mot
Volvo, eftersom grundprincipen om balansen i aktiefördelningen
inom den nya koncernen vidmakthölls.
Gyllenhammar och Gyll skrev den 21 november ett brev till den
franske finansministern Edmond Alphandéry och Longuet. De
förklarade att Volvo förpliktade sig att inte eftersträva en
dominerande ställning i koncernen Renault-Volvo RVA och begärde
en garanti att den gyllene aktien inte skulle användas mot Volvo
så länge dess ägande i Renault-Volvo RVA inte översteg ett
maximum av 35 %. De franska ministrarna svarade i brev samma
dag. De noterade i svaret noga Volvos förpliktelse att inte
eftersträva en dominerande ställning i koncernen Renault-Volvo
RVA och bekräftade med hänsyn tagen till denna förpliktelse att
den gyllene aktien inte skulle komma att användas mot Volvo så
länge dess ägarandel i Renault-Volvo RVA inte översteg totalt
35 %.
Premiärminister Balladurs brev till statsminister Bildt
offentliggjordes den 22 november. I samband med detta
informerades regeringen genom Gyllenhammar om breven den 21
november mellan Volvo och de franska ministrarna. En svensk
översättning av dessa brev samt kopia av "kompletterande
information till Volvos aktieägare" och inbjudan till
presskonferens kom in till Statsrådsberedningen den 22 november.
Samma dag kommenterade också Bildt i ett pressmeddelande brevet
från Balladur. -- Enligt uppgift av Bildt vid utfrågningen våren
1994 förekom efter den 22 november ingen direktkontakt mellan
företrädare för Volvo och honom och inte heller någon annan
kontakt med regeringen som rapporterats till honom.
Volvo lämnade den 22 november information till aktieägarna om
premiärminister Balladurs brev till statsminister Bildt och om
de franska industri- och finansministrarnas brev till
Gyllenhammar och Gyll samt inbjöd till presskonferens om
ytterligare kompletterande information till Volvos aktieägare.
Den 25 november förklarade två större aktieägare att de avsåg
att rösta ja till fusionen. I övrigt fortsatte dock en stark
offentlig kritik mot affären, och andra större aktieägare
bestämde sig för att rösta mot fusionen.
Enligt ett TT-telegram den 2 december kl. 01.00 sade Volvos
högsta chefer nej till den planerade fusionen, och Volvo skulle
hålla extra styrelsemöte i Stockholm under eftermiddagen. Vid
detta möte beslöt styrelsen att dra tillbaka fusionsförslaget
och att ställa in bolagsstämman den 7 december. Pehr G
Gyllenhammar meddelade samma dag att han avgick från sin post
som styrelseordförande i Volvo.
Dagen därpå, fredagen den 3 december, informerades
statsministern relativt utförligt om händelseförloppet av såväl
Gyll som Gyllenhammar.
Vid utfrågningen våren 1994 med Carl Bildt förklarade han i
fråga om information från Volvo till regeringen att affären inte
var ett ärende för regeringen och att det var en medveten
politik från "vår" sida att ansvaret skulle ligga på Volvo. -- I
Statsrådsberedningens promemoria hänvisas beträffande
regeringens syn på den planerade fusionen till näringsministerns
frågesvar i riksdagen.
Utskottets bedömning
En fråga som särskilt har uppmärksammats är om regeringen
genom kontakter med Volvos ledning höll sig informerad om
genomförandet av avtalet att slå samman Volvo med det statliga
franska bilföretaget Renault. Frågan skall ses mot bakgrund av
att affären gällde framtiden för Sveriges största företag med
många anställda på olika orter i landet.
Enligt de uppgifter som lämnats utskottet genom
Statsrådsberedningen förekom en del kontakter mellan
Volvoledningen och regeringen fram till och med den 22 november
1993. Däremot skall, enligt vad som uppges, inga kontakter ha
förekommit efter den dagen och fram till den 2 december 1993, då
fusionsplanerna avskrevs och Gyllenhammar avgick.
Carl Bildt har inför utskottet uppgett att den sista kontakt
som han hade med företrädare för Volvo (Pehr G Gyllenhammar)
ägde rum på kvällen den 22 november 1993 och att det därefter
inte förekom någon kontakt mellan Volvos koncernledning och
regeringen. Carl Bildt har vidare uppgett att det inte förekom
någon förhandsavisering om vad som skulle hända den 2 december
1993. Enligt Carl Bildt har det till honom heller inte
rapporterats om någon kontakt mellan någon av hans medarbetare
och Volvo. Han har anfört att någon exklusiv information till
regeringen i slutskedet inte förekom och inte heller skulle
förekomma. Regeringen och dess ledamöter var enligt Carl Bildt i
detta hänseende inte "i någon annan position än någon annan i
vårt land".
Statsrådsberedningens och Carl Bildts uppgifter att regeringen
efter den 22 november 1993 varken fick eller sökte information
från Volvo om hur frågan om den planerade fusionen utvecklades
vinner enligt utskottets uppfattning inte stöd av Pehr G
Gyllenhammars brev till utskottet. Pehr G Gyllenhammar menar att
han för egen del höll statsministern väl och regelbundet
informerad och pekar särskilt på de intensiva kontakter som ägde
rum under vissa skeden under hösten 1993 när affären höll på att
spricka på frågan om den gyllene aktien och om datum för
Renaults privatisering. Det bör noteras att Pehr G Gyllenhammar
inte anger någon sista dag då han lämnade information innan
affären fick sin slutliga upplösning. Han anmärker dessutom att
han givetvis inte kan svara för vilka upplysningar koncernchefen
Sören Gyll och andra kan ha lämnat till statsministern. Pehr G
Gyllenhammar är således inte mer precis än så i frågan om  när
kontakterna ägde rum, och brevet klarlägger därför inte hur det
förhåller sig med den saken.
Pehr G Gyllenhammar uppger att han inte var klar över att
fusionsplanerna skulle stoppas definitivt förrän vid
styrelsemötet den 2 december 1993 och att han av den anledningen
inte i förväg har informerat någon om affärens upplösning. I
sammanhanget bör noteras att han också anför att ingen som
följde utvecklingen av Volvo-Renaultaffären kunde undgå att se
risken att den skulle fällas och att det givetvis är felaktigt
att anta att han vore den enda eller bästa informationskällan
med hänsyn till de mäktiga intressen som tog ställning till
projektet. Detta kan uppfattas så att Pehr G Gyllenhammar känner
till att andra än han själv informerade regeringen.
Som redan antytts har Volvo som företag mycket stor betydelse
för sysselsättningen i många delar av landet. Volvos framtid är
emellertid inte bara viktig för dess aktieägare, anställda och
underleverantörer. Företaget har genom sin för svenska
förhållanden stora volym och sin ställning som dominerande
verkstadsföretag en direkt inverkan på Sveriges ekonomi. Volvo
betyder också mycket som symbol för svensk industri. Det måste
därför vara en självklar uppgift för landets regering att
intressera sig för och hålla sig informerad om en affär av den
omfattning som det här var fråga om. Även den internationella
aspekten med Frankrikes regering som ägare av Renault talar för
detta.
Uppgifterna från Statsrådsberedningen och Carl Bildt ger
emellertid uttryck för en motsatt attityd. Regeringen har
intagit en passiv hållning, och dess enda egentliga åtgärd var
att på särskild begäran från Volvo ta kontakt med den franska
industriministern och premiärministern rörande planerna att
privatisera Renault. I övrigt ansåg regeringen tydligen, såvitt
framgår av vad Carl Bildt har uppgett, att den inte borde känna
till mer än den tidningsläsande allmänheten. Enligt utskottets
mening visar detta på ett bristande intresse och ansvar för en
fråga av stor betydelse för landet.
Utskottets granskning av tidigare regeringars kontakter med
bilindustrin föranleder inget uttalande.
13.2 Statsminister Carl Bildts brev till
konstitutionsutskottet den 4 maj 1994
I ett brev till konstitutionsutskottet den 4 maj 1994 bilaga
A 17.1 anförde Carl Bildt bl.a. att utskottets ordförande vid
ett flertal tillfällen under den senaste tiden lämnat felaktiga
uppgifter om Volvos kontakter med regeringen i samband med den
planerade fusionen mellan Volvo och Renault. Uppgifterna skulle
enligt brevet gälla att Volvos koncernledning inför sitt
avgörande styrelsesammanträde den 2 december 1993 skulle ha
informerat regeringen om att fusionen skulle spricka.
Statsministern förutsatte i brevet att "utskottet inte skiljer
sig från sitt arbete denna vår utan att tagit ställning till om
dess ordförandes uppgifter är korrekta eller inte".
Brevet anmäldes till granskning bilaga A 17.2. Enligt
anmälan har statsministern genom brevet lagt sig i
konstitutionsutskottets arbete.
Utskottet vill först konstatera att brevet skrivits av Carl
Bildt i hans dåvarande egenskap av statsminister.
I sitt brev förutsatte alltså statsministern att utskottet
inte skulle skilja sig från sitt arbete förra våren utan att ta
ställning om dess ordförandes uppgifter var korrekta eller inte.
Utskottet granskar inte hur en enskild riksdagsledamot har
utövat sitt uppdrag i ett utskott eller i övrigt. Utskottets
uppgift är att granska statsrådens tjänsteutövning och
regeringsärendenas handläggning.
Eftersom statsministern således är underställd utskottets
granskning ser utskottet allvarligt på att han genom sitt brev
har försökt påverka utskottets handläggning av ett ärende som
berör hans egen tjänsteutövning. Enligt utskottet är
statsministerns agerande klart olämpligt.
14. Försäljningen av statligt ägda aktier i AssiDomän AB
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A 18.1, har till
konstitutionsutskottets granskning anmälts Näringsdepartementets
och f.d. näringsministern Per Westerbergs handläggning av
försäljningen av statligt ägda aktier i AssiDomän AB.
Enligt granskningsanmälan har efter konstitutionsutskottets
granskning av privatiseringen av statligt ägda företag m.m., som
presenterades våren 1994, framkommit uppgifter i massmedia om
uppseendeväckande omständigheter vid försäljningen av en del av
statens aktier i AssiDomän AB. I anmälan hänvisas till uppgifter
som lämnats i TV 4- nyheterna den 5, 6 och 7 september 1994.
Vidare hänvisas till artiklar i tidningen Norrbottens-Kuriren
den 7 och 9 september 1994.
Utskottet har inhämtat de uppgifter som anmälarna hänvisat
till samt ytterligare några tidningsartiklar.
Från Statsrådsberedningen har inhämtats en promemoria,
upprättad inom Näringsdepartementet, bilaga A 18.2. Med
anledning av Näringsdepartementets promemoria har ytterligare
uppgifter inhämtats från departementet. Utskottet återkommer
nedan till innehållet i dessa handlingar och till de ytterligare
inhämtade uppgifterna.
I ärendet har hållits offentliga utfrågningar med tekn. dr
Curt Nicolin och dir. Carl-Johan Åberg, representanter för
Carnegie Fondkommission AB och Finanspolisen samt med f.d.
näringsministern Per Westerberg, se bilagorna B 6, 10, 11 och
13.
Nedan berörs de konsulter som anlitats i arbetet med
försäljningen av statens aktier i AssiDomän. Upphandlingen av
konsulttjänsterna behandlas närmare i granskningsärendet om
regeringskansliets upphandling av konsulttjänster.
Bakgrund
I november 1991 föreslog regeringen i proposition 1991/92:69
om privatisering av statligt ägda företag m.m., att regeringen
skulle få bemyndigande att sälja statens aktier i 35 aktiebolag
eller delar av dessa. De aktuella bolagen angavs i en bilaga
till propositionen, som också omfattade Statens Hundskola,
Statens Vattenfallsverk och Domänverket (efter bolagsbildning).
Ett av de angivna bolagen var AB Statens Skogsindustrier (ASSI).
Riksdagen beslöt i december 1991 (bet. 1991/92:NU10) att
bemyndiga regeringen att, i enlighet med vad som angavs i
propositionen, sälja statens aktier m.m. och delar av
verksamheter inkl. fast egendom i 34 av de angivna företagen.
Propositionen omfattade även Statens bakteriologiska
laboratorium (efter bolagsbildning), men privatiseringen av
detta företag behandlades av riksdagen först år 1993 (bet.
1992/93:SoU28).
Konstitutionsutskottets tidigare granskning
Konstitutionsutskottets granskningsbetänkande för föregående
riksmöte (bet. 1993/94:KU30) justerades den 5 maj 1994. I
betänkandet redovisades utskottets granskning av hur riksdagens
privatiseringsbemyndigande hade använts (se s. 79 f.).
Vid granskningen hade uppmärksammats hur arbetet med
privatiseringen hade lagts upp och förberetts inom
regeringskansliet. I den delen föranledde genomgången inte något
uttalande från utskottets sida. Utskottet uppmärksammade också
särskilt Näringsdepartementets upphandling av konsulttjänster
som hade samband med privatiseringsprogrammet. Till denna fråga
avsåg utskottet att återkomma i den mer omfattande granskningen
av regeringskansliets upphandling av konsulttjänster.
Redovisningen av det ärendet återfinns i detta
granskningsbetänkande.
Uppgifter hade inhämtats från departementen om hur
bemyndigandet hade använts fram till den 1 januari 1994. Av en
sammanfattande promemoria upprättad inom utskottets kansli,
bilaga A 10.3 till granskningsbetänkandet 1993/94:KU30, framgår
bl.a. följande avseende företaget Domän AB, namnändrat till
AssiDomän AB per den 30 december 1993.
Bolagiseringen av Domänverket genomfördes per den 30 juni
1992. Statens ägarandel är 100 %.
Enligt Näringsdepartementets redogörelse fanns i februari 1993
en ny, fast anställd verkställande direktör på plats varefter en
djupgående dialog mellan ägare och Domän beträffande bolagets
långsiktiga strategi och struktur kunde initieras. I maj 1993
inleddes en dialog mellan Näringsdepartementet, Domän och ASSI
beträffande strukturen i den statligt dominerade
skogsindustrisektorn. Efter betydande utredningsarbete,
diskussion i styrelserna för Domän och ASSI samt diskussioner
mellan Näringsdepartementet och bolagen beslutades i november
1993 att Domän AB och ASSI AB skulle gå samman samt att detta
nya bolag (AssiDomän AB) skulle lägga bud på alla aktier i det
börsnoterade Ncb AB, i vilket staten direkt och indirekt äger
52 % av kapitalet. AssiDomäns bud skall ske med egna aktier som
valuta. För att detta skall kunna ske krävs att AssiDomäns
aktier görs tillgängliga för handel vid Stockholms Fondbörs.
Regeringen har i januari 1994 beslutat att högst 49 % av statens
innehav i AssiDomän skall säljas till allmänheten, anställda och
institutionella placerare under februari/mars 1994. I samband
därmed kommer AssiDomän att ansöka om notering på börsen.
Näringsdepartementet uppger vidare att arbetet med
förberedelserna för statens försäljning av aktier och AssiDomäns
bud på Ncb pågår för närvarande.
Vad gäller kostnader har departementet delat upp arbetet i två
faser.
Under fas 1 -- utredningar och analyser -- har enligt
departementet staten inte ådragit sig kostnader i samband med de
analyser och utredningar som gjorts under bolagens ledning i
perioden fram till december 1993. Bolagen uppges under den
perioden ha haft stöd av samma svenska bankkonsultfirma,
Carnegie Fondkommission AB, som ASSI tidigare använt i sitt
utredningsarbete under våren 1992. Domän AB och ASSI AB uppges
ha gemensamt upphandlat Carnegie Fondkommission AB. På en fråga
om vilka kostnader bolagen haft, innefattande även kostnader för
arbete utfört av Carnegie Fondkommission AB, uppger
Näringsdepartementet att kostnaderna för fusionsanalys och
fusionsgenomförande har haft anknytning till företagens normala
verksamhet och att departementet inte har tillgång till dessa
kostnader. Det sammanslagna AssiDomän uppges även ha anlitat
informations- och strategikonsultfirman Carta Corporate
Advisors, reklambyrån Alm & Co samt Demoskop AB.
Under fas 2 -- förberedelse- och försäljningsfasen -- uppges
att staten kommer att ådra sig kostnader i samband med
förberedelserna och genomförandet av försäljningen av högst 49 %
av aktierna i AssiDomän. Fas 2 uppges komma att medföra ett
antal olika försäljningsrelaterade kostnader i form av
ersättning till medverkande banker och liknande
försäljningskanaler samt kostnader för att informera allmänheten
om erbjudandet genom bl.a. annonsering och direktutskick av
informationsmaterial till hushållen. Näringsdepartementet har
senare uppgett att kostnaderna för försäljningen av aktierna i
mars 1994 uppgått till ca 105 miljoner kronor och att dessa
kostnader har burits av ägaren staten.
I departementets redogörelse uppgavs att ett antal externa
konsulter behövde kopplas in för att genomföra ett projekt av
den här karaktären och storleken. För att begränsa kostnaderna
och få en effektiv process ansågs det ändamålsenligt att staten
och bolaget använder samma konsulter men att kostnaderna för
konsulterna fördelas efter hur staten resp. bolaget de facto
använt konsultresurserna. Konsulterna kunde enligt redogörelsen
indelas i två huvudkategorier: 1. banker/fondkommissionärer och
2. informationskonsulter/reklambyråer. Vid årsskiftet 1993/94
uppgavs att upphandlingen av dessa tjänster pågick.
Näringsdepartementet har sedermera på en fråga kompletterat
uppgifterna om konsulter, då upphandlingen numera är avslutad.
Upphandlingen uppges ha skett genom förhandlingsupphandling.
Carnegie Fondkommission AB fick huvuduppdraget att leda
försäljningsarbetet tillsammans med Svenska Handelsbanken,
Skandinaviska Enskilda Banken, Nordbanken (inkl. till Gotabanken
hörande banker), Föreningsbanken, Sparbanken och Posten.
Dessutom har Carta Corporate Advisors och Alm & Co fått vissa
uppdrag relaterade till informationen till allmänheten
beträffande statens aktieerbjudande. Hagströmer & Qviberg har
fått ett mindre uppdrag på samma grunder som dess uppdrag
beträffande Vattenfall AB (se nedan). Grunden var här att
rådgivaren valdes på grund av sin oberoende ställning och
erfarenhet bl.a. från börsstyrelsen och som ordförande i
fondhandlarföreningen.
Av utdraget framgår att Näringsdepartementet även lämnat vissa
kompletterande uppgifter om upphandling av konsulter och
kostnader avseende tiden efter den 1 januari 1994.
Försäljningen av statens aktier i AssiDomän AB
Beslut i AssiDomän AB
Styrelsen i AssiDomän AB beslöt i november 1993 att rikta ett
erbjudande till ägarna av aktierna i Ncb AB om att byta sina
aktier mot aktier i AssiDomän AB. Erbjudandet avsåg att lämnas
under mars månad 1994.
Bolagsstämman i AssiDomän AB beslöt den 30 december 1993 att
genomföra en split av bolagets aktier så att aktiens nominella
värde ändrades från 1 000 kr till 20 kr. Bolagets aktier skulle
komma att överföras till VPC-systemet.
Arbetet och planeringen inför erbjudandet
Enligt uppgifter från Näringsdepartementet skedde planeringen
inför försäljningen av statens aktier i en arbetsgrupp som
bestod av Jan Amethier, sakkkunnig i Näringsdepartementet, som
projektledare med biträde av departementsrådet Per Tegnér,
Lennart Ahlgren, AssiDomän och Anders Hultin eller Peter Crona,
Carnegie Fondkommission AB. Gruppen hade möten från augusti 1993
och fram till det att projektet var genomfört i maj 1994.
De departementstjänstemän som ingick i arbetsgruppen hade
kontinuerligt vissa korta föredragningar för ministern för att
informera om situationen för projektet. Under den första delen
av projektet, i november/december 1993, påbörjade arbetsgruppen
förberedelserna inför privatiseringen. Information gavs då,
enligt Näringsdepartementet, "från tid till annan" till
ministern om var man stod i projektet.
Enligt departementet finns det olika principer i fråga om
förfarande vid prissättning och tilldelning. Inom arbetsgruppen
fördes i december 1993 och januari 1994 diskussioner om vilken
metod man skulle välja. Resultatet av dessa diskussioner
redovisade departementstjänstemännen i en promemoria vari gavs
ett konkret förslag. Denna promemoria föredrogs för
näringsministern Per Westerberg. Härefter beslöt
näringsministern att skicka denna promemoria till
Privatiseringskommissionen för yttrande.
Inhämtande av yttrande från Privatiseringskommissionen
I skrivelse den 17 januari 1994 begärde näringsminister Per
Westerberg ett yttrande från Privatiseringskommissionen över ett
förslag till försäljning av aktier i AssiDomän AB. Kommissionen
skulle härvid lämna synpunkter på huruvida den föreslagna
strukturen för erbjudandet kunde anses väl avvägd vad avsåg
prissättningsmetodiken och anbudsförfarandets omfattning och
prioritering mellan olika köparkategorier. Till
Privatiseringskommissionen översändes den ovan nämnda
promemorian och enligt uppgift från Näringsdepartementet gjordes
härefter en muntlig föredragning
inför kommissionen av de två departementstjänstemännen Jan
Amethier och Per Tegnér.
Privatiseringskommissionen lämnade sitt yttrande den 18
januari 1994. I yttrandet, som beslutades av ordföranden Curt
Nicolin samt ledamöterna Birgitta Blom, Lars-Erik Forsgårdh,
Thorbjörn Fälldin, Karl-Axel Linderoth och Carl Johan Åberg,
anfördes följande.
Kommissionen anser att det bör övervägas att dela upp aktierna
i A- och B-aktier. Delas aktierna inte upp i A- och B-aktier kan
staten, som efter privatiseringen behåller drygt 50 % av
aktierna, i framtiden komma att förlora kontrollen över bolaget
redan vid en relativt ringa ytterligare försäljning. Alternativt
kommer staten vid en eventuell nyemission i bolaget att bli
tvungen att skjuta till kapital för att inte förlora kontrollen
över det.
Beträffande den föreslagna prissättningsmetodiken har
kommissionen ingen erinran.
Kommissionen anser det önskvärt att en del av de aktier som
bjuds ut reserveras till privatpersoner för en framtida
bonusemission/trohetsbonus. Den sparade posten bör då tas från
institutionsandelen i erbjudandet. Den reserverade delen
föreslås uppgå till c:a fem procent av aktiekapitalet.
Enligt uppgift från Näringsdepartementet följde regeringen
inte Privatiseringskommissionens påpekanden beträffande en
uppdelning i A- och B-aktier och inte heller vad gällde frågan
om reservation av en del av de aktier som bjöds ut till
privatpersoner för en framtida bonusemission/trohetsbonus.
Regeringen vidhöll således i dessa två avseenden sitt förslag om
försäljning av aktierna i AssiDomän AB. Den enda ändring som
regeringen gjorde i förhållande till det förslag som förelades
Privatiseringskommissionen var en ändring i fråga om
begränsningarna av hur mycket som skulle säljas till utländska
investerare. Detta skedde genom ett regeringsbeslut den 24
februari 1994, vilket bl.a. innebar en förändring av regeringens
tidigare fattade beslut den 20 januari 1994. Utskottet
återkommer i det följande till dessa två regeringsbeslut.
Förändringen i fråga förelades inte Privatiseringskommissionen
för yttrande.
Regeringens beslut den 20 januari 1994
Den 20 januari 1994 beslöt regeringen att uppdra åt
Kammarkollegiet att byta de aktier i Ncb AB som Kammarkollegiet
förvaltade mot aktier i AssiDomän AB enligt de villkor som
framgick av det prospekt som styrelsen i AssiDomän AB skulle
komma att presentera.
Regeringen beslöt vidare att högst 53 500 000 nya aktier i
AssiDomän AB skulle säljas enligt de riktlinjer som redovisades
i en till beslutet som bilaga 1 fogad PM angående erbjudande av
aktier i AssiDomän AB. Regeringen beslöt också att uppdra åt
chefen för Näringsdepartementet eller den han utsåg att
tillsammans med Carnegie Fondkommission AB och Handelsbanken
Investment Banking formulera den prospekttext som gav uttryck
för de principer som angavs i promemorian samt att fastställa
priset på aktien gentemot allmänheten. Vidare beslöt regeringen
att i försäljningsprospektet skulle intas en text beträffande
statens bevekelsegrunder för erbjudandet och statens fortsatta
agerande som ägare till aktier i AssiDomän AB med lydelse i
huvudsaklig överensstämmelse med vad som redovisades i en till
beslutet fogad promemoria, angiven som bilaga 2. Regeringens
beslut jämte bilagorna återfinns i bilaga A 18.3 till detta
betänkande. I bilaga 1 till regeringsbeslutet anges bl.a.
följande (s. 5).
Fastställande av investerares identitet och nationella hemvist
Carnegie och Handelsbanken skall vara ansvariga för att
kontrollera koncernförhållanden och nationell identitet hos
institutionella placerare. Det är emellertid i praktiken
omöjligt att helt gardera sig mot att bulvaner uppträder som
köpare t.ex. åt utländska slutköpare i det allmänna erbjudandet.
Man kan inte förbjuda någon att sälja aktier efter det de
tilldelats aktier. I detta erbjudande sker all tilldelning av
aktier enligt mekaniska principer. Alternativet, dvs. att
svenska staten skulle göra som franska eller brittiska staten
och själv med viss hjälp av rådgivare gå igenom den långa listan
av placerare för att sedan tilldela dem som på en blandning av
objektiva och subjektiva grunder anses lämpliga, har inte
ansetts acceptabelt.
Regeringens beslut den 24 februari 1994
I beslut den 24 februari 1994 angav regeringen att arbetet med
försäljningsförberedelserna fortsatt efter regeringens beslut
den 20 januari 1994. Reglerna för försäljningen skulle komma att
i alla sina detaljer offentliggöras i ett försäljningsprospekt.
Ordalydelsen i prospektet vad gällde villkoren för försäljningen
borde fastställas av regeringen. Regeringen beslutade -- med
ändring av sitt beslut den 20 januari 1994 såvitt avsåg bilaga 1
-- att de riktlinjer enligt vilka försäljningen skulle ske av
del av statens aktier i AssiDomän AB skulle vara de som följde i
en till beslutet fogad promemoria som överensstämde med de
villkor som publicerades i försäljningsprospektet.
Regeringen beslutade vidare att uppdra åt chefen för
Näringsdepartementet eller den han utsåg att på statens vägnar
besluta i de frågor som nämndes i bilagan till
regeringsbeslutet, i tilldelningsförfarandet och i beslut om att
helt eller delvis avbryta försäljningsförfarandet. Regeringens
beslut har fogats till detta granskningsbetänkande som bilaga
18.4.
Att regeringen i ett andra beslut den 24 februari 1994
fastställde prospekttexten -- trots att näringsministern genom
tidigare regeringsbeslut fått bemyndigande att utforma texten --
berodde enligt departementet på att den i bilaga 1 till beslutet
den 20 januari 1994 fogade texten gjordes om så mycket att man
ansåg ett nytt regeringsbeslut erforderligt.
Enligt uppgift från Näringsdepartementet ersattes det ovan
citerade stycket i bilaga 1 till regeringens beslut den 20
januari 1994 -- om fastställande av investerares identitet och
nationella hemvist -- av att man valde att i prospekttexten ange
att staten förbehöll sig rätten att offentliggöra namnen på
köparna samt det antal aktier som var och en köpt i
Anbudsförfarandet och i Ej Rabatterade Publika Erbjudandet.
Försäljningsprospektet
Ett försäljningsprospekt publicerades i februari 1994. Härav
framgår bl.a. följande.
Erbjudandet omfattade ett anbudsförfarande, ett rabatterat
publikt erbjudande och ett ej rabatterat publikt erbjudande.
Anbudsförfarandet utgjorde ett erbjudande till svenska och
utländska institutionella placerare samt privatpersoner att
genom anbud förvärva högst 16 050 000 aktier, motsvarande 14,7 %
av antalet aktier i bolaget och 30 % av antalet utbjudna aktier.
Försäljningspriset skulle fastställas genom detta
anbudsförfarande under perioden den 28 februari--7 mars 1994 och
offentliggöras den 9 mars.
Det rabatterade publika erbjudandet utgjorde ett erbjudande
till privatpersoner samt anställda inom AssiDomän-koncernen
eller Ncb-koncernen avseende förvärv av högst 37 450 000 aktier,
motsvarande 34,3 % av det totala antalet aktier i bolaget och 70
% av antalet utbjudna aktier. Försäljningspriset var det som
fastställdes genom anbudsförfarandet med avdrag för en rabatt om
5 till 10 % avrundat till närmast lägre krontal.
Det icke rabatterade publika erbjudandet utgjorde ett
erbjudande till privatpersoner och till juridiska personer
avseende förvärv av de aktier som inte förvärvats enligt de två
tidigare angivna erbjudandena. Detta erbjudande förutsatte
emellertid att de aktier som erbjöds enligt de två tidigare
erbjudandena inte tecknades till fullo. Försäljningspriset var
det försäljningspris som fastställdes enligt anbudsförfarandet.
Under rubriken Villkor och anvisningar angavs beträffande
anbudsförfarandet att institutionella placerare samt
privatpersoner erbjöds att inge anbud att för egen räkning
förvärva aktier. Bedömningar i det nämnda avseendet skulle göras
av Carnegie Fondkommission AB. Anbud avseende köp av aktier
skulle göras på anmälningssedel enligt fastställda formulär.
Anmälningssedel skulle lämnas under tiden den 28 februari--7
mars 1994 senast kl. 18.00. Varje anbud måste avse poster om
minst 50 000 aktier och fick högst avse
1 500 000 aktier. Offentliggörande av försäljningspris och
beslut om tilldelning skulle komma att ske den 9 mars 1994.
Beträffande det rabatterade publika erbjudandet angavs att köp
av aktier till rabatterat försäljningspris endast kunde ske av
privat person samt av anställda inom AssiDomän-koncernen eller
Ncb-koncernen. Priset per aktie skulle motsvara det pris som
fastställts i anbudsförfarandet med avdrag för en rabatt om 5
till 10 %. Anmälan avseende köp av aktier skulle inlämnas under
perioden den 9--21 mars 1994. Anmälan skulle avse hela poster om
50 aktier dock högst 250 aktier.
Vad gällde det icke rabatterade publika erbjudandet angavs att
alla privatpersoner och juridiska personer, även de som deltagit
i anbudsförfarandet eller i rabatterade publika erbjudandet,
kunde anmäla sig till förvärv av aktier i denna del av
erbjudandet. Priset per aktie var det pris som fastställdes
genom anbudsförfarandet och som offentliggjordes den 9 mars
1994. Anmälan skulle inlämnas under perioden den 9--21 mars
1994.
Under rubriken Gemensamma anvisningar angavs inledningsvis att
endast komplett och korrekt ifylld anmälningssedel skulle komma
att beaktas. Inga tillägg eller ändringar i tryckt text fick
göras. Såvida inte annat sagts tidigare i prospektet fick endast
en anmälningssedel per person inges i respektive erbjudande.
Såväl anbud som anmälan var bindande. Vad gällde tilldelningen
av aktierna angavs denna komma att ske enligt de principer som
fanns angivna i avsnittet Principer för tilldelning på s. 4 i
prospektet. Tilldelningen var inte beroende av när under
anmälningstiden anmälan ingetts och kunde i händelse av
överteckning ske med lägre antal aktier än anmälan avsåg. Vad
gällde besked om tilldelning angavs att avräkningsnotor avseende
Anbudsförfarandet utsändes med början den 9 mars 1994 till dem
som erhållit tilldelning. Avräkningsnotor avseende rabatterade
publika erbjudandet och ej rabatterade publika erbjudandet
utsändes med början den 29 mars 1994 till dem som erhållit
tilldelning.
I en särskild underrubrik Betalning angavs följande.
Betalning av förvärvade aktier skall erläggas kontant, enligt
anvisningar på avräkningsnotan, senast den 8 april 1994. Om
betalning ej erlagts inom föreskriven tid, kan tilldelade aktier
komma att överlåtas till annan köpare.
Vad gällde redovisningen av betalda aktier angavs bl.a. att
AssiDomän var anslutet till VPC:s kontobaserade
värdepapperssystem, varför inga aktiebrev skulle komma att
utfärdas. Några dagar efter det att betalning skett skulle en
VP-avi sändas ut som visade att de betalda aktierna fanns
tillgängliga på ägarens VP-konto.  De angivna tidpunkterna för
utsändande av avräkningsnotor, sista betalningsdag och
redovisning av betalda aktier angavs kunna komma att förskjutas
något vid mycket stor anslutning till erbjudandet.
I en särskild underrubrik Förbehåll angavs följande.
Om staten bedömer att deltagandet i anbudsförfarandet är
otillräckligt, förbehåller sig staten rätten att helt eller
delvis avbryta försäljningsförfarandet.
Svenska staten förbehåller sig dessutom rätten att
offentliggöra namnen på köparna samt det antal aktier som var
och en köpt i Anbudsförfarandet och Ej Rabatterade Publika
Erbjudandet.
Vidare förbehåller sig staten rätten att helt eller delvis
återkalla erbjudandet. Skäl till detta kan vara omständigheter
av ekonomisk, finansiell eller politisk art, inom eller utom
landet, vilka enligt statens förmenande medför att ett förvärv
av aktier i AssiDomän är mindre attraktivt ur köparens
synvinkel. Eventuellt meddelande om återkallelse skall
offentliggöras före den 21 mars 1994.
På s. 4 i prospektet redogörs för principerna för
tilldelningen. Här anges bl.a. följande.
Anbudsförfarandet
Vid överanmälan i Anbudsförfarandet sker tilldelning  enligt
följande:
Inkomna anbud rangordnas och erhåller tilldelning efter
anbudspris på så sätt att tilldelning endast sker till dem som
avgivit anbud som uppgår till eller överstiger det lägsta
accepterade anbudet. Försäljningspriset per aktie för samtliga
aktier i anbudsförfarandet skall motsvara priset i det lägsta
accepterade anbudet som tillsammans med samtliga anbud avgivna
med lika eller högre pris avser totalt 16 050 000 aktier. Om
erforderligt reduceras det lägsta anbudet som föranleder
försäljning så att totalramen 16 050 000 aktier ej överskrids.
Blir flera anbudsgivare föremål för sådan reduktion, skall denna
ske pro rata.
I syfte att uppnå en balanserad ägarstruktur förbehåller sig
dock staten rätten att i erforderlig utsträckning företa vissa
avvikelser från här angivna principer.
I prospektet redogörs härefter för principerna för tilldelning
avseende det rabatterade publika erbjudandet och det ej
rabatterade publika erbjudandet.
Tilldelningsförfarandet och prissättningsmetodiken
Uppgifter från Näringsdepartementet
Förfaringssättet vid tilldelningen och prissättningen valdes
enligt uppgift från Näringsdepartementet mot bakgrund av den
kritik som bl.a. i massmedia framförts mot privatiseringen av
Celsius.
Kritiken riktade sig enligt departementet mot att
anbudsgivarna var för få och att priset därför hade kommit att
bestämmas till ett för lågt belopp. Nu ville man i stället få
med så många anbudsgivare som möjligt och inte exkludera någon.
Vidare hade det enligt departementet framförts kritik mot att
Celsius styrelse hade beslutat om tilldelningen av aktierna. Mot
bakgrund härav ville man i stället ha ett auktionsförfarande med
många anbudsgivare och ett automatiskt tilldelningsförfarande.
Att tilldelningen skedde automatiskt innebar att ingen kunde
ifrågasätta denna eftersom det var omöjligt att på något sätt
styra tilldelningen.
Att det skulle vara en automatisk tilldelning var, enligt
Näringsdepartementets uppgifter, ett starkt politiskt önskemål
från regeringens sida. Varken regeringen eller det ansvariga
statsrådet ville ta på sig ansvaret för att ta beslutet om
tilldelningen eller delegera detta beslut till någon annan
eftersom man ansåg sig ha handlingsfrihet i frågan.
Enligt departementet skulle anbudsförfarandet verka
automatiskt så att all subjektiv bedömning av investerarna
skulle bli överflödig. Eftersom staten avsåg att ligga kvar med
majoriteten av aktierna och försäljningsposternas storlek var
sådan att aktierna skulle få stor spridning ansågs det enligt
departementet inte vara erforderligt att göra någon
kvalitetsbedömning av köparna i annat avseende än att
transaktionerna inte var ett led i ekonomisk brottslighet. Några
ytterligare överväganden när det gällde möjligheterna att hindra
vissa personer och bolag att få tilldelning av aktier gjordes
inte.
Valet av ett automatiskt tilldelningsförfarande utan möjlighet
till selektivitet innebär enligt departementet att man inte har
någon möjlighet att skilja "agnarna från vetet". Det
förfaringssätt som valdes vid försäljningen av aktierna i
AssiDomän kunde således resultera i ett antal investerare som
var okända. Att det valda förfaringssättet kunde få denna effekt
var man medveten om såväl från arbetsgruppens sida som från den
politiska ledningens sida. Samtidigt var man medveten om att
förfaringssättet också innebar att man undvek kritik om
eventuellt godtycke vid tilldelningen av aktierna.
Enligt departementet gjordes den bedömningen att ett selektivt
tilldelningsförfarande, innebärande att tilldelningen hade
gjorts på subjektiva grunder, i detta fall skulle ha inneburit
att färre bjudit och att de dessutom hade bjudit ett lägre pris.
Således hade ett sådant förfaringssätt enligt departementet
inneburit ett lägre försäljningspris.
En speciell klausul fördes in i tilldelningsreglerna där
staten förbehöll sig rätten att i erforderlig utsträckning
företa vissa avvikelser från i övrigt angivna
tilldelningsprinciper i syfte att uppnå en balanserad
ägarstruktur (se ovan vid redogörelsen för innehållet i
försäljningsprospektet vad gäller principerna för
tilldelningen). Denna klausul tillkom enligt departementet för
att undvika den situationen att t.ex. en grupp samverkande
köpare, svenska eller utländska, skulle få ett för stort
inflytande. Detta enda undantag från det automatiska
tilldelningsförfarandet avsåg enligt departementet alltså
uppenbara snedfördelningar i ägarstrukturen.
Den metod som valdes vid försäljningen av aktierna i AssiDomän
överensstämmer enligt Näringsdepartementet inte med det
förfaringssätt som är internationellt accepterat. Den
automatiska tilldelningen och möjligheten till offentliggörande
av köparna utgjorde ett förfaringssätt som inte hade kunnat
användas i internationella sammanhang.
Att olika metoder valdes vid försäljningarna av aktier i
AssiDomän, Celsius och Pharmacia var enligt departementet till
viss del beroende av de olika utgångsförutsättningar som fanns.
Vid försäljningen av aktierna i Celsius Industrier AB var man
enligt departementet osäker på hur stort intresset var hos de
svenska investerarna, och därför valde man att gå ut brett och
medvetet satsa på att även kunna få med utländska investerare.
Celsius styrelse fattade här beslutet om vilka stora investerare
som i den första omgången skulle få tilldelning av aktier.
Eftersom AssiDomän arbetade i en känd bransch och där köparna
nu fick möjlighet att köpa aktier utan att det fanns en
marknadsnotering kunde enligt departementet en stor inhemsk
efterfrågan förväntas. Utvecklingen inom skogsbranschen var
positiv och tron på en uppgång för aktier i denna
industribransch var stor. Enligt departementet bedömdes det att
det skulle finnas en tillräcklig efterfrågan på aktierna utan
att man direkt anpassade erbjudandestrukturen till en
internationell standard. Att inte anpassa sig till
internationell standard och t.ex. föreskriva att köparnas namn
skulle offentliggöras och med automatisk tilldelning medför
enligt departementet att man medvetet avstår från en del av den
utländska efterfrågan. Den internationella marknadsföringen var
också mycket begränsad. Prospektet översattes dock till
engelska.
Erbjudandestrukturen i försäljningen av Pharmaciaaktierna
berodde enligt departementet på att detta var ett bolag som
redan var noterat och där svenska investerare redan hade
avsevärda innehav. För att säkerställa efterfrågan till det
mycket stora antal aktier som skulle säljas var det i detta fall
enligt departementet helt nödvändigt att hela försäljningen
gjordes i enlighet med internationella riktlinjer. I detta fall
gjordes t.ex. prospektet helt enligt internationella riktlinjer
och på engelska och översattes därefter till svenska. I
erbjudandestrukturen ingick t.ex. att tilldelningen sköttes
selektivt och att köparnas namn inte offentliggjordes. Enligt
departementet fanns det i denna försäljning, i motsats till den
i AssiDomän, inte något utrymme för att ta "politiska" hänsyn i
försäljningsprocessen.
Utfrågning med f.d. näringsministern Per Westerberg
Vid utfrågning inför utskottet har Per Westerberg uppgett
bl.a. följande.
Ett av motiven till försäljningen var enligt Per Westerberg
att regeringen ville ha ett mycket spritt ägande och en
veritabel folkaktie. När det gäller tilldelningsprinciperna hade
enligt Per Westerberg mycket stor möda lagts ner på att
åstadkomma likabehandling av olika personer eller institutioner
som vill köpa för att det inte skall uppstå någon diskussion om
att man gynnar någon banks eller fondkommissionärs kunder mer än
några andra som är involverade i processen. Ett antal
överväganden gjordes om mekanisk tilldelning. Enligt Per
Westerberg ville regeringen inte ge någon möjlighet för någon av
de ingående institutionerna att gynna sina egna kunder på andra
kunders bekostnad, utan alla skulle behandlas lika. Regeringen
diskuterade riskerna, vilket man gör i alla fall när man
privatiserar. När det gällde den mekaniska tilldelningen hade
man en omfattande diskussion och det varnades för två saker. Den
ena risken var att man skulle få ett antal personer som var
mycket spekulativt lagda och som skulle lägga ett högt bud för
att vara säkra på att få tilldelning, men som samtidigt hoppades
att andra, mer analytiska, institutioner skulle komma att lägga
det rätta priset. Den risken fanns, men enligt Per Westerberg
besannades farhågorna inte utan det blev en mycket seriös och
mycket bra prisbild i AssiDomän. Den andra risken var
offentligheten av vilka som köpte. Regeringen tyckte att med den
erfarenhet som utvärderingen av försäljningen av Celsius hade
gett så skulle man försöka offentliggöra samtliga
institutionella köpare. Den metod som användes i AssiDomän AB
valdes enligt Per Westerberg i och med att staten skulle
fortsätta att vara majoritetsägare. Man ville inte ha en
bedömning där vissa institutioner, svenska som utländska, ansågs
mindre seriösa. Regeringen gjorde den bedömningen att man skulle
gå fram med en rent mekanisk tilldelning för att få
likabehandlingsprincipen och för att det inte skulle förekomma
mannamån. Alla skulle värderas lika, utifrån kravet på lika
behandling och ett så bra pris som möjligt för skattebetalarna
vid försäljningen.
Vid den genomgång man hade haft anledning att göra av
privatiseringar över hela Europa och hela världen, hade
regeringen funnit att fördelningsprinciperna hade varit väldigt
olika från land till land och från företag till företag. Enligt
Per Westerberg går det knappt att hitta två privatiseringar som
genomförts på identiskt samma sätt. Det var enligt Per
Westerberg inte den här delen som föranledde någon större
diskussion i den aktuella privatiseringen av AssiDomän. Mest
uppmärksammat, och internationellt kritiserat, var att
regeringen i samma beslut valde principen att alla institutioner
som köpte skulle bli offentliga.
Anbudsförfarandet
Anbudsförfarandet pågick en vecka från den 28 februari till
den 7 mars 1994. Anbuden skulle vara statens ombud, Carnegie
Fondkommission AB, till handa senast den 7 mars 1994 kl. 18.00.
Priset skulle offentliggöras den 9 mars eftersom försäljningen
till allmänheten påbörjades denna dag. Näringsministern Per
Westerberg skulle den 8 mars 1994 fastställa priset per aktie
vid försäljning till allmänheten och behövde därför, enligt
uppgift från Näringsdepartementet, få veta institutionspriset
till lunch samma dag.
Uppgifter från Näringsdepartementet
Såsom bakgrund till det snabba förloppet har från
Näringsdepartementet uppgetts följande.
Om anbud läggs på aktier görs detta enligt departementet i
full vetskap om att affären skall fullföljas om tilldelning sker
till anbudsgivaren. De som lagt anbud vill naturligtvis så fort
som möjligt veta om de fått tilldelning av aktier och även
priset på aktien.
En lång utdragen fördelningsperiod skulle, enligt bankernas
och rådgivarnas uppfattning, ha påverkat anbuden negativt. Är
anbudsgivarna medvetna om att det dröjer lång tid innan priset
för dem fastställs, lägger de enligt departementet -- mot
bakgrund av osäkerheten om hur aktiemarknaden under denna tid
kommer att utvecklas -- ett lägre bud på aktierna. Detta innebär
då att det pris på aktien som säljaren sedermera fastställer
blir lägre, dvs. intäkterna blir lägre.
Det fördes ingen diskussion, vare sig inom arbetsgruppen eller
på departementet, om huruvida den korta tiden mellan
anbudsförfarandets avslutande och fastställandet av priset kunde
påverka möjligheterna till kontroll av köparna negativt. Detta
bör enligt departementet ses mot bakgrund av det
tilldelningsförfarande som hade valts.
Näringsdepartementet har vidare uppgett följande beträffande
tiden efter anbudsförfarandets slut.
Efter kl. 18.00 den 7 mars 1994 gick, enligt uppgifter från
Näringsdepartementet, Carnegie Fondkommission AB (nedan kallat
Carnegie) igenom anbuden för att se efter om det fanns personer
som man kunde misstänka inte kunde betala för sig. Någon
lämplighetsbedömning gjordes inte. Enligt Näringsdepartementets
uppgifter var departementet inte inblandat i detta arbete.
Carnegie översände sedan till Näringsdepartementet listor över
vilka som lagt anbud och vilka som tilldelats aktier och hur
många aktier som tilldelats.
Den kväll då anbudstiden gick ut var en tjänsteman från
Näringsdepartementet, Jan Amethier, närvarande hos Carnegie som
representant för departementet. Enligt departementet var det
Amethier som tillsammans med Carnegie gjorde bedömningen att det
inte fanns någon anledning att föreslå någon tillämpning av
möjligheten att ingripa i tilldelningsförfarandet på grund av
risk för obalanserad ägarstruktur (se ovan beträffande den
speciella klausulen om denna möjlighet som fanns i
prospekttexten). Något övervägande att av andra skäl ingripa i
tilldelningen gjordes inte enligt departementets uppgifter.
Den 8 mars rapporterades till departementsledningen hur stor
efterfrågan varit, att det inte fanns anledning att frångå
tilldelningsprinciperna, priset -- 153 kr -- och vilka som var
köpare vid det angivna priset. Enligt Näringsdepartementet
talade Carnegie vid denna tidpunkt inte om för departementet att
ytterligare kontroll av några okända anbudsgivare inte kunnat
göras. Det var först den 12 april 1994 som Carnegie lämnade
information om detta. Om alla okända anbudsgivare hade
exkluderats skulle, enligt Näringsdepartementet, priset ha
blivit 152 kr.
Utfrågning med företrädare för Carnegie Fondkommission AB
Enligt uppgifter som vid utfrågning inför utskottet lämnats av
företrädare för Carnegie Fondkommission AB, fanns Jan Amethier
från Näringsdepartementet hos Carnegie på eftermiddagen och
kvällen den 7 april 1994. Under senare delen av kvällen framgick
en klar bild, utvisande anbud motsvarande totalt 54 miljoner
aktier till ett värde av 7--8 miljarder kronor, fördelade på ett
trehundratal anbudsgivare. Av dem sorterades vissa bort av sig
själva genom att de inte kom upp till det pris som kom att gälla
för privatiseringen. Av de kvarvarande ca 100 anbudsgivarna
kunde de mycket snabbt konstatera att en grupp om mellan 10 och
20 vid en första anblick inte var kända för Carnegie. Efter
diskussioner med Näringsdepartementets tjänsteman Jan Amethier
om hur de skulle hantera detta och vilka risker som var
förknippade med att hantera det på det ena eller andra sättet,
enades de om att se om det under förmiddagen den 8 mars 1994
kunde gå att komma något längre när det gällde att utröna
identiteten gällande de aktuella 10--20 kunderna.
De diskussioner som då fördes om riskerna gällde för det
första det fallet att man tilldelade de aktuella kunderna aktier
men att de senare inte kunde betala för dessa. Risken var då att
departementet i värsta fall skulle fortsätta att vara ägare till
de aktuella aktierna. Detta var en risk som departementet kunde
tänka sig. Den andra risken gällde det fallet att man på vaga
grunder -- baserat på att de aktuella kunderna inte var kända
för Carnegie egentligen bara på grund av att man inte hade
hunnit gå längre -- och i brist på sakliga skäl ändå tillsammans
med departementet sade sig att det fanns oklarheter. Detta och
att man inte kunde konstatera bakomliggande ägarstrukturer
skulle då vara anledningen till att man uteslöt de aktuella
kunderna. Risken att nästa del av processen, försäljningen till
den svenska allmänheten, då skulle färgas och smutskastas av ett
antal individer som ansåg sig ha blivit uteslutna på vaga
grunder, var departementet mycket ovilligt att ta.
Morgonen därpå vidtog Carnegie de åtgärder som de kunde vidta
och vissa namn, framför allt i Sverige, sorterade ut sig själva
ganska snabbt och lätt. Det var inget märkligare än att de var
okända. Med gruppen av utländska bolag kom dock Carnegie inte
speciellt mycket längre. Vid två tillfällen på förmiddagen den 8
mars talade de om för Jan Amethier på Näringsdepartementet hur
långt de hade kommit och strax före kl. 12.00 gav de honom
beskedet att de inte kunde komma längre. De skulle komma att ha
den här osäkerheten gällande ett tiotal investerare. Dessa
köpare kunde inte identifieras och därmed inte heller deras
betalningsförmåga eller allmänna kvalitet. Mot bakgrund av det
beslöt departementet att, baserat på riskanalysen enligt ovan,
låta dessa investerare vara med. Om de i slutändan inte hade
möjlighet att betala sina aktier, var det inte värre än att
departementet fortsatte att vara ägare till de aktierna.
Det beslut som fattades vid lunchtid den 8 mars var enligt
Carnegie väldigt långtgående. Möjligheten att därefter återkalla
de aktuella affärerna var relativt begränsade i så måtto att man
skulle behöva ha en väldigt kraftig bevisföring för att man, i
strid mot prospektet, skulle komma tillbaka och nu undandra
köparna den tilldelning som man gett dem den 8 mars. Det gjorde
att Carnegie under tiden mellan den 8 mars och den 8 april, då
betalning skulle ske, inte såg någon anledning att fördjupa sig
i de aktuella fallen. Nästa kontrollinstans uppkom i samband med
erläggandet av betalning.
Utfrågning med f.d. näringsministern Per Westerberg
Per Westerberg har vid utfrågning inför utskottet bl.a.
uppgett att departementet redan i samband med tilldelningen,
dvs. den 8 mars, fick rapport om att det fanns vissa som man
inte kunde identifiera. Enligt Per Westerberg är det ett ganska
normalt förhållande, och därför skulle man göra särskilda
insatser för att få reda på vad det var för typer av
institutioner som fick tilldelning och framför allt för att se
till att rutinerna var säkra, så att inga pengar skulle
försvinna ur statskassan. Aktierna skulle inte levereras förrän
betalning hade inkommit.
När det gäller okända investerare är det enligt Per Westerberg
uppenbart så att den risken löper man i alla privatiseringar och
i varje enskilt fall. Enligt Per Westerberg hade regeringen i
kontrollen av köparna gått ganska långt med den valda
konstruktionen. Först gjordes en tilldelning den 8 mars. Innan
aktierna skulle betalas och lämnas ut, dvs. den 8 april, hade
man en månad att göra så långtgående kontroller som det var
möjligt att göra. Enligt Per Westerberg var det helt klart den 8
mars att om man skulle kunna hålla tidsmarginalen så var man
tvungen att då fatta beslut om tilldelning.
Fastställandet av priset till allmänheten
Rabatten till allmänheten fastställdes efter diskussioner
internt i regeringen. AssiDomän hade genomfört
marknadsundersökningar beträffande intresset från allmänheten.
Som ovan framgått bemyndigade regeringen chefen för
Näringsdepartementet att fastställa priset på aktien gentemot
allmänheten. Näringsministern valde att i det av regeringen
givna intervallet 5--10 % besluta om en rabatt på i det närmaste
10 %. Den 8 mars 1994 beslutade Per Westerberg att priset i det
rabatterade erbjudandet skulle vara 138 kr.
Tilldelningen
I det institutionella erbjudandet (anbudsförfarandet) fanns
efterfrågan på 54 miljoner aktier. Som angavs i prospektet fanns
det 16 050 000 aktier i denna transch. I det rabatterade publika
erbjudandet fanns efterfrågan på 86 miljoner aktier. Som angavs
i prospektet fanns 37 500 000 aktier tillgängliga i denna
transch. I det ej rabatterade publika erbjudandet tilldelades
inga aktier eftersom hela antalet tilldelades i de första
grupperna. Tilldelning till utländska investerare inom ramen för
anbudsförfarandet var 6,4 miljoner aktier (39 %).
De aktiebolag som vid senare tillfälle (se nedan) blev
aktuella då fråga uppkom om de hade ägare som var inblandade i
ekonomisk brottslighet deltog enligt departementet i
anbudsförfarandet. Det förekom ingen ytterligare tilldelning
till företag annat än i anbudsförfarandet. Enligt departementet
var vissa av de aktuella företagen utländska. Enligt
departementet var det Carnegie som beslutade om tilldelningen
till dessa nu aktuella företag, men själva tilldelningen skedde
ju automatiskt.
Tiden fr.o.m den 8 april 1994
Uppgifter från Näringsdepartementet
Tisdagen den 12 april fick, enligt uppgift från
Näringsdepartementet, departementet genom Carnegie information
om att ett antal bolag inte hört av sig och inte betalat och att
fråga hade uppkommit om vissa av de aktiebolag som var köpare
hade ägare som var inblandade i ekonomisk brottslighet. Carnegie
informerade då också departementet om att några av anbudsgivarna
hade varit okända för Carnegie. Jan Amethier var den tjänsteman
på departementet som fick information från Carnegie genom
telefonsamtal.
Vid en beredning samma dag informerades näringsminister Per
Westerberg. Han ansåg då att polisen skulle kallas in och att
transaktionerna inte skulle slutföras innan det hade gjorts.
Departementet talade härefter om för Carnegie att detta företag
skulle ta kontakt med polisen innan transaktionerna avslutades
med de aktuella företagen. Härefter har departementet inte haft
någon ytterligare befattning med dessa frågor.
Carnegies bedömning den 12 april att inte avbryta leveranserna
med anledning av betalningsdröjsmålet gjordes i samråd med Jan
Amethier på Näringsdepartementet. Bedömningen grundades på att
säljaren inte var beredd att ta den risk för en stämningsansökan
som det kunde innebära att i strid med vad som sagts i
prospekttexten inte avsluta affären. Amethier kände inte till
någonting om köparna utom att de skulle undersökas. Mot bakgrund
av att information lämnades om att flertalet av de aktuella
företagen redan hade sålt sina aktier på termin gjordes enligt
departementet inget övervägande att häva köpet.
Carnegie rapporterade senare tillbaka till
Näringsdepartementet men gav ingen detaljinformation. Uppgift
lämnades om att Carnegie träffat finanspolisen vid två
tillfällen efter den 12 april. Polisen sade sig känna igen några
namn, men de sade att det fanns inga legala hinder att hålla
inne pengarna från terminshandeln. De undersökningar som gjorts
visade att det inte var fråga om pengar från ekonomisk
brottslighet.
Efter detta inleddes avslutandena av transaktionerna.
Utbetalningarna gjordes inte förrän man konstaterat att det inte
förelåg några legala hinder mot utbetalningen. Den sista
utbetalningen skedde inte förrän i maj 1994. Detta berodde på
att undersökningarna av företagen var klara vid olika
tillfällen.
Vid ett senare tillfälle i maj 1994 erhöll departementet
information från Carnegie om att samtliga transaktioner var
genomförda.
Den grupp av anbudsgivare som var okända för Carnegie var
enligt departementet större än den grupp av företag som inte
betalade till Carnegie. Några av de köpare som inte betalade den
8 april tillhörde den grupp anbudsgivare som var kända för
Carnegie.
Vad gäller möjligheterna att hindra affärernas genomförande
har departementet anfört att det rent allmänt kan sägas att det
finns två möjligheter att stoppa en sådan här affär, dels vid
tilldelningen, dels vid betalningen.
Vet man vid tilldelningen säkert att betalning inte kommer att
ske är det enligt departementet naturligt att välja att inte
anta anbudet. Är man däremot osäker är risken att man genom att
inte anta anbudet på godtyckliga grunder utestängt en
anbudsgivare vars anbud det inte fanns någon anledning att
vägra.
Vid själva betalningen finns det enligt departementet också
möjlighet att stoppa affären. Man kan då under mellantiden
kontrollera huruvida det är fråga om pengar från ekonomisk
brottslighet m.m.
De företag som dröjde med betalningen av AssiDomänaktierna
hade använt sig av terminsförfarande och sålt de aktier de
tilldelats med likviddag den 13 april. I mitten av april hade
alltså aktierna bytt ägare. De aktuella företagen erlade likvid
till Carnegie den 13, 14 resp. den 15 april 1994.
Enligt departementet är det inte negativt för transaktionen
och aktiekursen att det finns sådana säljare av aktier. Detta
gäller dock under förutsättning att de inte är för många.
I prospekttexten fanns angivet att om betalning inte erlagts
inom föreskriven tid, kunde tilldelade aktier komma att
överlåtas till annan köpare. På de avräkningsnotor som använts
av Carnegie anges bl.a. att Carnegie skall äga panträtt i de
köpta instrumenten till säkerhet för sin fordran gentemot
köparen i anledning av uppdraget. Fullgör köparen inte sin
betalningsskyldighet gentemot Carnegie får Carnegie -- på det
sätt som Carnegie finner lämpligt -- sälja berörda instrument
eller vidta andra dispositioner för att avveckla affären.
Carnegie får för sådant ändamål teckna köparens namn och vidta
de åtgärder som kan erfordras i samband med avvecklingen.
Carnegie får ur den erhållna likviden tillgodogöra sig
ersättning för fordran, ränta därå och vissa andra kostnader.
Om, vid försäljning eller andra dispositioner, likviden inte
täcker Carnegies hela fordran, skall köparen svara för
mellanskillnaden jämte ränta. Carnegie får också för detta fall
belasta konto som köparen har hos Carnegie.
När väl tilldelning har skett finns det enligt departementet
alltså -- mot bakgrund av dessa bestämmelser -- inte anledning
att häva köpet. Om överlåtelsen av aktierna till annan innebär
en vinst skall denna utbetalas till den som först tilldelades
aktierna. Innebär överlåtelsen en förlust har man en fordran på
detta belopp på den som först tilldelades aktierna.
Detta överensstämmer enligt departementet med gängse förfarande
på aktiemarknaden och är inte speciellt för denna transaktion.
Utfrågning med företrädare för Carnegie Fondkommission AB
Vid utfrågning inför utskottet har företrädare för Carnegie
Fondkommission uppgett att Näringsdepartementet den 8 april 1994
informerades om att det fanns ett antal investerare som inte
hade betalat sina aktier den 8 april. Den 11 april 1994 fick
Carnegie ett samtal som föranledde dem att göra en kontroll av
anmälningssedlarna. De kunde då se ett allmänt mönster och de
kände att det var något som inte stod rätt till. Såväl den 8
april som den 11 och 12 april diskuterade Carnegie de här
frågorna löpande med Näringsdepartementet. När misstanken
började ta fastare form hade Carnegie en diskussion med
departementet, eftersom man inte ville blanda in
Finansinspektionen och Finanspolisen utan departementets
godkännande. Efter det att Carnegie fått departementets
godkännande tog Carnegie kontakt med Finansinspektionen, som gav
dem ett telefonnummer och ett namn hos finanspolisen. Onsdagen
den 13 april 1994 ringde Carnegie till finanspolisen och man
bestämde att mötas hos Carnegie den 15 april, varvid även
representanter för Merchant fondkommission, som hade
värdepapperskonton för en del kunder, skulle vara närvarande.
Carnegie hade den 12 april kontaktat Merchant och informerat om
att det kunde finnas oklarheter. De aktuella kunderna hade
värdepapperskonton. För att man skulle kunna utreda i
vederbörlig ordning spärrade man alla berörda konton.
Vid mötet den 15 april deltog även en representant från
rikskriminalen. Från finanspolisens sida framhölls två saker.
Det ena var att de inte kunde se någonting brottsligt begånget
och därigenom kunde de inte och skulle de inte göra någonting.
Det andra var att ge Carnegie rådet att se till att de aktuella
personerna inte fick ut sina pengar från Merchant förrän de hade
kunnat komma till Merchant och visa upp fullständigt riktiga
handlingar.
Vid planeringsarbetet inför försäljningen fördes inte vid
något tillfälle någon diskussion om att man kunde tänkas få
oönskade köpare av "kriminell" natur. Anledningen var troligen
att av de medverkande i arbetsgruppen, som sammantaget hade
mycket stor erfarenhet av liknande transaktioner, var det ingen
som någonsin hade stött på att det varit ett problem att
kriminella element försökte ta sig in i den här typen av
transaktioner.
Utfrågning med f.d. näringsministern Per Westerberg
Per Westerberg har vid utfrågning inför utskottet beklagat att
de som det nu är fråga om hade möjlighet att köpa. Han är dock
mycket tveksam till om det finns fysiska möjligheter att hindra
dem om man inte bryter mot eller ändrar på gällande lag i ett
par olika fall. För att kunna hindra någon som förekommer i ett
brottsregister från att köpa aktier måste man enligt Per
Westerberg samköra alla som kan förmodas få köpa med
brottsregister och eventuellt något internationellt register
över misstänkta brottslingar, dvs. ganska långtgående
integritetskränkande åtgärder. Dessutom skulle man tvingas ändra
ett ganska stort antal lagar, inte bara i Sverige utan även
utomlands. Man måste dessutom gå igenom alla styrelseledamöter
och alla ägare i bolagen, något som enligt Per Westerberg är
väldigt långtgående.
Tanken att det skulle dyka upp den här typen av person -- som
man upplevde som gravt etiskt störande att sälja till -- uppkom
enligt Per Westerberg aldrig och enligt honom har det i princip
inte heller varit uppe vid övriga privatiseringar. Enligt Per
Westerberg var diskussionerna inför utformningen av prospektet
omfattande och man gjorde de riskbedömningar som kunde göras.
Regeringen gjorde den bedömningen att det fanns en
säkerhetsperiod mellan den 8 mars och den 8 april, då man kunde
göra kontroller. Man gav ett särskilt uppdrag till Carnegie och
Handelsbanken att kontrollera bulvanförhållanden och liknande,
just sådant som det är så svårt att komma åt och se igenom. Men
även de gick bet i denna del.
Enligt Per Westerberg har det, i de fall som varit aktuella i
debatten, inte alltid varit problem med bolagen, utan det kan ha
varit en enskild styrelseledamot som man ansett har varit
"solkig" eller på annat sätt suspekt. Han har noterat att det är
en mycket stor del av svenska folket som har köpt aktier och att
det också har varit ett mycket stort internationellt deltagande.
Det har enligt Per Westerberg också klart redogjorts för att
inget konstigt eller olagligt har förekommit. Däremot har det
gjorts gällande -- och den kritiken delar han -- att en del inte
borde ha fått tilldelning beroende på att de inte var "so fit
and proper" som regeringen hade önskat.
Pressmeddelanden från Näringsdepartementet
I ett pressmeddelande den 5 september 1994 från
Näringsdepartementet har Per Westerberg bl.a. anfört följande.
I det fåtal fall köparna inte var kända gjorde statens ombud,
Carnegie Fondkommission, före det att affärerna genomfördes en
kontroll hos bland andra finanspolisen. Enligt polisen fanns det
inga hinder att sälja till de bolag som utpekas.
Vidare har Per Westerberg i ett pressmeddelande den 7
september 1994 uppgett bl.a. följande.
Efter den fördelning av aktier som skedde den 8 mars i
omedelbar anslutning till anbudsperioden, men före det att
tilldelningen till de fåtal utpekade bolagen slutfördes och
spärren av deras konton hävdes de sista dagarna i april gjorde
statens ombud, Carnegie Fondkommission, en kontroll hos bland
andra finanspolisen och rikskriminalen. Enligt Carnegie anförde
polisen inga hinder att sälja till bolagen. Jag har ingen
anledning att ifrågasätta dessa uppgifter.
Det framgår också av uppgifterna från Carnegie att det fanns
möjlighet att stoppa fullföljandet av tilldelningen även efter
det möte med finanspolisen den 15 april som refereras.
Vid utfrågning med finanspolisen har uppgetts att
finanspolisen inte varit involverad före den 15 april och
tilldelningen hade ägt rum redan tidigt i mars. Om det gick att
påverka detta på något sätt, så var det enligt finanspolisen i
varje fall inte någonting som kom fram under mötet den 15 april.
Vid utfrågning inför utskottet har Per Westerberg uppgett att
han som lekman använt uttrycket "slutföra tilldelning" litet
slarvigt. Vad han avsåg var "leveransen av aktierna". Vad han
egentligen åsyftade framgår av det andra pressmeddelandet, som
ju närmast var en korrigering av det första. Man fick alltså
möjlighet till det embargo som man var ute efter, och man kunde
alltså stoppa slutförandet av affären i och med att leverans av
köpeskilling inte skedde förrän man kunnat göra ytterligare
kontroll. Men den kontrollen föranledde inga ytterligare
åtgärder.
Spärrade konton
De konton som anges som spärrade i pressmeddelandet från
Näringsdepartementet var enligt departementet konton med
tillgodohavanden efter utförda terminsaffärer hos Merchant
fondkommission och Aros fondkommission. Dessa konton avsåg
företag som tilldelats AssiDomänaktier men som sålt dem vidare
och som inte hade erlagt likvid den 8 april 1994. Enligt
Näringsdepartementet var det alltså dessa penningkonton hos
fondkommissionärerna som spärrades av kommissionärerna i fråga
efter det att Carnegie hade varit i kontakt med dem i fråga om
utebliven likvid från vissa företag. Likaså var det dessa
kommissionärer som hävde spärren när transaktionerna så
småningom kunde avslutas.
Intern PM från Merchant
På förfrågan från utskottet har Näringsdepartementet i
december 1994 uppgett att departementet inte hade någon kopia av
den interna promemorian från Merchant fondkommission som
omnämndes i det inslag i TV 4-nyheterna som avses i
granskningsanmälan (se ovan). Inte heller hade departementet
delgetts dess innehåll annat än via massmedia. Vid
utskottskansliets genomgång av materialet i akten hos
departementet har framgått att det i akten bl.a. finns en PM
från Merchant daterad den 27 april 1994. Promemorian har ingen
addressat och är diarieförd den 3 juni 1994. Detta är enligt
departementet troligen den av utskottet efterfrågade interna
promemorian från Merchant. På sista sidan finns en anteckning
som är gjord av Jan Amethier och har följande lydelse.
Diskuterat per telefon och utrett. Ingen vidare åtgärd för
N-dep. Merchant reglerar affärerna efter kontakt med
finanspolisen och Finansinspektionen.
I promemorian ges en beskrivning av vilka åtgärder och
kontakter som varit aktuella för Merchant med anledning av att
det uppstått vissa problem med några kunder.
Enligt uppgift från departementet inkom Merchants PM till
departementet efter ett möte bl.a. mellan Jan Amethier och
Merchant i slutet av maj. Den var upprättad som en intern PM och
hade därför ingen mottagare. De frågor som ställs i promemorian
var redan besvarade av Carnegie när mötet ägde rum. Den
ditskrivna kommentaren var för akten och avsåg att bekräfta att
det inte längre var en öppen fråga. Mötet mellan Amethier och
Merchant avsåg frågor som inte bara berörde försäljningen av
aktier i AssiDomän. Detta var enda gången som Merchant och
departementet träffades.
Arbetsgrupp för granskning av aktietilldelningen i AssiDomän
Den 15 september 1994 har i ett brev från Näringsdepartementet
till tekn. dr Curt Nicolin uppdragits till honom, Karl-Axel
Linderoth och Carl-Johan Åberg att, som en särskild arbetsgrupp
inom Privatiseringskommissionen, närmare granska
aktietilldelningen i AssiDomän och lämna synpunkter till
Näringsdepartementet.
Bakgrunden anges i brevet vara, att uppgifter i media gjort
gällande att ett tiotal av de företag som deltagit i
anbudsförfarandet kring AssiDomän, och via olika
fondkommissionärer köpt och sålt aktier, skulle ha anknytning
till personer med kopplingar till den ekonomiska brottsligheten.
I brevet anförs vidare, att vid försäljningen av aktier i
AssiDomän tillämpades ett tilldelningsförfarande som tog sikte
på att dels ge en marknadsmässig prissättning, dels ge en
fördelning av aktier som inte hade inslag av godtycke.
Förfarandet angavs vara baserat på såväl erfarenheterna från
tidigare privatiseringar som på principer som tillämpats vid
omfattande aktieförsäljningar i Sverige och utomlands. I brevet
anges också att statens ombud vid försäljningen, Carnegie
Fondkommission, inför slutförande av transaktionen genomförde
kontroller hos bland andra finanspolisen.
Syftet med granskningen anges i brevet vara att, med
utgångspunkt i det skedda, rapportera vilka lärdomar som kan
dras inför de fortsatta privatiseringarna samt för utvecklingen
av god sed på aktiemarknaden. Det hänvisas också i brevet till
att regeringen satsat avsevärda resurser på att bekämpa den
ekonomiska brottsligheten och att det skulle vara av stort värde
om även de slutsatser gruppen drar kunde användas i detta syfte.
Vidare anges det vara värdefullt om arbetsgruppen i samband med
uppdraget kunde samråda med lämpliga organ på aktiemarknaden,
såsom t.ex. Stockholms Fondbörs, Aktiemarknadsnämnden och
Näringslivets Börskommitté samt inhämta erfarenheter från
Riksåklagaren.
Arbetsgruppen har den 29 september 1994 överlämnat sitt
yttrande, se bilaga 18. Arbetsgruppen konstaterar
inledningvis att det, i likhet med vad som är vanligt i fråga om
andra börsintroduktioner och nyemissioner, ofta är förenat med
fördelar att få tilldelning vid en privatisering. Mot denna
bakgrund anser arbetsgruppen att det är av vikt att fördelningen
av aktierna sker enligt sådana principer att de uppfattas som
förtroendeingivande.
Vid de intervjuer som arbetsgruppen har gjort har bl.a.
framkommit att vid privatiseringarna i England och Frankrike har
man inte i något fall använt en så automatisk
tilldelningsprincip som användes i Sverige vid försäljningen av
AssiDomän AB. Det gängse förfaringssättet i England har varit
att regeringen förbehållit sig rätten att tillsammans med
berörda banker bedöma vem som skall tilldelas aktier vid en
privatisering. Efter vilka kriterier som fördelningen skett har
successivt under årens lopp alltmer preciserats i prospekten. I
Frankrike brukar staten förbehålla sig rätten att fastställa
vilka ägare som skall utgöra den "inre hårda kärnan". Övriga
större ägare väljs ut av bankerna.
Oavsett tilldelningsmetod har, enligt arbetsgruppen,
kommissionärerna att följa vissa allmänna regler. Det gäller
bl.a. 7 § lagen (1991:981) om värdepappersrörelse, vari stadgas
att värdepappersrörelse skall bedrivas så att allmänhetens
förtroende för värdepappersmarknaden upprätthålls och enskildas
kapitalinsatser inte otillbörligen äventyras samt i övrigt så
att rörelsen kan anses sund. Enligt vad som framkommit vid
arbetsgruppens intervjuer uppfattas denna regel på så sätt att
den möjliggör att vissa icke önskvärda kunder kan avvisas
eftersom det skulle kunna hävdas att deras medverkan kan
äventyra allmänhetens förtroende. Samtliga tillfrågade anser
dock att regeln i 7 § inte räcker utan är för allmänt hållen.
Arbetsgruppen vill inte utesluta att den nämnda paragrafen
inte ger tillräckligt stöd för att minimera risken för att icke
önskvärda skall få tilldelning. Enligt arbetsgruppens mening kan
det därför finnas behov av ytterligare precisering av
tilldelningsprinciperna. Varje precisering innebär naturligtvis,
vilket också är syftet, att vissa kommer att utestängas från
tilldelning. En sådan inskränkning bör därför enligt
arbetsgruppen komma till uttryck i någon form. Av intervjuerna
har framkommit att det måste lösas från fall till fall. Mot
bakgrund härav anser sig inte arbetsgruppen vilja rekommendera
några lagändringar i denna fråga.
För att tillmötesgå behovet av individuella lösningar är
prospektet, såvitt arbetsgruppen kan bedöma, det enda ställe där
en precisering kan komma till uttryck. Enligt arbetsgruppen
grundar sig detta ställningstagande på Aktiemarknadsnämndens
uttalande 1990:1 samt att de av arbetsgruppen tillfrågade
samstämmigt uppgett att så måste ske. I Aktiemarknadsnämndens
uttalande anges bl.a. följande.
Med hänsyn till tilldelningsprincipernas betydelse vid
marknadsintroduktioner som innefattar allmänheten är det av vikt
att principerna anges i emissionsprospektet.
Arbetsgruppen har delat denna bedömning.
De som till arbetsgruppen har redovisat en uppfattning i
frågan om hur preciserad man måste vara i prospektet har ansett
att det torde räcka med ganska allmänt hållna formuleringar,
t.ex. följande.
Ägaren förbehåller sig rätt att för att uppnå långsiktiga,
aktiva och även i övrigt lämpliga ägare helt diskretionärt fatta
beslut om tilldelning.
Flera av de tillfrågade i intervjuerna har i detta avseende
framhållit Pharmacia som ett lyckat exempel. Mot bakgrund härav
har arbetsgruppen bedömt ett sådant förfarandesätt stå i
överensstämmelse med god sed på marknaden.
Efter visssa preciseringar i prospektet föreligger således,
enligt arbetsgruppen, förutsättningarna för att utesluta vissa
"icke önskvärda" från tilldelning. Granskning av anmälda
intressenter, som måste göras före varje beslut att inte
tilldela någon aktier, sker enligt arbetsgruppen under stor
tidspress när det är fråga om anbudsförfarande. Att förlänga
denna tid skulle enligt flera av de intervjuade inverka negativt
på priset. Denna tid bör därför enligt arbetsgruppen vara så
kort som möjligt. Med hänsyn till att det är relativt få
anmälningar i nu aktuell tilldelningsgrupp, normalt ett
hundratal enligt uppgifter till arbetgruppen, har flera av de
tillfrågade ansett att tidsperioden, oaktat den är kort, är
tillräcklig för att sålla bort oönskade intressenter. De påpekar
dock att det finns en risk för att bland dem som sållas bort kan
finnas sådana som bort haft tilldelning. Det är emellertid en
risk som alltid finns vid en urvalsprocess av detta slag.
Utskottets bedömning
Det privatiseringsbemyndigande som riksdagen gav regeringen i
december 1991 omfattade ett stort antal företag.
Av utskottets material framgår att olika metoder för
prissättning och tilldelning har använts vid tre av de aktuella
privatiseringarna, nämligen vid försäljningen av statens aktier
i företagen Celsius Industrier AB, AssiDomän AB och Pharmacia
AB.
Vid försäljningen av statens aktier i Celsius AB fattade
bolagets styrelse beslut om vilka stora investerare som i den
första omgången skulle få tilldelning av aktier. Priset
fastställdes efter ett anbudsförfarande bland dessa
huvudinvesterare.
Vid försäljningen av statens aktier i AssiDomän AB användes
ett anbudsförfarande när det gällde prissättningen.
Tilldelningen skedde automatiskt.
Vid försäljningen av statens aktier i Pharmacia AB, som
gjordes senare, användes ett anbudsförfarande när det gällde
prissättningen. Tilldelningen skedde bl.a. efter en diskretionär
prövning.
Försäljningen av aktierna i AssiDomän AB skulle ske enligt de
riktlinjer som angavs i försäljningsprospektet, vars innehåll
fastställts av regeringen. De principer för tilldelningen som
angavs i prospektet innebar att denna skulle ske helt
automatiskt utan någon möjlighet till subjektiv bedömning av
köparna. Regeringen har, i bilaga 1 till regeringens beslut den
20 januari 1994, inte ansett det selektiva förfaringssätt som
valts av franska och brittiska staten som acceptabelt.
Av Näringsdepartementets uppgifter och av de uppgifter som
lämnats vid utskottets utfrågningar har bl.a. framgått följande.
Det var ett starkt önskemål från regeringens sida att
tilldelningen skulle ske på ett automatiskt sätt. Regeringen
valde denna metod trots vetskap om att den kunde få till
resultat att ett antal okända investerare kunde få tilldelning
av aktier. Regeringen valde förfaringssättet vid tilldelningen
och prissättningen mot bakgrund av den kritik som bl.a. i
massmedia hade framförts mot privatiseringen av Celsius.
Per Westerberg har vid utfrågningen inför utskottet framhållit
att syftet med den automatiska tilldelningen varit att behandla
alla lika. Han har vidare uppgett att vissa av köparna inte
borde fått tilldelning  av aktier eftersom de inte kunde anses
såsom lämpliga. Han har dock ställt sig tveksam till om det
funnits möjligheter att hindra detta utan att bryta mot eller
behöva ändra på gällande lag i ett par olika fall.
Den av Per Westerberg särskilt tillsatta arbetsgruppen har
bl.a. närmare utrett aktietilldelningen i AssiDomän AB. Härvid
har gruppen berört 7 § lagen (1991:981) om värdepappersrörelse,
vari sägs att värdepappersrörelse skall bedrivas så att
allmänhetens förtroende för värdepappersmarknaden upprätthålls
och enskildas kapitalinsatser inte otillbörligen äventyras samt
i övrigt så att rörelsen kan anses sund.
Enligt arbetsgruppen är det tveksamt om 7 § lagen om
värdepappersrörelse ger tillräckligt stöd för att minimera
risken för att icke önskvärda skall få tilldelning. Enligt
arbetsgruppens mening kan det därför finnas behov av ytterligare
precisering av tilldelningsprinciperna. För att tillmötesgå
behovet av individuella lösningar är enligt arbetsgruppen
prospektet det enda ställe där en precisering kan komma till
uttryck.
Enligt utskottets mening är det av stor vikt att försäljningen
av aktier i statliga företag sker på ett sätt som inger
förtroende såväl hos köparna som hos allmänheten. Som
arbetsgruppen har framhållit är det nämligen ofta förenat med
fördelar att få tilldelning av aktier vid privatiseringar av
statliga företag.
Vid försäljningen av statligt ägda aktier i AssiDomän AB har
regeringen bestämt utformningen av prospektet och har därför
ansvar för hur villkoren däri utformades. Regeringen har valt
att tillämpa en tidigare inte använd metod med automatisk
tilldelning som endast medgav en kort tid för kontroll av
köparna. Detta innebar att ett antal okända köpare fick
tilldelning. Några köpare har dessutom bedömts som mindre
lämpliga. Näringsministern har inför utskottet anfört att de
därför inte borde ha fått någon tilldelning men att det var
tveksamt om det fanns möjligheter att hindra detta. Enligt
utskottets mening inger en sådan ordning inte förtroende.
Utredningen i ärendet ger vid handen att regeringen har varit
medveten om att den valda metoden kunde få till resultat att ett
antal okända investerare fick tilldelning. Det framgår vidare
att regeringen inför utformningen av prospektet ansåg att det
inte var erforderligt att göra någon kvalitetsbedömning av
köparna i annat avseende än att köpen inte var ett led i
ekonomisk brottslighet samt att några ytterligare överväganden
när det gällde möjligheterna att hindra vissa personer och bolag
att få tilldelning av aktier inte gjordes. Eftersom det var
fråga om en helt ny, automatisk metod för tilldelning fanns det
emellertid enligt utskottets mening skäl att överväga
möjligheten av den situation med icke önskvärda köpare som
näringsministern har berört.
Det anförda visar betydelsen av noggranna och ingående
överväganden när regeringen skall utnyttja riksdagens
bemyndigande att sälja aktier i statligt ägda företag.
Granskningen föranleder i övrigt inte något uttalande från
utskottets sida.
15. Löner och arvoden till ledningarna i de statliga bolagen
Anmälningar
För konstitutionsutskottets granskning har anmälts frågan om
regeringens handläggning av arvoden i de statliga bolagen,
bilaga A 19.1. Vidare har anmälts frågan dels om och i
vilken mån kommunikationsminister Mats Odell varit inblandad i
bestämningen av tidigare generaldirektören Ulf Dahlstens lön som
verkställande direktör i Posten AB, dels vilka direktiv som
lämnades till det eller de ombud som företrädde staten som
aktieägare på den bolagsstämma som beslutade om höjningen av
arvodena till styrelseledamöterna i Posten AB, bilaga
A 19.2.
Bakgrund
Aktiebolags ledning
Grundläggande regler om aktiebolag finns i aktiebolagslagen
(1975:1385). I aktiebolag som har ett aktiekapital överstigande
1 miljon kronor skall finnas fyra bolagsorgan, nämligen
bolagsstämma, styrelse, verkställande direktör och revisorer.
Bolagsstämman är det överordnade organet, i sista hand det
beslutande organet. Styrelsen väjs normalt av bolagsstämman och
har till uppgift att svara för bolagets organisation och den
övergripande förvaltningen av bolagets angelägenheter. Bolagets
verkställande direktör, som väljs av styrelsen, skall under
styrelsen sköta den löpande förvaltningen av bolaget.
Revisorerna har till uppgift att granska styrelsens och
verkställande direktörens förvaltning och bolagets räkenskaper.
Aktieägarnas rätt att besluta i bolagets angelägenheter utövas
vid bolagsstämma. Ordinarie bolagsstämma skall hållas inom sex
månader efter utgången av varje räkenskapsår. Extra bolagsstämma
skall hållas när styrelsen finner skäl till det eller när det
för ett uppgivet ändamål begärs av revisor eller ägare till en
tiondel av alla aktier.
I aktiebolagslagen finns särskilda bestämmelser om styrelsens
och verkställande direktörens befogenheter och skyldigheter.
Styrelsen eller annan företrädare för bolaget skall sålunda
bl.a. visa lojalitet mot bolaget och får enligt den s.k.
generalklausulen i 8 kap. 13 § inte fatta beslut som är ägnat
att bereda otillbörlig fördel åt aktieägare eller annan till
nackdel för bolaget eller annan aktieägare. Styrelseledamöterna
och verkställande direktören är vidare skyldiga att i
förhållande till enskilda aktieägare samt bolagets borgenärer
och andra utomstående iaktta bestämmelserna i aktiebolagslagen
och bolagsordningen.
Ombildning av affärsverket Posten till aktiebolag
Den 17 december 1993 beslöt riksdagen att affärsverket Posten
från den 1 mars 1994 skulle ombildas till aktiebolag (prop.
1993/94:38, bet. TU9 och 11, rskr. 119). I propositionen om
förändrad verksamhet för Postverket uttalade regeringen att
ombildningen av Postverket från affärsverk till aktiebolag i
första hand innebar förändringar när det gällde statsmakternas
styrning, kontroll och insyn och förutsatte styrning i andra
former än de som användes för ett affärsverk. Regeringen anförde
att styrningen av ett bolag förutom genom lagstiftning kan ske
genom bestämmelser i bolagsordningen, genom röstning på
bolagsstämman och genom den av stämman valda styrelsen och att
ett bolags verksamhet också kan begränsas eller ges viss
inriktning genom avtal. Enligt regeringens mening borde Posten
AB så långt möjligt verka under samma förutsättningar som
vanliga aktiebolag och det därmed bli en uppgift för Posten AB:s
styrelse att utforma mål och strategier för verksamheten. --
Förutvarande generaldirektören i Postverket Ulf Dahlsten
anställdes som verkställande direktör. Postens styrelse beslöt i
juni om lön och andra förmåner till honom. Beslutet innebar en
betydligt högre lön än vad Dahlsten haft tidigare. Uppgifter om
lönen och andra villkor kom ut i massmedia och väckte stor
uppmärksamhet. Kommunikationsminister Mats Odell förklarade i
ett pressmeddelande den 2 augusti, bilaga A 19.3, att han
och statsminister Carl Bildt var överens om att Ulf Dahlstens
löneförhöjning var orimligt stor och hänvisade till att
ansvariga för lönesättningen var Postens styrelse och dess
ordförande. Han ansåg enligt pressmeddelandet att han utan att
utöva ministerstyre varken kunde eller ville lägga sig i
enskilda bolagsärenden. Därefter meddelade Dahlsten att han
tills vidare avstod från lönehöjningen.
Inhämtade uppgifter
I ärendena har inhämtats en promemoria från
Statsrådsberedningen, upprättad inom Finansdepartementet,
bilaga A 19.4.
Av promemorian framgår bl.a. att regeringen den 3 februari
1994 beslutade om riktlinjer rörande anställningsvillkor för
personer i företagsledande och därmed jämförlig ställning i
företag som är helägda av staten. Lönen skall enligt dessa
riktlinjer bestämmas på sedvanligt sätt och i lönen bör ingå
kompensation för avsaknad av anställningstrygghet. Riktlinjer
ges därutöver bl.a. uppsägningstid och avgångsvederlag samt
avräkning av vederlag.
Riktlinjebeslutet har enligt promemorian expedierats till
samtliga departement, och departementen har överlämnat beslutet
till styrelserna i de aktuella företagen. Härigenom har
styrelserna underrättats om regeringens syn på frågor om lön och
andra förmåner till verkställande direktörer. Några
instruktioner därutöver torde enligt promemorian inte ha lämnats
från regeringens eller departementens sida.
I riktlinjebeslutet rekommenderas de statligt helägda
företagen att i årsredovisningen lämna uppgifter om bl.a.
verkställande direktörens lön och vissa av dennes arvoden.
I samtliga helägda statliga företag finns det en företrädare
för departementet i styrelsen. I några fall -- inom
Socialdepartementets, Finansdepartementets och
Arbetsmarknadsdepartementets områden -- har
departementsföreträdaren eller styrelsens ordförande mer direkt
informerat departementsledningen om verkställande direktörens
löne- och anställningsvillkor.
I fråga om instruktioner till stämmoombud om styrelsearvoden
och statsrådens befattning med dessa anges i promemorian att
ansvarigt statsråd inför en bolagsstämma vanligen brukar
bemyndiga en departementstjänsteman att företräda staten och
utöva rösträtt vid stämman. Det har också förekommit -- inom
Finansdepartementets och Arbetsmarknadsdepartementets områden --
att statsrådet personligen företrätt staten och utövat rösträtt
vid stämman. I samband med beredningen har statsråd eller
statssekreterare lämnat instruktioner till stämmoombudet
angående bl.a. styrelsearvoden.
I promemorian redovisas styrelsearvoden och löner till
verkställande direktörer.
Vid den  utfrågning som utskottet hållit i Nordbanksärendet,
se bilaga B 7, har också statsrådet Jan Nygren och
statssekreterare Anitra Steen lämnat uppgifter om hur den
nuvarande regeringen ser på frågor om ledning av statligt ägda
bolag. -- I de nämnda ärendena har utskottet också redovisat
tidigare och nuvarande bedömning i dessa frågor.
I fråga om lönesättningen för verkställande direktören i
Posten AB har utskottet skriftligen ställt vissa frågor till
förutvarande statssekreteraren i Kommunikationsdepartementet Per
Egon Johansson och departementsrådet i samma departement
Per-Eric Fylking. Enligt svaren på dessa frågor har Fylking, som
styrelseledamot och departementets representant i styrelsen,
före styrelsens beslut om lönesättningen tagit upp frågan med
Johansson, medan denne med utgångspunkten att detta var en
styrelsefråga dels endast gav allmänna synpunkter, dels inte
informerade Mats Odell.
Utskottet har också skriftligen tillfrågat Mats Odell om
bakgrunden till det ovan nämnda pressmeddelandet. Odell har
svarat att pressmeddelandet sändes ut som svar på frågor från
massmedia om Odell delade dåvarande statsministerns i en
tidningsintervju uttalade uppfattning om den lönehöjning som den
tidigare generaldirektören erhållit.
Utskottets bedömning
I fråga om regeringens handläggning av arvoden i de statliga
bolagen i allmänhet konstaterar utskottet att regeringen
redogjort för de riktlinjer som tillämpats, och granskningen
föranleder i denna del inte något uttalande av utskottet.
I ärendet om Mats Odells befattning med lönesättningen för
verkställande direktören i Posten AB vill utskottet anföra
följande.
Lönesättningen för ett aktiebolags verkställande direktör är
