Justitieutskottets betänkande

2017/18:JuU32

Det straffrättsliga skyddet mot människohandel och människoexploatering

Sammanfattning

Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till ändringar i brottsbalken, rättegångsbalken och offentlighets- och sekretesslagen. Syftet med lagändringarna är huvudsakligen att säkerställa ett starkt straffrättsligt skydd mot människohandel och att stärka det straffrättsliga skyddet mot exploatering av personer i arbete eller tiggeri.

Ett nytt gradindelat brott införs i brottsbalken, människoexploatering. Brottet består i att genom olaga tvång, vilseledande eller utnyttjande av någons beroendeställning, skyddslöshet eller svåra situation exploatera en person i tvångsarbete, arbete under uppenbart orimliga villkor eller tiggeri. Straffet föreslås vara fängelse i högst fyra år eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst två och högst tio år.

I fråga om människohandel föreslås att de s.k. otillbörliga medlen förtydligas, att straffansvar för brott mot en person som är under 18 år ska gälla även vid oaktsamhet i fråga om offrets ålder och att minimistraffet för människohandel, mindre grovt brott, ska skärpas till fängelse i sex månader.

Vidare föreslås bl.a. att maximistraffet för grovt koppleri skärps till fängelse i tio år.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2018.

Utskottet föreslår även att riksdagen avslår ett flertal motionsyrkanden, bl.a. om att införa ett nationellt förbud mot tiggeri.

I betänkandet finns två reservationer (M, SD, -).

Behandlade förslag

Proposition 2017/18:123 Det straffrättsliga skyddet mot människohandel och människoexploatering.

Tre yrkanden i följdmotioner.

Tio yrkanden i motioner från allmänna motionstiden 2017/18.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Utskottets överväganden

Det straffrättsliga skyddet mot människohandel och människoexploatering

Reservationer

1.Skärpta straff för människoexploatering, punkt 2 (SD, -)

2.Nationellt tiggeriförbud, punkt 4 (M, SD, -)

Särskilt yttrande

Det straffrättsliga skyddet mot människohandel och människoexploatering, punkt 1 (KD)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Proposition 2017/18:123

Följdmotionerna

Proposition 2017/18:177

Motioner från allmänna motionstiden 2017/18

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

I proposition 2017/18:123 framlagda lagförslag

I proposition 2017/18:177 framlagt lagförslag

Bilaga 3
Utskottets lagförslag

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1.

Det straffrättsliga skyddet mot människohandel och människoexploatering

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i brottsbalken,

2. lag om ändring i rättegångsbalken med den ändringen att 27 kap. 20 d § ska ha den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 3,

3. lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Därmed bifaller riksdagen propositionerna 2017/18:123 punkterna 1–3 och 2017/18:177 punkt 2.2.

2.

Skärpta straff för människoexploatering

Riksdagen avslår motion

2017/18:4009 av Adam Marttinen och Patrick Reslow (SD, -) yrkande 2.

Reservation 1 (SD, -)

3.

Ytterligare åtgärder för att stoppa människohandeln

Riksdagen avslår motion

2017/18:1374 av Monica Green och Carina Ohlsson (båda S).

4.

Nationellt tiggeriförbud

Riksdagen avslår motionerna

2017/18:886 av Adam Marttinen och Patrick Reslow (SD, -) yrkande 2,

2017/18:1425 av Erik Andersson (M),

2017/18:1953 av Lars Beckman och Sotiris Delis (båda M),

2017/18:1977 av Edward Riedl (M),

2017/18:3389 av Runar Filper (SD) yrkandena 1 och 2,

2017/18:3569 av Ulf Kristersson m.fl. (M) yrkande 61,

2017/18:4008 av Tomas Tobé m.fl. (M) och

2017/18:4009 av Adam Marttinen och Patrick Reslow (SD, -) yrkande 1.

Reservation 2 (M, SD, -)

5.

Lokala tiggeriförbud

Riksdagen avslår motion

2017/18:2255 av Sofia Arkelsten m.fl. (M) yrkande 7.

6.

Tiggeri ur ett näringspolitiskt perspektiv

Riksdagen avslår motion

2017/18:127 av Said Abdu (L).

