Miljö- och jordbruksutskottets betänkande

2021/22:MJU5

Genomförandet av EU:s ramdirektiv för vatten

Sammanfattning

 Med stöd av sin initiativrätt enligt 9 kap. 16 § första stycket riksdagsordningen föreslår utskottet att riksdagen tillkännager för regeringen att den ska

       pröva vattenmyndigheternas åtgärdsprogram 2021–2027 för att säkerställa en god balans mellan samhällsekonomisk kostnad och miljömässig nytta som ligger i linje med riksdagens beslut om propositionen Vattenmiljö och vattenkraft samt livsmedelsstrategins mål

       säkerställa att vattenmyndigheterna tar hänsyn till alla nyttor som ramdirektivet för vatten listar vid normsättningen samt utnyttjar alla tillgängliga undantag för att klassificera vatten som ”kraftigt modifierade” och tillämpa ”mindre stränga krav” i exempelvis produktiva jordbruksområden, miljöer med höga kulturvärden och i de vatten­förekomster där god ekologisk status förutsätter att kraftverket avvecklas eller ger påverkan på reglerkraft

       säkerställa att de miljöanpassningar som sker inte går ut över möjligheten att öka effekten i befintlig vattenkraft

       säkerställa att platsspecifika bedömningar av alla nyttor och konsekvenser görs med beräkningsgrunder som är vedertagna och transparenta samt att detta görs i samråd med berörda aktörer.

I betänkandet finns t reservationer (S, MP, V, L) där det yrkas avslag på utskottets förslag till tillkännagivanden till regeringen och två särskilda yttranden (M, SD).

Behandlade förslag

Utskottet lägger på eget initiativ fram förslag till tillkännagivanden.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Utskottets överväganden

Genomförandet av EU:s ramdirektiv för vatten

Reservationer

1.Genomförandet av EU:s ramdirektiv för vatten (S, MP)

2.Genomförandet av EU:s ramdirektiv för vatten (V, L)

Särskilda yttranden

1.Genomförandet av EU:s ramdirektiv för vatten (M)

2.Genomförandet av EU:s ramdirektiv för vatten (SD)

Bilaga 1
Civilutskottets yttrande 2020/21:CU6y

Bilaga 2
Kulturutskottets yttrande 2020/21:KrU8y

Bilaga 3
Näringsutskottets yttrande 2020/21:NU6y

Bilaga 4
Civilutskottets yttrande protokollsutdrag 2020/21:38 § 2

Bilaga 5
Kulturutskottets yttrande protokollsutdrag 2020/21:36 § 4

Bilaga 6
Näringsutskottets yttrande protokollsutdrag 2020/21:48 § 3

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Genomförandet av EU:s ramdirektiv för vatten

Riksdagen ställer sig bakom det som utskottet anför om genomförandet av EU:s ramdirektiv för vatten och tillkännager detta för regeringen.

Reservation 1 (S, MP)

Reservation 2 (V, L)

Stockholm den 16 september 2021

På miljö- och jordbruksutskottets vägnar

Kristina Yngwe

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Kristina Yngwe (C), Maria Gardfjell (MP), Jessica Rosencrantz (M), Hanna Westerén (S), Isak From (S), John Widegren (M), Magnus Manhammar (S), Elin Segerlind (V), Betty Malmberg (M), Martin Kinnunen (SD), Malin Larsson (S), Jakob Olofsgård (L), Staffan Eklöf (SD), Markus Selin (S), Yasmine Eriksson (SD), Kjell-Arne Ottosson (KD) och Peter Helander (C).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Centerpartiet föreslog vid utskottets sammanträde den 18 maj 2021 att utskottet skulle besluta om ett utskottsinitiativ om frågor kopplade till genomförandet av EU:s vattendirektiv.

Utskottet beslutade den 25 maj 2021 att inleda beredningen av Center­partiets utskottsinitiativ som ett ärende. Socialdemokraterna, Liberalerna, Miljöpartiet, Moderaterna och Sverigedemokraterna begärde i enlighet med 10 kap. 9 § riksdagsordningen att utskottet ska hämta in upplysningar i ärendet från företrädare från olika departement och myndigheter m.fl. Social­demokraterna, Liberalerna, Miljöpartiet, Moderaterna och Sverige­demokraterna begärde även i enlighet med 10 kap. 9 § riksdagsordningen att utskottet skulle ge andra utskott möjlighet att yttra sig i ärendet.

Utskottet beslutade den 27 maj 2021 att upplysningar i ärendet skulle hämtas in under två sammanträden, den 9 juni och den 11 juni 2021, samt genom skriftliga yttranden från Energimyndigheten och Transportstyrelsen. Utskottet beslutade även att ge civilutskottet, finansutskottet, kulturutskottet, näringsutskottet och trafikutskottet möjlighet att yttra sig i ärendet.

Vid ett sammanträde den 3 juni 2021 beslutade trafikutskottet att inte yttra sig över förslaget till utskottsinitiativ (prot. 2020/21:44). Finansutskottet beslutade vid ett sammanträde den 8 juni att inte yttra sig över förslaget (prot. 2020/21:65). Civilutskottets, kulturutskottets och näringsutskottets yttranden finns i bilaga 1–3.

Informationsdagarna genomfördes via Skype vid utskottets sammanträden den 9 juni och den 11 juni 2021. Under dagarna deltog företrädare för Havs- och vattenmyndigheten, Sveriges lantbruksuniversitet – institutionen för akvatiska resurser (SLU Aqua), Kammarkollegiet, Lantbrukarnas Riksförbund (LRF), Miljödepartementet, Naturskyddsföreningen, Natur­vårdsverket, Näringsdepartementet, Riksantikvarieämbetet (RAÄ), Skellefteå Kraft AB, Svensk Vattenkraftförening, Sveriges geologiska undersökning (SGU), Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI), Sportfiskarna, Svenskt Vatten, Vattenkraftens Miljöfond, vattenmyndig­heterna, Världsnaturfonden (WWF) och Älvräddarna.

Vid sammanträdet den 10 juni 2021 beslutade utskottet att hämta in ytterligare information i ärendet från Miljödepartementet. Den 15 juni 2021 informerade Miljödepartementet utskottet om sin hantering av riksdagens tillkännagivande om inriktningen för det fortsatta arbetet med att reformera vattenlagstiftningen och vattenförvaltningen i syfte att värna den småskaliga vattenkraften (bet. 2019/20:NU14, rskr. 2019/20:221).

Utskottet beslutade vid sammanträdet den 17 juni 2021 att inhämta ytterligare information i ärendet vid ett sammanträde den 24 augusti 2021 samt genom skriftliga yttranden från Naturvårdsverket, Kammarkollegiet, SGU, SMHI, RAÄ, Skellefteå Kraft AB, Svensk Vattenkraftförening, Vattenkraftens miljöfond, LRF, Svenskt vatten, Naturskyddsföreningen, WWF, Älvräddarna, Sportfiskarna och SLU Aqua. Utskottet beslutade även att ge civilutskottet, kulturutskottet och näringsutskottet möjlighet att yttra sig igen i ärendet. Utskottens yttranden finns i bilaga 4–6.

Den tredje informationsdagen genomfördes via Skype vid utskottets sammanträde den 24 augusti 2021. Under dagen deltog företrädare för Miljödepartementet, Näringsdepartementet, Havs- och vattenmyndigheten, Jordbruksverket, vattenmyndigheterna och länsstyrelserna.

Utskottets överväganden

Genomförandet av EU:s ramdirektiv för vatten

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen ställer sig bakom det som utskottet anför om genomförandet av EU:s ramdirektiv för vatten och tillkännager detta för regeringen.

Jämför reservation 1 (S, MP) och 2 (V, L) samt särskilt yttrande 1 (M) och 2 (SD).

Bakgrund

Översiktlig rättslig bakgrund

Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område, det s.k. vattendirektivet, antogs 2000 och syftar till att bevara och förbättra vattenmiljön i grundvatten och ytvatten. I direktivet motiveras regleringen av att vatten inte är en vara vilken som helst utan ett arv som måste skyddas, försvaras och behandlas som ett sådant (beaktandesats 1). Trycket på vattenresurserna i gemenskapen ökar ständigt på grund av den allt större efterfrågan på tillräckliga mängder vatten av god kvalitet för alla syften, och detta bekräftar behovet av åtgärder för att skydda unionens vattenresurser i såväl kvalitativt som kvantitativt hänseende (beaktandesats 4). Gemenskapens vattenpolitik kräver en klar och tydlig, effektiv och enhetlig rättslig ram, och därför bör gemensamma principer och en allmän ram för åtgärderna fastställas (beaktandesats 18).

Genom direktivet ställs krav på medlemsstaterna att utforma en förvaltning av sina vatten för att minska föroreningar av särskilt prioriterade ämnen, främja hållbar vattenanvändning och förbättra vattenkvaliteten för de ekosystem som är beroende av vatten.

Målet preciseras i direktivets artikel 4 enligt vilken medlemsstaterna ska skydda, förbättra och återställa alla vattenförekomster för att nå god status. Begreppet god status är ett paraplybegrepp som preciseras i bl.a. god ekologisk status, god kemisk status och god kvantitativ status. God status har central betydelse för miljökvalitetsmålen. God ekologisk status och kemisk status preciserar bl.a. miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag men har även central betydelse för att uppnå miljökvalitetsmålen Ingen övergödning och Hav i balans samt levande kust och skärgård.

I Sverige genomfördes vattendirektivet i svensk lagstiftning 2004 genom 5kap. miljöbalken, förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, hädanefter kallad vattenförvaltningsförordningen, och förord­ningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion.

Enligt 5 kap. 1 § miljöbalken får regeringen för vissa geografiska områden eller för hela landet meddela föreskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt, om det behövs för att varaktigt skydda människors hälsa eller miljön eller för att avhjälpa skador på eller besvär för människors hälsa eller miljön (miljökvalitetsnormer). Enligt 2 § ska miljökvalitetsnormer ange

  1. föroreningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter och som inte får överskridas eller underskridas efter en viss angiven tidpunkt eller under en eller flera angivna tidsperioder,
  2. föroreningsnivåer eller störningsnivåer som skall eftersträvas eller som inte bör överskridas eller underskridas efter en viss angiven tidpunkt eller under en eller flera angivna tidsperioder,
  3. högsta eller lägsta förekomst i yt- och grundvatten av organismer som kan tjäna till ledning för bedömning av tillståndet i miljön, eller
  4. de krav i övrigt på kvaliteten på miljön som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.

Miljökvalitetsnormer ska vid behov omprövas. Det är myndigheter och kommuner som ansvarar för att miljökvalitetsnormer följs (3 §).

De vatten som fått fastställda miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten kallas för vattenförekomster. En miljökvalitetsnorm uttrycker den kvalitet en vattenförekomst ska ha vid en viss tidpunkt. Det övergripande målet enligt vattendirektivet är att alla vattenförekomster ska ha god vattenstatus 2015, eller senast till 2027, och att vattenkvaliteten inte får försämras. Med god vattenstatus avses ytvattnets ekologiska och kemiska status samt grundvattnets status. Miljökvalitetsnormerna tillämpas bl.a. när myndigheter och kommuner utövar miljötillsyn eller vid samhällsplanering.

För att nå miljökvalitetsnormen god ekologisk status krävs ofta att åtgärder genomförs vid de verksamheter som påverkar vattnet. Om dessa åtgärder påverkar den samhällsnytta som verksamheten skapar på ett alltför omfattande sätt, kan vattnet i stället förklaras som en kraftigt modifierad vattenförekomst. En kraftigt modifierad vattenförekomst är en ytvattenförekomst som har avsevärda fysiska förändringar till följd av mänsklig verksamhet. De fysiska förändringarna har påverkat vattenförekomstens ekologiska status i den omfattningen att god ekologisk status inte kan nås. Det är bara vissa verksamheter som gör att en vattenförekomst kan förklaras som kraftigt modifierad. För kraftigt modifierade vattenförekomster gäller lägre krav på den miljökvalitet som ska uppnås än vid naturliga vattenförekomster, dvs. det behövs en anpassad miljökvalitetsnorm, där kraven på ekologisk kvalitet ställs utifrån vilka åtgärder som bedöms möjliga att genomföra utan att samhällsnyttan påverkas för mycket.

Miljödepartementet anförde vid informationsdagarna den 9 juni och den 24 augusti 2021 att huvuddelen av de sjöar och vattendrag som finns i Sverige, ca 60 procent, inte når den kvalitet de ska ha, dvs. inte har god ekologisk status. Ekologisk status är en bedömning av kvaliteten på förekomsten av växt- och djurarter. God ekologisk status innebär mer livskraftiga ekosystem.

Enligt vattendirektivet får medlemsstaterna klassificera vattenförekomster som kraftigt modifierat vatten enligt kriterierna i en bilaga till direktivet. Direktivet ger även medlemsstaterna möjlighet att besluta om mindre stränga krav. Detta har genomförts i svensk lagstiftning i vattenförvaltnings­förordningen.

I 4 kap. 3 § vattenförvaltningsförordningen anges att vattenmyndigheten ska förklara en ytvattenförekomst som konstgjord eller kraftigt modifierad om den har skapats genom mänsklig verksamhet eller på grund av mänsklig verksamhet har ändrat sin fysiska karaktär på ett väsentligt sätt och

  1. de hydromorfologiska förändringar som behövs för att vattenförekomsten ska uppnå god ekologisk status kan antas på ett betydande sätt negativt påverka
    1. miljön i stort
    2. sjöfart eller hamnanläggning
    3. rekreationsintressen
    4. kraftproduktion, dricksvattenförsörjning, bevattning eller annan verksamhet som vatten lagras för
    5. verksamhet eller åtgärd för skydd mot översvämning, markavvattning eller annan vattenreglering eller
    6. annan verksamhet av väsentlig betydelse från allmän synpunkt och
  2. det av tekniska skäl eller på grund av höga kostnader inte är rimligt att på något annat sätt som är ett väsentligt bättre alternativ för miljön åstadkomma den nytta som följer av att vattenförekomsten är konstgjord eller kraftigt modifierad.

Havs- och vattenmyndigheten har tagit fram två vägledningar om kraftigt modifierade vatten. Vägledning för 4 kap. 3 § vattenförvaltningsförordningen om kraftigt modifierade vatten är generell och gäller alla verksamheter. Vägledningen ska användas tillsammans med de specifika vägledningarna. Vägledning för kraftigt modifierade vatten med koppling till vattenkraft är speciellt framtagen för att hjälpa den som ska fastställa en vattenförekomst som kraftigt modifierat på grund av ett vattenkraftverk.

Organisation av vattenförvaltningen

Sverige är indelat i fem vattendistrikt, och en länsstyrelse i varje distrikt är utsedd att vara vattenmyndighet:

       Bottenviken – Länsstyrelsen i Norrbottens län

       Bottenhavet – Länsstyrelsen i Västernorrlands län

       Norra Östersjön – Länsstyrelsen i Västmanlands län

       Södra Östersjön – Länsstyrelsen i Kalmar län

       Västerhavet – Länsstyrelsen i Västra Götalands län.

I varje vattendistrikt finns en vattendelegation som fattar vattenmyndig­heternas beslut. Vattenmyndigheterna ska förvalta kvaliteten på vattenmiljön inom respektive vattendistrikt. Det innebär bl.a. att vattenmyndigheterna

       reviderar förvaltningsplan och åtgärdsprogram för vattendistriktet

       beslutar om miljökvalitetsnormer

       samordnar vattenförvaltningsarbetet inom distriktet

       samverkar nationellt, regionalt och lokalt med berörda parter inom vattenförvaltningen

       lämnar uppgifter till Havs- och vattenmyndigheten för vidare rapportering till Europeiska kommissionen.

Vattenmyndigheterna tar fram förvaltningsplan, miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram för sina vattendistrikt i syfte att förvalta Sveriges vatten. Havs- och vattenmyndigheten stöder vattenmyndigheterna genom vägledning och tar fram föreskrifter.