en angelägenhet för styrelsen. Styrelsen utses av aktieägarna
vid bolagsstämma. Aktieägarnas rätt att besluta i bolagets
angelägenheter utövas vid bolagsstämma. Aktieägarna är i detta
fall staten Sverige, som företräds av regeringen, som har
uppdragit åt chefen för Kommunikationsdepartementet att själv
eller genom ombud föra statens talan och utöva rösträtt på
bolagsstämman.
Odell har i pressmeddelandet dels uttalat att han och
statsminister Carl Bildt är överens om att Ulf Dahlstens
lönehöjning är orimligt stor, dels framhållit att ansvaret för
lönesättningen ligger hos Postens styrelse och dess ordförande.
Odells uttalande enligt pressmeddelandet ger enligt utskottets
uppfattning anledning till tveksamhet om hans inställning. Med
inställningen att ett statsråd som företrädare för samtliga
aktieägare inte kan uttala någon uppfattning i en viss
styrelsefråga före ett beslut i styrelsen forde följa att
statsrådet också bör avstå från att göra uttalanden i efterhand.
Det kan visserligen hävdas att debattsituationen blir orimlig,
särskilt i en valrörelse, om endast företrädare för vissa
partier får uttala en uppfattning i en viss fråga som väcker
stort uppseende i massmedia. Utskottet anser emellertid att det
är en konsekvens av de angivna formerna för bolags ledning, som
Mats Odell också bestämt hänvisat till.
Granskningen föranleder i övrigt inte något uttalande av
utskottet.
16. Beredning av regeringsärende i fråga om Arlandabanan
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A 20.1, har till
konstitutionsutskottets granskning anmälts f.d. statsrådet Mats
Odells handläggning av beredningen av regeringens beslut om vem
eller vilka som skulle få bygga och driva Arlandabanan. Enligt
anmälan bör utskottet vidare granska om regeringens information
till riksdagen före riksdagens beslut i något avseende varit
otillräcklig eller vilseledande.
I ärendet har från Statsrådsberedningen inhämtats en
promemoria, upprättad inom Kommunikationsdepartementet, bilaga
A 20.2. Det till denna promemoria fogade bolagsbeviset för
A-Banan Projekt Aktiebolag har inte fogats som bilaga till detta
granskningsbetänkande. Nedan redovisas de ytterligare
upplysningar i ärendet som inhämtats från
Kommunikationsdepartementet.
I en kanslipromemoria, bilaga A 20.3, redogörs för vad som
förevarit i ärendet om Arlandabanan fram till dess att
regeringen föreslog riksdagen att ett särskilt projektbolag,
A-Banan Projekt AB, skulle bildas.
A-Banan Projekt AB
Proposition 1993/94:39 Arlandabanan
I en skrivelse den 21 september 1993 till regeringen lämnade
Delegationen för strukturinvesteringar förslag till
ställningstagande i ett antal frågor som krävde beslut av såväl
riksdagen som regeringen. Ett antal frågor som var av betydelse
för det fortsatta genomförandet av projektet togs upp i
propositionen.
I propositionen föreslog regeringen att ett av staten helägt
projektbolag skulle bildas för att dels administrera den
fortsatta upphandlingen, dels samla projektets rättigheter och
skyldigheter. Enligt regeringen var Arlandabaneprojektet ett
stort och komplicerat projekt. Det var det första i sitt slag i
Sverige, och några särskilt utvecklade juridiska former för
genomförandet av sådana projekt fanns inte i Sverige. För att
framgångsrikt fortsätta genomförandet av Arlandabaneprojektet
bedömde regeringen att ett projektbolag borde företräda staten i
den fortsatta upphandlingen.
De rättigheter vilka projektbolaget behövde förfoga över i en
förhandling med privata intressenter var av varierande slag och
härrörde enligt regeringen från olika statliga organ såsom SJ,
Banverket och Luftfartsverket. Förutom ekonomiska skyldigheter
måste de privata intressenterna gentemot den svenska staten
ikläda sig skyldigheter avseende t.ex. projektets tidsramar,
kvalitet och framtida passagerarservice. Anläggningstillgångar
som tillskapades för Arlandabanan av de privata intressenterna
skulle sedermera överföras till staten senast vid den tidpunkt
då de privata intressenternas rättigheter avseende Arlandabanan
upphörde, enligt dåvarande bedömning efter ca 45 år. Detta måste
enligt regeringen säkras genom avtal.
Enligt regeringen talade praktiska skäl för att sådana
rättigheter och skyldigheter för statens del skulle innehas av
ett särskilt aktiebolag, ett s.k. projektbolag, som därvid blev
de privata intressenternas motpart.
Projektbolaget borde inledningsvis träffa avtal med berörda
myndigheter om överförande av befogenheter att företräda staten
vid förhandlingar med de privata intressenterna rörande tillgång
till mark på Stockholm--Arlanda flygplats, utrymme på Stockholms
centralstation, marken för sträckan
Rosersberg--Stockholm--Arlanda flygplats och för sträckan
Stockholm--Arlanda flygplats--Odensala samt rätten att trafikera
aktuella delar av stomjärnvägsnätet (Stockholms
central--Rosersberg) med en flygpendel. Projektbolaget borde
därtill ges mandat att lämna en s.k. fullgörandegaranti från
staten till den vinnande anbudsgivaren. Projektbolagets uppgift
skulle i upphandlingsskedet vara att genomföra de förhandlingar
och sluta de avtal som krävdes för projektets genomförande samt
att administrera återstoden av upphandlingen.
Projektbolagets aktiekapital föreslogs initialt uppgå till 10
miljoner kronor. Förvaltningen av statens aktier i bolaget
skulle skötas av Banverket och Luftfartsverket till lika delar.
Banverkets andel borde enligt regeringen finansieras via
anslaget för nyinvesteringar i stomjärnvägsnätet, medan
Luftfartsverkets andel föreslogs finansieras genom att verket
använde sig av sina egna driftmedel. Projektbolagets kostnader
för upphandlingen förordades fram till utgången av juni 1994
finansieras från Kommunikationsdepartementets utredningsanslag.
När projektbolagets förhandlingar med berörda statliga
intressenter avslutats och avtalsförslag om överförande av
rättigheter förelåg skulle dessa redovisas för regeringen.
Regeringen skulle enligt propositionen för riksdagen redovisa
avtalen och hemställa om godkännande i de delar där det
behövdes. Avtalen mellan de olika verken och projektbolaget
borde även reglera hur projektbolaget skulle ersättas av verken
för nedlagt arbete och upplupna kostnader. Sedan projektbolaget
på detta sätt fått rätt att förfoga över rättigheter och
skyldigheter kunde projektbolaget slutföra den egentliga
upphandlingen. Det slutliga avtalet mellan projektbolaget och de
privata intressenterna var enligt regeringen av den karaktären
att det skulle träffas med förbehåll för regeringens godkännande
och underställas riksdagen i vissa delar.
Regeringen ansåg att det var angeläget att genomförandet av
Arlandabanan i privat regi underlättades så långt detta var
möjligt. Regeringen fann det rimligt att de privata intressenter
som skulle genomföra projektet gavs möjlighet att själva forma
den juridiska samarbetsform de önskade utnyttja för sitt
genomförande av Arlandabaneprojektet med de rättigheter och
skyldigheter som etablerades för projektet.
Enligt regeringen var avsikten att staten genom projektbolaget
skulle ha en viss insyn i och kontroll över den juridiska person
som de privata intressenterna avsåg bilda för projektet. Sedan
projektbolaget träffat avtal med berörda privata intressenter om
formen för statligt inflytande fick regeringen återkomma till
riksdagen i de frågor som rörde inflytande över projektet.
I propositionen föreslogs vidare att hela
Arlandabaneprojektet, södra delen med stationen och norra delen,
borde samordnas i ett projekt. Regeringen fann det rimligt att
en samordning kom till stånd av hela projektet från Rosersberg
till Odensala och att uppgiften att samordna projektet i
förhållande till de privata intressenterna gavs till det
föreslagna projektbolaget. Projektbolaget borde enligt
regeringen träffa avtal med Banverket om detta. Avtalet skulle
enligt regeringen redovisas för riksdagen och godkännas i de
delar detta behövdes.
Slutligen föreslogs i propositionen att riksdagen skulle
godkänna principen att projektbolaget fick lämna för projektets
genomförande nödvändiga statliga garantier. En redovisning av
lämnade garantier skulle komma att lämnas till riksdagen när
slutligt avtal förelåg. Då skulle regeringen också komma att
begära riksdagens godkännande i de delar sådant godkännande
behövdes. Enligt regeringen kunde det förutses att de privata
intressenterna skulle komma att önska att staten iklädde sig
vissa garantier vad avsåg de rättigheter som projektbolaget
skulle tillförsäkra de privata intressenterna. En anledning till
att de privata intressenterna kunde antas komma att begära
sådana garantier var enligt regeringen att detta projektbolag
inte skulle komma att ha ett så stort aktiekapital som skulle
krävas för att de privata intressenterna skulle kunna känna sig
trygga med enbart detta projektbolag som motpart.
De garantier som staten kunde behöva ställa var dels sådana
som enbart avsåg riktigheten av viss information som staten via
projektbolaget kom att lämna de privata intressenterna i samband
med anbudsgivningen och avtalstecknandet, dels sådana som avsåg
projektbolagets genomförande av de åtaganden som projektbolaget
behövde ikläda sig gentemot de privata intressenterna direkt
eller indirekt och som staten utan projektbolaget hade behövt
ikläda sig själv gentemot de privata intressenterna.  Enligt
regeringen var det mot denna bakgrund samt med hänsyn till den
praxis som råder inom bygg- och anläggningsmarknaden i övrigt,
rimligt att staten iklädde sig normala förpliktelser gentemot de
privata intressenter som slutligen kom att genomföra projektet.
Med hänsyn till att det inte då var möjligt att förutse
omfattningen av dessa garantier skulle avtal mellan
projektbolaget och de privata intressenterna i denna del träffas
med förbehåll för regeringens godkännande. Regeringen skulle,
när projektbolaget träffat sådana avtal, komma att redovisa dem
för riksdagen och inhämta de godkännanden som behövdes. För det
vidare förhandlingsarbetet borde regeringen få riksdagens
godkännande av principen att projektbolaget för statens räkning
fick lämna för projekt av detta slag normala utfästelser.
Riksdagens beslut hösten 1993
Enligt trafikutskottets mening i betänkandet i november 1993
(bet. 1993/94:TU6) syntes det vara en lämplig arbetsform att
samla huvudmannaskapet på den statliga sidan genom att bilda det
föreslagna projektbolaget. Praktiska skäl talade vidare för att
samla projektets rättigheter och skyldigheter till detta bolag.
Utskottet tillstyrkte såväl att bolaget bildades som den
föreslagna ägarbilden och finansieringen av aktiekapitalet.
Trafikutskottet ansåg det vidare angeläget att Arlandabanan
hanterades som ett sammanhängande projekt och utskottet delade
därför regeringens uppfattning att projektbolaget borde få
samordna hela utbyggnaden från Rosersberg till Odensala. Detta
betydde att projektbolaget även borde få ta över upphandlingen
av Arlandabaneprojektet liksom ansvaret för att de av riksdagen
tidigare anvisade medlen för Norra böjen användes för avsett
ändamål. Utskottet ville i sammanhanget erinra om att riksdagen
i samband med föregående vårs infrastrukturarbete (prop.
1992/93:176, bet. 1992/93:TU35) framhållit att hela Arlandabanan
så snart som möjligt borde tas i drift.
Trafikutskottet konstaterade att de redovisade riktlinjerna
för utfästelser och garantier inte var preciserade. Detta
förhållande fick dock enligt utskottet anses naturligt med
hänsyn till den pågående upphandlingsprocessen. Som anmälts i
propositionen avsåg regeringen att återkomma till riksdagen med
en redovisning av träffade avtal, och regeringen avsåg samtidigt
att hemställa om riksdagens godkännande i de delar där det
behövdes. Utskottet förutsatte att dessa avtal kunde träffas
under sådana villkor att en samhällsekonomisk trafikförsörjning
främjades. Detta betydde enligt trafikutskottet bl.a. att en väl
integrerad trafiklösning borde skapas som gör att tåg och flyg
kan knytas samman och att lokala trafikföretag kan agera under
icke diskriminerande konkurrensvillkor.
I avvaktan på denna närmare redovisning till riksdagen hade
utskottet inget att erinra mot att projektbolaget fick lämna
vissa utfästelser för staten, att projektbolaget skulle
förhandla med de privata intressenterna om formerna för statligt
inflytande i projektet och att bolaget skulle svara för vissa av
statens rättigheter och skyldigheter i relation till den som
genomförde Arlandabaneprojektet.
Slutligen hade trafikutskottet vad gällde projektbolagets
bolagsordning och finansiering inget att erinra mot regeringens
förslag.
I en reservation (s) ansågs att propositionens förslag skulle
avslås. I stället borde slås fast att hela Arlandabanan skulle
tillhöra stomjärnvägsnätet. Finansieringen borde ske via
statsbudgeten genom Banverkets ordinarie anslag för
nyinvesteringar, och Banverket borde därför snarast få i uppdrag
att färdigställa banan. I en meningsyttring anslöt sig
v-suppleanten till reservationen.
Reservanterna ansåg att propositionens riktlinjer för
genomförandet av Arlandabanan var trafikpolitiskt felaktiga,
ledde till kostsamma lösningar samt förlängde ytterligare den
redan utdragna beslutsprocessen kring projektet. I reservationen
framhölls att regeringens förslag att privatisera en strategisk
banlänk innebar att det trafikpolitiska handlingsutrymmet
begränsades under nära ett halvt sekel. Upplägget stred därmed
enligt reservanterna även mot det arbete som pågick att uppnå en
ökad konkurrens inom transportsektorn.
Reservanterna konstaterade att regeringens förslag ekonomiskt
innebar att staten skulle lämna erforderliga garantier till de
privata intressenterna. Detta kunde enligt reservationen befaras
betyda att både privata byggföretag och privata tågentreprenörer
kom att kräva starka statliga garantier för att ge sig in i
projektet. Uppgifterna i propositionen att avtalstiden måste
vara ca 45 år visade enligt reservationen tydligt på svårigheten
att få till stånd ett tillräckligt lönsamt projekt. Det var
därför enligt reservanterna osannolikt att statens risktagande
blev mindre än om staten själv finansierade projektet via
Banverket.
Reservanterna riktade också allvarlig kritik mot den
långdragna beslutsprocessen kring Arlandabanan. Utredningar hade
enligt reservationen avlöst varandra i fruktlösa försök att av
ideologiska skäl hitta privatfinansierade lösningar.
Reservanterna ville också i sammanhanget framhålla att själva
beslutsprocessen varit kostsam. Olika konsultföretag hade enligt
reservanterna anlitats till höga kostnader och bara för
budgetåret 1993/94 var ett medelsbehov på nära 20 miljoner
kronor beräknat för ändamålet. Kritik kunde enligt reservanterna
även riktas mot propositionen för avsaknad av ekonomiska
uppgifter, trafikbeskrivningar och preciseringar av vad som
innefattades i de olika garantierna och utfästelserna.
Riksdagen följde utskottets förslag.
Arbetet inom A-Banan Projekt AB
Efter riksdagens godkännande bildades det särskilda
projektbolaget, som fick namnet A-Banan Projekt AB. Den 22
december 1993 godkände regeringen bolagsordningen för bolaget
och bemyndigade samtidigt chefen för Kommunikationsdepartementet
att utse styrelseledamöter i A-Banan Projekt AB för tiden från
konstituerande bolagsstämma intill slutet av första ordinarie
bolagsstämma. Styrelsens ordförande blev statssekreteraren i
Kommunikationsdepartementet, Per Egon Johansson. Av övriga
styrelseledamöter kan nämnas Luftfartsverkets chef
generaldirektören Ingemar Skogö och Banverkets chef
generaldirektören Jan Brandborn.
Inom A-Banan Projekt AB skedde förhandlingsarbetet inom en av
styrelsen särskilt utsedd förhandlingsgrupp.
Den 15 februari 1994 gick anbudstiden ut för de särskilt
utvalda konsortier som av Delegationen för
infrastrukturinvesteringar hade inbjudits att lämna anbud.
Därefter inledde A-Banan Projekt AB utvärdering och
förhandlingar med berörda konsortier. A-Banan Projekt AB lämnade
i skrivelse den 30 mars 1994 till regeringen en redovisning av
de grundläggande principerna för projektet innefattande de
huvudsakliga avtalsförslagen.
Grundläggande principer för avtal rörande Arlandabanan
Proposition 1993/94:213 Godkännande av grundläggande principer
för avtal rörande Arlandabanan
I propositionen i april 1994 lade regeringen fram förslag till
en samfinansiering av utbyggnaden av Arlandabanan. Det
konsortium som vann anbudstävlingen föreslogs få rätten att
genom ett särskilt bildat aktiebolag bygga och förvalta
utbyggnaden av Arlandabanan (Rosersberg--Arlanda--Odensala) samt
driva Arlandapendeln (Stockholms Central--Arlanda). Staten
föreslogs vidare bidra med 850 miljoner kronor för Norra böjen
samt utställa ett villkorslån upp till ett belopp motsvarande 25
% av den totala projektkostnaden, dock högst
1 000 miljoner kronor, till det av konsortiet bildade bolaget
för genomförandet av Arlandabanan. Banverket föreslogs ansvara
för anslutningarna av Arlandabanan till stomjärnvägen mellan
Stockholm och Uppsala, markinköp m.m.
Regeringen bedömde att Arlandabanan kunde börja trafikeras
under år 1998. Med Arlandabanan avsågs i propositionen den del
av projektet som är en helt ny bana, dvs. Norra och Södra böjen
samt erforderliga stationslösningar och anslutningar till
Ostkustbanan.
I propositionen informerades om att konsultföretaget Halcrow
Fox inom ramen för arbetet med Arlandabaneprojektet genomfört en
analys av resandeflödet på en tågpendel mellan Arlanda flygplats
och Stockholms Centralstation. En särskild känslighetsanalys
genomfördes också.
Regeringens bedömning var att en samfinansiering av
utbyggnaden av Arlandabanan medgav dels möjlighet att avlasta
statsbudgeten betydande kostnader, dels en möjlighet att
vidareutveckla den svenska järnvägsmodellen. Genom en
samfinansiering, där staten svarade för finansieringen av en del
av projektet och privata medel för en annan del av projektet,
kunde enligt regeringen samhället avlastas betydande
investeringar samtidigt som de privata finansiärerna kunde finna
projektet tillräckligt attraktivt för att vilja delta. Ett
deltagande av privata finansiärer i projektet medförde också
enligt regeringen att projektets företagsekonomiska
förutsättningar noggrant kom att granskas.
Under en särskild rubrik, Genomförande av Arlandabanan,
redogjorde regeringen för parterna i projektet, projektets
grundläggande principer, särskilda frågor för riksdagens
ställningstagande samt för de avtal som måste ingås.
Parterna i projektet
Vad gällde parterna i projektet uppgav regeringen att A-Banan
Projekt AB genomförde separata avtalsförhandlingar med
Banverket, Luftfartsverket och SJ om olika rättigheter och
skyldigheter som var nödvändiga för projektets genomförande.
Dessa rättigheter och skyldigheter skulle därefter inarbetas i
de olika projektavtalen. Med hänsyn till att riksdagen tidigare
tagit ställning till genomförandet av projektet såsom ett
samfinansieringsprojekt, och att Banverket och Luftfartsverket
förvaltade statens aktier i A-Banan Projekt AB, ansåg regeringen
att A-Banan Projekt AB inte behövde något särskilt bemyndigande
att företräda staten utöver gällande riksdagsbeslut. Några
särskilda avtal avseende bemyndiganden från Banverket,
Luftfartsverket och SJ att företräda staten skulle således inte
komma att ingås.
Som en del i upphandlingsmaterialet hade de avtal som avsåg
att reglera de rättsliga förhållandena mellan parterna i
projektet utarbetats. Avtalen, som tillsammans benämndes
"Arlandabanan Agreements", var följande:
1. Arlandabanan Project Agreement (Arlandabaneprojektavtalet).
Detta avtal reglerade förhållandena mellan A-Banan Projekt AB
och det bolag som bildades av det vinnande konsortiet.
2. Arlandabanan Project Sponsors Agreement (Sponsoravtalet).
Detta avtal reglerade förhållandena mellan A-Banan Projekt AB
och de företag som ingick i det vinnande konsortiet och som var
huvudägare i det bolag som de bildade för projektet.
3. Arlandabanan Subordinated Government Loan Agreement
(Villkorslåneavtalet).
Detta avtal reglerade de villkor som var kopplade till
villkorslånet som lämnades av staten till det bolag som bildades
av det vinnande konsortiet.
4. Arlandabanan Government Commitment (Garantiavtalet).
Detta avtal reglerade det ansvar staten hade för A-Banan Projekt
AB:s uppfyllande av sina åtaganden gentemot det bolag som det
vinnande konsortiet bildade för projektet.
Dessa avtal hade under anbudsprocessen kommunicerats med
anbudsgivarna i syfte att på så sätt ge dessa möjlighet att
lämna synpunkter på avtalens innehåll under upphandlingen.
Vid den påbörjade utvärderingen hade A-Banan Projekt AB
konstaterat att det i vissa avseenden kunde krävas
kompletteringar och ändringar innan A-Banan Projekt AB
överlämnade förslag till slutliga avtal till regeringen. Dessa
kompletteringar och ändringar var i huvudsak av teknisk natur.
Vidare kunde krävas vissa ändringar rörande finansieringsfrågor
och fördelningen av vissa risker. Regeringen ansåg att stora
delar av projektet nu lagts fast i sådan omfattning att det var
lämpligt att låsa de grundläggande ekonomiska och juridiska
principerna för projektet.
Enligt regeringen borde riksdagen därför godkänna det som
regeringen förordade om avtalen under förutsättning att de
slutliga avtalen var i huvudsaklig överensstämmelse med de
principer som redovisades i den aktuella propositionen. När
avtalen ingåtts skulle A-Banan Projekt AB följa och övervaka
utbyggnaden av Arlandabanan och driften av Arlandapendeln.
Det av det vinnande konsortiet bildade bolaget (Bygg- och
trafikbolaget; BoT-bolaget) skulle bygga och förvalta
Arlandabanan hela sträckan Rosersberg--Arlanda
flygplats--Odensala. Bolaget skulle även svara för drift av
banan inkl. reinvesteringar samt trafikering av en tågpendel med
viss minimifrekvens. De i det vinnande konsortiet ingående
företagen skulle tillskjuta riskbärande kapital till BoT-bolaget
samt förbli majoritetsägare i detta bolag intill i vart fall tre
år efter driftstart av Arlandapendeln. Staten skull ansamla
nödvändiga rättigheter för projektet i A-Banan Projekt AB samt
ansvara för utbyggnaden av fyrspåret jämte anslutningar,
markinköp m.m. Staten skulle vidare lämna BoT-bolaget en
särskild juridisk förbindelse för A-Banan Projekt AB:s
åtaganden. Staten skulle dessutom ekonomiskt stödja projektet
genom ett bidrag och utställande av ett villkorslån.
Projektets grundläggande principer
Vad gällde projektets grundläggande principer föreslog
regeringen att staten skulle äga erforderliga markområden för
Arlandabanan och upplåta dessa till A-Banan Projekt AB.
BoT-bolaget skulle ansvara för utbyggnaden av Arlandabanan.
Efter färdigställandet skulle äganderätten till Arlandabanan
överföras till A-Banan Projekt AB. Därefter uppläts
nyttjanderätten till Arlandabanan och erforderlig mark till
BoT-bolaget under avtalstiden. Eftersom projektet var ett
samfinansierat projekt bidrog staten till vissa delar av
finansieringen. Avtalet skulle beträffande anläggningens
lokalisering och utformning grundas på mark-, naturvårds- och
miljöskyddslagstiftningens krav beträffande miljöhänsyn,
markanvändning och hushållning med naturresurser. Regeringen
gjorde den bedömningen att de grundläggande avtalsprinciperna
väl tillgodosåg det allmännas intressen i projektet och att de
grundläggande principerna också medgav en effektiv och
funktionell trafikförsörjning i regionen.
Enligt regeringen motsvarade Arlandabaneprojektets
affärsmässiga och juridiska upplägg i sina huvuddrag vad som
tillämpats för liknande projekt i andra länder. De grundläggande
inslagen var bl.a. följande.
De privata intressenterna genomförde projektet via en av dem
särskilt bildad juridisk person (BoT-bolaget) som skulle
tillföras ekonomiska och andra resurser i den omfattning som
krävdes för att BoT-bolaget självständigt skulle kunna genomföra
projektet. De privata intressenternas roll var väsentligen att
tillskjuta det riskkapital som behövdes utöver lånefinansierat
kapital samt att uppträda som leverantörer av tjänster och varor
till BoT-bolaget, varvid det förutsattes att detta skedde på
normala kommersiella villkor. I egenskap av ägare av BoT-bolaget
kvarstod de privata intressenterna som sådana åtminstone intill
dess att projektet hade färdigställts och övergått i driftfasen.
Statens roll och ansvar begränsades så långt som möjligt av
ekonomiska och praktiska skäl.
I Arlandabaneprojektet skulle BoT-bolaget ansvara för
utbyggnaden av Södra och Norra böjen, järnvägen och
stationsbyggnaderna med anslutningar till terminalerna på
Arlanda flygplats och tågstationen på Stockholms central. Så
snart utbyggnaden av Arlandabanan eller en del därav
färdigställts skulle äganderätten överföras till A-Banan Projekt
AB. Detta bolag skulle samtidigt, och som ersättning för
överföringen av äganderätten, upplåta nyttjanderätten till
Arlandabanan och berörda markområden m.m. Då järnvägen var
färdigställd så att trafik kunde påbörjas uppläts även
trafikrättigheter på fyrspåret mellan Stockholms Central och
Rosersberg i viss omfattning till BoT-bolaget. Nyttjanderätten
och trafikeringsrättigheterna tillkom BoT-bolaget under den
resterande avtalstiden för projektet, vilken totalt uppgick till
45 år med viss möjlighet till en 10-årig förlängning.
Mot bakgrund av att projektet var ett samfinansierat projekt
kom staten att bidra med 850 miljoner kronor för byggandet av
Norra Böjen samt genom ett villkorslån. Staten kom även att
tillhandahålla mark för Arlandabanan och ansvara för en del av
anslutningar av Arlandabanan till stomnätet m.m. Staten skulle
dock äga marken men upplåta den till A-Banan Projekt AB.
Ansvaret för all övrig finansiering vilade på BoT-bolaget. Denna
finansiering tillförsäkrades genom kapitaltillskott från de
privata intressenterna samt genom upptagandet av lån från
externa finansiärer. Skälen för att projektet behövde ett
statligt villkorslån var att Arlandabanan, liksom alla
infrastrukturprojekt, karaktäriserades av initialt höga
investeringskostnader, lång byggtid och att brytpunkten för då
projektet gått ihop ekonomiskt låg långt fram i tiden. Det var
därför svårt att finna privata finansiärer till hela projektet.
Regeringen bedömde förutsättningarna för att erhålla
återbetalning av villkorslånet med förräntning som goda.
Det avtal som regeringen skulle godkänna förväntades utgå från
en viss bestämd lokalisering och utformning av anläggningen. Det
kunde också komma att utgöra underlag vid ansökan om
expropriationstillstånd hos regeringen. För regeringens
godkännande krävdes därför en miljökonsekvensbeskrivning av
projektet och en redovisning av hur mark-, naturvårds- och
miljöskyddslagstiftningens krav beträffande miljöhänsyn,
markanvändning och hushållning med naturresurser hade behandlats
i planeringsprocessen. Vidare skulle resultatet av samråd med
berörda kommuner och länsstyrelser redovisas.
Särskilda frågor för riksdagens ställningstagande
Mot bakgrund av de redovisade grundläggande principerna för
avtalen i fråga redogjorde regeringen sedan för de frågor i
avtalen som särskilt krävde riksdagens ställningstagande.
--Statens övergripande åtaganden
Viss mark för utbyggnaden av Arlandabanan var enligt
regeringen inte ännu i statens ägo. För projektets genomförande
måste staten, genom Banverket och i förekommande fall
Luftfartsverket, skyndsamt förvärva sådan mark genom frivilliga
överlåtelser eller, om nödvändigt, genom expropriation. Härefter
redogjorde regeringen för vissa övergripande åtaganden som
A-Banan Projekt AB hade gentemot BoT-bolaget.
--Statens finansiella åtaganden
Staten skulle, genom anslaget Nyinvesteringar av
stomjärnvägar, ställa 850 miljoner kronor till BoT-bolagets
förfogande avseende del av kostnaderna för utbyggnaden av Norra
böjen. Utbetalningen av bidraget skulle ske i olika poster
enligt en viss tidsplan. Formerna för utbetalningen av det
statliga bidraget borde enligt regeringen vara föremål för de
slutliga förhandlingarna angående Arlandabanan. Regeringen borde
därför bemyndigas att slutligt besluta om på vilket sätt det
statliga bidraget om 850 miljoner kronor skulle ställas till
BoT-bolagets förfogande. Staten skulle även svara för att
BoT-bolaget erhöll ett villkorslån. Detta lån skulle utbetalas
till bolaget under byggandet av Arlandabanan. Lånet löpte utan
ränta och skulle vara efterställt samtliga övriga fordringar på
BoT-bolaget. I stället för återbetalning skulle staten äga rätt
till en årlig vinstdelning med det högsta av antingen en viss
andel av BoT-bolagets totala intäkter eller en viss andel av
samtliga utdelningar till aktieägarna i BoT-bolaget. Storleken
på dessa andelar kunde enligt regeringen bli föremål för
förhandlingar med de i anbudstävlingen deltagande konsortierna.
Rätten till denna vinstdelning inträdde i princip efter det att
intäktsströmmarna i projektet betalat årliga amorteringar och
räntor på externa lån samt genererat en begränsad avkastning på
investerat riskbärande kapital för de privata intressenterna.
Den exakta tidpunkten för detta var definierad i avtalen. I
propositionen redogjordes för hur villkorslånets storlek skulle
beräknas.
--Trafikeringsrättigheter
Regeringen redogjorde för vilka upplåtanden av
trafikeringsrättigher som måste göras. Regeringen hänvisade till
vad trafikutskottet (bet. 1993/94:TU6, se ovan) anfört vid
behandlingen av regeringens proposition om Arlandabanan om att
utskottet förutsatte att projektet skulle säkerställa en
fungerande nationell, regional och lokal trafikförsörjning.
Regeringen bedömde att principerna i de förslag till avtal som
A-Banan Projekt AB utarbetat skulle komma att ge förutsättningar
för en integrerad och effektiv trafikering på Arlandabanan.
--Fastighetsrättsliga frågor
Regeringen anförde här att några särskilda rättsregler för den
nu aktuella typen av projekt inte fanns i Sverige. Inte heller
var svensk lagstiftning speciellt anpassad till denna
projektform. De avtal som hade framtagits för projektet hade som
sin utgångspunkt då gällande svensk lagstiftning. I vissa
hänseenden var emellertid rättsläget i Sverige inte helt klart i
förhållande till projekt av detta slag. Det hade enligt
regeringen lett till att särskilda bestämmelser förts in i
avtalen. De särskilda bestämmelsernas syfte var att tillförsäkra
parterna i projektet att de grundläggande förutsättningarna för
projektet kunde upprätthållas.
Nyttjanderätt till statliga markområden m.m. som behövdes för
projektet skulle av A-Banan Projekt AB upplåtas vidare till
BoT-bolaget. Vidare skulle A-Banan Projekt AB upplåta en
nyttjanderätt för Arlandabanan till BoT-bolaget. Upplåtelsen
skedde för en tid av upp till 45 år med viss möjlighet till
förlängning med 10 år. Regeringen redogjorde för att svensk
lagstiftning rörande nyttjanderätt till fast egendom innebär
begränsningar för nyttjanderättsupplåtelser på så lång tid,
vilka dock inte gäller när staten är upplåtare. Regeringen ansåg
att tolkningen av föreliggande upplåtelse skulle göras mot
bakgrund av att staten kvarstod som ägare till den fasta
egendomen samt att staten genom upplåtelsen till A-Banan Projekt
AB valt att disponera över den fasta egendomen under samma tid
som gällde för A-Banan Projekt AB:s upplåtelse.
Slutligen redogjorde regeringen för att det finns olika regler
för olika typer av nyttjanderättsupplåtelser beroende på
föremålet för upplåtelsen. I det nu aktuella fallet ansåg
emellertid regeringen att det inte var möjligt att bryta ut
vissa delar eller rättigheter utan att riskera ändamålet med
projektet och den av staten önskade integreringen med stomnätet.
--Konkurrensrättsliga frågor
Enligt regeringen var projekt av det aktuella slaget
naturligen komplexa, och vissa av de regleringar som
tillskapades i avtalen skulle kunna uppfattas som
konkurrensbegränsande. Regeringen bedömde att dessa var
oundvikliga och nödvändiga för att projektet skulle kunna
genomföras på det sätt som föreslogs. Fördelarna för staten
övervägde enligt regeringen nackdelarna av dessa regleringar.
Det var därför enligt regeringen acceptabelt för staten att
dessa inslag fanns i projektet. Regeringen fann att det, såsom
riksdagen tidigare uttalat, var angeläget att en fungerande
lokal och regional trafikförsörjning uppnåddes även för andra
tågoperatörer. Regeringen hade under hand av A-Banan Projekt AB
erfarit att bolaget övervägde att initiera överläggningar med
andra trafikutövare i syfte att uppnå en integrerad och effektiv
trafikförsörjning i regionen.
--Government Commitment -- ett direkt statligt åtagande
Regeringen anförde här att A-Banan Projekt AB som skulle vara
BoT-bolagets och de privata intressenternas avtalspart, var ett
i sammanhanget litet bolag med ett begränsat aktiekapital.
Regeringen ansåg det därför nödvändigt att staten lämnade en
juridisk förbindelse till BoT-bolaget bl.a. avseende statens
kontroll över aktierna i A-Banan Projekt AB, A-Banan Projekt
AB:s fullgörande av sina åtaganden och upplåtelsetiden av
nyttjanderätten.
--Övrigt
A-Banan Projekt AB skulle verka för att Luftfartsverket, SJ
och Banverket träffade avtal på skäliga och icke diskriminerande
villkor med BoT-bolaget vad avsåg nyttigheter såsom tillträde
till mark och byggnader samt el, vatten m.m.
--Ansvar
Arlandabanan Project Agreement förutsatte att extrakostnader
som drabbade BoT-bolaget vid byggandet av Arlandabanan och som
kunde hänföras till ändrade villkor eller förutsättningar eller
till vissa åtgärder av A-Banan Projekt AB eller av Banverket
eller Luftfartsverket skulle ersättas av A-Banan Projekt AB.
Avtalet förutsatte också att BoT-bolaget var berättigat att söka
ersättning från A-Banan Projekt AB för förluster hänförliga till
ändringar eller upphävande av lag eller förordning beslutade av
riksdagen eller regeringen som ledde till väsentligen ändrade
förutsättningar för möjligheterna att på ekonomiskt rimliga
villkor fortsätta verksamheten i BoT-bolaget. Motsvarande rätt
till ersättning gällde även i det fall någon domstol meddelade
beslut eller dom som väsentligt upphävde eller begränsade
rättigheter eller förmåner i enlighet med ingångna avtal.
--Täckning av eventuella anspråk riktade mot A-Banan Projekt
AB
Regeringen anförde att de åtaganden som A-Banan Projekt AB
hade samlade i bolaget innebar att BoT-bolaget kunde få rätt att
rikta anspråk på ersättning mot A-Banan Projekt AB. Det egna
kapitalet i A-Banan Projekt AB var emellertid begränsat.
Bolagets förmåga att svara för ekonomisk ersättning och
kompensation var därför liten. I vissa fall avsågs A-Banan
Projekt AB i avtal med Banverket, Luftfartsverket och SJ reglera
de anspråk som skulle föras vidare. Detta avsåg fall då villkor
eller förutsättningar hade angetts av Banverket, Luftfartsverket
eller SJ eller ansvaret var hänförligt till åtgärder vidtagna av
någon av dessa myndigheter. Projektavtalen medförde dock
möjligheter till krav mot A-Banan Projekt AB som inte på detta
sätt kunde återföras till Banverket eller Luftfartsverket. I
sådana fall hade ägarna, dvs. Banverket och Luftfartsverket, att
genom kapitaltillskott till A-Banan Projekt AB svara för att
bolagets eget kapital inte urholkades. Hur detta slutligt skulle
regleras borde regeringen redovisa först om sådana
kapitaltillskott blev nödvändiga.
Redogörelse för de avtal som skulle ingås
I ett särskilt avsnitt med rubriken Arlanda Agreements
redogjorde regeringen för de avtal som skulle ingås. Regeringen
hade gjort den bedömningen att för att genomföra Arlandabanan
enligt de riktlinjer, grundläggande intentioner och krav som
staten angett för projektet, krävdes att till Arlandabanan
knutna parters skyldigheter och rättigheter fastställdes genom
avtal. Av praktiska och juridiska skäl reglerades
Arlandaprojektet i flera avtal. Dessa avtal skulle komma att bli
föremål för förhandling. A-Banan Projekt AB skulle efter
avslutade förhandlingar redovisa resultatet för regeringens
ställningstagande.
Riksdagens beslut våren 1994
I ett betänkande i maj 1994 tillstyrkte trafikutskottet (bet.
1993/94:TU36) regeringens samtliga förslag. Utskottet hade i
samband med ärendets beredning inhämtat upplysningar och tagit
del av synpunkter från olika myndigheter och organisationer.
Trafikutskottet framhöll att Arlandabanan var ett viktigt
trafikpolitiskt projekt. Genom den föreslagna samfinansieringen
mellan staten och näringslivet kunde statsbudgeten avlastas
betydande kostnader samtidigt som den svenska järnvägsmodellen
kunde vidareutvecklas. Utskottet förutsatte vidare att
tågtrafiken från både norr, söder och Mälarregionen kunde knytas
samman med flygtrafiken på ett tillfredsställande sätt.
Utskottet avstyrkte mot denna bakgrund samtliga motionsyrkanden.
Utskottet behandlade bl.a. några motioner vari framfördes
invändningar mot projektet och som enligt utskottet syntes
grundas på det sätt som projektet avsågs att genomföras på och
de konsekvenser som befarades uppstå. Utskottet ville i det
sammanhanget erinra om att Arlandabanan var ett projekt som
bedömts ha sådana förutsättningar att det delvis kunde förräntas
på företagsekonomiska grunder. Genom en samfinansiering kunde
samhället avlastas betydande investeringar. En
samfinansieringslösning  kunde också, som framhållits i
propositionen, vidareutveckla den svenska järnvägsmodellen för
styrning av järnvägssektorn. En samfinansieringslösning kunde
därmed, enligt utskottet, skapa möjligheter att få nya aktörer
på marknaden som var villiga att pröva nya utformningar av
anläggningar och nya typer av driftorganisationer. Erfarenheter
från såväl transportområdet som från andra samhällsområden
visade enligt utskottet att ökad mångfald ofta leder till ökad
effektivitet och bättre marknadsanpassning. Vidare gällde att
genom att undvika att belasta Banverkets ordinare anslag för
delar av projektet kunde ett icke oväsentligt medelsutrymme
frigöras för andra angelägna järnvägssatsningar i landet. För
såväl järnvägsbyggande som för järnvägstrafiken kunde därmed
projektet utgöra ett värdefullt inslag i en fortsatt utveckling
av järnvägstrafiken.
Vad gällde regeringens förslag till godkännande av
grundläggande principer för avtal rörande Arlandabanans
genomförande konstaterade utskottet att dessa och de redovisade
villkoren ännu inte i alla delar var preciserade. Detta
förhållande fick enligt utskottet anses naturligt med hänsyn
till den upphandlingsprocess som pågick. Utskottet bedömde dock
att de grundläggande avtalsprinciperna väl tillgodosåg det
allmännas intresse i projektet. Dessa principer syntes även
medge en effektiv och funktionell trafikförsörjning i regionen.
Utskottet förutsatte att de aktuella avtalen, i enlighet med
tidigare riksdagsbeslut, kunde träffas under sådana villkor att
en samhällsekonomiskt lämplig trafikförsörjning främjades. Detta
betydde bl.a. att en väl integrerad trafiklösning borde skapas
som gjorde att tåg och flyg kunde knytas samman och att olika
trafikföretag kunde agera under icke diskriminerande
konkurrensvillkor. Utskottet förutsatte vidare att när
upphandlingen slutförts skulle en redovisning komma att lämnas
till riksdagen om de slutliga statliga åtagandena.
I en reservation av de socialdemokratiska ledamöterna ansågs
att propositionens riktlinjer för att genomföra Arlandabanan var
trafikpolitiskt felaktiga, ledde till kostsamma lösningar för
skattebetalarna och motverkade en väl samordnad
trafikförsörjning. Reservanterna framhöll att regeringens
förslag låste fast ett privat monopol för nära ett halvt sekel
och ledde till kostsamma lösningar för skattebetalarna samtidigt
som den trafikpolitiska nyttan förskingrades genom bristande
trafiksamordning. Arlandabanan skulle i stället, enligt
reservanterna, vara en del av stomnätet och staten skulle bygga,
äga och ha nyttjanderätten till banan. Reservanterna framhöll
att den föreslagna avtalstexten var otydlig och öppnade för
tolkningssvårigheter. Kritik kunde också riktas mot
propositionen för avsaknad av ekonomiska uppgifter,
trafikbeskrivningar och preciseringar av vad som innefattades i
de olika garantierna och utfästelserna.
Reservanterna ville vidare uppmärksamma det krav som lagts
fast i stor politisk enighet om att säkerställa ett rimligt
inflytande från riksdagens sida. Enligt reservanterna hade det
varit en bättre ordning om regeringen först hade avslutat
förhandlingarna och därefter redovisat och underställt
resultatet för riksdagen. Då hade enligt reservationen riksdagen
kunnat överblicka samtliga konsekvenser.
I en meningsyttring instämde v-suppleanten i den
socialdemokratiska reservationen.
Riksdagen följde utskottet.
Regeringens beslut om godkännande av avtal rörande
Arlandabanan
Regeringsbeslutet
Den 25 augusti 1994 överlämnade A-Banan Projekt AB ett förslag
till avtal -- Arlandabaneavtalen -- till regeringen för
godkännande och vidtagande av erforderliga åtgärder. Regeringen
godkände den 8 september 1994 avtalen Arlandabaneprojektavtalet
(Arlanda Project Agreement), Sponsoravtalet (Arlandabanan
Project Sponsors Agreement), Villkorslåneavtalet (Government
Subordinated Loan Agreement) och Garantiavtalet (Government
Commitment) i huvudsaklig lydelse enligt till regeringsbeslutet
fogad bilaga.
Regeringen bemyndigade kommunikationsministern att på
regeringens vägnar underteckna Garantiavtalet. Regeringen
beslutade vidare att från anslaget Nyinvesteringar i
stomjärnvägar utbetala 850 miljoner kronor till det av Arlanda
Link Consortium bildade bolaget i enlighet med de villkor som
framgick av Arlandabaneprojektavtalet artikel 4.3 samt uppdrog
åt Banverket att, när A-Banan Projekt AB anmält att villkoren
för respektive utbetalning var uppfyllda, verkställa
utbetalningarna. Riksgäldskontoret bemyndigades att underteckna
Villkorslåneavtalet, att i enlighet med de villkor som framgick
av detta avtal låna ut 1 000 miljoner kronor till det av Arlanda
Link Consortium bildade bolaget samt att vidta de övriga
åtgärder som föranleddes av avtalet. Luftfartsverket, SJ och
Banverket gavs i uppdrag att sluta avtal med det av Arlanda Link
Consortium bildade bolaget i de hänseenden som avsågs i
Arlandabaneprojektavtalet artikel 12.13. Slutligen gavs
Luftfartsverket, SJ och Banverket i uppdrag att sluta avtal med
A-Banan Projekt AB vad gällde tillhandahållande av vissa
rättigheter, ansvar och skyldigheter i enlighet med de villkor
som framgick av Arlandabaneavtalen. Verken fick därvid
förbehålla sig att, i principiella fall eller i fall då mer
betydande betalningsskyldighet kunde bli aktuell, hänskjuta
frågan om ansvar och skyldighet till regeringens avgörande.
Av de till regeringsbeslutet fogade avtalen framgår att det
vinnande konsortiet består av följande företag: GEC-ALSTHOM
Ltd., John Mowlem Constructions plc, NCC Aktiebolag, Siab
Aktiebolag och Svenska Kraftbyggarna Entreprenad Aktiebolag
(SKEAB).
Regeringens beredning
På fråga om vilken kännedom som det ansvariga och övriga
statsråd haft om ärendet om upphandlingen för
Arlandabaneprojektet har i Kommunikationsdepartementets
promemoria hänvisats till regeringens beslut den 14 januari 1993
om uppdrag till Delegationen för infrastrukturinvesteringar om
att, med förbehåll för regeringens godkännande, förhandla och
träffa överenskommelse med lämpliga intressenter om utbyggnaden
av Arlandabanan på delen Rosersberg--Arlanda inkl.
stationslösningar på Arlanda flygplats (se bilaga A 20.3).
Vidare hänvisas till regeringens beslut den 7 oktober 1993 om
proposition 1993/94:39 Arlandabanan och den 7 april 1994 om
proposition 1993/94:213 Godkännande av grundläggande principer
för avtal rörande Arlandabanan. Slutligen hänvisas till
regeringens beslut den 8 september 1994 att godkänna avtalen
Arlandabaneprojektavtalet, Sponsoravtalet, Villkorslåneavtalet
och Garantiavtalet i huvudsaklig lydelse enligt överlämnade
avtalsförslag.
Enligt Kommunikationsdepartementets promemoria har inför
respektive beslut gemensam beredning skett i regeringskansliet.
Propositionen har dessutom delgivits samtliga statsråd i
regeringen på s.k. stor delning. Inför godkännandet av
Arlandabaneavtalen behandlades även ärendet i regeringen på s.k.
allmän beredning.
Det ansvariga statsrådet Mats Odell har enligt departementets
promemoria indirekt kunnat få insyn i bolaget dels genom att
dåvarande statssekreteraren vid departementet var styrelsens
ordförande i A-Banan Projekt AB, dels genom att Luftfartsverkets
chef generaldirektör Ingemar Skogö och Banverkets chef
generaldirektör Jan Brandborn ingått som ledamöter i bolagets
styrelse.
Enligt Kommunikationsdepartementets promemoria granskades,
inför regeringens beslut om godkännande av avtalen den 8
september 1994, avtalsförslagen och tillhörande handlingar av en
expertgrupp med representanter från berörda departement varvid
även upphandlingsprocessen genomlystes. Denna granskning uppges
ha resulterat i att expertgruppen kunde konstatera att
avtalsförslagen var i enlighet med riksdagens bemyndigande samt
att upphandlingen genomförts med iakttagande av opartiskhet och
affärsmässighet. Utskottet har från Kommunikationsdepartementet
inhämtat två inom departementet upprättade promemorior som
skrevs i samband med detta granskningsarbete.
Den första promemorian behandlar frågan om
miljökonsekvensbeskrivning m.m. Här redogörs inledningsvis för
utredningen i expropriationsärendet och den
miljökonsekvensbeskrivning som Banverket, på uppdrag av
Kommunikationsdepartementet, upprättade i det ärendet.
Sammanfattningsvis görs i promemorian den bedömningen att
miljökonsekvensbeskrivningen i formellt hänseende uppfyller de
krav som man rimligtvis kan ställa.
I den andra promemorian redovisas för den juridiska
granskningen som utfördes av en särskild arbetsgrupp.
Arbetsgruppen anför i sin sammanfattning inledningsvis att den
haft begränsad tid till sitt förfogande och att den vid sin
granskning av huvuddragen i de aktuella avtalen och
upphandlingsförfarandet kommit fram till följande sammanfattande
slutsatser.
Avtalsinnehållet företedde enligt arbetsgruppen vissa smärre
avvikelser i förhållande till den beskrivning av avtalen som
gavs i proposition 1993/94:213. Dessa avvikelser var enligt
arbetsgruppen inte större än att de måste anses rymmas inom det
förhandlingsmandat som riksdagen hade lämnat regeringen.
Förbehåll fick dock göras för de avtalsjusteringar som kunde
komma att ske senast dagen efter på begäran av konsortiets
finansiärer. Enligt arbetsgruppen hade upphandlingen skett på
ett formellt korrekt sätt.
Enligt arbetsgruppen innehöll avtalen vissa klausuler om
avvikelse från tvingande fastighetsrättslig reglering. Att
avtalen härigenom stred mot jordabalken skapade enligt
arbetsgruppen en osäkerhet om rättsverkningarna efter utgången
av längsta tillåtna upplåtelseperiod. Osäkerheten blev enligt
arbetsgruppen särskilt besvärande med tanke på att avtalen
skulle bestå under mycket lång tid.
I en senare  promemoria har arbetsgruppen något utförligare
angett de faktorer som borde beaktas vid en bedömning om denna
sistnämnda osäkerhet utgjorde en reell risk i den föreliggande
avtalssituationen. Arbetsgruppen hade bl.a. genom en granskning
av det till Kommunikationsdepartementet inkomna ärendet om
expropriation för Arlandabanan fått information om att -- även
om långt framskridna planer på detaljplanering fanns beträffande
delar av bansträckningen -- det område av Arlandabanan som
omfattades av upplåtelseavtalet inte i dagens läge omfattades av
detaljplan. Visserligen avsåg upplåtelsen också delar av
Centralstationen, som var detaljplanelagt område. Med hänsyn
till att upplåtelsen som helhet främst omfattade icke
detaljplanelagt område fanns det emellertid, enligt
arbetsgruppen, mycket som talade för att detta var av mindre
betydelse vid en rent rättslig bedömning. Arbetsgruppen drog den
slutsatsen att avtalet inte torde komma i konflikt med
jordabalkens tvingande regler om upplåtelsetid.
Inom departementet gjordes även en ekonomisk granskning av
Arlandabaneavtalen, och en beredningspromemoria utarbetades av
en grupp tjänstemän från Finansdepartementet och
Kommunikationsdepartementet. Gruppen granskade tre alternativ,
den föreslagna lösningen med en samfinansierad Arlandabana, ett
alternativ med en helstatligt byggd Arlandabana samt ett
alternativt förslag till trafiklösning för Arlandabanan
utarbetat inom KTH. Efter att ha redovisat de olika förslagen
med slutsatser föreslog gruppen att den politiska beredningen
koncentrerade sig på två frågeställningar. Den första gällde
frågan huruvida en separat Arlandapendel var ett bra förslag
jämfört med en lösning på sträckan Stockholm--Arlanda som var
integrerad med den övriga fjärr- och pendeltågstrafiken. Om så
var fallet, blev den andra frågeställningen huruvida en
samfinansierad Arlandapendel eller en helt statligt finansierad
Arlandapendel var att föredra.
Information till trafikutskottet
Trafikutskottet fick vid sammanträde den 31 augusti 1994
information om avtalet rörande Arlandabanan av
kommunikationsministern Mats Odell, statssekreteraren Per Egon
Johansson, rättschefen Anders Iacobaeus och departementsrådet
Hjalmar Strömberg från Kommunikationsdepartementet. Vidare gavs
information av verkställande direktören för A-Banan Projekt AB,
Sivert Nordgren, och av advokaten Tore Wiwen-Nilsson från
Mannheimer & Swartling advokatbyrå.
Trafikutskottet fick vidare vid sammanträde den 7 september
1994 information rörande KTH-rapporten Förslag till
trafiklösning för Arlandabanan av professorerna Evert Andersson
och Bo-Lennart Nelldal från Kungl. Tekniska Högskolan (KTH) samt
av ordföranden Claes Ånstrand, direktören Bo Malmsten och
projektledaren Stig Jonsson från Tåg i Mälardalen (TIM).
Ytterligare upplysningar från Kommunikationsdepartementet
På utskottets skriftliga fråga om huruvida regeringen skulle
godkänna Arlandabaneavtalen inom viss tid eller vid viss
tidpunkt, har Kommunikationsdepartementet uppgett följande.
Den egentliga frågeställning som regeringen hade att ta
ställning till sedan Arlandabaneavtalen överlämnats till
regeringen var, enligt departementet, huruvida de slutliga
avtalen var i överensstämmelse med riksdagens bemyndigande
enligt riksdagsbeslutet den 8 juni 1994 (bet. 1993/94:TU36).
Enligt departementet var frågeställningen således tämligen enkel
och regeringen var dessutom väl insatt i frågan eftersom den i
samband med beslutet om propositionen om godkännande av
grundläggande principer för avtal rörande Arlandabanan (prop.
1993/94:213) noggrant gått igenom principerna för projektet.
Trots att den egentliga frågeställningen var begränsad på
detta sätt valde regeringen, enligt departementet, att vid
beredningen av frågan om godkännande av avtalen tillsätta två
utvärderingsgrupper, en ekonomisk och en juridisk.
Vid ärendehanteringen i regeringskansliet skall enligt
departementet i normalfallet -- helt i förvaltningslagens anda
-- beslut fattas så snart ett ärende är färdigberett. Inför
regeringssammanträdet den 8 september 1994 ansåg de berörda
departementen att frågan var färdigberedd och att regeringen
således kunde gå till beslut i frågan.
Någon bestämd tidpunkt för regeringens godkännande fanns i och
för sig inte. Genomförandet av ett projekt såsom
Arlandabaneprojektet är enligt departementet emellertid en
komplicerad process med ett flertal olika aktörer involverade.
För att projektarbetet skulle fortlöpa var det väsentligt att de
olika avtalens lydelse slutligt fastställdes och godkändes.
Enligt departementet var detta bl.a. nödvändigt inför
konsortiets slutförhandlingar med finansiärerna. Dessa faktorer
var enligt departementet väl kända under beredningsprocessen.
På fråga av utskottet om vilket underlag som fanns för
regeringens bedömningar och förslag i fråga om de
fastighetsrättsliga frågorna, har departementet uppgett att
frågan om de fastighetsrättsliga frågorna bereddes med
Justitiedepartementet under arbetet med proposition 1993/94:213
och att något annat underlag än avtalsförslagen inte förelåg.
Kommunikationsdepartementet har slutligen på fråga av
utskottet om huruvida det gjordes någon särskild utredning av
möjligheten och lämpligheten av att A-Banan Projekt AB upplät
nyttjanderätten i 45 år, uppgett att regeringens bedömningar om
lämpligheten baserades på de beräkningar som A-Banan Projekt AB
redovisat rörande projektets ekonomiska förutsättningar.
Avtalstidens längd har enligt departementet balanserats mot
storleken på andra åtaganden från staten såsom villkorslånets
storlek och mekanismen för vinstdelning. Någon särskild
utredning i syfte att isolerat utreda möjligheten och
lämpligheten av att upplåta nyttjanderätten i 45 år har enligt
departementet således inte genomförts i regeringskansliet.
Utskottets frågor till f.d. kommunikationsministern Mats Odell
Utskottet har till f.d. kommunikationsministern Mats Odell
skriftligen ställt ett antal frågor.
I den första frågan har utskottet hänvisat till
Kommunikationsdepartementets uppgift om att Mats Odell indirekt
kunnat få insyn i bolaget A-Banan Projekt AB dels genom att
statssekreteraren i departementet var styrelsens ordförande i
bolaget, dels genom att Luftfartsverkets chef generaldirektör
Ingemar Skogö och Banverkets chef generaldirektör Jan Brandborn
ingått som ledamöter i bolagets styrelse. Utskottet har härefter
frågat vid hur många tillfällen Mats Odell fick information via
dessa personer och vad informationen omfattade.
Mats Odell har uppgett att han fick information om projektets
utveckling regelbundet främst via statssekreteraren. Detta
skedde uppskattningsvis varje månad och i viktiga skeden oftare.
Enligt Mats Odell hade han dock självfallet ingen roll i
upphandlingsprocessen, som enligt regeringens tidigare beslut
delegerats till styrelsen för A-Banan Projekt AB. Mats Odell
anser att den information han fick var tillräcklig. Han anser
inte att det var ett problem att inte kunna få information från
bolaget annat än på detta sätt.
På utskottets fråga om vad som var anledningen till att
regeringen ansåg att beslutet om godkännande av avtalen skulle
fattas den 8 september 1994, har Mats Odell uppgett att ärendet
efter en mycket omfattande beredning var färdigberett. Enligt
Mats Odell kunde onödiga förseningar i beslutsprocessen enbart
försena trafikstarten och skada förtroendet för projektet.
Utskottet har vidare frågat Mats Odell om vilka överväganden
han och regeringen gjorde beträffande lämpligheten av att
upplåta nyttjanderätten på 45 år samt vilken betydelse de
ekonomiska resp. trafikpolitiska aspekterna haft vid dessa
överväganden.
Mats Odell har instämt i den beskrivning som
Kommunikationsdepartementet gett i denna fråga, se ovan. Han har
till detta lagt sin personliga bedömning att det internationella
konsortium som i stark konkurrens tagit hem det första
BoT-projektet i Sverige torde ha ett synnerligen starkt intresse
av att detta skulle bli framgångsrikt i alla avseenden. Man kan
enligt Mats Odell bara lyckas trafikpolitiskt och därmed
ekonomiskt genom att attrahera resenärer från konkurrerande
trafikmedel och genom att sälja tåglägen till och från Arlanda
till SJ, SL, Tåg i Mälardalen och andra operatörer. Han har
vidare uppgett att de ekonomiska aspekterna hänger intimt samman
med de trafikala. Det är enligt Mats Odell dessutom ett
obestridligt faktum att avkastningen på denna typ av långsiktiga
och kapitalintensiva projekt ligger mycket sent i förhållande
till kapitalinsatsen. De trafikpolitiska målsättningarna har
enligt Mats Odell varit fundamentet för hela projektet. Målet
var ju enligt Mats Odell att garantera en snabb och miljövänlig
pendeltrafik till och från Arlanda samtidigt som flygplatsen
integreras i den nationella järnvägstrafiken med en avlastning
för skattebetalarna.
Regeringens tillsättande av en särskild förhandlingsman
Den nya regeringen beslutade den 22 december 1994 att
bemyndiga chefen för Kommunikationsdepartementet att tillkalla
en särskild förhandlingsman med uppdrag att inom ramen för
Arlandabaneavtalen, Mälarbaneavtalet och Svealandsbaneavtalet
förhandla och föreslå överenskommelser mellan
Arlandabanekonsortiet, SJ och representanter för
Mälardalsregionen angående en samordnad och integrerad tågtrafik
på Arlandabanan och i Mälardalsregionen. I ett betänkande, (SOU
1995:25) Samordnad och integrerad tågtrafik på Arlandabanan och
i Mälardalsregionen, läggs resultatet av förhandlingsmannens
arbete fram. I betänkandet redogörs i sammanfattningen för de
viktigaste resultaten av förhandlingsuppdraget. Bl.a. har
uppnåtts en överenskommelse med Arlandabanekonsortiet om att en
option skall infogas i Arlandabaneavtalet som ger staten rätt
att när som helst efter 15 år avbryta avtalet om regeringen
bedömer att det finns brister i trafikens samordning och
integration. En överenskommelse har uppnåtts med
Arlandabanekonsortiet som slår fast vissa principer avseende
byggandet av ett anslutningsspår mellan den Norra böjen och
Ostkustbanan norr om Märsta samt vissa andra
tilläggsinvesteringar som kan erfordras för att möjliggöra en
lokaltåganslutning till Arlanda. Vidare har uppnåtts en
principöverenskommelse med Arlandabanekonsortiet om upplåtelse
av trafikrättigheter m.m. på Arlandabanan som skall bilda en ram
för ett mera preciserat tillämpningsavtal till
Arlandabaneprojektavtalet.
Regeringen har den 23 februari 1995 bl.a. beslutat godkänna
avtalet om en option om uppsägning av Arlandabaneprojektavtalet,
principöverenskommelsen om viss utökning av Arlandabaneprojektet
samt överenskommelsen om vissa principer för upplåtelse av
trafikrättigheter på Arlandabanan. Regeringen har också beslutat
att uppdra till förhandlingsmannen att slutföra arbetet med att
införliva optionsavtalet med Arlandabaneprojektsavtalet samt att
leda förhandlingarna om en eventuell utökning av
Arlandabaneprojektet i enlighet med den tidsplan som finns
redovisad i förhandlingsmannens rapport. Resultatet av
förhandlingsarbetet skall redovisas för regeringen senast den 1
augusti 1995.
Regeringens uppdrag till Riksrevisionsverket
Regeringen har den 26 januari 1995 -- efter skrivelse från
A-Banan Projekt AB med begäran härom -- uppdragit åt
Riksrevisionsverket att granska hur A-Banan Projekt AB har
genomfört upphandlingen av Arlandabanan. RRV skall därvid
särskilt belysa den formella gången och opartiskheten i
upphandlingsförfarandet. Uppdraget skall redovisas under våren
1995. Enligt vad utskottet erfarit beräknas uppdraget kunna
redovisas till regeringen under juni månad i år.
Utskottets bedömning
Frågor gällande Arlandabanan har behandlats i riksdagen vid
flera tillfällen. Utskottets granskning har gällt f.d.
kommunikationsministern Mats Odells och den tidigare regeringens
handläggning av ärendet om Arlandabaneprojektet.
Av utredningen framgår att Arlandabaneprojektet var omfattande
och i sitt slag något nytt för Sverige. Det var mot bakgrund av
att projektet var stort och komplicerat som riksdagen godkände
bildandet av ett särskilt projektbolag, A-Banan Projekt AB, för
att administrera upphandlingen och samla projektets rättigheter
och skyldigheter. De grundläggande principerna för genomförandet
av Arlandabanan har godkänts av riksdagen.
Utskottet har från konstitutionella utgångspunkter gått igenom
de åtgärder som vidtagits av regeringen och f.d.
kommunikationsministern Mats Odell. Genomgången föranleder inget
uttalande från utskottets sida.
Den nya regeringen har uppdragit åt Riksrevisionsverket att
granska hur A-Banan Projekt AB genomfört upphandlingen av
Arlandabanan. Utskottet utesluter inte att verkets redovisning
av detta uppdrag kan ge anledning för utskottet att återkomma i
frågan om regeringens handläggning av Arlandabaneprojektet.
17. Redovisning till riksdagen av de ekonomiska
förutsättningarna för Öresundsbroprojektet
Ärendet
I en granskningsanmälan hemställs att utskottet bör granska om
den förra regeringen hade och den nuvarande har rätt att gå
vidare med Öresundsbroprojektet utan att låta riksdagen ta
ställning till, om inte förhandlingar med Danmark om en
omprövning av projektet vore lämpligt med tanke på den stora
risken att miljardbelopp kommer att avkrävas statskassan.
Anmälan biläggs bilaga A 21.1. En i anmälan åberopad
skrivelse från Riksrevisionsverket biläggs även bilaga A 21.2.
Riksdagens godkännande av avtalet och tillhörande finansiella
bemyndigande
Riksdagen beslöt i juni 1991 (prop. 1990/91:158, 1990/91:TU31,
rskr. 1990/91:379) att godkänna förslag till avtal mellan
Sverige och Danmark träffat den 23 mars 1991 om en fast
förbindelse över Öresund. Avtalet godkändes senare, den 14
augusti 1991, av det danska folketinget.
Enligt propositionen beräknas anläggningskostnaden för
Öresundsförbindelsen uppgå till 10--12 miljarder kronor i den
prisnivå som gällde i juli 1990. Anläggningskostnaderna för de
svenska anslutningarna, som skall finansieras via överskottet
från Öresundsförbindelsen, har beräknats till 1 900 miljoner
kronor i samma prisnivå. Öresundsförbindelsen skall i sin helhet
finansieras med trafikantavgifter.
1991 års beslut innebar också att Öresundsförbindelsen skall
ägas av svenska och danska staten med hälften vardera genom
nationella bolag som samverkar i ett konsortium och att
konsortiet skall äga och svara för all verksamhet avseende
Öresundsförbindelsen. Vägverket och Banverket bildar tillsammans
det svenska bolaget. Förutom att vara ägarbolag till konsortiet
svarar de också för byggande, drift och underhåll samt
finansiering av de svenska anslutningarna.
Vad gäller finansieringen av projektet anges i avtalet att
kostnaderna i sin helhet skall täckas av konsortiet genom
särskilda avgifter som fastställs av konsortiet.
För järnvägstrafiken gäller enligt ett tilläggsprotokoll till
avtalet att järnvägsföretagen skall betala sammanlagt 300
miljoner kronor per år i 1991 års prisnivå för nyttjande av
förbindelsen.
Garantiåtagandena, som vid tidpunkten för färdigställandet år
2000 beräknas uppgå till ca 15 miljarder kronor i 1991 års
prisnivå, innefattar anläggnings- och kapitaltjänstkostnader.
Beloppet är beräknat på basis av en real ränta på 5 % och en
kostnadsutveckling av motsvarande storlek.
Under de inledande åren i driftsfasen kommer enligt
propositionen konsortiet att få ett negativt rörelseresultat,
eftersom intäkterna från trafikanterna inte är tillräckliga för
att täcka konsortiets kostnader. Underskottet förutsätts kunna
täckas genom att konsortiet självt får låna nödvändiga medel med
en solidarisk garanti från den svenska och den danska staten.
Det totala garantiåtagandet för detta åtagande kan på
motsvarande sätt beräknas uppgå till  ca 1 800 miljoner kronor i
1991 års prisnivå. Enligt propositionen innebär de valda
garantiarrangemangen en mycket förmånlig finansieringslösning.
Anläggningskostnaderna för de svenska anslutningarna skall,
som nämnts, finansieras via Öresundsförbindelsens överskott. I
avvaktan på att detta överskott genereras förutsätts enligt
propositionen att det svenska bolaget får möjlighet att med
statlig garanti låna de medel som erfordras för att kunna
finansiera anslutningarna. Dessa beräknas kosta 1 900 miljoner
kronor exkl. kapitaltjänstkostnaden i 1990 års prisnivå.
Riksdagens beslut innebar också att regeringen eller den
myndighet regeringen bestämmer bemyndigas ikläda staten garanti,
solidariskt med den danska staten, för konsortiets lån och andra
finansiella instrument som utnyttjas i samband med
finansieringen av planering, projektering, byggande och drift av
Öresundsförbindelsen.
För bildande av konsortiet ges Vägverket och Banverket  rätt
att använda ordinarie investerings- och driftmedel till att
teckna aktier i det svenska moderbolaget. Storleken på
aktiekapitalet bedöms enligt propositionen uppgå till högst 100
miljoner kronor. För det svenska bolagets upplåning förordas i
propositionen att regeringen eller den myndighet regeringen
bestämmer får ikläda staten garanti för den upplåning som
erfordras för Öresundsförbindelsen samt för planering,
projektering och byggande av de svenska anslutningarna.
Finansutskottet (1990/91:FiU6y) erinrade beträffande de
ekonomiska konsekvenserna i sitt yttrande till trafikutskottet
att statliga garantier innebär åtaganden som har många likheter
med vanliga utgifter och att förslag om garantier därför bör
underkastas samma restriktiva prövning som vanliga
utgiftsåtaganden. Utskottet tillstyrkte dock de i propositionen
föreslagna bemyndigandena att få utfärda statliga garantier med
innebörd att statsbudgeten endast kommer att påverkas om
kreditgarantierna måste infrias. Utskottet utgick från att
regeringen i sina garantiåtaganden följer de allmänna riktlinjer
som givits för den statliga kreditgivningen (FiU 1984/85:37).
Trafikutskottet konstaterade bl.a. att de begärda ekonomiska
bemyndigandena blivit mycket långtgående i förhållande till vad
som är normalt förekommande. Utskottet förutsatte mot den
bakgrunden att regeringen redovisar resultatet av upphandlingen
och årligen återkommer till riksdagen med en redovisning av hur
projektet framskrider och i vilken omfattning garantiåtagandena
tagits i anspråk. Utskottet biträdde de i propositionen
föreslagna, här aktuella arrangemangen.
I en reservation (c, v och mp) anfördes bl.a. att stark kritik
kan riktas mot de utförda kostnadsberäkningarna och mot den
valda finansieringsformen. Enligt reservanterna skulle lösningen
med kreditgarantier in blanco komma att slutligen drabba
skattebetalarna hårt.
Den fortsatta riksdagsbehandlingen av Öresundsförbindelsen
1992--1994
Trafikutskottet behandlade under riksmötet 1991/92 motioner
som väckts med anledning av det ingångna avtalet med Danmark om
att bygga en Öresundsförbindelse. Utskottet (1991/92:TU16)
avstyrkte motioner som avsåg dels ett uttalande om att bron inte
skulle byggas, dels ett uttalande från riksdagen om att bron
skulle byggas.
Utskottet erinrade vad gäller de ekonomiska konsekvenserna om
att utskottet i sitt förra betänkande (1990/91:TU31) förutsatt
att regeringen för riksdagen årligen skulle redovisa hur
projektet framskrider.
I en meningsyttring (v) framhölls att den totala kostnaden för
projektet är svår att bedöma och att uppgifter på 30 miljarder
kronor har nämnts. Risken är vidare stor att broavgifterna måste
sättas så lågt att man lockar över resenärer från järnvägs- och
färjetrafiken för att få lönsamhet i brotrafiken.
I proposition 1992/93:100 bilaga 7 anfördes att Svensk-Danska
Broförbindelsen Svedab AB (Svedab) bildats med Väg- och
Banverken som förvaltare av svenska aktier i konsortiet. Den
danska motsvarigheten är A/S Öresundsförbindelsen (ASÖF). De
nämnda bolagen träffade i januari 1992 ett konsortialavtal
enligt vilket konsortiet bildades.
I propositionen hemställdes att riksdagen skulle bemyndiga
regeringen att uppdra åt Banverket och Vägverket att utställa
kapitaltäckningsgarantier till skydd för det svenska bolaget
Svedabs eget kapital (s. 31).
Bakgrunden till regeringens hemställan är följande.
På den grund som redovisats i det föregående förväntas
Öresundskonsortiet få ett rörelseunderskott under de inledande
åren efter det att förbindelsen tagits i anspråk. De förväntade
negativa resultaten förväntas enligt propositionen leda till att
Svedabs eget kapital kommer att understiga hälften av det
registrerade aktiekapitalet. I det läget blir reglerna om
tvångslikvidation i 13 § aktiebolagslagen tillämpliga.
För att undvika en likvidation bör ägarna enligt propositionen
lämna eller ställa erforderliga ägartillskott i utsikt.
Banverket och Vägverket bör bemyndigas att utställa
kapitaltäckningsgarantier, som innebär att verken förbinder sig
för att genom ägartillskott svara för att Svedabs eget kapital
vid varje tillfälle uppgår till minst det registrerade
aktiekapitalet.
Om en garanti kommer att infrias kommer staten enligt
propositionen efter infriandet att ha en fordran på i första
hand konsortiet. Om konsortiet inte kan infria en sådan fordran
skulle formellt ägarbolagen eller dessa bolags ägare i den mån
de lämnat kapitaltäckningsgarantier kunna krävas. Vägverket och
Banverket, som förvaltar Svedabs  aktier, skulle bli tvungna att
omprioritera medel från andra trafikinvesteringar för att betala
denna fordran. Regeringen eller dess myndighet kommer dock att
begränsa sin regressrätt till att gälla endast mot konsortiet
eller den danska staten men inte mot Svedab eller ASÖF,
förutsatt en motsvarande begränsning i danska statens
regressrätt.
Behandlingen av propositionen uppsköts till hösten 1994 på
begäran av trafikutskottet (1993/94:TU39).
Trafikutskottet (1994/95:TU2) tillstyrkte regeringens förslag
om statlig kapitaltäckningsgaranti till Svedab. Utskottet
avstyrkte även motionsyrkanden enligt vilka en närmare
redovisning av projektets ekonomiska konsekvenser skulle vara en
förutsättning för att projektet skulle tillåtas fortsätta. Mot
det sistnämnda reserverade sig representanter för (c), (v) och
(mp).
I proposition 1992/93:100 bilaga 7 anförs bl.a. att regeringen
genom beslut den 1 april 1993 bemyndigat Riksgäldskontoret att
ikläda staten garanti, solidariskt med den danska staten, för
Öresundskonsortiets lån och andra finansiella instrument som
utnyttjas i samband med finansieringen av Öresundsförbindelsen
intill ett belopp av 600 miljoner danska kronor och 600 miljoner
svenska kronor. Garantiåtagandet avser lånemedel för konsortiets
planerings- och projekteringsverksamhet.
På motsvarande sätt har regeringen genom beslut den 23 juni
1994 bemyndigat Riksgäldskontoret att ikläda staten garanti för
all finansiering som behövs för att täcka konsortiets kostnader
för planering, projektering, byggande och drift av
Öresundsförbindelsen. Enligt beslutet skall Riksgäldskontoret
bevaka statens risk i dess egenskap av garantigivare och ställa
de villkor som är påkallade därvid. Kontoret skall dock inte för
sitt garantiåtagande ta ut någon garantiavgift eller liknande
och inte heller kräva säkerhet i form av realpant eller borgen.
I två motioner (v) framhölls att den kostnad på 10--12
miljarder kronor som tidigare angetts för broalternativet vore
orealistisk. I motionerna konstaterades också att någon färsk
kostnadskalkyl inte presenterats. Det fanns därför en risk att
staten får stå för framtida gigantiska förluster. Utskottet
ansåg att avtalet skall följas av Sverige och att utskottet
därför inte var berett att föreslå att riksdagen skulle
omförhandla avtalets grundförutsättningar som motionerna
förutsatt. Motionerna avstyrktes.
Vad gäller den ekonomiska prövningen behandlade utskottet en
motion 1992/93:T907 (c, fp, kds), i vilken yrkades att projektet
inte påbörjas förrän en noggrann ekonomisk analys gjorts av
projektets företags- och samhällsekonomiska förutsättningar och
att denna analys skulle redovisas för riksdagen. Ett uppskov
kunde enligt motionärerna ske genom att Sverige åberopade den
omförhandlingsklausul som finns i avtalet med Danmark. I
motionen yrkades också att det klargörs vad som menas med en
s.k. nollösning beträffande miljökonsekvenserna av broprojektet
och att regeringen skulle ange kostnaderna för denna. Liknande
yrkanden framfördes i motion 1992/93:T910 (s).
Utskottet framhöll vikten av att projektet, i enlighet med
1991 års riksdagsbeslut, följs upp noggrant och upprepade sina
tidigare uttalanden om att regeringen årligen skulle redovisa
projektets framskridande och i vilken omfattning
garantiåtagandena tagits i anspråk.
I det följande redovisade utskottet Öresundskonsortiets
aktuella kostnadsberäkningar. Enligt dessa skulle kostnaderna
för kust-till-kust-förbindelsen beräknas till 13 miljarder
danska kronor i 1990 års prisnivå, en kostnadsökning med ca 1,3
miljarder kronor. Ökningen sammanhänger enligt utskottet med den
förändring som skett av projektets utformning vad gäller bl.a.
åtgärder för att minska vattenblockeringen. Regeringen beräknar
enligt vad utskottet erfarit att Öresundsförbindelsens
ekonomiska förutsättningar är stabila, varför projektets
lönsamhet inte äventyras av de uppkomna kostnadsökningarna.
Utskottet var inte berett att förorda att projektet inte skall
påbörjas innan ytterligare ekonomiska analyser gjorts.
Beträffande innebörden av nollösningen ansåg utskottet att
kostnaderna för denna klarlagts genom den utförda
miljöprövningen. Mot denna bakgrund avstyrktes motionerna.
Utskottet behandlade också en motion, 1992/93:T912 (kds), i
vilken yrkas att de i motionen efterfrågade ekonomiska
kalkylerna för Öresundsförbindelsen skall redovisas innan beslut
fattas om den föreslagna kapitaltäckningsgarantin, som
redovisats i det föregående. Enligt utskottets mening rörde det
sig här inte om några utökade ekonomiska utfästelser från
statens sida utan kapitaltäckningsgarantin erfordras av
redovisningsmässiga skäl. På denna grund tillstyrkte utskottet
regeringens förslag och avstyrkte motionsyrkandet.
Mot utskottsmajoritetens bedömningar reserverade sig tre
ledamöter (c, v och mp) vad gäller den ekonomiska prövningen.
Reservanterna anförde bl.a. att med hänsyn till den oklarhet som
råder beträffande projektets ekonomiska förhållanden bör
projektet inte påbörjas innan Sveriges och Danmarks regeringar
genomfört en noggrann granskning av projektets ekonomiska
förutsättningar. Granskningen bör enligt reservanterna omfatta
bl.a. effekterna av att anslutningarna till bron blir avsevärt
dyrare, räntekostnaderna högre, den ekonomiska tillväxten lägre
och att biltrafikens utveckling generellt dämpas. Även
riskkostnaderna för kreditgarantierna bör räknas in i den
ekonomiska kalkylen.
Beträffande kapitaltäckningsgarantin reserverade sig en
ledamot (mp), som bl.a. anförde att ingen gräns har satts för
kapitaltäckningsgarantins storlek och ingen precisering har
heller getts om hur länge garantin skall ställas ut. Enligt
reservanten framgår det av propositionstexten att regeringen
erkänner att risken är stor för att garantierna måste infrias.
Riksdagen följde utskottet.
Regeringens redovisning till riksdagen av projektets
framskridande
Regeringen har vid tre tillfällen i samlad form redovisat till
riksdagen hur projektet framskrider. Redovisningarna har lämnats
i form av en skrivelse till riksdagen i ett fall och inom ramen
för propositioner i två fall.
I en skrivelse till riksdagen (skr. 1993/94:95) redogjorde
sålunda regeringen för den dittillsvarande handläggningen av
miljöaspekterna på ärendet, dvs. prövningen enligt
naturresurslagen, vattenlagen och miljöskyddslagen.
I propositionen 1993/94:170 angående
infrastrukturinvesteringar redovisades regeringens åtgärder m.m.
fram till februari 1994, då regeringen anmodade Vattendomstolen
att inkomma med ett yttrande angående förutsättningarna för
tillåtligheten av Öresundsförbindelsen.
I årets budgetproposition (prop. 1994/95:100 bilaga 7)
fortsätter regeringens redovisning av prövningen från
miljösynpunkt av Öresundsförbindelsen innefattande regeringens
slutliga prövning enligt naturresurslagen och vattenlagen samt
konsekvenserna av denna.
Beträffande ekonomin meddelas att budgeten för
kust-till-kust-förbindelsen kommer att justeras med anledning av
det svenska regeringsbeslutet från juni 1994 om tillåtligheten
av Öresundsförbindelsen. En minskning av brons vattenblockerande
effekt beräknas enligt propositionen ge en merkostnad på ca 0,6
miljarder kronor. Förändrade danska anslutningar på grund av
ändrad linjeföring beräknas ge en merkostnad på ca 0,2 miljarder
kronor. Total budget för kust-till-kust-delen är enligt
konsortiet 13 miljarder kronor i 1990 års prisnivå.
I övrigt redogörs i propositionen för tidsplanen för
projektet, enligt vilken de första enterprenadkontrakten
beräknas tecknas i juni/juli 1995. Utredningen, inkl.
finansieringen, om en Citytunnel under Malmö beräknas kunna
redovisas efter sommaren 1995.
Frågor och svar i riksdagen
Under 1994/95 års riksmöte har vid två tillfällen frågor
besvarats angående Öresundsbrons ekonomiska förutsättningar.
Den 18 oktober 1994 (prot. 1994/95:10, 53 §) besvarade
kommunikationsminister Ines Uusmann frågor ställda av Elving
Andersson (fråga 1994/95:8) respektive Kerstin Warnerbring
(fråga 1994/95:27), båda (c).
Elving Anderssons fråga gällde om kommunikationsministern var
beredd att genomföra en förutsättningslös genomgång av de
ekonomiska förutsättningarna för projektet och redovisa dessa
för riksdagen. Kerstin Warnerbrings fråga gällde vilka åtgärder
som den svenska regeringen avsåg att vidta beträffande
broprojektets finansiering med anledning av ett uttalande från
den danske ekonomiministern.
Kommunikationsministern svarade bl.a.:
Genomförandet av Öresundsbroprojektet kräver en kontinuerlig
uppföljning och granskning av ekonomin i projektet. För detta
svarar i första hand Öresundskonsortiet. Eftersom staten
garanterar de lån som konsortiet tar upp har även
Riksgäldskontoret och regeringskansliet direkt insyn i
projektens ekonomi. Genom ägarbolagen har dessutom Sverige och
Danmark direkt insyn i konsortiets verksamhet.
Det är min och hela regeringens uppfattning att utbyggnaden av
Öresundsbron skall genomföras som planerat. Regeringens uppgift
är därvid att tillse att denna utbyggnad sker inom sådana
ekonomiska ramar att inte projektets ekonomiska stabilitet
äventyras. Någon särskild förutsättningslös genomgång av
projektets ekonomi kommer jag inte att initiera, då jag för
närvarande anser att projektets ekonomi är stabil. Däremot
kommer jag kontinuerligt att redovisa genomförandet av den
ekonomiska utvecklingen för projektet för riksdagen.
Den danske ekonomiministerns ställningstagande -- att han
skulle ha frånsvurit sig  det ekonomiska ansvaret för projektet
-- föranledde inte någon särskild åtgärd från regeringens sida
enligt kommunikationsministern.
Den 28 mars 1995 (prot. 1994/95:80 6 §) besvarade
kommunikationsministern frågor från Per-Ola Eriksson
(1994/95:378 och 379) och Kerstin Warnerbring (1994/95:393),
båda (c).
Erikssons ena fråga gällde om kommunikationsministern avsåg
att ge en omedelbar redovisning av broprojektets ekonomi så som
förutsätts i trafikutskottets betänkande (bet. 1994/95:TU2). I
den andra frågan ställd till finansministern ville Eriksson veta
om finansministern ämnade efterhöra Riksgäldskontorets bedömning
av risken för att skattebetalarna får träda in för att
finansiera bron.
Kommunikationsministern, som besvarade båda frågorna i ett
sammanhang, sade bl.a.:
Öresundsbroprojektets ekonomiska kalkyler påverkas av ett
flertal olika komponenter...byggkostnaden...ränta...intäkter som
kommer att erhållas från trafiken på bron.
För någon vecka sedan öppnades anbuden på de första två
entreprenaderna på Öresundsbron ... Eventuella fördyringar av
förbindelsen jämfört med budget när det gäller andra komponenter
i kalkylen för projektet innebär att projektets
återbetalningstid förlängs ...
Först när en helhetsbild finns av givna anbud kan jag bilda
mig en fullständig uppfattning om projektets byggkostnad. Jag
kommer därför inte att vidta några särskilda åtgärder med
anledning av de anbud som hittills offentliggjorts. Jag är
däremot beredd att i höst för riksdagen redovisa en samlad
bedömning av projektets ekonomiska förutsättningar med hänsyn
till givna anbud.
Per-Ola Eriksson genmälde att han kunde förstå att
helhetsbilden skulle visas först till hösten 1995, men han
tyckte att kommunikationsministern "under resans gång" borde
lämna redovisningar för riksdagen.
På en särskild fråga om man från regeringens sida avsåg att
efterhöra Riksgäldskontorets uppfattning om de statliga
garantierna för projektet, svarade kommunikationsministern att
efter genomgången av anbuden var det självklart att regeringen
tillsammans med Riksgäldskontoret skulle värdera eventuella
konkursrisker som det skulle innebära för konsortiet och Svedab,
om anbuden skulle komma att ligga avsevärt över kalkylerna. Det
är ju först i en konkurssituation som skattebetalarna behöver gå
in, sade kommunikationsministern.
Trafikutskottets uppföljning av Öresundsprojektet
Enligt uppgifter från trafikutskottets kansli avser utskottet
att i ett kommande betänkande följa upp projektets ekonomi. Det
kommer enligt nu aktuella planer att ske under hösten 1995.
Riksrevisionsverkets skrivelse till Aktion Skåne-miljö
I anmälan refereras till en skrivelse daterad 1994-12-21 från
Riksrevisionsverket till Aktion Skåne-miljö med anledning av en
förfrågan om revision av Öresundsbroprojektet bilaga A 21.2.
Av skrivelsen framgår att RRV när det gäller de ekonomiska
effekterna har yttrat sig över fyra skrivelser angående de
företagsmässiga effekterna av en Öresundsbro. RRV har därvid
konstaterat att den företagsmässiga kalkylen var mycket känslig
för förändringar av de ingående variabelvärdena, avseende räntan
respektive trafikprognoserna.
RRV har tidigare efterlyst ett klargörande av
förutsättningarna för trafikprognoserna och de ekonomiska
kalkylerna. Skrivningarna i regeringens proposition (prop.
1990/91:158), som ligger till grund för konsortiets ekonomiska
kalkyler, om utvecklingen av vägtrafiken på en framtida
Öresundsförbindelse utgör enligt RRV inget klargörande i detta
hänseende. I den nämnda propositionen jämförs bl.a.
Öresundsbrons framtida trafik med den avgiftsfria trafiken på
Ölandsbron samt hänvisas till pågående utveckling inom EG och
framtida samlad utveckling inom Öresundsregionen. RRV anser det
oklart hur de båda senare faktorerna kan motivera den uppräkning
av trafiken som gjorts i propositionen. Sammanfattningsvis finns
det enligt RRV fog för den kritik som riktats mot de antagna
trafikmängderna.
Av skrivelsen från RRV till Aktion Skåne-miljö framgår också
att RRV i en granskningsrapport dragit vissa slutsatser vad
gäller fördyringar av infrastrukturinvesteringars kostnader
under projektens gång.
Den rapport som här avses har titeln
Infrastrukturinvesteringar -- en kostnadsjämföresle mellan plan
och utfall i 15 större projekt inom Vägverket och Banverket (RRV
1994:23).
Syftet med granskningen har varit att kartlägga
träffsäkerheten i de kostnadsberäkningar som ligger till grund
för beslut i ett tidigt skede samt vad som orsakar
kostnadsförändringar.
RRV har i granskningen konstaterat att det är mycket vanligt
att kostnaderna för stora investeringsobjekt underskattas i det
tidiga planskedet. Underskattningarna är mest markanta inom
Vägverket, där den genomsnittliga ökningen uppgår till 86 %;
motsvarande siffra för Banverket är 17 %. RRV konstaterar också
att osäkerheten inte avspeglas i kostnadsberäkningar i verkens
långtidsplaner och andra sammanhang. Kostnaderna presenteras med
skenbar exakthet, vilket gör att de tolkas bokstavligen.
Enligt RRV:s bedömning beror underskattningen av kostnader på
att verken inte upplevt detta som ett problem eftersom
statsmakternas beslut ofta ändras under den tid långtidsplanerna
sträcker sig.
RRV anser att dessa underskattningar av kostnaderna är ett
allvarligt problem eftersom de kan leda till att statsmakterna
riskerar att fatta felaktiga övergripande beslut angående
investeringar i vägar  och järnvägar. Politiker på olika nivåer
och regeringstjänstemän förutsätter att verkens
kostnadsuppgifter är tillförlitliga för hela planeringsperioden.
En annan möjlig konsekvens är att verken enligt det tidigare
planeringssystemet prioriterar fel objekt.
Övriga frågor
Kapitaltäckningsgarantin
I anmälan har frågan ställts vilka konsekvenserna kan bli av
ett infriande av Banverkets och Vägverkets
kapitaltäckningsgarantier till skydd för Svedabs eget kapital.
Hur kommer verken att agera i ett sådant fall? Vilka
omprioriteringar i fråga om planerade trafikinvesteringar
kommer de då att göra?
Kapitaltäckningsgarantin avses att utlösas först under de
inledande åren efter det att Öresundsförbindelsen tagits i
anspråk. Om garantin kommer att infrias kommer staten enligt
riksdagens beslut med anledning av proposition 1992/93:100 bil.
7 att ha en fordran på i första hand konsortiet. Om konsortiet
inte kan infria en sådan fordran skulle formellt ägarbolagen
eller dessas ägare kunna krävas. I ett sådant fall skulle
Vägverket och Banverket som ägare till Svedab tvingas
omprioritera investeringsmedel för att betala denna fordran.
Regeringen kommer dock enligt propositionen att begränsa sin
regressrätt till att gälla gentemot konsortiet eller den danska
staten men inte mot Svedab eller den danska motsvarigheten ASÖF,
under förutsättning att den danska regressrätten begränsas på
motsvarande sätt.
Frågan gäller följaktligen i första hand, om den danska staten
formellt begränsat sin regressrätt på det beskrivna sättet.
Enligt uppgift från Riksgäldskontoret är man från svensk och
dansk sida överens om en sådan ömsesidig begränsning av
regressrätten, men någon formell överenskommelse om detta har
ännu inte ingåtts. Överenskommelsen avses dokumenteras i ett
trepartsavtal mellan den svenska staten/Riksgäldskontoret, den
danska staten/Danmarks nationalbank och Öresundskonsortiet.
Avtalet avses undertecknas före sommaren inför den mer
omfattande upplåningen som beräknas starta hösten 1995. De
framtida långivarna avses förbinda sig att inte rikta sina krav
mot Svedab eller ASÖF utan mot respektive stater.
En annan fråga som ställts i anmälan är om den
kapitaltäckningsgaranti som Vägverket och Banverket står för
riskerar att utlösas till följd av de nya kostnadsberäkningarna,
som visar att kostnaderna för broprojektet kommer att öka i
förhållande till den ursprungliga kalkylen.
Som framgått ovan har kapitaltäckningsgarantin inget direkt
samband med projektets grundkostnader, dvs. kostnaderna för
kust-till-kust-förbindelsen, som enligt budgetpropositionen
beräknas till 13 miljarder kronor i 1990 års prisnivå. Garantin
avses att utlösas först då förbindelsen tagits i bruk och då för
att balansera ett förväntat initialt underskott i rörelsen.
Bro över Fehmarn Bält
Anmälaren har också aktualiserat frågan om
Öresundsförbindelsens värde från trafiksynpunkt, om bron över
Fehmarn Bält enligt artikel 21 i avtalet inte kommer att byggas.
I artikel 21 i avtalet mellan Danmark och Sverige står att
Danmarks regering förklarar sig beredd att arbeta för att en
fast förbindelse över Fehmarn Bält kommer till stånd under
förutsättning av att hänsyn till miljö och ekonomi kan
tillgodoses.
SJ ställde som krav för att företaget skulle acceptera
Öresundsförbindelsen att en fast förbindelse över Fehmarn Bält
skulle komma till stånd.
Enligt uppgifter i tidningen Ny Teknik 1995:12 beräknas
Fehmarn Bält-förbindelsen bli dubbelt så dyr som Öresundsbron,
dvs. den skulle kosta 24 miljarder danska kronor i 1988 års
priser. Fehmarn Bält trafikerades 1993 av 4 100 fordon och drygt
2 000 tågpassagerare, vilket motsvarar tre fjärdedelar av den
samlade trafiken över Öresund.
Kombinationen dyrare förbindelse och mindre trafik gör det
enligt tidningen svårt att täcka utgifterna med avgifter.
Metoden att justera trafikprognoserna uppåt för att åstadkomma
en bättre kalkyl är enligt tidningen svårare att genomföra
jämfört med Öresundsförbindelsen.
Alternativet till en avgiftsfinansiering av bron/tunneln är en
rent statlig finansiering, eventuellt med EU-stöd. Ett
ytterligare alternativ är en svensk delfinansiering.
Det framtida trafikflödet över Öresund
Anmälaren har också tagit upp frågan om vilka effekterna från
intäktssynpunkt skulle bli om trafikintensiteten skulle ligga
kvar på den nuvarande nivån då bron tas i drift.
Enligt beräkningar av den framtida trafikutvecklingen för
Öresundsförbindelsen som den svenska Öresundsdelegationen gjort
och som redovisas i proposition 1990/91:158 s. 18 f. varierar
antalet personbilar som skulle utnyttja bron år 2000 mellan 1,8
miljoner och 11,2 miljoner beroende på avgiftsnivån. De angivna
volymerna motsvarar mellan cirka 5 000 och 30 000 bilar per
dygn.
I propositionen bedöms att vägtrafiken öppningsåret "med
största sannolikhet" skulle komma att uppgå till mellan 8 000
och 10 000 bilar per dygn. Som jämförelse kan nämnas att antalet
bilar som transporterades med fartyg mellan Malmö och Köpenhamn
år 1989 uppgick till cirka 300 000 fordon per år, vilket
motsvarar mindre än 1 000 fordon per dygn.
Enligt propositionen skulle den pågående utvecklingen inom EG
och en framtida samlad utveckling i Öresundsregionen motivera
bedömningen 8 000--10 000 fordon per dygn. Den beräknade volymen
jämförs i propositionen med trafiken på Ölandsbron som vid den
aktuella tidpunkten uppgick till 12 000 bilar per dygn.
Enligt Dagens Industri 1995-03-20 bygger Öresundskonsortiets
beräkningar av intäkterna för det första året
Öresundsförbindelsen är i drift på att i genomsnitt 10 000
fordon per dygn trafikerar bron. 80 % av intäkterna beräknas
komma från avgifter på person- och lastbilar samt bussar.
Slutsatsen av detta är att det antal fordon som i dag
transporteras över Öresund med bilfärja vida understiger det
antal fordon som beräknas utnyttja den fasta förbindelsen.
Utskottets bedömning
Den konstitutionella aspekten på de frågor som aktualiserats i
granskningsanmälan är, enligt utskottets mening, om regeringen
på ett nöjaktigt sätt uppfyllt de krav som riksdagen ställde vid
beslutet 1991 angående en redovisning av resultatet av
upphandlingen, en årlig redovisning av hur projektet framskrider
och i vilken omfattning garantiåtagandena tagits i anspråk.
Det kan inte anses ingå i granskningsuppgiften att utskottet
skall göra en kontroll av tillförlitligheten i beräkningarna av
projektets ekonomi och därtill knutna problem av varierande slag
samt bedömningar med anledning av dessa förhållanden.
Vad gäller regeringens redovisning av upphandlingen har denna
av naturliga skäl inte kunnat ske, eftersom upphandlingen ännu
inte är avslutad. En sådan redovisning kommer, enligt vad
kommunikationsministern nyligen meddelat i riksdagen, att ske
hösten 1995.
När det gäller den årliga redovisningen av hur projektet
framskrider har regeringen vid tre tillfällen lämnat sådana
redovisningar:
 i skrivelse till riksdagen (skriv. 1993/94:95) angående
regeringens prövning av projektet enligt naturresurs-, vatten-
och miljöskyddslagen,
 i proposition 1993/94:170 där väsentligen samma information
lämnades som i nyssnämnda dokument,
 i årets budgetproposition (prop. 1994/95:100 bil. 7) som
redovisar regeringens slutliga prövning enligt naturresurslagen
och vattenlagen och konsekvenserna av denna prövning, bl.a.
avseende projektets ekonomi.
Kommunikationsministern har dessutom vid två tillfällen under
1994/95 års riksmöte till riksdagen i svar på frågor lämnat
besked om regeringens syn på projektets ekonomiska förhållanden.
Vid det första tillfället, i oktober 1994, meddelade hon att hon
inte hade för avsikt att initiera någon särskild
förutsättningslös genomgång av projektets ekonomi, som hon ansåg
stabil. I mars 1995 meddelade hon bl.a. att hon inte avsåg att
vidta några särskilda åtgärder med anledning av de anbud som
offentliggjorts, men att hon var beredd att redovisa en samlad
bedömning av projektets ekonomiska förutsättningar hösten 1995.
Redovisningen av i vilken omfattning garantiåtagandena tagits
i anspråk gäller två olika saker, nämligen dels de av den
svenska och den danska staten gemensamt ställda garantierna för
hela projektets ekonomi, dels de speciella garantierna  avseende
skyddet för Svedabs eget kapital.
Den övergripande garantin kan komma att infrias, om konsortiet
går i konkurs. En annan möjlig situation, då offentliga medel
kan komma att tas i anspråk, är om svenska och danska staten
finner skäl att skjuta till kapital utan att en konkursrisk
eller en de facto konkurs föreligger. Den sistnämnda varianten
ligger dock utanför garantiåtagandena i egentlig mening.
Den speciella kapitaltäckningsgarantin avses att utnyttjas
först då Öresundsförbindelsen tas i bruk och då för att
balansera ett kalkylerat initialt underskott i rörelsen.
I inget fall kan regeringen sägas haft någon anledning
hittills att rapportera till riksdagen i frågan om
garantiåtagandena.
Enligt utskottets mening finns ingen grund för kritik mot den
förutvarande eller den nuvarande regeringen i de delar av
Öresundsbroprojektet som här granskats. Granskningen föranleder
inget uttalande från utskottet.
18. Statsråds förmögenhetsförhållanden
Anmälan
I en granskningsanmälan, bilaga A 22.1, har till
granskning anmälts frågan om statsrådet Ulf Dinkelspiels
speciella förmögenhetsförhållanden är förenliga med hans uppdrag
som statsråd. Granskningen bör enligt anmälan klarlägga huruvida
statsminister Carl Bildt har levt upp till sitt ansvar för att
Dinkelspiel uppfyllt kraven i 6 kap. 9 § andra stycket
regeringsformen.
Anmälan tar upp frågan om allmänhetens förtroende för ett
statsråd kan rubbas av att statsrådet är ägare eller delägare av
ett fondkommissionsföretag och detta förhållande kan påverka
företagets möjligheter till förmånlig behandling i olika
sammanhang, såväl hos myndigheter som hos andra. Bakgrunden
anges vara uppgifter i tidningen Dagens Industri den 21
september 1994 att fondkommissionsföretaget Öhman under
räntekrisen 1992 fick låna 750 miljoner kronor av Riksbanken
till en ränta om 34 % medan andra fondkommissionärer samtidigt
fick betala 500 % ränta för motsvarande typ av lån.
Bestämmelse i regeringsformen
I 6 kap. 9 § andra stycket regeringsformen finns bestämmelsen
att ett statsråd inte får utöva allmän eller enskild tjänst och
inte heller inneha uppdrag eller utöva verksamhet som kan rubba
förtroendet för honom. Regeringsformen innehåller inte något
uttryckligt stadgande om statsministerns ansvar för att
statsråden uppfyller kraven i bestämmelsen. Statsministern är
emellertid den som enligt regeringsformen tillsätter övriga
statsråd, och han har även rätt att entlediga ett statsråd både
på statsrådets egen begäran och i annat fall.
Bakgrund
Omständigheter kring lånet
Det lån som avses i artikeln i Dagens Industri beskrivs av
Riksbanken sammanfattningsvis på följande sätt. Riksbanken
lämnade den 17 september 1992 E. Öhman J:r Fondkommission AB ett
lån på 750 miljoner kronor till 34 % ränta, när marginalräntan
var 500 %. Sedan det konstaterats att lånet byggt på ett
missförstånd gjordes räntevillkoren om till 210 %, vilket
bedömdes motsvara en vid denna tidpunkt gällande marknadsränta
för Öhman. Lånet löpte under tre räntedagar.
Missförståndet avsåg Öhmans ekonomiska situation.
Riksbanken har enligt 18 § andra stycket lagen (1988:1385) om
Sveriges riksbank, riksbankslagen, möjlighet att -- om det finns
synnerliga skäl -- även på andra än penningpolitiskt motiverade
villkor bevilja kredit till svenska bankinstitut och till andra
svenska företag som står under tillsyn av Finansinspektionen.
E. Öhman J:r Fondkommission AB (Öhman) är en s.k. primary
dealer och företaget står under tillsyn av Finansinspektionen.
Ulf Dinkelspiel är delägare i företaget men deltar inte i dess
ledning. Företaget har också haft hand om förvaltningen av hans
aktieinnehav och letts av hans bror.
Granskning av Riksbankens agerande
Fullmäktige i Riksbanken har i sin förvaltningsberättelse för
år 1992 gett en beskrivning av bankens utlåning på särskilda
villkor under hösten 1992. Förvaltningsberättelsen behandlades i
riksdagen under riksmötet 1992/93. Riksdagen beviljade på
tillstyrkan av såväl Riksdagens revisorer som finansutskottet
fullmäktige ansvarsfrihet för Riksbankens förvaltning under år
1992 (redog. 1992/93:RR5, bet. 1992/93:FiU23, rskr. 1992/93:305
och 306).
Under hösten 1994 uppmärksammades, som ovan framgår, lånet
till Öhman i pressen. Riksbanksfullmäktige beslöt därvid att
närmare utreda för omständigheterna kring lånet. KPMG Bohlins AB
anlitades för att närmare klarlägga frågor beträffande villkoren
för kreditgivningen och den överenskommelse om räntekompensation
som senare träffades.
Revisorerna ansåg i ett sammanfattande omdöme att villkoren
enligt 18 § andra stycket riksbankslagen för att bevilja lån på
särskilda villkor inte hade varit uppfyllda och att Öhmans
finansiella ställning vid tillfället inte hade varit av sådan
allvarlig art som anges i förarbetena till lagrummet. Att lånet
ändå lämnades berodde enligt revisorernas mening på det faktum
att Riksbanken inte i förväg inhämtade uppgifter om och
analyserade Öhmans finansiella ställning och att Riksbankens
handläggare uppenbarligen trodde att situationen var betydligt
allvarligare än vad den i själva verket var.
Revisorerna fann inte något som tydde på att Öhman lämnat
felaktiga uppgifter till Riksbanken i samband med att man erhöll
lånet. De ansåg i fråga om de ränteberäkningar som legat till
grund för Öhmans betalning av räntekompensation att modellen som
användes var rimlig inte bara från juridisk utan även från
affärsmässig synpunkt.
Inom Riksbanken har erfarenheten dragits att det finns
anledning att för eventuellt framtida behov utforma riktlinjer
för handläggningsförfarandet vid kreditgivning av detta slag. Av
riktlinjerna bör framgå vilka uppgifter som skall lämnas av
låntagaren för kreditbedömningen samt hur Riksbankens
beslutsunderlag skall dokumenteras.
Tidigare KU-granskning av betydelsen av statsråds
förmögenhetsinnehav
Som berörs i anmälan har konstitutionsutskottet under senare
år ägnat stort intresse åt frågor om betydelsen av statsråds
förmögenhetsinnehav och förvaltningen därav.
Vid 1993 års granskning (se 1992/93:KU30 avsnitt 10)
behandlade utskottet grundligt frågan om statsrådens innehav av
värdepapper m.m. Förutom en redovisning av innehaven lämnades en
utförlig redogörelse för gällande bestämmelser och för
regeringens praxis för hanteringen av jävssituationer m.m.
Utskottet gjorde också en ingående bedömning av de olika frågor
som granskningen aktualiserade.
Utskottet konstaterade att samtliga regeringsbildare under
efterkrigstiden varit av den uppfattningen att statsministern
har det yttersta och formella ansvaret för att statsråden
uppfyller kraven i 6 kap. 9 § andra stycket regeringsformen.
Någon skillnad föreligger därvid givetvis inte mellan
statsministern i en enpartiregering och statsministern i en
koalitionsregering. Utskottet konstaterade också att
bestämmelsen i 6 kap. 9 § andra stycket regeringsformen i
första hand har till syfte att värna om statsrådstjänstens
integritet. Huruvida innehav av ett speciellt uppdrag, utövande
av viss verksamhet, ägande av viss typ av egendom eller andra
intressebindningar är ägnade att rubba förtroendet för
statsrådet fick därvid bedömas från fall till fall.
Enligt en majoritet inom utskottet bestående av
representanterna för de dåvarande regeringspartierna (m, fp, c
och kds) och Ny demokrati borde något generellt förbud för
statsråd att exempelvis inneha aktier eller annan egendom inte
utfärdas. Utskottet ansåg emellertid att det är viktigt att
ledamöter av regeringen är medvetna om att intressekonflikter
kan uppstå och vidtar de försiktighetsåtgärder som kan göras för
att förhindra att deras förtroende hos allmänheten rubbas.
Utskottet ansåg det därför vara lämpligt att regler utformas för
hanteringen av jävsfrågor i regeringsärenden som riktar sig
direkt till regeringen. Utskottet rekommenderade även att
möjligheterna att sätta viss egendom under oberoende extern
förvaltning under den tid statsrådstjänsten innehas blir föremål
för utredning. Därvid borde möjligheterna att i Sverige tillämpa
t.ex. ett system med s.k. blind trust, såsom förekommer i Canada
och USA, undersökas. Utskottet framhöll slutligen att det också
kan finnas andra bindningar än sådana som har samband med
förmögenhetsinnehav som kan rubba förtroendet för ett statsråd
eller ge upphov till jävssituationer. Således kunde kvardröjande
bindningar finnas till organisationer eller andra starka
intressen. Även sådana bindningar borde därför redovisas vid
tillträdet av en statsrådspost.
I en reservation ansåg de socialdemokratiska ledamöterna inte
heller att något generellt förbud för statsråd att inneha aktier
eller annan egendom borde utfärdas. Reservanterna ansåg
emellertid att vissa statsrådsposter var mer känsliga ur
förtroendesynpunkt än andra. Från huvudregeln att statsråd inte
borde förbjudas att äga aktier måste därför undantag göras för
näringsministern och det statsråd som har ansvar för
utrikeshandel och vapenexport. Det fick nämligen anses vara
klart olämpligt att innehavare av dessa poster var invecklade i
ekonomisk verksamhet av något slag som hade direkta bindningar
till företag t.ex. genom aktier. Även om något förbud mot
aktieinnehav generellt inte borde uppställas för statsråd, borde
aktieägande statsråd överlämna sina aktier till en oberoende
extern förvaltning, och det var därvid klart olämpligt att
aktieinnehavet överlämnades till en förvaltare med vilken
aktieägaren hade intressebindningar, såsom släkting eller ett
bolag i vilket statsrådet var delägare. Ett system med blind
trust borde skyndsamt utredas. -- Sammanfattningsvis ansåg
reservanterna att statsminister Carl Bildt tagit för lättvindigt
på sin uppgift som regeringsbildare och att han inte kunde anses
ha levt upp till sitt ansvar för att statsråden uppfyller kraven
i 6 kap. 9 § andra stycket regeringsformen. Statsministern
kunde därför inte undgå allvarlig kritik för att han brustit i
omsorg vid urvalet av personer, när han utsåg Per Westerberg och
Ulf Dinkelspiel till statsråd med ansvar för närings- och
handelspolitiska frågor. Som en följd av statsministerns
försummelse i detta hänseende kunde det inte uteslutas att
medborgarnas förtroende för dessa två statsråd rubbats.
Företrädaren för Vänsterpartiet i utskottet instämde i allt
väsentligt i de uppfattningar som fördes fram i den
socialdemokratiska reservationen. Enligt hans uppfattning borde
det dock vara regel att större aktieinnehav eller innehav av
andra värdepapper, som har direkt bindning till ett eller flera
enskilda företag, avyttras innan statsrådsposten tillträds.
Vid 1994 års granskning (se 1993/94:KU30 avsnitt 18)
redovisades statsrådens aktuella innehav av värdepapper och
förvaltningen av dem samt handläggningen av den promemoria --
Intressekonflikter för statsråd -- som regeringens etikkommitté
överlämnat. Utskottet återgav också den bedömning som utskottet
(majoriteten bestående av m, fp, c, kds och nyd) gjort
föregående år och bedömningen i reservationen (s). Utskottet
uttalade att årets granskning -- som inte innefattat någon
självständig utredning av i vilken omfattning jäv eller
jävsliknande situationer uppstått för statsråden -- inte gav
anledning till något uttalande från utskottets sida. I ett
särskilt yttrande uttalade de socialdemokratiska ledamöterna att
riksdagen vid 1993 års granskning inte delat den kritik som
framförts i den socialdemokratiska reservationen, och de ansåg
sig därför inte då kunna från konstitutionell synpunkt kritisera
att förhållandena i huvudsak varit desamma sedan granskningen
året innan. De vidhöll dock de uppfattningar som angivits i
reservationen.
Med anledning av en motion behandlade utskottet under hösten
1994 (bet. 1994/95:KU13) frågan om att införa ett system med
blind trust. Med hänsyn till uppgifter om pågående beredning
inom regeringskansliet avstyrkte utskottet motionen.
Utskottets bedömning
Som framgått har konstitutionsutskottet vid flera tillfällen
granskat statsråds innehav av värdepapper m.m. och i anslutning
härtill frågor om jäv för statsråden. Granskningarna har utgått
från att det är nödvändigt för det politiska arbetets anseende
att allmänheten har förtroende för att statsråden står
självständiga gentemot ovidkommande intressen. Det har inte bara
gällt frågan om förtroendet faktiskt har rubbats utan också om
allmänheten med hänsyn till omständigheterna kan ha haft
anledning att ifrågasätta förtroendet.
Intresset har främst varit inriktat på om allmänheten kan ha
förtroende för att ett aktieägande statsråd kan utöva sin tjänst
utan att ta ovidkommande hänsyn till sin förmögenhet. Det nu
aktuella fallet belyser en ny aspekt på statsråds
förmögenhetsinnehav. Det rör frågan om det förhållandet att en
ägare eller delägare i ett fondkommissionsföretag också är
statsråd kan påverka företagets möjligheter till förmånlig
behandling i olika sammanhang, såväl hos myndigheter som hos
andra.
Utskottet har inte att granska Riksbankens verksamhet, utan
sådan granskning sker i annan ordning. I det avseende som nu är
aktuellt har utskottet varken underlag för eller anledning att
anta att händelseförloppet i låneärendet varit annat än det av
Riksbanken angivna, som också har granskats av en revisionsbyrå.
Utskottet har således inte anledning till någon misstanke att
dåvarande statsrådet Ulf Dinkelspiels intressen i Öhman påverkat
företagets möjligheter att låna i Riksbanken. Än mindre har
utskottet anledning till misstanke att Ulf Dinkelspiel agerat
otillbörligt i låneärendet.
Utskottet anser att uppmärksamheten kring Riksbankens lån till
Öhman under hösten 1992 bekräftar de farhågor som framfördes i
den ovan återgivna reservationen till betänkande 1992/93:KU30.
Vad som förevarit i låneärendet har varit ägnat att leda till
spekulationer om bakgrunden och till att rubba medborgarnas
förtroende för Ulf Dinkelspiel som statsråd.
Carl Bildt borde vid sin regeringsbildning ha förutsett att
situationer kunde uppstå där bl.a. Ulf Dinkelspiels delägarskap
i ett fondkommissionsföretag, som också förvaltade hans
aktieinnehav, skulle kunna leda till misstro från allmänhetens
sida. Carl Bildt måste därför anses ha tagit för lättvindigt på
sin uppgift som regeringsbildare även utifrån den nu aktuella
aspekten, och han kan inte anses ha levt upp till sitt ansvar
för att statsråden uppfyllde kraven i 6 kap. 9 § andra stycket
regeringsformen.
19. Statsrådet Bo Könbergs ledning av pensionsarbetsgruppen
Ärendet
Utskottet har till granskning tagit upp statsrådet Bo Könbergs
ledning av pensionsarbetsgruppen. Granskningen har föranletts av
en granskningsanmälan. Enligt anmälan hade vid sidan av den av
regeringen tillsatta pensionsarbetsgruppen bildats en särskild
grupp under Bo Könbergs ledning. Denna grupp arbetade med samma
fråga som pensionsarbetsgruppen hade fått i uppgift att
behandla. Ledamöterna från Ny demokrati och Vänsterpartiet kände
inte till att dessa sammanträden pågick och hade inte heller
erhållit några kallelser. Den särskilda gruppen synes enligt
anmälan ha biträtts av pensionsarbetsgruppens sekretariat och
experter som kunde kallas in för föredragningar eller
konsulteras per telefon. Granskningsanmälan har tagits in i
bilaga A 23.1.
Statsrådsberedningen har i granskningsärendet överlämnat en
promemoria som har upprättats inom Socialdepartementet, bilaga
A 23.2.
Bakgrund
Pensionsarbetsgruppen (PAG) tillsattes genom ett
regeringsbeslut den 28 november 1991 (dir. 1991:102). Enligt
direktiven var syftet med arbetsgruppens arbete att mot bakgrund
av Pensionsberedningens betänkande Allmän pension (SOU 1990:76)
och de med anledning av detta betänkande inkomna remissvaren
utarbeta förslag till ett nytt system för den allmänna
pensioneringen. Därvid skulle de utgångspunkter för ett
reformerat pensionssystem som återfinns i 1991 års finansplaner
och i proposition 1991/92:38 om inriktningen av den ekonomiska
politiken vara vägledande för arbetet. PAG skulle enligt
direktiven omfattas av kommittéförordningen (1976:119). Till
ordförande i gruppen utsågs dåvarande statsrådet Bo Könberg och
som ledamöter åtta företrädare för de dåvarande
riksdagspartierna. Arbetsgruppen biträddes av fyra experter och
fem sekreterare. Genom beslut vid regeringssammanträde den 9
september 1993 erhöll PAG tilläggsdirektiv (dir. 1993:108).
Detta uppdrag innebar att arbetsgruppen skulle lämna förslag
avseende en successiv höjning av pensionsåldern till 66 år.
PAG avlämnade i augusti 1992 promemorian Ett reformerat
pensionssystem -- bakgrund, principer och skiss (Ds 1992:89).
Den 21 februari 1994 avlämnade arbetsgruppen betänkandet
Reformerat pensionssystem (SOU 1994:20--22). I detta
presenterades överväganden och förslag till ett reformerat
ålderspensionssystem och regler för övergången till detta.
Förslagen i betänkandet byggde på en överenskommelse mellan
representanterna i arbetsgruppen för de fyra dåvarande
regeringspartierna och Socialdemokraterna. Reservationer avgavs
av representanterna för Vänsterpartiet och för Ny demokrati.
Arbetet i pensionsarbetsgruppen
Av Statsrådsberedningens promemoria framgår att PAG påbörjade
sitt arbete den 13 december 1991. Arbetsgruppen höll sammanlagt
56 sammanträden. Enligt promemorian fördes vid dessa
sammanträden protokoll i enlighet med kommittéförordningen, vari
bl.a. upptogs de beslut som fattades. Ersättning till ledamöter
och experter för deltagande vid sammanträdena och för inläsning
av material utgick i form av dagarvoden i enlighet med
kommittéförordningen. Vidare framgår av promemorian att, även om
avsikten med tillsättandet av arbetsgruppen från början var att
gruppen skulle biträda Socialdepartementet med utarbetandet av
en proposition, det relativt tidigt stod klart att PAG skulle
avge ett betänkande. Inom sekretariatet arbetades fram
underlagsmaterial med faktaredovisningar, beräkningar,
alternativa lösningsmöjligheter, m.m. samt utkast till
betänkandetext. Detta material föredrogs och diskuterades vid
arbetsgruppens sammanträden. Enligt promemorian framkom
successivt av diskussionerna vid sammanträdena att det i vissa
frågor förelåg en samsyn mellan representanterna för de fyra
regeringspartierna och socialdemokraterna. Det framgick tidigt
att dessa partiers representanter såg det som möjligt att få
till stånd ett enhälligt förslag till en omfattande och
genomgripande reformering av det allmänna pensionssystemet.
Samtidigt blev det enligt promemorian efter hand tydligt att
företrädarna för Vänsterpartiet och för Ny demokrati ställde sig
avvaktande härtill.
Vidare framgår av Statsrådsberedningens promemoria att det
egentliga arbetet med att utforma texterna i det kommande
slutbetänkandet påbörjades hösten 1993. Sekretariatet
framställde förslag till olika avsnitt i betänkandet som
redovisades i form av promemorior till PAG. Dessa promemorior
genomgicks sida för sida vid sammanträden med arbetsgruppen, som
hölls med täta mellanrum. Sålunda sammanträdde PAG under
perioden den 1 november 1993--21 februari 1994 vid sammanlagt 11
tillfällen. Parallellt med arbetet under denna tid pågick
överläggningar mellan statsrådet Bo Könberg och en eller flera
av ledamöterna från regeringspartierna och Socialdemokraterna.
Överläggningarna utmynnade så småningom i en överenskommelse
mellan dessa partiers representanter om huvuddragen i en
pensionsreform. Dessa huvuddrag offentliggjordes vid en
presskonferens som de nämnda partiföreträdarna höll den 24
januari 1994. Samtidigt erhöll arbetsgruppens övriga ledamöter,
experter och sekretariat kännedom om innehållet i
överenskommelsen. Denna utgjorde sedan en av grunderna för
sekretariatets fortsatta arbete med att utarbeta förslag till
betänkandetext. I huvudsak allt material som togs upp i
betänkandet och de förslag som där redovisades gicks igenom sida
för sida vid PAG:s sammanträden. Beslut fattades successivt om
det sakliga innehållet i betänkandet. Enligt promemorian bedrevs
av tidsskäl arbetet mycket skyndsamt med täta sammanträden även
under kvällar och helger. Materialet kunde tillställas
ledamöterna endast kort tid före ett sammanträde.
Enligt Statsrådsberedningens promemoria har någon formell
grupp vid sidan av PAG inte utsetts för att genomföra de
partipolitiska överläggningar mellan olika ledamöter i
arbetsgruppen som förekommit med syfte att få till stånd en
överenskommelse om en pensionsreform. Några direktiv har inte
funnits och några arvoden har inte utbetalats med anledning av
dessa överläggningar. Under delar av några av sammanträffandena
har en av sekreterarna i PAG och en handläggare vid
Socialdepartementets socialförsäkringsenhet varit närvarande för
att bistå med sakupplysningar.
Utskottets bedömning
Granskningen föranleder inte något uttalande från utskottets
sida.
20. Regeringsbeslut om rätt för vissa asylsökande att få
stanna i Sverige
Ärendet
Utskottet har till granskning tagit upp regeringens beslut den
14 april 1994 att dels utfärda en förordning om rätt för vissa
asylsökande att få stanna i Sverige, dels i ett enskilt
utlänningsärende medge uppehållstillstånd för en familj från
Republiken Makedonien. Granskningen har föranletts av en
granskningsanmälan. Enligt anmälan har regeringens beslut
kritiserats av Statens invandrarverk. Dess överdirektör har
ansett att regeringens tolkning är för långtgående och att den
inte är korrekt. Granskningsanmälan har tagits in i bilaga A
24.1.
Statsrådsberedningen har i granskningsärendet överlämnat en
promemoria som har upprättats inom Kulturdepartementet, bilaga
A 24.2.
I granskningsärendet har inom utskottskansliet upprättats en
granskningspromemoria, bilaga A 24.3.
Regeringsbesluten
Regeringen beslutade den 14 april 1994 att införa en
förordning (SFS 1994:189) om uppehållstillstånd i vissa
utlänningsärenden. Förordningen innebär att utlänningar som före
den 1 januari 1993 har gjort en ansökan om asyl som inte
slutligt prövats och som fortfarande befinner sig landet får
beviljas uppehållstillstånd, om särskilda skäl inte talar mot
det, och om ansökan avser barn som den 1 januari 1993 var under
18 år eller gäller en familj med barn som vid denna tid var
under 18 år. Förordningen trädde i kraft den 18 april 1994.
Enligt förordningsmotiven (1994:1) utfärdade regeringen
förordningen med stöd av bemyndigandet i 2 kap. 4 § andra
stycket utlänningslagen (1989:529).
Den 14 april 1994 fattade regeringen beslut även i ett enskilt
ärende om uppehållstillstånd. Beslutet gällde en familj
bestående av två makar och två barn från Republiken Makedonien.
Enligt ett beslut från Utlänningsnämnden den 26 oktober 1992,
vilket hade vunnit laga kraft, skulle makarna avvisas. Makarna
kom emellertid den 2 november 1992 in med en s.k. ny ansökan
enligt 2 kap. 5 § tredje stycket utlänningslagen. Statens
invandrarverk överlämnade makarnas samt deras barns ansökningar
till regeringen den 2 juli 1993. Enligt regeringens beslut
medgavs hela familjen permanent uppehållstillstånd i Sverige.
Samma dag informerade regeringen riksdagen om
flyktingpolitiken. Vid denna information redogjorde statsrådet
för de ovan nämnda besluten. Vad gällde regeringens beslut i det
enskilda ärendet anförde statsrådet att beslutet innebar att
barnfamiljer som har fått sin sak slutligt prövad men som ännu
inte har lämnat landet kan få komma att stanna här. Samma
tidsregler gällde enligt statsrådet som i förordningen.
Bakgrund
En fråga i granskningen har gällt om regeringens beslut den 14
april 1994 att utfärda en förordning om uppehållstillstånd har
kunnat fattas med stöd av bemyndigandet i 2 kap. 4 § andra
stycket utlänningslagen. En annan fråga har rört om det ur
konstitutionell synpunkt kan framföras invändningar mot
regeringens samma dag fattade beslut i det enskilda ärendet.
Regeringen har på utlänningslagstiftningens område ansetts ha
ett särskilt behov av att kunna styra utvecklingen av praxis.
Enligt tidigare ordning kunde beslut av Statens invandrarverk om
avvisning och utvisning samt om flyktingförklaring och
resedokument överklagas till regeringen. Genom beslut i enskilda
överklagandeärenden styrde regeringen sålunda praxis i
utlänningsärenden. Från den 1 januari 1992 skall emellertid
sådana beslut överklagas till Utlänningsnämnden. I propositionen
om en särskild nämnd för utlänningsärenden (prop. 1991/92:30)
anfördes som motiv för att inrätta Utlänningsnämnden främst den
allmänna strävan att begränsa antalet ärenden hos regeringen.
För att säkerställa att ärenden av stor principiell vikt ändå
skulle komma under regeringens prövning behölls möjligheten för
Invandrarverket att enligt 7 kap. 11 § utlänningslagen överlämna
ärenden till regeringen för beslut. Enligt samma bestämmelse har
också Utlänningsnämnden getts en sådan möjlighet.
Regeringens roll vid praxisbildningen har även därefter varit
föremål för översyn. I april 1992 tillsatte regeringen en
särskild utredare som bl.a. skulle undersöka vilka möjligheter
regeringen har att -- inom regeringsformens ram -- genom
generella föreskrifter styra utvecklingen och praxis på
utlänningslagstiftningens område och -- om det bedömdes
nödvändigt eller önskvärt -- föreslå de ändringar och tillägg
som kan vara motiverade (dir. 1992:51). Enligt direktiven gavs
uppdraget mot bakgrund av att regeringens metod att skapa praxis
med generell räckvidd genom beslut i enskilda ärenden kunde
ifrågasättas.
Utredaren konstaterade i delbetänkandet Utlänningslagen -- en
partiell översyn (SOU 1993:24) att bemyndigandet 2 kap. 4 §
andra stycket utlänningslagen i förarbeten och doktrin ansetts
ha en ganska snäv räckvidd och i praktiken har gällt temporära
uppehållstillstånd för studier och liknande. Utredaren
konstaterade vidare att det rådde delade meningar om huruvida
regeringens behov av att styra tillämpningen av utlänningslagen
genom generellt verkande föreskrifter kunde tillgodoses inom
ramen för bestämmelsen i 8 kap. 13 § regeringsformen, enligt
vilken regeringen får besluta föreskrifter om verkställighet av
lag. Enligt utredarens förslag skulle utlänningslagen
kompletteras med ett uttryckligt bemyndigande för regeringen
att meddela de föreskrifter som behövs för prövningen av
asylansökningar och andra ansökningar om uppehållstillstånd.
Delbetänkandet har remissbehandlats. Större delen av
remissinstanserna instämde i förslaget om att regeringen bör ges
ett bemyndigande att utfärda generella föreskrifter på
utlänningsområdet. Flera remissinstanser ansåg emellertid att
det föreslagna bemyndigandet hade getts en alltför generell
utformning. Enligt regeringen bedömdes utredarens förslag därför
inte kunna läggas till grund för lagstiftning utan ytterligare
beredning.
Som tidigare nämnts har regeringen därefter tillsatt
ytterligare en särskild utredare med uppdrag att bl.a. särskilt
beakta praxisbildningen genom beslut i enskilda ärenden och
regeringens möjligheter att styra praxis genom att meddela
föreskrifter (dir. 1994:75). Enligt direktiven bör förslaget i
delbetänkandet Utlänningslagen -- en partiell översyn (SOU
1993:24), om att regeringen genom en ändring i utlänningslagen
skulle få ett vidgat bemyndigande att meddela föreskrifter,
övervägas på nytt mot bakgrund av den kritik som framförts under
remissbehandlingen.
Utredaren avlämnade sitt betänkande Effektivare styrning och
rättssäkerhet i asylprocessen (SOU 1995:46) under april 1995.
Tidigare granskning i utskottet
Enligt 11 kap. 7 § regeringsformen får ingen myndighet, ej
heller riksdagen eller kommuns beslutande organ, bestämma hur
förvaltningsmyndighet i särskilt fall skall besluta i ärende som
rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som
rör tillämpningen av lag.
Av nämnda bestämmelse i regeringsformen följer att regeringen
inte får bestämma hur Statens invandrarverk eller
Utlänningsnämnden i särskilt fall skall besluta i ärende som rör
myndighetsutövning mot enskild eller som rör tillämpningen av
lag. Ur bestämmelsen kan vidare härledas principen att
regeringens beslut i enskilda ärenden endast har vägledande och
inte bindande verkan för förvaltningsmyndigheterna vid deras
prövning av liknande ärenden.
Som exempel på ett fall där regeringens genom beslut i ett
enskilt ärende skapat vägledande praxis i asylärenden kan nämnas
det s.k. 13 decemberbeslutet 1989. Enligt detta skulle endast
den som uppfyllde kraven enligt FN:s flyktingkonvention eller
hade ett särskilt starkt skyddsbehov komma att beviljas asyl.
Som  skäl för beslutet angav regeringen bl.a. att situationen i
landet var sådan att det i det enskilda fallet vid prövning av
rätten till asyl skulle beaktas huruvida särskilda skäl att
enligt 3 kap. 4 § utlänningslagen vägra asyl förelåg. Enligt
motiven till denna bestämmelse kan särskilda skäl att vägra asyl
i fråga om krigsvägrare och de facto-flyktingar föreligga bl.a.
om det bedöms nödvändigt för att reglera invandringen (prop.
1988/89:86 s. 156). Regeringen bedömde att flyktingmottagandet
utsatts för sådana påfrestningar att bestämmelsen om särskilda
skäl nu var tillämplig.
Det s.k. 13 decemberbeslutet har varit föremål för granskning
i konstitutionsutskottet. Vid granskningen 1989/90 redovisade
utskottet gällande regler och uttalanden i förarbetena samt gav
en redogörelse för läget när det gällde flyktingmottagandet vid
tiden för beslutet liksom de berörda asylsökandenas situation i
hemlandet. Utskottets majoritet fann inte skäl att ifrågasätta
regeringens bedömning som kommit till uttryck i beslutet (bet.
1989/90:KU30). I en reservation (fp, vpk och mp) anfördes att
påfrestningarna för det svenska samhället och den svenska
flyktingmottagningen inte kunde anses så svåra att man bort
tillämpa bestämmelsen om särskilda skäl i 3 kap. 4 §
utlänningslagen.
Vid granskningen av regeringens praxis i asylärenden under det
följande året gjorde utskottet en uppföljning av granskningen
från året dessförinnan (bet. 1990/91:KU30). I samband med detta
redogjorde utskottet bl.a. för viss kritik som med anledning av
13 decemberbeslutet hade framförts av professor Håkan Strömberg
i en artikel i Förvaltningsrättslig tidskrift (1990:1) angående
regeringens val av juridisk form för att introducera en skärpt
praxis i asylärenden. Enligt Strömberg kunde den valda juridiska
formen med ett praxisskapande beslut inte anses fullt
tillfredsställande ur rättssäkerhetssynpunkt. Utskottets
majoritet utgick i sin bedömning från att de redovisade
synpunkterna beträffande normgivningen skulle beaktas i kommande
lagstiftningsarbete. I en reservation (fp, v, mp) anfördes att
mot bakgrund av att regeringen avsåg att fastslå nya principer
med generell giltighet borde föreskriftsform ha använts i
stället för beslut i ett enskilt ärende.
Kulturdepartementets promemoria
Kulturdepartementet anför i sin promemoria den 25 januari 1995
att ordalydelsen av bemyndigandet i 2 kap. 4 § andra stycket
utlänningslagen ger ansenlig räckvidd för regeringen att meddela
föreskrifter om uppehållstillstånd. Vidare konstaterar
departementet att uttalandet i förarbetena om exempel på fall då
regeringen kan föreskriva om uppehållstillstånd, nämligen när
det gäller studier och besök, möjligen gör bemyndigandets
tillämpningsområde något snävare än vad ordalydelsen ger vid
handen. Å andra sidan konstaterar departementet att uppräkningen
av fall endast är exemplifierande. Mot denna bakgrund måste den
utfärdade förordningen enligt departementet anses ligga inom
ramen för det givna bemyndigandet.
Vidare anför Kulturdepartementet att vad som sägs i
kommittédirektiv 1994:75 rörande överväganden om ett vidgat
bemyndigande inte kan tas till intäkt för att regeringen skulle
ha funnit bemyndigandet i 2 kap. 4 § andra stycket
utlänningslagen otillräckligt för den situation som förordningen
i april 1994 skulle bemästra. Departementet framhåller att det
finns flera bestämmelser om uppehållstillstånd i utlänningslagen
som inte innehåller några bemyndiganden för regeringen att
meddela föreskrifter.
Vad gäller regeringens beslut den 14 april 1994 i ett enskilt
utlänningsärende anför Kulturdepartementet att som regeringen
såg saken var det uteslutet att ett ställningstagande av denna
typ gavs någon annan form än ett beslut i ett enskilt ärende.
Riksdagen kan inte anses ha delegerat någon föreskriftsrätt till
regeringen i vad avser ny ansökan enligt 2 kap. 5 §
utlänningslagen. Några generella föreskrifter på detta område
kunde enligt departementet därför inte meddelas bortsett från
verkställighetsföreskrifter.
Utskottets bedömning
Enligt 2 kap. 4 § första stycket utlänningslagen får
uppehållstillstånd ges till en utlänning som är nära anhörig
till en i Sverige bosatt person eller som annars har särskild
anknytning till Sverige. Uppehållstillstånd får också ges till
utlänning som av humanitära skäl bör få bosätta sig i Sverige
eller till den som har fått arbetstillstånd eller har sin
försörjning ordnad på annat sätt. Vidare sägs i 2 kap. 4 § andra
stycket utlänningslagen att regeringen får föreskriva att
uppehållstillstånd kan ges även i andra fall. Regeringen har med
stöd av detta bemyndigande utfärdat den i granskningen nu
aktuella förordningen om uppehållstillstånd i vissa
utlänningsärenden. I förarbetena anges beträffande detta
bemyndigande att regeringen bör ha möjlighet att föreskriva att
uppehållstillstånd får meddelas i fall som gäller t.ex. studier
och besök (prop. 1988/89:86 s. 148). Av förarbetena kan sålunda
endast utläsas vad gäller bemyndigandets räckvidd att regeringen
kan föreskriva om uppehållstillstånd i vart fall när det gäller
de nämnda exemplen.
Utskottet konstaterar att bemyndigandet i 2 kap. 4 § andra
stycket utlänningslagen i skilda sammanhang har ansetts ha en
mer begränsad räckvidd än vad dess ordalydelse ger vid handen.
Bland annat har, som redovisats i det föregående, i betänkande
SOU 1993:24 anförts att bemyndigandet i förarbeten och doktrin
ansetts ha en ganska snäv räckvidd. I betänkandet har vidare
konstaterats att det råder oklarhet om huruvida regeringens
behov av att styra tillämpningen av utlänningslagen genom
generellt verkande föreskrifter kan tillgodoses inom ramen för 8
kap. 13 § regeringsformen. Mot denna bakgrund har i betänkandet
föreslagits att utlänningslagen skall kompletteras med ett
uttryckligt bemyndigande för regeringen att meddela de
föreskrifter som behövs för att pröva asylansökningar och andra
ansökningar om uppehållstillstånd.
Som framgår av det föregående har regeringen i juli 1994 gett
en ny utredare i uppdrag att bl.a. på nytt, mot bakgrund av den
kritik som framförts under företagen remissbehandling, överväga
förslaget i betänkande SOU 1993:24 om att regeringen genom en
ändring i utlänningslagen skulle få ett vidgat bemyndigande att
meddela föreskrifter. Som tidigare nämnts hade enligt
remisskritiken det föreslagna bemyndigandet getts en alltför
generell utformning.
Utskottet utgår ifrån att regeringen i den översyn som för
närvarande pågår av regeringens styrmetoder för praxisbildningen
på utlänningslagstiftningens område behandlar frågan om
regeringens möjlighet att meddela föreskrifter på detta område.
I den mån regeringen därvid finner att en ändring av
utlänningslagen är erforderlig får regeringen underställa
riksdagen ett sådant förslag.
Vad gäller regeringens nu aktuella beslut den 14 april 1994 i
ett enskilt utlänningsärende finner utskottet anledning -- även
mot bakgrund av det utredningsarbete som nu pågår -- att ånyo
framhålla de synpunkter i fråga om normgivningen som anfördes i
samband med granskningen 1990/91 beträffande det s.k. 13
decemberbeslutet. Granskningen föranleder i övrigt inte något
uttalande från utskottets sida.
21. Kostnadsansvaret för resor företagna av statsråd och
politiskt tillsatta tjänstemän i regeringskansliet
Anmälan
Utskottet har till granskning tagit upp frågan om
kostnadsansvaret för resor företagna av statsråd och politiskt
tillsatta tjänstemän i regeringskansliet. Granskningen föranleds
av en anmälan med tillägg, bilaga A 25.1. Anmälan hänför sig
till tidningsuppgifter om resor gjorda av förutvarande
kabinettssekreteraren Pierre Schori under åren 1982-- 1991.
Resorna anges ha avsett olika arrangemang som anordnats av det
socialdemokratiska partiet eller partiet närstående
organisationer.
Statsrådsberedningens riktlinjer
Från Statsrådsberedningen har inkommit en promemoria i
ärendet. I den redovisas de riktlinjer som har gällt sedan
slutet av år 1982 när det gäller ansvaret för kostnader för
statsrådens m.fl. resor. Riktlinjerna har kommit till uttryck
genom olika skrivelser och promemorior som har upprättats inom
Statsrådsberedningen.
I en skrivelse den 2 december 1982 till statsråden och
statssekreterarna sägs sålunda att ett statsråd i allmänhet får
anses utöva sitt uppdrag som ledamot av regeringen när han eller
hon framträder i olika sammanhang för att redovisa regeringens
politik och att detta gäller även om framträdandet äger rum
t.ex. hos en arbetarekommun. I sådana fall skall resekostnaderna
betalas av departementet. Enligt skrivelsen bör partiet eller
arrangören däremot stå för kostnaderna då det gäller arrangemang
av "typen första maj" och i de fall då statsrådet själv bedömer
att det skulle vara olämpligt att kostnaderna stannade på
statsverket.
I en promemoria den 11 april 1985 preciseras riktlinjerna. Där
sägs att staten svarar för samtliga kostnader för resa med tåg,
flyg och bil -- oavsett vilket arrangemang det är fråga om. När
det gäller övriga kostnader, dvs. hotell, traktamente och resa
med egen bil betalar enligt promemorian partiet för vissa
arrangemang -- såsom debatter med andra partier,
distriktskongresser, första maj och valarrangemang -- medan
staten bestrider kostnaderna i övriga fall.
Nu nämnda riktlinjer återfinns även i en skrivelse den 24
augusti 1988 till statsråden och statssekreterarna. I den anges
också att när statssekreterare och andra politiskt tillsatta
tjänstemän utan att vara ressällskap åt statsråd själva deltar i
t.ex. ett valarrangemang betalas även resekostnaderna av
partiet.
I en promemoria av den 14 mars 1994 har riktlinjerna
preciserats ytterligare. Huvudregeln är som tidigare att
statsråd anses utöva sin tjänst när statsrådet i olika
sammanhang framträder och redovisar regeringens politik. Detta
anges gälla även när framträdandena sker i samband med olika
slags partievenemang. Departementet svarar då för resekostnader
och övriga kostnader som hör till resan.
I vissa undantagsfall bör partiet enligt promemorian stå för
andra kostnader än resekostnader. Exempel på sådana undantag kan
vara renodlade partiframträdanden under en valrörelse och andra
fall i vilka statsrådet bedömer det olämpligt att departementet
står för kostnaden. Det sägs att resorna ofta innehåller både
ett antal offentliga framträdanden (möten, pressträffar,
telefonväkteri och besök på företag, skolor m.m.) där
statsrådsrollen överväger samt några rent partiorienterade
aktiviteter. I sådana fall bör enligt promemorian som regel
departementet stå för kostnaderna.
Nu angivna riktlinjer (utom i fråga om resekostnader) sägs i
princip gälla också statssekreterare och andra politiskt
tillsatta tjänstemän när de reser på egen hand. Avgörande är om
de kan anses göra resan i tjänsten. Departementet står då för
samtliga kostnader. I annat fall, t.ex. medverkan i valrörelse,
betalar enligt promemorian partiet kostnaderna, även
resekostnaderna.
Utskottets bedömning
Som framgått av det föregående har frågan om kostnadsansvaret
för resor företagna av statsråd, statssekreterare och andra
politiskt tillsatta tjänstemän sedan år 1982 varit föremål för
upprepade skrivelser och promemorior från Statsrådsberedningen.
Även om de riktlinjer som sålunda har meddelats under åren har
gett uttryck för samma grundläggande princip är det först genom
promemorian den 14 mars 1994 som de har fått en tillräckligt
klar och entydig utformning. Promemorian bör således kunna tjäna
som utgångspunkt för en god ordning när det gäller
kostnadsansvaret för resorna. Utöver det anförda föranleder
granskningen inte något uttalande från utskottets sida.
22. Utnyttjandet av bemyndigande att inrätta Stiftelsen
framtidens kultur
Ärendet
Utskottet har till granskning tagit upp regeringens
utnyttjande av ett bemyndigande att inrätta en stiftelse för
vissa kulturprojekt. Granskningen har föranletts av en
granskningsanmälan, bilaga A 26.1. Enligt anmälan bör
granskningen avse frågan om regeringens beslut om
stiftelseförordnande står i överensstämmelse med riksdagens
beslut i motsvarande delar.
Till grund för granskningen har legat bl.a. offentliga
utfrågningar med f.d. talmannen Ingegerd Troedsson och
kulturminister Margot Wallström, bilagorna B 9 och 15.
Bakgrund
Inledning
Under föregående mandatperiod erhöll regeringen riksdagens
bemyndigande att med de tidigare löntagarfondsmedlen som kapital
upprätta vissa stiftelser. I och med bildandet av dessa
stiftelser skedde en slutlig utskiftning av löntagarfondsmedlen,
som förvaltades av en avvecklingsstyrelse (Fond 92--94).
Löntagarfonderna hade genom ett riksdagsbeslut avvecklats vid
utgången av år 1991 (prop. 1991/92:36, bet. FiU9, rskr. 92).
Bildandet av stiftelserna skedde i olika omgångar. I en första
omgång bildades två stiftelser för strategisk respektive
miljöstrategisk forskning. Därefter bildades ytterligare fem
forskningsstiftelser samt en kulturstiftelse. Därutöver bildades
i ett annat sammanhang en stiftelse för innovationsstöd. Nedan
ges en kortfattad beskrivning av regeringens och riksdagens
beslut att bilda dessa stiftelser. Den nämnda kulturstiftelsen
kommer därefter att behandlas på ett mer utförligt sätt i ett
eget avsnitt.
Stiftelserna för strategisk och miljöstrategisk forskning
I proposition 1992/93:171 Forskning i frontlinjen föreslog
regeringen att en viss del av de tidigare löntagarfondsmedlen
skulle avsättas till forskning. Enligt regeringens förslag
skulle huvuddelen av medlen tilldelas en stiftelse som skulle
inrättas för strategisk forskning med naturvetenskaplig, teknisk
och medicinsk inriktning. Vidare föreslog regeringen att en
stiftelse skulle inrättas för miljöstrategisk forskning.
Därutöver föreslog regeringen en stiftelse för
kulturvetenskaplig forskning.
Utbildningsutskottets majoritet beslutade att tillstyrka
regeringens förslag att bilda en stiftelse för dels strategisk
forskning, dels miljöstrategisk forskning. Däremot ansåg
utskottet att de medel som föreslogs avsättas för en
kulturvetenskaplig stiftelse skulle tillföras Riksbankens
jubileumsfond i form av en donation (bet. 1992/93:UbU16). I en
reservation motsatte sig socialdemokraterna regeringens förslag
och angav att deras principiella uppfattning var att av
statsmakterna beslutade resurser till forskning skulle anvisas
över statsbudgeten. Enligt reservanterna skulle
löntagarfondsmedlen kvarstanna i pensionssystemet. I en
meningsyttring av suppleant (v) instämde suppleanten i vad
reservanterna anfört. Riksdagen beslutade den 3 juni 1993 i
enlighet med utskottets majoritet (rskr. 387). Därutöver
beslutade riksdagen den 7 juni 1993 att högst 10 miljarder
kronor skulle överföras till de båda forskningsstiftelserna
(prop. 1992/93:231, UbU18, rskr. 405).
Regeringen beslutade den 2 december 1993 att bilda två
stiftelser benämnda Stiftelsen för strategisk forskning och
Stiftelsen för miljöstrategisk forskning.
Övriga fem forskningsstiftelser
I proposition 1993/94:177 Utbildning och forskning, kvalitet
och konkurrenskraft lade regeringen fram förslag om att bilda
bl.a. ytterligare fem forskningsstiftelser. Regeringens förslag
innebar att stiftelserna skulle bildas för följande ändamål,
nämligen särskild kompetensutveckling, högre utbildning och
forskning i Stockholm, projekt med ett internationellt
miljöuniversitet, vårdforskning samt internationalisering av
forskning och högre utbildning.
Regeringen konstaterade i propositionen att upprättandet av
stiftelserna innebar att ett antal i förhållande till staten
självständiga rättssubjekt bildades. Genom stiftelsernas
oberoende ställning förenad med stiftelseförvaltningens
bundenhet till de av stiftaren givna ändamålen skulle det enligt
regeringen uppnås en stabilitet och långsiktighet i
verksamheten, som var av betydelse för att de främja de ändamål
som var i fråga. Regeringen menade att stiftelserna skulle ha
auktoriserade revisorer och Riksrevisionsverket borde ha rätt
att utse en revisor i respektive stiftelse.
Utbildningsutskottets majoritet beslutade att tillstyrka
regeringens förslag (bet. 1993/94:UbU18). Socialdemokraterna
reserverade sig och menade att löntagarfondsmedlen skulle
kvarstanna i Allmänna pensionsfonden eller alternativt överföras
till statsverket för att förstärka statens finanser. Vidare
menade reservanterna att deras ställningstagande kunde motiveras
med flera principiella skäl. De angav bl.a. att bildandet av
stiftelserna innebar att även om medlens förvaltning och
disposition skulle komma att styras av de riktlinjer som
angivits av statsmakterna, skulle stiftelsernas verksamhet komma
att undandras såväl riksdagens som regeringens inflytande. En
suppleant (v) anförde i en meningsyttring att fondmedlen i
första hand skulle ligga kvar i pensionssystemet. Riksdagen
beslutade den 3 juni 1994 i enlighet med utskottets majoritet
(rskr. 399).
Regeringen beslutade den 23 juni 1994 att bl.a. bilda de fem
forskningsstiftelserna.
Stiftelsen för innovationsstöd
I proposition 1993/94:206 Innovationsstöd föreslog regeringen
att en stiftelse skulle bildas benämnd Stiftelsen
Innovationscentrum med ansvar för verksamhet med innovationsstöd
och andra innovationsfrämjande åtgärder. Även denna stiftelse
skulle tillföras kapital i form av de tidigare
löntagarfondsmedlen.
Näringsutskottet behandlade i betänkandet 1993/94:NU25 bl.a.
regeringens förslag att inrätta Stiftelsen Innovationscentrum.
Utskottets majoritet biföll förslaget. I en reservation (s)
anfördes att regeringens förslag borde avslås och att medlen
från de tidigare löntagarfonderna borde återföras till
pensionssystemet eller till statskassan. En suppleant (v)
instämde i en meningsyttring i allt väsentligt i de synpunkter
reservanterna framfört. Riksdagen beslutade den 2 juni 1994 i
enlighet med utskottet.
Regeringen beslutade den 23 juni 1994 att bilda Stiftelsen
Innovationscentrum.
Stiftelsen framtidens kultur
Proposition 1993/94:177 Utbildning och forskning, kvalitet och
konkurrenskraft
Som ovan visats föreslogs i proposition 1993/94:177 att de
tidigare löntagarfondsmedlen skulle fördelas på ett antal
nybildade stiftelser. Förutom de ovan nämnda fem
forskningsstiftelserna föreslog regeringen att en stiftelse
skulle inrättas för att främja ett vitalt kulturliv. Som skäl
för att inrätta en sådan stiftelse angavs i propositionen att
det med tanke på Sveriges närmande till det övriga Europa också
blev viktigare att utveckla den svenska kulturtraditionen.
Enligt propositionens förslag skulle en kulturstiftelse
inrättas och tillföras 6,85 % av återstoden av Fond 92--94.
Stiftelsen skulle främja utveckling och tillväxt i regionerna
genom stöd till kvalitetsinriktade kulturprojekt.
Som skäl för förslaget anförde regeringen att stiftelsen
skulle -- helt vid sidan av ordinarie resurser för
kulturverksamhet -- stimulera det regionala kulturlivet i vid
mening i syfte att stärka tillväxt och utveckling i regionerna.
Härigenom kunde enligt regeringen nya former och vägar prövas
inom det man vanligen förknippade med kulturverksamhet.
Regeringen anförde att insatserna bl.a. borde inriktas på
projekt som attraherade även ungdomsgrupper. Vidare anförde
regeringen att syftet med förslaget om en stiftelse som skall ge
stöd till utvecklingen av kvalitetsinriktade kulturprojekt var
att skapa förebilder och ta initiativ som efter en tid kunde
inordnas i den ordinarie kulturverksamheten. För att stiftelsens
satsningar skulle ge bestående effekter ansåg regeringen det
angeläget att lokala och regionala intressen engagerades i och
bidrog till projekten. Vidare anförde regeringen att mot
bakgrund av att stiftelsens uppgift var att under viss tid, dock
inte mindre än tio år, stimulera utvecklingen av
kvalitetsinriktade kulturprojekt fick stiftelsens kapital
förbrukas.
Utbildningsutskottets betänkande 1993/94:UbU12 Utbildning och
forskning
Vid utbildningsutskottets behandling av proposition
1993/94:177 avgav kulturutskottet ett yttrande (1993/94:KrU8y)
över propositionen i nu aktuell del. Kulturutskottet anförde
därvid att det inte hade något att erinra mot att de i
propositionen angivna medlen användes till att stödja verksamhet
inom kulturområdet. Vidare menade utskottet att möjligheten att
inför kommande beslut om utformningen av den framtida
kulturpolitiken kunna skapa ekonomiskt utrymme för nyskapande
projekt, för projekt som syftar till att finna former som vidgar
deltagandet i kulturlivet, bl.a. bland ungdomsgrupperna, samt
för projekt som utvecklar kulturlivet i alla delar av landet
framstod som utomordentligt betydelsefull. Därutöver utgick
kulturutskottet från att stiftelsen i sin verksamhet skulle ta
hänsyn till den inriktning som den framtida kulturpolitiken fick
genom riksdagens kommande beslut grundade på de kulturpolitiska
utredningarna.
Med hänvisning till vad kulturutskottet anfört tillstyrkte
utbildningsutskottets majoritet propositionens förslag i
förevarande del. Utskottet hemställde därför att riksdagen
skulle bifalla regeringens förslag och bemyndiga regeringen att
bilda en stiftelse för kvalitetsinriktade kulturprojekt.
Socialdemokraterna reserverade sig och menade, som ovan
nämnts, att regeringens förslag om hur löntagarfondsmedlen
skulle användas borde avslås. Vad gällde medel för kulturändamål
var det vidare enligt reservanterna oacceptabelt att riksdagen
skulle fatta beslut i en så viktig fråga med propositionens
dåligt underbyggda förslag som underlag, detta särskilt som en
parlamentariskt sammansatt kulturutredning diskuterade den
framtida kulturpolitiken. En suppleant (v) anförde i en
meningsyttring att fondmedlen i första hand skulle ligga kvar i
pensionssystemet.
Riksdagen beslutade den 3 juni 1994 att bifalla vad
utbildningsutskottet hemställt.
Regeringens beslut att bilda Stiftelsen framtidens kultur
Den 23 juni 1994 beslutade regeringen att bilda en stiftelse
benämnd Stiftelsen framtidens kultur. Stiftelsen skulle
tillföras ett kapital om 6,85 % av återstoden av de tillgångar
som förvaltades av Fond 92--94. Vidare beslutade regeringen att
bemyndiga kulturministern att underteckna ett
stiftelseförordnande i överensstämmelse med ett till regeringens
beslut bifogat stiftelseförordnande. Därutöver gav regeringen
samma dag Fond 92--94 i uppdrag att senast den 1 augusti 1994
överföra tillgångar till Stiftelsen framtidens kultur.
I det till regeringsbeslutet bifogade stiftelseförordnandet
anges inledningsvis att beslutade fondmedel skall avskiljas till
en självständig förmögenhet i syfte att främja ett vitalt
kulturliv såväl i Sverige som helhet som på enskilda orter.
Vidare anges att som föreskrift för stiftelsen skall bl.a. gälla
att stiftelsen skall tillgodose sitt syfte genom att under minst
tio år ge ekonomiskt stöd till långsiktiga och nyskapande
kulturprojekt. Stödet skall stimulera det regionala kulturlivet
i vid mening och syfta till att stärka tillväxt och utveckling.
Vidare föreskrivs att lokala och regionala intressen bör
engageras i och bidra till projekten.
Vidare föreskrivs i stiftelseförordnandet att regeringen utser
och entledigar styrelsens fem ledamöter samt bestämmer vem som
skall vara ordförande.
Utskottets bedömning
Riksdagens beslut den 3 juni 1994 innebar att regeringen
bemyndigades att bilda en stiftelse för kvalitetsinriktade
kulturprojekt. Utskottet konstaterar att denna beslutade
inriktning av verksamheten för Stiftelsen framtidens kultur inte
uttryckligen har angetts i det stiftelseförordnande som
regeringen kom att besluta. I samband med utskottets utfrågning
med stiftelsens förra ordförande, f.d. talmannen Ingegerd
Troedsson, uppgav hon att stiftelsens dåvarande styrelse från
första stund var inriktad på att utöver vad som stod i
stiftelseförordnandet iaktta propositionens och
riksdagsbeslutets synpunkter på kvalitet och inriktning, på
projekt som attraherade även ungdomsgrupper samt på att stödet
skulle stimulera regionalt kulturliv, helt vid sidan av
ordinarie resurser. Kulturminister Margot Wallström angav under
utskottets utfrågning med henne att hon inte trodde att
stiftelsens styrelse hade ansett att det rådde någon konflikt
mellan riksdagens beslut och stiftelseförordnandet.
Enligt utskottets mening saknas mot den angivna bakgrunden
anledning för utskottet att göra något särskilt uttalande i
fråga om regeringens handläggning av riksdagens beslut när det
gäller stiftelseförordnandets utformning.
Utskottet vill dock därutöver anföra följande. Riksdagens nu
aktuella beslut att med de tidigare löntagarfondsmedlen bilda en
kulturstiftelse, liksom besluten att på samma sätt bilda de
andra stiftelserna, innebär att stiftelsen har tillförts kapital
som vid riksdagens beslut utgjorde allmänna medel och som
därefter kommit att slutgiltigt frånhändas regeringens och
riksdagens kontroll. Stiftelsens ändamål, i likhet med vad som
gäller för de övriga stiftelserna, är ändock att finansiera ett
område som får anses falla under det allmännas ansvar. Mot
bakgrund av att regeringen beträffande de övriga stiftelserna
har valt att låta styrelserna själva utse sina efterträdare, kan
utskottet i fråga om Stiftelsen framtidens kultur med
tillfredsställelse konstatera att regeringen valt formen att
själv utse styrelsens ledamöter och dess ordförande och
därigenom tillförsäkrat regering och riksdag ett visst
inflytande över stiftelsens verksamhet.
23. Regeringens befattning med frågan om viss
beslutsbefogenhet för överdirektören vid Statens invandrarverk
Ärendet
Till konstitutionsutskottets granskning har anmälts
regeringens befattning med frågan om befogenheten för
överdirektören vid Statens invandrarverk att fatta beslut i
enskilda ärenden, bilaga A 27.1. I anmälan hänvisas till ett
beslut den 6 september 1994 av generaldirektören vid Statens
invandrarverk, Berit Rollén, innebärande att verkets
överdirektör och chefsjurist, Per-Erik Nilsson, har fråntagits
rätten att fatta beslut i enskilda ärenden.
Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria från
Arbetsmarknadsdepartementet, bilaga A 27.2. Vidare har
utskottet som underlag haft ett beslut av Justitiekanslern (JK).
Gällande bestämmelser
Tjänstetillsättningar m.m.
I 11 kap. 9 § regeringsformen anges att tjänst vid domstol
eller vid förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen
tillsätts av regeringen eller av myndighet som regeringen
bestämmer.
Enligt 5 § förordningen (1988:429) med instruktion för Statens
invandrarverk är Invandrarverkets generaldirektör chef för
myndigheten.
Vidare sägs i 8 § instruktionen att det vid myndigheten finns
en överdirektör som är chefsjurist.
Av 12 § instruktionen framgår att generaldirektören och
överdirektören förordnas av regeringen, för en bestämd tid.
Andra tjänster tillsätts av Invandrarverket. Vidare sägs att
regeringen, för en bestämd tid, meddelar förordnande att vara
generaldirektörens ställföreträdare. Det sker efter anmälan av
generaldirektören.
Beslutsbefogenheter m.m.
I 4 § instruktionen för Invandrarverket anges att
verksförordningen (1987:1100) skall tillämpas på
Invandrarverket.
Enligt 21 § verksförordningen skall myndighetens chef avgöra
ärenden som inte skall avgöras av styrelsen eller av
personalansvarsnämnden. Om ärendena inte behöver prövas av
chefen, får de avgöras av någon annan tjänsteman. Hur detta
skall ske anges i arbetsordningen eller i särskilda beslut.
Detta gäller dock inte föreskrifter.
Av 23 § framgår att myndighetens chef skall ha en
ställföreträdare som tjänstgör i chefens ställe, när denne inte
är i tjänst. Vidare anges att ställföreträdaren inträder i
övrigt i chefens ställe i den utsträckning som denne bestämmer.
Enligt tidigare gällande beslutsordning för Invandrarverket,
som fastställts av generaldirektören i ett protokoll den 23 juni
1994 (GD 49/94), skall enligt punkt A verksledningen (VL) avgöra
ärenden som kan skapa eller påverka praxis eller kan komma att
ägnas betydande uppmärksamhet i massmedierna och hänsynen till
organisationen eller andra vägande skäl talar för att VL fattar
beslutet eller annars är sådant att VL bör besluta.
Vidare anges i protokollet under C p. 1 att beslut som enligt
A eller B ankommer på VL skall fattas av överdirektören om inte
annat följer av C p. 2. Överdirektören skall hålla
generaldirektören fortlöpande underrättad om fattade beslut.
Enligt C p. 2 skall ett ärende överlämnas till
generaldirektören för beslut, om överdirektören bedömer att ett
ärende har särskild vikt från praxis- eller massmediesynpunkt
eller av andra skäl bör avgöras av generaldirektören.
En ny beslutsordning har härefter fastställts i ett protokoll
den 5 oktober 1994 (GD 81/94), vari anges under C p. 1 att
beslut som enligt A och B ankommer på VL skall fattas av
generaldirektören eller överdirektören.
Justitiekanslerns beslut den 20 februari 1995
I ett beslut den 20 februari 1995 har Justitiekanslern (JK)
bl.a. prövat framställningar om att JK skulle utreda
generaldirektören Berit Rolléns åtgärd att genom beslutet den 6
september 1994 frånta verkets överdirektör och chefsjurist
rätten att fatta beslut i enskilda ärenden.
JK konstaterar att Per-Erik Nilssons rätt att fatta beslut på
egen hand har byggt på ett delegationsbeslut från Berit Rollén.
Ett sådant beslut har hon enligt JK haft befogenhet att ändra
eller återta när hon funnit skäl härtill föreligga. JK anser att
det inte föreligger sådana omständigheter som utgör skäl för
kritik mot Berit Rollén för att hon utnyttjat denna befogenhet.
Enligt JK:s bedömning har Berit Rolléns åtgärd rent formellt
inte berört Per-Erik Nilssons ställning och funktion på verket i
övrigt.
Arbetsmarknadsdepartementets promemoria
Arbetsmarknadsdepartementet anger i en till utskottet ingiven
promemoria att det av JK:s utredning framgår att
generaldirektören har rätt att delegera och återta
beslutsbefogenheter av aktuellt slag. Enligt departementet är
det en annan sak att Per-Erik Nilsson förordnats av regeringen
att vara generaldirektörens ställföreträdare. I förordnandet får
enligt departementet anses ligga att ställföreträdaren, i
generaldirektörens utevaro, har samtliga de beslutsbefogenheter
som tillkommer generaldirektören utan särskilt bemyndigande.
Vidare anför departementet att beslutet att ta tillbaka
Per-Erik Nilssons beslutsbefogenheter formellt inte torde ha
haft någon betydelse för hans möjlighet att fullgöra uppgiften
att vara generaldirektörens ställföreträdare. Hur denna uppgift
skulle fullgöras, liksom Per-Erik Nilssons arbetsuppgifter i
övrigt, var enligt departementet i första hand en fråga för
verksledningen och Per-Erik Nilsson att ta ställning till. Mot
denna bakgrund och då Berit Rollén i slutet av oktober
förklarade sig vilja lämna uppdraget som generaldirektör vid
verket per den 1 januari 1995 förelåg enligt departementet inte
skäl för departementet att initiera någon särskild åtgärd med
anledning av generaldirektörens beslut den 6 september 1994.
Enligt departementet tedde det sig naturligt att låta en ny
generaldirektör sätta sig in i den uppkomna situationen. Härtill
kom att återkallelsen av delegationen för Per-Erik Nilsson att
besluta i verksledningsärenden var föremål för Justitiekanslerns
prövning.
Utskottets bedömning
I 4 § förordningen (1988:429) med instruktion för Statens
invandrarverk anges att verksförordningen (1987:1100) skall
tillämpas på Invandrarverket. Av 21 § verksförordningen följer
att befogenheten för överdirektören, liksom för andra tjänstemän
vid Invandrarverket, att fatta beslut i enskilda ärenden är
beroende av att till överdirektören har delegerats en sådan rätt
genom ett beslut av generaldirektören. Enligt en tidigare
gällande beslutsordning för Invandrarverket hade till
överdirektören delegerats att i viss utsträckning fatta beslut i
verksledningsärenden. Den 6 september 1994 meddelade
generaldirektören att hon önskade ta tillbaka överdirektörens
fulla beslutanderätt i dessa frågor. Utskottet har från
Invandrarverket inhämtat att en beslutsordning i enlighet med
detta fastställdes av generaldirektören i ett protokoll den 5
oktober 1994. Av Arbetsmarknadsdepartementets promemoria framgår
att departementet inte har vidtagit någon särskild åtgärd med
anledning av generaldirektörens beslut. Utskottet konstaterar
att såsom gällande bestämmelser för Invandrarverket är utformade
är överdirektörens befogenhet att fatta beslut i enskilda
ärenden formellt sett inte någon fråga för regeringen.
Utskottet vill dock anföra följande. Den nuvarande ordningen
för Invandrarverket innebär att regeringen förordnar såväl
överdirektören som generaldirektörens ställföreträdare. Såsom
reglerna är utformade följer av förordnandet att vara
generaldirektörens ställföreträdare att ställföreträdaren, när
generaldirektören inte är i tjänst, inträder i
generaldirektörens ställe och har samtliga de
beslutsbefogenheter som tillkommer generaldirektören. När det
däremot gäller överdirektörens beslutsbefogenheter är detta
enligt nuvarande bestämmelser helt och hållet en fråga för
generaldirektören. Någon beslutsbefogenhet har, som framgått
ovan, inte knutits till själva förordnandet att vara
överdirektör. Mot bakgrund av vad som nu sagts kan konstateras
att man sålunda har valt en reglering som innebär att det inte
råder någon överensstämmelse i fråga om vem som förfogar över
hur förordnandet att vara överdirektör respektive
generaldirektörens ställföreträdare skall fullgöras. Enligt
utskottets mening kan detta, i det fall de båda förordnandena
har knutits till en och samma person, innebära en oklar
ansvarsfördelning mellan regeringen och generaldirektören när
det gäller ifrågavarande persons funktion i dess helhet vid
myndigheten. Utskottet menar att vad som förevarit i det nu
aktuella granskningsärendet illustrerar detta förhållande.
Riksdagen godkände under det förra riksmötet den av regeringen
föreslagna riktlinjen innebärande att regeringens speciella
chefsförsörjningsansvar fortsättningsvis bör renodlas till att i
huvudsak gälla myndighetscheferna. Vidare godkände riksdagen som
riktlinje det principiella synsättet att myndighetschefer själva
skall få utse sin ställföreträdare och även bestämma under vilka
former den ställföreträdande uppgiften skall utövas (prop.
1993/94:185, KU42, rskr. 381). Utskottet utgår ifrån att
regeringen, i den utsträckning den i fortsättningen kommer att
behandla förordnandefrågor på nivån närmast under
myndighetscheferna och i fråga om myndighetschefers
ställföreträdare, beaktar vad utskottet ovan har anfört.
Granskningen föranleder i övrigt inte något uttalande från
utskottets sida.
24. Befogenhet att underteckna vissa samarbetsavtal på
krigsmaterielområdet
Ärendet
I en anmälan till utskottet har begärts att utskottet skall
granska huruvida dåvarande försvarsminister Anders Björck vid
undertecknandet av vissa bilaterala och internationella
samarbetsavtal om vapenhandel samt om utveckling och produktion
av krigsmateriel haft tillräckliga och erforderliga befogenheter
från regering och riksdag, vidare hur beslutsprocessen gått till
fram till undertecknandet av avtalen och vilka underlag som
förelegat och vad som har hänt med dessa avtal sedan
regeringsskiftet 1994. Anmälan biläggs bilaga A 28.1
tillsammans med en promemoria från Försvarsdepartementet
bilaga A 28.2.
Bakgrund
Allmänt om internationella överenskommelser
Mellanfolkliga överenskommelser kan slutas i många olika
former och under flera beteckningar, t.ex. traktater,
konventioner och deklarationer. Sådana överenskommelser kan vara
bilaterala, om de ingås mellan två stater, eller multilaterala,
om de ingås mellan flera stater. De folkrättsliga reglerna om
internationella överenskommelser har kodifierats i två
konventioner, 1969 års Wienkonvention och 1986 års
Wienkonvention. Enligt den förstnämnda menas med traktat en
internationell överenskommelse sluten mellan stater i skriftlig
form och underkastad  internationell rätt.
En internationell överenskommelse ingås eller tillträds i
allmänhet genom undertecknande, följt av ratifikation
(godkännande). I andra fall sker tillträde utan föregående
undertecknande genom anslutning till överenskommelsen.
Internationella överenskommelser kan också ingås genom
skriftväxling eller i andra förenklade former.
Enligt 1969 års konvention äger statschefer, regeringschefer
och utrikesministrar i kraft av sin ställning vidta alla
åtgärder i samband med att en traktat ingås. Samma rätt
tillkommer i inskränkt mening beskickningschef och särskilt
ackrediterade personer. I övrigt krävs i princip fullmakt för
behörighet att företräda stater vid traktaters ingående.
En internationell överenskommelse får i Sverige undertecknas
först sedan regeringen fattat beslut i saken. Om inte annat
angetts i beslutet, svarar utrikesministern för att det
verkställts. Regeringen har genom ett beslut den 9 januari 1975
bemyndigat chefen för Utrikesdepartementet att underteckna eller
förordna annan att underteckna internationella överenskommelser.
Regeringsformens bestämmelser
Enligt 10 kap. 1 § skall överenskommelse med en annan stat
eller mellanfolklig organisation ingås av regeringen. Om
överenskommelsen fordrar lagstiftning eller eljest rör ämne i
vilket riksdagen har bestämmanderätt eller om överenskommelsen
är av större vikt krävs enligt 2 § riksdagens medgivande. Om en
överenskommelse är "av större vikt" avgörs av regeringen under
konstitutionellt ansvar. Regeringen kan dock underlåta att
inhämta riksdagens godkännande av överenskommelsen, om rikets
intresse kräver det. I ett sådant fall skall regeringen i
stället överlägga med utrikesnämnden innan överenskommelsen
ingås. Bestämmelsen om att underställning kan underlåtas "om
rikets intresse kräver det" syftar bl.a. på dels fall då
prövningen brådskar, dels fall som på grund av internationella
hänsyn inte bör få komma till allmänhetens kännedom.
Enligt 3 § får regeringen uppdra åt en förvaltningsmyndighet
att ingå internationell överenskommelse i en fråga där
överenskommelsen inte kräver riksdagens eller utrikesnämndens
medverkan. Av 8 § framgår dock att utrikesministern skall hållas
underrättad, när fråga som är av betydelse för förhållandet till
annan stat eller mellanfolklig organisation uppkommer hos annan
statlig myndighet.
Konstitutionsutskottet har tidigare (bet. 1991/92:KU30)
redovisat i vilken omfattning regeringen underställer riksdagen
avtal för godkännande eller annan åtgärd, innan regeringen
fattar beslut i frågan.
Av redogörelsen, som omfattar perioden 1987--1990, framgår att
cirka en femtedel av alla internationella avtal som regeringen
ingått hade underställts riksdagen. De vanligaste omnämnda
orsakerna till detta var att det krävdes lagstiftning eller
beslut om medel för avtalets genomförande. En förhållandevis
stor del av propositionerna i de aktuella fallen gällde
dubbelbeskattningsavtal. De överenskommelser som inte
underställdes riksdagen avsåg i stor utsträckning handelsavtal
och avtal om bistånd respektive utvecklingssamarbete. Frekvensen
av sådana avtal var under den aktuella perioden mellan 20 och 40
per år.
Riksdagens behandling av frågor om internationellt samarbete
på försvarsområdet
Riksdagen har vid flera tillfällen under senare år behandlat
frågor om internationellt samarbete på försvarsområdet, främst
försvarsindustriellt samarbete, och därvid uttalat sig
principiellt i vissa fall (bet. 1990/91:FöU8, 1991/92:FöU12,
1993/94:FöU9).
I betänkande 1990/91:FöU8 med anledning av regeringens
proposition 1990/91:102 sade sig försvarsutskottet dela
försvarsministerns bedömning att det från försvarspolitiska
utgångspunkter var viktigt att sådana betingelser för
utlandssamarbetet kunde skapas att en livskraftig
försvarsindustri kunde bevaras inom sektorer där en bibehållen
inhemsk kompetens bedömdes som särskilt viktig. Utskottet ansåg
det väsentligt att svensk försvarsindustri kunde beredas
tillfälle att samverka med försvarsindustriföretag inom ramen
för försvarsindustriella samarbetsorgan i Europa.
Inför 1992 års försvarsbeslut uttalade försvarsutskottet bl.a.
(bet. 1991/92:FöU12) att det minskade behovet av
försvarsmateriel, den tekniska komplexiteten och de höga
utvecklingskostnaderna för ny materiel skulle komma att innebära
att den dittillsvarande bredden och självständigheten i svensk
försvarsindustri inte skulle komma att vidmakthållas. Detta
skulle enligt utskottet komma att leda till strukturomvandlingar
och ett ökat internationellt samarbete, som även skulle kunna
komma att innefatta utländskt delägarskap i svensk
försvarsindustri.
Vid samma tillfälle återgav utskottet utan erinran vad
regeringen anfört om Sveriges relationer till existerande
samarbetsorgan i Europa på det försvarsindustriella området,
främst till The Independent European Programme Group (IEPG).
I ett yttrande till utrikesutskottet (1992/93:FöU2y) med
anledning av regeringens proposition om ny lagstiftning angående
krigsmaterielexport (prop. 1991/92:174) refererade
försvarsutskottet regeringens ståndpunkt att Sverige har ett
starkt säkerhetspolitiskt behov av att i ökad utsträckning delta
i det pågående internationella forsknings- och
utvecklingssamarbetet inte minst mellan länderna i EG. Utskottet
gjorde här samma bedömning som regeringen när det gäller export
av krigsmateriel och annan utländsk samverkan.
I ett senare betänkande (bet. 1993/94:FöU9) sade sig utskottet
inte ha funnit skäl för andra bedömningar än de som gjordes i
samband med 1992 års försvarsbeslut och anförde i anslutning
till detta:
För att kunna delta i det framtida europeiska
försvarsmaterielsamarbetet synes det betydelsefullt att Sverige
medverkar i det opolitiska samarbetsorganet för
informationsutbyte Session Européenne des Responsables
d'Armement (SERA) och andra liknande organ.
Försvarsdepartementets promemoria och övrig dokumentation
Försvarsdepartementet har till utskottet inkommit med dels en
promemoria, där de av utskottet efterfrågade uppgifterna
översiktligt redovisas, dels kopior av de aktuella
regeringsbesluten och de därtill hörande avtalstexterna.
Av promemorian  framgår att Anders Björck under sin tid som
försvarsminister 1991--1994 undertecknat sammanlagt elva
samarbetsavtal inom försvarsmaterielområdet, av vilka ett
fortfarande är hemligt.
De aktuella, öppna avtalen har ingåtts med Österrike (1992),
Frankrike, Australien, Norge (samtliga 1993), Storbritannien,
Australien, Malaysia, Polen, Tyskland och Tjeckien (samtliga
1994).
Enligt promemorian innehåller dessa avtal i allmänhet mer
övergripande skrivningar om ett utvecklat bilateralt samarbete
på försvarsmaterielområdet, och de omfattar inte några konkreta
materielprojekt. Ett närmare studium av underlagsmaterialet
visar att det i samtliga fall utom ett, nämligen Tjeckien, rör
sig om samverkan inom försvarsmaterielområdet. Avtalet med
Tjeckien gäller primärt erfarenhets- och försöksutbyte avseende
utbildning, organisation m.m. Enligt avtalet skall möjligheterna
till framtida kontakter inom försvarsmaterielområdet ytterligare
undersökas.
Anders Björck har undertecknat avtalen med stöd av antingen
ett förordnande från utrikesministern eller ett bemyndigande av
regeringen i samband med regeringsbeslutet om undertecknande. En
genomgång av handlingarna visar att i majoriteten av fall, sju
av avtalen, har den förstnämnda principen tillämpats medan
beträffande avtalen med Polen, Tyskland och Tjeckien Björck haft
ett bemyndigande direkt från regeringen. I samtliga tio fall har
regeringsbesluten som ligger till grund för avtalens
undertecknande dokumenterats. Enligt promemorian har regeringen
inte i något fall funnit det nödvändigt att inhämta riksdagens
godkännande, innan regeringen fattat beslut om att ingå
överenskommelsen.
Av underlagsmaterialet framgår att processen fram till
avtalens undertecknande varit tämligen standardiserad. I de
flesta fall har inledande överläggningar förts mellan respektive
försvarsdepartement. Överläggningarna har resulterat i ett
konstaterande att det förelegat ett gemensamt intresse av
samarbete. Därefter har förhandlingar skett på regeringsnivå,
varvid man enats om en överenskommelse om en viss inriktning,
omfattning etc. av samarbetet. Denna överenskommelse i skriftlig
form har varit regeringens beslutsunderlag. Därefter har
regeringen beslutat att avtalet skall undertecknas, varvid
försvarsministern i vissa fall bemyndigats verkställa beslutet.
Utskottets bedömning
Utskottet, som vill framhålla att granskningen även omfattat
det hemliga avtalet, konstaterar att Anders Björck vid
undertecknandet av de aktuella avtalen haft sådana befogenheter
som erfordras enligt gällande regler. I tre av de öppna fallen
har undertecknandet vilat på bemyndiganden från regeringen, i
sju fall på förordnande av utrikesministern.
Utskottet finner att regeringen i inget fall funnit det
nödvändigt att inhämta riksdagens godkännande.
Utskottet konstaterar vidare att processen som föregått
beslutet om att ingå avtalet i allmänhet har inletts med
överläggningar mellan försvarsdepartementen, som följts av
förhandlingar på regeringsnivå. Beslutsunderlaget har utgjorts
av de avtalsförslag som utarbetats vid förhandlingar med
representanter för den andra partens regering.
Enligt Försvarsdepartementets promemoria har inte några
förändringar beträffande avtalen skett efter regeringsskiftet
1994.
Granskningen föranleder inte något uttalande av utskottet.
25. Regeringsmedlemmars agerande mot vissa stiftelser
Ärendena
Utskottet har till granskning tagit upp statsråden Margot
Wallströms och Carl Thams agerande gentemot vissa stiftelser som
upprättats genom de tidigare löntagarfondsmedlen. Granskningen
har föranletts av två granskningsanmälningar, bilagorna A
29.1--A 29.2. Enligt den ena anmälan bör
konstitutionsutskottet granska Margot Wallströms handlande vid
avsättningen av styrelseledamöterna i Stiftelsen framtidens
kultur och de uttalanden om inriktningen av stiftelsens arbete
som utseendet av nya ledamöter förenades med. I den andra
anmälan görs gällande att Carl Tham mot de av den förra
regeringen inrättade forskningsstiftelserna har utövat
påtryckningar som kan uppfattas som hot. Enligt anmälan har Carl
Tham agerat utöver gränsen för sitt ministeransvar. Till
utskottet har därutöver kommit in en granskningsanmälan i vilken
sägs att för utskottets granskning anmäls utbildningsminister
Carl Thams och näringsminister Sten Heckschers behandling av de
genom de tidigare löntagarfonderna upprättade
forskningsstiftelserna. I anmälan sägs därefter att anmälaren
avser att komma in med ytterligare material i ärendet. Något
ytterligare material har emellertid inte kommit in till
utskottet.
Till grund för utskottets granskning har legat bl.a.
offentliga utfrågningar med ordföranden för Stiftelsen för
kunskaps- och kompetensutveckling, professorn Staffan Burenstam
Linder, förra ordföranden för Stiftelsen framtidens kultur, f.d.
talmannen Ingegerd Troedsson, riksdagsledamoten Per Unckel,
kulturministern Margot Wallström och utbildningsministern Carl
Tham, bilagorna B 8, 9, 12, 15 och 19.
Som ovan nämnts rör granskningen statsråden Margot Wallströms
och Carl Thams agerande mot vissa stiftelser. Dessa stiftelser
upprättades av regeringen under den förra mandatperioden genom
de tidigare löntagarfondsmedlen. Till grund för regeringens
beslut låg bemyndiganden från riksdagen. Under årets granskning
har utskottet också behandlat regeringens utnyttjande av
riksdagens bemyndigande att bilda en av dessa stiftelser,
nämligen Stiftelsen framtidens kultur (avsnitt 22). I detta
avsnitt lämnas en redogörelse för de beslut av regering och
riksdag som föregick stiftelsernas bildande. Någon sådan
redogörelse kommer därför inte att ges i det följande.
25.1 Kulturministerns handlande i anslutning till utbytet av
styrelseledamöter i Stiftelsen framtidens kultur
Regeringens beslut att bilda Stiftelsen framtidens kultur
Regeringen beslutade den 23 juni 1994 att bilda Stiftelsen
framtidens kultur. I det stiftelseförordnande, som dåvarande
kulturministern bemyndigades av regeringen att underteckna,
anges inledningsvis att medel till stiftelsen avskiljs i syfte
att främja ett vitalt kulturliv såväl i Sverige som helhet som
på enskilda orter. Vidare anges att som föreskrift för
stiftelsen skall gälla att stiftelsen skall tillgodose sitt
syfte genom att under minst tio år ge ekonomiskt stöd till
långsiktiga och nyskapande kulturprojekt. Stödet skall stimulera
det regionala kulturlivet i vid mening och syfta till att stärka
tillväxt och utveckling. Enligt föreskriften bör lokala och
regionala intressen engageras i och bidra till projekten.
I stiftelseförordnandet anges vidare att stiftelsens styrelse
skall ha fem ledamöter, vilka regeringen utser och entledigar.
Regeringen bestämmer vem som skall vara ordförande, medan
styrelsen inom sig utser en vice ordförande. Vidare anges att
ledamöterna skall utses för en tid av fyra år.
Den 23 juni 1994 beslutade regeringen vidare att som
styrelseledamöter förordna direktören Gustaf Douglas, professorn
Urban Engström, galleristen Gertrud Sandkvist, dåvarande
talmannen Ingegerd Troedsson och förläggaren Svante Weyler.
Regeringen beslutade också att Ingegerd Troedsson skulle vara
styrelsens ordförande. Enligt det beslut av regeringen som
utskottet inhämtat avsåg förordnandena tiden den 1 juli
1994--den 30 juni 1997. Vid utskottets utfrågning har Ingegerd
Troedsson uppgett att förordnandena dock avsåg en tid av fyra
år.
Regeringens beslut att byta ut ledamöter i stiftelsens
styrelse
Den 15 december 1994 beslutade regeringen att entlediga Gustaf
Douglas, Gertrud Sandkvist, Ingegerd Troedsson och Svante Weyler
från uppdraget att vara ledamöter i stiftelsens styrelse.
Entledigandet skulle gälla fr.o.m. den 19 december 1994.
Samma dag beslutade regeringen att under tiden den 19 december
1994--den 30 juni 1998 som ledamöter i stiftelsens styrelse
förordna kommunalrådet Kerstin Alnebratt, landshövdingen Ingemar
Eliasson, rektorn Inez Svensson och direktören Robert Weil.
Vidare beslutade regeringen att Ingemar Eliasson under samma tid
skulle vara styrelsens ordförande.
Statsrådet Margot Wallströms åtgärder den 19 december 1994
I ett pressmeddelande från Kulturdepartementet den 19 december
1994 angavs att ordföranden och vice ordföranden för Stiftelsen
framtidens kultur, dvs. Ingegerd Troedsson och Gertrud
Sandkvist, hade ersatts i stiftelsens styrelse på regeringens
initiativ. Vidare meddelades att två ledamöter därutöver hade
valt att lämna styrelsen. I pressmeddelandet angavs vidare att
kulturministern samma dag hade sänt ett brev till stiftelsen,
vilket bifogades, i vilket hon gav sin syn på stiftelsens
arbete.
I brevet angav kulturministern inledningsvis att utbytet av
ledamöter i stiftelsens styrelse var en direkt följd av
regeringsskiftet och syftade till att stiftelsens ändamål skulle
kunna uppfyllas på bästa sätt i enlighet med regeringens
intresse att stärka kulturen i samhället.
Kulturministern angav vidare att hon bedömde det önskvärt att
stiftelsens bidragsgivning på ett rimligt sätt balanserades i
förhållande till fördelningen av statliga resurser på
kulturområdet. Hon förklarade att en från hennes utgångspunkter
möjlig och önskvärd fördelningsmodell skulle vara att stiftelsen
inriktade sin verksamhet så att av den årliga bidragsgivningen
gjordes en tredjedel tillgänglig för projekt som föreslogs av
Statens kulturråd och på motsvarande sätt en tredjedel för
projekt som föreslogs av Riksantikvarieämbetet och Riksarkivet.
I sin övriga bidragsgivning kunde stiftelsen enligt
kulturministern ägna särskild uppmärksamhet åt behovet av
kulturell stimulans i storstadsmiljöer där bl.a. flykting- och
invandrargrupper utgör viktiga målgrupper. Kulturministern angav
också att det behövdes fria medel för t.ex. regionala projekt,
men även för offensiva och mer gränsöverskridande insatser. Hon
ansåg det också angeläget att den kulturella infrastrukturen
kunde bibehållas. Ett annat angeläget område var enligt henne de
stora vårdinsatser som behövdes för att rädda det gemensamma
kulturarvet.
Utskottets utfrågningar
Ingegerd Troedsson uppgav vid utskottets utfrågning att det
under november månad 1994 sattes ut sammanlagt tre sammanträden
för att hon skulle erhålla kontakt med den nya kulturministern,
men att de två första sammanträdena ställdes in med kort varsel
och att hon vid det tredje tillfället i stället fick träffa
statssekretaren i Kulturdepartementet. Denne meddelade att man
hade tankar på att byta ut ledamöter i stiftelsens styrelse. Vid
detta tillfälle överlämnade Ingegerd Troedsson en promemoria
till statssekreteraren som innehöll en kort sammanfattning av
vad stiftelsens styrelse hade gjort och vad den planerade att
göra. Statssekreteraren ombads att överlämna denna till
kulturministern.
Vidare uppgav Ingegerd Troedsson bl.a. att hon vid ett
telefonsamtal med kulturministern den 7 december 1994 fick en
bekräftelse på att kulturministern hade för avsikt att helt
eller delvis enlediga styrelsen. Kulturministern hade vid
telefonsamtalet angett att motivet för detta skulle vara att
"stiftelsen skulle kunna gå på tvärs mot regeringen" och
stiftelsen skulle kunna "göra egna prioriteringar". Enligt