Sveriges länsstyrelser har det regionala ansvaret inom vatten- och miljöområdet. Varje länsstyrelse har en grupp sakkunniga inom olika områden (beredningssekretariat) som ansvarar för arbetet med vattenförvaltningen i länet. Tillsammans med vattenmyndigheterna ska beredningssekretariaten bl.a. ta fram kunskapsunderlag, samla in data i Vatteninformationssystem Sverige (Viss) och ge förslag på miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram.

Även andra delar av länsstyrelserna arbetar med vattenfrågor, t.ex. genom övervakning av tillståndet i länets vatten. Tillsyn över verksamheter som på olika sätt påverkar vatten är ett annat ansvarsområde. Här arbetar länsstyrelserna också förebyggande genom t.ex. rådgivning till verksamhets­utövare och med riktade insatser. Länsstyrelserna ska också samordna och genomföra sina punkter i åtgärdsprogrammet, medverka till bildandet av vattenråd och stötta vattenråden. En annan uppgift för länsstyrelserna är att ta fram regionala planer för vattenförsörjning som talar om var vattenresurserna finns och hur dagens och framtidens behov av dricksvatten ser ut.

Regeringen beslutade den 14 september 2017 (dir. 2017:96) att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att utreda och utvärdera ansvarsfördelningen, beslutanderätten och organiseringen av myndigheterna inom vattenförvalt­ningen. Utredningen redovisade sitt uppdrag den 31 december 2019 i betänkandet En utvecklad vattenförvaltning (SOU 2019:66). Utredningen anförde bl.a. att det är viktigt med en tydlig statlig strategisk styrning där riksdagen och regeringen får tydligare roller och där styrsignaler, finansiering och uppföljning hänger ihop. Utredningen ansåg även att arbetet inom vattenförvaltningen behöver utvecklas och förstärkas både på nationell nivå och avrinningsområdesnivå för att bli mer effektivt och få större genomslag. Vidare ansåg utredningen att uppgiften att besluta om miljökvalitetsnormer behöver stärkas och likaså vägledningen från nationella myndigheter. Utredningen har remitterats och beredning pågår nu inom Regeringskansliet.

Vid utskottets informationsdagar den 9 juni och den 24 augusti 2021 anförde Havs- och vattenmyndigheten att styrningen av vattenförvaltningen är för komplex för att få till en bra styrning och att vattenförvaltningen i Sverige behöver utvecklas på sikt. Myndigheten anförde att regeringen på kort sikt borde ge uppdrag till vattenförvaltningen att se över tillämpningen av kraftigt modifierat vatten och mindre stränga krav för att öka acceptansen och förtroendet för systemet. När det gäller jordbruk skulle fokus vid klassningen av kraftigt modifierat vatten och mindre stränga krav vara på de mest produktiva jordbruksområdena som ett första steg och en mer heltäckande åtgärdskatalog med negativa effekter för jordbruket, och nytta för miljön samt lämpliga skalor för analysen borde utvecklas. För vattenkraft skulle mindre stränga krav tillämpas i de vattenförekomster där god ekologisk status förutsätter att kraftverket avvecklas eller uppenbart ger stor påverkan på reglerkraften. På medellång sikt borde regeringen enligt Havs- och vattenmyndigheten stärka vattenförvaltningens grundprinciper och förtydliga organisationen i vattenförvaltningsförordningen, och på lång sikt borde regeringen utveckla vattenförvaltningen mot en hållbar vattenresurs­förvaltning genom moderniserad vattenlagstiftning. Vid informationstillfället den 24 augusti 2021 anförde länsstyrelserna att det finns förväntningar som myndigheterna har svårt att leva upp till när det gäller t.ex. tillämpningen av miljökvalitetsnormer.

Arbetet med vattenförvaltning drivs i förvaltningscykler om sex år, där olika arbetsmoment återkommer. Den första cykeln avslutades 2009, den följande avslutades 2015 och den nuvarande avslutas 2021. I slutet av varje cykel presenterar vattenmyndigheten i respektive vattendistrikt en förvaltningsplan inför de kommande sex åren.

En cykel inleds med att vatten kartläggs utifrån befintlig övervakning. Underlaget används sedan för att bedöma och klassificera vattnets tillstånd och påverkan samt fastställa miljökvalitetsnormer och vilka åtgärder som behöver vidtas för att nå god vattenkvalitet. Förvaltningsplaner upprättas sedan för arbetet, och bl.a. tas ett åtgärdsprogram fram med administrativa åtgärder och styrmedel, förvaltningsplan och miljökvalitetsnormer.

Enligt 5 kap. 7 § miljöbalken ska regeringen eller den eller de myndigheter eller kommuner som regeringen bestämmer upprätta ett förslag till åtgärdsprogram om det behövs för att följa en miljökvalitetsnorm. Enligt 9 § ska ett åtgärdsprogram omprövas vid behov, dock minst vart sjätte år.

Enligt 6 kap. 1 § vattenförvaltningsförordningen ska vattenmyndigheten upprätta förslag till och fastställa ett åtgärdsprogram för vattendistriktet. Åtgärdsprogrammet ska ange de åtgärder som behöver vidtas för att miljökvalitetsnormerna som avses i 4 kap. ska kunna uppfyllas och vilka myndigheter och kommuner som behöver göra vad inom sina ansvarsområden. Det handlar om administrativa åtgärder, t.ex. att ändra föreskrifter eller prioritera en viss typ av tillsyn eller rådgivning i sin verksamhet.

Av 6 kap. 4 § vattenförvaltningsförordningen följer att vattenmyndigheten ska ge regeringen möjlighet att pröva ett förslag till åtgärdsprogram om

       det rör ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än ett sådant som avses i 1 kap. 1 § miljöbalken

       Havs- och vattenmyndigheten eller SGU har funnit att förslaget allvarligt avviker från denna förordning eller direktiv 2000/60/EG och senast vid samrådstidens utgång har begärt att regeringen ges möjlighet att pröva förslaget eller

       en annan myndighet eller en kommun har funnit att de åtgärder som den föreslås vidta strider mot annan lagstiftning eller allvarligt avviker från bestämmelserna i denna förordning eller i direktiv 2000/60/EG och senast vid samrådstidens utgång begärt att regeringen ges möjlighet att pröva förslaget i denna del.

Enligt 5 kap. 9 § miljöbalken ska åtgärdsprogrammen innehålla en analys av programmets konsekvenser från allmän och enskild synpunkt och hur åtgärderna är avsedda att finansieras. Enligt 6 kap. 6 § vattenförvaltnings­förordningen ska en analys göras av åtgärdsprogrammets konsekvenser som ska innehålla en bedömning av såväl de ekonomiska som de miljömässiga konsekvenserna av åtgärderna, varvid kostnader och nytta ska kvantifieras.

Enligt information från vattenmyndigheterna fattas beslut om miljökvalitetsnormer alltid utifrån en kombination av de specifika behoven, förutsättningarna och underlagen för enskilda vattenförekomster och mer övergripande, principiella utgångspunkter och metoder för att bedöma om det kan anses vara möjligt och rimligt att genomföra åtgärder för att nå god vattenstatus för vattenförekomster med en sänkt vattenstatus. I de fall där det har funnits behov, skäl och underlag för det har vattenmyndigheterna gjort platsspecifika bedömningar av förutsättningarna för att besluta om mindre stränga krav. Det har resulterat i de förslag till mindre stränga krav som redovisades i det nyligen genomförda samrådet.

I många fall där vattenförekomster har sänkt vattenstatus finns det inte tillräckliga underlag eller kunskaper om åtgärdsbehov och åtgärdsmöjligheter för att kunna bedöma om det finns förutsättningar för att tillämpa mindre stränga krav. Vattenmyndigheterna har då i stället valt undantag i form av tidsfrist för att uppnå god vattenstatus, för att ge utrymme för ytterligare utredningar och/eller genomförande av åtgärder innan det går att bedöma om det finns behov av mindre stränga krav. I vissa fall finns det inte tillräckliga skäl att utreda behov av mindre stränga krav, därför att det inte kan antas att de nödvändiga miljöåtgärderna är så ingripande att de är omöjliga eller orimligt kostsamma ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Det kan exempelvis handla om åtgärder som typiskt sett kan genomföras med stöd av normalt förekommande villkor och krav i prövningar enligt miljöbalken.

Enligt vattenmyndigheterna är fastställandet av miljökvalitetsnormerna, klassning av vattenförekomster som kraftigt modifierade och tillämpningen av mindre stränga krav en ständigt pågående process. Det är inte statiska beslut och avvägningar, utan besluten fattas utifrån gällande regler och nu tillgängliga underlag, metoder och kunskap. Om det framkommer andra underlag och metoder som motiverar nya eller ändrade beslut gör vattenmyndigheterna nödvändiga förändringar.

Vid informationsdagen den 24 augusti 2021 framhöll Havs- och vattenmyndigheten att en grundpelare i EU:s ramdirektiv för vatten är att förvaltningen av vatten ska baseras på avrinningsområden. Enligt myndigheten är lokalkännedom viktig när åtgärder för området ska beslutas.

I databasen Viss finns dataunderlaget för de vattenförekomster som åtgärdsprogrammen baseras på. Viss har utvecklats av vattenmyndigheterna, länsstyrelserna och Havs- och vattenmyndigheten. I Viss finns klassningar av och kartor över alla Sveriges större sjöar, vattendrag, grundvatten och kustvatten och den innehåller information om följande:

       Statusklassning. En övergripande bedömning av hur vattnet mår (ekologisk status och kemisk status) men även underliggande bedömningar på t.ex. fisk och försurning.

       Miljökvalitetsnormer. Bestämmelser om kraven på kvaliteten i vattnet.

       Miljöövervakning. För att ta reda på hur vattnet mår tas olika prover vid utpekade platser, s.k. övervakningsstationer. Viss är ett metadataregister över Sveriges vattenrelaterade miljöövervakning.

       Skyddade områden. Viss har register över skyddade områden som ingår i vattenförvaltningsförordningen.

       Åtgärder. Föreslagna och genomförda åtgärder för respektive vattenförekomst presenteras.

Prövning av åtgärdsprogram för vatten

Vattenmyndigheterna gav regeringen möjlighet att pröva myndigheternas förslag till åtgärdsprogram både för perioden 2009–2015 och för den nuvarande perioden 2015–2021. Åtgärdsprogrammen för 2009–2015 beslutade regeringen att inte pröva. Regeringen prövade dock åtgärdsprogrammen för vatten för 2015–2021 genom ett beslut den 6 oktober 2016. Beslutet innebar att vattenmyndigheterna skulle fastställa åtgärdsprogrammen men att åtgärderna skulle ändras så att de uppfyllde vissa krav som angavs i beslutet, bl.a. i fråga om avvägningar, konsekvensanalyser, kostnadsredovisningar och åtgärder riktade till Jordbruksverket som rör kompetensutveckling och rådgivningsverksamhet. Vikten av samverkan mellan samtliga berörda aktörer framhölls också i beslutet. Regeringen anförde bl.a. att en avvägning mellan olika samhällsintressen utgör en viktig del i bedömningen av hur åtgärder bör fördelas mellan olika typer av verksamheter, både utifrån deras påverkan på vattenmiljön och i förhållande till vilka åtgärder som är mest kostnadseffektiva. Vattendelegationerna i de fem vattendistrikten fattade i slutet av 2016 beslut om nya åtgärdsprogram, förvaltningsplaner och miljökvalitetsnormer för Sveriges vatten. Åtgärds­programmen ändrades utifrån regeringens beslut.

Vattenmyndigheterna arbetar nu med att ta fram en förvaltningsplan för perioden 2021–2027. Förvaltningsplanen beskriver i stora drag hur vattnen i distrikten mår och hur de övervakas och förvaltas. Den blickar också framåt och pekar ut riktningen för förvaltning av vatten. Vattenmyndigheterna arbetar även med att ta fram ett åtgärdsprogram för varje vattendistrikt för denna period.

Handlingarna var på samråd den 1 november 2020–30 april 2021. Samrådsinstanser var t.ex. olika departement, domstolar, centrala myndigheter, länsstyrelser, kommuner, högskolor och universitet samt vattenråd och vattenvårdsförbund.

Processen framöver är att under juni–november 2021 sammanställer vattenmyndigheterna alla synpunkter som inkommit och reviderar åtgärds­programmen. Beslut om åtgärdsprogrammen ska fattas senast den 22 december 2021. Rapportering till EU sker senast den 22 mars 2022.

Vattenmyndigheterna har överlämnat en begäran till regeringen att den ska pröva åtgärdsprogrammen för vatten 2021–2027. Beredning av detta ärende pågår nu inom Regeringskansliet.

Weserdomen

Grunden i vattendirektivet är att vattenkvaliteten inte får försämras. Enligt vattendirektivet gäller principen sämst styr (”one-out, all-out”). Den innebär att när kvalitetsfaktorerna vägs ihop till en samlad bedömning av vattnets ekologiska kvalitet är det den kvalitetsfaktor som uppvisar sämst status som bestämmer vilken den samlade statusen ska vara i det aktuella vattenområdet. Ett områdes ekologiska status kan alltså inte bli bättre än vad den sämsta kvalitetsfaktorn visar.

Ett förhandsavgörande från EU-domstolen som rör muddringsarbeten i floden Weser, den s.k. Weserdomen (mål C461/13), har påverkat myndigheters tillämpning av miljökvalitetsnormerna för vatten. I målet lämnade EU-domstolen ett förhandsavgörande om tolkningen av vatten­förvaltningens miljömål i artikel 4.1 i vattendirektivet. EU-domstolen ansåg att en verksamhet som medför en försämring av ekologisk eller kemisk status eller äventyrar att dessa mål nås inte får tillåtas. När det gällde försämring av status anförde EU-domstolen att begreppet ska tolkas på så sätt att vattenkvaliteten försämras så snart statusen hos minst en kvalitetsfaktor går ned en klass, exempelvis från god till måttlig eller från måttlig till otillfredsställande. Detta gäller även om den sammanvägda statusen inte försämras.

Havs- och vattenmyndigheten har gjort en rättslig analys av hur Weserdomen påverkar myndigheters tillämpning av miljökvalitetsnormerna för vatten (rapport 2016:30). Myndigheten har gjort följande bedömningar:

       Det räcker med en försämring av en kvalitetsfaktor för att statusen ska försämras.

       Miljökonsekvensbeskrivningar och annat underlag i prövningar måste innehålla en beskrivning av hur verksamheten påverkar relevanta kvalitetsfaktorer.

       Miljökvalitetsnormerna för ekologisk och kemisk status har samma rättsverkan.

       Vid osäkerhet om en vattenförekomsts statusklassning bör prövnings­myndigheten kunna begära in yttranden eller förtydliganden från vattenmyndigheterna.

       Det är viktigt att det finns ett system för att kunna pröva undantag.

Miljömålsberedningen fick den 31 maj 2018 i uppdrag att ta fram en strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser (dir. 2018:44). Uppdraget redovisades den 15 januari 2021 i betänkandet Havet och människan (SOU 2020:83). I betänkandet föreslås att regeringen genomför en noggrann analys av potentiella och långsiktiga negativa effekter på miljötillståndet i vatten och hav av icke-försämringskravet i 5 kap. 4 § miljöbalken som är ett resultat av Weserdomen. Miljömåls­beredningen menar att det är viktigt att vattendirektivets krav på icke-försämring uppfylls. Samtidigt ser beredningen bekymrat på indikationerna att icke-försämringskravet enligt 5 kap. 4 § miljöbalken, i praktiken kan bidra till ett försämrat tillstånd i vatten och hav genom att utsläpp tillåts, men i andra vattenförekomster eller i utspädd form. Det kan också vara problematiskt om icke-försämringskravet lägger betydande hinder för utveckling av miljövänlig teknik som på sikt kan ersätta och därmed minska dagens utsläpp. Miljömålsberedningen föreslår därför att regeringen genomför en noggrann analys av potentiella och långsiktiga negativa effekter på miljötillståndet i vatten och hav av icke-försämringskravet i 5 kap. 4 § miljöbalken. Betänkandet bereds nu inom Regeringskansliet.