kulturministern önskade departementet "få inflytande över
pengarna". Vidare hade kulturministern uppgett att hon ville
ersätta styrelsen "med personer som kan verka för att
stiftelsens arbete kommer att ligga närmare Kulturdepartementets
prioriteringar".
Ingegerd Troedsson redogjorde därutöver för att hon vid ett
telefonsamtal med styrelseledamoten Gustaf Douglas den 13
december 1994 fick kännedom om att även de andra
styrelseledamöterna, förutom hon själv och vice ordföranden,
hade kontaktats av departementet och erbjudits att stanna kvar i
styrelsen under förutsättning att de var positiva till att en
tredjedel av medlen skulle gälla projekt som Statens kulturråd
föreslog och ytterligare en tredjedel gälla projekt som bl.a.
Riksantikvarieämbetet föreslog. Även på den återstående
tredjedelen lades synpunkter som inte återfanns i
riksdagsbeslutet eller stiftelseförordnandet. Ett brev om detta
skulle tilldelas den nya styrelsen. Enligt Ingegerd Troedsson
diskuterade hon och Gustaf Douglas igenom saken och var överens
om att de här riktlinjerna och önskemålen kunde stå i strid med
kravet att medlen skulle användas helt vid sidan av ordinarie
resurser för kulturverksamheten för att stimulera det regionala
kulturlivet i vid mening. De kom vidare fram till att
lojaliteten i första hand måste gälla riksdagsbeslutet och
stiftelseförordnandet och att varje projekt måste bedömas på
sina egna meriter, oberoende av varifrån initiativet kom. Som de
såg det skulle en öronmärkning av två tredjedelar av utdelade
medel, liksom synpunkter på den återstående tredjedelen, strida
mot den policy som fastställts.
Kulturminister Margot Wallström uppgav vid utskottets
utfrågning av henne att beslutet att byta ut vissa
styrelseledamöter var en direkt följd av regeringsskiftet och
syftade till att öka tilltron till stiftelsens förmåga att inom
ramen för sin ändamålsbestämmelse stärka kulturen för
människorna i vårt samhälle. Hon uppgav vidare att hon tyckte
att det var viktigt att ha en dialog med stiftelsen och att
välja personer som hon hade fullt förtroende för. Enligt hennes
uppfattning skulle ordföranden och vice ordföranden bytas ut,
eftersom det är de som representerar stiftelsen och stod för den
gamla regeringens politik på området.
Vidare uppgav Margot Wallström bl.a. att hon hade regeringens
stöd för att göra denna förändring av styrelsens sammansättning
och att hon också hade stöd för den skrivelse där hon beskrev
sin syn på hur hon skulle vilja att balansen mellan användningen
av stiftelsens pengar och de statliga medlen till
kulturpolitiken skulle åstadkommas.
Utskottets bedömning
Granskningen föranleder inget uttalande från utskottets sida.
25.2 Utbildningsministerns åtgärder beträffande vissa
forskningsstiftelser
Regeringens beslut att bilda vissa forskningsstiftelser
Regeringen beslutade den 2 december 1993 att bilda Stiftelsen
för strategisk forskning och Stiftelsen för miljöstrategisk
forskning. Som bilagor till regeringens beslut fogades de
stadgar som skulle gälla för stiftelserna. Vidare angav
regeringen i beslutet att den samma dag skulle ge
Riksförsäkringsverket i uppdrag att den 3 januari 1994 överföra
sammanlagt 8,5 miljarder kronor till stiftelserna från Fond
92--94.
Den 23 juni 1994 beslutade regeringen att bilda ytterligare
fem forskningsstiftelser, nämligen Stiftelsen för kunskaps- och
kompetensutveckling, Stiftelsen för forskning inom områden med
anknytning till Östersjöregionen och Östeuropa, Stiftelsen för
Internationella institutet för industriell miljöekonomi vid
Lunds universitet, Stiftelsen för vård- och allergiforskning
samt Stiftelsen för internationalisering av högre utbildning och
forskning. Även till dessa regeringsbeslut fogades som bilagor
de   stadgar som skulle gälla för stiftelserna. Vidare beslutade
regeringen att ge Fond 92--94 i uppdrag att den 1 augusti 1994
föra över beslutade medel till stiftelserna.
Forskningsstiftelserna har enligt sina stadgar fått i princip
samma struktur. Bland annat anges att regeringen vid
stiftelsernas bildande skall utse styrelseledamöterna samt
ordföranden. Därefter ankommer det på styrelsen att utse och
entlediga ledamöter samt att inom sig utse ordföranden. Enligt
stadgarna skall regeringen dock även fortsättningsvis utse en
styrelseledamot.
Utbildningsministerns åtgärder under december 1994
I ett pressmeddelande från Utbildningsdepartementet den 21
december 1994 tillkännagavs att utbildningsministern under
hösten haft diskussioner med de forskningsstiftelser som
inrättats med medel från de tidigare löntagarfonderna. Vidare
angavs att utbildningsministern samma dag hade sänt ett brev
till dessa sju stiftelser för att precisera regeringens syn på
stiftelserna. I pressmeddelandet angavs därutöver bl.a. att
utbildningsministern i brevet till stiftelserna skrivit att
regeringen önskar att de olika styrelserna beslutar att tillämpa
samma principer om offentlighet som gäller för
forskningsfinansierade myndigheter. Vidare angavs att det
förhållandet att stiftelseledamöterna själva skall utse
ledamöter när mandatperioden är över enligt regeringen inte
stämmer överens med allmänna demokratiska principer. Enligt
pressmeddelandet ansåg regeringen det vidare, mot bakgrund av
det allvarliga statsfinansiella läget, rimligt att stiftelserna
avsätter en del av sin avkastning för verksamhet som i dag stöds
av statliga forskningsfinansiärer. Stiftelserna skulle då komma
att kunna kompensera regeringens besparingar så att det svenska
forskningssystemet kunde upprätthållas i största möjliga
utsträckning.
I pressmeddelandet angavs avslutningsvis att brevet som sänts
till den största stiftelsen, Stiftelsen för strategisk
forskning, bifogades pressmeddelandet. Vidare angavs att alla
brev i princip hade samma lydelse med undantag för de siffror
som nämndes.
I brevet till Stiftelsen för strategisk forskning angav
utbildningsministern bl.a. att regeringen skulle sätta värde på
att styrelsen beslutar att tillämpa samma principer om
offentlighet -- och undantag från denna --  som gäller för
forskningsfinansierade myndigheter. Vidare angav
utbildningsministern att det var välkänt att den för stiftelsen
stadgade ordningen för att utse nya styrelseledamöter inte
tillfredsställde allmänna demokratiska principer enligt
regeringens mening. Med hänsyn härtill och med tanke på det
behov av samverkan mellan regeringen, myndigheterna och övriga
forskningsfinansiärer som redovisats var det enligt
utbildningsministern önskvärt att stiftelsen fann former för
förnyelse av styrelsen vilka dels tillfredsställer nyssnämnda
principer, dels upprätthåller förtroendet för stiftelsens arbete
hos regering och riksdag, och -- inte minst -- forskarsamhället.
Det sätt på vilket detta kunde ske angav utbildningsministern
vara att styrelsen till regeringen inkom med en ansökan om
permutation vad avser stiftelsens stadgar i denna del. Enligt
utbildningsministern borde permutationen syfta till att
förnyelse av styrelsen efter den löpande mandatperioden sker på
ett sätt som i tillämpliga delar ansluter sig till vad som
gäller för forskningsråden. Vidare angav utbildningsministern
bl.a. vad gällde samtliga forskningsstiftelser att regeringen
bör utse endast ordföranden och högst tre ledamöter i
styrelserna.
Därutöver angav utbildningsministern att det var regeringens
önskemål att stiftelserna totalt sett avsatte 1 500 miljoner
kronor under perioden t.o.m. 1998 för sådan verksamhet som i dag
finansieras av statliga forskningsmyndigheter. Enligt
utbildningsministern borde medlen komma denna verksamhet till
del främst under budgetåren 1997 och 1998. Vad gällde den
ifrågavarande stiftelsen föreslog utbildningsministern att
stiftelsen under perioden fram till den sista december 1998
avsatte minst 825 miljoner kronor för verksamhet som stöds av
statliga forskningsfinansiärer. Avslutningsvis angav
utbildningsministern att regeringen skulle sätta värde på att få
erhålla en närmare analys av stiftelsernas möjlighet att
kompensera regeringens besparingar.
Stiftelsernas svar till utbildningsministern
Samtliga de sju forskningsstiftelserna inkom under slutet av
januari 1995 med svar på utbildningsministerns brev.
Stiftelserna förklarade sig i dessa brev villiga att tillmötesgå
utbildningsministerns önskemål i fråga om tillämpning av
principer om offentlighet. Flera av stiftelserna angav därutöver
att de redan hade beslutat att agera med stor öppenhet. Ingen
av stiftelserna förklarade sig emellertid villig att ansöka om
permutation i avsikt att ändra reglerna för styrelsernas
förnyelse. Flera av stiftelserna angav att skälet härför var att
stadgarna redan innebär att valet av ledamöter kommer att ske på
ett sådant sätt att förtroendet för stiftelsen och dess
verksamhet bevaras. I några svar angavs därutöver att en ändring
i berört hänseende skulle stå i strid med stiftelsens gällande
stadgar. Stiftelserna ville inte heller i något fall tillmötesgå
utbildningsministern vad gällde att träffa en formell
överenskommelse med regeringen om avsättning av medel i enlighet
med vad som angetts i utbildningsministerns brev. Detta skulle
enligt stiftelserna strida mot de stadgar som styrelsen hade
åtagit sig att följa.
Utskottets utfrågningar
Vid utskottets utfrågning av professor Staffan Burenstam
Linder angav denne bl.a. att han hade haft ett samtal med
utbildningsministern och andra företrädare för
Utbildningsdepartementet den 8 december 1994. Vid detta samtal
framkom att man från departementets sida avsåg att brevledes
konstatera att det var lämpligt för stiftelsen att inkomma till
regeringen med en ansökan om permutation. Det sades också att
det var lämpligt att stiftelsen vid sin anslagsfördelning
beaktade att regeringen skulle göra besparingar på området och
att det vore lägligt att stiftelsen anpassade sina anslag så att
det inte uppstod "svarta hål". Vid samtalet sades också att man
önskade att offentlighetsprincipen skulle tillämpas.
Utbildningsminister Carl Tham angav vid utskottets utfrågning
av honom bl.a. att det på Utbildningsdepartementet förekom
kontakter med stiftelserna innan breven till stiftelserna
skrevs. Han bad stiftelseordförandena och deras medarbetare att
komma till departementet för en diskussion. Vid dessa
diskussioner kom de gemensamt fram till att det bästa vore att
han sammanfattade sina synpunkter i ett brev. Från stiftelsernas
sida var det också ett önskemål att han skulle precisera sig
tydligt i brevet. Breven till stiftelserna tillkom alltså som
ett resultat av överläggningarna som ägde rum vid olika
tidpunkter under december 1994.
Vid utfrågningen angav utbildningsministern vidare att
regeringen inte har lämnat frågan om stiftelserna, utan att det
för närvarande pågår en allmän beredning av hela frågan i
regeringskansliet. Enligt utbildningsministern förestod inte
någon ny diskussion med stiftelserna.
Utskottets bedömning
Granskningen föranleder inget uttalande från utskottets sida.
26. Nomineringen av svenska befattningshavare vid EU:s
institutioner
Ärendet
Regeringens nominering av svenska befattningshavare vid EU:s
institutioner har anmälts för konstitutionsutskottets
granskning, bilaga A 30.1. Enligt anmälan bör granskas
vilket samråd som skett med oppositionen och frågan om något
politiskt parti gynnats vad avser personurvalet.
Utskottet har i ärendet från Statsrådsberedningen inhämtat en
promemoria som upprättats inom Utrikesdepartementets
handelsavdelning, bilaga A 30.2. Utskottet har vidare hållit
utfrågning med statsrådet Mats Hellström samt en gemensam
utfrågning med statssekreteraren i Utrikesdepartementet Gunnar
Lund, ledamoten i revisionsrätten Jan O Karlsson och politiskt
sakkunnige i Statsrådsberedningen Kjell Larsson, se bilagorna
B 17 och 20.
Bakgrund
Bestämmelser om tjänstetillsättning i författningar och
fördrag m.m.
För tillsättning av svenska statliga tjänster finns
föreskrifter i regeringsformen och i lag.
Enligt 11 kap. 9 § andra stycket regeringsformen skall vid
tillsättning av statlig tjänst avseende fästas endast vid
sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet.
Med förtjänst förstås främst den efter hand förvärvade
förtrogenheten med tjänstens krav och rutiner. Förtjänsten mäts
vanligen i tjänstgöringstid. Skicklighetsbegreppet tar sikte på
allmänna och speciella insikter av betydelse för befattningen,
såsom studiebakgrund och utbildningsmeriter, samt lämpligheten
för befattningen.
I lagen (1994:260) om offentlig anställning anges att vid
anställning avseende skall fästas bara vid sakliga grunder,
såsom förtjänst och skicklighet, och skickligheten skall sättas
främst, om det inte finns särskilda skäl för något annat.
Ordinarie domartjänster tillsätts av regeringen. Tidigare var
förtjänsten normalt utslagsgivande när det gällde tillsättning
av tjänster i den s.k. rådsklassen, medan övriga domartjänster
sedan länge tillsatts efter en skicklighetsbedömning. Numera
skall dock enligt riksdagens beslut (prop. 1989/90:79, JuU25,
rskr. 193) sökandenas skicklighet sättas främst bland de sakliga
grunder som skall beaktas vid all tillsättning av ordinarie
domartjänster. Skicklighetsbedömningen innefattar en samlad
bedömning av sökandenas teoretiska och praktiska utbildning,
yrkeserfarenhet och personliga egenskaper, och bedömningen skall
avse sökandenas lämplighet för just den sökta tjänsten. Vid lika
skicklighet skall i princip förtjänsten vara utslagsgivande.
För nominering till tjänster i internationella organisationer
finns inte bestämmelser i svenska författningar.
I Europafördragen finns bestämmelser om olika
funktionärer.
Artiklarna 164--188 i EEG-fördraget (Romfördraget) innehåller
bestämmelser om domstolen och den till domstolen knutna
förstainstansrätten. Enligt artikel 167 första stycket skall
domare utses bland personer vilkas oavhängighet inte kan
ifrågasättas och som i hemlandet uppfyller nödvändiga villkor
för utövande av de högsta domarämbetena eller är jurister med
allmänt erkända kvalifikationer. De skall utses för sex år av
medlemsstaternas regeringar i samförstånd. För ledamöterna i
första instansrätten gäller enligt artikel 168a samma
kvalifikationskrav som för domarna med undantag av att de
nödvändiga villkor för utövande av domarämbeten som ledamöterna
skall uppfylla inte behöver avse de högsta ämbetena.
Domstolens stadga fastställs i ett särskilt protokoll.
Medlemmar i kommissionen skall enligt artikel 157 utses på
grundval av sin allmänna duglighet, och deras oavhängighet skall
inte kunna ifrågasättas. Sedan en kandidat till ordförandeskapet
i kommissionen nominerats, skall medlemsstaternas regeringar i
samråd med den nominerade ordföranden nominera de övriga
personer som de vill utse till ledamöter av kommissionen.
Ordföranden och de övriga ledamöter av kommissionen som har
nominerats skall samfällt godkännas vid en omröstning i
Europaparlamentet. Därefter skall medlemsstaternas regeringar i
samförstånd utse ordföranden och de övriga ledamöterna.
Revisionsrätten skall revidera räkenskaperna. Bestämmelser
om revisionsrätten infördes i fördragen genom
Maastrichtfördraget. I artikel 188b sägs att ledamöterna i
revisionsrätten skall utses bland personer som i sina respektive
länder hör till eller har hört till externa revisionsorgan eller
som är särskilt kvalificerade för detta ämbete. Deras
oavhängighet skall inte kunna ifrågasättas. Vidare sägs att
ledamöterna i gemenskapens allmänna intresse skall fullgöra sina
skyldigheter under full oavhängighet.
Europaparlamentets procedurregler innehåller också
bestämmelser om parlamentets inflytande på nomineringar till
kommissionen (regel 33) och revisionsrätten (regel 35).
Nominerade kandidater till kommissionen skall uppträda inför
vederbörande parlamentsutskott, där de kan få avge en
deklaration och svara på frågor. Utskottet skall därefter
rapportera sina slutsatser. Parlamentets godkännande, som avgörs
genom omröstning, avser dock inte enstaka kommissionärer utan
kommissionen som helhet.
Kandidater som föreslagits till revisionsrätten anmodas avge
en deklaration och svara på frågor i vederbörande
parlamentsutskott, och utskottet skall ge parlamentet en
rekommendation om godkännande av nomineringen.
Förberedelser för rekrytering av svenska medborgare inom EU:s
institutioner
Tjänsterna vid EU:s institutioner tillsätts av institutionerna
själva och innehavarna av tjänsterna skall representera
institutionerna, inte de länder varifrån de kommer.
Tjänsterna tillsätts i fri konkurrens efter skriftliga och
muntliga antagningsprov. För att ge ett nytt medlemsland
möjlighet att relativt snabbt komma in i EU:s arbete på
tjänstemannanivå görs under de första tre till fyra åren efter
inträdet en rekrytering som enbart är riktad till medborgare i
det nya medlemslandet. Detta innebär att tjänsterna söks endast
i konkurrens med medborgare från det egna landet.
Helt undantagna från konkurrens är vissa tjänster på högre
chefsnivå som tillsätts av EU efter förslag från regeringen i
det berörda landet.
Som framgår av förra årets granskningsbetänkande (bet.
1993/94:KU30 s. 148 f.) påbörjades av praktiska skäl vissa
förberedelser för rekrytering av svenska medborgare till
tjänster inom EU:s institutioner redan under förra våren. I
januari 1994 inrättade statssekreteraren i Utrikesdepartementets
handelsavdelning (UDH) en interdepartemental samrådsgrupp för
rekryterings- och tillsättningsfrågor i anslutning till ett
EU-medlemskap. Samrådsgruppen leddes av departementsrådet Jan
Palmstierna.
Den 17 november 1994 beslöt den nya regeringen att under UDH
tillsätta en särskild arbetsgrupp med uppgift att förbereda EU:s
rekrytering av svenska medborgare m.m. Gruppens främsta uppgift
skulle vara att leda och samordna rekryteringsarbetet i
regeringskansliet. Däri ingick bl.a. att bereda och lämna
förslag på högst prioriterade ämnesområden inför EU:s
chefsrekrytering av svensk personal, identifiera nyckelposter
och föreslå kandidater till chefposter inom EU:s institutioner.
Gruppen borde även föreslå åtgärder för att främja svenska
kandidaturer på chefsnivån, säkerställa en jämn könsfördelning
och verka för inplacering av ett 30-tal nationella experter på
strategiskt betydelsefulla ämnesområden inom kommissionen så
snart som möjligt efter EU-inträdet. Det borde vidare ankomma på
arbetsgruppen att i samverkan med departement, myndigheter och
organisationer medverka till att rekryteringen av svenskar till
EU:s institutioner sker med stor bredd från olika
kompetensområden och intressesfärer som t.ex. forskarsamhället,
näringslivets och fackföreningsrörelsens olika grenar,
miljöorganisationer och andra sammanslutningar verksamma på
särskilt betydelsefulla områden. Till ordförande i arbetsgruppen
utsågs statssekreteraren i UDH Gunnar Lund. I gruppen ingick
företrädare för Statsrådsberedningen (bl.a. sakkunnige Kjell
Larsson) samt för Justitie-, Utrikes- och Finansdepartementen.
Generaldirektören Jan O Karlsson, Utrikesdepartementet,
adjungerades som ledamot till gruppen.
Genom olika regeringsbeslut den 15 december 1994 föreslogs
ambassadören Anita Gradin till ledamot i Europeiska
gemenskapernas kommission, regeringsrådet Hans Ragnemalm till
ledamot i Europeiska gemenskapernas domstol, rättschefen
Pernilla Lindh till ledamot i Förstainstansrätten vid denna
domstol samt generaldirektören Jan O Karlsson till ledamot i
revisionsrätten.
De nämnda personerna har också senare förordnats på de
föreslagna posterna.
Genom regeringsbeslut den 22 december 1994 föreslogs tolv
ledamöter och lika många ersättare i Europeiska unionens
regionkommitté. Samma dag utsågs två medlemmar i Monetära
kommittén i Europeiska unionen. Den 30 december föreslogs två
ledamöter i vetenskapliga och tekniska kommittén enligt
Euratomfördragets artikel 134. Genom regeringsbeslut den 19
januari 1995 nominerades vidare ledamöter till Ekonomiska och
sociala kommittén (ECOSOC).
Uppgifter från Utrikesdepartementet
I Utrikesdepartementets promemoria 1995-04-05 uppges bl.a.
följande.
Ett svenskt EU-medlemskap öppnar möjligheten för rekrytering
av svenska medborgare till EU:s institutioner. EU har uppgett
att 850--1 100 svenska medborgare beräknas bli rekryterade som
tjänstemän inom EU:s institutioner under en infasningsperiod på
fem år, den s.k. derogationsperioden. Regeringen har möjlighet
att nominera kandidater till de högsta chefstjänsterna, totalt
ett tiotal generaldirektörs- och direktörsposter
(A 1--A 2-nivå). Huvuddelen av dessa tjänster återfinns inom
kommissionen.
EU:s institutioner kommer att rekrytera ca 100 svenska
medborgare på avdelnings- och enhetschefsnivåerna (A 3--A 5),
varav högst ett 30-tal under 1995. Dessa tjänster kommer att
tillsättas på grundval av formella meriter och antagningsprov.
Det är för närvarande oklart vilken form av antagningsprov som
skall genomföras.
Övriga poster tillsätts i öppen konkurrens efter särskilda
antagningsprov utan möjlighet för regeringen att påverka.
Regeringen lade i november 1994 fast att vissa ämnesområden
skulle ges prioritet vid rekryteringen av svenska medborgare
till chefsbefattningar i EU-organ. Riksdagens EU-delegation
informerades i ärendet och bereddes möjlighet att lämna
synpunkter.
Inställningen angavs vara att Sverige borde föra fram
kandidater till ledande befattningar i EU:s institutioner där de
bästa förutsättningarna erbjuds att bidra till förverkligande av
följande mål. Kampen mot arbetslöshet och för en god livsmiljö
och uthållig tillväxt är våra högst prioriterade
samarbetsområden. Ett Europa utan murar och öppet mot omvärlden
är avgörande för vårt lands engagemang i det europeiska
samarbetet. Genomförandet av den inre marknaden, värnet av
frihandeln och utvidgningen av unionen kommer därför därnäst i
prioritet. Industriella framtidsfrågor, regionalpolitiska
frågor, forskning och utveckling tillmäts stor betydelse för
Sveriges möjlighet att återta en plats som ledande
industrination. Att med den moderna teknikens hjälp minska
motsättningarna i samhället och göra den tillgänglig för utsatta
grupper för att ge dem likvärdiga utvecklingsförutsättningar är
även ett högt prioriterat mål.
I fråga om generaldirektörsposter (A 1) har Sverige
tilldelats en post som generaldirektör (GD V Arbetsmarknad,
industrirelationer och sociala frågor) och en som biträdande
generaldirektör (GD III Industripolitik) inom kommissionen
samt en post som generaldirektör inom ministerrådet. Denna post
avser ett nyupprättat generaldirektorat (GD I Miljö,
konsumentskydd, hälsa och livsmedelsfrågor). Vidare beräknas
Sverige erhålla 7--11 direktörsposter (A 2), varav 5--9 inom
kommissionen, 1 inom ministerrådet och 1 inom parlamentet.
Till generaldirektörsposten för GD V har lanserats och senare
utnämnts riksdagsledamoten Allan Larsson. Till den biträdande
generaldirektörsposten vid GD III har lanserats verkställande
direktören Magnus Lemmel. Till generaldirektörsposten för det
nya GD I vid ministerrådets generalsekretariat har
generaldirektören Kerstin Niblaeus lanserats.
Även för direktörsposter som Sverige vill besätta har
kandidater lanserats.
Partipolitiskt samråd har skett på följande sätt.
Statsminister Ingvar Carlsson har informerat övriga
partiledare om nomineringen av svensk kommissionär.
Statsministern har vidare vid partiledaröverläggningar den 12
december 1994 informerat om namn på svenska kandidater till
posterna som domare i EG-domstolen och förstainstansrätten samt
som ledamot i revisionsrätten.
Sakkunnige Kjell Larsson har informerat partiledarna om
nomineringsarbetet beträffande posterna som generaldirektör,
biträdande generaldirektör och direktörer i kommissionen och
ministerrådets generalsekretariat samt berett dem möjlighet att
lämna egna förslag. Beträffande posten som direktör vid
parlamentets sekretariat har partipolitiskt samråd genomförts
inom kretsen av svenska ledamöter i Europaparlamentet.
Enligt senare inkomna uppgifter från Utrikesdepartementet
skedde till en början i den förberedande processen inte någon
registrering av inkommande handlingar, såsom intresseanmälningar
och liknande. Handlingar som gällde rekryteringen samlades i
stället hos den som ledde samrådsgruppen. Metoden tillämpades
även fortsättningsvis fram till i januari 1995, då de hopsamlade
handlingarna lämnades till registrering. De stämplades då med
den dagens datum, 1995-01-26. Anteckning gjordes också om
antagen inkomstdag.
Utfrågningar
Gunnar Lund har uppgivit bl.a. följande.
Regeringen fäster mycket stor vikt vid arbetet med att få in
svenskar på alla nivåer och så brett som möjligt i EU:s
institutioner. Till en början gäller arbetet de höga
befattningarna.
Beträffande de fyra allra högsta tjänsterna -- kommissionären,
de två domarna och ledamoten i revisionsrätten -- har, som
brukligt är beträffande högre befattningshavare, beredningen
skett direkt i regeringen.
Arbetsgruppens enda befattning med nomineringarna till de fyra
nämnda tjänsterna var att förmedla inkomna intresseanmälningar
till respektive departement (Justitiedepartementet för
domartjänsterna och Finansdepartementet för revisionsrätten).
I fråga om nomineringarna till s.k. A 1- och A 2-tjänster --
generaldirektörer, biträdande generaldirektörer och direktörer
vid EU:s institutioner -- har beredning skett inom
rekryteringsgruppen och inom vederbörande departement i
växelverkan. Under hösten 1994 gick regeringen mycket noggrant
igenom vad som borde vara de ämnesmässiga prioriteringarna för
Sverige, dvs. att på längre sikt fundera över vilka högre
tjänster Sverige borde vara särskilt intresserat av att besätta.
Därefter gick man genom kunskapande i Bryssel igenom på vilka
områden sådana tjänster skulle komma att stå till förfogande för
svensk, finsk eller österrikisk del. När detta väl hade skett
identifierades kandidater på hemmaplan som kunde beräknas vara
särdeles starka kandidater för just dessa tjänster. Detta visade
sig vara en framgångsrik strategi genom att Sverige lyckades få
de tre höga tjänster (A 1) som nämnts ovan, nämligen i
kommissionen generaldirektörsposten för arbetsmarknadsfrågor
och biträdande generaldirektörsposten för industripolitik samt
vid ministerrådet generaldirektörsbefattningen för miljö- och
konsumentfrågor. -- När namnen väl tagits fram inom gruppen, med
löpande och konstant kontakt med de andra departementen och
Statsrådsberedningen, fördes de vidare till regeringen för
diskussion.
Mot regeringsformens krav på förtjänst och skicklighet
svarande kriterier har ansetts tillämpliga vid nomineringarna.
Politiska hänsyn skall inte tas, och har inte heller tagits.
De 15 ledamöterna i revisionsrätten har varierande bakgrund,
som konventionell revisorsbakgrund, tidigare tjänst i
finansdepartement eller finansutskott eller allmänt lång
erfarenhet av verksamhet i det politiska systemet i respektive
länder.
Gunnar Lund har utöver de vid den offentliga utfrågningen
lämnade uppgifterna också vid sammanträde med utskottet lämnat
uppgifter om pågående rekryteringsarbete.
Jan O Karlsson har uppgivit bl.a. följande.
Han hade av utrikeshandelsminister Mats Hellström den 13
oktober fått uppdraget att ge förslag om strategier och
prioriteringar när det gäller inflytandefrågor vid medlemskap i
EU eller EES. Det gällde i det inledande skedet att ha beredskap
för båda alternativen, eftersom det var oklart hur
folkomröstningsresultatet skulle bli. Det gällde att ta reda på
vilka ämnesområden Sverige skulle satsa på för att få sitt
inflytande befäst genom att just svenska kandidater antogs på
hög nivå. Det handlade om att få fram en process där både
underlaget från EU-delegationen och departementets
dittillsvarande ställningstaganden och synpunkter skulle vägas
in för att man skulle få fram en balanserad förteckning över
vilka ämnesområden och därmed vilka generaldirektorat vid
kommissionen som man skulle eftersträva att få ledande
befattningshavare på. Dessutom handlade det om att försöka att
kartlägga hur många tjänster som Sverige skulle få chansen att
nominera kandidater till. Viktiga inflytandefrågor förelåg också
i de olika organ där representanter för Sverige skulle
tillsättas. -- Namnfrågor kom upp först i ett senare skede när
frågorna om prioriterade områden och liknande var klara, och det
också var fastlagt vilka departement som skulle handlägga de
olika ärendena.
Beträffande posten som ledamot i revisionsrätten fick han i
början av oktober 1994 av Ingvar Carlsson frågan om han ville
kandidera. Han svarade ja och var stolt över att ha blivit
tillfrågad. Frågan hade dessförinnan berörts i samband med
diskussioner om ett nytt arbete för honom sedan han avgått som
statssekreterare år 1991.
Han hade inte själv någon befattning med nomineringen för
posten som ledamot i revisionsrätten -- arbetsgruppen hade över
huvud taget inte att befatta sig med de fyra s.k.
inflytandeposterna, dvs. kommissionären, de båda domarna och
revisionsrättsledamoten.
I Karlssons specifika uppgifter för arbetsgruppen ingick också
kontakter med stora delar av det svenska samhället utanför
regeringskansliet, eftersom många organisationer hörde sig för
och också uppmanades att komma in med anmälningar av lämpliga
kandidater. Intresseanmälningar som gällde den nivå på tjänster
som arbetsgruppen rekryterade lämnade han över till
arbetsgruppen.
Kjell Larsson har uppgivit bl.a. följande.
Den information till övriga partier som han har svarat för har
gällt nomineringar på A 2-nivå. Han har några gånger informerat
samtliga partiledare och också förre statssekreteraren i
Statsrådsberedningen Peter Egardt. Tillsammans har de försökt
lösa ut de statssekreteraravtal som gäller för de avgående
statssekreterarna och diskuterat vilka av de avgående
statssekreterarna som skulle kunna vara lämpliga för de tjänster
inom EU som Sverige kunde få.
Statsrådet Mats Hellström har bl.a. betonat att ärendet gäller
frågor som fortfarande är under beredning i regeringskansliet
och kommer att så vara i vart fall under hela 1995 och 1996,
eftersom derogationsperioden för de nya länderna sträcker sig
över nästa år. Mats Hellström har vidare förklarat att förtjänst
och skicklighet har varit styrande i fråga om nomineringarna men
att viss skillnad föreligger mellan posten som kommissionär och
posterna som domare och som ledamot i revisionsrätten.
Självfallet skall förtjänst och skicklighet vara vägledande vid
utseendet av en kommissionär, men det är ändå vanligast att
kommissionären från ett land tas ur regeringsunderlaget i
landet. För övriga tjänster skall förtjänst och skicklighet vara
vägledande. Den tillämpade strategin med väl definierade
prioriteringar av ämnesområden och därefter väl utvalda starka
kandidater har hittills gett mycket god utdelning i fråga om
tjänster. Vidare har glädjande nog en jämn könsfördelning
åstadkommits.
Diarieföring
Vid granskningen har noterats brister i registreringen av
handlingar hos Utrikesdepartementet. En kort bakgrund ges därför
till bedömningen av denna fråga.
Bestämmelser
Enligt 15 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) skall en
handling registreras utan dröjsmål om det inte är uppenbart att
den är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. I fråga
om allmänna handlingar, för vilka sekretess ej gäller, får dock
registrering underlåtas om handlingarna hålls så ordnade att det
utan svårighet kan fastställas om handling har kommit in eller
upprättats.
Tidigare KU-granskning
Under förra årets granskning tog utskottet också upp en fråga
om diarieföring (bet. 1993/94:KU30 s. 152). Frågan gällde ett
brev från statssekreteraren Alf Samuelsson vid
Utrikesdepartementet till generaldirektören vid SIDA.
Statssekreterarens skrivelse upprättades den 24 januari men
registrerades inte förrän den 9 februari eller efter 16 dagar.
Enligt utskottets mening var denna tidsutdräkt alltför lång.
Utskottet ville därvid erinra om att registreringen fyller en
viktig funktion i allmänhetens och massmediernas insyn i den
offentliga verksamheten och att det därför är mycket angeläget
att bestämmelserna om handlingars registrering utan dröjsmål
inte åsidosätts i de fall handlingarna inte kan hållas ordnade
på det sätt som sägs i bestämmelserna.
Diarieföringen i regeringskansliet hade dessförinnan
behandlats vid granskningen 1984 (se bet. KU 1983/94:30
avsnitten 7 och 13).
Utskottets bedömning
Vid granskningen har det kommit fram klara brister i
registreringen av handlingar i ärendet. Detta har också varit
uppfattningen hos dem som frågats ut i ärendet, och de har
beklagat den hantering som tillämpats. De bristfälligheter som
har konstaterats både från utskottets och från
Utrikesdepartementets sida föranleder dock inte nu något
ytterligare uttalande av utskottet. Utskottet avser dock att
senare återkomma till en mera systematisk granskning av
registreringen av handlingar inom regeringskansliet och av
vilken inverkan användningen av ny teknik har i detta avseende.
Regeringens rätt att tillsätta statliga tjänster baseras på
bestämmelsen i 11 kap. 9 § regeringsformen. I bestämmelsen sägs
bl.a. att vid tillsättning av statlig tjänst skall avseende
fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och
skicklighet.
Utskottet konstaterar att några svenska bestämmelser för
nominering till tjänster i internationella organisationer inte
finns. Bestämmelsen om förtjänst och skicklighet kan dock
tillämpas vid nominering till sådana tjänster.
Inom EU:s fördrag finns bestämmelser om olika funktionärer och
nomineringsprocesser. Inom EU har också praxis för
tjänstetillsättningar utbildats.
Det svenska EU-medlemskapet öppnar möjlighet för rekrytering
av svenska medborgare till EU:s institutioner. Den svenska
regeringen har möjlighet att nominera kandidater till ett antal
tjänster, men EU:s organ har att tillsätta dessa
befattningshavare på grundval av en egen bedömning av meriter.
Utskottet vill framhålla att det är angeläget att regeringen
redovisar de principer och beredningsprocesser som skall
tillämpas för det fortsatta nomineringsarbetet till de poster
inom EU som kan komma att besättas av svenska medborgare. Det är
viktigt för alla berörda att det klart framgår hur dessa
nomineringsprocesser går till och efter vilka kriterier som
nomineringsbeslut fattas av regeringen.
Utskottet konstaterar att regeringen informerat övriga partier
i riksdagen om de namn som varit aktuella för posterna som
kommissionär, som domare i EG-domstolen och första instansrätten
samt som ledamot i revisionsrätten. Vidare har partierna
erhållit information om nomineringsarbetet beträffande posterna
som generaldirektörer etc.
Utskottet konstaterar vidare att de nomineringar som hittills
har skett från regeringens sida är förenliga med föreskriften i
regeringsformen att endast sakliga grunder skall vara
tillämpliga vid tillsättning av statlig tjänst.
Granskningen ger inte anledning till något ytterligare
uttalande från utskottets sida.
27. Visst uttalande av statsrådet Margareta Winberg
Efter anmälan, bilaga A 31.1, har utskottet till
granskning tagit upp vissa av statsrådet Margareta Winberg
gjorda uttalanden under hösten 1994 efter det att hon utsetts
till statsråd. Anmälaren önskar att utskottet granskar om
Margareta Winbergs uttalanden är förenliga med hennes befattning
som statsråd samt om hennes uttalande skadat förhållandena till
främmande stater och då främst Danmark.
Utskottet har tagit del av det inslag i Ekot den 1 november
1994 kl. 12.30, som hänvisas till i anmälan. Margareta Winberg
säger här bl.a. följande: "Har tagit fram exemplet med
Kairokonferensen där Danmark tvingades att underkasta sig EU:s
syn på bl.a. aborter. Därför att man skulle ha konsensus och
Irland var pådrivande i den frågan och Irland i sin tur var
litet styrd av Vatikanstaten och Påven."
Utskottet har vidare tagit del av den i anmälan nämnda
artikeln i Svenska Dagbladet den 16 oktober 1994, vari  redogörs
för Margareta Winbergs tal vid Folkrörelsen mot EU:s
demonstration i Stockholm. I artikeln uppges att Margareta
Winberg varnade för att ett medlemskap skulle hindra Sverige
från att slåss för de mindre nationernas rätt och att exemplet
var Danmark som vid den internationella befolkningskonferensen i
Kairo nyligen mot sin vilja tvingades rösta som övriga EU.
Enligt artikeln sade Margareta Winberg bl.a. följande: "Därför
skall vi inte ge oss in i en union där vi berövas rätten att
rösta fritt i internationella organisationer. Sverige skall inte
nästa år på FN:s kvinnokonferens i Peking tala genom Vatikanens
röst. Vi skall ha vår egen röst i världen."
Slutligen har utskottet tagit del av ett nyhetstelegram från
TT den 8 november 1994, vari redogörs för innehållet i ett brev
från "tillförordnade danska biståndsministern" Helle Degn till
statsrådet Margareta Winberg. Enligt TT-meddelandet har
Margareta Winberg sagt att det inte finns någon möjlighet att
som medlemsstat i EU plädera för egna skrivningar i
internationella dokument och att man inte kan liera sig med
andra stater utanför EU och inget nordiskt block kan bildas.
Enligt TT-meddelandet ansåg Margareta Winberg att följden blir
urvattnade skrivningar, där den som vill ha minst bindande
formuleringar anger tonen.
Utskottet har inhämtat en kopia av brevet till statsrådet
Margareta Winberg från f.d. utvecklingsministern i Danmark Helle
Degn, bilaga A 31.2 Efter att utskottet berett statsrådet
Margareta Winberg tillfälle att kommentera ärendet, har från
statsrådet inkommit ett brev, bilaga A 31.3.
Utskottet har vid ett flertal tillfällen med anledning av
anmälningar granskat uttalanden som gjorts av
regeringsmedlemmar. Detta skedde senast under föregående
riksmöte (bet. 1993/94:KU30 s. 60 f. och s. 153 f.). Härvid
gjordes inom utskottskansliet en genomgång av utskottets
tidigare granskningar av uttalanden av regeringsmedlemmar och
resultatet av genomgången redovisades i en kanslipromemoria
(bet. 1993/94:KU30, bilaga A 8.6, s. 407).
Utskottets granskning i nu aktuellt ärende föranleder inget
uttalande från utskottets sida.
28. Utlämnandet av underlag från olika myndigheter rörande det
kommande försvarsbeslutet
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A 32.1, har till
konstitutionsutskottets granskning anmälts regeringens
handläggning av utlämnandet av underlag från olika myndigheter
rörande det kommande försvarsbeslutet. Enligt anmälan bör
utskottet granska vilka principer som följts vad avser vilka som
ansetts berättigade att ta del av handlingarna samt vilka lagrum
som därvid utgjort grund för bifall resp. avslag vad gällt
möjligheten att ta del av underlaget. I sammanhanget bör också
enligt anmälarna jämförelser göras med vad som varit praxis på
området och hur tidigare regeringar hanterat frågor om
utlämnande av liknande slag.
Utskottet har från Försvardepartementet inhämtat
regeringsbeslut i fråga om utlämnande av allmänna handlingar
rörande förberedelser inför nästa totalförsvarsbeslut, se
bilaga A 32.2. Av dessa framgår att regeringen i december
1994 beslutat att till ledarna för riksdagspartierna lämna ut
vissa handlingar angående förberedelser inför nästa
totalförvarsbeslut. I en del handlingar finns uppgifter som
omfattas av försvarssekretess. Samtidigt har regeringen avslagit
en begäran att till riksdagsledamoten och förste vice talmannen
Anders Björck lämna ut handlingarna med de sekretessbelagda
uppgifterna. Anders Björck var försvarsminister t.o.m. den 2
oktober 1994.
Några allmänna regler om sekretess
Uppgift för vilken sekretess gäller får enligt 1 kap. 2 §
sekretesslagen (1980:100) inte röjas för enskild i andra fall än
som anges i sekretesslagen eller i lag eller förordning till
vilken sekretesslagen hänvisar. Enligt 1 kap. 3 § gäller
bestämmelserna i sekretesslagen i princip också i förhållandet
mellan olika myndigheter eller mellan olika verksamhetsgrenar
inom en och samma myndighet. Även här kan undantag från denna
princip föreskrivas i sekretesslagen eller i lag eller
förorordning vartill sekretesslagen hänvisar.
Bestämmelser om undantag från nu angivna principer finns i 14
kap. sekretesslagen. Sekretess hindrar sålunda inte att uppgift
lämnas till regeringen eller riksdagen. Sekretess hindrar inte
heller att uppgift lämnas till annan myndighet, om
uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning (1 §).
Ett vittgående undantag från sekretessen myndigheterna emellan
finns i den s.k. generalklausulen (3 §). Enligt den får
myndighet lämna sekretetessbelagda uppgifter till annan
myndighet (eller annan verksamhetsgren inom myndigheten), om det
är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde
framför det intresse som sekretessen skall skydda.
De nu beskrivna undantagen tar sikte på utlämnande av
handlingar  till myndigheter. I några fall är det också möjligt
att med stöd av undantagsbestämmelser lämna ut sekretessbelagda
uppgifter till enskilda. Ett exempel är bestämmelserna i 5 § om
parters rätt till insyn i mål och ärenden. Paragrafen innebär
att sekretessbelagda uppgifter kan delges en enskild i vissa
fall och ger uttryck för principen att en part i ett mål eller
ärende skall ha insyn i de förhållanden som kan läggas till
grund för en domstols eller myndighets avgörande.
I 8 § finns en allmän bestämmelse som ger regeringen möjlighet
att ge dispens från sekretessföreskrifterna i sekretesslagen.
Enligt paragrafen får regeringen, förutom när det anges i
bestämmelse om sekretess, för särskilt fall förordna om undantag
från sekretess när det är påkallat av synnerliga skäl.
Paragrafen kan tillämpas i fråga om utlämnande till myndigheter
eller enskilda.
När uppgifter lämnas ut enligt 8 § till enskild kan förbehåll
ställas upp. Enligt 10 § femte stycket får nämligen förordnande
av regeringen för särskilt fall om undantag från sekretess för
uppgift förenas med villkor om förbehåll som inskränker enskild
mottagares rätt att lämna uppgift vidare eller att utnyttja
uppgift.
De nu aktuella regeringsärendena
Inom ramen för förberedelserna inför nästa försvarsbeslut har
på den förra regeringens uppdrag ett antal myndigheter genomfört
ett flertal studier i skilda ämnen. Av handlingarna i
granskningsärendet framgår att bl.a. följande ämnen har
studerats:
1. den säkerhetspolitiska utvecklingen,
2. den militärstrategiska utvecklingen,
3. totalförsvarets förmåga,
4. kortsiktig anpassningsförmåga av totalförsvarets beredskap,
5. långsiktiga dimensioneringsgrunder,
6. internationella uppgifter,
7. försvarsindustri och materiell teknikförsörjning,
8. operativ rörlighet.
I redovisningen av studierna ingår regelmässigt uppgifter som
angår verksamhet för att försvara landet eller planläggning
eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt
rör totalförsvaret. Sådana uppgifter omfattas enligt 2 kap. 2 §
sekretesslagen av sekretess (försvarssekretess), om det kan
antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar
skada för rikets säkerhet om uppgiften röjs. De ovan angivna
studierna innehåller, såvitt framgår av handlingarna i ärendet,
uppgifter som omfattas av försvarssekretess.
I december 1994 begärde Anders Björck att få ta del av
allmänna handlingar rörande förberedelserna inför nästa
totalförsvarsbeslut. Anders Björck bereddes tillfälle att ta del
av vissa handlingar som inte var underkastade sekretess.
Beträffande övriga handlingar hänsköts frågan till regeringens
prövning.
Den 15 december 1994 fattade regeringen beslut i ärendet.
Regeringen fann att sekretess gäller enligt 2 kap. 2 §
sekretesslagen för uppgifterna i handlingarna och avslog därför
Anders Björcks begäran att få ta del av dem.
Den 15 och 23 december 1994 beslutade regeringen att till
ledarna för de partier som ingår i riksdagen utlämna vissa
handlingar angående förberedelser inför nästa
totalförsvarsbeslut, däribland de handlingar som Anders Björck
hade nekats tillgång till.
Partiledaren för Moderata samlingspartiet, riksdagsledamoten
Carl Bildt, hemställde den 11 januari 1995 i en framställning
hos regeringen att regeringen skulle antingen låta Anders Björck
ta del av de aktuella handlingarna eller i ett beslut klargöra
att Carl Bildt hade möjlighet att själv göra så trots
regeringens tidigare ställningstagande.
Regeringen beslutade den 12 januari 1995 att inte vidta någon
åtgärd med anledning av Carl Bildts framställning.
I regeringsärendet om Carl Bildts framställning föreligger en
promemoria som upprättades den 11 januari 1995 av
expeditionschefen i Försvarsdepartementet. Promemorian
expedierades tillsammans med regeringsbeslutet.
I promemorian anförs att Anders Björck i sin egenskap av
riksdagsledamot och förste vice talman inte är berättigad att ta
del av de handlingar som omfattas av sekretess och att han i
sammanhanget är att anse som enskild person.
Vidare anförs att regeringen är mycket mån om att beredningen
av nästa försvarsbeslut sker i bred samverkan med företrädarna
för riksdagspartierna och att regeringen av det skälet har
ansett det angeläget att ledarna för de partier som ingår i
riksdagen får del av de aktuella handlingarna och då också de
som omfattas av sekretess. Med stöd av en särskild dispensregel
i sekretesslagen (14 kap. 8 §) har regeringen enligt promemorian
därför beslutat att lämna ut de sekretessbelagda handlingarna
till partiledarna (regeringsbesluten den 15 och 23 december
1994).
Promemorian erinrar om att det till dispensbesluten inte var
knutna några förbehåll rörande mottagarnas rätt att lämna
uppgifter ur handlingarna vidare eller att nyttja sådana
uppgifter.
Promemorian behandlar vidare frågan om partiledarnas rätt att
förfoga över de sekretessbelagda handlingarna eller uppgifter i
dessa. Det sägs till en början att det inte föreligger något
hinder enligt sekretesslagen mot att partiledarna låter sina
berörda, närmaste medarbetare ta del av handlingarna. Att
regeringen ansett att hinder förelegat mot att lämna ut
motsvarande handlingar till en riksdagsledamot ändrar enligt
promemorian inte på detta. Det anförs att det givetvis skall
vara partiledarna som bestämmer vem som sålunda lämpligen bör
anförtros materialet; att göra det är inte en sak för regeringen
i ett läge där något förbehåll inte ställts upp när materialet
lämnades ut. Det anförs att det är mot denna bakgrund man måste
se regeringens ställningstagande till Anders Björcks
framställning.
Försvarsberedningen
Som ett led i regeringens arbete med att följa genomförandet
av 1992 års förvarsbeslut och att vidta erforderliga åtgärder
inför nästa långsiktiga försvarsbeslut belutade regeringen den
29 oktober 1992 att det inom Försvarsdepartementet skulle
tillsättas en försvarsberedning med uppgift att utöva
parlamentarisk insyn i arbetet. Försvarsberedningen skulle bestå
av företrädare för riksdagspartierna. Med stöd av regeringens
bemyndigande tillsatte försvarsministern samma dag beredningen.
Med ändring av detta regeringsbeslut har den nya regeringen den
12 januari 1995 beslutat att beredningens uppgift skall vara att
svara för samråd mellan företrädare för regeringen och
företrädare för riksdagspartierna rörande nästa långsiktiga
försvarsbeslut. Arbetet med försvarsbeslutet skall i övrigt
bedrivas i enlighet med en till regeringsbeslutet fogad
promemoria. Försvarsberedningen har enligt muntlig uppgift från
Försvarsdepartementet ställning av inomdepartemental
arbetsgrupp.
Tidigare försvarsbeslut
Inför 1987 års försvarsbeslut bedrevs inom 1984 års
försvarskommitté arbetet med att överväga och lämna förslag om
säkerhetspolitikens inriktning och totalförsvarets fortsatta
utveckling m.m. efter budgetåret 1986/87. Kommittén redovisade i
maj 1985 i rapporten (SOU 1985:23) Svensk Säkerhetspolitik inför
90-talet sin syn på de säkerhetspolitiska frågorna inför det
kommande försvarsbeslutet. I februari 1986 redovisade kommittén
sina förslag till regeringen beträffande inriktningen av
myndigheternas programplanering för perioden 1987--1992 (Ds Fö
1986:1). Kommittén redovisade i februari 1987 sitt
slutbetänkande (SOU 1987:9) Det svenska totalförsvaret inför
90-talet. Av slutbetänkandet framgår bl.a. att till grund för
kommitténs arbete har legat ett omfattande underlagsmaterial,
främst de olika totalförsvarsmyndigheternas perspektiv- och
programplaner. Som ytterligare underlag för sina slutliga
förslag har kommittén låtit utarbeta ett antal delrapporter inom
områdena nedrustningspolitiken, försvarsindustrin och
priskompensationssystemet för totalförsvaret.
Efter riksdagens försvarsbeslut 1987 tillsatte regeringen i
december 1988 en parlamentariskt sammansatt kommitté, 1988 års
försvarskommitté (Fö 1988:04) med uppgift att förbereda ett nytt
försvarsbeslut våren 1991. Försvarskommittén lämnade tre
delbetänkanden (SOU 1989:46 och 1990:5 samt Ds 1990:5).
Myndigheternas programplaner överlämnades till regeringen under
september 1990. Av proposition 1990/91:102 framgår att
förutsättningarna för att fatta ett långsiktigt försvarsbeslut
våren 1991 förändrades under hösten 1990. Det blev därför enligt
försvarskommittén inte möjligt att fatta ett långsiktigt
försvarsbeslut under år 1991. Regeringen beslutade därför i
december 1990 att den inriktning av 1988 års försvarskommittés
arbete som lagts fast i direktiven till kommittén inte längre
skulle gälla. Regeringen beslutade att kommittén skulle ombildas
till en beredning med företrädare för regeringen och
riksdagspartierna för samråd i frågor som rörde inriktningen av
totalförsvaret under tiden 1992/93--1996/97. 1988 års
försvarskommitté lämnade inte något slutbetänkande. Däremot
publicerade kommittén rapporter från fem arbetsgrupper inom
kommittén rörande olika frågor (SOU 1990:108). I 1992 års
kommittéberättelse har denna beredning redovisats såsom
Beredningen (Fö 1988:04) av beslut om totalförsvarets
inriktning.
I kommittéberättelsen 1993 finns upptagen Beredning (Fö
1991:05) i frågor som rör inriktningen av totalförsvaret under
tiden 1992--1997. Beredningen anges vara tillkallad enligt
regeringens bemyndigande den 17 oktober 1991 för samråd med
företrädare för regeringen och för riksdagspartierna i frågor
som rör inriktningen av totalförsvaret under tiden 1992--1997.
Beredningens arbete uppges vara slutfört i och med avlämnandet
av den proposition som lämnades till riksdagen den 25 februari
1992.
I februari 1992 lämnade regeringen sin proposition 1991/92:102
Totalförsvarets utveckling t.o.m. budgetåret 1996/97 samt anslag
för budgetåret 1992/93 och riksdagen fattade våren 1992 ett nytt
försvarsbeslut.
Enligt muntlig uppgift från expeditionschefen i
Försvarsdepartementet är det inte känt om frågan om utlämnande
av handlingar till partiledare varit aktuell tidigare. Detsamma
gäller frågan om utlämnande till andra personer. Det finns i
vart fall inga spår efter detta.
Utskottets bedömning
Förberedande arbete och överväganden inför försvarsbesluten
1987 och 1992 har som framgått ovan skett i kommittéer. Den
nuvarande Försvarsberedningen är enligt departementets uppgifter
en inomdepartemental arbetsgrupp.
De handlingar som nu är aktuella finns i
Försvarsdepartementet. För en del av handlingarna gäller
försvarssekretess enligt 2 kap. 2 § sekretesslagen. Enligt 14
kap. 8 § sekretesslagen har regeringen möjlighet att ge dispens
från sekretessföreskrifterna i sekretesslagen. Regeringens
utlämnade till partiledarna av de aktuella sekretessbelagda
handlingarna har skett med stöd av denna dispensregel.
I promemorian, upprättad inom Försvarsdepartementet den 11
januari 1995, hävdas det att regeringen är mycket mån om att
beredningen av nästa försvarsbeslut skall ske i bred samverkan
med företrädare för riksdagspartierna och att det var mot denna
bakgrund partiledarna fick del av de aktuella handlingarna.
Utskottet anser för sin del att regeringen i beredningar av
detta slag bör vara lyhörd för riksdagspartiernas önskemål om
tillgång till beredningsunderlag.
Utskottets granskning föranleder i övrigt inget uttalande från
utskottets sida.
29. Rådet för mångfald inom massmedierna
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A 33.1, har för
konstitutionsutskottets granskning anmälts statsrådet Margot
Wallströms tillsättande av ett råd om mångfald i medier. I
anmälningen hänvisas till att farhågor har uttalats att ett
sådant råd skulle komma i konflikt med yttrande- och
informationsfriheten, och utskottets granskning bör omfatta
huruvida dessa aspekter tillräckligt har beaktats vid
utformningen av rådets arbetsuppgifter och dess sammansättning.
Utskottet har hållit en utfrågning med statsrådet Margot
Wallström, se bilaga B 15.
Rådets tillsättning
Regeringen beslöt vid regeringssammanträde den 2 februari 1995
att tillkalla ett råd för mångfald inom massmedierna. Direktiven
(dir. 1995:13), som publicerades den 7 mars, kan sammanfattas
enligt följande.
Som bakgrund till uppdraget ges en kort historik, där den
tekniska utvecklingen framhålls som den viktigaste enskilda
faktorn bakom de senaste årtiondenas förändringar inom
massmedieområdet. Vidare pekas på den oro för mediekoncentration
som visats på olika håll.
Som en utgångspunkt nämns att mångfalden inom massmedierna är
en förutsättning för yttrandefriheten och att en koncentration
av makten över massmedierna kan vara ett hot mot denna frihet,
och därmed mot demokratin, om den leder till att möjligheterna
till opinionsbildning och debatt minskar eller t.o.m. helt
monopoliseras i hela eller delar av samhället. Vidare nämns att
svårigheten att ingripa mot maktkoncentrationen i medierna har
uppmärksammats under lång tid både nationellt och
internationellt. Konkurrenslagstiftningen i enskilda länder
eller internationell reglering inom EU har enligt direktiven
inte visat sig tillräckligt användbar för att komma till rätta
med problemen inom massmediesektorn, och konkurrens mellan olika
företag garanterar inte heller alltid mångfald i innehållet.
Regeringen framhåller att hänsynen till grundlagsfästa
rättigheter sätter bestämda gränser för vilka statliga åtgärder
rörande ägande och inflytande inom massmedierna som kan
genomföras.
Rådets uppgift beskrivs inledningsvis vara att skydda
yttrandefriheten genom att främja mångfald inom massmedierna.
Det skall överväga och föreslå åtgärder för att stärka mångfald
och konkurrens samt motverka skadlig ägar- och maktkoncentration
inom massmedierna. Rådet bör bl.a. undersöka behov av och
möjligheter till frivilliga överenskommelser på mediemarknaden i
detta syfte. Däremot, betonas det, har rådet ingen
myndighetsfunktion rörande ägarförändringar eller etableringar
inom massmedierna.
Uppgiften beskrivs vidare vara att följa utvecklingen och
kartlägga och analysera problem när det gäller konkurrens och
mångfald inom massmedierna, särskilt tendenser till
koncentration av ägande och andra former av inflytande över
medierna. Uppmärksamhet bör riktas mot tendenser till
koncentration på det internationella, nationella, regionala och
lokala planet inom olika mediesektorer och branscher och mot
tendenser till ägande inom flera mediesektorer samtidigt.
Konsekvenser av ägarförändringar för innehållet i massmedierna
bör beskrivas och analyseras. Den tekniska utvecklingens
konsekvenser och möjligheter för massmedieutvecklingen skall
särskilt uppmärksammas. Rådet bör också delta i den offentliga
debatten om mångfald och maktkoncentration inom massmedierna.
Rådet har även till uppgift att följa den internationella
utvecklingen, särskilt inom EU och Europarådet samt de nordiska
länderna, och vara svenskt kontaktorgan till den expertkommitté
rörande mediekoncentration och mångfald, som Europarådet
upprättat och som skall ha korrespondenter i alla
medlemsstaterna.
Rådets arbete skall redovisas så att ställning till dess
fortsatta verksamhet kan tas senast i samband med 1998 års
budgetproposition. Rådet skall lägga fram förslag till åtgärder
när rådet anser det befogat. Rådet skall vidare återkommande
redovisa sitt arbete genom rapportering till regeringen om
medieägande och mångfald inom medierna. Slutligen meddelas att
regeringen avser att vid behov begära in underlag eller förslag
rörande olika delar av rådets ansvarsområde.
Rådets sammansättning meddelades också den 7 mars.
Ordförande är justitierådet Johan Munck. Ledamöter är i övrigt
journalisten och författaren Maria-Pia Boëthius, professor Anna
Christensen, journalisten och författaren Carmilla Floyd,
professor Stig Hadenius, civilekonomen Thomas Roxström och
professor Lennart Weibull.
Anna Christensen är professor i civilrätt, Hadenius och
Weibull i journalistik. Roxström är VD i Sveriges Radio
Förvaltnings AB och särskild utredare vid EBU (europeiska
radiounionen).
Bestämmelser om yttrande- och informationsfriheten
Yttrande- och informationsfriheten tillhör de grundläggande
fri- och rättigheterna som varje medborgare är tillförsäkrad
gentemot det allmänna (2 kap. 1 § regeringsformen).
Yttrandefrihet definieras som frihet att i tal, skrift
eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt
uttrycka tankar, åsikter och känslor.
Informationsfrihet definieras som frihet att inhämta och
mottaga upplysningar samt att i övrigt ta del av andras
yttranden.
Tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i
ljudradio, television och vissa liknande överföringar, filmer,
videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt
ljudupptagningar har undantagits från regeringsformens
regelsystem. I stället gäller vad som är föreskrivet i
tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.
Tryckfrihet definieras i 1 kap. 1 §
tryckfrihetsförordningen som varje svensk medborgares rätt att,
utan några av myndighet eller annat allmänt organ i förväg lagda
hinder, utge skrifter, att sedermera endast inför laglig domstol
kunna tilltalas för deras innehåll och att inte kunna straffas
för det i annat fall än om det strider mot tydlig lag, given att
bevara allmänt lugn, utan att återhålla allmän upplysning.
I överensstämmelse med de angivna grunderna för en allmän
tryckfrihet och till säkerställande av ett fritt meningsutbyte
och en allsidig upplysning skall det stå varje svensk medborgare
fritt att, med iakttagande av de bestämmelser som är meddelade i
förordningen till skydd för enskild rätt och allmän säkerhet, i
tryckt skrift yttra sina tankar och åsikter, offentliggöra
allmänna handlingar samt meddela uppgifter och underrättelser i
vad ämne som helst.
I fråga om ljudradio, television och vissa liknande
överföringar, filmer, videogram och andra upptagningar av
rörliga bilder samt ljudupptagningar finns en regel av
motsvarande innebörd i 1 kap. 1 § första stycket
yttrandefrihetsgrundlagen. Varje svensk medborgare är gentemot
det allmänna tillförsäkrad rätt enligt yttrandefrihetsgrundlagen
att i ljudradio, television och vissa liknande överföringar,
filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt
ljudupptagningar offentligen uttrycka tankar, åsikter och
känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst.
Yttrandefriheten enligt lagen har till ändamål att säkra ett
fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett
fritt konstnärligt skapande, och några andra begränsningar får
inte göras än de som följer av lagen.
En utlänning är enligt 2 kap. 20 § regeringsformen likställd
med svensk medborgare i fråga om yttrandefrihet och
informationsfrihet, om inte annat följer av särskilda
föreskrifter.
I fråga om tryckta skrifter finns således inga rättsliga
möjligheter för det allmänna att i förväg förbjuda eller hindra
den som så önskar från att framställa och sprida skrifter på
grund av skrifternas innehåll. En i stort sett lika vidsträckt
frihet gäller i fråga om filmer, videogram och ljudupptagningar.
En principiellt obegränsad rätt för envar att sända radioprogram
(varmed avses även TV) finns endast i fråga om trådsändningar.
Enligt 3 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen får rätten att
sända radioprogram på annat sätt än genom tråd regleras genom
lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att
sända. Bestämmelserna i lokalradiolagen (1993:120) om tillstånd
att sända lokalradio är sådana föreskrifter som avses i
grundlagsbestämmelsen.
För rätt att sända lokalradio krävs tillstånd av Radio- och
TV-verket. Ett tillstånd innebär rätt att bedriva sådana
sändningar som kan tas emot med god hörbarhet inom ett
sändningsområde som anges i tillståndet. Sändningsområdena skall
utformas så att ett stort antal sändningstillstånd kan lämnas.
Lokalradiolagen innehåller olika regler som är avsedda att
motverka maktkoncentration. Ingen kan få mer än ett
sändningstillstånd och vissa radio- och TV-företag samt
dagstidningsföretag kan inte få något tillstånd alls. I fråga om
sändningarnas innehåll gäller att minst en tredjedel av
sändningstiden per dygn skall användas för program som
framställts särskilt för den egna verksamheten. Övrig
sändningstid kan användas för främmande program, t.ex. från
kedjeföretag. Bestämmelser om ägarkoncentration finns också i
statens avtal med TV 4.
Fråga om rådets ställning
Samtliga statliga och kommunala organ med undantag av
riksdagen och de kommunala beslutande församlingarna är enligt
regeringsformens terminologi myndigheter.
Konstitutionsutskottet tog vid 1992/93 års granskning (bet.
1992/93:KU30 avsnitt 7) upp frågor om myndighetsutövning i
tillfälliga organ under regeringen. Utskottet påpekade att med
myndighetsutövning avses att ett offentligt organ har befogenhet
att bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär
bestraffning eller annat jämförbart förhållande samt att ett
myndighetsutövande organ inte får förväxlas med ett organ som
har ställning som myndighet. Att ett organ har denna ställning
betyder att det är bärare av skyldigheter och befogenheter och
därför uppträder i eget namn. En myndighets uppgifter kan, men
behöver inte, innefatta myndighetsutövning. -- En kartläggning
gjordes av tillfälliga organ under regeringen med
myndighetsutövande uppgifter, och utskottet urskiljde tre
huvudtyper, nämligen organisationskommittéer, bidragsgivande
organ och organ för andra frågor.
Kommittéväsendet lyder direkt under regeringen.
Kommittéerna har enligt Kommittéhandboken (Ds 1992:99) till
uppgift att ta fram fakta, analysera dem och lägga fram förslag.
En kommitté kan ses som en tillfällig myndighet som skall lösa
en viss, avgränsad uppgift. Nya kommittéer får enligt handboken
endast i undantagsfall arbeta i mer än två år. Kommittéformerna
skall renodlas, och för delegationer, beredningar, rådgivande
grupper och liknande organ vars uppdrag inte innefattar någon
utredning i egentlig mening skall den formella kommittéformen
inte användas.
Utfrågning
Margot Wallström betonade under utfrågningen att rådet
konstitutionellt sett är en helt vanlig kommitté som faller
under kommittéförordningen. Avsikten med rådet har aldrig varit
att det skulle ägna sig åt myndighetsutövning, t.ex. genom att
fatta beslut om tillstånd till transaktioner på
massmedieområdet, vilket också enligt statsrådet klart framgår
av direktiven. Rådet har inga beslutsfunktioner utan eventuella
förslag kommer att beredas i sedvanlig ordning med
remissbehandling och framläggande för riksdagen. -- Rådet skall
visserligen bedöma om det kan vara lämpligt att ta upp
diskussion om frivilliga överenskommelser mellan olika
mediaföretag, men rådet har inga möjligheter att utöva
påtryckningar. På frågan om hon ser något problem i att samma
organ både kan föreslå medieföretag frivilliga
begränsningsöverenskommelser och föreslå regeringen lagstiftning
om begränsning förklarade Margot Wallström att hon inte ser det
som ett problem. "Medieföretagen talar väl om vad de tycker.
Rådet skall naturligtvis lyssna."
Margot Wallström framhöll som skäl till nedläggningen av
Pressutredningen -94 att de aktuella frågorna borde utredas i
annan form. Hon bedömde inte Pressutredningens parlamentariska
sammansättning som lämpligast och ansåg också att frågorna var
av den karaktären att arbetet borde få fortgå under längre tid.
Definitioner
Europarådets mediekoncentrationskommitté har följande
arbetsdefinition av begreppet mångfald inom medierna (SOU
1994:145 s. 232) "I förhållande till mediekoncentration skall
begreppet mångfald förstås att innebära utrymme för att ge
uttryck åt ett brett spektrum av sociala, politiska och
kulturella värden, åsikter, information och intressen genom
massmedierna. -- Mångfalden kan vara inre, dvs. när ett brett
spektrum av sociala, politiska och kulturella värden, åsikter
och information uttrycks inom en enda medieorganisation, eller
yttre, dvs. när ett antal organisationer var och en ger uttryck
för en särskild ståndpunkt."
Utskottets bedömning
Granskningen föranleder inte något utskottets uttalande.
30. Befogenhet att underteckna vissa biståndsavtal
Ärendet
I en granskningsanmälan har, med referens till att den
nuvarande regeringen slutit flera biståndsavtal sedan den
tillträdde hösten 1994, begärts att utskottet skall granska om
det förelegat tillräckliga och erforderliga bemyndiganden från
regering och riksdag i de aktuella fallen, hur beslutsprocessen
gått till fram till undertecknandet av avtalen och vilka
underlag som förelegat. Anmälan biläggs bilaga A 34.1
tillsammans med två promemorier från Utrikesdepartementet
bilagorna A 34.2 och 34.3.
En redovisning av hur internationella överenskommelser träffas
och för regeringsformens bestämmelser i detta hänseende finns
ovan i avsnitt 24, till vilket hänvisas.
Utrikesdepartementets riktlinjer
Mera detaljerade bestämmelser om internationella
överenskommelser återfinns i skriften Riktlinjer för
handläggning av ärenden om internationella överenskommelser,
utgiven av Utrikesdepartementets rättsavdelning.
Enligt dessa riktlinjer får en överenskommelse undertecknas
först sedan regeringen fattat beslut därom. Som regel bör
regeringens beslut avse en redan fastställd avtalstext. Beslutet
kan dock undantagsvis avse en preliminär text. Som förutsättning
för ett sådant förhandsbeslut bör enligt UD:s riktlinjer gälla
att särskilda skäl föreligger för ett undertecknande utan att
den slutliga texten förelagts regeringen och att den blivande
överenskommelsens text i allt väsentligt fastställs.
Det ankommer på UD att verkställa beslutet om inte annat anges
i detta. Regeringen har genom beslut den 9 januari 1975
bemyndigat chefen för Utrikesdepartementet att vidta eller
förordna annan att vidta åtgärd som krävs för beslutets
verkställande.
Utskottets tidigare behandling av internationella avtal och
biståndsverksamhet
Konstitutionsutskottet behandlade i sitt granskningsbetänkande
1975 (bet. KU 1975:12) frågan om ingåendet av internationella
överenskommelser och konstaterade därvid bl.a. att det under
åren 1972 och 1973 hade ingåtts ett åttiotal överenskommelser
avseende bilateralt utvecklingsarbete och att dessa inte hade
underställts riksdagen för godkännande. Regeringen hade därvid
enligt utskottet utnyttjat ett bemyndigande som tillkom 1972.
Av utskottets betänkande framgår också att regeringen med
anledning av riksdagens önskemål (bet. UU 1973:3) fr.o.m. 1973
års riksdag lämnat utrikesutskottet förtrolig information om den
s.k. länderplaneringen för de två budgetåren som följde efter
det budgetår som statsverkspropositionen avsåg.
I ett följande avsnitt behandlade utskottet vissa aspekter av
de grundläggande bestämmelserna om bilaterala överenskommelser
och riksdagens insynsmöjligheter beträffande den s.k.
länderplaneringen för utvecklingsbiståndet.
Utskottet erinrade därvid om att budgetregleringen skall
omfatta ett budgetår i taget och att endast om särskilda skäl
föranleder det får budgetregleringen avse annan budgetperiod
(9 kap. 3 § RF). Grundlagberedningen hade, med hänvisning till
den praxis som  utvecklats delvis vid sidan om bestämmelserna i
1809 års regeringsform, framfört uppfattningen att det borde
skapas grundlagsstöd för en befogenhet för riksdagen att fatta
beslut med budgetkonsekvenser för längre tid än det närmast
följande budgetåret. I den följande grundlagspropositionen
(prop. 1973:90) framhölls att det inte kunde komma i fråga att
ange bestämda fall då planer, som avsågs bli bindande, skulle
underställas riksdagens prövning eller då riksdagen annars
skulle ha att fatta beslut gällande tid utöver det närmast
följande budgetåret.
Vad gäller samarbetsavtalen om utvecklingsbistånd hänvisade
konstitutionsutskottet i samma betänkande till vad
utrikesutskottet anfört om den s.k. långsiktiga
länderplaneringen. Utrikesutskottet ansåg att en regel som
skulle tvinga regeringen att underställa riksdagen
samarbetsavtal skulle kunna  omintetgöra en av den s.k.
länderprogrammeringens fördelar, nämligen friheten att planera
samarbetets innehåll för flera år framåt i tiden (bet. UU
1973:3).
Konstitutionsutskottet framhöll för sin del att det inte fanns
anledning att ändra föreliggande praxis på området och att
regeringen inte utnyttjat riksdagens bemyndigande om att ingå
fleråriga utfästelser på ett grundlagsstridigt sätt.
Utskottet har senare (bet. 1988/89:KU30) upprepat granskningen
av regeringens rätt att ingå internationella överenskommelser.
Av redogörelsen framgår att antalet internationella
överenskommelser som regeringen ingått uppgick till 127 år 1985
och 137 år 1986. Av dessa hade 13 respektive 15 underställts
riksdagen. Åtta av de 13 avtalen som underställts riksdagen hade
enligt utskottets bedömning varit av den viktiga karaktären att
de av den anledningen förelagts riksdagen. Huvuddelen av de 1986
riksdagsbehandlade avtalen krävde lagstiftningsåtgärder.
Utskottet konstaterade vidare att handels- och biståndsavtalen,
som antalsmässigt utgjorde en betydande del av de granskade
avtalen, inte i något fall underställts  riksdagen.
Konstitutionsutskottet gjorde senare en ny genomgång av
internationella överenskommelser (bet. 1991/92:KU30). Av
redogörelsen, som omfattar perioden 1987--1990, framgår att
cirka en femtedel av alla internationella avtal som regeringen
ingått hade underställts riksdagen. De vanligaste omnämnda
orsakerna till detta var att det krävdes lagstiftning eller
beslut om medel för avtalets genomförande. En förhållandevis
stor del av propositionerna i de aktuella fallen gällde
dubbelbeskattningsavtal. De överenskommelser som inte
underställdes riksdagen avsåg i stor utsträckning handelsavtal
och avtal om bistånd resp. utvecklingssamarbete. Frekvensen av
sådana avtal var under den aktuella perioden mellan 20 och 40
per år.
Nya former för styrning och samarbete inom
biståndsverksamheten
Våren 1993 fattade riksdagen beslut om vissa förändringar i
principerna för styrnings- och samarbetsformerna i biståndet
(prop. 1992/93:244, bet. 1992/93:UU15, rskr. 1992/93:262). I
korthet var innebörden av dessa förändringar att en ny modell
för samarbetet med de större mottagarländerna infördes, att
vissa förändringar av anslagsstrukturen genomfördes och att
ambassaderna och biståndskontoren samordnades i en integrerad
fältadministration. Syftet med förändringarna var att öka
effektiviteten i biståndet genom att göra regeringens respektive
myndigheternas ansvar och uppgifter tydligare inom ramen för en
mål- och resultatorienterad styrning.
Den nya samarbetsmodellen innebär att regeringens ansvar för
det bilaterala biståndet gjorts tydligare genom att s.k.
landstrategier, som fastställs av regeringen, införts som ett
nytt styrnings- och samordningsinstrument och att regeringens
ansvar för att inleda och upprätthålla en dialog med
mottagarlandets regering markerats.
Den förändrade anslagsstrukturen innebär att anslagsstrukturen
och verksamhetsredovisningen bygger på ändamålet med
verksamheten i större utsträckning än tidigare, att det samlade
ansvaret för de enskilda mottagarländerna redovisas tydligt och
att "indikativa planeringsramar" ersatt de tidigare landramarna
inom de bilaterala biståndet. I begreppet indikativ ligger
enligt utrikesutskottets tolkning (bet. 1992/93:UU26 s. 8) ett
visst mått av flexibilitet i fråga om medlens användning.
Utrikesutskottet tillstyrkte i allt väsentligt propositionens
förslag på samtliga huvudområden. Den socialdemokratiska gruppen
i utskottet reserverade sig mot förslagen avseende såväl
förändringar i anslagsstrukturen och en ny modell för samarbetet
som en integrerad fältorganisation. Reservanterna menade bl.a.
att förslaget att ta bort landramarna skulle minska riksdagens
inflytande över biståndets storlek och innehåll och att
förslaget om landprofiler och landstrategier inte var
genomtänkt.
Utrikesdepartementets promemorier
Utrikesdepartementets IU-avdelning har i en promemoria daterad
den 14 mars 1995 redovisat sex fall, där avtal ingåtts direkt av
regeringen och undertecknats av statsråd, departementstjänstemän
eller av regeringen utsett ombud. Den stora mängd avtal som på
regeringens uppdrag ingåtts av SIDA och andra
biståndsmyndigheter har uteslutits från redovisningen.
Enligt promemorian ingås årligen en stor mängd avtal med
mottagarländer, internationella organisationer, svenska enskilda
organisationer, företag och andra parter. Inom det multilaterala
biståndet ingås normalt avtalen av regeringen på basis av de
bestämmelser som regeringen anger i regleringsbrevet eller genom
särskilda regeringsbeslut. Inom det bilaterala biståndet ingås
de flesta avtalen av biståndsmyndigheterna på basis av de
bemyndiganden som lämnas av regeringen i regleringsbrevet eller
genom särskilda regeringsbeslut. Beslut som omfattar mindre än
15 miljoner kronor fattas normalt av SIDA.
De sex fall som Utrikesdepartementet redovisat gäller
 Memorandum of Understanding mellan Sverige och Guinea-Bissau
respektive Kenya
 Memorandum of Understanding mellan Sverige och Sydafrika
 Memorandum of Understanding mellan Israels utrikesminister
och Sveriges biståndsminister
 Memorandum of Understanding mellan Sverige och Palestine
National Authorithy
 Samarbetsavtal mellan Sverige och Sydafrika respektive
Namibia
 Fyra biståndsavtal mellan Sverige och Nicaragua.
Den typ av avtal som ingåtts med Guinea-Bissau och Kenya utgör
enligt promemorian en del i den planeringsprocess som riksdagen
beslutade om den 19 maj 1993 om styrnings- och
samverkansformerna i biståndet (se ovan under rubriken Nya
former för samarbete inom biståndsverksamheten). Denna typ av
bistånd anger biståndets mål och inriktning men anger inga
belopp.
Avtalet med Guinea-Bissau har undertecknats den 9 december
1994 av departementsrådet Bo Eriksson och Guinea-Bissaus
minister för planering och internationellt samarbete, Aristides
Gomes. Avtalet med Kenya har undertecknats den 16 februari 1995
av departementsrådet Jan Cedergren och en tjänsteman (Permanent
Secretary) i Kenyas finansdepartement.
Enligt en senare promemoria från Utrikesdepartementet
1995-04-21 utgör dessa Memoranda of Understanding en del av den
planeringsprocess för det bilaterala utvecklingssamarbete som
riksdagen beslutade om i maj 1993. Överläggningarna med
mottagarlandet är ett led i den informationsinhämtning som
föregår regeringens beslut om en landstrategi. De här aktuella
Memoranda of Understanding är enligt promemorian ett protokoll
från dessa överläggningar och inte en regelrätt bilateral
överenskommelse. På basis av den information som insamlas under
planeringsprocessen fattar regeringen sedermera ett beslut om en
landstrategi för respektive mottagarland. Först därefter ingås
ett samarbetsavtal med mottagarlandet, vari de båda länderna
kommer överens om mål, inriktningar och belopp.
Något regeringsbeslut föregår därför enligt promemorian inte
de överläggningar som ingår i planeringsprocessen, utan den
preliminära svenska synen på det framtida utvecklingssamarbetet
brukar sammanfattas i en promemoria, som föredras för statsrådet
och/eller statssekreteraren. Något bemyndigande för den svenska
förhandlingsledaren utfärdas inte. Beslut om uppdraget fattas av
statsrådet och tas in i departementsprotokollet.
Avtalet med Sydafrika undertecknades den 28 december 1994 av
biståndsminister Pierre Schori och ministern för återuppbyggnad
Jay Naido. Regeringsbeslut om att avtalet skulle ingås fattades
den 24 november 1994. Ett utkast till avtal ligger som bilaga
till regeringsbeslutet. Ett bemyndigande för Pierre Schori att
underteckna avtalet har utfärdats av utrikesminister Lena
Hjelm-Wallén den 24 november 1994.
Regeringen beslöt den 9 februari 1995 att öka Sveriges
engagemang till stöd för fredsprocessen i Mellanöstern. Ett led
i detta ökade engagemang var enligt regeringsbeslutet
ytterligare biståndsinsatser. Efter samråd med de palestinska
och israeliska parterna ansåg regeringen att de svenska
biståndsmyndigheterna borde ges i uppdrag att bereda nya
insatser till förmån för Västbanken och Gaza.
Regeringsbeslutet omfattade dels insatser på fem områden,
däribland sysselsättningsfrämjande åtgärder på Västbanken och i
Gaza, dels trepartssamarbete på biståndsområdet mellan SIDA, den
israeliska biståndsmyndigheten och berörda mottagarländer.
Vad gäller den första delen undertecknades den 13 februari
1995 ett Memorandum of Understanding av Sten Andersson och
Yassir Arafat. Bemyndigande för Sten Andersson att som speciell
emissarie underteckna avtalet utfärdades den 9 februari 1995 av
utrikesminister Lena Hjelm-Wallén.
Vad beträffar den andra delen undertecknades den 24 januari
1995 ett Memorandum of Understanding angående samverkan med
Israel av biståndsminister Pierre Schori. Något bemyndigande för
Pierre Schori av det slag som utfärdades för Sten Andersson
beträffande dokumentet om Västbanken och Gaza har inte
utfärdats. Enligt Utrikesdepartementets senare promemoria är
detta Memorandum of Understanding en avsiktsförklaring av två
ministrar utan några åtaganden på de två regeringarnas vägnar
och utgör ingen internationell överenskommelse.
I regeringsbeslutet den 9 februari står att regeringen uppdrar
åt SIDA att bereda och genomföra biståndsinsatser i enlighet med
det Memorandum of Understanding som den 24 januari 1995
undertecknades av Israels utrikesminister och Sveriges
biståndsminister.
Det andra avtalet med Sydafrika undertecknades av
statsminister Ingvar Carlsson och president Nelson Mandela den
20 februari 1995. Beslut om att ingå ett samarbetsavtal med
Sydafrika för perioden den 1 juli 1995--den 31 december 1996
fattades av regeringen den 16 februari 1995. Något bemyndigande
för Ingvar Carlsson har inte varit nödvändigt med hänsyn till
bestämmelserna i 1969 års Wienkonvention om internationella
överenskommelser, enligt vilka bl.a. regeringschefer i kraft av
sin ställning äger vidta alla åtgärder i samband med att en
traktat ingås.
I ett annat regeringsbeslut den 16 februari 1995 beslöts att
regeringen skulle underteckna ett avtal om utvecklingsarbete med
Namibia för perioden den 1 juli 1995--31 december 1998 i
huvudsaklig överensstämmelse med ett bifogat avtalsutkast.
Avtalet undertecknades den 23 februari 1995 av Ingvar Carlsson
och Namibias premiärminister.
Den 9 februari 1995 bemyndigade regeringen SIDA att ingå ett
avtal med Nicaragua angående samarbete på energiområdet
omfattande 22 miljoner kronor i svenskt bistånd. Avtalet
undertecknades den 25 februari 1995 av biståndsminister Pierre
Schori och Nicaraguas minister för externt samarbete, Erwin
Krüger. Bemyndigande för Pierre Schori att underteckna avtalet
utfärdades den 20 februari 1995 av SIDA:s biträdande
generaldirektör, Elisabeth Lewin. Fullmakten omfattade
ytterligare tre avtal, i samtliga fall med biståndssummor som
uppgick till högst 15 miljoner kronor, en nivå under vilken SIDA
enligt regleringsbrevet själv fattar beslut om.
Enligt Utrikesdepartementets promemoria baseras samtliga avtal
på riksdagens beslut (prop. 1993/94:100 bil. 4, bet.
1993/94:UU15, rskr. 1993/94:262) om biståndsanslagen för
budgetåret 1994/95 och de bestämmelser som regeringen den 23
juni 1994 meddelade i regleringsbrev för budgetåret 1994/95
avseende anslag till internationellt utvecklingssamarbete.
Sammanfattning
När det gäller frågan om det förelegat tillräckliga och
erforderliga bemyndiganden från regering och riksdag i de
aktuella fallen kan följande konstateras.
De Memoranda of Understanding som ingåtts med Guinea-Bissau
respektive Kenya skall enligt Utrikesdepartementet betraktas som
protokoll från överläggningar med de båda mottagarländerna,
vilka utgör ett led i en informationsinhämtningsprocess som
föregått regeringens senare beslut om landstrategier. Något
särskilt bemyndigande att underteckna de aktuella Memoranda of
Understanding har inte utfärdats, vilket enligt UD är praxis i
sådana fall. Enligt den nya modell för styrning och samarbete
inom biståndsverksamheten som antogs 1993 har regeringen
ansvaret för genomförandet av det bilaterala biståndet med hjälp
av landstrategierna. Något speciellt inflytande från riksdagens
sida i de här aktuella fallen har således inte varit påkallat.
Avtalet med Sydafrika 1994 har utrikesministern bemyndigat
biståndsminister Pierre Schori att underteckna. Avtalet med de
palestinska myndigheterna har utrikesministern bemyndigat Sten
Andersson att som särskild emissarie underteckna.
Överenskommelsen med Israel 1995 om ett trepartssamarbete var
enligt UD endast en avsiktsförklaring och därför formellt sett
ingen internationell överenskommmelse, varför något bemyndigande
att underteckna dokumentet inte behövts. Enligt UD är fallet
inte exceptionellt. Förfarandet medför enligt UD inga rättsliga
komplikationer, eftersom överenskommelsen inte innebär något
formellt åtagande på regeringsnivå. De undertecknande
ministrarna förbinder sig endast att verka i överenskommelsens
anda.
För avtalen med Sydafrika och Namibia 1995 krävs enligt
internationell praxis inget bemyndigande eftersom Ingvar
Carlsson undertecknade avtalen i sin egenskap av regeringschef.
Avtalet med Nicaragua 1995 har biståndsminister Pierre Schori
av SIDA:s biträdande generaldirektör bemyndigats att
underteckna. Detta är enligt UD i och för sig originellt men
juridiskt korrekt, eftersom det står SIDA fritt att bemyndiga
vem som helst att underteckna ett avtal. I det aktuella fallet
hängde undertecknandet samman med en resa till Nicaragua som
Pierre Schori företog, och undertecknandet hade enligt UD
närmast en ceremoniell funktion.
Enligt Handbok för SIDA:s biståndsavtal har myndigheten en
speciell rätt att bemyndiga en ambassadör eller ersättare för
denne vid någon av Sveriges ambassader att underteckna avtal för
SIDA:s räkning. Bemyndigandet till Pierre Schori kan enligt SIDA
i viss mån jämställas med ett bemyndigande till en ambassadör.
Regeringen kunde i det aktulla fallet ha fattat beslutet om
bemyndigandet för biståndsministern, men det bedömdes som mera
praktiskt att SIDA själv, i enlighet med sina befogenheter,
beslutade i ärendet. Enligt SIDA har myndigheten inte brutit mot
någon intern regel genom beslutet.
De underlag för besluten som förelegat och beslutsprocessen
fram  till avtalens undertecknande varierar i betydande
utsträckning beroende på ärendenas skiftande karaktär.
Avtalen med Guinea-Bissau och Kenya har utgjort ett led i den
process som avslutas med ett regeringsbeslut om en landstrategi
för respektive mottagarland. Av UD:s redovisningar framgår att
en promemoria med preliminära ståndpunkter om mottagarlandet
utgjort underlag för diskussionerna som avslutats med
undertecknandet av ett Memorandum of Understanding med
Guinea-Bissau respektive Kenya. Dessa Memoranda of Understanding
avses ligga till grund för regeringens kommande beslut om
landstrategi för respektive land.
Avtalen med Sydafrika 1994 och 1995, med de palestinska
myndigheterna 1995 och med Namibia 1995 har i samtliga fall
föregåtts av regeringsbeslut. Till grund för regeringsbesluten
har legat förslag från SIDA. Grunderna för biståndet till
Västbanken och Gaza har redovisats i ett regeringsbeslut, i
vilket regeringen har uppdragit åt SIDA att bereda och genomföra
insatserna. Avtalet med Namibia har föregåtts av en landöversikt
utarbetad av SIDA och överläggningar med Namibias regering.
Det Memorandum of Understanding som undertecknats av
biståndsminister Pierre Schori och Israels biståndsminister
Shimon Peres i januari 1995 och som enligt UD utgjort en
avsiktsförklaring har legat till grund för ett senare
regeringsbeslut i februari 1995 om att uppdra till SIDA att i
samarbete med den israeliska biståndsmyndigheten och berörda
mottagarländer bereda och genomföra biståndsinsatser i enlighet
med det nämnda Memorandum of Understanding.
De avtal med Nicaragua som undertecknades av biståndsministern
har omfattat insatser som regeringen bemyndigat SIDA att ingå.
Endast ett av dessa avtal översteg den summa på 15 miljoner
kronor under vilken SIDA har rätt att själv besluta i ärendet.
Det aktuella avtalet avsåg ett tillägg till ett 1993 ingånget
avtal om samarbete på energiområdet. Tillägget avsåg ett utökat
stöd med 22 miljoner kronor.
Utskottets bedömning
Utskottet konstaterar att det finns ett omfattande och
tämligen detaljerat regelverk som styr hur olika slags
internationella överenskommelser och avtal ingås. Utskottet
konstaterar också att det bilaterala biståndet under senare år
blivit mera flexibelt vad gäller former och normer, vilket är
ett resultat av de nya former för styrning och samarbete som
riksdagen tidigare beslutat om.
Utskottet konstaterar mot denna bakgrund att det finns en
betydande variation när det gäller tillämpningen av olika
formella begrepp och rutiner inom det bilaterala biståndet.
Utskottet har bl.a. funnit att den typ av dokument som benämns
Memorandum of Understanding i det granskade materialet har minst
tre olika betydelser, nämligen avsiktsförklaring (i fallet
Israel), protokoll från överläggning (i fallen Guinea-Bissau och
Kenya) och formellt avtal, svarande mot en internationell
överenskommelse i den allmänna terminologin (i fallen Sydafrika
och Namibia).
Enligt vad utskottet erfarit från UD speglar dessa exempel det
faktum att begreppet Memorandum of Understanding inte är ett
enhetligt begrepp inom det bilaterala biståndets ram. Utskottet
har från UD också erfarit att det finns delade meningar om hur
stor vikt som den formella benämningen på de olika dokumenten
skall tillmätas.
Utskottets slutsats av det anförda är att det vore önskvärt
att terminologin för de dokument som används vid
överenskommelser av varierande slag stramas upp betydligt.
Granskningen föranleder i övrigt inget uttalande från
utskottets sida.