Energiöverenskommelsen

I mars 2015 beslutade regeringen att tillsätta en kommitté i form av en parlamentarisk kommission för översyn av energipolitiken (dir. 2015:25). Den s.k. Energikommissionens uppdrag var att ta fram underlag för en bred överenskommelse om energipolitiken med särskilt fokus på förhållandena för elförsörjningen efter perioden 2025–2030.

I juni 2016 enades Socialdemokraterna, Moderaterna, Miljöpartiet, Centerpartiet och Kristdemokraterna om att den svenska energipolitiken ska bygga på samma tre grundpelare som energisamarbetet i EU. Energipolitiken ska därmed syfta till att förena ekologisk hållbarhet, konkurrenskraft och försörjningstrygghet. Energiöverenskommelsen, även kallad ramöverens­kommelsen, utgör en gemensam politisk färdplan för en kontrollerad övergång till ett helt förnybart elsystem.

När det gäller vattenkraft innebär överenskommelsen följande:

      Fastighetsskatten på vattenkraft ska sänkas till 0,5 procent under en fyraårsperiod med start 2017.

      Sverige ska leva upp till EU-rätten och dess krav på vattenverksamheter.

      Sverige ska ha moderna miljökrav på svensk vattenkraft, men prövningssystemet ska utformas på ett sätt som inte blir onödigt administrativt och ekonomiskt betungande för den enskilde i förhållande till den eftersträvade miljönyttan.

      Reglerna för omprövning av vattenverksamheter som vattenkraftverk och dammar bör förenklas så långt det är möjligt med hänsyn till behovet av att säkerställa en hållbar utveckling där våra vattenresurser inte kan betraktas som vilken resurs som helst.

      Vattenkraften ska främst byggas ut genom effekthöjning i befintliga verk med moderna miljötillstånd. Nya anläggningar ska ha moderna miljötillstånd.

      Nationalälvarna, och övriga älvsträckor som anges i lagen, ska även fortsättningsvis skyddas från utbyggnad.

      Vattenkraftsbranschen ska fullt ut finansiera de kostnader, för t.ex. omprövning av verksamheter, som gör att Sverige lever upp till EU-rätten och dess krav på vattenverksamheter. Arbetet ska utgå från den partsdiskuterade fondlösning som Energimyndigheten och Havs- och vattenmyndigheten har haft.

Energiöverenskommelsens övergripande mål är att 2040 ha en 100 procent förnybar elproduktion. Enligt överenskommelsen följde vidare att mål för energieffektivisering för perioden 2020 till 2030 skulle tas fram och beslutas senast 2017.

I propositionen Energipolitikens inriktning (prop. 2017/18:228) föreslog regeringen nya energipolitiska mål på grundval av Energikommissionens slutbetänkande Kraftsamling för framtidens energi (SOU 2017:2) och ramöverenskommelsen. I propositionen föreslog regeringen att energi­politikens tre grundpelare – försörjningstrygghet, konkurrenskraft och ekologisk hållbarhet – fastställs som övergripande mål för energipolitiken. Vidare föreslog regeringen att målet ska vara 100 procent förnybar elproduktion 2040. Det är ett mål, inte ett stoppdatum som förbjuder kärnkraft och innebär inte heller en stängning av kärnkraft med politiska beslut. Regeringen föreslog också att Sverige 2030 ska ha 50 procent effektivare energianvändning än 2005, uttryckt i termer av tillförd energi i relation till BNP. Riksdagen biföll regeringens förslag (prop. 2017/18:228, bet. 2017/18:NU22, rskr. 2017/18:411).

I propositionen angavs vidare att regeringen vart fjärde år ska genomföra en kontrollstation för att kontinuerligt följa upp energiöverenskommelsen. I skrivelse 2018/19:153 Första kontrollstationen för energiöverenskommelsen bedömde Infrastrukturdepartementet att den förnybara elproduktionen har ökat sedan energiöverenskommelsen slöts och under de kommande åren förväntas utbyggnaden fortsätta i en snabbare takt. Därefter är utbyggnadstakten mer osäker. Mycket tyder dock på att andelen förnybar elproduktion kommer att öka betydligt till 2040 och att det finns förutsättningar för att andelen förnybar elproduktion vid det årtalet kan närma sig 100 procent. Utvecklingen behöver dock följas noga.

Proposition 2017/18:243 Vattenmiljö och vattenkraft samt vattenförvaltningsförordningen

Den 12 april 2018 överlämnade regeringen proposition 2017/18:243 Vattenmiljö och vattenkraft till riksdagen. Propositionen byggde på den energipolitiska överenskommelsen mellan Socialdemokraterna, Moderaterna, Miljöpartiet, Centerpartiet och Kristdemokraterna. Överenskommelsen innebar att Sverige ska ha moderna miljökrav på svensk vattenkraft.

I propositionen bedömde regeringen bl.a. att det svenska genomförandet av ramdirektivet för vatten måste ge utrymme för att tillåta samhällsnyttiga verksamheter genom att undantag från den generella kravnivån ska kunna tillämpas, inklusive att förklara vattenförekomster som konstgjorda eller kraftigt modifierade. Berörda myndigheter ska vara skyldiga att vid klassificering av vattenförekomster och vid beslut om miljökvalitetsnormer för dessa vatten fullt ut utnyttja det utrymme för undantag och lägre ställda krav som EU-rätten medger. Enligt vattendirektivet får undantag göras för verksamheter och åtgärder som behövs för att tillgodose ett allmänintresse av större vikt eller som innebär sådana fördelar för människors hälsa och säkerhet eller för hållbar utveckling att fördelarna uppväger nackdelarna. Det som får tillåtas handlar om att ändra en vattenförekomsts fysiska karaktär (djup, höjdläge, sträckning etc.) eller att sänka en vattenförekomsts status från hög till god status. Det utrymme för undantag från förbuden som EU-rätten ger avser sådant som trots negativ inverkan på vattenmiljön är förenligt med miljöbalkens övergripande syfte att trygga en användning av mark, vatten och fysisk miljö som är hållbar från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt.

Propositionen behandlades av civilutskottet i betänkande 2017/18:CU31 Vattenmiljö och vattenkraft m.m. Utskottet ställde sig bakom regeringens lagförslag och skälen för dessa. Riksdagen följde utskottets förslag och biföll regeringens lagförslag (rskr. 2017/18:383).

I januari 2019 trädde regeländringar om miljöanpassning av vattenkraften i kraft. Bland annat infördes i vattenförvaltningsförordningen en skyldighet för vattenförvaltningen att fullt ut använda alla de möjligheter som EU-rätten ger till undantag och att förklara vatten som kraftigt modifierade. Enligt 4 kap. 10§ ska vattenmyndigheten för en viss vattenförekomst besluta om mindre stränga miljökvalitetskrav om

       det på grund av sådan mänsklig verksamhets påverkan som avses i 3 kap. 1 § första stycket 2 eller på grund av vattenförekomstens naturliga tillstånd är omöjligt eller skulle medföra orimliga kostnader att uppnå de strängare kraven

       de miljömässiga eller samhällsekonomiska behov som verksamheten fyller inte utan orimliga kostnader kan tillgodoses på ett sätt som är väsentligt bättre för miljön

       alla möjliga åtgärder vidtas för att med hänsyn till verksamhetens karaktär eller vattenförekomstens naturliga tillstånd uppnå

  • bästa möjliga ekologiska och kemiska status, om vattenförekomsten är ett ytvatten och
  • bästa möjliga status, om vattenförekomsten är ett grundvatten och
  • vattnets kvalitet inte riskerar att försämras ytterligare.

I syfte att säkerställa genomslag av denna ändring gav regeringen i juli 2019 Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att se över sina föreskrifter och vägledningar så att möjligheterna till undantag och förklarande av vatten som kraftigt modifierade används fullt ut.

Den 18 december 2019 redovisade Havs- och vattenmyndigheten uppdraget i rapporten Översyn av föreskrifter och vägledning för uppnående av rätt status (dnr 2725-2019). I rapporten redovisas genomförda ändringar i föreskrifter och vägledningar samt behov av ytterligare ändringar framöver. Myndigheten har även gjort en jämförelse med några andra EU-länder när det gäller tillämpningen av kraftigt modifierat vatten och undantag. En av slutsatserna är att Sverige avviker från de analyserade länderna genom att i stort sett endast ha förklarat kraftigt modifierat vatten med koppling till vattenkraft. Andelen förklarade kraftigt modifierade vatten på grund av vattenkraft ligger för Sverige kring genomsnittet jämfört med alla länder. De flesta analyserade länderna har tillämpat kraftigt modifierat vatten i vattenförekomster även för markavvattning, rekreation, översvämningsskydd, urbanisering m.m.

Enligt vattendirektivet ska medlemsstaterna upprätta övervakningssystem i syfte att beräkna värdena för de biologiska kvalitetsfaktorer som fastställts för varje ytvattenkategori eller för kraftigt modifierade eller konstgjorda ytvattenförekomster. Kommissionen ska sedan underlätta ett interkalibreringsförfarande för att säkerställa att klassgränserna fastställs i överensstämmelse med de normativa definitionerna i vattendirektivet och att klasserna är jämförbara medlemsstaterna emellan. Vid informations­dagen den 24 augusti 2021 anförde Miljödepartementet att detta innebär att det finns en funktion för att säkerställa att vattenförekomster klassificeras och normsätts på liknande sätt i medlemsstaterna. Denna s.k. interkalibrering ska garantera jämförbarheten mellan medlemsstaterna.

Enligt information från vattenmyndigheterna är i Sverige förslaget att klassa sammanlagt 664 vattenförekomster som kraftigt modifierade på grund av påverkan från vattenkraftsverksamheter. I dagsläget är det bara påverkan från vattenkraft som har legat till grund för klassningar av kraftigt modifierat vatten. Det kommer dock att ske ett arbete under den kommande förvaltningscykeln för att göra klassningar av kraftigt modifierat vatten på grund av påverkan från markavvattning. Det kommer också att påbörjas ett arbete för att se över förutsättningarna för klassning av kraftigt modifierat vatten på grund av andra påverkanstryck, exempelvis urban markanvändning och eventuellt hamnar. Det pågår även arbete som rör kraftigt modifierat vatten och mindre stränga krav på grund av kulturmiljövärden kopplat till vattenkraft. Enligt vattenmyndigheterna kan en utvecklad metodik och bättre underlag möjliggöra tillämpning under nästa förvaltningscykel.

Vattenmyndigheterna kommer under de kommande åren att göra en successiv översyn av alla vattenförekomster som påverkas av vattenkraft som ska prövas enligt den nationella planen för moderna miljövillkor (se nedan). Den översynen syftar till att göra förnyade och fördjupade bedömningar av statusklassningar och miljökvalitetsnormer för dessa vattenförekomster, inklusive nya bedömningar av förutsättningarna för att peka ut av kraftigt modifierat vatten. Det är mycket möjligt att denna översyn kommer att leda till att fler vattenförekomster förklaras som kraftigt modifierat vatten på grund av påverkan från vattenkraftsverksamheter.

Den 25 juni 2020 beslutade regeringen om en nationell plan för moderna miljövillkor. Planen anger en nationell helhetssyn när det gäller att vattenkraften ska ges moderna miljövillkor på ett samordnat sätt, med största möjliga nytta för vattenmiljön och för nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel.

Utifrån den nationella planen kommer alla vattenkraftverk i Sverige att prövas systematiskt, t.ex. genom att alla kraftverk i en älvsträcka kan prövas samtidigt med möjlighet att samordna beslutsunderlag. Det leder till en samordnad prövning samt förenklingar jämfört med i dag, och en ökad miljönytta och sänkta kostnader då åtgärder vidtas där de ger störst effekt.

Av den nationella planen framgår att det s.k. HARO-värdet är det nationella riktvärdet om 1,5 terawattimmar fördelat per huvudavrinningsområde (HARO). Värdet utgör en vägledning för vattenmyndigheterna vid förklarande av kraftigt modifierade vatten samt beslut om undantag. Inom ett avrinningsområde ska hänsyn tas till de kraftverk som bedöms ge störst bidrag till balanseringen av elsystemet (klass 1 kraftverk). På så sätt ger planen vägledning om var en effektiv tillgång till vattenkraftsel har en så samhällsnyttig betydelse att det genom vattenmyndigheternas normsättning bör inverka på de miljökrav som ställs på berörda vatten och de verksamheter som påverkar dessa vatten.

I Energimyndigheten och Havs- och vattenmyndighetens rapport Förslag till nationell strategi för åtgärder i vattenkraften (rapport 2014:14) angavs ett riktvärde om 1,5 terawattimmar minskad vattenkraftsproduktion per år som ett nationellt övergripande planeringsmål. Havs- och vattenmyndigheten och Energimyndigheten ansåg att det skulle eftersträvas att inte mer än 1,5 terawattimmar vattenkraftsproduktion per år tas i anspråk för att genomföra miljöförbättrande åtgärder.

I propositionen Vattenmiljö och vattenkraft (prop. 2017/18:243 s. 182–183) hänvisar regeringen till myndigheternas planeringsmål och bedömer att ett sådant produktionsbortfall inte ska ha någon väsentlig påverkan på möjligheten att nå målet om 100 procent förnybar elproduktion till 2040. Riktvärdet finns dock inte angett i någon lagstiftning och inte heller i energiöverenskommelsen utan är ett planeringsmål som de två ovannämnda myndigheterna tagit fram för sitt respektive arbete. Utöver att vara ett planeringsmål angavs i Förslag till nationell strategi för åtgärder i vattenkraften att samma riktvärde även utgör gränsen för vad som, på nationell nivå, kan anses vara betydande negativ påverkan på kraftproduktionen enligt 4 kap. 3 § vattenförvaltningsförordningen, dvs. ett av kriterierna när vatten­myndigheterna ska förklara kraftigt modifierade vatten. Riktvärdet kan även utgöra vägledning när vattenmyndigheterna beslutar om undantag i form av mindre stränga krav (både i naturliga och i kraftigt modifierade vatten). Detta innebär att 1,5 terawattimmar utgör både ett planeringsmål och riktvärdet för vad som kan anses utgöra betydande negativ påverkan på kraftproduktionen vid förklarande av kraftigt modifierade vatten.

Av den nationella planen för moderna miljövillkor framgår att vid bedömningen av om de åtgärder som behövs för att uppnå god ekologisk status leder till en betydande negativ påverkan på kraftproduktionen ska även påverkan på de nyttor som vattenkraften tillför samhället bedömas. Nyttorna kan uppstå på olika geografiska skalor, från lokal till nationell skala. Vägledningen fokuserar på påverkan på vattenkraftproduktionen på nationell nivå, men vattenmyndigheterna bör i sitt arbete även beakta påverkan på regional och lokal nivå. I vattenmyndigheternas arbete bör det HARO-värde som anges i den nationella planen vara vägledande för vad som kan anses utgöra en betydande negativ påverkan på kraftproduktion enligt 4 kap. 3 § vattenförvaltningsförordningen. För att förklara en vattenförekomst som kraftigt modifierad måste även andra punkten i 4 kap. 3 § vattenförvaltnings­förordningen vara uppfylld. Det ska av tekniska skäl eller på grund av höga kostnader inte vara rimligt att på något annat sätt som är ett väsentligt bättre alternativ för miljön åstadkomma den nytta som följer av att vattenförekomsten är kraftigt modifierad.

Utöver den kompletterande vägledning som den nationella planen ger måste vattenmyndigheterna i sitt arbete förhålla sig till vattenförvaltnings­förordningen, Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter samt övrig vägledning om kraftigt modifierade vatten. Förklarande av kraftigt modifierade vatten får inte hindra eller äventyra att de kvalitetskrav uppnås som följer av annan EU-lagstiftning, exempelvis Natura 2000-lagstiftningen. Detta gäller även om vattenförekomsten i övrigt uppfyller alla de krav som gäller för att ange den som kraftigt modifierad enligt vattenförvaltnings­förordningen. Vattenmyndigheterna kan således inte förklara en vattenförekomst som kraftigt modifierad om det innebär att gynnsam bevarandestatus inte kan nås. Redan i dag finns det i vissa Natura 2000-områden en konflikt mellan behovet av att uppnå gynnsam bevarandestatus och behovet av balanskraft som leder till omfattande vattenreglering. Vid dessa situationer blir det avgörande vad som anges i bevarandeplanen för Natura 2000-området. HARO-värdena är också en vägledning vid vattenmyndigheternas bedömning av om det finns skäl att meddela undantag (både i kraftigt modifierade vatten och naturliga vatten) i form av mindre stränga krav god ekologisk status eller potential.