Utskottet

Hemställan

Resultatet av den i det föregående redovisade granskningen av
statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning
samt av regeringens skrivelse 1994/95:15 med redogörelse för
behandlingen av riksdagens skrivelse till regeringen m.m. får
utskottet härmed för riksdagen
                               anmäla
Stockholm den 11 maj 1995
På konstitutionsutskottets vägnar
Birgit Friggebo

I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove
Johansson (s), Anders Björck (m), Ingvar Johnsson (s), Widar
Andersson (s), Birger Hagård (m), Tone Tingsgård (s), Birgitta
Hambraeus (c), Björn von Sydow (s), Jerry Martinger (m), Barbro
Hietala Nordlund (s), Kenneth Kvist (v), Pär-Axel Sahlberg (s),
Inger René (m), Peter Eriksson (mp), Håkan Holmberg (fp) och
Nils-Göran Holmqvist (s).
Vid behandlingen av
avsnitten 1--24 och 28 har Nils Fredrik Aurelius (m) ersatt
Anders Björck (m);
avsnitt 9 har Barbro Andersson (s) ersatt Björn von Sydow (s);
avsnitten 1--24 har Margitta Edgren (fp) ersatt Birgit
Friggebo (fp);
avsnitten 12.2--12.4 har Lennart Brunander (c) ersatt Birgitta
Hambraeus (c).

Reservationer

1. Regeringskansliets upphandling av konsulttjänster (avsnitt
9)
Birger Hagård (m), Birgitta Hambraeus (c), Jerry Martinger
(m), Inger René (m), Håkan Holmberg (fp), Nils Fredrik Aurelius
(m), och Margitta Edgren (fp) anser att den del av utskottets
yttrande som på s. 83 börjar med "Vid utskottets genomgång" och
slutar med "kritik för detta" bort ha följande lydelse:
Vid utskottets genomgång av Utbildningsdepartementets
konsultupphandlingar 1992 och 1993 har kunnat konstateras att
departementets dokumentation av upphandlingsärendena uppvisat
brister. Dessa brister har varit sådana att granskningen från
utskottets sida fått inskränkas till att kontrollera om någon
skriftlig dokumentation över huvud taget finns som kunnat ge en
bild av vad som förevarit i de enskilda upphandlingsfallen.
Såsom framgått ovan vad gäller utskottets genomgång av
konsultupphandlingar under åren 1990 och 1991 och de bedömningar
utskottet gjort i denna del, har Utbildningsdepartementets
dokumentation i upphandlingsärendena även under dessa år varit
ofullständig. I några fall saknas handlingar över huvud taget
vilket är en brist. Det har av utskottets material och vid
utfrågning med f.d. utbildningsministern Per Unckel bl.a.
framgått att han uppmärksammat behovet av förbättringar i
departementets handläggning av konsultupphandlingar och att
han under sin tid som chef för departementet tagit initiativ
till flera åtgärder för att åstadkomma en sådan förbättring.
Mot denna bakgrund anser utskottet att någon kritik inte kan
riktas mot Per Unckel för de brister som förelegat vad gäller
dokumentationen i upphandlingsärendena under hans tid som
departementschef.
Vad gäller Utbildningsdepartementets anlitande av företaget
Gramma AB har detta företag inledningvis upphandlats i
konkurrens. Uppdraget gällde en enhetlig grafisk profil och en
första produkt med utnyttjande av denna profil. Härefter har
företaget fått ytterligare uppdrag, först och främst med
anknytning till det berörda grafiska programmet men även andra
särskilda tjänster där departementet kunde dra nytta av de
upparbetade kontakterna. Av utredningen i ärendet har framgått
att Gramma även under de tre sista månaderna 1994 anlitats för
tryckning av omslag och för en förändring i profilprogrammet
utan förnyad upphandling.
Att på detta sätt anlita ett företag som departementet har
goda erfarenheter av med avsikten att etablera en relation som
kan vara till fördel för staten, måste enligt utskottets mening
väl anses uppfylla de krav som uttrycks i de grundläggande
principerna för offentlig upphandling. Således föranleder
utskottets granskning inte heller i detta avseende någon kritik
från utskottets sida.
2. Utövandet av statens ägande (avsnitt 10.1.3)
Birger Hagård (m), Birgitta Hambraeus (c), Jerry Martinger
(m), Inger René (m), och Nils Fredrik Aurelius (m) anser att den
del av utskottets yttrande som på s. 95 börjar med "Under
huvuddelen" och på s. 96 slutar med "som ägare" bort ha följande
lydelse:
Även om staten i vissa fall agerat aktivt som ägare framgår
det av utfrågningen av Kjell-Olof Feldt att ägarinflytandet
under hans tid utövades "ganska sporadiskt, delvis godtyckligt"
och det beskrivs som inte särskilt genomtänkt. I en promemoria
från Finansdepartementet sägs uttryckligen att staten intagit en
relativt passiv ägarroll från år 1988 till början av 1991. Det
har vidare redovisats att bankledningen svarade för
rekryteringen av nya styrelseledamöter. Utskottet finner det
anmärkningsvärt att staten intagit en så passiv roll med
beaktande av att den hade ansvaret som huvudägare i en av
landets ledande banker, som under denna period dessutom
genomgick betydande förändringar genom bl.a. företagsförvärv,
börsintroduktion och expansion på nya marknader.
Kritik bör vidare riktas mot det förhållandet att det under
åren 1985 till 1988 förelåg en åtskillnad mellan det formella
och det reella ansvaret för utövandet av ägarskapet i PKbanken,
på det sättet att statsrådet Bengt K. Å. Johansson av regeringen
var bemyndigad att företräda staten som aktieägare, medan
finansminister Kjell-Olof Feldt i praktiken utövade ägarrollen.
Av handlingar i granskningsärendet framgår att Tony Hagström
när han tillträdde som ordförande i dåvarande PKbanken 1988
uppger sig ha fått som sin primära uppgift att leda
styrelsesammanträdena och svara för övergripande frågor. Att
Hagström skulle fått någon begränsning av sina uppgifter eller
sitt ansvar förnekades vid utfrågningen av Kjell-Olof Feldt.
Enligt utskottets uppfattning föreligger därigenom alltjämt
oklarhet beträffande de omständigheter som rådde då Hagström
utsågs till ordförande. Klarläggande på denna punkt hade kunnat
uppnås genom en utfrågning av Hagström. Beklagligtvis har han
inte ställt sig till förfogande för en sådan.
3. Utövandet av statens ägande (avsnitt 10.1.3)
Peter Eriksson (mp) anser att den del av utskottets yttrande
som på s. 95 börjar med "Av vad" och slutar med "av riksdagen"
bort ha följande lydelse:
Av vad som framkommit i det aktuella ärendet framgår att
statens ägande av PKbanken (senare Nordbanken) under i stort
sett hela 1980-talet har utövats på ett icke formaliserat sätt.
Utskottet noterar också att staten iakttagit en väl passiv roll
med beaktande av att den var huvudägare i en av landets ledande
banker. Av utfrågningen av Kjell-Olof Feldt framgår att
ägarinflytandet under hans tid utövades "ganska sporadiskt,
delvis godtyckligt" och det beskrivs som inte särskilt
genomtänkt. I en promemoria från Finansdepartementet sägs
uttryckligen att staten intagit en relativt passiv ägarroll från
år 1988 till början av 1991. Det har vidare redovisats att
bankledningen svarade för rekryteringen av nya
styrelseledamöter. Utskottet finner det anmärkningsvärt att
staten intagit en så passiv roll med beaktande av att den hade
ansvaret som huvudägare i en av landets ledande banker, som
under denna period dessutom genomgick betydande förändringar
bl.a. på grund av en kreditavreglering som lett till stora
förändringar och ökade risker på finansmarknaden men även
företagsförvärv, börsintroduktion och expansion på nya
marknader.