Den 5 november 2020 gav regeringen i uppdrag åt Havs- och vattenmyndigheten att tillsammans med Statens energimyndighet och Affärsverket svenska kraftnät se över de s.k. HARO-värden som anges i den nationella planen. I beslutet påminner regeringen om att de möjligheter att ställa mindre långtgående krav som följer av EU-rätten till förmån för samhällsnyttiga verksamheter ska utnyttjas fullt ut vid t.ex. meddelande av miljökvalitetsnormer och andra föreskrifter samt vid beslut om klassning av vattenförekomster.

Den 13 april 2021 redovisade Havs- och vattenmyndigheten promemorian Översyn av HARO-värdena i den nationella planen för moderna miljövillkor – det nationella riktvärdet om 1,5 terawattimmar fördelat på huvudavrinningsområden. I promemorian beskrivs bl.a. vattenkraftens roll i elsystemet, reglerförmågans och elberedskapens vikt, HARO-värdenas funktion och hur fördelningen av HARO-värden togs fram.

I länsstyrelsernas regleringsbrev för 2020 gav regeringen i uppdrag åt länsstyrelserna att redovisa hur de arbetar med att genomföra den nationella planen samt redovisa vilka undantag som beslutats och vilka vatten som förklarats som kraftigt modifierade för de vattenförekomster där det finns verksamheter som omfattas av den nationella planen. Detta uppdrag återfinns även i länsstyrelsernas regleringsbrev för 2021.

Enligt information från vattenmyndigheterna har de hittills bedömt att det finns både underlag och skäl för att tillämpa mindre stränga krav för ett antal vattenförekomster som påverkas av vissa slags verksamheter som uppfyller sådana behov som inte kan ersättas på något sätt som är väsentligt bättre för miljön. I det samrådsmaterial som nyligen har varit ute på remiss redovisas förslag på ett antal sådana fall. Det rör sig om vissa vattenförekomster som påverkas av vattenkraftsverksamheter som behövs för att upprätthålla Sveriges elsystem, riksintressen för sjöfart och allmänna hamnar, urban markanvändning i tätort samt vissa samhällsviktiga verksamheter (enligt Myndigheten för samhällsskydd och beredskap) som exempelvis reningsverk och vattentäkter. Det finns också förslag på mindre stränga krav för vattenförekomster som påverkas av förorenade områden som redan har sanerats och för vissa försurade vatten. Utöver dessa fall har vatten­myndigheterna utrett förutsättningarna för mindre stränga krav även på grund av påverkan från riksintressen för värdefulla ämnen och material, riksintressen för kulturmiljövärden, världsarv, byggnadsminnen och riksintressen för totalförsvaret. I samrådsmaterialet redovisas dock inga förslag på mindre stränga krav kopplade till sådana verksamheter eller anläggningar, eftersom det hittills inte har funnits underlag som tydligt visar att det finns behov av eller skäl för det.

I den pågående bearbetningen av beslutsunderlag inför beslut om miljökvalitetsnormer i december 2021 kommer vattenmyndigheterna att överväga om det finns förutsättningar för att tillämpa mindre stränga krav i fler fall än de som föreslagits i samrådsmaterialet.

Vattenkraftens Miljöfond

Av energiöverenskommelsen följer att vattenkraftsbranschen fullt ut ska finansiera kostnaderna för arbetet med att säkerställa att verksamheter och anläggningar åtgärdas så att Sverige lever upp till EU-rätten och dess krav på vattenverksamheter och att sådan finansiering ska utgå från en fondlösning. Det kan t.ex. handla om kostnader för omprövning av verksamheter.

I proposition 2017/18:243 Vattenmiljö och vattenkraft lämnade regeringen ett antal förslag för att

  1. genomföra de vattenkraftsrelaterade delarna av energiöverenskommelsen
  2. tydliggöra det svenska genomförandet av ramdirektivet för vatten i fråga om prövning och omprövning av verksamheter och åtgärder som kan påverka vattnets status på ett icke acceptabelt sätt eller äventyra att beslutade miljökvalitetsnormer följs och
  3. genomföra de ändringar som behövs med anledning av riksdagens tillkännagivande om förutsättningar för småskalig vattenkraft.

I propositionen välkomnar regeringen den branschgemensamma finansi­eringslösning som företrädare för de stora vattenkraftsbolagen har åtagit sig att ordna. De bolag som avser att finansiera fonden har sammanfattat huvuddragen i finansieringslösningen. Av sammanfattningen framgår bl.a. att finansiärerna har enats om att etablera en fond som ska ha en löptid på 20 år och att fondens etablering baseras på att ett antal grundförutsättningar är uppfyllda. Regeringens uppfattning är att fondens struktur, som den har beskrivits av finansiärerna, uppfyller energiöverenskommelsens krav. Om det uppstår brist på medel i fonden förutsätter regeringen att finansiärerna kommer att tillskjuta ytterligare medel. Finansiärerna har enligt regeringen också för avsikt att finansiera kostnader som uppkommer eller har uppkommit till följd av en dom som har meddelats efter utgången av 2015 men före ikraftträdandet av de nya bestämmelserna.

Propositionen behandlades i betänkande 2017/18:CU31 Vattenmiljö och vattenkraft m.m. I fråga om den branschgemensamma finansieringslösningen anförde civilutskottet att fondens struktur, som den beskrivits av finansiärerna, uppfyller energiöverenskommelsens krav (s. 30). Riksdagen biföll regeringens förslag (prop. 2017/18:243, bet. 2017/18:CU31, rskr. 2017/18:383).

År 2019 bildade åtta vattenkraftsföretag Vattenkraftens Miljöfond Sverige AB som ansvarar för att finansiera nödvändiga miljöåtgärder för omställningen av vattenkraftsverksamheter i Sverige. Vattenkraftsföretagen har gett 10 miljarder kronor till fonden, vilka ska betalas ut under 20 år. Målet är att all svensk vattenkraft ska miljöanpassas under denna tid.

Fonden har som syfte att förena produktion av vattenkraftsel med moderna miljövillkor. Detta ska ske enligt den nationella planen för omprövning av vattenkraft, med största möjliga nytta för såväl miljön som den nationella tillgången till el. EU:s ramdirektiv för vatten och svenska miljökvalitetsmål sätter också mål för hur svensk vattenkraft ska bli långsiktigt hållbar. Miljöinsatserna ska gynna såväl fiske och turism som lokal utveckling och verka för att både nationella och internationella miljömål i vattenverksamheter uppnås.

Verksamhetsutövare som producerar vattenkraftsel och som omfattas av den nationella planen kommer att kunna ansöka om finansiering från fonden. För att få finansiering från fonden måste anläggningen uppfylla vissa grundläggande kriterier. Fonden finansierar upp till 85 procent av kostnaderna för utredning, prövning av miljöåtgärderna i domstol och själva genomförandet av de åtgärder som domstolen beslutat. Fonden kan också ersätta eventuella produktionsförluster. Vattenkraftsägarna får själva svara för 15 procent av de miljöåtgärdsrelaterade kostnaderna samt de första 5procenten av produktionsbegränsningarna.

EU Pilot

EU Pilot är ett verktyg för att samla in och utbyta information om potentiella överträdelser med medlemsstater som, i vissa fall, kan användas för att uppnå efterlevnad.

Den 2 december 2020 tog samtliga medlemsstater emot en pilot-skrivelse från kommissionen (EUP(2020) 9800) i vilken kommissionen undersöker hur de nationella systemen för säkerställande av efterlevnad fungerar i förhållande till vattendirektivet. Syftet med skrivelsen var att göra en djupgående jämförande analys och ta reda på om alla medlemsstater, som en del av de skyldigheter som anges i artikel 4 i vattendirektivet, i nationell lagstiftning och praxis har utformat ett omfattande system för säkerställande av efterlevnaden (inklusive påföljder enligt kraven i vattendirektivets artikel 23) för ett effektivt genomförande av vattendirektivet, särskilt av centrala bestämmelser i direktivet som syftar till att bevara den goda kvantitativa och kvalitativa statusen hos EU:s sötvattenförekomster.

Den 1 april 2021 svarade Miljö- och energidepartementet på denna skrivelse (M2020/01951). I svaret redogör departementet för de mest centrala bestämmelserna för införlivandet av vattendirektivets krav, de centrala aktörernas roller och ansvar i vattenförvaltningen samt en övergripande beskrivning av det svenska regelverket för förhandsprövning och tillsyn av verksamheter och åtgärder som påverkar eller kan komma att påverka en vattenförekomsts kvalitet och kvantitet.

Kommissionen har nyligen skickat en ny pilotbegäran till Sverige med anledning av departementets redogörelse (EUP(2021) 9898). I sin skrivelse anför kommissionen att det finns ett antal brister i Sveriges redovisning av förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikt för den andra förvaltningscykeln.

Kommissionen framhåller att Sverige inom ramen för vattendirektivet har definierat fem större avrinningsdistrikt (vattendistrikt): Bottenviken (SE1), Bottenhavet (SE2), Norra Östersjön (SE3), Södra Östersjön (SE4) och Västerhavet (SE5). Sverige har också definierat flera mindre gränsöverskridande avrinningsområden som internationella vattendistrikt: Torneälvens vattendistrikt som delas med Finland (SE1TO) och uppströmsområden av andra vattendistrikt som delas med Norge (SE5101, SE1102, SE1103 och SE1104). Sverige har därför upprättat fem huvudsakliga förvaltningsplaner – en för varje vattendistrikt – som rapporterades till kommissionen den 27 april 2016. Kommissionen har bedömt planernas överensstämmelse med vattendirektivet. Resultaten offentliggjordes i den landsspecifika bedömningen av den andra cykelns förvaltningsplaner för Sverige (granskningsrapporten). Av rapporten framgår bedömningen att förvaltningsplanerna på flera punkter inte uppfyller kraven i vattendirektivet.

I den nya pilotbegäran presenterar kommissionen de slutsatser om efterlevnad av vattendirektivet som kommissionens avdelningar har kommit fram till genom granskningsrapporten, så att Sverige antingen kan rätta till bristerna (i den tredje cykelns förvaltningsplaner som ska antas i december 2021) eller göra förtydliganden av hur flera av de problem som identifierades i granskningsrapporten har åtgärdats eller kan motiveras. Sammanfattningsvis identifierar kommissionen överträdelser och uppföljningsfrågor på sju punkter. De bevis som kommissionen lägger fram i skrivelsen är exempel på identifierade överträdelser som på lämpligt sätt bör åtgärdas i alla förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt som uppvisar liknande brister. Till exempel anser kommissionen att Sverige i förvaltningsplanerna inte har lämnat alla nödvändiga uppgifter om motiveringar för att åberopa undantagen enligt vattendirektivet. Kommissionen anser även att miljöövervakning har brister utifrån vattendirektivets krav.

Näringslivets vattenhushållning

I januari 2020 fick generaldirektör Ulla Sandborgh, Näringsdepartementet, i uppdrag att samordna arbetet med näringslivets vattenhushållning. Enligt regeringen är det prioriterat att i ett föränderligt klimat fokusera på en effektiv vattenhushållning inom näringslivet. Som en del i det fortsatta arbetet för att främja ett ansvarsfullt nyttjande av Sveriges vattenresurser och säkerställa effektiv och hållbar vattenhushållning meddelades i februari 2021 att Näringsdepartementet ska ansvara för att inom Regeringskansliet ta fram en gemensam vattenstrategi under ledning av Ulla Sandborgh. Enligt uppgift från Näringsdepartementet ska förslag till åtgärder presenteras hösten 2021.

Enligt regeringen behövs strategin bl.a. för att förtydliga ansvaret för vatten och dricksvatten då det är spritt på flera centrala, regionala och lokala myndigheter. Sverige har en vattenkrävande industri och ett jordbruk där vatten är en viktig resurs. För att främja erfarenhetsutbyte och samverkan behövs enligt regeringen en ökad dialog med näringslivet inklusive jordbruks-och livsmedelssektorn. Viktigt är också att stödja pågående arbete, föreslå former för utveckling och samordning, identifiera utvecklingsbehov och analysera påverkan på svensk konkurrenskraft.

Jordbruket och vattendirektivet

Jordbruksverket och Havs- och vattenmyndigheten arbetar tillsammans i dialogprojektet Fysisk påverkan i jordbruksvatten, som är en del av en längre dialog mellan myndigheterna med syftet att vara till stöd i arbetet med EU:s ramdirektiv för vatten. Syftet har varit att ta fram underlag för avvägningar av åtgärder för att motverka jordbrukets fysiska påverkan på vattenmiljöerna och möjliggöra en ökad jordbruksproduktion.

I rapporten Fysisk påverkan i jordbruksvatten – underlag för avvägning mellan åtgärder för att förbättra vattenmiljön och ett konkurrenskraftigt och hållbart jordbruk (rapport 2020:01) sammanfattas dialogprojektet och de tre rapporter som tagits fram inom detta. Dessa rapporter utgör underlag för Havs- och vattenmyndighetens vägledningsarbete till stöd för länsstyrelsernas och vattenmyndigheternas arbete med att bedöma om en vattenförekomst som påverkas av markavvattningsanläggningar ska förklaras som kraftigt modifierad.

I delrapporten En sammanställning av miljöåtgärder för minskad fysisk påverkan i jordbruksvatten (rapport 2019:23) har en sammanställning över relevanta miljöåtgärder tagits fram för att underlätta identifieringen av åtgärder som kan minska jordbrukets fysiska påverkan. I rapporten redovisas att markavvattning för att skapa brukningsbar jordbruksmark har lett till fysiskt påverkade jordbruksvatten och att åtgärder behövs för att förbättra vattenmiljön samtidigt som jordbrukets produktionsförmåga behöver öka för att nå målen i livsmedelsstrategin. I rapporten presenteras exempel på miljöåtgärder som kan bidra till att förbättra vattnets ekologiska tillstånd och minska påverkan från jordbruket. För att balansera målen om miljönytta och livsmedelsproduktion är det viktigt att välja rätt åtgärder. Vilka åtgärder det är beror på miljö- och produktionsförutsättningarna på varje enskild plats. Vidare redovisas i rapporten att om de åtgärder som krävs skulle ha betydande negativ påverkan på den nytta som dränerad jordbruksmark innebär, ska vattenförekomsten förklaras som en s.k. kraftigt modifierad vattenförekomst. Alternativt ska undantag beslutas, givet att alla övriga villkor är uppfyllda.

I delrapporten En fördjupad analys av åtgärder för att förbättra kantzoner längs jordbruksvatten (rapport 2019:6) redovisas att jordbrukets behov av brukningsbar mark har lett till borttagna kantzoner och fysiskt påverkade jordbruksvatten. Åtgärder behövs för att förbättra vattenmiljön, samtidigt som jordbrukets produktionsförmåga behöver öka. Vidare redovisas att för att balansera målen om miljönytta och livsmedelsproduktion är det viktigt att ha åtgärder som kan anpassas efter förutsättningarna på platsen. Var kantzonerna kan anläggas och hur de ska utformas beror på miljö- och produktions­förutsättningarna på varje enskild plats.

I delrapporten Vad är betydande negativ påverkan på jordbrukets markavvattningsanläggningar? (rapport 2019:5) redovisas att markavvattning är en förutsättning för att kunna använda marken för odling på marker som inte är självdränerande. Begreppet betydande negativ påverkan på markavvattning definieras i rapporten som ”åtgärder som påverkar jordbruks­marksarealen på ett sätt som motverkar livsmedelsstrategins mål om ökad livsmedelsproduktion”. Med utgångspunkt i denna definition har Jordbruks­verket tagit fram en metod för att beräkna när påverkan från åtgärder för att förbättra vattenförekomsters fysiska karaktär blir betydande. Metoden är avsedd att användas i processen för att förklara en vattenförekomst som kraftigt modifierad. Enligt metoden uppstår betydande negativ påverkan på jordbruksproduktionen nationellt om mellan 5000 och 12 000 hektar av Sveriges jordbruksmark tas i anspråk under en sexårsperiod för att förbättra vattenförekomsters hydromorfologiska status. Om de åtgärder som krävs för att uppnå god status har en betydande negativ påverkan på jordbruks­produktionen ska det prövas om kraftigt modifierat vatten och/eller mindre stränga krav kan tillämpas.

Enligt information från vattenmyndigheterna tar de åtgärder de föreslår i åtgärdsprogrammet för vatten 2021–2027 ca 8 200 hektar (förmodat låg produktiv) mark i anspråk, och de är därför enligt vattenmyndigheterna förenliga med målen i livsmedelsstrategin. Dessutom verkar några av de åtgärder som föreslås (strukturkalkning och fånggrödor) produktionshöjande, vilket borde göra vattenmyndigheternas åtgärdsförslag än mer kompatibla med livsmedelsstrategin.

Jordbruksverket har yttrat sig i samrådet om vattenmyndigheternas förslag till förvaltningsplan och åtgärdsprogram 2021–2027 (dnr 4.1.17-16643/2020). På en övergripande nivå anser Jordbruksverket bl.a. att det är viktigt med rimliga mål för övergödningsarbetet och att arbetet mot övergödning blir mer effektivt. Att minska utsläppen från jordbrukssektorn i den omfattning som vattenmyndigheterna föreslår är enligt Jordbruksverket en utmaning. Vidare anför verket att det finns behov av att göra avvägningar mellan vattendirektivets mål och andra samhällsviktiga intressen, såsom att ha en hållbar livsmedelsproduktion i Sverige. Jordbruksverket anser att vatten­myndigheterna i större utsträckning behöver nyttja möjligheterna till de undantag och mindre stränga krav som EU-rätten ger utrymme för, så att målen för övergödning hamnar på en realistisk nivå.

Enligt skriftlig information från Jordbruksverket (promemorian Informationsdag om utskottsinitiativ avseende vattendirektivet den 24 augusti, dnr 4.5.17-12072/2021) finns det ett behov av att klassa kraftigt modifierade vatten, dvs. vatten som är fysiskt förändrade, fördjupade och rätade för att möjliggöra odling. En vattenförekomst som förklarats som kraftigt modifierad innebär att markavvattningsanläggningens dränerande funktion ska bibehållas så att marken kan fortsätta odlas. Flertalet åtgärder för att minska övergödningen påverkar inte markavvattningens funktion.

Vidare anförde Jordbruksverket att jordbruket behöver dränerad mark för att odla. En del mark är naturligt dränerad, men ungefär hälften av Sveriges åkermark är beroende av markavvattningsanläggningar för att kunna brukas. Att begränsa minskningen av åkermark så att den inte blir större än produktivitetsutvecklingen i jordbruket är enligt Jordbruksverket en förutsättning för att nå målet om en ökad livsmedelsproduktion. Det har även betydelse för miljömålet Ett rikt odlingslandskap som bl.a. innebär att jordbruksmarkens värde som produktionsresurs ska skyddas.

Den 10 mars 2021 anförde miljöminister Per Bolund följande som svar på fråga 2020/21:2021 Åtgärdsprogram inom vattendirektivet:

Huvuddelen av de vattendrag, sjöar och kustvatten som omfattas av kraven enligt EU:s ramdirektiv för vatten når inte den kvalitet de ska ha. Övergödningen är ett av de största problemen för att uppnå målen i EU:s ramdirektiv för vatten och med att uppnå god miljöstatus i Östersjön. I Östersjön finns världens största kända yta av syrefri havsbotten orsakad av mänsklig aktivitet och de senaste åren har utbredningen av syrefria områden i Östersjön varit rekordstor. För att minska övergödning behöver därför insatserna öka.

Det finns därför fortsatt ett stort behov att genomföra kostnadseffektiva åtgärder. I den mån befintliga verksamheter och källor kan åtgärdas och påverkan minska kan också utrymme skapas för nya och expanderande verksamheter inom bl.a. jordbruket. Samtidigt är det viktigt att verksamheter som negativt påverkar vatten inte ska behöva vidta mer långtgående skyddsåtgärder eller begränsningar än vad som är nödvändigt.

De åtgärder som har genomförts inom vattenförvaltningen och för att minska jordbrukets påverkan på övergödningen har i hög grad utförts genom frivilliga insatser och delvis med ersättningar, framförallt genom landsbygdsprogrammet. Frågan om vilka finansieringsmöjligheter för vattenåtgärder som den strategiska planen för EU:s gemensamma jordbrukspolitik ska innehålla från 2023 bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Regeringen är angelägen om en väl fungerande vattenförvaltning i Sverige, såväl utifrån ett ändamålsenligt genomförande av EU:s ramdirektiv för vatten som för att förbättra våra vatten och ekosystem. Det är angeläget att olika delar av politiken fungerar väl tillsammans och att samstämmigheten i politiken stärks. Det av riksdagen i december 2020 fastställda målet för Agenda 2030 är en viktig utgångspunkt i denna ambition och ett balanserat och integrerat förhållningssätt till hållbarhetens ekonomiska, sociala och miljömässiga dimensioner är centralt i arbetet. Ett exempel är arbetet med livsmedelsstrategin och dess mål om en ökad hållbar produktion som inkluderar såväl konkurrenskraft som ökad produktion, miljömål, tillväxt och sysselsättning.

Regeringen anser att avvägningar mellan effekter på andra miljö- och samhällsmål är viktiga i arbetet med vattenförvaltningen. I syfte att se över och belysa den nuvarande organisationen av förvaltningen av yt- och grundvatten tillsatte regeringen en utredning. Utredningens betänkande bereds nu inom Regeringskansliet.

När det gäller frågeställningen om undantag kan det konstateras att regeringen i vattenförvaltningsförordningen har infört en skyldighet för vattenmyndigheterna att besluta om undantag från kvalitetskraven för vattenförekomster där förutsättningarna för undantag är uppfyllda. Regeringen har också gett länsstyrelserna i uppdrag att se över förutsättningarna för en ökad tillämpning av undantag inom vattenförvaltningen, samt gett Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att se över sina föreskrifter och sin vägledning för uppnående av rätt vattenstatus.

Europeiska kommissionen har pekat ut en tydlig ambition om ett framtida samhälle som är hållbart från miljö- och klimatsynpunkt. Denna satsning på ett hållbart samhälle är något som den svenska regeringen stödjer och som ligger väl i linje med regeringens arbete för en stärkt samstämmig politik.

Enligt skriftlig information från Jordbruksverket (promemorian Informations­dag om utskottsinitiativ avseende vattendirektivet den 24 augusti, dnr 4.5.17-12072/2021) har Jordbruksverket ingen definition av begreppet produktiva jordbruksområden. I de rapporter om kraftigt modifierat vatten som Jordbruksverket har tagit fram tillsammans med Havs- och vattenmyndigheten används begreppet brukningsvärd jordbruksmark. I rapporten Miljöåtgärder i jordbruksvatten (2019:23) beskrivs begreppet enligt följande:

I förarbetena till miljöbalkens regler om hushållning med jordbruksmark definieras ”brukningsvärd jordbruksmark” som mark som med hänsyn till läge, beskaffenhet och övriga förutsättningar är lämpad för jordbruks­produktion. Som utgångspunkt är den mark som en jordbrukare väljer att bruka brukningsvärd. Bestämmelsen tar dock inte bara sikte på nuvarande produktionsperspektiv och markanvändning utan syftar även till att säkerställa tillgången till brukningsbar mark för kommande generationer. Den mark som idag inte bedöms vara värd att bruka kan i framtiden få ett brukningsvärde om behovet av jordbruksmark ökar. Mark med goda förutsättningar för jordbruk bör därför så långt möjligt hanteras så att jordbruksproduktionen kan återupptas i framtiden.

Biologisk mångfald i vattenmiljön

Av den nationella planen för moderna miljövillkor (se ovan för mer information) anförs att nyttjandet av våra sjöar och vattendrag för produktion av vattenkraftsel innebär att det finns en negativ påverkan på de naturliga ekosystemen i vattnet och angränsande landmiljöer. Vattenmyndigheternas underlag och avvägningar i fråga om statusklassificeringar och miljökvalitets­normer är utgångspunkten för den nytta för vattenmiljön som ska vägas in i den nationella planen. Samtidigt innebär bestämmelserna i miljöbalken att hänsyn även ska tas till andra allmänna och enskilda intressen i samband med prövningarna. Huvudfokus när det gäller vattenmiljönytta är att uppnå det bästa resultatet i fråga om kvaliteten på vattenmiljön samt Natura 2000- och artskyddsbestämmelserna. Övriga allmänna intressen får hanteras i de enskilda prövningarna.

Vidare redovisas i den nationella planen att vattenkraften inverkar på ekosystemtjänsterna på olika sätt, t.ex. genom fysisk exploatering, vattenståndsreglering och barriärer eller vandringsvägar. All negativ påverkan från vattenkraften på ekosystemtjänsterna i sjöar och vattendrag bör vägas mot den nytta samhället får i form av förnybar elproduktion.

I generationsmålet anges bl.a. att ”ekosystemen ska ha återhämtat sig, eller är på väg att återhämta sig och deras förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster är säkrad” samt att ”den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön bevaras, främjas och nyttjas hållbart”. Generationsmålet och de etappmål som finns beskriver den samhällsomställning som behövs för att nå de 16 miljökvalitetsmålen.

Miljökvalitetsmålen beskriver det tillstånd i miljön som ska nås och används bl.a. vid tolkningen av begreppet hållbar utveckling i 1 kap. 1 § miljöbalken. Mot bakgrund av vad som sägs i energiöverenskommelsen samt i propositionen Vattenmiljö och vattenkraft bedöms i den nationella planen att miljökvalitetsmålen Levande sjöar och vattendrag och Ett rikt växt- och djurliv är de miljökvalitetsmål som är mest relevanta för vattenmiljön i arbetet med att förse Sveriges vattenkraftverk med moderna miljövillkor. Andra miljökvalitetsmål kan också påverkas, vilket hanteras i de enskilda prövningarna.

Vidare anförs i den nationella planen att bestämmelserna i miljöbalken ska tillämpas under arbetet med omprövningarna för moderna miljövillkor. I miljöbalken finns bl.a. bestämmelser om riksintressen, miljökvalitetsnormer för vatten samt skyddade områden och arter. Miljöbalken omfattar miljön i stort, vilket också inbegriper kulturmiljön.

Vid utskottets informationsinhämtning den 11 juni anförde SLU Aqua att konnektivitets- och habitatåtgärder kan leda till ökad ekologisk potential som gynnar vandringsfisk, biologisk mångfald och ekosystem. SLU Aqua ansåg att det framöver är viktigt med utveckling av metoder och verktyg, uppföljning och miljöövervakning, forskning och utbildning samt samverkan och samarbete.

Kulturmiljöer vid vatten

Enligt en kartläggning av Riksantikvarieämbetet (RAÄ) är en stor del av Sveriges industriella kulturarv från medeltiden och framåt knuten till strömmande vatten och nyttjande av vattnet som kraftkälla. Ett exempel är kvarnen, som var den vanligaste vattendrivna anläggningen i agrarsamhället. Vattenkraften har även använts för att driva sågar, spånhyvlar, stampar, slipstenar, pappersbruk m.m. Vattenkraft var också en förutsättning för utveckling av textilfabriker, snickerifabriker, möbelfabriker och mekaniska verkstäder samt tegelbruk, järnbruk och glasbruk. Exempel på hela kulturmiljöer med koppling till vattenkraft är kvarn- och sågmiljöer med tillhörande byggnader som bostadshus, ekonomibyggnader och små lantliga produktionscentrum. De kulturmiljöer som uppkommit som en följd av människans bruk av vatten och vattenkraft, och bevarats och utvecklats med tiden fram till i dag, utgör ofta attraktiva boendemiljöer och intressanta besöksmål.

Vattendrag och sjöar har i stor omfattning påverkats genom att nivåer och flöden reglerats för annat än vattenkraft och transport. I synnerhet under 1800-talet dikades stora markarealer för utvinning av jordbruksmark, och under 1900-talet var dikningen omfattande för ökad skogsproduktion. I många fall har nya stabila ekologiska tillstånd etablerats efter att sjöar och våtmarker sänkts. Antalet markavvattningsföretag har uppskattats vara ca 50 000. Även om många av vattenkraftens kulturmiljöer finns bevarade till vår tid har de flesta anläggningarna försvunnit. Kvar kan dock finnas lämningar i form av dammar, fundament och andra varaktiga stenkonstruktioner som ger förståelse för hur människor levt och verkat.

I RAÄ:s remissyttrande över Miljö- och energidepartementets promemoria med förslag till ändrade bestämmelser för vattenmiljö och vattenkraft (dnr 1.1.4-2663-2017) såg RAÄ positivt på många av förslagen till bestämmelser. Myndigheten såg dock med stor oro på de allvarliga negativa konsekvenser för kulturmiljön som tillämpningen av de nya bestämmelserna riskerar att få om inte bl.a. de finansiella förutsättningarna närmare uppmärksammas och klargörs. RAÄ tillstyrkte förslaget om en nationell vägledande plan med en helhetssyn för prövning av elvattenkraften men framhöll att kulturmiljöintresset måste säkerställas i arbetet med planen. Detta bör göras genom att RAÄ ges i uppdrag att medverka i arbetet med planen.

Vidare tillstyrkte RAÄ förslaget om en klassificering av kraftigt modifierat vatten (KMV) som utgår från påverkan på miljön i stort, inklusive kulturmiljön. Myndigheten upprepade även i detta sammanhang att stora kulturmiljövärden kommer att utraderas utan finansiering. Det krävs särskilda medel för icke elproducerande anläggningar av museikaraktär för att uppnå giltiga moderna miljötillstånd även för dessa. RAÄ föreslog att regeringen ska meddela föreskrifter om att vattenanläggningar utan elproduktion men med höga kulturhistoriska värden ska omfattas av en plan för planerad tillståndsprövning i avvaktan på att finansieringen av miljöåtgärder löses och bedömning av KMV utförts.

Enligt RAÄ:s regleringsbrev för 2021 ska myndigheten redovisa genomförda insatser och resultat i arbetet med genomförandet av politiken för gestaltad livsmiljö (prop. 2017/18:110, bet. 2017/18:KrU1, rskr. 2017/18:316). Redovisningen ska omfatta insatser och resultat som uppnåtts i den egna verksamheten samt inom ramen för samverkan med Boverket, Statens centrum för arkitektur och design och Statens konstråd. Vidare ska myndigheten redovisa hur den egna verksamhetens olika delar, av relevans för den gestaltade livsmiljön, har tillvaratagits i genomförandet av politiken. Boverket ska redovisa uppdraget till Finansdepartementet senast den 15 september 2021.

Tidigare har RAÄ haft i uppdrag att samla och redovisa kunskap om och goda exempel på hur kulturhistoriska värden kan integreras och tas till vara i plan- och bygglovsprocesser. Uppdraget redovisades 2020.

Vid informationsdagen den 24 augusti 2021 anförde länsstyrelserna att arbetet med kulturmiljöer är en prioriterad fråga för länsstyrelserna. Länsstyrelsernas roll är att säkra allmänna kulturmiljöintressen. Det pågår arbete på både regional och lokal nivå för att inventera kulturmiljöer, och det finns olika samarbetsgrupper i länsstyrelserna som arbetar med att få en helhetsbild av kulturmiljöfrågorna. Även RAÄ är i olika sammanhang involverat i detta arbete.

Tidigare behandling m.m.