4. Uppgifter om underrättelseverksamhet mot Sovjetunionen på
1950-talet (avsnitt 11.1)
Birger Hagård (m), Birgitta Hambraeus (c), Jerry Martinger
(m), Inger René (m), Håkan Holmberg (fp), Nils Fredrik Aurelius
(m) och Margitta Edgren (fp) anser att utskottets yttrande under
rubriken "Utskottets bedömning" på s. 106-107 bort ha följande
lydelse:
Regeringsbeslutet i januari 1993 och det svaromål staten avgav
i målet mellan Evald Hallisk och staten innebär ett erkännande
av att svenska myndigheter stödde den estniska
motståndsrörelsen. I så måtto var således den sovjetiska
protestnoten befogad, och det svenska förnekandet får ses mot
bakgrund av det då rådande politiska klimatet och den praxis som
tillämpades vid sådana incidenter.
Carl Bildt har i sina uttalanden erinrat om betydelsen av
öppenhet om det förgångna i förbindelserna mellan Sverige och
f.d. Sovjetunionen och som exempel härpå velat hänvisa bl.a.
till
den nyss angivna ändrade svenska inställningen. Hans uttalanden
har inte gått längre än så. Han har därför inte offentliggjort
några uppgifter i saken som inte tidigare har lämnats ut.
Granskningen föranleder därför inte något uttalande från
utskottets sida.
5. Brev till Rysslands president (avsnitt 11.2)
Birger Hagård, Jerry Martinger, Inger René och Nils Fredrik
Aurelius (alla m) anser att utskottets yttrande under rubriken
"Utskottets bedömning" på s. 115 bort ha följande lydelse:
Utskottet konstaterar att de åtgärder som vidtagits vid
handläggningen av statsministerns brev till president Jeltsin
varit korrekta från konstitutionell synpunkt. Brevet har sålunda
beretts tillsammans med Statsrådsberedningen och
Utrikesdepartementet och i sina huvuddrag redovisats inom
regeringen. Härutöver har Bildt i Utrikesnämnden anmält att en
kontakt med Jeltsin ägt rum.
Utskottet konstaterar vidare att statsministerns brev till
Jeltsin var ett led i en pågående dialog med Ryssland om
ubåtskränkningarna och därför inget sådant nytt inslag i
utrikespolitiken som med automatik motiverade en mer utförlig
behandling i Utrikesnämnden.
Granskningen föranleder i övrigt inget uttalande från
utskottet.
6. De sex konsekvensutredningarna inför ett svenskt
EU-medlemskap (avsnitt 12.2)
Kenneth Kvist (v) och Peter Eriksson (mp) anser att utskottets
yttrande under rubriken "Utskottets bedömning" på s. 127 bort ha
följande lydelse:
Sammansättningen av ledamöterna i de sex
konsekvensutredningarna har inneburit att det i utredningarna
till övervägande del ingått personer som var engagerade för
eller hade tagit ställning för ett svenskt medlemskap. Utskottet
anser att detta medfört en uppenbar risk för att det i
konsekvensutredningarna kunde komma att ges en alltför positiv
bild av innebörden av ett EU-medlemskap. Enligt utskottets
mening borde regeringen ha sett till att dessa sex
konsekvensutredningar haft en allsidig sammansättning omfattande
personer med olika inställning till de sakområden som
behandlades i utredningarna.
För att ge olika åsiktsriktningar möjlighet att ge uttryck för
sin syn och för att säkra kvaliteten borde enligt utskottets
mening regeringen ha låtit utredningarnas betänkanden bli
föremål för en bred remissbehandling. Inte minst mot bakgrund av
den överrepresentation av en åsiktsriktning som fanns i
utredningarna hade en sådan behandling varit av stor betydelse.
Sammanfattningsvis har således regeringen underlåtit att vidta
åtgärder för att åstadkomma en allsidig sammansättning av
utredningarna och en bred remissbehandling av utredningarnas
betänkanden. Enligt utskottets mening kan regeringen inte undgå
kritik för detta.
7. Information till hushållen inför folkomröstningen om
svenskt EU-medlemskap (avsnitt 12.3)
Kenneth Kvist (v) och Peter Eriksson (mp) anser att utskottets
yttrande under rubriken "Utskottets bedömning" på s. 135 bort ha
följande lydelse:
Riksdagens beslut om medel för kampanjverksamhet inför
EU-folkomröstningen innebar att medlen principiellt skulle
fördelas lika mellan ja-sidan och nej-sidan. Båda sidorna skulle
ha samma möjlighet att nå alla väljare med informations- och
upplysningskampanjer. Med denna fördelning av medlen skulle
risken minska för att folkomröstningskampanjen blev snedvriden
på grund av ojämna ekonomiska resurser.
Som framgått ovan uppdrog regeringen redan i mars 1994 till
RSV att till varje hushåll sända ut en informationsbroschyr som
beskrev röstningsförfarandet och i vilken det skulle beredas
plats för information om det avtal regeringen träffat med EU:s
medlemsstater om medlemskap i EU. Broschyren skulle
inledningsvis omfatta tolv sidor i A4-format.
Statsrådet Ulf Dinkelspiels beslut att låta ge ut ytterligare
en broschyr om EU-avtalet har enligt utskottets mening inneburit
en sådan förstärkning av ja-sidans resurser att det inte kan
anses stå i överensstämmelse med riksdagens beslut om lika
fördelning av de ekonomiska resurserna. För detta kan f.d.
statsrådet Ulf Dinkelspiel inte undgå kritik.
Av utredningen i ärendet och av utfrågningen med Ulf
Dinkelspiel har framgått att UDH:s broschyr och UDH:s avsnitt i
RSV:s broschyr på ett flertal punkter varit missvisande. Detta
gäller bl.a. broschyrens redovisningar av frågan om
bibehållandet av den svenska alliansfriheten och även i fråga om
Systembolagets framtid. Vidare ges i broschyren en beskrivning
av den s.k. miljöparagrafens innebörd som inte överensstämmer
med avtalet och inte heller med miljökonsekvensutredningens
uppfattning. I fråga om Sveriges deklaration om
offentlighetsprincipen har i UDH:s broschyr underlåtits att
redovisa EU-ländernas svar, där de förutsatte att Sverige som
medlem skulle komma att följa gemensamhetsrätten i detta
avseende. I broschyrens redovisning av avtalet har också
underlåtits en redogörelse för den viktigaste innebörden av en
anslutning till EU, nämligen att Sverige övertar samtliga
rättsakter som EU hittills antagit och kommer att besluta om i
enlighet med gällande traktat. Svenska lagar underordnas
EG-rätten. Av broschyrens redovisning framgår inte att EU i
växande grad är en överstatlig organisation, där Sverige kan
tvingas lyda beslut mot sin vilja och där ett politiskt ansvar
inte kan utkrävas av lagstiftarna. EU-medlemskapet skiljer sig
härmed från samtliga andra internationella överenskommelser som
Sverige träffat.
Enligt utskottets mening har dessa missvisande redovisningar
inneburit att det svenska folket vilseletts vad gäller
innebörden av ett EU-medlemskap och därmed blivit påverkat att
rösta i en viss riktning. Ulf Dinkelspiel har haft ansvaret för
innehållet i UDH:s broschyr och även i UDH:s avsnitt i RSV:s
broschyr. För de brister som förelegat i detta avseende kan han
enligt utskottets mening inte undgå kritik.
8. Utlämnande av EU-handlingar (avsnitt 12.4)
Peter Eriksson (mp) anser att utskottets yttrande under
rubriken "Utskottets bedömning" på s. 137 bort ha följande
lydelse:
Redan innan tillämpningen av utrikessekretessen formellt lades
om den 1 januari 1995 har i olika sammanhang från svensk sida
förespråkats öppenhet när det gäller handlingar med anknytning
till EU. Regeringsbeslutet att vägra att lämna ut
minnesanteckningarna rimmar enligt utskottets mening illa med
denna strävan. Detsamma gäller jordbruksministerns kommentar
till beslutet i tidningen Land den 30 september 1994 där han
bl.a. anför att minnesanteckningar av samtal mellan tjänstemän i
olika länder definitionsmässigt inte kan vara offentliga.
Utskottet finner handläggningen betänklig och vill i
sammanhanget särskilt peka på att regeringens tillämpning av
offentlighetsprincipen på EU-handlingar har stor betydelse för
hur den övriga förvaltningen hanterar frågan.
9. Volvo-Renaultaffären och tidigare regeringars kontakter med
bilindustrin (avsnitt 13.1)
Birger Hagård (m), Birgitta Hambraeus (c), Jerry Martinger
(m), Inger René (m), Håkan Holmberg (fp), Nils Fredrik Aurelius
(m)  och Margitta Edgren (fp) anser att utskottets yttrande
under rubriken "Utskottets bedömning" på s. 142--144 bort ha
följande lydelse:
Utskottet har genomfört den beslutade granskningen av
regeringens kontakter med bilindustrin i Volvo-Renaultaffären.
Utskottet konstaterar att regeringen väl lyckats göra en
boskillnad mellan sitt ansvarsområde och det enskilda
näringslivet. Frågan om en fusion mellan Volvo och Renault var
för Volvos del en fråga för dess bolagsstämma och inte för den
svenska regeringen.
Granskningen föranleder i övrigt inte något uttalande.

10. Statsminister Carl Bildts brev till konstitutionsutskottet
den 4 maj 1994 (avsnitt 13.2)
Birger Hagård, Jerry Martinger, Inger René och Nils Fredrik
Aurelius (alla m) anser att den del av utskottets yttrande som
på s. 144 börjar med "Utskottet vill" och slutar med "klart
olämpligt" bort ha följande lydelse:
Utskottet vill först konstatera, att det självfallet inte
finns  något som hindrar en statsminister från att skriva ett
brev till konstitutionsutskottet, vare sig konstitutionella
regler eller praxis. Carl Bildt har begärt ett klarläggande av
om vissa uppgifter varit korrekta eller inte. Detta innebar
knappast, att han "lade sig i" utskottets granskningsarbete. Det
gällde för honom politikens heder och etik.
Statsminister Bildt reagerade i sitt brev mot den brist på
oväld och objektivitet som han fann hos utskottets dåvarande
ordförande, Thage G Peterson. Denne hade lämnat en rad felaktiga
uppgifter, såväl i intervjuer som vid utfrågningar, i avsikt att
misskreditera statsminister Bildt och statsrådet Dinkelspiel och
undergräva tilltron till deras ämbetsutövning. Carl Bildt
betonade, att trots beriktiganden från såväl statsministerns som
statsrådet Dinkelspiels sida framförde Peterson även
fortsättningsvis åtskilliga grundlösa beskyllningar.
Mot den angivna bakgrunden förvånar det därför inte, att förre
statsministern Bildt i ett brev till utskottet reagerade mot vad
som framstod som uppenbara övergrepp. Detta kan inte ses som
någon inblandning i utskottets granskningsarbete utan endast som
ett rimligt sätt att slå vakt om, som Bildt uttrycker det,
"heder och etik i politiken".
Granskningen föranleder utöver detta inget uttalande från
utskottets sida.
11. Försäljningen av statligt ägda aktier i AssiDomän AB
(avsnitt 14)
Birger Hagård, Jerry Martinger, Inger René och Nils Fredrik
Aurelius (alla m) anser att den del av utskottets yttrande som
på s. 167 börjar med "Vid försäljningen" och slutar med "från
utskottets sida" bort ha följande lydelse:
Som framgått ovan var ett av motiven till försäljningen av en
del av statens aktier i AssiDomän AB att regeringen ville ha ett
mycket spritt ägande och en veritabel folkaktie. Det har vidare
framgått att regeringen valde en rent mekanisk metod för
tilldelning av aktierna utifrån dels ett krav på att alla skulle
behandlas lika, dels ett krav på ett så bra pris som möjligt vid
försäljningen.
Det var mot bakgrund av att staten avsåg att ha kvar
majoriteten av aktierna och att försäljningsposternas storlek
var sådan att aktierna skulle få stor spridning, som regeringen
inte ansåg det erforderligt att göra någon kvalitetsbedömning av
köparna i annat avseende än att transaktionerna inte var ett led
i ekonomisk brottslighet. Ett fåtal av köparna har i efterhand
bedömts som mindre lämpliga. Enligt utskottets mening har det av
utredningen framgått att möjligheterna att kontrollera dessa
köpare i de avseenden som nu är aktuella hade varit ytterst
begränsade. Detta hade troligen inneburit vidtagande av åtgärder
som varit oerhört integritetskränkande, och det är tveksamt om
sådana åtgärder hade kunnat vidtas utan lagändringar.
Mot bakgrund av det nu anförda föranleder regeringens
handläggning av försäljningen av statligt ägda aktier i
AssiDomän AB inte någon kritik från utskottets sida.
12. Redovisning till riksdagen av de ekonomiska
förutsättningarna för Öresundsbroprojektet (avsnitt 17)
Birgitta Hambraeus (c), Kenneth Kvist (v) och Peter Eriksson
(mp) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 202
börjar med "Enligt utskottets mening" och slutar med "från
utskottet" bort ha följande lydelse:
Vid sitt senaste beslut i Öresundsbrofrågan hösten 1994 fick
riksdagen veta att Öresundsförbindelsens ekonomiska
förutsättningar är stabila och att projektets lönsamhet inte
äventyras av de kostnadsökningar som uppstått (1994/95:TU2).
Förutsättningen för att regeringen skall kunna driva projektet
vidare utan att inhämta nytt godkännande av riksdagen är att
projektet inte belastar statskassan.
Det finns dock en mängd information som utmanar regeringens
försäkringar om den stabila ekonomin. Som exempel kan nämnas att
Riksrevisionsverket i sina kalkyler funnit bl.a. att de
företagsekonomiska kalkylerna är osäkra, att trafikprognoserna
för den framtida trafiken är osäkra och att inga stora
infrastrukturprojekt håller sig inom ramen för kalkylerade
kostnader.
Med hänsyn till de kraftigt ökade kostnaderna för byggandet av
bron över Fehmarn Bält finns en uppenbar risk för att denna bro
inte blir av, vilket gör att bron över Öresund minskar i
intresse från svensk sida.
Eftersom kalkylerna var osäkra krävde riksdagen att regeringen
noga skulle följa upp projektet och rapportera till riksdagen
årligen. Enligt utskottets uppfattning har de rapporter som
regeringen hittills lämnat varit alltför ofullständiga för att
riksdagen skall kunna bilda sig en uppfattning om projektets
lönsamhet. Eftersom flera av antagandena som låg bakom
kalkylerna inte längre gäller, förefaller risken stor att
statskassan kommer att belastas, vilket i sin tur medför att
statsskulden kan komma att ytterligare öka.
Mot den här angivna bakgrunden borde enligt utskottets mening
både den förra och den nuvarande regeringen varit mer ambitiösa
och mer öppna mot riksdagen i fråga om redovisningar av
Öresundsbroprojektets ekonomiska förutsättningar. Utskottet
utgår från att regeringen framgent kommer att leva upp till de
krav som riksdagen ställde 1991 på ett bättre sätt än hittills.
13. Statsråds förmögenhetsförhållanden (avsnitt 18)
Birger Hagård (m), Birgitta Hambraeus (c), Jerry Martinger
(m), Inger René (m), Håkan Holmberg (fp), Nils Fredrik Aurelius
(m) och Margitta Edgren (fp) anser att utskottets yttrande under
rubriken "Utskottets bedömning" på s. 206--207 bort ha följande
lydelse:
Utskottet har inte att granska Riksbankens verksamhet, utan
sådan granskning sker i annan ordning. I det avseende som nu är
aktuellt har utskottet varken underlag för eller anledning att
anta att händelseförloppet i låneärendet varit annat än det av
Riksbanken angivna, som också har granskats av en revisionsbyrå.
Utskottet har således inte anledning till någon misstanke att
dåvarande statsrådet Ulf Dinkelspiels intressen i Öhman påverkat
företagets möjligheter att låna i Riksbanken. Än mindre har
utskottet anledning till misstanke att Ulf Dinkelspiel agerat
otillbörligt i låneärendet.
Det förhållandet att händelser med företag eller
organisationer till vilka statsråd eller andra kända personer
har anknytning lätt väcker större uppmärksamhet i massmedierna
än vad som annars skulle ha varit fallet kan inte enligt
utskottets uppfattning läggas till grund för en konstitutionell
bedömning av ett statsråds lämplighet. Om ett statsråd har ett
betydande förmögenhetsinnehav är detta inte heller i sig av
konstitutionellt intresse.
Det skulle få orimliga konsekvenser om vissa personer eller
grupper skulle betraktas som i förväg diskvalificerade för
statsrådsposter. Det skulle i realiteten vara ett hot mot
demokratin och kunna utgöra inkörsporten till ett politiskt
system som knappast någon önskar.
Utskottet har som ovan framgår behandlat frågan om statsråds
förmögenhetsinnehav och Carl Bildts ansvar som regeringsbildare
för att ha utsett bl.a. Ulf Dinkelspiel till statsråd i 1993 års
granskningsbetänkande. Utskottet konstaterade därvid att
bestämmelsen i 6 kap. 9 § andra stycket regeringsformen i
första hand har till syfte att värna om statsrådstjänstens
integritet. Huruvida innehav av ett speciellt uppdrag, utövande
av viss verksamhet, ägande av viss typ av egendom eller andra
intressebindningar är ägnade att rubba förtroendet för
statsrådet fick bedömas från fall till fall. Utskottet
redogjorde ingående för vad som borde iakttas i fråga om
statsråds förmögenhetsförvaltning och undvikande av
jävssituationer samt i fråga om bindningar till företag och
organisationer. Utöver de överväganden som utskottet gjorde
föranledde granskningen -- som även innefattade frågan om Carl
Bildts ansvar som regeringsbildare -- inget uttalande från
utskottets sida. 1994 års granskning av statsrådens
förmögenhetsinnehav gav inte anledning till något uttalande från
utskottets sida.
Enligt utskottets uppfattning leder varken E. Öhman J:r
Fondkommission AB:s lån hos Riksbanken hösten 1992 eller
uppmärksamheten över lånet hösten 1994 till annan bedömning av
frågan om Carl Bildts ansvar som regeringsbildare än vad
utskottet tidigare gjort.
Granskningen i ärendet föranleder inte något ytterligare
uttalande.

14. Statsrådet Bo Könbergs ledning av pensionsarbetsgruppen
(avsnitt 19)
Kenneth Kvist (v) och Peter Eriksson (mp) anser att utskottets
yttrande under rubriken "Utskottets bedömning" på s. 209 bort ha
följande lydelse:
Vid granskningen har framkommit att pensionsarbetsgruppens
ordförande, dåvarande statsrådet Bo Könberg, vid sidan av
arbetsgruppens arbete har hållit partipolitiska överläggningar
med vissa partiers representanter. Den vid dessa överläggningar
träffade överenskommelsen om huvuddragen i en pensionsreform har
sedan utgjort en av grunderna för kommittésekretariatets
utarbetande av förslag till slutbetänkandetext. Vidare har
framkommit att under kommitténs arbete med att utforma texten
har ledamöterna endast kort tid före varje sammanträde erhållit
det skriftliga materialet till sammanträdet. Detta har enligt
utskottets mening inneburit att de av arbetsgruppens ledamöter
som inte har deltagit i de partipolitiska överläggningarna har
haft begränsad möjlighet att framföra och få sina synpunkter
behandlade under kommitténs diskussioner. Vid granskningen har
vidare framkommit att tjänstemän från berört departement har
närvarit vid vissa av de partipolitiska överläggningarna för att
biträda med sakupplysningar. Utskottet vill framhålla att det
från demokratisk synpunkt är av vikt att en klar skiljelinje
upprätthålls mellan ett parlamentariskt kommittéarbete och
sådana samtal och överläggningar som kan förekomma mellan vissa
partiers representanter vid sidan om kommittéarbetet.
Granskningen föranleder i övrigt inte något uttalande från
utskottets sida.
15. Utnyttjandet av bemyndigandet att inrätta Stiftelsen
framtidens kultur (avsnitt 22)
Birger Hagård (m), Birgitta Hambraeus (c), Jerry Martinger
(m), Inger René (m), Håkan Holmberg (fp), Nils Fredrik Aurelius
(m) och Margitta Edgren (fp) anser att den del av utskottets
yttrande som på s. 221 börjar med "Utskottet vill" och slutar
med "stiftelsens verksamhet" bort ha följande lydelse:
Granskningen föranleder inte heller i övrigt något uttalande
från utskottets sida.
16. Kulturministerns handlande i anslutning till utbytet av
styrelseledamöter i Stiftelsen framtidens kultur (avsnitt 25.1)
Birgit Friggebo (fp), Anders Björck (m), Birger Hagård (m),
Jerry Martinger (m), Inger René (m) och Håkan Holmberg (fp),
anser att utskottets yttrande under rubriken "Utskottets
bedömning" på s. 232 bort ha följande lydelse:
Stiftelseförordnandet för Stiftelsen framtidens kultur är så
utformat att det är regeringen som utser och entledigar såväl
ledamöterna som ordföranden i stiftelsens styrelse. Regeringen
har utnyttjat denna möjlighet till utbyte av styrelseledamöter
och ordförande genom sitt beslut den 15 december 1994. Utskottet
konstaterar att kulturministern i anslutning till regeringens
beslut har bundit upp stiftelsens styrelse för sin uppfattning
om hur större delen av stiftelsens medel bör fördelas.
Kulturministern har i detta sammanhang även framfört synpunkter
på vilken inriktning stiftelsens övriga medelstilldelning bör
ha. Enligt utskottets mening saknar den av kulturministern
förordade inriktningen av stiftelsens bidragsverksamhet stöd i
stiftelseförordnandet. Kulturministern kan därför inte anses ha
handlat på ett från konstitutionella synpunkter tillbörligt sätt
i samband med utbytet av styrelseledamöter i Stiftelsen
framtidens kultur.
Vidare vill utskottet framhålla att det får anses åligga
statsråd att i samband med beslut att entlediga personer från
uppdrag iaktta den hänsyn som rimligen kan krävas i förhållande
till berörda personer. Enligt utskottets mening har
kulturministern i viss mån brustit även i nämnda avseende i
samband med utbytet av stiftelsens styrelseledamöter.
Granskningen föranleder i övrigt inget uttalande från
utskottets sida.
17. Utbildningsministerns åtgärder beträffande vissa
forskningsstiftelser (avsnitt 25.2)
Birgit Friggebo (fp), Anders Björck (m), Birger Hagård (m),
Birgitta Hambraeus (c), Jerry Martinger (m), Inger René (m) och
Håkan Holmberg (fp) anser att utskottets yttrande under rubriken
"Utskottets bedömning" på s. 235 bort ha följande lydelse:
Granskningen i förevarande ärende har visat att
utbildningsminister Carl Tham genom sitt agerande gentemot
forskningsstiftelserna bl.a. har försökt förmå dem att fördela
stiftelsernas medel på ett sätt som skulle strida mot de
förordnanden som stiftelsernas styrelser har åtagit sig att
följa. Enligt utskottets mening får utbildningsministern därvid
anses ha agerat på ett olämpligt sätt.
Granskningen föranleder i övrigt inget uttalande från
utskottets sida.
18. Nomineringen av svenska befattningshavare vid EU:s
institutioner (avsnitt 26)
Anders Björck, Birger Hagård, Jerry Martinger och Inger René
(alla m) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 244
börjar med "Utskottet konstaterar att regeringen" och slutar med
"utskottets sida" bort ha följande lydelse:
Det är viktigt att utnämningar och nomineringar, såväl vad
avser befattningar i Sverige som internationellt, grundas på
förtjänst och skicklighet.
Utskottet har konstaterat att vad gäller nomineringar till
toppbefattningarna i EU regeringen inte har följt denna
grundläggande regel. I stället har personal med
socialdemokratisk anknytning gynnats. Av de sju personer som här
är aktuella har fyra -- Anita Gradin, Jan O. Karlsson, Allan
Larsson och Kerstin Niblaeus -- socialdemokratisk anknytning. De
övriga har inte varit partipolitiskt aktiva.
Det är djupt olyckligt att den partipolitisering av högre
utnämningar som kännetecknat socialdemokratiska regeringar vad
gäller befattningar inom Sverige nu också slår igenom vad gäller
tjänster inom EU. Även om det återstår att inledningsvis
tillsätta ett ytterligare antal tjänster inom vad som kan anses
vara den svenska kvoten, kommer den snedvridning som nu har ägt
rum inte utan stora förändringar att kunna rättas till.
Den granskning som utskottet gjort visar på stora brister inom
regeringskansliet vad gäller tillsättningsproceduren för
EU-tjänster. Särskilt markant har detta varit vad avser utseende
av ledamot av revisionsrätten.
Utskottets granskning ger vid handen att nomineringarna till
EU-tjänster, till såväl form som innehåll, skötts på ett sådant
sätt att regeringen och statsrådet Mats Hellström inte kan undgå
kritik.
19. Nomineringen av svenska befattningshavare vid EU:s
institutioner (avsnitt 26)
Birgit Friggebo (fp), Kenneth Kvist (v), Peter Eriksson (mp)
och Håkan Holmberg (fp) anser att den del av utskottets yttrande
som på s. 244 börjar med "Utskottet konstaterar att regeringen"
och slutar med "statlig tjänst" bort ha följande lydelse:
Utskottet konstaterar att Jan O. Karlsson på ett tidigt
stadium, och innan Ingvar Carlsson rimligen kunnat ta del av
eventuella intresseanmälningar till tjänsten, tillfrågades av
denne om han var intresserad av posten som ledamot i
revisionsrätten.
Utskottet konstaterar vidare att av de sju personer som
nominerats på A 1-nivån och däröver är fyra kända som aktiva
socialdemokrater medan de övriga tre inte varit partipolitiskt
aktiva. Det finns ingen anledning att ifrågasätta de nominerade
socialdemokraternas kompetens, men de angivna förhållandena kan
ge anledning till tvivel om opartiskheten i
beredningsförfarandet. För samtliga tjänster gäller att de
nominerade kandidaternas oavhängighet inte skall kunna
ifrågasättas, och dessutom varar tjänsterna under längre tid än
de mandatperioder som kan ändra de partipolitiska
majoritetsförhållandena i riksdagen. Det borde enligt utskottets
mening ha gett anledning till större varsamhet vid
nomineringarna.
20. Visst uttalande av statsrådet Margareta Winberg (avsnitt
27)
Anders Björck, Birger Hagård, Jerry Martinger och Inger René
(alla m) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 245
börjar med "Utskottets granskning" och slutar med "utskottets
sida" bort ha följande lydelse:
Vad gäller statsrådet Margareta Winbergs uttalande om Danmarks
agerande vid Kairokonferensen vill utskottet framhålla vikten av
att statsråd ålägger sig återhållsamhet i samband med uttalanden
som kan uppfattas som ett ifrågasättande av andra länders
agerande. I övrigt föranleder granskningen inget uttalande.
21. Rådet för mångfald inom massmedierna (avsnitt 29)
Birgit Friggebo (fp), Anders Björck (m), Birger Hagård (m),
Jerry Martinger (m), Inger René (m) och Håkan Holmberg (fp)
anser att utskottets yttrande under rubriken "Utskottets
bedömning" på s. 255 bort ha följande lydelse:
Utskottet konstaterar att regeringen beslutat tillsätta ett
råd för mångfald inom massmedierna och att rådet också
tillsatts. Inom massmedievärlden har uttryckts farhågor för vad
rådets verksamhet kan innebära för yttrande- och
informationsfriheten. Rådets arbete har nyligen inletts, och
utvecklingen får visa om farhågorna varit grundade. Utskottet
kan ha anledning att återkomma till rådets verksamhet vid senare
tillfälle.
Granskningen föranleder inte i övrigt något uttalande av
utskottet.
Särskilda yttranden
1. Riksdagens skrivelser (avsnitt 8)
Kenneth Kvist (v) anför:
Riksdagen beslutade hösten 1993 i enlighet med
konstitutionsutskottets betänkande 1993/94:KU9 moment 10 om ett
tillkännagivande till regeringen rörande ledighetsreglerna för
förtroendevalda.
Utskottet hade funnit att problemet med förtroendevaldas rätt
till ledighet i de fall de har skiftarbete kvarstod olöst. Mot
den bakgrunden borde regeringen enligt utskottets mening på
lämpligt sätt se över reglerna om de förtroendevaldas rätt till
ledighet från sina anställningar som behövs för uppdragen.
Regeringen har i februari 1995 beslutat återkalla det
bemyndigande den tidigare regeringen gett i fråga om utredning
rörande förtroendevaldas villkor. Enligt min mening är det
angeläget att frågan om reglerna om ledighet för skiftarbetande
förtroendemän kommer till en lösning utan ytterligare
fördröjning. Jag förutsätter att frågan snarast ses över i ett
lämpligt sammanhang.
2. Regeringsmedlemmars agerande mot vissa stiftelser (avsnitt
25)
Kurt Ove Johansson (s), Ingvar Johnsson (s), Widar Andersson
(s), Tone Tingsgård (s), Björn von Sydow, (s) Barbro Hietala
Nordlund (s), Kenneth Kvist (v), Pär-Axel Sahlberg (s) och
Nils-Göran Holmqvist (s) anför:
Socialdemokraterna och Vänsterpartiet motsatte sig förra året
av olika principiella skäl inrättandet av stiftelser och
överförandet av offentliga medel till dem.
Den dåvarande borgerliga majoriteten genomdrev ändå sin vilja.
Beslutet utformades på ett sätt som hindrar en senare riksdag
att ändra beslutet. Det är därigenom mer orubbligt än ett
grundlagsbeslut. En riksdagsmajoritets och regerings
genomförande av sina idéer på ett sätt som hindrar framtida
majoriteter att genomföra sin politik skadar enligt vår mening
förtroendet för det parlamentariska systemet.
De socialdemokratiska statsrådens agerande måste självfallet
betraktas mot denna bakgrund.

























Konstitutionsutskottet
1995-01-19

Bilaga B 1

kl. 10.00--11.40
Offentlig utfrågning av förra statsrådet Allan Larsson,
angående utövande av statens ägande av Nordbanken m.m.
Kurt Ove Johansson: Jag ber att få hälsa Allan Larsson
välkommen till den första offentliga utfrågningen i
konstitutionsutskottet. I dag skall vi främst informera oss om
hur man gick till väga när man från regeringens sida utsåg
offentliga representanter och ordförande i bankernas styrelser.
Vi har, som ni kanske har sett, ett omfattande program i dag.
Vi börjar med f.d. finansminister Allan Larsson. Kl. 11.00
kommer vi att fortsätta med f.d. finansminister Kjell-Olof
Feldt. F.d. statsrådet Anne Wibble kommer kl. 12.45. Vi skall
avsluta dagens utfrågning med f.d. statsrådet Bo Lundgren kl.
13.45, om allt går efter våra beräkningar.
I konstitutionsutskottet brukar vi ge den som skall utfrågas
tillfälle att lägga fram några synpunkter innan frågorna börjar.
Vill Allan Larsson börja med en inledning?
Allan Larsson: Ja, det vill jag gärna göra.
Kurt Ove Johansson: Varsågod!
Allan Larsson: Herr ordförande! Jag känner mig mycket
hedrad över att få ge en bild av den viktiga fråga som
finansutskottet1  nu behandlar. Det handlar om
kreditmarknaden i slutet av 80-talet och under första hälften av
90-talet. Detta är en viktig ekonomisk-politisk fråga. Det är
ännu ingen som har gett en heltäckande bild av vad som faktiskt
skedde när kreditbubblan blåstes upp och sedan sprack. Därför är
det naturligtvis välkommet att konstitutionsutskottet försöker
ge en bild av vad som har förevarit och också ser på de
speciella konstitutionella frågorna. Jag vill gärna bidra till
detta granskningsarbete.
Jag vill börja med att ge en allmän ekonomisk bakgrund. Sedan
vill jag gå in på de speciella konstitutionella frågor som har
tagits upp i underlaget för den här utfrågningen.
Den kris som drabbade finansväsendet i början av 80-talet var
inte någon isolerad svensk företeelse. Den var en del i en mer
allmän internationell utveckling. Under 80-talet avvecklades
kreditrestriktionerna i land efter land. Så var fallet i Norge,
som genomförde avregleringen ett par år före Sverige. Så var
fallet i Finland, som genomförde sin avreglering parallellt med
Sverige. Så var fallet i USA, Kanada och Storbritannien, som
gick i spetsen för avregleringen. Nigel
1 Felsägning: skall vara konstitutionsutskottet
Lawson, som var finansminister i Thatcherregeringen, inledde
den här processen. Han har beskrivit verkningarna av
avregleringen på följande sätt:
"Av de sju större industrinationerna, som ingår i G 7, har tre
genomgått en recession av anmärkningsvärt likartad natur." -- G
7 är alltså en grupp som består av de sju större
industriländerna -- "Det är svårt att tro att det är de
ekonomiska konsekvenserna av det engelska språket som förklarar
sambandet." -- han syftar här på Storbritannien, USA och Kanada
-- "Vad som förefaller vara en mycket trolig förklaring är att
dessa tre ekonomier har gått allra längst på den finansiella
avregleringens väg. Det har alltid funnits, och kommer alltid
att finnas, ekonomiska cykler. Men med krediter i alla möjliga
former, lätt tillgängliga efter avregleringen, har dessa tre
ekonomier upplevt en särskilt elakartad form av kreditcykel."
Lawson sammanfattade i Financial Times verkningarna av
avregleringen så här:
Enskilda och företag kom att låna på ett överdrivet sätt.
Myndigheterna underskattade kraftigt den efterfrågeeffekt som
avregleringen skulle komma att ge upphov till. Bankerna insåg
endast dunkelt hur sårbara de var för kreditcykeln.
Varje ord i Nigel Lawsons självkritiska betraktelse är
tillämplig också på den svenska situationen. Kjell-Olof Feldt
har i sin bok Alla dessa dagar till en del skildrat den tiden.
Jag räknar med att han kommer att utveckla detta mer utförligt
senare i dag. Jag skall bara citera några ord från hans bok. Han
skriver att banker och finansbolag öste ut krediter "i en takt
som drev upp konsumtionen". "De tidigare så njugga bankerna
flödade nu över i mer eller mindre fantastiska låneerbjudanden
-- -- --." Utlåningen gällde "i stor utsträckning för
finansiella placeringar och fastighetsköp, vilket naturligtvis
drev upp priserna på aktier och villor".
Kreditmarknaden hade under hela efterkrigstiden varit starkt
reglerad. Men regleringen hade efter hand förlorat i
effektivitet, och en grå kreditmarknad hade vuxit fram. En
avreglering var nödvändig. Statsmakternas beslut om en
avreglering 1985 syftade inte till att åstadkomma en allmän
kreditexpansion utan sågs som ett nödvändigt steg av långsiktig,
strukturpolitisk karaktär. Man föreställde sig i stort sett att
den grå kreditgivning som pågick via finansbolagen i
fortsättningen skulle ske via bankerna.
Utvecklingen i Sverige blev alltså densamma som i
Storbritannien. Bankerna inledde en kraftig expansion av sin
utlåning och drev en hård konkurrens med finansbolagen.
Kreditexpansionen stimulerades av de villkor som gällde i
skattesystemet och av de förväntningar som skapades av en lång
och ihållande högkonjunktur.
Till detta kom sedan att banker och finansbolag etablerade en
ny syn på säkerheter och betalningsvillkor. I en offentlig
utredning om finansbolagen, som vi tillsatte, beskrivs problemen
så här:
De fristående finansbolagens verksamhet präglades under
framför allt senare delen av 1980-talet av ett mycket högt
risktagande. -- -- -- Bankerna och de bankägda finansbolagen tog
snart efter det säljinriktade koncept som ursprungligen hade
lanserats av de fristående bolagen. Konkurrensen om
marknadsandelarna hårdnade. Utvecklingen ledde till att bankerna
fick in allt sämre krediter i sina portföljer samtidigt som de
fristående finansbolagen för att kunna behålla vunna
marknadsandelar och för att kunna erövra nya, ägnade sig åt allt
mer riskfyllda engagemang.
Bankernas kreditgivning kom därmed i Sverige, liksom i flera
andra länder, att få starka effekter på den allmänna efterfrågan
och på prisbildningen. Det medförde också en felaktig
allokering: finansiella resurser tillfördes i stor utsträckning
den minst konkurrensutsatta sektorn, nämligen
fastighetsmarknaden.
Mycket av kreditgivningen byggde på föreställningen om
ständigt stigande värden på fastigheter, dvs. en permanent hög
inflation. Trots riksdagens och regeringens uttalade ambitioner
att få stopp på inflationen fortsatte många med en utlåning som
byggde på inflationsförväntningar. Därmed höll man i gång
inflationen.
När nedväxlingen från en hög inflation till stabilare priser
så småningom genomfördes ändrades förutsättningarna radikalt för
banker och finansbolag. Därmed blottlades bristerna i
kreditgivningen. Först tvingades finansbolagen och sedan
bankerna att redovisa inträffade och förväntade kreditförluster
som var långt större än normalt.
Detta är i stora drag bakgrunden till den kris som blev allt
mer omfattande i takt med att den ekonomiska tillväxten
förbyttes i en ekonomisk tillbakagång.
När Kjell-Olof Feldt lämnade regeringen och Odd Engström
lämnade Finansdepartementet i slutet av februari 1990 kom Erik
Åsbrink och jag in i ledningen för departementet. Vi gjorde då
en annan arbetsfördelning än den som Feldt och Engström hade
haft. Det är betydelsefullt för de ärenden som KU nu behandlar.
Åsbrink fick -- utöver ansvaret för skatterna -- ansvaret för
lagstiftning och tillsyn av finansmarknaden. Under honom
sorterade Finansinspektionen. Han hade också ansvaret i
regeringen när det gällde godkännande av ordförande i
affärsbankernas styrelser. Jag hade -- utöver ansvaret för
ekonomisk politik och budget -- ansvaret för statens
aktieinnehav i de finansiella företagen, däribland i den då
nyligen gjorda sammanslagningen av PKbanken och Nordbanken.
Det sägs i utskottets underlag att staten från 1988 till
början av 1991 intog en relativt passiv roll i PKbanken och --
efter sammanslagningen -- i Nordbanken.
Kjell-Olof Feldt kommer att redovisa för perioden fram till
början av 1990. Jag kan för min del konstatera att banken var
ett börsnoterat företag. Staten ägde 70 % av aktierna, och
privata ägare innehade resterande 30 %. Det säger sig självt att
staten rimligen inte kunde förväntas driva någon särskild
politik via Nordbanken; såväl staten som de privata ägarna hade
att vid bolagsstämman ta ställning till verksamheten. Inte desto
mindre skulle 1990 komma att bli ett år som krävde att ägarna
engagerade sig långt utöver det som beskrivs som passivitet.
Jag vill peka på två frågor. Den första gällde en tvist mellan
ledningen för Postverket och ledningen för Nordbanken om
villkoren för samarbetet om betalningstjänster och Postens
önskemål om att starta en egen bankrörelse. Denna tvist hade
bl.a. lett till att tre ledamöter i protest hade lämnat bankens
styrelse.
Postens GD hade tagit kontakt med kommunikationsministern för
att den vägen driva frågan om att Posten skulle få oktroj att
starta en bank. Bankens ordförande och VD tog kontakt med mig
för att markera sin uppfattning. Jag förklarade att frågan om
samarbetet mellan Posten och banken skulle hanteras av
styrelserna och ledningarna i respektive företag inom ramen för
den affärsmässighet som de hade i uppgift att verka för och att
regeringen inte skulle ta över ansvaret från dem. På den punkten
fanns det inga delade meningar mellan mig och bankens ledning.
Den andra frågan gällde de befarade kreditförluster som banken
informerade allmänheten om på hösten 1990. De var av en sådan
omfattning att banken skulle komma att göra ett mycket sämre
resultat än det som hade aviserats på våren 1990 i samband med
bolagsstämman.
Min statssekreterare hade en överläggning med bankens ledning
för att få närmare information om vad som låg bakom
kreditförlusterna. Den information som vi fick innehöll inget
annat än den information som bankledningen hade lämnat till
allmänheten, så som börsnoterade företag skall göra. Av den
framgick det bl.a. att man hade uppdagat stora kreditförluster i
norra Nordbanken, dvs. i den privata bank som PKbanken hade köpt
-- tidigare Uplandsbanken och Sundsvallsbanken.
Jag bad att få träffa ordföranden och den verkställande
direktören. Inför det mötet hade jag formulerat två frågor som
jag för min egen del ville söka svar på.
Den första frågan var: Kan styrelsen lita på att VD:n löser
problemen? Den andra frågan var: Om inte, kan ägarna lita på att
styrelsen löser problemen?
Utan att gå in på några detaljer och personomdömen kan jag
berätta att det svar jag kom fram till på den första frågan var
ett nej. Jag bad då att få fortsätta samtalet med styrelsens
ordförande mellan fyra ögon. Jag frågade honomom om han litade
på VD:n. Hans svar var ett obetingat ja.
För mig var situationen klar. En förändring i bankens ledning
skulle inte bara behöva omfatta den verkställande direktören
utan också styrelsen.
Frågan blev akut när Bankinspektionens granskning strax
efteråt blev klar och visade att kreditförlusterna var
alarmerande stora och att de hängde samman med brister i bankens
ledning och organisation. Den verkställande direktören fick
besked från Bankinspektionen om att han skulle ta sin ställning
under övervägande. Han avgick omedelbart.
Jag kallade in styrelsens ordförande och redovisade min
uppfattning om hur händelserna hade påverkat förtroendet för
banken och dess ledning. Styrelsen ställde sedan sina platser
till förfogande och utlyste en extra bolagsstämma. Detta skedde
vid det extra styrelsesammanträde som hölls strax före jul 1990.
Tillsammans med Finansinspektionen gick mina medarbetare
igenom bankens finansiella situation och fann att banken skulle
komma att behöva ett kapitaltillskott för att klara av de nya
kapitaltäckningskraven. Samtidigt arbetade jag tillsammans med
företrädare för de privata ägarna fram förslag till en ny
styrelse och en ny verkställande direktör, vilka kunde väljas
vid en extra bolagsstämma i mitten av januari 1991. Jag
förklarade i ett uttalande i samband med bolagsstämman att
banken skulle komma att behöva ett nytt aktiekapital och att
regeringen var beredd att bredda ägandet i banken.
I detta skede var staten som ägare på intet sätt passiv.
Ingreppen kom självfallet att granskas från många håll, såväl
från mediernas sida som från de övriga ägarnas sida.
På bolagsstämman fick den genomförda operationen inte bara
godkänt. Aktiespararnas företrädare uttryckte sin uppskattning
för det sätt på vilket staten hade agerat -- "det har varit
kraftfullt och det har varit riktigt".
Jag vill gärna också hänvisa till den granskning som skedde i
KU av dessa händelser efter en anmälan från riksdagsmannen Hugo
Hegeland. KU var helt enigt om att tillbakavisa kritiken från
Hegeland.
Under tiden efter detta drog mina medarbetare och jag
slutsatsen att vi borde skapa en annan organisation för att
utöva ägarrollen och undvika att Finansdepartementet och
regeringen skulle bli indraget i affärsverksamheten. Vi skissade
på en uppläggning med ett holdingbolag som skulle ha hand om
ägarrollen i statens hel- och delägda kreditinstitut. Vi skulle
på så sätt göra en tydligare boskillnad mellan regeringen som
politiskt organ och finansföretagen som affärsdrivande
verksamheter.
Avsikten var att arbetet på denna plan skulle fortsätta efter
sommaren, men så vitt jag vet lades planen på att inrätta ett
sådant holdingbolag på is efter regeringsskiftet i oktober 1991.
För att komplettera bilden av hur ägarrollen har utövats vill
jag säga några ord om regeringens hantering av det planerade
kapitaltillskottet 1991. Jag skall fatta mig kort, med tanke på
att den frågan har behandlats utförligt här i
konstitutionsutskottet. I januari 1992 lämnade jag en utförlig
PM om det här till utskottet. Dessutom har jag svarat på ett
antal frågor som finns i dokumentationen. Jag skall bilägga en
kopia av min rapport till dagens föredragningspromemoria. Den
som vill ha ytterligare uppgifter kan hämta dem där. Jag är
självfallet beredd att svara på frågor även i den delen.
Birgit Friggebo och Anders Björck gjorde en anmälan till
konstitutionsutskottet i detta hänseende. Men beslutet om anslag
av medel för statens teckning av aktier i Nordbanken fattades
först den 10 oktober 1991, dvs. efter regeringsskiftet. Det var
således inte jag som var föredragande utan Anne Wibble. Hon hade
kommit fram till samma slutsats som jag hade gjort, nämligen att
en nyemission var nödvändig och att staten som ägare till
Nordbanken borde ta sitt ansvar för att en sådan emission skulle
komma till stånd.
I den regering som fattade beslutet ingick också de båda
anmälarna: Friggebo och Björck. De kom alltså att ställa sig
bakom det beslut som deras anmälning egentligen riktade sig
emot. KU:s granskning gav inte anledning till något uttalande.
Anne Wibble och jag får väl dela på nöjet att ha sluppit kritik
i KU.
Jag vill avsluta min föredragning med några ord om det
samarbete som vi bedrev under den förra mandatperioden mellan
den borgerliga regeringen och den socialdemokratiska
oppositionen kring åtgärderna mot bankkrisen.
I takt med att realräntorna steg och konjunkturen försvagades
och gick över i en ekonomisk depression -- tre år med sjunkande
produktion -- kom hela det finansiella systemet att hamna i
djupaste kris.
Under hösten 1992 skulle Tyskland kyla ned en överhettad
ekonomi med hjälp av Bundesbanks räntepolitik. Detta fick stora
effekter på hela Europa. Den reala ekonomin underminerades och
därmed också det europeiska valutasamarbetet. Vi befann oss då i
en akut valutakris. Från socialdemokraternas sida tog vi
initiativ till överläggningar med regeringen om en rad
ekonomisk-politiska åtgärder. Som bekant träffades det en stor
uppgörelse om insatser för att begränsa det snabbt växande
budgetunderskottet och den snabbt växande arbetslösheten.
Vi ville samtidigt träffa en uppgörelse om åtgärder mot
bankkrisen. Men vi mötte inget intresse för detta. Frågan
lämnades därmed öppen i den uppgörelsen.
Men det dröjde bara tre dagar till dess att krisen var akut i
bostadsinstituten. Regeringen återkom då genom Bo Lundgren till
oss för en diskussion om att gemensamt utfärda en garanti till
bankspararna. Det var ett önskemål som låg helt i linje med det
vi hade framfört tre dagar tidigare. Vi kunde därför mycket
snart enas om den allmänna utformningen av denna garanti till
bankernas kunder, en garanti som regeringen dagen efter kunde
presentera, och därmed undanröja den akuta krisen.
Vi kom sedan att bedriva ett, som jag tycker, konstruktivt
samarbete mellan regering och opposition. Min bedömning var att
banksystemet är så viktigt för de enskilda medborgarna, för
näringslivet och för omvärldens tilltro till Sverige att man
inte kan ha stora politiska strider om det, särskilt inte under
de förhållanden som då rådde.
Man kan därför säga att vi just i denna fråga hade en
informell form av "samlingsregering" för att komma till rätta
med den kris som finansbolagens och bankernas lättsinniga
kreditgivning hade ställt till med när den finansiella bubblan
blåstes upp i slutet av 80-talet.
Tack, herr ordförande, det var den inledning jag skulle ge.
Kurt Ove Johansson: Tack, Allan Larsson, för de
inledningsorden. Nu är vi framme vid själva frågandet. Ordet går
först till Widar Andersson, Socialdemokraterna.
Widar Andersson: Just det som Allan Larsson slutade sitt
inlägg med försvårar konstitutionsutskottets granskning. Denna
informella "samlingsregering" gör ju att från 1990 och fram till
dessa dagar har man från regeringarnas sida agerat samfällt. Det
finns alltså även ett samlat intresse från det politiska
ledarskapet i vårt land, oavsett partifärg, att det skall vara
så.
När jag nu satt mig in i detta mycket digra material och
mängden protokoll från tidigare utfrågningar i
konstitutionsutskottet är nog min allmänna slutsats trots allt
att staten under skilda regeringar har agerat på det kanske enda
rimliga sättet och som var möjligt. Notan har vi i dag -- staten
har gått in med garantiåtaganden på 88 miljarder i banksystemet.
Därför är det viktigt, och det skall jag koncentrera mina
frågor på, att vi försöker lära något inför framtiden när det
gäller statens roll som ägare.
Här finns det politiska dimensioner. Från socialdemokratisk
sida har vi tidigare i varje fall förordat ett system där vi
skall godkänna bankordföranden, där vi skall godkänna
ordföranden i bankrörelserna och där vi skall utse fem
offentliga styrelseledamöter. Från den 1 januari 1993 gäller ett
annat system. Den, om jag så får säga, framlidna borgerliga
regeringen införde ju ett system där allmänintresset och
ägarintresset skall styras mer genom lagstiftning och tillsyn.
Där står vi nu.
Jag skulle vilja att Allan Larsson utvecklar sin syn på hur
det skall se ut framöver. Det kan ju vara lättare när man kan se
på utvecklingen i backspegeln och när Allan Larsson utifrån en
friare roll litet längre än finansministern kan se vad som borde
göras. Mina frågor är:
1. Vad tycker Allan Larsson är den största skillnaden mellan
privat ägande och statligt ägande?
2. Anser Allan Larsson att det system som var förut med
lekmannastyrelser och med fem offentliga styrelseledamöter som
utsågs av regeringen är det bästa systemet?
3. Anser Allan Larsson att statens agerande som ägare borde
vara mera reglerat än vad som står i propositionen och i
riksdagens beslut 1985, som jag minns. Vi talar alltså om ett
formlöst förhållande mellan staten som ägare och bankledningen.
Det står uttryckligen "formlöst". Ett formlöst ägarskap är det
ju oerhört svårt att granska både för allmänheten och för
riksdagens konstitutionsutskott. Anser du alltså att det borde
vara ett mera reglerat och formellt ägarskap -- mera möjligt att
se igenom, granska och kontrollera?
Allan Larsson: Jag börjar med den första frågan om
skillnaden mellan privat och offentligt ägande. Om vi håller oss
till den del som granskningen omfattar, nämligen
finansinstituten, har jag svårt att se att man kan ha någon
skillnad i synen på om det är privat eller offentligt ägt eller
blandägt.
I fallet Nordbanken var det ett börsnoterat företag, med de
villkor som gäller i det fallet. Det följer de spelregler som
förekommer för börsnoterade företag.
Beträffande den andra frågan om själva styrningen, ledningen,
av bankföretagen tror jag att det som har skett med
avregleringen och internationaliseringen gör att bankledningar
och bankstyrelser kommer att vara mera professionaliserade, mer
affärsmässiga, och att det utrymme för den här typen av
offentlig insyn som byggdes upp på den tiden är ganska
begränsat. Vi kan ju inte säga att förhållandet att det var
offentliga styrelseledamöter i t.ex. Gotabanken förhindrade den
banken från att göra en rad misstag -- kanske de största
misstagen på den här marknaden.
Inte heller ägarnas revisorer och Finansinspektionen -- eller
Bankinspektionen, som det tidigare hette -- var tillräckligt för
att kunna föreställa sig och överblicka det som skedde. Hela
kontrollsystemet från ägarnas och samhällets sida var således
otillräckligt eller fantasilöst för de problem som kom upp.
Svaret på den andra frågan är alltså att jag tror att bankerna
i fortsättningen kommer att ha mindre av den offentliga roll som
de hade tidigare. De kommer att vara mindre av institutioner och
mer av företag -- på gott och ont.
Den tredje frågan gällde om statens ägande skall vara mera
reglerat. Uttrycket formlöst användes. Jag skulle vilja använda
uttrycket affärsmässigt. Det är just det som ligger i detta. Man
kan inte ha en långtgående reglering av en verksamhet som skall
verka på den här marknaden. Just i fallet Nordbanken var det,
som jag sade tidigare, ett börsnoterat företag. Det kan man inte
hantera som ett statligt verk eller något liknande, utan det
måste följa de regler som gäller på aktiemarknaden.
Ola Karlsson: Jag skulle vilja börja med att fråga vad som
var din uppfattning om den statliga ägarrollen i början av din
ämbetsperiod.
Allan Larsson: Kan du precisera frågan? Den var väldigt
omfattande. Vad menar du med frågan?
Ola Karlsson: Jag undrar hur du såg på statens ägarroll i
Nordbanken när du tillträdde. Hur såg du på statens uppgift som
ägare? Och vilken uppgift ansåg du att du hade som ansvarigt
statsråd?
Allan Larsson: Jag börjar från början och försöker sätta
mig in i frågeställarens resonemang. Min dag var fylld av helt
andra funderingar än på funderingar om hur ägarrollen skulle
vara i förhållande till Nordbanken.
Vi hade en överhettning i ekonomin, och min första uppgift var
att försöka åstadkomma en uppgörelse om den ekonomiska politiken
för vårriksdagen 1990 och där börja inleda åtgärder för att
minska på det offentliga utgiftstrycket. Vi hade en
avtalsrörelse som hade gått in i ett mycket svårt läge. Jag kan
således förklara att min vakna tid, och det var ganska många
timmar på dygnet, var upptagen av de samhällsekonomiska
problemen, inte av frågan om ägandet av bankerna. Det kom upp
under hösten 1990 dels i den fråga som jag nämnde tidigare om
relationerna mellan Posten och Nordbanken, dels sedan
beträffande de begynnande kreditförlusterna.
Om du vill ha svar på frågan vad jag kom fram till när jag så
småningom tog i de här problemen, så var det just att det är
olämpligt att ha aktieinnehavet liggande i respektive
departement. Man behöver skapa en nivå mellan regeringen och den
affärsmässiga verksamheten. Det var det som ledde fram till
arbetet på en plan för att etablera ett holdingbolag för de
statliga finansinstituten.
Ola Karlsson: Hanterades ägarrollen av någon annan på
departementet, eller diskuterades ägarrollen i början av 1990 i
regeringen?
Allan Larsson: Nej. Situationen var, som jag sade,
koncentrerad på de allmänna makroekonomiska frågorna och det som
gällde Nordbanken. Man kan säga att den redovisning som gavs
från revisorer, från bankens ledning och från Finansinspektionen
-- dåvarande Bankinspektionen -- inte gav anledning till att
speciellt höja ögonbrynen. Det kom ett halvår senare.
Ola Karlsson: Så vi kan konstatera att det rättschefen
skriver i det PM som vi har -- att generellt kan sägas att
staten från 1988 till början av 1991 intagit en relativt passiv
ägarroll vad gäller Nordbanken och tidigare PKbanken -- stämmer
fram till halvårsskiftet 1990?
Allan Larsson: Mitt intryck är snarast att det handlar om
affärsmässighet. I ett läge där det inte är några stora problem
betyder det att ägarna inte behöver speciellt gripa in, och
skall inte göra det, utan då är det styrelsen och den
verkställande ledningen som har ansvaret. Bolagsstämman har att
granska och godkänna verksamheten. Men det var inte en situation
som i det läget krävde några speciella ingrepp. Det fanns alltså
inga informationer från de organ, offentliga organ och
ägarorgan, som hade att granska verksamheten som gav ägarna --
vare sig de privata eller de offentliga -- anledning att gripa
in.
Ola Karlsson: Jag skulle vilja återge Otto Rydbeck. I en
rapport till Finansdepartementet (931015) skriver han: För att
kunna ta ställning till vad aktieägarna rimligen kunnat förvänta
sig av bankens styrelse måste man bl.a. se på kompetensen hos de
olika styrelseledamöterna. I ett fall som det nu aktuella där en
aktieägare, staten, har varit helt dominerande kan antagas att
ett övervägande antal av styrelseledamöterna valts därför att de
haft någon kunskap eller erfarenhet som huvudaktieägaren ansåg
skulle behövas i styrelsen. Om huvudaktieägaren skulle ha utsett
en styrelse efter andra normer än lämpligheten att fatta
kreditbeslut och i övrigt leda en bank, kan dock med visst fog
hävdas att aktieägaren till viss del har sig själv att skylla
för misstag som begås i detta avseende.
Delar du den uppfattningen?
Allan Larsson: Jag var inte med om att utse de ledamöter
som hade etablerats tidigare. Jag kan väl då också notera att
problemen med kompetens i bankstyrelsen inte var begränsade bara
till Nordbanken. Vi hade formellt mycket kompetenta
bankstyrelser på andra håll men undgick inte problemen.
Gotabanken var väl ett exempel på en bank som hade mycket
bankkunnande men som inte undgick de här problemen.
Sedan i frågan om synen på de ledamöter som fanns med när
Kjell-Olof Feldt kom så hade han ansvaret. Jag vill därför inte
gå in på hans fögderi när det gäller att bedöma de personerna.
Jag hade ju uppgiften sedan när det brände till att byta ut den
styrelsen.
Ola Karlsson: Om jag inte har läst fel var det en
bolagsstämma den 15 mars 1990 -- då var Allan Larsson ansvarigt
statsråd. Vi hade en bolagsstämma den 25 april 1990 -- då var
Allan Larsson ansvarigt statsråd.
Menar du, Allan Larsson, att du inte har ansvar för de
styrelseledamöter som valdes på de här bolagsstämmorna?
Allan Larsson: Det är bolagsstämman som har utsett
styrelsen. Det har funnits både privata ägare och staten. Jag
har utsett de ombud som representerade staten vid det
tillfället, så i den meningen är de formella villkoren alldeles
klara. Vid det tillfället var det också en expediering av de
överenskommelser som träffades under den föregående perioden när
PKbanken köpte gamla Nordbanken och man fick med sig från gamla
Nordbanken både namnet och verkställande direktören.
Ola Karlsson: Gav Allan Larsson några instruktioner till
statens ombud på bolagsstämman vad gäller val av styrelse,
efterfrågan på kompetens hos styrelsen eller några andra
direktiv beträffande styrelsen?
Allan Larsson: Det gavs inga andra instruktioner än vad
som angavs på bolagsstämman. Vi kunde inte husera hur som helst,
och det förutsatte enighet med de privata ägarna. Det fanns inte
vid det laget aktualiserat från något håll någon förändring. När
vi sedan kom in i situationen på hösten 1990 hade jag ett
förtroendefullt samarbete med de privata delägarna, och vi löste
frågorna i gott samförstånd.
Ola Karlsson: Med det skall vi alltså förstå att Allan
Larsson hade fullt förtroende för den styrelse som kom att
väljas på bolagsstämman den 15 mars 1990 och som statens ombud
på bolagsstämman den 18 januari, tror jag, 1991 sedan nästan
helt bytte ut.
Vad var skälet till att man hade så stort förtroende 1990?
Allan Larsson: Skälet var att om man skall byta ut en
styrelse -- och kom ihåg att det var egentligen bara Nordbanken
som fick sin styrelse utbytt, medan alla andra seglade igenom
den här krisen -- handlar det om att man skall ha ett ganska
rejält underlag för kritik mot dem som sitter i styrelsen.
I den fråga som du nu ställde och som handlar om situationen
på våren 1990 fanns det inget sådant underlag. Nordbanken hade
då redovisat en lönsamhet som låg ungefär i nivå med de andra
affärsbankerna. Man redovisade prognoser för de kommande åren
som inte tydde på några stora problem. Det fanns någon
indikation på att det fanns extraordinära kreditförluster
utomlands, men inte i den svenska portföljen. Det fanns inga
indikationer från revisorerna, som hade föreslagit
ansvarsfrihet. Det fanns ingenting från Bankinspektionen, så det
var i det läget väldigt svårt.
Du ställer väldigt stora anspråk på mig om jag som ny
finansminister, fullt upptagen med den makroekonomiska
situationen, skulle -- tvärs emot revisorer, Finansinspektionen
och privata delägare -- ifrågasätta den sittande styrelsen.
Ola Karlsson: Skall vi med detta tolka det så att det icke
förekom några som helst överväganden vad gäller styrelsens
kompetens hos huvudägaren, till 70 % staten, inför bolagsstämman
den 15 mars 1990?
Allan Larsson: Jag kom alltså in ett par veckor innan. Det
mesta var förberett. Jag tycker att jag möjligen med varm hand
kan överlåta åt Kjell-Olof Feldt att svara på frågan om han hade
några funderingar. I det läget i Finansdepartementet var det
helt andra frågor än just den här som upptog vår tid och vårt
intresse.
Som sagt: Det fanns inte heller aktualiserat från de privata
delägarna i banken några synpunkter på detta.
Ola Karlsson: I juni 1990 diskuterade man i
Finansdepartementet regler för anställda i Finansdepartementet
som ledamöter i styrelser för kreditinstitut. I anslutning till
det: Diskuterades aldrig ägarrollen och reglerna för
styrelseledamöter i övrigt i Nordbanken?
Allan Larsson: Det är möjligt att vi gjorde det. Jag kan
inte nu påminna mig någon mera genomgripande diskussion om
detta, utan det kom upp sedan. Vi fick ju ett tillfälle när tre
av ledamöterna lämnade Nordbankens styrelse i kritik mot den
dragkamp som då pågick mellan Posten och Nordbanken. Då bestämde
vi oss för att avvakta med att utse nya ledamöter. Hela frågan
kom sedan att tas upp i slutet av året.
Ola Karlsson: Förändrades informationsmängden eller
periodiciteten i informationen från bankens sida i och med att
Björn Wahlström tillträdde?
Allan Larsson: Man kan inte säga att den förändrades något
väsentligt. Den stora granskningen skedde ju runt årsskiftet,
och de som framför allt hade en djup inblick i detta var
Finansinspektionen och Anders Sahlén, som med
Finansinspektionens granskning kunde ge den mest genomträngande
bilden.
Ola Karlsson: Jag frågar därför att på stämman i oktober
1991 säger Björn Wahlström: Däremot måste vi naturligtvis leva
med ägarna till banken, som är politiker, hålla dem väl
informerade och tidigt informerade.
Då är det intressant om det även tidigare hade varit en
utförlig och tidig information till ägarna. Bedömer du att så
var fallet?
Allan Larsson: Jag vill säga att den information som
ägarna hade inte var av någon annan karaktär än den som banken
offentliggjorde. Den var, som jag sagt, ett börsnoterat företag.
Det finns vissa regler för detta, och de, efter vad jag kan se,
följdes. Jag har inte sett att det varit anmärkningar från vare
sig revisorer eller Finansinspektionen på den punkten.
Problemet låg i att kunna bedöma de kreditrisker som låg i
verksamheten. Det där var, när man ser det i efterhand, ungefär
som att skjuta på ett rörligt mål. Varje gång som man gjorde ett
sådant här ordentligt tag, i vilken bank det nu än var, för att
se hur omfattande förlustrisker man hade och vilka reserveringar
man måste göra, kunde man några månader senare konstatera att
siffrorna var av ett helt annat slag. Det var problemet i att
kunna få information som hade varaktighet och bärighet för
beslut.
Ola Karlsson: Du var ansvarigt statsråd. Du hade ansvaret
för statens aktieinnehav. Du var uppenbarligen ansvarig för att
ge direktiv till statens ombud på bolagsstämmorna.
Förlusterna i Nordbanken har väl hittills kommit att uppgå
till brutto ca 40 miljarder kronor. Hur vill du definiera din
del av ansvaret?
Allan Larsson: Återigen: I ett börsnoterat företag är det
styrelsen som skall fatta beslut om krediter. Det kan inte ett
statsråd gå in och ta över. Det utgår jag från att vi är överens
om.
Varken Kjell-Olof Feldt eller jag, eller senare Anne Wibble,
har varit inne och tagit ställning till de kreditengagemang som
banken har. Framför allt kunde vi inte vara engagerade i den del
som tidigare var privatägd och där de stora problemen kom. Det
var ungefär lika stora förluster i lilla Nordbanken som i den
tidigare statligt ägda PKbanken. Inget av de här
kreditengagemangen kan en regering eller ett statsråd lägga sig
i. Det vore helt orimligt.
Ola Karlsson: Statens ombud hade majoritet på
bolagsstämmorna. På några av bolagsstämmorna föreslog statens
ombud styrelsen.
Diskuterade du någonsin det kredittekniska kunnandet hos de
styrelseledamöter som statens ombud föreslog och sedan röstade
för?
Allan Larsson: När vi nominerade den styrelse som
bolagsstämman sedan utsåg i januari 1991 var strävan att få en
bredare kompetens i styrelsen. Vi ville ha in bankkunnande. Vi
ville ha in kunnande från försäkringsbranschen. Vi ville ha mer
industriellt kunnande. Vi ville också ha in mer kunnande om
penning- och valutapolitiska frågor. Ett exempel på det är ju
Kjell-Olof Feldt, som därmed ingick i bankens styrelse. Där
skedde således en stor förändring i sammansättningen av
styrelsen vid det tillfället, och den fick en mycket bred
kompetens som jag tror har varit oerhört värdefull för att
hantera den mycket, mycket svåra situation som har varit sedan
dess.
Ola Karlsson: Men man gjorde inte några sådana
överväganden 1990, i varje fall inte såvitt du vet?
Allan Larsson: Nej, det fanns inte då, som jag sade
tidigare -- jag är ledsen om jag upprepar mig --, underlag för
att göra någon större rockad. Det fanns inga indikationer från
de organ som hade att granska den löpande verksamheten som
skulle kunna möjliggöra att man bytte ut styrelsen i större
omfattning.
Margitta Edgren: Kanske en mer filosofisk betraktelse:
Alla springer, men ingen kollar om man springer åt rätt håll.
Det gäller affärsproffs, och det gäller oss politiker.
Vem skall då ha tid att reflektera och lyssna på de första små
otydliga signaler som antyder att något inte är riktigt rätt?
Efter vad du sade om erfarenheterna från Nigel Lawson undrar
jag: Betyder det att det krävs en rejäl krasch för att någon
skall prioritera att fundera och reflektera? Och har du funderat
i dessa banor efter din aktiva ministertid? Det gäller då något
som vi kan få del av för att undvika framtida krascher.
Allan Larsson: Det är väldigt svårt att dra bestämda
slutsatser av det här. Kom ihåg att förra gången Sverige hade en
kreditbubbla och en kreditkrasch var 1920. Det finns väl
omskrivet i Rydbeckboken. Man kan väl säga att den generationens
och nästa generations bankmän och bankkvinnor inte gjort om det
här misstaget. Det är kanske så att det går två tre generationer
innan problemet dyker upp igen.
Nu när jag träffar småföretagare i min valkrets är väl bilden
snarast den att bankerna är alldeles för restriktiva -- det slår
över i den andra riktningen. Man ger inte krediter till
verksamheter som man kan anta är sunda och livskraftiga för
framtiden.
Det är inte mycket till ledning, men man kan väl säga att
sådan är marknadsekonomin. Det slår lätt över från det ena
hållet till det andra. Det är svårt att se hur man med politiska
medel skall kunna förändra den situationen.
Birgitta Hambraeus: Jag vill nog ansluta mig till det som
Margitta Edgren just har sagt.
Allan Larsson har sagt som en självklarhet att staten inte
skall ha något särskilt ansvar och ingen särskild politik trots
att den har ägarmajoritet. Det sägs att i och med att det är ett
börsnoterat företag måste man följa ren affärsmässighet. Man
skall alltså inte ta ett bredare samhällsekonomiskt ansvar. Jag
skulle gärna vilja att Allan Larsson belyste mer varför det är
självklart.
Man kunde annars tänka sig att man använde en bank där man har
ägarmajoritet och sade att den här kreditavregleringen har
inneburit att bankerna ägnar sig åt finansiella placeringar och
fastighetsköp, inte åt några produktiva investeringar att tala
om. Det här kan inte vara samhällsekonomiskt vettigt. En bank
skall ju vara med och skapa möjligheter till investeringar osv.
i fråga om nyföretagande och produktion. Det är ju här man bör
ta risker.
Förklara litet närmare varför staten inte har ett särskilt
ansvar. Och finns det då något som helst motiv för att staten
skall äga en bank? Skall man bara göra det för att få inkomster
när det går runt, alltså rent affärsmässigt?
Allan Larsson: Staten har ju ett särskilt ansvar genom att
man har ansvaret för hela ekonomin. Staten har att hantera de
problem som uppstår, oavsett vem som är ägare till en bank.
Staten har fått hantera effekten av Gotabankens ännu större
förluster. I den meningen har staten ett ansvar.
Men frågan är om det ansvaret kan utövas genom ägandet av en
särskild bank eller om man skall utöva ansvaret genom att ge
gemensamma och likartade spelregler för alla banker. Min
inställning är att man skall göra det senare genom att skapa en
ram för bankernas verksamhet. Där har det tillkommit ett mycket
viktigt element, nämligen den internationella överenskommelse
som träffades om kapitaltäckningskraven. Den borde ha träffats
tidigare. Då kunde kanske en del av problemen i banksystemet i
Sverige och i andra länder ha undvikits. Denna överenskommelse
började gälla från 1991. Det är på det sättet som dessa frågor
bör tacklas.
Det som nu är det stora problemet är ju de internationella
finansiella rörelserna, derivathandeln och mycket annat. Det är
ingenting som staten i Sverige kan reglera via ägandet av en
bank. Detta är ingenting som vi i Sverige och inte ens EU kan
reglera, utan det förutsätter en mycket bredare internationell
uppgörelse. Det är det som är bankverksamhetens karaktär, att
den är så starkt internationaliserad. Det är således väldigt
svårt att ha nationella regler som avviker, och det är ännu
svårare att via ägarinstrumentet reglera och styra detta.
Birgitta Hambraeus: Det har ändå visat sig att banker
också i Sverige har olika policy. En del har klarat sig bra
medan andra har gått i krasch. Det hade inte skadat om staten
hade tagit ett större samhällsansvar när det gällde den bank
som staten hade huvudansvaret för.
Detta gäller också internationellt. Det har ju visat sig att
t.ex. etiska investeringar och miljömässigt ansvarsfulla
investeringar har varit kolossalt lönsamma.
Kan jag tolka Allan Larsson så, att socialdemokraternas --
eller åtminstone Allan Larssons -- enda recept är någon sorts
allmän lagstiftning som skall tvinga in samtliga banker i ett
mönster av samhällsansvar? Skall man inte alls räkna med att
kunna använda sin egen bank till att gå före och visa ett
samhällsansvar?
Allan Larsson: Det var en hårdragning av vad jag har sagt,
men det får jag väl stå ut med. Det kan dock finnas andra sätt.
Jag har inte sagt att jag vill tvinga bankerna. Det är statens
uppgift att så långt det går skapa spelregler för marknaden. Det
är ju när det saknas spelregler som marknaden misslyckas. Därför
måste det finnas spelregler. Men jag pekade på svårigheten att
åstadkomma en nationell lagstiftning. Lagstiftningen måste i hög
grad vara internationell. Vi har nu speciella förpliktelser på
den punkten tidigare genom EES-avtalet och numera genom
EU-medlemskapet.
Jag ser också begränsningarna i möjligheterna att inom Europa
skapa en tillräcklig reglering. Det mest effektiva har ju varit
det som åstadkoms genom överenskommelsen om
kapitaltäckningsreglerna som träffades inom ramen för BIS, dvs.
Bank of International Settlements. Det är på det planet som man
måste söka lösningar.
Frågan var om detta var socialdemokraternas eller Allan
Larssons recept. Jag har nu uttalat min personliga uppfattning.
Det betyder att andra socialdemokrater kan ha andra
uppfattningar -- detta sagt bara för klarhetens skull. Vi är ett
stort parti, så det finns många uppfattningar.
Kenneth Kvist: Den fråga som jag först tänkte ställa
anknyter ganska mycket till det som Birgitta Hambraeus var inne
på.
Tidigare inom arbetarrörelsen har man, när man har diskuterat
statlig företagsamhet, också önskat att den skall kunna spela en
viss roll. Av Allan Larssons redogörelse -- som jag vill ge en
eloge för särskilt när det gäller föredragningen och
sammanfattningen av bankkrisen -- framgår det att man egentligen
accepterar marknadsliberalismen fullt ut. Man vill ha en allmän
ramlagstiftning och kapitaltäckningskrav. Men man vill
egentligen inte ha mer än så. Då inställer sig onekligen frågan
inför framtiden: Finns det enligt Allan Larsson skäl för att vi
skall ha statliga banker över huvud taget?
När det gäller regeringens hantering av den här saken tror jag
säkert att det när finansministern var nytillträdd var de
makroekonomiska problemen som var de dominerande. Men var det
ingen som gjorde någon internationell utblick och såg tendenser
till kris inom den internationella finansvärlden till följd av
den avreglering som under senare hälften av 80-talet hade ägt
rum? Kunde man inte även i det makroekonomiska perspektivet ana
litet oråd om att denna kris skulle komma också till Sverige?
Eller var detta med internationella makroekonomiska aspekter
enligt er mening någonting som dök upp senare?
Allan Larsson: Det var en mycket bra fråga som jag har
funderat en del över. Var det ingen som såg vad som höll på att
ske?
Vi kunde ju bara titta över gränsen på Norge, som låg två år
före oss i utvecklingen och se vad som hände där. Men det fanns
en mycket utbredd uppfattning i Sverige bland ekonomer,
journalister och politiker att det var skillnad mellan Sverige
och Norge. Det var naturligtvis naivt av oss att inte tydligare
se och att inte förstå att krisen skulle komma också till oss.
Men jag var i tämligen gott sällskap med Sveriges riksdag, med
Sveriges stora kår av ekonomiska journalister, med professorer
och andra som gjorde ungefär samma bedömning. Jag får
naturligtvis ta på mig kritik för att jag ensam inte kunde
förutse vad som skulle ske och hitta något botemedel. Jag är
inte så säker på hur botemedlet skulle ha sett ut. Men så var
situationen.
Din fråga är mycket relevant, tycker jag. Hur kunde vi alla
tro att det som skedde i Norge inte skulle inträffa hos oss? Vad
vi föreställde oss var väl egentligen att vår höga inflation
måste nedbringas därför att vi tappade arbetstillfällen till
omvärlden i stor omfattning. Om vi lyckades med det, skulle
också inflationsförväntningarna försvinna. Därmed skulle
räntorna sjunka. Det som hände var ju motsatsen. Vi fick ner
inflationen, men räntorna låg fast på samma nivå. Vi fick höga
realräntor, vilket sänkte värdet på fastigheter. Därmed
underminerades säkerheterna i bankerna. Då uppstod dessa
förluster.
I våra bedömningar missade vi alltså när det gällde mekanismen
att realräntorna blev så höga.
Kenneth Kvist: Min fråga syftade ju inte till att göra dig
personligt ansvarig för denna bristande analys. Det kanske var
så, att det särskilt vid den tiden när det kapitalistiska
systemet börjde målas upp som världens historiska segrare
förekom en allmän eufori över systemets förträfflighet. Man
kanske grovt underskattade betydelsen av att se dels att det
kapitalistiska systemet är cykliskt krisalstrande, dels att det
är ett internationellt system, vilket man gärna brukar vilja
påpeka i andra sammanhang. Men vi gjorde kanske en
undervärdering när det gällde att se de ekonomiska skeendena.
Den första beskrivningen som du gav över krisens framväxt var
värdefull. Men på något sätt rimmade den inte riktigt med det
praktiska agerandet från de svenska myndigheternas sida,
eftersom vi inte behandlade krisen som ett internationellt
fenomen, vilket den i grunden ändå var.
Allan Larsson: Det är också riktigt att den politiska
debatten i Sverige inledningsvis gjorde detta till ett
Nordbanksproblem. Det var inte ett Nordbanksproblem utan det var
ett mer generellt bankproblem. Det uppstod när finansbolaget
Nyckeln rasade i september 1990. Då utlöstes mycket av detta. I
den meningen var det inte ett speciellt Nordbanksproblem, utan
det var ett vidare svenskt och internationellt problem.
Jag vill anknyta till det som du inledningsvis sade om det
kapitalistiska systemet. För att alla skall kunna vara delaktiga
i formuleringarna, kan vi kanske i stället tala om
marknadsekonomi. Då drar vi inte några ideologiska gränser.
Marknadsekonomin hamnar i svårigheter om det inte finns en bra
politisk ram. Det är detta som är avvägningen mellan det
politiska systemet och näringslivets marknad, att marknaden går
över styr utan en politisk reglering och utan ramar. Därför
träffades denna internationella överenskommelse, och det har
träffats andra sådana överenskommelser som är nödvändiga och
viktiga för att den finansiella marknaden skall fungera. Jag
tror att det finns anledning att mycket fundera över det som
händer och som under de senaste åren har hänt med tillväxten av
sådana finansiella instrument som gör att det nu cirkulerar så
mycket kapital över gränserna. Det rör sig om 30--40 gånger mer
än vad själva handeln mellan gränserna utgör. Här finns ett
väldigt riskmoment för marknadsekonomin, och man har anledning
att fundera över hur man internationellt skall hantera detta.
Kenneth Kvist: Vi har kanske något olika uppfattning. Jag
tror dock att vi delvis har samma uppfattning. Det behövs en
politisk ram för marknadsekonomin. Men som marknadsekonomin
fungerar i dag med nuvarande ägar- och maktförhållanden -- om
jag i stället uttrycker mig så -- alstrar den kriser nästan
oavsett det politiska systemet. Men den diskussionen får vi föra
i ett annat sammanhang.
Allan Larsson: Jag håller gärna med om det. Hela historien
visar ju att vi har den här typen av cykliska och strukturella
problem. Men vi ser också exempel på länder där man har valt
andra lösningar som inte är marknadsekonomiska. Också där har
det uppstått kriser, fast kanske mer som en big bang i ett
slutskede.
Peter Eriksson: Jag skall fatta mig kort.
Vi tycks vara ganska överens om att det var
kreditavregleringen som var upprinnelsen till hela detta
bankproblem och krisen på finansmarknaden. Det fanns inte någon
som helst beredskap för att möta den hejdlösa expansion på
kreditmarknaden som skedde efter kreditavregleringen.
Som jag ser det var det inte riktigt så, att inte någon i
Sverige pekade på det som hade hänt tidigare i USA. Här i
riksdagen var det faktiskt partier och människor som tydligt
visade på de problem som man tidigare hade haft både i USA och i
Norge. Men inom etablissemanget ville man inte ta till sig
detta, inte heller inom regeringen. Jag vill återigen fråga dig:
Vad tror du att det beror på att man med så stora skygglappar
ger sig in i så genomgripande förändringar utan att över huvud
taget uppmärksamma de problem som tidigare uppstått och utan att
ha någon som helst beredskap för att möta de problem som var så
tydliga på andra håll?
Allan Larsson: Om vi håller oss till kreditavregleringen
och den bubbla som blåstes upp under 80-talet, vill jag be att
få överlämna den frågan till Kjell-Olof Feldt som var mer i
politikens centrum än vad jag var vid det tillfället. I sin bok
har han belyst de initiativ som då togs och de bekymmer som han
själv hade inför detta. De initiativ som Riksbanken tog för att
hålla emot var verkningslösa, därför att kreditexpansionen
skedde med en så våldsam fart.
Vi gjorde ju sedan ett antal försök för att begränsa
aktiviteten. Kjell-Olof Feldt införde ju skatt på
kontorsfastighetsbyggandet för att hålla tillbaka den våldsamma
investeringslusten när det gällde objekt som inte precis var
någonting för framtiden. Jag hade nöjet att höja denna
skattesats för att hålla tillbaka ännu mer, men jag vill bara
påpeka att det inte var så lätt att få stöd i riksdagen för den
typen av åtgärder. Så visst gjordes det en del sådana saker. Men
i efterhand kan man se att det var långt ifrån tillräckligt. Vi
borde alla ha lärt mer av den internationella läxan.
Peter Eriksson: Om vi blickar framåt och ser till de
problem som vi har i dag är det framför allt det stora
räntegapet som enligt min uppfattning till stor del måste
hänföras till det som tidigare har hänt.
Ser du någon möjlighet för svenska staten, utöver att minska
budgetunderskottet och ta itu med den statliga skuldbördan, att
utnyttja ägandet i bankerna i Sverige på ett mer aktivt sätt för
att minska räntegapet?
Allan Larsson: Nordbanken är statligt helägt. Det skapar
andra förutsättningar än vad vi hade under den period när jag
var ansvarig. Då var Nordbanken ett börsnoterat företag.
Samtidigt finns det en ganska stor överensstämmelse kring att
staten inte skall vara ensamägare av Nordbanken i framtiden. Här
finns en ambition -- åtminstone fanns det en sådan under min tid
-- att bredda ägandet. Såväl den tidigare borgerliga regeringen
som Göran Persson har gett uttryck för en ambition att få in nya
ägare och därmed minska statens engagemang. Om man gör på det
sättet för att få tillbaka en del av de pengar som staten har
stoppat in minskar man lönsamheten kraftigt i den här banken,
vilket inte är så lätt att genomföra. Man måste väga dessa två
saker mot varandra. Vill vi göra någonting som påverkar
räntemarginalen, då får vi betala priset i form av att man får
mindre för banken framöver. Jag tror att opinionen hos
allmänheten är den att man vill ha tillbaka de pengar som har
lagts ut på bankkrisen. Det finns en sådan begränsning i det
hela.
Peter Eriksson: Men du håller kanske med mig om att det
viktigaste för Sverige vore att få ner räntan?
Allan Larsson: Oh, ja. Jag kan nu vara litet friare än vad
finansminister Göran Persson kan vara på den här punkten. Det
kommer nu nya reviderade beräkningar av budgetunderskottet och
upplåningsbehovet. Anne Wibble hade stora problem med att
siffrorna alltid blev mycket sämre än de som hon hade räknat
fram. Göran Persson får kanske det motsatta trevliga problemet,
att siffrorna blir litet bättre än de som han har räknat fram.
Det hänger mycket samman med kraften i uppgången av
sysselsättningen. Om vi får till stånd en kraftig uppgång blir
problemen mycket mindre.
Jag såg en teckning av Ströyer i Dagens Nyheter häromdagen.
Teckningen visade hur Sverige stod som en tiggare och ville
långa pengar men det var ingen som ville låna ut till Sverige.
Men så är det ju inte. Sverige lånar inte pengar. Sverige har
inget underskott. Sveriges nation har i år ett överskott på 1,5
% av BNP och nästa år ett överskott på 4 % av BNP. Sverige är
ett kapitalexporterande land. När omvärlden får detta klart för
sig kommer det att påverka räntebilden, om man känner att läget
är stabilt och om vi -- företagen och andra -- betalar tillbaka
på de lån som Sverige som nation har.
Vårt problem är ju att vi har en obalans inom landet, mellan
den privata och den offentliga sektorn. Eftersom vi har
överskott i bytesbalansen och underskott i den offentliga
sektorn, måste vi ha ett stort överskott i den privata sektorn.
Sparandeöverskottet i den privata sektorn ligger nu på 160--170
miljarder. Det är klart att detta ganska snart kommer att få ett
genomslag också i ränteutvecklingen. Det kan jag säga som fri
debattör, men det hade jag inte kunnat säga om jag hade varit
finansminister.
Kurt Ove Johansson: När Allan började trodde han -- om jag
minns rätt -- att han satt i finansutskottet. Vi får komma ihåg
att detta är konstitutionsutskottet. Jag vill inte på något sätt
kväva frågandet och den eventuella diskussion som kan uppstå,
men vi befinner oss i tidsnöd. Vi måste försöka att ställa korta
frågor.
Nu är vi färdiga med första ronden. Det finns ytterligare
ledamöter anmälda som vill ställa frågor.
Själv vill jag hinna ställa åtminstone någon fråga.
De statliga styrelserepresentanterna kom ju till för att de
skulle ta till vara samhällsintresset när det gällde bankernas
verksamhet. Jag skulle vilja veta på vilket sätt som du i
regeringen verkligen försökte få klarhet i hur dessa
representanter skötte sin uppgift enligt den lagstiftning som
fanns.
Allan Larsson: Den frågan får jag nog överlämna till Erik
Åsbrink, eftersom lagstiftningen, tillsynen och godkännandet av
ordförande i bankstyrelserna hörde till hans område. Jag hade
alltså inte någon anledning att gå in i detta. Min roll var
begränsad till det makroekonomiska och till ägarfunktionen när
det gällde Nordbanken och andra statliga kreditinstitut. Övriga
banker -- Gotabanken och andra -- låg utanför mitt
ansvarsområde.
Kurt Ove Johansson: Du måste väl ändå medge att de som
tillsätter styrelserepresentanter också borde ha ett rimligt
ansvar för att kontrollera om de verkligen sköter sina
arbetsuppgifter enligt den lagstiftning som gäller?
Allan Larsson: Ja, visst, jag håller med dig.
Kurt Ove Johansson: Fanns det någon organisation för att
man från regeringen verkligen skulle kunna följa upp detta
arbete?
Allan Larsson: Nej, jag kan inte säga att det fanns någon
sådan organisation. Jag tror att det dessutom skulle ha varit
väldigt komplicerat om man hade haft det.
Anta att regeringen hade samlat ett antal offentliga ledamöter
och sagt att de skulle bete sig si eller så i bankstyrelserna.
Det hade då funnits anledning till kritik mot ett sådant
förfarande.
Hade regeringen samlat dessa ledamöter för att de skulle
berätta hur det stod till i respektive bank, hade detta varit
komplicerat. Det skulle också ha varit komplicerat om den som
satt i S-E-bankens styrelse skulle ha berättat om läget för den
som satt i Handelsbankens styrelse.
Detta säger någonting om begränsningen i denna funktion,
tycker jag.
Kurt Ove Johansson: Förekom det någon gång under din tid
som finansminister att en av regeringen utsedd representant i en
bankstyrelse spontant kom till regeringskansliet och berättade
om några problem i banken?
Allan Larsson: Nej, inte vad jag kan minnas, inte i något
fall.
Birger Hagård: Min fråga anknyter i viss mån till den
fråga som ordföranden ställde. Den rör en något besynnerlig
passus i hela detta stora ärende.
Tony Hagström skrev i en PM den 28 oktober 1993 om sin
ordförandetid på det här sättet: "Vad gäller min egen roll som
styrelseordförande var det klart utsagt från min sida när jag
accepterade uppdraget att min primära uppgift var att leda
styrelsesammanträdena och engagera mig i övergripande frågor typ
Nordbankens relation till posten. Härvidlag skilde sig min
arbetssituation från den hos mina kolleger."
Jag skulle då vilja veta till vem Tony Hagström riktade detta.
Kände Allan Larsson till att Tony Hagström på det här sättet
hade begränsat sitt uppdrag? Stod det över huvud taget i
samklang med den gällande lagstiftningen? Fanns det några andra
styrelseledamöter som på ett likartat sätt hade begränsat sina
uppgifter? Kände Allan Larsson till detta? Vidtog du några
åtgärder? Hur ser du på den här något besynnerliga passusen?
Allan Larsson: Jag tycker också att det är en besynnerlig
passus. Lagstiftningen ger utrymme för väldigt många olika sätt
att vara ordförande, från att vara heltidsengagerad och mer
eller mindre ta över verkställande direktörens ansvar till att
ha en mera formell roll att leda styrelsens sammanträden. Där
ryms hela skalan. Så det finns ingenting i lagstiftningen som
säger att Tony Hagströms sätt skulle vara felaktigt.
Däremot tycker jag att man i efterhand när man är medveten om
problemen kan säga att detta var en olämplig roll för en
ordförande. Det är inte säkert att Tony Hagström, om han hade
varit mer aktiv, skulle ha varit bättre på att upptäcka de
problem som alla andra missade att upptäcka. Men det hade
funnits ytterligare en säkerhet inbyggd om ordföranden hade haft
en annan roll.
Jag har inte stött på denna beskrivning av rollens begränsning
förrän nu. Jag har inte gett de direktiven eller träffat någon
uppgörelse om dem. Det måste ligga före min tid.
Ola Karlsson: Jag vill börja med att anknyta till Birger
Hagårds fråga. Tyckte du ändå att Tony Hagström med det
begränsade engagemang som han hade som ordförande gjorde sig
förtjänt av årsarvodet på 300 000 kr?
Allan Larsson: Om man i efterhand ser på hela bankkrisen
kan man fråga sig om någon enskild ledamot i någon enskild
bankstyrelse förtjänade sitt arvode.
Ola Karlsson: I protokollet från bolagsstämman den 25
april 1990 står det under 15 §: På förslag av departementsrådet
Gunnar Holmgren -- statens ombud -- valdes till ledamöter av
styrelsen för tiden intill dess nästa ordinarie bolagsstämma
hållits -- -- --. Sedan räknas det upp ett antal namn.
Uppräkningen börjar med Lillemor Arvidsson och slutar med Björn
Rosengren.
Vilka direktiv hade departementsrådet Gunnar Holmgren fått
inför denna bolagsstämma?
Allan Larsson: Inga andra än dem som framgår av besluten
på stämman.
Ola Karlsson: Så att det var på Allan Larssons uttryckliga
direktiv som dessa skulle väljas?
Allan Larsson: Det fanns inga anmärkningar från
revisorerna eller från Bankinspektionen. Det fanns inga
anmärkningar eller önskemål från de privata ägarna. Utifrån
detta aktualiserades inte frågan om någon ändring av
sammansättningen.
Ola Karlsson: Man hade inte heller någon fundering kring
de nya ledamöternas kompetens eller vad de hade att tillföra
banken?
Allan Larsson: Det var ju utomordentligt kompetenta
personer när det gäller en rad olika områden som fanns i den
styrelsen och som fanns i den som sedan kom till.
Ett av argumenten för representation i styrelserna har ju
varit att man representerar stora kundkategorier. Flera av
representanterna hade just den rollen. Det bedömdes i varje fall
av bankens ledning och av de privata ägarna som en tillgång i
det skedet.
Ola Karlsson: Bankens ledning, är det detsamma som
styrelsen eller är det detsamma som ...?
Allan Larsson: Det är väl ett litet vidare begrepp.
Ledningen brukar ju omfatta mer än bara styrelseordföranden. Dit
hör verkställande direktörer och andra. Det kan vara fråga om en
direktion, som du kanske känner till. Den frågan behöver vi
kanske inte ägna så mycket tid åt just nu.
Ola Karlsson: Nej, men det låter ju litet märkligt om
bankens ledning ansåg att bankens ledning var bra.
Allan Larsson: Om du drar sådana slutsatser har du nog
missat en del poäng i den här diskussionen.
Ola Karlsson: På samma bolagsstämma visade Rune Barnéus en
bild och sade bl.a. så här:
Litet karakteristik över det gångna året -- stark
utlåningsutveckling i båda divisionerna och alltså ett bra
räntenetto framför allt. Problemsidan -- fortfarande för stor
kostnadstillväxt och kreditförluster som har varit besvärande,
framför allt utomlands.
På vilket vis återrapporterades bolagsstämmouttalanden och
andra diskussioner till departementet?
Allan Larsson: Årsredovisningen är ju en offentlig
handling. Det som förekommer på ett börsnoterat företag skall
vara tillgängligt, inte bara för huvudägaren utan också för alla
andra. Så det var väl offentligt spritt.
Ola Karlsson: Men anförandena från bolagsstämman är inte
återgivna i årsredovisningen. Det är därför som jag frågar. Rune
Barnéus höll ett anförande på stämman och gav den här
informationen. Återrapporterades denna information till
departementet?
Allan Larsson: Stämman är offentlig, så att det återgavs.
Min erfarenhet är att när verkställande direktörer uttalar sig
vill de inte begränsa sig till den krets som sitter och lyssnar,
utan de vill ha sina uttalanden utspridda mycket mer. Om allt
detta kan man läsa i tidningar och höra mycket om ute på stan.
Ola Karlsson: Departementets bild av vad som hände på
bolagsstämmorna, rapporteringen av vad som sades på
bolagsstämmorna, skaffade man sig genom att gå ut på stan och
genom att läsa tidningarna?
Allan Larsson: Är frågan seriös?
Ola Karlsson: Är det seriöst att fråga hur det hela
återrapporterades till departementet? Rapporterades det något
över huvud taget?
Allan Larsson: Gunnar Holmgren var ju närvarande på
stämman och hade tillgång till all den dokumentation som fanns,
och den finns naturligtvis arkiverad i Finansdepartementet.
Ola Karlsson: Rapporterade Gunnar Holmgren till det
ansvariga statsrådet?
Allan Larsson: Ja, att bolagsstämman hade genomförts. Jag
hade tillfälle att läsa det som jag behövde läsa.
Ola Karlsson: Vi kan alltså konstatera att all den
information som finns i bolagsstämmoprotokollen har kommit fram
till det ansvariga statsrådet?
Allan Larsson: Ja, det finns samlat utomordentligt väl i
Finansdepartementet. Det är ingen hemlighet för vare sig mig
eller allmänheten.
Ola Karlsson: Det är bra att veta att informationen har
kommit fram till det ansvariga statsrådet, dvs. att det har
varit bekymmer med kreditförluster och att det ansvariga
statsrådet trots detta inte har funderat över kompetensen hos
styrelsen eller hur man skall förändra styrelsesammansättningen.
Allan Larsson: Rapporteringen vid det tillfället var
följande: Det fanns bekymmer i kreditgivning som har skett
utomlands. Det var uppenbart att det var i den del som utgjordes
av den gamla Nordbanken, dvs. Upplandsbanken och
Sundsvallsbanken.
Men bilden av bankens utveckling för 1990--1991 som
redovisades vid bolagsstämman gav inte indikationer på att
banken skulle avvika lönsamhetsmässigt från de övriga bankerna i
någon anmärkningsvärd grad. Av det skälet fanns det ingen
anledning för KU att granska huruvida finansministern hade gett
sig in i företagets inre angelägenheter vid sidan av
bolagsstämma och styrelse och vid sidan av de privata ägarna.
Jag har litet svårt att förstå den konstitutionella aspekten på
denna situation.
Ola Karlsson: Man hade inte kommit i gång i granskningen
av gamla Nordbankens eller gamla PKbankens krediter vid den
tidpunkten, eller nuvarande Nordbanken. Det torde vara PKbankens
krediter som vållade kreditförluster vid denna tidpunkt.
Allan Larsson: Jag undrar om du har läst på ordentligt.
I efterhand kan man säga att problemet var att det var två
banker som bjöd på Nordbanken, PKbanken och S-E-Banken. Det
slutade med att PKbanken kunde förvärva Nordbanken. Men det är
alldeles uppenbart att den var bemängd med mycket mer problem än
vad som hade redovisats vid köpet. Detta har i och för sig varit
föremål för mycket diskussioner, utredningar och funderingar.
Men det var ganska uppenbart att det fanns ett antal kontor i
den gamla Nordbanken, där mycket av kreditgivningen hade skett.
Ett av de kontoren låg, som bekant, på Drottninggatan.
Kurt Ove Johansson: Då är det inga fler frågor anmälda.
Jag vill gärna säga ett varmt tack till Allan Larsson för hans
medverkan i dag och hans beredvillighet att svara på alla de
frågor som har ställts.
Jag hoppades när jag hälsade dig välkommen att din medverkan
skulle berika vår kunskap i dessa frågor, och du har i allra
högsta grad motsvarat de förväntningarna. Mycket tack!
Allan Larsson: Jag ber än en gång om ursäkt för att jag
sade finansutskottet. Jag kommer aldrig att göra om det! Men jag
är glad över att ni har varit så intresserade över de
finansiella frågorna.