Riksdagen riktade den 27 april 2016 ett tillkännagivande till regeringen om åtgärderna för att uppnå vattendirektivets mål (bet. 2015/16:MJU14, rskr. 2015/16:209). Miljö- och jordbruksutskottet anförde i sitt betänkande att de mest kostnadseffektiva åtgärderna för att uppnå vattendirektivets mål bör prioriteras, att åtgärderna för vattendirektivet bör förenas med arbetstillfällen i hela landet, med ett konkurrenskraftigt jordbruk och med andra miljömål samt att samhällsekonomiska kostnader förknippade med åtgärdsprogrammet för vattendirektivet bör analyseras.

I Riksdagens skrivelser till regeringen – åtgärder under 2018 (skr. 2018/19:75) anförde regeringen att tillkännagivandet var slutbehandlat. I skrivelsen redovisades att regeringen i oktober 2016 slutförde prövningen av åtgärdsprogrammen inom vattendirektivet. I beslutet framhöll regeringen vikten av att beslutade åtgärder ska kunna genomföras kostnadseffektivt och att en avvägning mellan olika samhällsintressen utgör en viktig del i bedömningen av hur åtgärder bör fördelas mellan olika typer av verksamheter, både utifrån deras påverkan på vattenmiljön och i förhållande till vilka åtgärder som är mest kostnadseffektiva. För att bidra till ett konkurrenskraftigt jordbruk betonade regeringen även vikten av att åtgärderna ska ske inom ramen för det svenska landsbygdsprogrammet 2014–2020. Regeringen specificerade även de åtgärder som var riktade till Jordbruksverket i en bilaga till beslutet. Gemensamt för samtliga åtgärder är att de ska bidra till att miljökvalitetsnormerna för vatten ska uppfyllas. I beslutet efterfrågade regeringen vidare en komplettering av konsekvensanalysen och betonade att det inför beslut om åtgärder är av största vikt att det finns en grundlig och heltäckande redovisning av konsekvenserna av respektive åtgärd från såväl allmän som enskild synpunkt. Regeringen lyfte även fram behovet av en avvägning mellan nyttor och kostnader. Vattenmyndigheterna reviderade åtgärdsprogrammen och fastställde dem i december 2016. Arbetet med att genomföra åtgärdsprogrammen pågår.

Av skrivelsen framgår vidare att regeringen i skrivelse 2016/17:75 redovisade tillkännagivandet som slutbehandlat och att miljö- och jordbruksutskottet i sitt yttrande över skrivelsen (yttr. 2016/17:MJU5y, bet. 2016/17:KU21) anförde att det inte delade regeringens bedömning eftersom regeringen bl.a. aviserat att den avsåg att återkomma med en proposition om prövning av vattenverksamheter. Regeringen redovisar vidare att energiöverenskommelsen träffades i juni 2016 och att regeringen den 12 april 2018 överlämnade propositionen Vattenmiljö och vattenkraft (prop. 2017/18:243) till riksdagen. Förslagen i propositionen antogs av riksdagen den 13 juni 2018 (bet. 2017/18:CU31, rskr. 2017/18:383). I december 2018 beslutades ändringar bl.a. i förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter, förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken samt miljöbedömningsförordningen (2017:966) till följd av propositionen.

Miljö- och jordbruksutskottet yttrade sig den 2 maj 2019 över regeringens redovisning (yttr. 2018/19:MJU5y, bet. 2018/19:KU21). Utskottet redovisade inga invändningar mot regeringens bedömning när det gällde det ovan nämnda tillkännagivandet.

Den 22 april 2020 riktade riksdagen ett tillkännagivande till regeringen om inriktningen för det fortsatta arbetet med att reformera vattenlagstiftningen och vattenförvaltningen för att värna den småskaliga vattenkraften (bet. 2019/20:NU14, rskr. 2019/20:221). Näringsutskottet anförde i sitt betänkande att det fortsatta arbetet med att reformera vattenlagstiftningen och vattenförvaltningen behöver vara inriktat på att värna den småskaliga vattenkraften genom minskat regelkrångel, respekt för äganderätten och effektiva miljöåtgärder till rimliga kostnader.

Av Riksdagens skrivelser till regeringen – åtgärder under 2020 (skr. 2020/21:75) framgår att tillkännagivandet inte är slutbehandlat. Regeringen redovisar i skrivelsen att den i juni 2020 beslutade om en nationell plan för moderna miljövillkor för vattenkraften. Planen ger en nationell helhetssyn i fråga om att verksamheterna ska förses med moderna miljövillkor på ett samordnat sätt med största möjliga nytta för vattenmiljön och för nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel. I beslutet anges bl.a. att prövningarnas sammantagna negativa inverkan på en nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel ska hållas till ett minimum.

Vidare redovisas i skrivelsen att regeringen samtidigt beslutade om en ändring i förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter. Genom ändringen regleras formerna för samverkan inför det att en ansökan om prövning för moderna miljövillkor lämnas in till prövningsmyndigheten. Syftet är att säkerställa att den regionala samverkansprocess och den översyn av miljökvalitetsnormer som behövs för en effektiv prövning genomförs i tid. Ändringen innebär också att indelningen i prövningsgrupper samt den tidpunkt när ansökan om prövning senast ska ha lämnats in för en verksamhet inom en prövningsgrupp framgår av bilagan till förordningen.

I skrivelsen redovisas därutöver att regeringen den 5 november 2020 gav Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att tillsammans med Statens energimyndighet och Affärsverket svenska kraftnät se över de HARO-värden som anges i den nationella planen för moderna miljövillkor. I uppdraget ingår även att redogöra för hur fördelningen av HARO-värdena mellan huvudavrinningsområden har gjorts och tydliggöra vilken funktion värdena har i arbetet med att förse vattenkraften med moderna miljövillkor. Uppdraget skulle redovisas senast den 15 april 2021. Havs- och vattenmyndigheten fick vidare i regleringsbrevet för 2021 i uppdrag att göra en kunskapssamman­ställning om dammar. Enligt uppdraget ska Havs- och vattenmyndigheten, med stöd av Naturvårdsverket och andra berörda myndigheter, utifrån befintligt kunskapsunderlag tillhandahålla en kunskapssammanställning av vattenkraftdammars och andra dammars för- och nackdelar för naturvård och biologisk mångfald samt deras potentiella betydelse för att minska risken för erosion, övergödning och översvämningar jämfört med om dammarna inte skulle finnas. Uppdraget ska redovisas senast den 1 oktober 2021.

Miljö- och klimatminister Per Bolund anförde den 17 mars 2021 följande som svar på en skriftlig fråga om ovannämnda tillkännagivande om småskalig vattenkraft (fr. 2020/21:2120):

Regeringen har vidtagit flera åtgärder som ligger i linje med riksdagens tillkännagivande.

Den 1 januari 2019 trädde regeländringar om miljöanpassning av vattenkraften i kraft, innebärande att den som bedriver en tillståndspliktig verksamhet för produktion av vattenkraftsel ska se till att verksamheten har moderna miljövillkor. En av ändringarna innebar att regeringen i vattenförvaltningsförordningen (2004:660) införde en skyldighet för vattenförvaltningen att fullt ut använda alla de möjligheter som EU-rätten ger avseende undantag och förklarande av vatten som kraftigt modifierade. I syfte att säkerställa genomslag av denna ändring gav regeringen i juli 2019 Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att se över sina föreskrifter och vägledningar så att möjligheterna till undantag och förklarande av vatten som kraftigt modifierade används fullt ut.

I juni 2020 beslutade regeringen om en nationell plan för moderna miljövillkor som anger en nationell helhetssyn när det gäller att vattenkraften ska förses med moderna miljövillkor på ett samordnat sätt, med största möjliga nytta för vattenmiljön och för nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel. I beslutet anger regeringen att prövningarnas sammantagna negativa inverkan på en nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel ska hållas till ett minimum. Den 5 november 2020 uppdrog regeringen åt Havs- och vattenmyndigheten att tillsammans med Statens energimyndighet och Affärsverket svenska kraftnät se över de s.k. HARO-värden som anges i den nationella planen och som utgör vägledning i vattenmyndigheternas arbete med att se över klassificering och kvalitetskrav enligt vattenförvaltningsförordningen. I båda dessa beslut erinrar regeringen om att de möjligheter att ställa mindre långtgående krav som följer av EU-rätten till förmån för samhällsnyttiga verksamheter ska utnyttjas fullt ut vid till exempel meddelande av miljökvalitetsnormer och andra föreskrifter samt vid beslut om klassning av vattenförekomster.

Genom den nationella planens helhetssyn kommer alla verksamheter att prövas systematiskt, till exempel genom att alla anläggningar i en älvsträcka kan prövas samtidigt med möjlighet att samordna besluts­underlag. Det leder till en samordnad prövning samt en ökad miljönytta och sänkta kostnader då åtgärder vidtas där de ger störst effekt. Samtidigt med beslutet om den nationella planen beslutade regeringen också om en bestämmelse i förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter som innebär att länsstyrelserna, i god tid före det att verksamhetsutövaren senast ska ha gett in en ansökan om prövning, ska samverka kring det underlag som behövs för att säkerställa en effektiv prövning. Samverkan ska ske med de verksamhetsutövare vars verksamheter omfattas av planen, samt med berörda kommuner, myndigheter och intresseorganisationer. Syftet är att inför de individuella prövningarna av berörda verksamheter sammanställa det underlag som behövs för att alla verksamheter inom en prövningsgrupp ska kunna förses med moderna miljövillkor på ett sätt som innebär största möjliga nytta för vattenmiljön och en effektiv tillgång till vattenkraftsel, och för att tillgodose krav på en ansökans innehåll enligt miljöbalken.

Uppföljning är centralt för att säkerställa att utfallet av den nationella planen och de enskilda prövningarna inte går emot syftet att få en samordnad prövning med största möjliga nytta för vattenmiljön och för nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel. En viktig del i uppföljningen kommer att vara att utvärdera i vilken utsträckning vattenförekomster har klassificerats som kraftigt modifierade vatten och i vilken utsträckning de undantag som vattendirektivet medger används. I regleringsbreven för budgetåret 2020 respektive 2021 har regeringen uppdragit åt läns­styrelserna att redovisa hur de arbetar med att genomföra den nationella planen samt redovisa vilka undantag som beslutats och vilka vatten som förklarats som kraftigt modifierade för de vattenförekomster där det finns verksamheter som omfattas av den nationella planen. Regeringen kommer dessutom att ge berörda myndigheter ett samlat uppdrag att genomföra uppföljningen av den nationella planen.

Utskottets ställningstagande

Inledning

Inledningsvis vill utskottet tydliggöra att vattenfrågorna spänner över flera utskotts beredningsområden, och därför har utskottet gett ett antal andra utskott tillfälle att yttra sig i ärendet. Enligt utskottets mening är det viktigt med ett helhetsperspektiv på vattenområdet i detta ärende.

Vidare vill utskottet påminna om att riksdagen tillmäter vattenfrågorna stor betydelse. De senaste åren har riksdagen riktat två tillkännagivanden till regeringen på detta område.

Utskottet vill till att börja med framhålla att målet med EU:s vattendirektiv är att skydda, förbättra och återställa alla vattenförekomster för att nå god status. Begreppet god status har även central betydelse för flera av de svenska miljökvalitetsmålen. Miljökvalitetsnormer som uttrycker den kvalitet en vattenförekomst ska ha vid en viss tidpunkt ska fastställas. Vidare noterar utskottet att vattenmyndigheterna ska ta fram åtgärdsprogram för vattenarbetet som ska ange de åtgärder som behöver vidtas för att uppfylla miljökvalitets­normerna. Åtgärdsprogrammen riktar sig mot myndigheter och kommuner och innehåller administrativa åtgärder. Utskottet anser att det är viktigt med ambitiösa åtgärdsprogram för att kunna nå målen i EU:s ramdirektiv för vatten och säkerställa en god vattenmiljö.

Prövning av åtgärdsprogram för vatten 2021–2027

Utskottet noterar att vattenmyndigheterna ska ge regeringen möjlighet att pröva ett förslag till åtgärdsprogram under vissa förutsättningar, t.ex. om Havs- och vattenmyndigheten eller en kommun har funnit att de föreslagna åtgärderna strider mot vattenförvaltningsförordningen eller EU:s ramdirektiv för vatten. Utskottet konstaterar att vattenmyndigheterna gav regeringen möjlighet att pröva åtgärdsprogrammen för både 2009–2015 och 2015–2021 men att regeringen beslutade att endast pröva åtgärdsprogrammet 2015–2021. Vid denna prövning beslutade regeringen att åtgärderna i programmen skulle ändras så att de uppfyllde vissa krav som angavs i beslutet, t.ex. om konsekvensanalyser och kostnadsredovisningar. Utskottet vill i sammanhanget lyfta fram att riksdagen riktade ett tillkännagivande till regeringen om åtgärderna i åtgärdsprogrammet för 2015–2021 och då bl.a. anförde att de mest kostnadseffektiva åtgärderna borde prioriteras.

Utskottet noterar att samrådet för vattenmyndigheternas förslag till åtgärdsprogram för vatten 2021–2027 för Sveriges fem vattendistrikt avslutades den 30 april 2021. Den 7 maj 2021 överlämnade vatten­myndigheterna en begäran om prövning av åtgärdsprogrammen för vatten 2021–2027 till regeringen, bl.a. med anledning av att Havs- och vattenmyndigheten och ett antal kommuner hade begärt det.

Enligt utskottets mening innebär de föreslagna åtgärdsprogrammen höga kostnader för kommuner och enskilda när det bl.a. gäller va-system och vattenkraft. Utskottet ser även att det kan bli höga kostnader för lantbruket, en redan ansträngd sektor, och att många av de föreslagna åtgärderna går emot målen för den svenska livsmedelsstrategin som riksdagen fastställt om att livsmedelsproduktionen ska öka och att konkurrenskraften och lönsamheten ska stärkas. Utskottet noterar också att det framöver kommer att finnas en stor efterfrågan på el, vilket gör det ännu mer problematiskt eftersom utskottet erfar att åtgärdsprogrammen riskerar att medföra stora minskningar av energi och effekt från vattenkraften. Utskottet vill också framhålla att det vid behandlingen av propositionen Vattenmiljö och vattenkraft tydligt fastslogs i riksdagen att vattenkraftens effekt ska värnas och höjas. Förslagen till åtgärdsprogram 2021–2027 saknar även beslut om mindre stränga krav för vattenförekomster som inte kan uppnå god status på grund av jordbrukets påverkan.

Utskottet är medvetet om att sammanställningen av samrådet om åtgärdsprogrammen blir klar först senare under året. Enligt utskottets mening är detta beklagligt eftersom det hade varit användbara underlag i den fortsatta processen.

Utskottet anser att det behövs en ökad politisk tydlighet när det gäller den nationella balansen mellan samhällsekonomisk kostnad och miljömässig nytta, likt vattenkraften, vilket skulle underlätta genomförandet av vattenförvaltningen. På vilken skala balansen ska uppnås kan variera beroende på vilken nytta som försämras respektive förbättras i miljön, och det kan vara på antingen lokal, regional eller nationell nivå.

Utskottet anser mot denna bakgrund att riksdagen bör rikta ett tillkännagivande till regeringen om att pröva vattenmyndigheternas åtgärdsprogram 2021–2027 för att säkerställa en god balans mellan samhällsekonomisk kostnad och miljömässig nytta som ligger i linje med riksdagens beslut om propositionen Vattenmiljö och vattenkraft samt livsmedelsstrategins mål.

Undantag och miljöanpassningar

Utskottet vill framhålla att EU:s ramdirektiv för vatten ger möjligheter att klassa vatten som kraftigt modifierat och att besluta om mindre stränga krav. Utskottet anser att dessa möjligheter ska användas fullt ut.

Som redovisas ovan infördes i 4 kap. 10 § vattenförvaltningsförordningen en skyldighet för vattenmyndigheterna att besluta om mindre stränga krav när de uppställda villkoren är uppfyllda. Utskottet noterar att Havs- och vattenmyndigheten har förtydligat sina föreskrifter och vägledningar om detta och även tagit fram flera rapporter i samverkan med andra myndigheter som stöder tillämpningen av kraftigt modifierade vatten och mindre stränga krav.