Konstitutionsutskottet
1995-01-19
Bilaga B 2
kl. 11.45--12.45
Offentlig utfrågning av förra statsrådet Kjell-Olof Feldt
angående utövande av statens ägande av Nordbanken m.m.
Kurt Ove Johansson: Jag ber att få hälsa Kjell-Olof Feldt
välkommen till konstitutionsutskottet. Jag vet att din tid är
begränsad i dag. Jag är tacksam för att du har skjutit på ett
sammanträde. Jag vill berätta för utskottets ledamöter att
Kjell-Olof Feldt bör kunna vara klar med sina svar 12.30. Jag
hoppas därför på att utskottets ledamöter är väldigt konkreta
när de ställer sina frågor.
Därmed skulle vi kunna börja. Jag ställer samma fråga till
Kjell-Olof Feldt som till Allan Larsson: Vill du inleda med
några ord?
Kjell-Olof Feldt: Herr ordförande! Börja med frågorna.
Widar Andersson: Herr ordförande! Jag såg ett reklaminslag
i går på TV 4. Den nuvarande ledningen för Nordbanken uttalade
Nordbankens affärsidé. I reklaminslaget sade man att det var
fråga om enkelhet, tydlighet och ordning. Vi får hoppas att
utfrågningen skall ge tydlighet och ordning.
Jag har några frågor. Jag ställer dem på en gång, så att vi
kan skynda på.
Den första frågan gäller statens, dvs. PK-bankens, köp av
Nordbanken. Kan du säga något om varför köpet var angeläget? Vad
var funderingarna, vilken var ägarstrategin bakom att PK-banken
skulle förvärva Nordbanken?
Den andra frågan gäller statens sätt att utöva sitt ägande.
Anser du, mot bakgrund av det vi nu vet, att det är ett bra sätt
att utöva ägarinflytande att regeringen godkänner ordförande i
bankrörelser och att regeringen utser ett antal ledamöter i
bankernas huvudstyrelser? Ger detta staten det lämpliga
ägarinflytandet, utöver agerandet på stämmorna?
Den tredje frågan gäller också ägandet. Anser du att statens
ägande borde vara mer reglerat och formellt än vad som nu
gäller? Det framhålls uttryckligen i lagstiftningen att det
skall vara ett formlöst ägande. Det är svårt att granska och
utvärdera ett formlöst ägande, såväl för KU som för allmänheten.
Anser du att statens ägande borde vara mer reglerat, formellt
och genomlysbart? Hur skall det faktiskt gå till?
Den fjärde och avslutande frågan till dig är följande. Mot
bakgrund av att du mot slutet av din period som finansminister
tog politisk och personlig strid för att försöka kyla ner en
galopperande ekonomi, och du hade inte många "supportrar" på den
tiden, såg du med de insikter du hade redan då den begynnande
krisen i finans- och banksektorn? Anser du att staten genom sitt
ägande hade kunnat undvika eller allvarligt lindra den oerhörda
kris i finans- och banksektorn, som ledde till att staten fick
lämna garantiåtaganden på upp till 88 miljarder kronor?
Kjell-Olof Feldt: Jag skall be att få börja med frågan
nummer två: sättet att utöva ägande när det är staten som äger.
Då måste man först fråga sig varför staten ägde PK-banken.
Nu utgår jag från att utskottets ledamöter är förtrogna med
PK-bankens historia, så att jag inte behöver dra den.
När jag kom till Finansdepartementet 1982 uppstod frågan
varför staten, regeringen, skall äga PK-banken. Det enda motiv
som fanns tillgängligt från tidigare regeringar var, att det var
ett sätt att skapa ökad konkurrens på bankmarknaden -- på ett
ganska specifikt sätt.
Den svenska bankmarknaden var då -- liksom den är i dag --
ganska klart uppdelad vad gäller kundkategorier och
intresseinriktning. Vi har SE-Banken och Handelsbanken som är
framför allt riktade till näringslivet, de stora företagen. De
har också en mycket stor andel av de mindre och medelstora
företagen. De är de två starkt dominerande -- framför allt
SE-Banken -- på den internationella bankmarknaden med alla
utrikesaffärer. Sparbankerna vänder sig framför allt till
hushåll, hemmamarknad, mindre företag och fastighetsbelåning.
PK-banken dominerades på utlåningssidan av inriktningen på den
offentliga sektorn. Det var lån till kommunerna och till
bostadssektorn. På den tiden hade bankerna stora statliga
obligationsportföljer sig påtvingade av staten, via Riksbanken.
Därmed var konkurrensfrågan: Skulle PK-banken kunna ta upp något
slags konkurrensstrid med de två dominerande affärsbankerna,
dvs. SE-Banken och Handelsbanken? Statens syfte var i så fall
att få en ökad konkurrens, ökade valmöjligheter för
näringslivet, och därmed en bättre fungerande kreditmarknad. Det
var alltså filosofin.
Jag betraktade detta som i och för sig ett rimligt syfte för
det statliga ägandet, men jag menade att banken måste också få
privata ägare. En av de väsentliga förändringar som skedde i
mitten av 80-talet var att PK-banken börsintroducerades och att
det via nyemissioner, drygt 20 % av bankens aktiekapital,
förvärvades privata ägare.
Därmed tyckte jag mig ha fått fastslaget en annan princip som
borde gälla för banken, nämligen att den skulle drivas som andra
banker i den meningen att den skulle vara lönsam, välskött men
inte ha några speciella närings-  eller kreditpolitiska uppdrag.
Jag ansåg inte att det var rationellt eller grundlagsenligt att
driva sådant via en statligt ägd bank. Det skulle skötas via de
organ som har riksdagens uppdrag att göra det, dvs. Riksbanken
och regeringen.
Widars fråga om att vi skulle ha ett speciellt inflytande över
kreditpolitiken, eller kreditmarknaden, via styrelsen,
föresvävade aldrig mig. Inte heller att statens ägarroll i den
meningen skulle vara annorlunda än att det skulle vara ett
konkurrenskraftigt bankföretag.
Mitt svar på frågan är följande: Statens inflytande över
kreditpolitik och kreditmarknad och bankernas sätt att fungera
anser jag inte på något rimligt sätt kan utövas via att utse
styrelsen i en bank.
Att regeringen över huvud taget godkände en ordförande inom
bankväsendet var däremot mer en fråga om det förtroende som
dessa personer förutsattes äga i allmänhet. Banker har ju en
speciell funktion i samhället. De har fått statens tillstånd att
utan säkerhet låna upp stora mängder pengar och sedan låna ut
dem igen. Egentligen -- om man uttrycker sig på ekonomernas sätt
-- har de därmed också tillstånd att trycka pengar.
Detta gör bankerna till en speciell typ av institution i
samhället som bör ha speciellt stort förtroende hos allmänheten
och hos statsmakterna. Däremot vill jag inte påstå, när jag ser
tillbaka på detta, att denna möjlighet till inflytande utövades
på något särskilt aktivt sätt. Avsikten var inte att vi skulle
föreslå bankerna speciella personer. Vi godtog i allmänhet de
personer som fördes fram från bankernas styrelser.
Därmed tycker jag att jag har sagt något om den tredje frågan,
dvs. om  statens ägande skulle vara mer reglerat eller mer
formellt.
Det är möjligt att vi under loppet av 80-talet själva
upptäckte att det sätt varpå staten, i det här fallet
Finansdepartementet, utövade sitt ägarinflytande var ganska
sporadiskt, delvis godtyckligt. Det var inte särskilt
genomtänkt. Som jag har redogjort för vid ett annat tillfälle
inför konstitutionsutskottet skapade vi under slutet av 80-talet
en speciell enhet i departementet som mer professionellt skulle
ägna sig åt ägarfrågorna. Det handlade om lönsamhet,
rationaliteten i de olika bolagens beteende osv. Också andra
bolag sorterade ju under Finansdepartementet. Men när det gällde
Nordbanken var det inte fråga om att driva någon speciell typ av
kreditpolitik i det sammanhanget.
Jag kan säga att det kan finnas anledning -- jag tror att det
har varit uppe till diskussioner i utskottet tidigare -- att
formerna för statens ägande ägnas ett visst intresse. Jag har
tyckt mig kunnat se att man i dag, i alla fall från
Finansdepartementets sida, har bättre utformade system, former
och organisation, för sin ägarroll inom olika bolag. Jag har
suttit i två styrelser under Finansdepartementet -- Nordbanken
och Vin & Sprit AB. Jag har kunnat se att ägarfunktionen utövas
på ett mer professionellt sätt.
PK-bankens köp av Nordbanken hade två syften. Det ena går
tillbaka till det jag nämnde tidigare. PK-banken strävade då
efter att öka sitt engagemang i det enskilda näringslivet, dvs.
över huvud taget få företag som kunder i banken, både som
inlånings- och utlåningskunder. Köpet av Nordbanken ansågs från
den synpunkten vara en väsentlig komplettering. Man köpte helt
enkelt en väsentlig marknadsandel. Den gamla Nordbanken hade en
klar inriktning mot näringslivet. Det andra motivet var
geografiskt. Nordbanken hade en god marknadstäckning i norra
delen av Sverige, där PK-banken var ganska svagt representerad.
Sedan vet jag inte om Widar Andersson avsåg att jag också
skall göra en värdering av köpet. När jag sedan kom in i
bankstyrelsen fick jag en ganska god insyn i konsekvenserna av
köpet för den samlade banken. Jag kunde konstatera att det
kanske inte var världens bästa affär ur företagsekonomisk
synpunkt.
Däremot om frågan gällde huruvida regeringen själv gjorde en
ingående värdering av Nordbanken är svaret: Nej, det gjordes
inte. Vi fick naturligtvis ingående redovisningar från
PK-bankens ledning av hur man värderade Nordbanken. Det material
vi hade granskades av det vi antog var sakkunniga personer. Men
vi gjorde inte någon egen utredning.
Slutligen: Vad hade staten kunnat göra för att minska
omfattningen, djupet, av den finansiella krisen i början på
90-talet? Mitt främsta svar är att staten skulle ha ingripit
långt tidigare mot överhettningen i den svenska ekonomin och den
höga inflationen. Det var i den miljön och i det klimatet som
den stora kreditexpansionen kunde fortgå och framför allt att
bedömningen av prisutvecklingen på fastighetsmarknaden blev
sådan den blev.
Byggnadskostnaderna ökade med 20 % per år i slutet av
80-talet. Det är klart att fastighetspriserna stiger i ungefär
samma takt på redan byggda fastigheter. För den som har satt sig
in i hur bankerna fungerar betyder detta att om priset på sålda
fastigheter stiger med 20 %, har värderingen av hela
fastighetsbeståndet en benägenhet att stiga ungefär lika mycket.
Utrymmet för bankernas kreditgivning blir då enorm. Även om bara
en liten del av fastighetsbeståndet omsätts varje år, värderas
hela beståndet upp. Ett kreditutrymme på tiotals miljarder
kronor skapades varje år. Det var enligt min tolkning
grundorsaken till att kreditgivningen blev som den blev. När
till slut inflationen upphörde, inflationsförväntningarna vände,
kom kraschen.
Ett förbiseende anser jag ändå att både tillsynsmyndigheterna
och vi från Finansdepartementets sida gjorde oss skyldiga till,
nämligen att vi inte i tid insåg att bankerna via finansbolagen
kunde belåna fastigheter genom kedjeaffärer långt utöver de
värden som banklagen medgav. Således hade de mycket sämre
säkerheter för sin utlåning än vad som formellt framgick av
bankernas redovisning och balansräkning. Jag kan bara beklaga
att man inte insåg att denna lucka i lagstiftningen fanns. Det
gjorde ingen förrän det var för sent.
Widar Andersson: Herr ordförande! Bara ytterligare en
fråga av mer principiell natur. Det är den viktiga
ansvarsfrågan.
Allan Larsson talade tidigare i dag under utfrågningen om en
informell samlingsregering. Han använde det begreppet när det
gällde statens sätt att försöka hantera bank- och finanskrisen.
Vi har vid flera tillfällen i konstitutionsutskottet och i den
allmänna politiska diskussionen kunnat se hur alla har gjort
samma bedömningar. De flesta politikerna, ekonomerna och
journalisterna verkade bli lika överraskade av det som hände.
Anser du att den som råkade vara finansminister eller anvarig
för tillsynsmyndigheterna just när detta skedde, att denne i
högre grad borde tagit sitt ansvar och lämnat sin post --
oavsett vilken ansvarsposition det var fråga om?
Kjell-Olof Feldt: Jag tycker att det är en mycket formell
tolkning av ansvaret. Men den kan inte alltid göras.
Konstitutionen ställer vissa krav på alla förtroendevalda och
alla som har uppdrag i statens tjänst.
Det är egentligen uppdragsgivarens sak att avgöra hur formellt
ansvaret skall tolkas.
I realiteten är det naturligtvis många som har medverkat till
krisen i den svenska ekonomin i slutet av 80-talet, inklusive
jag själv.
Ola Karlsson: Jag skulle vilja börja med att fråga hur
ägarfrågorna hanterades på departementet under din tid från 1988
och framåt. Vem hade på departementet det formella ägaransvaret
för PK- och Nordbanken?
Kjell-Olof Feldt: Här måste det klargöras att det var
litet olika under olika perioder.
Under perioden 1982--1985 var jag det enda statsrådet i
Finansdepartementet, och jag hade därmed både det formella och
det reella ansvaret. Sedan blev Bengt K Å Johansson statsråd med
§ 5-förordnande i Finansdepartementet, som omfattade
kreditpolitiken. Men det var jag som skötte kontakterna med
PK-bankens ledning. Det berodde på att jag hade utformat den
policy vi hade. Jag hade varit med om privatiseringen av banken.
Jag hade dessutom ingripit på ett visst sätt gentemot bankens
styrelse och bytt ut ordföranden. Jag bad Lars Sandberg lämna
posten som ordförande i PK-banken efter det att vissa beslut
hade fattats i styrelsen som jag inte ansåg vara förenliga med
bankens anseende. I stället utsågs Karl-Erik Persson till
ordförande.
I och med att jag hade detta personliga ansvar för hur
bankstyrelsen såg ut, var det jag som hade de reella kontakterna
med bankledningen och bankens ordförande.
Ola Karlsson: Varför såg man inte till att det formella
ansvaret kopplades samman med det reella ansvaret?
Kjell-Olof Feldt: Det formella ansvaret utövades på det
sättet att Bengt K Å Johansson undertecknade regeringsbeslut,
eller om det var departementsbeslut, varmed någon av
departementets tjänstemän gick till bolagsstämman.
Ola Karlsson: Men alla kontakter mellan bolaget och
departementet sköttes mellan dig och banken?
Kjell-Olof Feldt: Ja.
Ola Karlsson: Vilken rapportering gjorde Bengt K Å
Johansson till dig när han hade haft kontakter med banken?
Kjell-Olof Feldt: Jag kan inte ge något entydigt generellt
svar på vilka kontakter han hade med bankledningen och
bankstyrelsen.
Ola Karlsson: Han var med på bolagsstämman 1988 och sade
sig vara där som statens ombud. Det framgår att statsrådet Bengt
K Å Johansson uttryckte huvudägarens uppskattning av Karl-Erik
Perssons och Bertil Danielssons insatser i banken.
Sedan är det bilagt en sådan uppskattning.
Förekom det inga andra kontakter enligt vad du vet?
Kjell-Olof Feldt: Vad jag vet gjorde det inte det.
Ola Karlsson: Bengt K Å Johansson rapporterade inget från
banken vid det tillfället, vad du kan minnas?
Kjell-Olof Feldt: Det är omöjligt för mig att säga. Det
kan han mycket väl ha gjort. Det är mycket möjligt att han kan
ha haft ytterligare samtal med antingen bankens chef eller
styrelsens ordförande. Men jag kan inte återge det nu.
Ola Karlsson: Var det Bengt K Å Johansson som reellt utsåg
ombuden till stämmorna, eller var det även i det fallet du?
Kjell-Olof Feldt: Vem som voterade var en ganska
ointressant fråga. I och med att banken hade en dominerande
ägare var det inte vid bolagsstämman som eventuella förhållanden
mellan ägaren och bankens styrelse reglerades. Det skedde i
annan form vid andra tillfällen innan man gick till
bolagsstämman. Det har gällt även under den period jag har
suttit i bankens styrelse och sett ägarens agerande. Det sker
inte vid bolagsstämman. Det sker vid direkta kontakter mellan
ägarrepresentanten och bankledningen/bankstyrelsen.
Vem som gick till bolagsstämman var inte viktigt. Där var det
bara att helt enkelt konstatera att en majoritet av aktierna var
företrädda och att bankstyrelsens policy skulle godkännas av
ägaren. I annat fall hade det inte blivit någon bolagsstämma. Då
hade man fått företa sig något annat.
Ola Karlsson: De reella kontakterna vad gäller
rekryteringen till styrelsen, synpunkter på årsredovisningen,
årsberättelse och annat, hade redan reglerats innan man skickade
dit sitt ombud till bolagsstämman? Alla reella kontakter låg
utanför det formella ombudets uppgifter?
Kjell-Olof Feldt: Det kan man väl säga. Detta gällde
alltså fram till 1989. Sedan har jag inte varit med i
handlingen. Hur man gjorde från 1990 och framåt kan jag inte
svara på.
Det viktiga vid bolagsstämman var att konstatera att om, först
och främst, verksamheten förlöpt någorlunda i enlighet med
ägarens intentioner och om banken var lönsam. Hade bankens
balansräkning granskats i behörig ordning och godkänts? Framför
allt var det revisorerna som skulle göra det. Hade någon andra
anmärkningar framförts mot bankens skötsel eller icke? Skulle
staten ha någon utdelning?
När vi hade en privat ägarminoritet gällde det hur bankens
aktier hade gått på börsen och vilka förväntningar som fanns om
avkastning och utdelning på aktier. Det var det som
diskuterades.
Ola Karlsson: Redovisades de här diskussionerna eller
förde man andra diskussioner om ägarrollen i regeringen i sin
helhet eller med andra statsråd?
Kjell-Olof Feldt: I samband med större förändringar i
banken -- privatiseringen, köpet av Nordbanken -- är det klart
att de frågorna föredrogs i regeringen. Men jag gick inte dit
varje gång och talade om hur det gått.
Jag brukade träffa bankens ledning och styrelsens ordförande
ungefär två gånger per år. Men jag hade ingen fortlöpande
rapportering till regeringen i övrigt om vad som sades vid de
tillfällena, om det inte var något speciellt som jag tyckte att
regeringen behövde veta.
Ola Karlsson: I KU:s betänkande 1988/89:30 redovisades en
utfrågning med dig som ägde rum den 9 februari 1989. Du sade då:
Vid den omorganisation av Finansdepartementet som nu har ägt rum
har vi inrättat en särskild enhet som skall syssla med
ägarfrågorna. Ännu har inga beslut fattats, och det finns inga
förslag om hur vi skulle kunna få en fastare praxis och en
klarare redovisning av hur umgänget skall utformas mellan ägare,
styrelse och verkställande direktörer i bolagen eller vilken
kompetens vi skall ha att granska bolagens verksamhet.
Fattades det efter det här datumet några beslut, och lades det
fram några förslag inom det här området?
Kjell-Olof Feldt: Inte så länge jag var kvar i
Finansdepartementet. Jag lämnade regeringen i februari 1990. Då
hade, vad jag förstår, den här processen inte löpt till sitt
slut.
Ola Karlsson: Det innebär alltså att från februari 1989
till februari 1990 bedrev man inget arbete på att förändra
ägarrollen inom Finansdepartementet?
Kjell-Olof Feldt: Det gjorde man säkert. Men jag hade
ganska mycket annat att syssla med under den tiden, så ärendet
kom i varje fall inte fram till mig.
Ola Karlsson: Därmed kan det ha varit något annat statsråd
på Finansdepartementet som sysslade med det. Skedde det ingen
återrapportering?
Kjell-Olof Feldt: Den som framför allt var intresserad av
de här frågorna och hade en del kompetens var Erik Åsbrink, som
då var statssekreterare. Sedan blev han biträdande
finansminister. Jag skulle tro att om någonting konkret positivt
hände var det Erik Åsbrink som var aktuell.
Ola Karlsson: Du tyckte inte att det mot den här
bakgrunden var märkligt att Erik Åsbrink, när han sedermera blev
statsråd, inte fick ha hand om ägarkontakterna och statens
ägaransvar?
Kjell-Olof Feldt: Jag har inte ens vetat om att han inte
hade det ansvaret och har inte haft någon möjlighet att reagera
på det.
Ola Karlsson: Vi fick just reda på det av Allan Larsson.
Jag skulle vilja fråga: Hur gick styrelserekryteringen till
inför bolagsstämmorna?
Kjell-Olof Feldt: Jag hade uppfattningen att den styrelse
som fanns 1982, när jag kom till Finansdepartementet, behövde
förändras. I och med att bankens inriktning klarare skulle bli
mot den privata marknaden och det enskilda näringslivet talade
jag med ordföranden och med verkställande direktören i banken
och sade att man borde leta efter ledamöter som hade erfarenhet
och förankring inom näringslivet. Det stämde mycket väl överens
med bankledningens uppfattning om hur man själv ville arbeta.
Det skedde successivt en viss förändring av bankstyrelsens
sammansättning. Förslagen på hur styrelsen skulle förnyas kom
uteslutande från bankstyrelsens ordförande och verkställande
direktören. Rekryteringen sköttes av styrelsen, men förelades
regeringen, ägaren.
Ola Karlsson: Vilka överväganden gjorde du när du fick dig
namnen förelagda? Gjorde du någon bedömning av kreditkompetens
eller allmän lämplighet? Varför accepterade du de här olika
förslagen?
Kjell-Olof Feldt: Allmän lämplighet.
Ola Karlsson: Allmän lämplighet i en bankstyrelse,
kredittekniskt eller ...?
Kjell-Olof Feldt: Nej, inte kredittekniskt. De som
rekryterades var i allmänhet direktörer, folk från näringslivet.
Jag utgick från att deras kompetens när det gällde att göra
kreditvärderingar var utomordentligt låg. Det var inte därför de
rekryterades.
Ola Karlsson: Varför rekryterades då representanter för de
fackliga organisationerna? Var det ett sätt att förbättra deras
försörjning?
Kjell-Olof Feldt: Nordbankens största kundkrets är LO:s
och TCO:s medlemmar. Det var en mycket självklar strävan, och
det har det varit under den tid jag har suttit i bankens
styrelse, att hålla kontakt med den stora kundkretsen. Det gör
man bl.a. genom att rekrytera företrädare för dem till bankens
styrelse. Det är ett sätt alla företag arbetar på, när man vill
ha kontakt med sina kunder, att se till att man har
representanter för dem i styrelsen.
Ola Karlsson: Men möjligheten att göra kreditavvägningar
och annat, den kompetensen brydde inte du dig om att kontrollera
att styrelsen hade?
Kjell-Olof Feldt: Nej, men jag utgick från att banken var
full med kompetens att göra kreditbedömningar och
kreditvärderingar.
Ola Karlsson: Men det är väl styrelsen som har ansvaret
för kreditbedömningen?
Kjell-Olof Feldt: Ja.
Ola Karlsson: Hur såg du till att man hade kompetens att
klara kreditbedömningen?
Kjell-Olof Feldt: Jag hade ingen särskild utbildning eller
kurs för ledamöterna i Nordbankens styrelse för att de skulle
bli kreditvärderare eller kreditbedömare. Jag har suttit i denna
bankstyrelse själv utan att ha den kompetensen. Det är en fråga
om hur man bedömer kompetensen hos dem som gör kreditvärderingar
och kreditbedömningar, med vilket ansvar, vilken noggrannhet de
arbetar med de enskilda ärendena. Det är naturligtvis det omdöme
man begär av ledamöter i styrelsen, inte att de själva skall ha
utfört den typen av arbete. Det anser jag inte vara nödvändigt.
Det kanske är en fördel om flera har gjort det, men jag anser
det inte nödvändigt.
Ola Karlsson: Det är uppenbarligen så att du har haft det
reella ansvaret att tillse att statens ombud på bolagsstämman
föreslår en styrelse som skall klara de här funktionerna.
Kjell-Olof Feldt: Alldeles riktigt.
Ola Karlsson: Tony Hagström har skrivit i ett PM: Vad
gäller min egen roll som styrelseordförande var det klart utsagt
från min sida när jag accepterade uppdraget, att min primära
uppgift var att leda styrelsesammanträdena och engagera mig i
övergripande frågor, typ Nordbankens relation till Posten.
Härvidlag skilde sig min arbetssituation från den hos mina
kollegor.
Är det korrekt?
Kjell-Olof Feldt: Inte enligt min tolkning.
Man behöver nämligen inte ge ledamöterna i en bankstyrelse
några speciella uppgifter. Det regleras mycket entydigt och
klart av lagen om bankaktiebolag vilket ansvar en
styrelseledamot och en styrelseordförande i en bankstyrelse har,
och Tony Hagström fick av mig inga reservationer eller undantag
från det ansvar som han hade enligt lag. Jag kunde heller inte
ge honom något sådant undantag eller sådana reservationer. Det
skulle aldrig ha fallit mig in att ens antyda att något sådant
ägde rum. Han fick precis det ansvar som banklagen säger att en
styrelseordförande har och ingenting annat.
Ola Karlsson: Han gjorde inte själv några begränsningar?
Kjell-Olof Feldt: Inte inför mig.
Ola Karlsson: Om han hade gjort det, hade det påverkat din
bedömning av honom som ordförande?
Kjell-Olof Feldt: Ja, givetvis. Det hade varit olagligt om
vi som ägare hade sagt: Jag tänker befria dig från vissa av
banklagens krav. Det hade jag inte kunnat göra helt enkelt.
Ola Karlsson: Det innebär att vi måste fundera på hur vi
skall hantera de uppgifter vi har fått från Tony Hagström.
Kjell-Olof Feldt: Får jag göra ett tillägg. Det är möjligt
att Tony Hagström på något sätt avser sin arbetsbörda. Men det
är någonting helt annat. Det kan inte fria honom från det ansvar
som banklagen ådömer. Men jag har inte diskuterat Tony Hagströms
arbetsbörda med honom eller hur mycket tid han tänkte lägga ned
på uppdraget som ordförande i Nordbanken. Det är möjligt att det
är det han avser med det han skriver.
Ola Karlsson: Men han har inte uttryckt något om en
begränsning av sin arbetsbörda till dig?
Kjell-Olof Feldt: Nej, inte vad jag kan minnas.
När det gäller ansvarsfrågan är mitt svar entydigt. Det har
inte ägt rum.
Ola Karlsson: Otto Rydbeck skriver i en rapport till
Finansdepartementet i oktober 1993 så här: För att kunna ta
ställning till vad aktieägarna rimligen kunnat förvänta sig av
bankens styrelse måste man bl.a. se på kompetensen hos de olika
styrelseledamöterna. I ett fall som det nu aktuella, där en
aktieägare, staten, har varit helt dominerande, kan antas att
ett övervägande antal av styrelseledamöterna valts därför att de
haft någon kunskap eller erfarenhet som huvudaktieägaren ansåg
skulle behövas i styrelsen. Om huvudaktieägaren skulle ha utsett
en styrelse efter andra normer än lämpligheten att fatta
kreditbeslut och i övrigt leda en bank, kan dock med visst fog
hävdas att aktieägaren till viss del har sig själv att skylla
för misstag som begås i detta avseende.
Delar du denna uppfattning?
Kjell-Olof Feldt: Får jag göra en reflexion. Jag har många
gånger hört detta och hör det även här sägas att kvalificerade
för styrelseposter i banker skulle enbart vara personer som har
egen erfarenhet och kompetens vad gäller kreditprövning och
beviljande av lån. Innebörden av detta är att de enda som kan
rekryteras till bankstyrelse är banktjänstemän, sådana som
själva har varit kreditvärderare. Jag tycker att det är en helt
orimlig uppfattning att man skulle begränsa erfarenheter och
bakgrund hos bankstyrelser på detta sätt. Man kan beklaga att
banker är så speciella och att rekryteringsbasen därmed blir så
pass konstig. Men jag kan inte se annat än att det är ett
orimligt krav att ställa på bankstyrelsen.
Ola Karlsson: Otto Rydbeck skriver vidare: Till
styrelseordförande i banken utsågs vid 1988 års ordinarie
bolagsstämma dåvarande generaldirektören vid Televerket, Tony
Hagström. Till ordförande i banken valde aktieägarna således en
person med lång och erkänd erfarenhet som företagsledare och
styrelseledamot. I sin egenskap av arbetsgivare för Tony
Hagström kan antas att huvudaktieägaren, staten, också var väl
medveten om att bankens nye ordförande endast skulle kunna ägna
en förhållandevis begränsad tid åt sitt styrelseuppdrag.
Delar du uppfattningen att det är rimligt att anta att
uppdraget var begränsat?
Kjell-Olof Feldt: Det var inte en heltidsarbetande
ordförande, inte ens en halvtidsarbetande ordförande, som
utsågs. Det var jag medveten om. Men jag utgick också ifrån att
Tony Hagström insåg att han var tvungen att ägna uppdraget den
tid det krävde. Det ingick i förutsättningarna.
Ola Karlsson: Hur mycket tid vill du uppskatta att det
krävde?
Kjell-Olof Feldt: Det kan jag inte göra någon uppskattning
av alls.
Ola Karlsson: Tycker du att det var rimligt för att
motsvara årsarvodet på 300 000 kr?
Kjell-Olof Feldt: Det kan jag inte bedöma. Jag var inte
invecklad i beslut om hans arvode. Det gjordes av styrelsen.
Ola Karlsson: Men totalsumman för styrelseersättningen
fastställdes på bolagsstämman; där hade väl statens ombud en
uppfattning?
Kjell-Olof Feldt: Förslaget kom från styrelsen. Den
avvägning man gjorde måste rimligen ha skett mot bakgrund av
hans arbetsinsats och hans erfarenhet, som jag inte kunde ha
någon uppfattning om.
Birgitta Hambraeus: Jag vet inte om jag uppfattade
Kjell-Olof Feldt rätt. Du antydde att det kunde vara
grundlagstridigt att lämna en del instruktioner till bankens
styrelse från ägarsidan. Vill du berätta vilken grundlag och hur
du menade?
Kjell-Olof Feldt: Det jag menar är att om jag skulle ha
lämnat instruktioner till ordföranden -- om han nu ansåg att han
hade svårt att få tiden att räcka till -- som innebar att även
hans ansvar i förhållande till banklagen inskränktes, anser jag
inte det skulle ha varit förenligt med ett konstitutionellt
beteende av en regeringsledamot.
Håkan Holmberg: Jag hade också tänkt ta upp Tony Hagströms
syn på sin roll. Nu har flera av frågorna ställts, så jag
ställer bara två frågor för att komplettera något eller kanske
delvis fråga samma sak igen.
I ett brev som vi har fått del av, som Tony Hagström har
skickat nyligen till Kurt Ove Johansson, skriver han så här: Det
var självklart för oss båda -- alltså för dig och för honom --
att ordförandeskapet i PK-banken principiellt och praktiskt
skilde sig från motsvarande befattningar i SEB och SHB.
Jag undrar: Kan ordet "principiellt" tänkas syfta på något
annat än på ansvarsfrågorna? Det är min första fråga. Vi kan
börja med den.
Kjell-Olof Feldt: Jag kan inte göra några tolkningar av
Tony Hagströms brev. Det måste han rimligen svara för själv. Men
i praktiken var det en skillnad. Övriga banker höll sig ibland
med heltidsarbetande ordföranden.
Håkan Holmberg: Min tolkning är i alla fall att han tycks
ha uppfattat att någon form av principiell skillnad har rått.
Du sade nyss att han inte till dig hade uttryckt någon
föreställning om begränsning av sin roll i relation till
banklagen eller av sin arbetsbörda. Jag har också sett här att
han skriver: Vad gäller min egen roll som styrelseordförande var
det klart utsagt från min sida när jag accepterade uppdraget att
min primära uppgift var att leda styrelsesammanträdena.
Jag vet inte om detta kan uppfattas som en skillnad i
minnesbild. Men jag undrar ändå om din bild är att Tony
Hagström, när ni diskuterade detta, refererade till vad han hade
för avsikt med styrelseuppdraget? Har han då gett någon annan
bild än precis att han avsåg att följa det som var gängse i
sådana här sammanhang?
Kjell-Olof Feldt: Nej, att leda styrelsens sammanträden är
ordförandens uppgift. Banker arbetar ofta med kreditutskott
eller förberedande inför styrelsesammanträdena. Om banken har
organiserat sitt arbete på det sättet att ordföranden deltar i
det arbetet eller inte deltar regleras inte av lagen och inte
heller av uppdraget som ägaren ger. Uppgiften var att leda
styrelsens sammanträden. Det är vi helt ense om den formella
innebörden av.
Kenneth Kvist: Fanns det i regeringen någon sorts
regelverk upprättat för hur statens äganderoll skall utövas,
eller är det någonting som bara sker i en sorts muntlig
tradition? Går det till så att man utser människor som sedan
sköter uppgifterna, och statens ansvar som ägare finns inte
närmare specifikt reglerat? Det är den ena saken.
Den andra saken hänför sig till Birgitta Hambraeus fråga, som
väl egentligen inte avsåg att Tony Hagström inte skulle bryta
mot banklagen. Det är ju helt klart. Där har Kjell-Olof Feldt
givit ett entydigt besked. Frågan gällde väl mer när man
diskuterar om en statlig bank skulle kunna påta sig andra
uppgifter eller försöka spela en något annorlunda roll än andra
banker. Du sade i det sammanhanget att det kanske också skulle
strida mot lagar. Det skulle kanske vara intressant om den
frågan utvecklades.
En tredje sak som inte har berörts här var vi inne på litet
med Allan Larsson. Jag frågade honom litet om detta, men det
kanske ännu mer gäller ditt ansvar. En del i själva den här
bankkrisen var naturligtvis avregleringen av finansmarknaden.
Allan Larsson redovisade att det fanns internationella
erfarenheter, för det gick som en internationell trend under
80-talet att man avreglerade finansmarknaderna. Erfarenheten
från andra länder visade då att det ledde till olika former av
överspekulation som sedan skapade kristendenser och kriser inte
enbart i Sverige.
Fanns det vid tiden för genomförandet av avregleringen sådana
informationer från utlandet? Såg ni också sådana risker när ni
genomförde detta? Vilken beredskap fanns i regeringen för att
agera i den händelse att en avreglering skulle leda till en
sådan här uppblåst kreditbubbla som sedan skulle riskera att
spricka? Fördes denna diskussion eller var det någonting som man
inte hade förutsett?
Kjell-Olof Feldt: Hur det går till nu i regeringen när man
diskuterar statens ägarroll kan jag inte uttala mig om. Jag tror
att Kenneth Kvists fråga bör besvaras med att några fasta former
inte fanns under den tid jag var med i regeringen. Varje
statligt ägande behandlades utifrån de förutsättningar som
gällde. Banker var en sak, Systembolaget och Vin & Sprit AB var
en helt annan sak. För att inte tala om SSAB och LKAB och de
förslag, som sedan blev Procordia. Allt sköttes utifrån de
förutsättningar som rådde.
Det är klart att det var gemensam beredning när det gällde vår
policy. Framför allt när det handlade om pengar var
Finansdepartementet invecklat i saken. Men, som jag tidigare
sade, något regelverk för detta fanns inte. Det var naturligtvis
i hög grad det enskilda statsrådets sak också när det gällde att
utse styrelseledamöter och styrelseordförande, även om en
tillsättning av styrelseordförande alltid drogs i regeringen,
givetvis. Många statsråd drog också förändringar i styrelserna.
Alla gjorde det dock inte. Men några former som man kan säga
skapar ett regelverk fanns inte.
Statens sätt att använda sig av Nordbanken för kreditpolitiska
syften är en intressant fråga. Det jag menade var faktiskt
följande: Jag har sett att man från olika håll, inte minst inom
denna riksdag, anser att staten borde använda sig av Nordbanken
för att pressa ned bankernas räntemarginaler, pressa ned
utlåningsräntorna framför allt. Det kan staten naturligtvis
göra, men frågan är om inte staten i så fall skapar ett annat
problem för sig: Hur skall Nordbanken -- om vi tar det fallet --
kunna arbeta med lägre räntemarginaler än andra banker? Jo,
genom att staten avstår från avkastning på sin investering, dvs.
subventionerar banken.
Då är vi inne på ett område där jag tror att EU t.ex. skulle
ha synpunkter. Om staten använde sitt ägande för att
subventionera en viss bank, för att den vägen konkurrera ut
andra banker, minska deras lönsamhet och drabba deras ägare,
menar jag att vi har ett juridiskt problem.
Avregleringen av kreditmarknaden är en lång och svår historia.
Men jag skall försöka göra beskrivningen kort. När
kreditmarknadens avreglering började i slutet av 70-talet i
Västeuropa var erfarenheterna mycket blandade, så även i
Nordamerika. I länder som Holland, Tyskland, Österrike
genomfördes avregleringen utan några som helst problem. Medan
det i USA, Storbritannien och Norge blev stora problem. Ett land
som genomförde avregleringen utan större konvulsioner var också
Danmark. Det var alldeles klart, man ser mönstret, att de länder
som fick problem med avregleringen -- en våldsam
kreditexpansion, en överbelåning, framföra allt av fastigheter
och andra liknande tillgångar -- var de länder som hade en lång
inflationshistora bakom sig: Storbritannien, USA, Norge och
Sverige.
Det vi förutsåg var risken för att vi skulle hamna framför
allt i samma situation som Norge. Då fanns det vissa
föreställningar om att vi med en  mer restriktiv penningpolitik,
dvs. att den räntetrappa som Riksbanken i Sverige konstruerade,
skulle begränsa bankernas utlåningskapacitet genom att det blev
dyrare och dyrare ju mer de behövde låna i Riksbanken.
Dessutom var det alldeles uppenbart att om vi inte kunde bryta
inflationsförväntningen, inflationsbeteendet, riskerade vi en
kreditexpansion. Det som förutsågs var att en skärpning av
finanspolitiken måste ske, inte bara på grund av avregleringens
tänkbara konsekvenser, utan för att Sveriges ekonomi över huvud
taget var på väg mot ett sammanbrott. Vi hade en våldsamt
överhettad arbetsmarknad, en byggmarknad där byggnadskostnaderna
steg med 20 % per år. Det var en ohållbar situation. Det var det
vi arbetade med. Det var det jag misslyckades med. Det var
därför jag avgick ur regeringen.
Kenneth Kvist: Tror du att det skulle vara möjligt eller
tjänligt -- ja, för konstitutionsutskottets granskning skulle
det vara tjänligt -- att det i praktiken fanns en allmän
instruktion? För konstitutionsutskottet vore det bra. Då kunde
vi se huruvida instruktionen hade följts eller inte. Det är
värre när den inte finns. Skulle det vara värdefullt för stadgan
i regeringsarbetet och i regeringsutövandet? Det är en
framtidsinriktad fråga. Jag skulle vilja höra din personliga
mening om detta. Du har ju ändå lång erfarenhet.
Jag kan hålla med om att EU säkert bråkar om många saker. Men
det du säger om banken innebär egentligen att en statlig bank
eller för den delen ett statligt företag egentligen aldrig kan
använda priset eller i bankens fall utlåningsräntan som ett
konkurrensmedel, för då skulle EU anse det vara en subvention.
Att avstå från en del av sin vinst för att konkurrera med andra
och i denna konkurrens påverka den allmänna räntenivån är kanske
inte riktigt att anse som en subvention. Då skulle det alltså
vara omöjligt för Nordbanken att konkurrera så länge den är
statligt ägd.
Kjell-Olof Feldt: Inte att konkurrera. Det här är
problemet med alla statligt ägda företag i alla länder. Vi har
haft upprepade problem med den amerikanska lagstiftningen.
Dumpningsanklagelser framförs gång på gång mot statligt ägda
SSAB. Grundlöst, enligt vår mening. Men beroende redan på att
denna misstanke finns, att staten som i princip kan avstå från
att ha sina tillgångar någorlunda väl placerade -- kanske inte
den svenska staten, men andra stater -- kan tillåta sig en
långvarig subventionspolitik för att slå ut konkurrenter.
I den värld vi lever, för det här gäller inte bara EU, det
gäller även vårt tidigare frihandelsavtal med EG, det gäller vår
anslutning till GATT, skapar detta problem. Det är därför jag
med tillfredsställelse ser fram emot att Nordbanken nu i sin
helhet kommer att privatiseras. Staten råkar gång på gång ut för
problem, om den, via andra vägar än genom generell politik,
försöker påverka en marknad. Gör man det som ägare får man den
här typen av misstankar. De behöver inte ens vara grundade. Men
misstanken finns där. Det brukar skapa problem.
Däremot skall jag vara mer tillmötesgående mot Kenneth när det
gäller den första frågan. Jag tycker alltså att fastare former
för statens sätt att utöva den formella ägarrollen hade varit
mer tillfredsställande än den vi hade. Det var också därför det
här initiativet togs i slutet av min tid i Finansdepartementet,
för att i varje fall för det departementets del hitta bättre
former, så att man efteråt på ett bättre sätt kunde tillgodogöra
sig hur ägarrollen skötts.
Peter Eriksson: Jag tyckte att diskussionen var intressant
här på slutet. Du säger att du mycket väl kände till de problem
som kreditavregleringen skapade i andra länder -- USA, Norge,
m.fl. -- och att ni vidtog en del åtgärder både i regeringen och
i Riksbanken för att inte samma sak skulle hända här.
Jag har två saker i det ämnet som jag skulle vilja fråga om:
När insåg du att samma sak ändå var på väg att hända i Sverige?
Tog du något som helst initiativ för att inte Nordbanken, den
statliga banken, skulle dras in på samma sätt som banksystemen
och banker i Norge eller USA?
Kjell-Olof Feldt: Man kan säga att vi 1986 hade en rejäl
expansion av bankernas utlåning. Men det tolkades av
sakkunskapen, av Riksbanken och av andra, som att en stor del av
den grå kreditmarknaden, som ju hade växt upp under
regleringsperioden, hade flyttat in i banksystemet, dvs. att
krediterna hade tagits över av den ordinarie kreditmarknaden och
därmed blivit registrerade och synliga. Men när detta fortsatte
under 1987 gick inte längre den förklaringen att hävda med samma
kraft. Man hade uttömt den grå kreditmarknaden. Det var
uppenbart att motorn i det hela var fastighetsmarknadens
expansion.
Det som då gjordes var att angripa överhettningen på
fastighetsmarknaden med en särskild skatt på lokaler i
Stockholms- och Göteborgsområdet -- det var ingen populär åtgärd
-- och att försöka dämpa överhettningen på fastighetsmarknaden,
hålla nere uppgången av fastighetspriserna och därmed underlag
till kreditexpansionen. Sedan gjorde Riksbanken ett försök, som
misslyckades, att få bankerna att på frivillig väg hålla
tillbaka utlåningen. Det misslyckades, inte därför att bankerna
var samarbetsovilliga utan därför att finansbolagen växte upp i
en oerhörd hastighet. Det fanns mängder av kreditbolag som kunde
erbjuda fastighetsbelåning. Egentligen var problemet den
överlikviditet som vi hade i ekonomin, vilket gjorde att stora
företag satte upp egna kreditaktiebolag -- man kunde belåna allt
vad man egentligen ville belåna -- för att hålla i gång
expansionen.
För att stoppa det hela krävdes en allmän ekonomisk-politisk
åtstramning och likviditetsindragning från marknaden för att
begränsa den här utvecklingen. Det arbetet bedrevs med större
eller mindre framgång fram till dess att det hela kraschade.
Peter Eriksson: Tog du -- som ägare -- några som helst
initiativ för att Nordbanken inte skulle dras in på samma sätt
som många banker hade gjort i USA och Norge?
Kjell-Olof Feldt: Vi kunde se hur Nordbanken följde
ungefär samma utveckling som övriga affärsbanker. När man nu har
hela historien klar för sig uppstår naturligtvis frågan: Hade
det påverkat utvecklingen om Nordbanken genom ägarens direktiv
hade intagit mer restriktiv hållning framför allt när det gäller
fastighetsbelåning, som ju blev det stora problemet? Det är
möjligt, jag skall inte utesluta det. Jag har sagt tidigare att
det är möjligt att ett av de misstag som begicks under den här
perioden var att man inte hade tagit den egna banken under
speciell behandling och dragit ner dess verksamhet. Å andra
sidan hade vi när vi förde resonemangen -- det var inte så att
vi bortsåg från  möjligheten -- att ta ställning till frågan om
staten skulle använda sitt ägande över Nordbanken för att
begränsa dess möjligheter att konkurrera på marknaden, att avstå
från de vinster som man trodde man kunde göra på utlåningen, att
tappa kunder helt enkelt. Sade man nej till utlåning hade
kunderna bara att gå till andra banker, kreditinstitut och
finansbolag för att få krediter. Så det var ingen lätt avvägning
att göra. Men i retroperspektivet kan man säga att man borde ha
gjort annorlunda.
Peter Eriksson: En mer aktiv ägarroll kunde ha spelat roll
för både Nordbanken och kreditsystemet i övrigt?
Kjell-Olof Feldt: Det kan inte uteslutas.
Peter Eriksson: Anser du att det vore rimligt att det även
i dag fanns möjligheter att gå in med ett mer aktivt ägarskap
från svenska statens sida för att minska det räntegap som vi har
i dag?
Kjell-Olof Feldt: Jag fick den frågan tidigare och
redogjorde för vilka konsekvenser det kan få. Det är en sak om
staten begränsar sin verksamhet på marknaden och är beredd att
ta de förluster det innebär genom att låna ut mindre pengar, en
annan att ingripa i prisbildning genom direktiv till bankens
styrelse. Det kan få helt andra konsekvenser för hela marknaden
än om Nordbanken i ett annat skede hade avstått från att ge
vissa lån. Det är en helt annan fråga med helt andra
konsekvenser.
Peter Eriksson: Jag tänkte att du kanske har ändrat dig,
för tidigare var du mer negativ till ett aktivt ägarskap?
Kjell-Olof Feldt: Nu förstår jag inte vilket aktivt
ägarskap du talar om.
Peter Eriksson: Du sade i början av utfrågningen att ett
mer aktivt ägarskap inte hade varit bra när det gäller svenska
statens ägande av Nordbanken tidigare under processen. Nu har du
nyanserat det litet och sagt att det kanske hade varit positivt
i alla fall. Jag tänkte att du eventuellt skulle kunna tänka dig
att en mer aktiv ägarroll även i dagsläget skulle kunna vara
bra.
Kjell-Olof Feldt: Jag tror att ett missförstånd har
uppstått. Som ägare måste man efteråt fråga sig, när banken
försatte sig i dessa oerhört stora svårigheter och måste lösas
ut med flera miljarder, vilka fel som begicks. Det gäller ägaren
lika väl som bankens styrelse inom ramen för den lagstiftning
som finns och de möjligheter som ägaren har att agera.
Det enda jag kan se att ägaren hade kunnat göra hade varit att
byta ut bankledning och styrelse och hitta personer som hade
varit beredda att väsentligt minska bankens engagemang inom
framför allt fastighetsmarknaden. Det hade varit en möjlig och
legal väg att göra det. Man kan alltid efteråt fråga: Hade det
varit klokt att göra det, eller hade det varit oklokt?
Konsekvensen var att banken hade lämnat över en stor del av
kreditmarknaden till övriga banker. Å andra sidan hade deras
situation varit ännu värre när kraschen kom än vad den blev.
Jerry Martinger: På bolagsstämman den 24 mars 1988, där
departementet hade en representant närvarande, sade
verkställande direktören Bertil Danielsson i sitt anförande
bl.a. följande: "Jag skall inte sticka under stol med att
resursuppbyggnaden har inneburit att risknivån höjts för
PK-banken. I jämförelse med de två andra storbankerna har
PK-banken haft en ogynnsam utveckling av löpande driftskostnader
både i absoluta tal och sett i relation till
balansomslutningen."
Jag undrar om det inte vidtogs några åtgärder med anledning av
vad Bertil Danielsson sade.
Kjell-Olof Feldt: Det är en svår fråga för mig att svara
på så här sex sju år efteråt. Det skedde ju strukturella
förändringar i PK-banken i och med köpet av Nordbanken, som var
avsett att rationalisera banken och minska de driftskostnader
som du nu talar om. Denna omstrukturering av banken var nog ett
utflöde av Danielssons konstaterande i det läget, att banken
hade en för liten lönsamhet i förhållande till sin
kostnadsmassa. Köpet av Nordbanken var ett försök att rätta till
den saken.
Jerry Martinger: Jag menade alltså att VD:n redan i mars
1988 konstaterat att läget för PK-banken var sämre än för de
andra bankerna och att risknivån samtidigt höjts. När man i ett
sådant läge går in i ett köp av Nordbanken är det naturligtvis
farligt. Men jag åsyftar inte det läget, utan jag menar att
Kjell-Olof Feldt redan när Bertil Danielsson sade detta på
bolagsstämman borde ha reagerat. Fanns det inte någonting som
gjorde att man skulle ha reagerat tidigare? Det var detta min
fråga gällde.
Kjell-Olof Feldt: Om jag förstår Bertil Danielssons
uttalande rätt avsåg han bankens driftskostnader och de krav det
ställde på förbättrad lönsamhet och förbättrad effektivitet i
banken. Han talade inte om bankens låneportfölj, att den skulle
vara det som orsakade bankens kostnadsproblem. Det hade han i
det skedet inte nämnt. Att banken hade en kostnadsmassa som inte
var gynnsam ledde fram till de strukturförändringar som gjordes
i och med köpet av Nordbanken.
Jerry Martinger: Han sade att risknivån hade höjts. Om
banken har ett läge som är sämre än de andra storbankernas, är
det en situation som man kanske borde titta på litet extra.
Kjell-Olof Feldt: Jag kan omöjligen gå tillbaka till läget
1988 och ange exakt vad vi hade diskuterat inför bolagsstämman.
Att Danielsson tog upp den frågan berodde väl på att han var
bekymrad över bankens lönsamhet. Det är alldeles riktigt.
Ola Karlsson: Det är lätt att intrycket av en sådan här
tillställning blir att det är lätt att vara efterklok. Jag
konstaterar ändå att man i en proposition 1989/90:116, som lades
fram den 15 februari 1990, skrev så här om ägande i banker och
andra kreditinstitut: "Flera remissinstanser har ansett att en
ägarreglering skulle rubba balansen mellan ägare och ledning i
bankerna. Inflytandet över bankens verksamhet kunde i allt
väsentligt komma att flyttas över på bankens ledning. Avsaknaden
av en möjlighet till ägaringripanden under en längre tid skulle
kunna konservera en inkompetent företagsledning till men inte
endast för lönsamheten och aktievärdet utan ytterst för bankens
säkerhet och sundhet."
Jag antar att man i regeringskretsen förde en diskussion om
ägarfrågor. Ledde denna diskussion fram till någon fundering
också vad gällde Nordbanken--PK-banken?
Kjell-Olof Feldt: Jag kan inte erinra mig vad som föregick
den propositionen. Det var i ett skede då jag var på väg att
lämna regeringen. Det som i Finansdepartementet sågs som den väg
vi skulle följa för Nordbanken var en successiv utförsäljning av
banken. Jag vill påminna om att ägarförhållandena i bankerna
visade sig spela en ganska liten roll för i vilken krissituation
de sedan hamnade. Ta t.ex. Gotabanken, sparbankerna och
Nordbanken. Där hade vi tre helt olika banker: en rent
privatkapitalistisk, en där ägarförhållandena är svårare att
bedöma och en statsägd bank. Jag tror inte det finns tolkningar
som visar att ägarförhållandena skulle ha spelat en stor roll
för den kreditkris som bankerna hamnade i.
Ola Karlsson: Vad som föregick den propositionen var bl.a.
att Kreditmarknadskommittén hade kommit med sitt slutbetänkande
med ägarbilden. Uppenbarligen måste det på departementet ha
förts ganska omfattande diskussioner om ägarfrågan, om ägandet i
kreditbolagen. Jag kan bara konstatera att staten från 1988 och
till början på 1990 intagit en relativt passiv ägarroll.
Kjell-Olof Feldt: Det har jag redan kommenterat.
Kurt Ove Johansson: Jag tackar Kjell-Olof Feldt för att ha
medverkat vid konstitutionsutskottets utfrågning.