Trots att lagstiftningen ger möjligheter till undantag och även innehåller en skyldighet för vattenmyndigheterna att besluta om mindre stränga krav när nödvändiga villkor är uppfyllda gör vattenmyndigheterna detta i mycket liten utsträckning och enbart i relation till vattenkraft. Utskottet tycker att det är anmärkningsvärt att denna möjlighet inte används när det gäller andra verksamheter såsom jordbruk. Sverige ligger långt efter övriga EU när det kommer till klassning av kraftigt modifierat vatten i förhållande till andra områden än vattenkraft. I andra EU-länder görs t.ex. klassningar i relation till bl.a. markavvattning och urbanisering.

Utskottet noterar med intresse Havs- och vattenmyndighetens förslag till fortsatt arbete i vattenförvaltningen och vill särskilt framhålla förslagen om att regeringen på kort sikt ger i uppdrag till vattenförvaltningen att se över tillämpningen av kraftigt modifierat vatten och mindre stränga krav, att på medellång sikt stärka vattenförvaltningens grundprinciper och förtydliga organisationen i vattenförvaltningsförordningen och att på lång sikt utveckla vattenförvaltningen mot en hållbar vattenresursförvaltning genom moderniserad vattenlagstiftning.

Utskottet noterar vidare att vattenmyndigheterna har gjort inledande bedömningar av kostnaderna för miljöanpassning av vattenkraften. Bedömningarna av kostnader och de finansieringslösningar som vattenkrafts­branschen tagit fram bygger på att alla undantag ska utnyttjas och att antalet utrivningar av vattenkraftverk minimeras.

Näringsutskottet har yttrat sig i ärendet (yttr. 2020/21:NU6y) och anför att man delar uppfattningen att det finns skäl för riksdagen att, i linje med det förslag som väckts i miljö- och jordbruksutskottet, tydliggöra sin ståndpunkt för regeringen. Näringsutskottet anför att följande bör beaktas:

Vattenkraften är en värdefull tillgång i både det svenska och det nordiska elsystemet och spelar en central roll för elförsörjning, som enskilt produktionsslag men också som regler- och balanskraft. I dagsläget levererar vattenkraften flera av de viktiga systemtjänsterna i elsystemet såsom spännings- och frekvensreglering. Vattenkraften bidrar till ett konkurrenskraftigt energisystem med låga utsläpp och med trygga leveranser av elenergi. För att möta behovet av en mer reglerbar förnybar elproduktion behöver vattenkraftens tillgängliga effekt och reglerförmåga öka jämfört med i dag, och utskottet vill framhålla att det finns goda möjligheter att åstadkomma det i samband med uppgraderingar av befintliga vattenkraftverk.

Utskottet vill vidare påminna om att riksdagen för några år sedan fattade beslut om en ny vattenlagstiftning (prop. 2017/18:243, bet. 2017/18:CU31, rskr. 2017/18:383). Den nya lagen innebar ingen materiell skärpning av miljöreglerna. Däremot anfördes såväl i propositionen som i riksdagens beslut att vattenkraften ska värnas och utvecklas, och det klargjordes tydligt att alla undantag i EU:s vattendirektiv ska nyttjas. Det är därtill av stor vikt att riksdagens beslut om att värna och utveckla vattenkraften får fullt genomslag hos berörda myndigheter, vilket även innefattar länsstyrelserna. Det är därför rimligt att regeringen utövar sin myndighetsstyrning på ett sådant sätt att riksdagens uttalade önskan om att värna och utveckla vattenkraften får genomslag i praktiken i handläggningen hos berörda myndigheter. Regeringen bör därför använda flera olika verktyg som t.ex. regleringsbrev, myndighetsdialog eller utredningsuppdrag i sin styrning av berörda myndigheter för att riksdagens beslut ska få ett tydligt genomslag i praktiken.

Utskottet vill vidare poängtera att en viktig ambition med lagändringen var att underlätta och minska byråkratin för vattenkraftsägare, vilket t.ex. resulterade i nya regler för en samlad prövning i vissa fall. Utskottet vill understryka att riksdagen var tydlig med att regelkrånglet för ägare av småskalig vattenkraft skulle minskas påtagligt och vill framhålla att denna ambition bör genomsyra regeringens och myndigheternas arbete framöver. I sammanhanget vill utskottet även framhålla dels behovet av att Länsstyrelserna tillgängliggör miljödata för att underlätta för sökande, dels vikten av korrekta, specifika och uppdaterade bedömningar av miljödata från myndigheters sida inför varje enskild prövning.

Därtill konstaterar utskottet att såväl riksdagen som regeringen har varit tydliga med att ett antal uppföljningar och utvärderingar ska genomföras inom vattenförvaltningsområdet. Utskottet vill särskilt nämna den utlovade uppföljningen av vilka effekter den nämnda vatten­lagstiftningen har fått samt utvärderingen av antalet vattenförekomster i Sverige. Uppföljningar och utvärderingar på området är viktiga för att riksdagen vid behov ska kunna vidta ytterligare åtgärder för att det övergripande syftet om att värna och utveckla svensk vattenkraft ska kunna uppfyllas.

Avslutningsvis vill utskottet påminna om riksdagens tillkännagivande från våren 2020 om att regeringen särskilt skulle ta sig an och värna den småskaliga vattenkraften. Utskottet vill understryka vikten av att regeringen fullföljer tillkännagivandet och dessutom säkerställer att både små- och storskalig vattenkraft värnas och utvecklas.

Även civilutskottet har yttrat sig i ärendet (yttr. 2020/21:CU6y) och anför följande:

Utskottet vill till att börja med framhålla att det borde kunna förutsättas att regeringen tar nödvändiga initiativ med anledning av riksdagens tillkänna-givande i fjol till den småskaliga vattenkraftens försvar. Det måste också förutsättas att regeringen och dess myndigheter följer riksdagens beslut från 2017/18 om moderna miljökrav på svensk vattenkraft.

Dessvärre kan emellertid utskottet konstatera att ägarna till de småskaliga vattenkraftverken, trots riksdagens tidigare beslut i frågan, har fått det alltmer kämpigt de senaste åren på grund av krav på miljöanpassningar och omprövningar av tillstånd. Givetvis ska en balans mellan olika intressen, där naturvärdena har en plats, alltid eftersträvas. Miljöperspektivet har dock i vissa fall i praktiken fått motsatt effekt. Det finns exempel där vattendrag har torrlagts och djurlivet skadats på grund av att man tagit bort dammar och vattenregleringar av påstådda miljöskäl.

Flera småskaliga vattenkraftverk har fått stängas ned med hänvisning till EU:s vattendirektiv. Det har sagts att dessa vattenkraftverk har en negativ inverkan på vattenkvaliteten och den biologiska mångfalden. Direktivet kräver dock inte en stängning av vattenkraftverken utan endast att verkens påverkan undersöks och att anpassningsåtgärder vidtas om den negativa påverkan är betydande.

Utskottet anser att möjligheten att driva mindre vattenkraftverk med reglerbar förmåga måste öka och inte förbjudas med hänvisning till EU:s vattendirektiv. Det kan därför enligt utskottet finnas skäl för riksdagen att nu ytterligare understryka vikten av att de undantag som vattendirektivet medger verkligen används fullt ut, i linje med det som anförs i förslaget till utskottsinitiativ i miljö- och jordbruksutskottet. Vattenkraftsägarnas möjlighet att söka bidrag från Vattenkraftens Miljöfond får inte användas som en förevändning för myndigheterna att fortsätta att ställa oproportionerliga krav. Även med hjälp från fonden kan kostnaderna för en mindre aktör bli betungande och leda till en utarmad vattenkrafts­verksamhet. De kostnader som prövningen medför måste vara skäliga även för verksamheter med en liten produktion.

Som nämns ovan ska vattenförvaltningen enligt riksdagens beslut använda EU-rättens möjligheter till undantag fullt ut. Utskottet delar den uppfattning som redovisas i förslaget till initiativ att det kan ifrågasättas om så sker i praktiken. Som framhålls i förslaget ligger t.ex. andelen vattendrag som har förklarats vara kraftigt modifierade vatten fortfarande på en mycket låg nivå i Sverige totalt sett jämfört med övriga EU. I samband med miljö- och jordbruksutskottets informationsinhämtning i ärendet har vidare Havs- och vattenmyndigheten uttalat att undantag i form av mindre strängt krav behöver göras beträffande fler vattenförekomster där ”god ekologisk status” förutsätter att kraftverket avvecklas eller uppenbart ger stor påverkan på reglerkraften.

Enligt utskottet finns det alltså skäl att överväga ytterligare åtgärder för att värna den småskaliga vattenkraften och skydda denna mot produktions-minskningar och nedläggningar. Vidare bör åtgärder vidtas för att se över möjligheten att i vattenförvaltningsförordningen ännu tydligare precisera förutsättningarna för att myndigheterna t.ex. ska kunna förklara en vatten-förekomst som ett kraftigt modifierat vatten eller besluta om undantag i form av mindre strängt krav. Detta för att säkerställa att de möjligheter som EU-rätten medger verkligen används fullt ut i praktiken.

Mot denna bakgrund ställer sig utskottet bakom de delar av förslaget till utskottsinitiativ som gäller vattenkraften och dess villkor. Utskottet tillstyrker alltså att miljö- och jordbruksutskottet, utifrån de utgångspunkter som det utskottet har att beakta inom sitt beredningsområde, i linje med förslaget föreslår tillkännagivanden till regeringen om vattenkraften och dess villkor.

Utskottet delar civilutskottets och näringsutskottets bedömningar.

Vad gäller frågan om kulturmiljön konstaterar utskottet att en stor del av Sveriges industriella kulturarv är knuten till strömmande vatten och nyttjande av vatten som kraftkälla. Många små kraftverk har ett stort kulturhistoriskt värde. Utskottet anser att det är anmärkningsvärt att inte en enda vattenförekomst har klassificerats som kraftigt modifierat vatten med hänvisning till kulturmiljön.

Det kommer ur ett ekonomiskt perspektiv att bli svårt att anpassa alla de tusentals dammar som inte används för elproduktion i dag till de nya miljökraven. I många fall är det ideella föreningar på landsbygden med små resurser som ansvarar för dessa dammar. Det är viktiga kulturmiljöer som riskerar att rivas för att det saknas pengar till miljöåtgärder. Utskottet konstaterar att dessa krav kan vara det största hotet mot kulturmiljön på länge och vill påminna om att utrivningar är oåterkalleliga. Om kulturmiljöintresset inte beaktas kommer en viktig källa till kunskap och förståelse för den svenska historien att försvinna.

Kulturutskottet har yttrat sig i ärendet (yttr. 2020/21:KrU8y) och anför följande:

För kulturutskottets vidkommande handlar vattendirektivet huvudsakligen om hur det ska tillämpas för att skydda kulturmiljöer vid vattendrag, främst kvarnar och dammar som inte sällan finns i anslutning till bruksorter. Dessa miljöer förmedlar en bild av svensk industrihistoria och speglar samhällets utveckling genom tiderna samt bidrar till att skapa förståelse för hur människor levt och verkat.

Utskottet delar Riksantikvarieämbetets (RAÄ) bedömning om betydelsen av att skydda känsliga kulturmiljöer som är belägna vid vatten. RAÄ har anfört att möjligheten att göra undantag från vattendirektivets krav på vattenkvalitet borde tillämpas för att värna kulturmiljön.

Kulturutskottet föreslår utifrån de utgångspunkter som utskottet har att beakta att miljö- och jordbruksutskottet tar ett utskottsinitiativ i enlighet med förslaget.

Utskottet delar kulturutskottets bedömningar.

Utskottet anser mot bakgrunden ovan att riksdagen bör rikta tillkännagivanden till regeringen om att den ska

      säkerställa att vattenmyndigheterna tar hänsyn till alla nyttor som ramdirektivet för vatten listar vid normsättningen samt utnyttjar alla tillgängliga undantag för att klassificera vatten som ”kraftigt modifierade” och tillämpa ”mindre stränga krav” i exempelvis produktiva jordbruksområden, miljöer med höga kulturvärden och i de vattenförekomster där god ekologisk status förutsätter att kraftverket avvecklas eller ger påverkan på reglerkraft

      säkerställa att de miljöanpassningar som sker inte går ut över möjligheten att öka effekten i befintlig vattenkraft.

Platsspecifika bedömningar

Utskottet konstaterar att det finns krav i lagstiftningen på att det ska göras en konsekvensanalys av åtgärdsprogrammen och att denna ska innehålla en bedömning av såväl de ekonomiska som de miljömässiga konsekvenserna av åtgärderna, varvid kostnader och nytta ska kvantifieras. Enligt utskottets mening är konsekvensanalyserna för åtgärdsprogrammen bristfälliga och baserade på schablonmässiga och generaliserande antaganden och bedömningar, vilket dels får anses strida mot regelverket, dels riskerar att tvinga fram dyra och verkningslösa åtgärder. I samrådsmaterialet saknas dessutom en platsspecifik nyttoanalys. Utskottet anser att miljöåtgärders kostnader och nyttor måste bedömas platsspecifikt eftersom det annars saknas robusta samband mellan kostnader och lätt mätbara parametrar.

Utskottet anser att bedömningarna av exempelvis kraftigt modifierat vatten och mindre stränga krav ska utgå från den skala där nyttan uppstår. En verksamhet kan bidra med nyttor på flera skalor. Även nyttan av miljöåtgärderna måste beaktas på flera skalor. På nationell skala bör politiska avvägningar vara styrande, t.ex. 1,5 terawattimmar per år inom vattenkraften.

Vidare anser utskottet att bedömningarna och underlagen alltid ska vara transparenta och tillgängliga för alla intressenter såvida det inte hindras av regler om sekretess. Enligt utskottet är aktivt deltagande, inte bara i genomförandet av åtgärder, utan i hela kedjan från karaktärisering, statusklassning och miljökvalitetsnormer till åtgärder, viktigt för att skapa förståelse och förtroende för vattenförvaltningen.

Utskottet anser mot denna bakgrund att riksdagen bör rikta ett tillkännagivande till regeringen om att säkerställa att platsspecifika bedömningar av alla nyttor och konsekvenser görs med beräkningsgrunder som är vedertagna och transparenta samt att detta görs i samråd med berörda aktörer.

Reservationer

1.

Genomförandet av EU:s ramdirektiv för vatten (S, MP)

av Maria Gardfjell (MP), Hanna Westerén (S), Isak From (S), Magnus Manhammar (S), Malin Larsson (S) och Markus Selin (S).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse:

Riksdagen avslår utskottets förslag.

Ställningstagande

EU:s ramdirektiv för vatten fastställdes för första gången år 2000 och antogs i svensk lagstiftning 2004. Det syftar till att bevara och förbättra vattenmiljön i grundvatten och ytvatten. I direktivet motiveras regleringen av att vatten inte är en vara vilken som helst utan ett arv som ska skyddas, försvaras och behandlas som ett sådant (beaktandesats 1). Trycket på vattenresurserna i unionen ökar ständigt på grund av den allt större efterfrågan på tillräckliga mängder vatten av god kvalitet för alla syften, och detta bekräftar behovet av åtgärder för att skydda unionens vattenresurser i såväl kvalitativt som kvantitativt hänseende (beaktandesats 4). Genom direktivet ställs krav på medlemsstaterna att utforma en förvaltning av sina vatten för att minska föroreningar av särskilt prioriterade ämnen, främja hållbar vattenanvändning och förbättra vattenkvaliteten för de ekosystem som är beroende av vatten. Grunden i vattendirektivet är att vattenkvaliteten inte får försämras.

Flera arbeten såsom statliga offentliga utredningar har sedan dess berört vatten, vattnets förvaltning och dess organisation. Vi anser, precis som regeringen, att avvägningar mellan effekter på miljö- och samhällsmål är viktiga i arbetet med vattenförvaltningen. Gemensamt för samtliga åtgärder är att de ska bidra till att miljökvalitetsnormerna för vatten ska uppfyllas. I syfte att se över och belysa den nuvarande organisationen av förvaltningen av yt- och grundvatten tillsatte regeringen även en utredning. Utredningens betänkande bereds nu inom Regeringskansliet.

Energiöverenskommelsen, även kallad ramöverenskommelsen, utgör en gemensam politisk färdplan för en kontrollerad övergång till ett helt förnybart elsystem. När det gäller vattenkraft innebär överenskommelsen bl.a. att Sverige ska leva upp till EU-rätten och dess krav på vattenverksamhet.

Vidare trädde regeländringarna om miljöanpassning av vattenkraften i kraft den 1 januari 2019, och sedan dess ska vattenförvaltningen fullt ut använda alla de möjligheter som EU-rätten ger när det gäller undantag och förklarande av vatten som kraftigt modifierade. Ett sådant arbete pågår redan i dag inom vattenmyndigheterna.

Det är vattenmyndigheternas ansvar att ta fram åtgärdsprogram för de fem vattendistrikten. Vattenmyndigheterna har redan gett regeringen möjlighet att pröva åtgärdsprogrammen. Resultatet av dessa beredningsprocesser bör inte föregripas av ett utskottsinitiativ. Vi anser att det är högst rimligt att regeringen prövar åtgärdsprogrammen och att detta görs i god ordning efter att synpunkter från remissinstanserna arbetats in i programmen. I prövningen tar regeringen även hänsyn till befintliga och för området relevanta politiska strategier, såsom exempelvis energiöverenskommelsen och livsmedelsstrategin.

Den redan utbyggda vattenkraftens betydelse för det svenska energi­systemet är fundamental. Det pågår ett arbete i dag med att modernisera miljövillkoren och att effektivisera de tillståndsprocesser som kan kopplas till vattenkraften. I ett tillkännagivande från riksdagen till regeringen så sent som våren 2020 finns uttalat att det fortsatta arbetet med att reformera vattenlagstiftningen och vattenförvaltningen behöver vara inriktat på att värna den småskaliga vattenkraften genom minskat regelkrångel, respekt för äganderätten och effektiva miljöåtgärder till rimliga kostnader. Regeringen har i en skrivelse till riksdagen redovisat flera åtgärder den vidtagit med anledning av tillkännagivandet och uppger att tillkännagivandet ännu inte är slutbehandlat. Värt att notera är att direktivet inte kräver en stängning av vattenkraftverken utan endast att verkens påverkan undersöks och att anpassningsåtgärder vidtas om den negativa påverkan är betydande. En utgångspunkt är att både de miljöanpassningar som krävs och vattenkraftverkens stärkta bidrag till energiförsörjningen ska beaktas.

Därtill finns också Vattenkraftens Miljöfond, vars syfte är att förena produktion av vattenkraftsel med moderna miljökrav. Miljöfonden förvaltar 10 miljarder kronor för att kunna finansiera miljöåtgärder för att Sveriges vattenkraftverk ska leva upp till moderna miljövillkor. Detta ska ske enligt den nationella planen för omprövning av vattenkraft – med största möjliga nytta för såväl miljön som den nationella tillgången till el. De som äger vattenkraftverk kan ansöka om en del av dessa pengar för att utreda, anpassa och modernisera sitt eller sina kraftverk efter dagens miljölagstiftning.

Vattenanvändningen är en central fråga för livsmedelsproduktionen och måste harmoniera med livsmedelsstrategins mål och de miljömål som riksdagen fastställt.

Ett utskottsinitiativ formulerat och genomfört på detta sätt blir således ett trubbigt och omotiverat instrument för att åstadkomma reella, om härigenom över huvud taget möjliga, förbättringar av Sveriges användning av vatten som resurs.

Mot bakgrund av att flera frågor i detta initiativ inte berör miljö- och jordbruksutskottets primära ansvarsområde och mot bakgrund av vad som framförs ovan anser vi att miljö- och jordbruksutskottet bör besluta om att inte ta något utskottsinitiativ och yrkar därför avslag miljö- och jordbruksutskottets betänkande 2021/22:MJU5.

2.

Genomförandet av EU:s ramdirektiv för vatten (V, L)

av Elin Segerlind (V) och Jakob Olofsgård (L).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse:

Riksdagen avslår utskottets förslag.

Ställningstagande

Utskottsinitiativet riskerar att leda till att vi får en sämre vattenstatus i sjöar och vattendrag och att färre inte fler åtgärder genomförs för att nå våra miljömål, skydda den biologiska mångfalden och säkra tillgången på dricksvatten.

För att Sverige ska nå ramdirektivet för vattens mål om god status i svenska vatten och med det miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag måste åtgärdstakten öka och måluppfyllelsen bli bättre. Detsamma gäller om vi vill skydda akvatiska arter och livsmiljöer enligt art- och habitatdirektivet.

Ramdirektivet för vatten syftar till att skydda vattenförekomster mot försämringar och skydda och förbättra statusen hos akvatiska ekosystem. Målet enligt vattenförvaltningsförordningen är att Sveriges sjöar, vattendrag och grundvatten ska nå god ekologisk, kemisk och kvantitativ status.

Under vissa förutsättningar kan undantag ges från att nå god status för vattenförekomster, antingen genom att tidsfristen förlängs eller att vattenmyndigheten beslutar om mindre stränga krav. Vattenmyndigheterna har även möjlighet att förklara en vattenförekomst som kraftigt modifierat vatten (KMV) om den har förändrats på ett mycket omfattande och permanent sätt.

När vattenmyndigheterna föreslår miljökvalitetsnormer och undantag i form av mindre stränga krav eller förlängd tidsfrist eller KMV-klassar ett vatten utgår de från gällande regelverk som innebär att rimlighetsavvägningar görs och hänsyn till sociala och ekonomiska behov tas för en enskild vattenförekomst. Undantag och KMV-klassning tillämpas på hela vattenförekomsten, inte för enskilda verksamheter. Att undantag fastställs innebär emellertid inte att en försämring av statusen är tillåten.

Undantag från målet att nå god status i en vattenförekomst ska motiveras av att miljömässiga eller andra samhällsnyttiga behov påverkar vatten negativt samtidigt som samhällsnyttan inte kan uppnås på något annat sätt. Vattenmyndigheterna anförde i en skriftlig kommentar till utskottet att beslut om undantag eller att förklara ett vatten kraftigt modifierat är resurskrävande och komplicerade processer. Samtidigt har vattenmyndigheterna hittills bedömt att det finns både underlag och skäl att tillämpa mindre stränga krav för ett antal vattenförekomster och att det finns vissa verksamheter som uppfyller sådana behov som inte kan ersättas på något sätt som är väsentligt bättre för miljön. I det samrådsmaterial som varit ute på remiss pekar vattenmyndigheterna på flera sådana exempel.

Sverige är ett land med många sjöar och vattenförekomster, och därför är det inte konstigt att andelen vattenförekomster som har klassats som kraftigt modifierade jämfört med andra länder är relativt låg. Ser man i stället till antalet är det få länder som har fler KMV-klassade vattenförekomster än Sverige. Kommissionen har återkommande kritiserat Sverige för en alltför generös tillämpning av undantag och uppmanat Sverige att vidta alla möjliga åtgärder för att minska undantag samt motivera undantag bättre.

Centerpartiet vill i sitt utskottsinitiativ att vattenmyndigheterna använder sig av alla tillgängliga undantag för att klassa vatten som kraftigt modifierat eller besluta om mindre stränga krav. För oss är det däremot klart att direktivet inte tillåter en regelmässig tillämpning av undantag utan att varje vattenförekomst behöver bedömas enskilt. Att det kostar att miljöanpassa en verksamhet är inte skäl nog för att tillämpa undantag i form av mindre stränga krav eller KMV-klassning. Vi delar inte bilden att vattenmyndigheterna inte använder de verktyg som finns i dag för att göra olika typer av undantag. Vattenmyndigheterna kan och bör emellertid agera inom vattendirektivets ramar, och direktivet ställer krav på underlag och transparens för att undantag ska kunna tillämpas.

Kostnader för åtgärder förs fram som en anledning att inte utföra dem, trots att det finns flera olika typer av stöd. För jordbrukets del beräknas största delen av de föreslagna åtgärderna finanserias genom statligt stöd. För vattenkraftens del finns Vattenkraftens Miljöfond som täcker 85 procent av kostnaderna för åtgärder och 95 procent av produktionsbortfallet.

Den biologiska mångfalden i sötvatten är ansträngd. Globalt har sötvattensarterna minskat med över 80 procent de senaste 40 åren, och i Sverige i dag uppnår 66 procent av vattenförekomsterna i rinnande vattendrag inte god ekologisk status. Att genomföra ett lyckat åtgärdsarbete för våra vattenförekomster är avgörande för att stärka i stället för att fortsätta utarma den biologiska mångfalden i akvatiska miljöer. Att i detta läge prioritera in miljöåtgärder i våra vattenförekomster så som Centerpartiet genom sitt utskottsinitiativ föreslår är kontraproduktivt. Rapporten från FN:s klimatpanel IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change) likväl som de senaste somrarnas väderhändelser visar med all önskvärd tydlighet att extremväder i form av kraftigt regn, värmeböljor och torka kommer att bli allt vanligare. Det i sin tur skapar stora utmaningar för bl.a. vattenförsörjningen i Sverige. Framöver kommer vi i stället att behöva mer inte mindre åtgärder eftersom vi vet att ökad nederbörd ger ökat läckage, transport av miljögifter och också ökad övergödning.

Vi ser med oro på risken att ett större tryck på myndigheterna att använda sig av undantag kommer att leda till att ambitionsnivån inom vattenmiljö­arbetet i Sverige sänks. Sverige behöver fortfarande vidta konkreta åtgärder för att återställa skadade och påverkade miljöer och rädda hotade arter. Det är sorgligt att riksdagen nu kommer att tillkännage ett förslag som försenar och försvårar det arbetet.

Särskilda yttranden

1.

Genomförandet av EU:s ramdirektiv för vatten (M)

Jessica Rosencrantz (M), John Widegren (M) och Betty Malmberg (M) anför:

Vi står bakom samtliga förslag som framgår av utskottsinitiativet och som behandlas i betänkandet. I tillägg till detta vill vi komplettera med nedanstående.

Vi vill först framhålla vikten av ökad politisk tydlighet när det gäller hur landets vattenförvaltning är organiserad. Vi finner det vidare ytterst olyckligt att Sverige har fått kritik av kommissionen när det gäller tidigare åtgärdsprogram eftersom det gäller en så självklar sak som att motivera och följa upp sina beslut. Detta anser vi måste åtgärdas.

Vi anser vidare att åtgärdsprogrammet, där det hade varit relevant, borde ha tydliggjort den hänsyn och de speciella omständigheter som gäller för grundvatten. Vi vill också betona vikten av ökad lokalkännedom. Vi menar att det av skrivelser och utsagor vid informationsinhämtningen klart framgår att platsspecifika bedömningar hade varit önskvärda men att detta inte låter sig göras då det råder brist på data, miljöövervakningsinformation och regional kompetens.

Vi vill också uppmärksamma de orimliga konsekvenser som kan bli följden av den metod som vattenmyndigheterna använder när det gäller att besluta om hur de totala reduktionsbördorna fördelas på enskilda så att miljökvalitets­normerna för en viss vattenförekomst kan följas, något som kan slå hårt mot verksamheter som söker tillstånd för att utöka sin verksamhet. Konsekvensen av detta framgår bl.a. av ett yttrande från Naturvårdsverket där myndigheten med hänvisning till den nämnda modellen bl.a. skriver: ”Detta tillvägagångssätt indikerar att ingen hänsyn har tagits till om det är tekniskt möjligt eller samhällsekonomiskt rimligt att uppnå de åsatta reduktions­betingen.

Detta förefaller helt orimligt, och vi anser att den metod som vattenmyndigheterna använder snarast bör ses över och revideras ur ett miljömässigt och samhällsekonomiskt perspektiv. Viktigt är även att en ny metod särskilt tar hänsyn till Weserdomen och beaktar eventuella effekter av denna.

Vidare finner vi det anmärkningsvärt att Sverige inte har begärt undantag och påtalat mindre stränga krav när det gäller jordbruksproduktion. Vi finner även att de prognostiserade kostnader för övergödningsåtgärder som vattenmyndigheterna uppskattar kommer att uppgå till 3,6 miljarder kronor, varav egenfinansieringen uppskattas till ca 1,3 miljarder kronor, är en alltför hög kostnad att belägga jordbruket med. Dessutom bedömer vi att det finns en stor osäkerhet i beräkningarna och befarar att ytterligare kringkostnader tillkommer. Detta är oroväckande och måste analyseras och konkretiseras.

Sammanfattningsvis anser vi att ambitionen i genomförandet av vattendirektivet och hur arbetet organiseras mellan olika myndigheter bör ses över. Vi menar att Sverige i mycket högre grad bör utnyttja de möjligheter som finns att välja en ambitionsnivå som är bättre anpassad till Sveriges förutsättningar vid genomförandet. Det innebär inte att kvaliteten på svenskt vatten ska sänkas men att åtgärder ska prioriteras till de områden där de gör störst nytta i relation till miljö och samhällsekonomi.

2.

Genomförandet av EU:s ramdirektiv för vatten (SD)

Martin Kinnunen (SD), Staffan Eklöf (SD) och Yasmine Eriksson (SD) anför:

Sverigedemokraterna välkomnar att Centerpartiets ledamöter har lagt fram ett utskottsinitiativ som syftar till att göra ett tillkännagivande till regeringen om det svenska genomförandet av EU:s ramdirektiv för vatten.

Vi stöder initiativet i sin helhet och välkomnar att initiativtagarna och utskottet har hörsammat Sverigedemokraternas önskan om att inkludera kulturarvsfrågorna i hanteringen och att höra Riksantikvarieämbetet.

Initiativet motiverades av de åtgärdsprogram som vattenmyndigheterna lade fram för samråd. Åtgärdsprogrammen är ensidiga och klarar inte av att tillräckligt beakta värden som står i konflikt med de värden som programmen syftar till att gynna. Därmed ser programmen ut att kunna få stora negativa konsekvenser för bl.a. jordbruk, vattenkraft och kulturvärden. Havs- och vattenmyndigheten och flera kommuner har därför begärt prövning av regeringen. Utskottsinitiativets förslag till ytterligare regeringsprövning är välkommet.

Även vid den förra förvaltningscykeln var vattenmyndigheternas åtgärds­program obalanserade och en regeringsprövning nödvändig, som sedan ändrade utfallet. När utskottet i juni och augusti i år hörde berörda myndigheter bekräftades Sverigedemokraternas uppfattning att systemet för avgöranden av åtgärder i Sverige under EU:s ramdirektiv för vatten inte fungerar väl för att göra politiska avvägningar. Inte heller anpassningen av åtgärder för det enskilda fallet fungerar tillfredsställande, vilket äventyrar svensk lagstiftnings krav på proportionalitet vid myndighetsutövning. Myndigheterna noterade också att miljökvalitetsnormerna skapar problem i tillämpningen så som de är utformade.

Resultatet har blivit att Sveriges tillämpning skiljer sig från den i andra EU-medlemsstater på flera punkter, till förfång för svenskt jordbruk och svenska kulturvärden. Om de inte ändras kan dessa värden komma att påverkas än mer negativt, något som tydligt uttrycktes av behöriga myndigheter.

Vi anser därför att systemet för avgöranden av åtgärder under EU:s ramdirektiv för vatten bör revideras.

Bilaga 1

Civilutskottets yttrande 2020/21:CU6y

Bilaga 2

Kulturutskottets yttrande 2020/21:KrU8y

Bilaga 3

Näringsutskottets yttrande 2020/21:NU6y

Bilaga 4

Civilutskottets yttrande protokollsutdrag 2020/21:38 § 2

Bilaga 5

Kulturutskottets yttrande protokollsutdrag 2020/21:36 § 4

Bilaga 6

Näringsutskottets yttrande protokollsutdrag 2020/21:48 § 3