Konstitutionsutskottet
1995-01-19
Bilaga B 3
Kl. 13.00--13.45
Offentlig utfrågning av förra statsrådet Anne Wibble angående
utövande av statens ägande av Nordbanken m.m.
Kurt Ove Johansson: Vi hälsar Anne Wibble välkommen till
utskottet. Det är möjligt att vi inte kommer att vara lika
stränga mot den utfrågade som vi har varit under förmiddagen. Vi
hoppas i alla fall att Anne Wibble, precis som de andra, skall
bidra till vårt kunskapsinhämtande. Anne Wibble har sagt att hon
inte tänker hålla något inledningsanförande. Vi går därför
direkt in på frågorna.
Widar Andersson: Herr ordförande! Vi har betat oss fram
från 1982 till 1991. Denna fråga har varit i
konstitutionsutskottet många gånger och många vändor. Många av
frågorna både till Kjell-Olof Feldt och Allan Larsson har därför
varit inriktade på framtiden. Nu kan man se i backspegeln. Det
är lättare att dra slutsatser om hur saker och ting borde ha
gått till och vad man kan lära sig av detta. I den andan vill
jag ställa ett par tre frågor till Anne Wibble.
För det första undrar jag hur Anne Wibble ser på det statliga
ägandet. Jag blandar då inte in att en del av den förra
regeringens huvudinriktning var att sälja statliga företag, utan
jag menar just hur man ser på ägandet av Nordbanken. Kjell-Olof
Feldt och Allan Larsson var inne på att de hade tagit vissa
initiativ, dock icke fullbordade, för att ge statens ägande mera
fasta former. Det arbetet startades i Finansdepartementet. Det
skulle vara intressant att höra om Anne Wibble skulle kunna säga
någonting om det.
Anser du att staten blivit en mera aktiv och engagerad ägare
under den borgerliga regeringsperioden mellan 1991 och 1994? På
vilket sätt har det i så fall förändrats?
Den tredje frågan är mera generell och avser framtida bruk.
Hur anser du att staten -- regering och riksdag -- borde ha
förutsett den kris som uppkom i bank- och finanssektorn? Anser
du i så fall att regeringen borde ha vidtagit andra åtgärder än
vad som nu skedde?
Anne Wibble: Det var ganska omfångsrika frågor, framför
allt den sistnämnda. Jag börjar med den första, hur jag ser på
det statliga ägandet.
Jag har sedan gammalt på mera principiella grunder
uppfattningen att staten inte är någon lämplig ägare till
företag som verkar på en konkurrensutsatt marknad. Det hänger
samman med att jag tror att det är svårt för staten att vara en
aktiv och engagerad ägare, eftersom staten också har ansvaret
för regelsystemet och hur marknaden i sig fungerar Det är svårt
att hålla isär de rollerna. Det är det som ligger bakom att jag,
bl.a. i den proposition jag lade fram bara tre dagar efter det
att jag tillträdde som finansminister, begärde ett bemyndigande
hos regeringen att sälja Nordbanken. Innehållet i propositionen
var framarbetat under den tidigare regeringen, men jag gjorde
just det tillägget. Jag fick också ett sådant bemyndigande. Det
grundades på detta principiella förord för privat ägande. Jag
tror att det är en nackdel för i detta fall banken, och även
mera allmänt för statliga företag, att ha en ägare som har
svårigheter att, på grund av risken för sammanblandning, vara
aktiv och utöva ett engagerat ägande.
Min allmänna uppfattning är nog att man, snarare än att lägga
ner mycket tid och möda på att försöka utveckla och hålla isär
dessa två roller, bör renodla dem, så att staten sätter upp
ramar och villkor. De företag som verkar på en konkurrensutsatt
marknad bör ha andra ägare än staten.
Widar Andersson vill också veta om staten har blivit en mera
aktiv ägare och i så fall hur. Staten äger i dag ganska många
företag och gjorde det även tidigare. Om man har den uppfattning
som jag har, av principiella skäl, kan man ändå inte omedelbart
göra sig av med dem. Man får försöka att planmässigt förändra
ägarformen, på ett sätt som marknaden tål. Under tiden måste
staten försöka vara en bra ägare till de företag som av olika
skäl har kommit i statlig ägo.
Allmänt sett var det regeringens ambition att få bra personer
till styrelserna för de statliga bolagen. Jag svarade bara för
ett fåtal av de statligt ägda företagen, framför allt
Nordbanken. Det tror jag har ganska stor betydelse kortsiktigt,
i avvaktan på att man kan få privat ägande, som jag föredrar.
Även detta är ett långsiktigt arbete. Det handlar om att se till
att styrelse och inte minst styrelseordföranden har både
kompetens och integritet.
Slutligen frågade Widar Andersson om regeringen och andra
borde ha förutsett den kris som skulle komma i den finansiella
sektorn. Det tror jag är en fråga som kommer att diskuteras
under mycket lång tid. Det är alldeles uppenbart att man nu, när
man ser tillbaka, kan se ganska många signaler på en begynnande
kris, tidigare än vad det kunnat synas under själva skedet. Det
är alltid lättare att se tillbaka än att uppfatta saker som
pågår. Det är möjligt att man kan lasta både regering och andra
för att vi inte tillräckligt noga tittade på erfarenheter från
USA och Norge som skulle gjort det möjligt att upptäcka
krissymptom kanske redan i slutet av 1980-talet. Jag vill dock
inte lasta någon då ansvarig regeringsledamot för detta. Jag
tror att det var lika svårt för alla att upptäcka problemen. Det
väsentliga nu är att vi drar lärdom av detta, så att man inte
glömmer bort, som man gjorde med krisen på 20-talet. Den glömdes
bort inför de problem som vi har haft nu, under slutet på
80-talet och början av 90-talet. Till den änden är
undersökningar, samtal och diskussioner och lärdomar som sätts
på pränt av stor betydelse.
Widar Andersson: Jag vill ställa två följdfrågor. Det var
just det som Anne Wibble sade som jag hade i bakhuvudet när jag
ställde frågan om hon ansåg att det fanns någonting man borde ha
gjort. Det kommer att bli fler kriser. När och på vilket sätt
vet vi inte, men de kommer. Oavsett ideologisk utgångspunkt är
staten via olika departement ägare till en hel del företag. På
vilket sätt menar du, Anne Wibble, att staten, under den tid du
var ansvarigt statsråd, har dragit erfarenhet av den då pågående
krisen, som du kan se har satt några spår i statens sätt att
bete sig som ägare? Det Anne Wibble pekade på var att man utser
styrelseledamöter. Vad jag förstår menar Anne Wibble att hon som
ansvarigt statsråd utsåg andra styrelseledamöter än den tidigare
regeringen gjorde. Kan du beskriva, i sammanfattning, skillnaden
mellan den utnämningsfilosofi som den regering du ingick i
tillämpade, om det nu fanns någon, och den som den förra
socialdemokratiska regeringen hade?
Anne Wibble: Jag utsåg personligen ytterst få, om ens
några styrelseledamöter, eftersom jag ägde Nordbanken fram till
januari 1993. Det var en ganska kort period. Filosofin om ägare,
hur man styr företag, gäller inte bara Nordbanken utan alla de
företag som staten råkar ha. Jag upplever det som att vi i
regeringen försökte genomförde ett skifte till mera kompetens
och erfarenhet i styrelsesammansättningen. Det var alltid svårt
att avgöra. Jag vill inte peka ut några individer. Detta var
åtminstone vår ambition. Jag tror inte att jag själv har fattat
några sådana beslut, eftersom mitt ägande var mycket begränsat.
De andra företagen låg under andra departement.
Ola Karlsson: Jag skulle vilja börja med att fråga hur
ägarfrågorna hanterades i departementet under Anne Wibbles tid
som ansvarigt statsråd. Vem hade det formella ansvaret? Var låg
frågorna?
Anne Wibble: Det formella ansvaret för de företag som
fanns inom den finansiella sektorn låg hos mig. Det var
Nordbanken som var det stora företaget, men det fanns också
några andra, t.ex. Företagskapital AB och Industrikredit AB.
Sedan låg andra företag under Näringsdepartementet. Mest av
praktiska skäl flyttade vi i januari 1993 ägaransvaret för de
finansiella företagen till det statsråd som hade ansvaret för
den finansiella sektorn över huvud taget, nämligen Bo Lundgren.
Vad gäller just ägarfunktionen och dess utövande satte vi i
gång eller möjligen intensifierade samarbetet mellan de
departement under vilka det fanns eller finns statliga företag,
för att precisera eller beskriva en ägarfilosofi. Det var inte
så värst mycket gjort i det arbetet, men det hade ändå börjat
tidigare. Vi tillsatte t.ex. en grupp som gick under benämningen
Ägargruppen, som bestod av representanter både för
Finansdepartementet, Näringsdepartementet och
Kommunikationsdepartementet i första hand, för att få en mera
enhetlig ägarfilosofi för dessa olika företag. Det arbetet
hoppas jag fortskrider nu.
Ola Karlsson: Hur såg den ägarfilosofi ut som man kom fram
till?
Anne Wibble: Detta är en principiellt ganska betydelsefull
fråga. Det arbetet påbörjades och fortskred, men det behöver
fortfarande utvecklas. Det blev inte någon färdig lista på
principer. Det var en diskussion. Det är viktigt att komma ihåg
att det kan vara litet olika faktorer som är betydelsefulla för
utövandet av statens ägarroll för olika typer av företag. I
olika företag kan man ha sig ålagt genom riksdagsbeslut osv. att
i större eller mindre grad ta hänsyn till andra än kommersiella
förutsättningar. Man kan t.ex vilja ta regionala hänsyn. Det
påverkar naturligtvis det praktiska utövandet av ägarrollen.
Ola Karlsson: Kan du peka på några konkreta åtgärder som
du vidtog för att förändra ägarrollen i Nordbanken?
Anne Wibble: Det första konkreta var att skaffa ett
bemyndigande från riksdagen att sälja banken.
Ola Karlsson: Men nu såldes inte Nordbanken. Den ligger
fortfarande kvar. Ägandet har fortsatt att hanteras av staten.
Hur har man hanterat frågorna? Har ägarrollen förändrats under
din tid som statsråd?
Anne Wibble: Ägarrollen i fråga om Nordbanken handlade
kolossalt mycket om att undvika en sådan kollaps i företaget så
att det skulle dra med sig mycket stora problem för hela det
finansiella systemet och betalningssystemet i Sverige. Det
ställer speciella krav på hur finansiella företag fungerar. Där
var det inte möjligt att avstå från att ta ägaransvar och
tillskjuta kapital, som vi gjorde vid flera tillfällen. Det är
riksdagen alltför väl medveten om. Det fanns inte en praktisk
möjlighet att avstå från detta, vilket det kunde ha varit om det
hade handlat om företag av annat slag än mycket stora företag
inom den finansiella sektorn. Det var det jag menade när jag
sade att förutsättningarna är olika i olika typer av företag som
verkar på olika marknader.
Ola Karlsson: Diskuterades ägarrollen eller ägarfunktionen
i regeringen i dess helhet under din period som statsråd?
Anne Wibble: Regeringen diskuterade vid flera tillfällen
insatser i det finansiella systemet. Det är klart att i samband
med detta uppkom frågan om det spelar någon roll, och i så fall
hur, att staten är ägare till ett av dessa företag. Det hade
också en praktisk betydelse vad gäller en annan bank där staten
inte var ägare från början men blev det, nämligen Gota Bank.
Ola Karlsson: Vilken strategi hade du vad gäller
styrelserekryteringen? Du var ändå ansvarigt statsråd för två av
bolagsstämmorna under perioden.
Anne Wibble: Den strategi som både jag och övriga
ledamöter i regeringen hade för styrelsesammansättning i företag
av alla möjliga slag var naturligtvis att ha en kompetent
styrelse. Staten utövar sin ägarroll på bolagsstämman.
Bolagsstämman väljer styrelse. Det är styrelsen som sköter den
praktiska verksamheten i företaget. Det är oerhört väsentligt
att styrelsen är kompetent och har integritet och över huvud
taget är lämpad att sköta detta företag. Det var den typen av
kriterier som jag och andra ansåg vara tyngst vägande.
Ola Karlsson: Hur och av vem prövades kompetensen på
departementet?
Anne Wibble: Det fanns -- jag utgår från att det finns
fortfarande -- en tjänstemannauppdelning, så att vissa
tjänstemän sköter vissa frågor och andra tjänstemän sköter andra
frågor. De tjänstemän som hade att sköta ägarfrågorna och de som
hade att hantera det finansiella systemet över huvud taget och
kunde tänkas bidra med kunskap om vilken sorts egenskaper som är
viktiga för att kunna sköta företag inom denna sektor, samrådde
naturligtvis. Det fördes diskussioner med departementsledningen
för att komma fram till bra förslag, på samma sätt som vid alla
andra diskussioner om hur man utser personer till uppdrag.
Ola Karlsson: Vad var skälet till att man valde att inte
ha någon egen representation från departementet i bankledningen
eller bankstyrelsen?
Anne Wibble: Min uppfattning är att detta i sig har mindre
betydelse. Jag tycker att den stärks av händelseförloppet. När
jag tillträdde som finansminister hade vi en regel som sade att
staten skall godkänna ordförande i bankstyrelser, en regel som
vi avskaffade. Det innebar någon sorts informellt samråd. Såvitt
jag har förstått har detta förfarande inte på något sätt haft
effekt på huruvida olika företag, med olika styrelseordförande
som alla blivit godkänta, har lyckats bra eller dåligt. Det
förefaller mig som om den sortens inflytande är relativt
ointressant. Det väsentliga är hur hela styrelsen fungerar.
Håkan Holmberg: En fråga som har varit uppe förut är
ordförandens roll i en statlig bank. Man kan möjligen fundera
över statliga företag över huvud taget. Det har framkommit att
Tony Hagström på sin tid tycks ha haft uppfattningen att
ordförandeskapet i PK-banken både praktiskt och principiellt
skilde sig från ordförandeskapet i en privatägd bank. Kan du
se någon grund för en sådan uppfattning? Hur ser du på
ordförandens roll i ett företag som PK-banken?
Anne Wibble: Min uppfattning är att ordföranden har en
mycket betydelsefull roll i en styrelse, vilken styrelse det än
är. Genom att ta på sig ett uppdrag som ordförande i en
styrelse, i synnerhet i en stor statligt ägd bank, tar man ett
viktigt ansvar och måste därmed vara beredd att avsätta framför
allt tid och kompetens för att engagera sig i verksamheten.
Håkan Holmberg: Tony Hagström har beskrivit sin egen roll
som att den i första hand var att leda styrelsesammanträden och
inte ha någon operativ roll. Man kan få intrycket att han
försökte begränsa sina funktioner utöver vad som är normalt.
Sedan kan man diskutera om det är rätt eller inte. Är det ett
rimligt sätt att beskriva ordförandens roll som "att leda
styrelsesammanträden och ha viss kontakt med Finansdepartementet
i ägarfrågor, men i övrigt inte ha en operativ roll"?
Anne Wibble: Om man åtar sig att vara ordförande i en
styrelse för en bank, har man ett större ansvar än att leda
styrelsesammanträdena. Ett väsentligt större ansvar, skulle jag
vilja säga.
Kenneth Kvist: Det är välbekant att Anne Wibble tycker att
staten inte är någon lämplig ägare. Under den borgerliga
regeringen var det inte bara så att det statliga ägandet inte
avvecklades. Staten blev dessutom helägare 1992. Innebär det att
den borgerliga regeringens filosofi var att statligt ägande är
olämpligt, men om det blir problem är det lämpligt?
Vi hade en diskussion här tidigare om formerna för att utöva
detta olämpliga statliga ägande. Utarbetade ni några mera fasta
former för detta ägande? Den socialdemokratiska regeringen som
föregick er hade uppenbarligen inte särskilt fasta former för
detta. Det var ganska informellt, med utseende av representanter
till bolagsstämmor osv. Ni fortsatte, såvitt jag förstår, i
ungefär samma fotspår.
Vi fick också en intressant uppgift som jag inte hade noterat
själv tidigare. Allan Larsson påstod att det fanns tankar inom
den socialdemokratiska regeringen och att ett beredningsarbete
hade börjat för att det statliga ägandet skulle ske i någon form
av holdingbolag. Därmed skulle inte utövas någon sorts
ministerägande, eftersom det skapade vissa problem, menade han.
Men du offrar inget åt den tanken, Anne Wibble, utan säger, rått
och frankt, "jag ägde Nordbanken bara till i början av 1993".
När ni inte kunde privatisera reellt, privatiserade ni i alla
fall på det mera privata planet inom regeringskretsen! För att
återgå till allvaret: Den borgerliga regeringen såg alltså
ägandet av statliga företag som att det var "ministerns
personliga ansvar". Du sade också "mitt ägande var begränsat i
tiden". Man väljer inte orden utan tanke.
Anne Wibble: Jag börjar med det sistnämnda. Det var litet
spetsfundigt. För att förbereda mig inför denna utfrågning har
jag läst igenom de två propositioner om Nordbanken som jag
avlämnade under min tid som ägaransvarig. De är skrivna på
sedvanlig regeringsprosa, i jagform. Jag skall gärna erkänna att
jag inte varje dag upplevde mig själv som personlig ägare till
en jättestor bank. Det var snarare så att detta var ett utflöde
av sättet att skriva propositioner.
Att utöva ägandet genom holdingbolag tycker inte jag är
särskilt lämpligt. Bildandet av Fortia skedde före
regeringsskiftet. Jag var rädd att det skulle cementera en som
jag menar i grunden mindre lyckad form av ägande av företag som
verkar på en vanlig marknad. Därför var denna tanke på
holdingbolag inte ett steg framåt utan snarare ett steg bakåt.
Kenneth Kvist tog också upp detta med fastare former för
ägandet. Tyvärr, inte bara för mig utan för oss alla och alla
svenska medborgare, förekom alldeles för många kontakter mellan
framför allt Nordbanken och departementet. De föranleddes av
problem.
Det var ju så att kreditförlusterna blev större och större,
och det blev svårare och svårare att klara saker och ting. Detta
föranledde naturligtvis många kontakter mellan företaget
Nordbanken och departementet. Jag skulle gärna ha sett att det
varit färre sådana, om problemen därmed hade varit färre. Det
innebar också att det i fallet Nordbanken knappast fanns skäl
för mig att utveckla några speciella, fasta former, då det
förekom rätt mycket kontakter av annat slag.
Den första frågan var om det är lämpligt för staten att vara
helägare bara när det gäller problemföretag. Jag förmodar att du
syftar på propositionen som kom i maj 1992, där det krävdes en
betydande omstrukturering, avlyft av problemkrediter, bildandet
av Securum och kapitaltillskott av olika slag till Nordbanken.
Det fanns då ett mindre antal icke-statliga aktieägare i banken.
Jag menade att det var praktiskt enklare att genomföra den
mycket betydande omstrukturering och de värdeförändringar som
skulle följa av detta med staten som ensam ägare, snarare än med
en ganska liten privat minoritetsandel. Det var skälet till att
staten vid det tillfället köpte ut de privata ägarna.
Samtidigt fanns det även i den propositionen en begäran om
bemyndigande från riksdagen att när så befanns lämpligt sälja
både Nordbanken och det nybildade Securum, som skötte och
fortfarande sköter problemkrediterna.
Kenneth Kvist: Det du sade nyss tolkar jag så att ni köpte
ut de privata ägarna därför att det behövde göras en betydande
omstrukturering. Men hur bestämdes köpeskillingen? Hur såg den
ut? Här var det ett företag som, milt sagt, var fallfärdigt vid
den tidpunkten. Vad kunde marknadsvärdet på minoritetsägarens
andel vara? Det kunde väl knappast vara större än en krona i det
läget. Var det så att man köpte ut de privata ägarna för att
hålla dem skadeslösa? Sedan fick staten och skattebetalarna ta
hela ansvaret, och därmed slapp minoritetsägarna ifrån sin del
av ansvaret.
Det var en annan sak som sades här på förmiddagaen som
förvånade mig litet. Allan Larsson gjorde gällande att det fanns
en sorts informell samregering i samband med finanskrisen och
förhållandena inom bankvärlden. Var det så att det förekom
kontakter mellan den borgerliga regeringen och den
socialdemokratiska oppositionen av informell karaktär och att
det fattades beslut som hade giltighet för bankkrisen i
allmänhet och Nordbanken i synnerhet som låg vid sidan om
vanliga, etablerade beslutsfora? Hur såg denna informella
regering ut? Eller var det bara vanliga samtal som fördes, som
sedan resulterade i saker som förelades riksdagen?
Anne Wibble: Den första frågan gällde köpeskillingen vid
tillfället i maj 1992. Det var mycket svårt att avgöra värdet,
och det föranledde mycket tänkande och många diskussioner. Man
skall komma ihåg att det var så att ett antal privata ägare hade
tecknat aktier så sent som i december 1991 och hade deltagit i
den nyemission som då skedde. Det är naturligtvis riktigt att
värdet på banken i maj-juni 1992 var mycket begränsat, om ens
något. Det kunde finnas skäl att säga att man skulle köpa ut dem
till noll.
Icke desto mindre hade staten gått ut med ett prospekt,
garanterat och skrivit alla möjliga saker om den bedömning som
man då gjorde från både regering och riksdag om utsikterna i
Nordbanken, och ett visst pris hade betalats av de privata
minoritetsägarna bara fem månader tidigare. Jag landade på
slutsatsen att det var rimligt att köpa tillbaka deras andel för
i stort sett samma pris. Det betyder att riksdagen, som godkände
denna hantering, avsatte ungefär 2 miljarder kronor för detta.
Men priset var alltså i stort sett detsamma som i december 1991.
Den andra frågan gällde informellt samregerande. Det är
alldeles korrekt att det förekom efter krishanteringen hösten
1992, alltså i samband med kronförsvaret och senare kronans
fall. En av de överenskommelser som ingicks mellan regeringen
och den dåvarande socialdemokratiska oppositionen var att vi
skulle försöka vara överens om hanteringen av problemen i den
finansiella sektorn. Jag tror att det var av mycket stor
betydelse för Sverige att denna överenskommelse kunde nås. Det
innebar att det därefter, vid utarbetandet av propositioner om
åtgärder i det finansiella systemet och redovisningar m.m.,
skedde ett betydande samråd med den socialdemokratiska
oppositionen.
Om frågan syftade på tiden före detta -- jag är oklar om
huruvida det gällde fram till regeringsskiftet -- skedde inte
något sådant samråd, i varje fall inte där jag var involverad.
Under själva regeringsskiftesperioden, dvs. efter valet i
september 1991 och fram till regeringsskiftet, skedde ett
betydande samråd, som jag har rapporterat om till
konstitutionsutskottet vid tidigare tillfälle. Jag och några
andra fick information från den avgående regeringens sida.
Kenneth Kvist: Det du säger vad avser köpeskilling osv.
innebär alltså, att när du tillträdde som finansminister trodde
inte ägaren att krisen i Nordbanken var särskilt djup. Man
godkände ju då marknadsföringen av en nyemission, som
förespeglade de tänkta köparna att detta skulle vara en
investering som var värd att göra. Är det så jag skall tolka det
du säger? Ni trodde inte att krisen var så djup och därför lät
ni marknadsavdelningen, eller vem det var, marknadsföra en
nyemission under vissa förespeglingar om att detta skulle vara
en bra placering. På grund av att ni sedan insåg att det kanske
var att lova litet för mycket kände ni er moraliskt skyldiga mot
dem som hade köpt aktierna när dessa behövde lösas ut. Eftersom
företaget måste omstruktureras var ni tvungna att betala ut vad
de hade gett för att de inte skulle göra någon förlust.
Anne Wibble: Det är alldeles riktigt att min och alla
andras bedömning av finanskrisens effekter i oktober 1991 inte
överensstämde med det som senare kom att ske. Jag har inte
träffat på någon bedömare av den svenska finansiella krisen som
redan i oktober 1991 förutsåg det som skulle komma att ske. Den
allmänna bedömningen då var att problemen var lokaliserade
nästan enbart till Nordbanken.
Kenneth Kvist: Min fråga var: Ansåg ni i början av
regeringsperioden, i oktober-november, att Nordbankens kris var
väldigt djup?
Anne Wibble: Jag gjorde den bedömningen, som jag
redovisade i en proposition till riksdagen -- och riksdagen
instämde i denna bedömning -- att de förslag om kapitaltillskott
och annat som lagts fram och beslutats hösten 1991 skulle vara
till fyllest. Annars hade vi föreslagit något annat. Det visade
sig sedermera icke vara så, utan jag kom tillbaka till riksdagen
med ytterligare förslag för Nordbanken. Vi återkom från
regeringens sida också i fråga om andra banker, som Sparbanken
och Gota Bank. Som alla vet, var det rätt mycket diskussioner
även om andra delar av det finansiella systemet.
Peter Eriksson: En huvudfråga som vi har diskuterat i dag
handlar om staten som ägare: vilket ägaransvar staten har och om
staten har varit alltför passiv när det gäller att ta
ägaransvaret under de här åren. Du gav här uttryck för att du
ansåg att det är ett stort problem för staten och statliga bolag
att staten har svårigheter att ta ett ordenligt, ett aktivt
ägaransvar.
När det nu ganska snart visade sig att det inte var möjligt
att sälja Nordbanken, som du hade planerat, och att ni i stället
fick ett större ägarinflytande, borde det inte då ha varit
naturligt att söka finna former för ett mer aktivt ägaransvar,
än att bara inskränka sig till att föreslå styrelseledamöter, om
man nu såg det här som en mycket viktig fråga?
Anne Wibble: Som jag sade, tror jag att en av de stora
nackdelarna med ett statligt ägande är att staten inte kan vara
så engagerad och aktiv att det är bäst för företaget. Det är
därför som jag tror att det är olämpligt med statligt ägande i
de former som jag har beskrivit.
Motsatsen till det vi gjorde hade varit om jag själv skulle ha
satt mig på Nordbankens kontor och gått igenom det hela och
försökt leda företaget. Detta skulle ha varit utomordenligt
olyckligt. Jag tror alltså att ansvarsfunktion och
verkställighetsfunktion måste vara väldigt klara. Att
sammanblanda dessa, t.ex. genom att utse fem tjänstemän från
departementet som ledamöter i styrelsen, hade inte varit bra.
Det hade varit till större nackdel för banken och för
möjligheterna att omstrukturera och leda verksamheten till en
framtida positiv utveckling. Den formen av aktivitet som innebär
att tjänstemän på departementet eller andra i detalj tar del i
den dagliga skötseln tror jag inte på. Statstjänstemän har en
sorts kompetens, och de som skall leda eller verkställa
affärsverksamhet har -- eller skall ha -- en annan sorts
kompetens. Det gör att jag inte vill ha just den formen av
inblandning från tjänstemän på departementet, eller från mig
själv för den delen.
Peter Eriksson: Menar du på allvar att alternativet vore
att gå in och leda den dagliga verksamheten och att staten inte
på något annat sätt kan ta ett mer aktivt ägaransvar?
Anne Wibble: Statens ägaransvar bör utövas på
bolagsstämman, genom att man utser en styrelse som sköter
verksamheten och som genomför ägarens intentioner. Ägaren skall
inte delta i den dagliga hanteringen och bestämma huruvida man
skall satsa på en viss sorts marknadsföring, en viss sorts
produktutveckling osv. Jag tror att det vore olämpligt om staten
som ägare skulle göra det.
Peter Eriksson: Å ena sidan säger du att ett mer aktivt
ägarskap är väldigt viktigt. Å andra sidan säger du att
alternativet till det ni gjorde var att gå in och leda
verksamheten dagligen. Det här är knappast något som en ägare,
vad jag vet, av större företag eller organisationer sysslar med.
Den inställningen gör mig väldigt bekymrad. Om svenska
finansministrar generellt har en sådan åsikt, har man inte alls
förstått möjligheterna för en ägare att utöva ett aktivt
ägarskap.
Anne Wibble: Som jag började med att säga, är det min
uppfattning att varje företag behöver ett aktivt ägande. Men jag
tror att det är förenat med stora svårigheter för den som
samtidigt representerar staten och har betydande andra roller
och funktioner i samhällslivet att kombinera rollen som
lagstiftare, eller förslagsställare till riksdagen om lagar och
verkställande av riksdagens olika intentioner i fråga om
lagstiftning och regelsystem på de olika marknaderna, med rollen
som aktiv ägare, som aktivt styr intentionsvis och genom mera
praktiska beslut. Jag tror att det är svårt att förena de
rollerna.
Det är detta som ligger bakom mitt förord för icke-statligt
ägande av sådana företag, just därför att jag tror att det är
bra med ett aktivt ägande. Att kombinera den statliga rollen,
där man sätter upp ramar och villkor, med rollen som aktiv ägare
är väldigt svårt. Det ligger bakom mitt förord för att inte ha
den typen av ägande, därför att det finns risker för
sammanblandning. Jag tror att det aktiva ägandet blir lidande av
det, och det är till skada för företaget i fråga.
Peter Eriksson: Vi är överens om att det är svårt att
utöva ett bra och aktivt ägande. Men du sökte inte heller några
nya former, om jag har förstått det rätt, för att skapa ett mera
aktivt ägaransvar. Det är det som man möjligen kan kritisera dig
för, tycker jag.
Anne Wibble: Jag vill bara påminna om att jag just nämnde
att jag satte i gång ett arbete mellan flera departement, som
alla var involverade i statligt ägande, för att forma en
ägarfilosofi för de företag som trots allt är statligt ägda.
Detta var, såvitt jag förstår, relativt nytt inom området
statligt ägande.
Kenneth Kvist: Jag hade en fråga till. Slutsatsen av vår
förra diskussion om nyemissionen och krisen i banken är väl den,
att om den nya regeringen ett par månader efter regeringsskiftet
1991 bedömde att Nordbankens kris inte var så djup, torde den
borgerliga kritiken av en viss underlåtenhet från
Socialdemokraternas sida när det gällde hanteringen av
Nordbankskrisen tidigare därmed behöva mildras något. Ni trodde
ju inte själva att krisen var djupare än att det behövde göras
en nyemission. Om jag inte minns fel, var det fråga om dels
statligt kapitaltillskott, dels en nyemission till privata
ägare.
Jag tycker mig förmärka i dina svar här att det är så att
ideologin styr oss. Du tycks inte gilla statligt ägande -- det
är klart. Men har inte denna ovilja till statligt ägande också
medfört en viss passivitet i den statliga ägarrollen från den
borgerliga regeringens sida, när krisen i banken djupnade på
riktigt allvar och antog proportioner som borde ha föranlett
ganska kraftfulla insatser?
Anne Wibble: När det gäller den första frågan vill jag
påminna om att det handlade om 5 miljarder kronor. Många har
blivit fartblinda av de enorma summor som har kommit att
hanteras i spåren av de finansiella problemen. 5 miljarder
kronor är kolossalt mycket pengar. Det är alldeles tillräckligt
seriöst. Även om det hade stannat vid det, skulle det ha funnits
skäl att diskutera vilka faktorer som ledde fram till ett så
stort hål i ett statligt företag i en sektor. Vi skall inte vara
fartblinda -- 5 miljarder kronor var vad det handlade om då.
Frågan om vilken politik som har lett till sådana problem är
alltså inte negligerbar.
På den andra frågan vill jag svara: Nej, det har verkligen
inte varit så att en ideologisk inställning till statligt
respektive privat ägande har lett till passivitet. Tvärtom var
det min och andras ambition att se till att de statliga
företagen, som vi av många skäl tyckte skulle må bättre av ett
privat ägande, var i så bra skick att staten, dvs. vi alla
skattebetalare, skulle få ett bra pris vid en försäljning. Det
kräver naturligtvis att bolagen i fråga är välskötta och
intressanta för en privat ägare. Det är snarast ytterligare en
morot för att man verkligen skall se till att företagen är väl
skötta.
Ordföranden: Jag vill ta tillfället i akt och tacka dig,
Anne Wibble, för att du har medverkat här hos oss. Jag vill säga
samma sak till dig som till dem som har medverkat tidigare i
dag, att jag tycker att din strävan att ge uppriktiga svar på
frågorna i hög grad bidrar till att förbättra det underlag som
konstitutionsutskottet får genom denna utfrågning. Tack så
mycket!
Anne Wibble: Jag tackar så mycket för de vänliga orden och
för att jag har fått tillfälle att vara här.

Konstitutionsutskottet
1995-01-19
Bilaga B 4
kl. 13.45--14.40
Offentlig utfrågning av förra statsrådet Bo Lundgren angående
utövande av statens ägande av Nordbanken m.m.
Kurt Ove Johansson: Vi hälsar dig välkommen, Bo Lundgren.
Jag vill ge dig samma chans som de andra att säga något
inledningsvis.
Bo Lundgren: Det kan finnas anledning att göra några
kommentarer.
Det är långtifrån min roll att ha några synpunkter på vad ett
utskott som jag inte tillhör gör. Men det är, allmänt sett, bra
att vi får en diskussion och en granskning av hur statens
ägarroll utövas. Det är väldigt viktigt.
Sett från ekonomiska utgångspunkter och i formell mening är
ägaransvaret i ett aktiebolag begränsat till att riskera
aktiekapitalet, varken mer eller mindre -- om vi bortser från
att det skulle kunna förekomma brottslig handling eller finnas
speciella regler för de allra minsta aktiebolagen. Förutom detta
finns det ett slags odefinierbart moraliskt ansvar, som varje
ägare själv definierar. Ett exempel på den privata sidan är
huvudägaren till Östgöta Enskilda Bank, som tog ett mycket stort
ekonomiskt ansvar utöver det som formellt krävdes för att
hantera den bankens ekonomiska problem.
För mig har staten, regeringen, ett alldeles särskilt ansvar,
eftersom man företräder oss alla som ägare av ett statligt
företag, i det här fallet Nordbanken. Men det gäller ju
generellt. Man har åtagit sig rollen för dem som via parlamentet
har valt regeringen, som har den funktionen.
När jag tillträdde min befattning var mitt ansvar att hantera
lagstiftningsfrågor gällande kreditmarknaden. Vi gjorde också
bedömningar av de problem som sedermera uppenbarades på de
finansiella marknaderna. Anne Wibble hade -- uppdelningen var,
såvitt jag förstår, densamma som mellan Allan Larsson och Erik
Åsbrink -- det direkta ägaransvaret. Den uppdelningen är i och
för sig principiellt riktig, dvs. att man inte blandar samman de
två rollerna. Formellt gör man en åtskillnad, och den kan i
realiteten diskuteras. Där finns hela diskussionen om statligt
ägande över huvud taget.
Vi bedömde dock vid årsskiftet 1992/93, med den krisutveckling
vi såg generellt i den finansiella sektorn och med Nordbankens
situation, att det inte fanns någon anledning att i det läget
upprätthålla den distinktionen, utan Nordbanken skulle hanteras
ägarmässigt tillsammans med stödsökande banker från den privata
sektorn. Det var också annat som inträffade. Den 15 januari fick
jag också ägaransvaret för bl.a. Nordbanken.
Under den tid som jag kan svara för i det avseendet var min
ambition att åstadkomma en stramare styrning och bättre insyn,
bl.a. genom att få en styrelseledamot i bankens styrelse. Jag
tycker att det ger en väsentlig möjlighet att få information och
att också lämna information, förutom den kontakt som finns och
bör finnas mellan den ansvarige ägaren, ägarrepresentanten och
ledningen, företrädesvis ordföranden i företaget, i det här
fallet Nordbanken. Vi hade förhållandevis kort tid på oss,
därför att ambitionen var att Bankstödsnämnden, när den
bildades, skulle ta över ägaransvaret. Så är det alltjämt.
När det gäller hur man skulle hantera ägarrollen bad jag
tjänstemännen ta fram ett underlag för en bedömning av hur
utvecklingen hade varit. Detta har utskottet sannolikt ägnat sig
åt vid diskussionerna om ägarrollen med mina företrädare här.
Man kan konstatera att det fanns förhållandevis litet material
för tiden fram till 1990. Under 1990 försökte man strama upp en
form av ägarpolicy. Det fanns diskussionsunderlag som jag fick
del av när det gällde hur man skulle hantera just kontakten
mellan ägarrepresentanten, regeringen eller den som företrädde
regeringen, och respektive bolag.
Förutom det här hade vi en hel del annat att syssla med. Anne
Wibble inledde undersökningen i fråga om styrelseansvaret i
vissa avseenden. Jag fullföljde detta, när det gällde framför
allt två frågor. Det var en från ekonomiska synpunkter väldigt
stor fråga, nämligen kreditförlusterna och kreditgivningen. Man
blev ganska förfärad över de interiörer som uppenbarades i
banken. Vi funderade naturligtvis på om man i en annan
ägarsituation skulle haft bättre kontroll.
En fråga som hade mindre ekonomisk betydelse men som var
viktig när det gällde legitimiteten för bankstödsåtgärder och
annat -- egentligen var det insättarstödsåtgärder och inga
direkta bankstödsåtgärder -- var hanteringen av de stora
avgångsvederlagen, hur de kom till och vilket ansvar styrelsen
hade. Vi ägnade oss alltså åt den typen av åtgärder för att
strama upp det hela.
Avslutningsvis vill jag säga att jag anser att det alltid är
problem med ett statligt ägande, från många utgångspunkter.
Oavsett vilken syn man har på statligt ägande finns det ett
särskilt ansvar, som innebär att det måste ske en mycket
noggrann hantering, styrning och kontroll när det gäller
ägarrollen som sådan.
Widar Andersson: Det var en mycket intressant och
informativ inledning som faller väl på plats med de övriga
diskussioner som vi haft här under dagen. Detta utskottsförhör
har ju mer och mer utvecklats till någon form av seminarium
inför framtiden, precis som du också sade i din inledning, dvs.
vad vi kan lära av detta vad gäller statens ägarroll och hur den
bör se ut.
Jag har bara ett fåtal frågor kvar, eftersom jag faktiskt fick
stryka ett par frågor efter din inledning.
Du gav något exempel som jag skulle vilja ha något mer
utvecklat. Du sade att det sedan du tillträdde den 15 januari
1993 tillsattes en styrelseledamot. Kan du utveckla detta
ytterligare? Var det en person från departementet? Det fanns ju
andra styrelseledamöter som naturligtvis kunde informera dig.
Sedan undrar jag litet över statens agerande. Du var ju inne
på att det borde vara mer formellt, genomlysbart och reglerat så
att det blir litet mer ordning och reda på det hela. Du sade att
du hade ambitionen att strama upp detta och att ansvaret hade
gått över till Bankstödsnämnden. Men även om Bankstödsnämnden
formellt är ägare till det hela undrar jag om du, utöver detta
med en styrelseledamot, kan ge några ytterligare exempel på mer
strama och tydliga ägaransvar inför framtiden.
Den tredje frågan har du kanske delvis redan besvarat. Men jag
ställer den ändå, för jag tycker att den är intressant. Menar du
att statens ägaransvar framför allt skall utövas via
styrelseledamöter eller via agerande på bolagsstämmorna?
Bo Lundgren: Låt mig först och främst ge en liten bild av
situationen. Den miljö vi levde i när det gällde den finansiella
sektorn var ju milt uttryckt litet turbulent. Det innebar att
det, bortsett från formella kontakter och beslutsvägar, fanns
betydligt mycket mer av informella diskussioner, inte så mycket
med en banks styrelse -- i det här fallet Nordbanken -- utan
inom departementet med dem som så småningom skulle konstituera
Bankstödsnämnden, dvs. den enhet på finansmarknadsavdelningen
som så småningom skulle övergå till att bli Bankstödsnämnden med
Stefan Ingves som chef och Odd Engström som ordförande. De
arbetade ju inom departementet till dess det formellt bildades
en myndighet, eftersom vi var tvungna att hantera praktiska
frågor under vägs gång.
På samma sätt var den teknik som jag använde mig av på
departementet sådan att jag hela tiden involverade tjänstemännen
i löpande diskussioner. Samma sak gällde för dåvarande
statssekreteraren Urban Bäckström. Därför fanns det på
dag-till-dag-basis hela tiden en uppdatering av oss alla.
För att sedan gå in på de konkreta frågorna efter att ha gett
denna bild så valde vi att utse en departementstjänsteman för
att kunna ha den direkta kontakten. Jag fick exempelvis efter
varje styrelsesammanträde i Nordbanken -- även efter det att
Bankstödsnämnden hade det formella ägandet -- en rapport av
departementstjänstemännen efter varje styrelsesammanträde i
banken. Vi använde det elektroniska mailsystemet. Naturligtvis
gjordes det på konfidentiellt sätt, för att vi skulle veta vad
som hade inträffat och hur diskussionen fördes i banken. Men
detta sköttes alltså av en departementstjänsteman. Det kunde
också vara någon från Bankstödsnämnden som ingick i olika organs
styrelser. Men jag tycker inte att man skall använda sig direkt
av någon annan styrelseledamot som inte passar in i
departementsorganisationen eller i den andra myndighet som
ansvarar för det hela.
Den andra frågan handlade om stramare styrning. Det är delvis
detta med styrelserepresentationen som gör att man kan följa den
löpande verksamheten.
Men jag kan besvara den tredje frågan direkt. I första hand
bör man målstyra genom att utse en styrelse och ha en kontakt
med inriktningen hos den styrelse som väljs, framför allt hos
styrelseordföranden. Det är så man skall hantera detta och inte
löpande påverka styrelsen, om det inte finns behov av det. Men
här tillkommer det som jag menar är viktigt, att den person som
ingår i styrelsen plus sannolikt styrelsens ordförande tar
regelbundna kontakter när de tycker att de vill förankra något.
I ett annat bolag som låg under mitt departement, AB Vin &
Sprit, förde vi kontinuerligt en diskussion exempelvis när det
gällde den fråga som bolaget helt bestämde om, nämligen hur
presentationen av Absolut vodka skulle skötas. Men det är klart
att det var ett stort, avgörande affärsbeslut. Därför var det
rimligt att både informera och kanske i viss mån förankra detta,
även om det inte fanns några formella förankringar. Den typen av
löpande kontakter skedde ju sannolikt mest på initiativ av
företaget -- i det här fallet Nordbanken -- men också, i den mån
det fanns behov, av den styrelserepresentant man hade. Det
innebar att han tog kontakt, så att man kunde kontakta
styrelseordföranden.
Ett exempel där vi tog kontakt var när vi skrev brev till alla
om fallskärmarnas -- avgångsvederlagens -- utformning och
omfattning. Det fanns ju anledning att ta den typen av
initiativ. Styrelsen i Nordbanken var, sett från sin uppgift att
företräda banken, inte särskilt förtjust över den utredning och
den eventuella skadeståndsansvarstalan som vi tog initiativ
till. Men detta var någonting som vi var tvungna att göra, så
den typen av åtgärder vidtogs också.
Det hände att styrelseordföranden tog kontakt med mig. Det
kunde ibland vara ett samtal på tu man hand som kunde gälla
personfrågor eller motsvarande. Det var något som man fick
respektera. Men i den mån det rörde sig om på-tu-man-hand-samtal
som berörde inriktningen av en banks verksamhet, försäljning av
en del av en bank, ett dotterbolag eller motsvarande ändrade jag
det hela så att tjänstemän deltog. När Bankstödsnämnden hade
ägande och jag ändå fick en direktinformation såg jag till att
det inte fanns risk för att information föll mellan två stolar.
Därför deltog Stefan Ingves eller någon annan medarbetare vid de
kontakter som jag hade med styrelseordföranden, framför allt i
Nordbanken t.ex.
Jag har försökt ge en bild av vad jag menar med uttalandena
och svaren på frågorna i övrigt.
Widar Andersson: Hur mycket av den bild som du här har
gett är beroende av din personlighet och ledarstil och hur
mycket har bildat underlag för reglementen? Jag skall inte fråga
dig hur den nuvarande regeringen sköter detta. Det får jag fråga
någon annan. Men menar du att det i dag skulle vara lättare för
konstitutionsutskottet eller för allmänheten att få del av
minnesanteckningar från samtal och att kunna styrka ett
striktare statligt ägande av, i det här fallet, Nordbanken än
vad det har varit under större delen av 80-talet och fram till
nu?
Bo Lundgren: Ja, det är jag ganska övertygad om. Även om
det inte finns ett formaliserat reglemente så har de
diskussionspromemorior som fanns 1990 mig veterligt ännu inte
resulterat i formella reglementen, utan det är något som är
implementerat i medvetandet hos tjänstemännen och
förhoppningsvis också hos den politiska ledningen. Det bör
kanske så småningom, när man övergår till normalare läge, också
kunna bli någon form av formaliserat reglemente, eller vad man
vill kalla det. Detta är fullt möjligt. Jag upplevde att mina
tjänstemän alltid förde minnesanteckningar som man kan gå
tillbaka till. Jag vet att avdelningscheferna gjorde det liksom
min statssekreterare. Emellanåt gjorde jag det själv. Men med
tanke på den rörlighet som man som statsråd ofta har från det
ena till det andra, vilket gör att man inte kan följa hela
processen, tror jag att mina anteckningar var av mindre intresse
för homogeniteten än vad exempelvis Stefan Ingves anteckningar
var under hans tid som finansmarknadsavdelningschef.
Ett ärende som tagits upp i KU var samtalet med Gotabankens
ledning och ägare under den natt då man insåg att banken inte
längre var en bank, om man inte hade insett det tidigare. Där
fanns i alla fall minnesanteckningar gjorda av Stefan Ingves.
Detta är något som jag tycker är väsentligt och som man kan gå
tillbaka till.
Widar Andersson: Jag vill bara ställa en avslutande fråga.
Kan du instämma i det påstående som har gjorts här under dagen,
att det från hösten 1992, dvs. under krispaketets tid och under
diskussionerna med den dåvarande socialdemokratiska oppositionen
och en bra bit framåt, var någon form av informell
samlingsregering som bestod av regeringen och den
socialdemokratiska oppositionen vad gällde krisen i bank- och
finanssektorn? Det är  viktigt att veta sett från många
aspekter. En är att denna informella samlingsregering enligt min
personliga uppfattning starkt bidragit till att det nu är stört
omöjligt att utkräva något ansvar. Det är detta, vilket du var
inne på, som gör hela handläggandet av denna affär så stötande,
exempelvis handläggningen av avgångsvederlagen som har getts
till personer som uppenbarligen inte har skött sina uppgifter.
Något politiskt ansvar har ju inte heller utkrävts i den
meningen att huvuden har rullat någonstans. Nu är inte jag någon
blodtörstig typ, men jag menar att ett alltför formlöst
maktutövande innebär att också ansvaret blir väldigt formlöst.
Konstitutionsutskottets granskningar har visat att det mesta
har skett i samförstånd. Kan du säga någonting om detta? Tycker
du att begreppet är en riktig beskrivning av läget vid hösten
1992, där det talades om en informell samlingsregering?
Bo Lundgren: Jag tror att det egentligen är två aspekter
som tas upp i frågeställningen. Den ena är det mer formella, om
det icke formella sättet att hantera frågorna. Det är alldeles
uppenbart att man från konstitutionella utgångspunkter kan
diskutera hur man skall hantera en sådan här kris. Det
överlåtande av beslutsbefogenheter till regeringen som riksdagen
beslutade om i december 1992 var ju exempellöst, vilket
sannolikt var nödvändigt för att skapa förtroende. Risken för
politisk instabilitet skulle annars kunna ha lett till en
väldigt turbulent situation på finansmarknaderna. Detta är värt
en diskussion. Jag återkommer till detta.
Naturligtvis ligger ansvarsfrågorna på olika håll i detta
sammanhang. Jag förutsätter att det som kan betecknas som
brottsligt rullar på, även om det är en lång och besvärlig
process med den rättssäkerhet som vi har i Sverige, och att vi
får ansvar för dem som har varit involverade i denna typ av
verksamhet. Bedömningar görs ju av åklagare, och dessa kan jag
inte lägga mig i. Det har lämnats väldigt mycket material från
Finansinspektionen och Bankstödsnämnden, naturligtvis med
fullständig sanktion från departementets sida.
Den andra ansvarsdelen är styrelseansvaret, dvs. det som nu
har diskuterats. Jag menar att man utan att riskera aktiebolaget
som en mycket viktig nyckel i ekonomiskt framåtskridande ändå
måste försöka skärpa reglerna. Aktiebolagskommittén har kommit
en bit på väg. Jag har förstått att de tankegångar som också vi
hade fullföljs av den nuvarande ledningen i Finansdepartementet
när det gäller banksidan. Jag har tidigare försökt att bidra
till att ge Finansinspektionen möjligheter att få ännu bättre
udd.
Här finns en del att göra inför framtiden. Även de
skadeståndsmål som har varit aktuella och som i viss mån är
aktuella vad gäller Gotabank var nödvändiga. Det var också en
oerhört känslig och ansvarsfull uppgift att bedöma huruvida
staten skulle använda denna möjlighet. Det har ju riktats kritik
från två olika utgångspunkter. Den ena är att vi skulle gått
mycket längre och hårdare. Den andra är att vi inte alls skulle
ha gjort något, därför att staten alltid har ett övertag. Därför
var vi väldigt noga med den juridiska prövningen. Vi snarare
snävade in än gick för långt med tanke på att vi trots allt har
en rättssäkerhet.
Men jag tror ändå att det var nödvändigt att inleda denna
process samt att också göra förlikningarna på volymer och med
inriktning som vi skulle ha kunnat uppnå i en process. På det
viset har vi hanterat styrelseansvaret. Det finns anledning för
andra ägare på den privata sidan att göra detsamma, tycker jag.
Men det är ju deras sak.
Jag vill i detta sammanhang påpeka något för alla här. Det
pågår nu en debatt om bankstödet. Bankstöd har ju utgått till
Nordbanken och Gotabank och 1 miljard har utgått i
räntesubventioner till i första hand Sparbanken Sverige. I det
senare fallet skulle man kunna säga att övriga sparbanker tog
över Första Sparbanken. Något nettostöd har inte getts till
någon annan bank. Detta kan vara intressant att notera i
sammanhanget. Men ägarna där har anledning att fundera över det.
Man kan fundera: Går det att kräva ut ett politiskt ansvar?
Ja, rimligen, för man vet ju när förlusterna egentligen uppkom.
Det var ju faktiskt inte när förlusterna redovisades, utan när
lån beviljades på litet väl lättvindiga underlag. Då är frågan
om styrningen fanns då. Vidare kan man fundera över om det var
en tidsanda. Man utgick ifrån att Finansinspektionen, dåvarande
Bankinspektionen, hade tillräckliga resurser och kompetens.
Borde man inte ha insett verkligheten? Det finns en mängd sådana
frågeställningar som eftervärlden säkert kommer att diskutera.
Men visst går det att någorlunda fastställa om det också fanns
någon form av politiskt ansvar. Men det var inte min uppgift att
försöka att utkräva ett ansvar, utan det var ju i första hand
väljarna och möjligen konstitutionsutskottet som i så fall kunde
göra det. Men visst fanns det möjligheter.
Detta leder över till den första frågeställningen. Den första
gången jag hade formell kontakt med socialdemokraterna i denna
fråga för att skapa en bred parlamentarisk bas var i samband med
krisen i Första Sparbanken. Det var ett av våra första problem
en vecka efter regeringstillträdet. Det var ju nödvändigt att
i förväg förankra propositionen hos oppositionen,
socialdemokraterna i detta sammanhang, för att skapa säkerhet om
att få igenom den i riksdagen. Annars hade vi fått det kaos på
finansmarknaden som vi inte ville ha. Vi snabbförhandlade under
ett par dygn för att uppnå en lösning. Likadant var det när det
gällde hanteringen av andra krisen i Första Sparbanken och i
Gota, då vi också hade kontakt med socialdemokraterna.
Sedan formaliserade vi detta mer i samband med
krisuppgörelserna hösten 1992. Min ambition var hela tiden att
inte vidta generellt omfattande åtgärder förrän det var absolut
nödvändigt, för det hade ju tidigare gett en krisstämpel. Vi
hade ju långt tidigare arbetat med att förbereda en generell
lagstiftning, vilket diskuterades i samband med
krisuppgörelserna av Allan Larsson och mig samt medarbetare. Det
ledde senare till att vi gemensamt klarade ut en kommuniké som
innebar en generell bankgaranti efter det att riksdagen väl
fattat beslut om detta. Inom parentes sagt är det ganska
fascinerande att ett pressmeddelande med instämmande av Allan
Larsson höll hela det svenska betalningssystemet uppe i nästan
tre månader. Den formella demokratin i Sverige fungerar även
informellt. Då hade vi en väl fungerande samlingsregering som
utbytte synpunkter och godkände åtgärder. Även när
Bankstödsnämnden hade etablerats fortsatte detta. Möjligen
gnisslade det något mer, men det finns det ingen anledning att
gå in på i det här sammanhanget.
Ola Karlsson: Jag vill börja med att fråga om ägarrollen
diskuterades i någon större gruppering, i regeringen i sin
helhet vid beredning eller på annat sätt.
Bo Lundgren: Det vet jag uppriktigt sagt inte. Det är
klart att jag hade informella samtal med både statsministern och
regeringskretsen under hela utvecklingen av den finansiella
krisen. Jag kan ta upp ett konkret exempel. De riktlinjer för
avgångsvederlag -- fallskärmar -- som vi utfärdade blev ju sedan
något som hela regeringen gjorde ett uttalande om också när det
gällde övriga företag. Till viss del diskuterades frågan. Men
det var inte tid just då för en formaliserad långsiktig
diskussion om ägarrollen, utan vi utformade mer hanteringen vad
gällde Finansdepartementets företag.
Ola Karlsson: En av de löpande diskussionerna under denna
utfrågning har ju varit hanteringen av ägarrollen i
departementet. Vad ärvde du för material för förberedande
diskussioner från den tidigare regeringen? Kjell-Olof Feldt sade
redan i februari 1989 att man avsåg att förändra
ägarförhållandena.
Bo Lundgren: Först och främst fick jag ägaransvaret den 15
januari 1993. Det finns ju inga vattentäta skott mellan personer
eller delar av ett regeringskansli eller Finansdepartementet,
men i grunden fanns denna uppdelning. När vi väl fick ansvaret
och diskuterade ägarrollen bad jag tjänstemännen att göra en
beskrivning av vad som faktiskt hade inträffat. Jag fick först
en mycket kortfattad preliminär promemoria som jag inte hittar i
mina egna papper just nu i alla fall.
På hösten 1993 fick jag en mer utförlig beskrivning av vad som
hade inträffat år för år. Men redan tidigt fick jag ett
diskussionsunderlag om Finansdepartementets företagspolicy
daterat den 14 februari 1990. Vad som har hänt med detta vet jag
inte riktigt. Det fanns alltså ett diskussionsmaterial om
företagspolicy, och jag fick en redovisning av mina tjänstemän.
Men den gav inte mycket ledning till hur man skulle utveckla
denna, utan frågan om styrelserepresentationen och om mer
formaliserade kontakter med tjänstemännens medverkan var
någonting som vi själva fick hantera. Det är vad jag kortfattat
kan säga.
Ola Karlsson: Det är kanske möjligt att få underlaget till
företagspolicy till utskottets material. Allan Larsson sade
tidigare i dag att någon sådan här diskussion inte förekom i
Finansdepartementet under första halvåret 1990. Men det är
kanske möjligt att utskottet kan få detta material.
Bo Lundgren: Det är mig veterligt ingen hemligstämplad
handling. Det finns i alla fall ingen hemligstämpel på den. Jag
har fått den av mina tjänstemän som ett underlag för mitt
dåvarande jobb, så jag lämnar den gärna till utskottet under
förutsättning att jag så småningom får den tillbaka. Jag tänkte
för framtiden eventuellt skriva någonting om vad som har
inträffat.
Kurt Ove Johansson: Men även om handlingen inte skulle
vara offentlig så måste väl utskottet kunna få den?
Bo Lundgren: Ja, det utgår jag ifrån. Jag kan inte se att
det finns något problem med denna status, men den bör kanske
ändå kontrolleras. Jag lämnar gärna över den.
Ola Karlsson: Vilken strategi hade regeringen vad gäller
styrelserekryteringen under din ansvarsperiod?
Bo Lundgren: Den allra första styrelserekrytering som jag
hade att göra med var något som jag egentligen inte hade att
göra med, nämligen hur vi skulle hantera vad som hade inträffat
i Första Sparbanken. Vi förbehöll oss rätten att ha synpunkter
på styrelsens sammansättning. Vi skiftade ledamöter, och jag bad
min företrädare Erik Åsbrink att ta över ordförandeposten i
banken inledningsvis. Rekryteringen då, om man tar det som ett
första case inför framtiden, var ju naturligtvis inriktad på att
hitta människor som inte hade en belastning. Det var ganska
upprörda känslor hos dem som upplevde att de fick lämna sina
uppdrag utan att de egentligen tyckte att de medverkat till de
beslut som ledde till bankens problem. Det förstår jag i och för
sig. Men det handlade egentligen om att skifta personer och att
hitta personer som sannolikt inte var belastade av problem i den
finansiella sektorn och som skulle kunna göra ett gott arbete,
sett från bankkunskap och allmän duglighet.
Man kan ju diskutera hur en styrelse skall vara sammansatt.
Det måste naturligtvis ingå människor som har kunskap om den
finansiella sektorn, bankverksamhet, kreditbedömningar och
motsvarande och som tar ett sådant ansvar. Men det är också
fråga om representanter för kundkategorier och människor med
allmän klokskap. Det gällde att hitta den balans i  styrelsen
som erfordrades, enligt mitt sätt att se det.
När jag övertog ansvaret för Nordbanken innan det övergick
till Bankstödsnämnden var det ett kort fönster, där vi gjorde
förhållandevis få förändringar. Gången när vi diskuterade
styrelsen, en styrelserepresentant eller ett skifte var att det
ibland fanns en input från styrelseordföranden -- en diskussion
sedd från bankens utgångspunkter. Om vi tar Nordbanken som
exempel: Hur såg man där på styrelserekryteringen? Vad tyckte de
skulle behövas för att få en bättre styrelse? Men detta var ju
då en input i processen som sedan hanterades av tjänstemännen på
finansmarknadsavdelningen till den del det var departementet som
var involverat. Man hade då kontakter med statssekreteraren och
slutligen också med mig om hur vi skulle kunna finna en vettig
sammansättning av styrelsen eller en ersättare för någon som
lämnade styrelsen. Ungefär så var processen.
När det gällde värderingen var det allmän klokskap som gällde
men naturligtvis med inriktning på tillräcklig kunskap för att
tillföra något med tanke på att det var fråga om ett finansiellt
företag.
Ola Karlsson: Vem var det som stod för värderingen? Var
det du som statsråd, statssekreteraren eller vem var det som
gjorde bedömningen?
Bo Lundgren: I det första skedet var det tjänstemännen på
departementet, därnäst tjänstemännen och statssekreteraren och
därnäst statsrådet självt. Skämt å sido, jag blev i alla fall
informerad. Jag fick naturligtvis framföra synpunkter. Men det
var en process som inleddes via tjänstemännen och som gick
vidare till statssekreteraren och därefter till statsrådet.
Ola Karlsson: Mitt intryck av dina svar är att det var
något mer omfattande kontakter internt i departementet om dessa
frågor under din tid i departementet än vad vi har fått
redovisat av Allan Larsson och Kjell-Olof Feldt när det gällde
deras kontakter. Upplevde du att du bröt ny mark vad gällde
beredningsprocedurer och interna kontakter?
Bo Lundgren: Ja, i viss utsträckning. Mina tjänstemän
upplevde ju att de hade mer insyn i och kontakt med arbetet än
vad de hade haft tidigare. Det var den bild jag fick i alla
fall.
Ola Karlsson: Tror du att det blev ett bättre resultat när
tjänstemännen inkluderades i denna hantering?
Bo Lundgren: Ja, det tror jag rent allmänt. Widar
Andersson tog upp frågeställningen hur man bör hantera något och
vad som kan vara en ledarstil, om man nu kan kalla det så. Jag
tror att man alltid får bättre resultat om man har en väldigt
öppen diskussion och hela tiden involverar dem som har den stora
sakkunskapen i en process, i det här fallet tjänstemännen. Det
gäller också vid persontillsättningar som vi diskuterar nu.
Kurt Ove Johansson: Innan jag låter ordet gå vidare vill
jag knyta an till det sistnämnda med en fråga. Egentligen är det
väl  inte så egendomligt att man hanterade dessa frågor litet
annorlunda 1993 än vad man t.ex. gjorde på Kjell-Olof Feldts tid
som finansminister, för problemen var ju helt annorlunda.
Bo Lundgren: Ja, de visade ju sig vara det. Enligt de
utredningar som har gjorts drevs ju banken under den tiden på
ett sätt som inte var tillfredsställande. Jag kan ju inte svara
för vilka kontakter som fanns, hur de var utformade och vilken
möjlighet till insyn i Nordbanken man hade. Detta kan inte jag
bedöma, utan det är någonting som andra får svara för och
utskottet får bedöma.
Kurt Ove Johansson: Det är ju ganska naturligt att man
hanterar situationer på olika sätt, eftersom de är olika från
tid till annan. Det råder väl inget tvivel om att situationen
för bankverksamheten var annorlunda 1993 än vad den var under
t.ex. 1980-talet.
Bo Lundgren: Självfallet var det så. Å andra sidan fanns
det också en del andra företag. Men jag ärvde ju i det avseendet
en regelbunden kontakt med både verkställande ledning och
styrelseordförande som jag ibland fick styra över litet grand så
att det också träffade tjänstemannasidan.
Kenneth Kvist: Jag har två frågor. Jag noterade en viss
skillnad i inställningen till utövandet av ägarskapet,
egentligen kanske inte gentemot socialdemokraterna. Men
skillnaden gentemot Anne Wibble var litet överraskande. Hon
uttryckte att hon aldrig skulle ha kunnat tänka sig att sätta in
en statssekreterare eller liknande i en statlig styrelse. Men du
gjorde det de facto. Ni hade ju en ärendeuppdelning i
regeringen, där du till en början inte hade hand om Nordbanken.
Vad var anledningen till att man inom regeringen ändrade så att
du fick det område som tidigare hade varit Anne Wibbles? Det var
den ena och kanske lättaste frågan att besvara.
Den andra frågan inställde sig när du i din inledning sade att
du blev förfärad över de interiörer som uppenbarade sig. Det är
klart att det låter sig sägas. Men då kan det vara av intresse
för oss i utskottet att få veta från vilken historisk period av
dessa år som interiörerna är hämtade -- även ett kort tidsspann
är ju historia. Består de förfärliga interiörerna av exempelvis
väldig slarvighet när det gäller att kontrollera kreditvärdighet
hos låntagare osv.? Eller är det på planet att din förfäran är
relaterad till vad du ser att tidigare statsråd borde eller
rimligen kunde ha reagerat mot när det gäller företeelser i
bankens skötsel? Är det något i interiörerna som berör hur
staten har skött sig som ägare, hur aktiv den har varit osv.
eller vad avser du närmare? Framför allt är det naturligtvis i
det senare fallet som det kan vara intressant för
konstitutionsutskottet att få veta om det var interiörer som
innehöll sådant som du upptäckte från den position du fick som
förfärar dig och som berörde regeringens ämbetsutövning i detta
avseende.
Bo Lundgren: Vad gäller den första frågan var skälet till
att vi skiftade huvudmannaskap helt enkelt att det var praktiskt
när vi gled in i ett mer intensivt skede. Jag måste erkänna att
de bedömningar som jag gjorde så sent som rätt långt in på våren
1993 var att det var stor risk för att staten skulle få göra
omfattande insatser i fler banker än det blev fråga om. Att i
ett sådant läge ha kvar en del av Nordbankens ägande i
Finansdepartementet medan andra banker hanterades för sig var
opraktiskt när vi skulle etablera en bankstödsnämnd. Det var
skälet till detta.
Vi kunde naturligtvis inte låta någon från departementet som
var involverad i processen att hantera en bank rent
bankstödsmässigt sitta i styrelsen långsiktigt. Det finns ett
antal sådana överväganden att göra när det gäller involveringen.
Vad beträffar krishanteringen kan man diskutera hur man gör i
ett läge där egentligen alla i en bank är med i hanteringen.
Såvitt jag kommer ihåg satt även en av Anne Wibbles
statssekreterare i någon styrelse, om också kanske inte direkt
inom hennes ansvarsområde, så jag ser inga större skillnader i
det avseendet.
Däremot var det naturligtvis lättare för mig, som mer direkt
hanterade bankstödsproblematiken, att sätta mig in i
krisproblematiken i Nordbanken. Det hängde ju samman.
Vad gäller den andra frågan är det svårt för mig att göra
bedömningar av sådant som jag inte fått någon information om.
Det som jag framför allt förfärades över var de rapporter som
kom från Otto Rydbeck om kreditgivningen i bl.a. Nordbanken. Det
finns naturligtvis synpunkter också på Gota Bank i det
sammanhanget. Inriktningen på hans arbete var att titta på de år
där det var risk för att en preskription skulle kunna inträda
innan vi kunde föra någon talan om skadeståndsansvar. Det
innebar att man koncentrerade sig på 1990 och i viss mån 1991,
men man gjorde också en tillbakablick på det som hade hänt
tidigare. Det fanns en intern utredning i Nordbanken, gjord av
advokaten Södermark, som gav en del ytterligare stoff i detta
avseende.
Då blev jag naturligtvis förfärad. Men detta var något som
skedde inom banken, och jag var intresserad av att klara ut
styrelseansvaret. Det kan sedan diskuteras hur styrelsen utses
och vilka kontakter man har i den, men om detta har jag mycket
litet information. Det enda anmärkningsvärda i den vägen är
uttalandet av Tony Hagström i ett fax till mig i samband med att
det var diskussion om att väcka skadeståndstalan, där han
hävdade att han aldrig hade accepterat något annat uppdrag än
att, om jag kommer ihåg rätt, vara ordförande vid sammanträdena
och ägna sig åt stora, övergripande frågor. När man sitter
ordförande i Kreditkommittén måste man, såvitt jag bedömer det,
också ägna sig åt kreditgivningen. Huruvida en sådan diskussion
fanns vet inte jag.
Håkan Holmberg: En av de frågor som har varit uppe förut
borde kanske ställas också till dig. Tony Hagström har använt en
formulering om sin tid som ordförande i PKbanken, nämligen att
både han och den dåvarande finansministern Feldt var ense om att
ett sådant ordförandeskap både principiellt och praktiskt
skilde sig från motsvarande ordförandeskap i banker av typen
Handelsbanken eller SE-banken. Jag undrar om du delar synsättet
att det är en principiell skillnad mellan att vara ordförande i
en statlig bank och i en privat. Känner du vidare igen den här
typen av begränsning av ordförandens roll från andra statliga
företag?
Bo Lundgren: Nej. Det är mycket enkelt att svara på. Jag
tycker inte att det i det här avseendet skall vara någon
skillnad. Jag kan inte erinra mig att jag har stött på det i
något annat sammanhang.
Sedan framstår det för mig som att ett extra ansvar ligger
framför allt på ägaren på det statliga området, eftersom man i
det sammanhanget representerar skattebetalarna--väljarna. Det
tillkommer såvitt jag förstår utöver denna frågeställning. Men
jag ser ingen annan skillnad. Tvärtom skall ett statligt företag
drivas på samma sätt som motsvarande privata företag.
Birger Hagård: Många går omkring i den föreställningen att
konstitutionsutskottet är något av en dömande instans. Så är ju
inte alls fallet, utan vår sak är att försöka ta fasta på de
brister som finns och se framåt. Diskussionen mellan Widar
Andersson och Bo Lundgren har verkligen gått in på detta. Det
var till stor del vår avsikt att komma fram till vilka lärdomar
vi kan dra av det här för framtiden -- kan vi komma med
initiativ av det ena eller andra slaget?
Mot den bakgrunden vill jag erinra om att det enda stadgandet
i vår regeringsform om förvaltningen av statens egendom är det
som finns i 9 kap. 9 §:
"Riksdagen fastställer i den omfattning som behövs grunder för
förvaltningen av statens egendom och förfogandet över den.
Riksdagen kan därvid föreskriva att åtgärd av visst slag ej får
vidtagas utan riksdagens tillstånd."
Därmed är vi inne på frågan om man kan formalisera det hela
längre. Kan man på något sätt göra det möjligt att för framtiden
litet klarare utkräva ansvar i olika situationer? Uppenbarligen
tog det som nu har hänt oss alla med rätt stor överraskning. Det
har i sammanhanget talats om "den informella
samlingsregeringen", som också har försvårat utkrävandet av
ansvar åt det ena eller det andra hållet.
Jag skulle vilja fråga Bo Lundgren, som säkerligen har haft
anledning att tänka över dessa frågor: Har du några idéer om
huruvida man bör formalisera det ytterligare och i så fall hur
det skulle kunna ske, allt i syfte att underlätta för riksdagen
att i framtiden utkräva ansvar av regeringar på det här området?
Bo Lundgren: Först och främst finns det en konstitution
och även en praxis som utvecklas på det konstitutionella planet.
Jag är inte statsvetare och kunnig på det här området, men en
lekman som har ägnat sig åt politisk verksamhet. Det finns ju
länder som inte alls