Stockholm den 17 maj 2018

På justitieutskottets vägnar

Tomas Tobé

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Tomas Tobé (M), Elin Lundgren (S), Krister Hammarbergh (M), Anti Avsan (M), Susanne Eberstein (S), Johan Hedin (C), Anders Hansson (M), Petter Löberg (S), Adam Marttinen (SD), Roger Haddad (L), Linda Snecker (V), Andreas Carlson (KD), Lawen Redar (S), Sanne Lennström (S), Patrick Reslow (-), Agneta Börjesson (MP) och Sultan Kayhan (S).

Redogörelse för ärendet

I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2017/18:123 Det straffrättsliga skyddet mot människohandel och människoexploatering. I propositionen föreslår regeringen ändringar i brottsbalken, rättegångsbalken och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1, och regeringens lagförslag finns i bilaga 2.

I betänkandet behandlar utskottet även två motioner som har väckts med anledning av propositionen. Utskottet behandlar också tio motionsyrkanden från allmänna motionstiden 2017/18. Förslagen i motionerna återges i bilaga1.

Det kan nämnas att riksdagen tidigare har tillkännagett för regeringen att den ska återkomma till riksdagen med förslag om skärpta straff för människo­handel och koppleri (bet. 2014/15:JuU14, rskr. 2014/15:138).

I detta sammanhang behandlar utskottet också en del av förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken i proposition 2017/18:177 En ny sexualbrotts­lagstiftning byggd på frivillighet, punkt 2. Förslaget behandlas i de delar det avser 27 kap. 20 d § rättegångsbalken. Justitieutskottet har i betänkande 2017/18:JuU29 i sak ställt sig bakom de ändringar i paragrafen som föreslås i proposition 2017/18:177. Av lagtekniska skäl och i syfte att samordna lagförslaget i nämnda proposition med det nu aktuella förslaget till ändring i samma paragraf har utskottet överfört den formella behandlingen av lagförslaget för beredning i detta ärende. Övriga lagförslag i proposition 2017/18:177 behandlas av utskottet i betänkande 2017/18:JuU29.

Utskottet behandlar även ett förslag till följdändring i ovannämnda 27 kap. 20 d § rättegångsbalken som regeringen av förbiseende inte har lagt fram i proposition 2017/18:200 En ny lag om företagshemligheter. Civilutskottet har i betänkande 2017/18:CU24 tagit initiativ till en sådan ändring och anfört att den aktuella följdändringen av lagtekniska skäl bör göras i justitieutskottets nu aktuella ärende.

Utskottets förslag till ändring i regeringens förslag till lag om ändring i rättegångsbalken återges i bilaga 3.

Utskottets överväganden

Det straffrättsliga skyddet mot människohandel och människoexploatering

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens lagförslag och avslår 13 motions­yrkanden om bl.a. skärpta straff för människoexploatering och införande av ett nationellt tiggeriförbud.

Jämför reservation 1 (SD, -) och 2 (M, SD, -) samt det särskilda yttrandet (KD).

Propositionen

Straffbestämmelsen om människohandel

Gällande rätt

Straffbestämmelsen om människohandel finns i 4 kap. 1 a § brottsbalken. I bestämmelsens första stycke anges att den som, i annat fall än som avses i 4kap. 1 § brottsbalken (människorov), genom olaga tvång, vilseledande, utnyttjande av någons utsatta belägenhet eller med annat sådant otillbörligt medel rekryterar, transporterar, överför, inhyser eller tar emot en person i syfte att han eller hon ska exploateras för sexuella ändamål, avlägsnande av organ, krigstjänst, tvångsarbete eller annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte, döms för människohandel till fängelse i lägst två och högst tio år.

I bestämmelsens andra stycke anges att den som begår en gärning som avses i första stycket mot en person som inte har fyllt 18 år döms för människohandel även om inte något sådant otillbörligt medel som anges där har använts.

I tredje stycket föreskrivs att om ett brott som avses i första eller andra stycket är mindre grovt döms till fängelse i högst fyra år.

De otillbörliga medlen bör förtydligas

I propositionen konstaterar regeringen att gemensamt för alla de s.k. otillbörliga medlen är att de på olika sätt syftar till att bemästra offrets fria och verkliga vilja (se bl.a. prop. 2001/02:124 s. 25 och prop. 2009/10:152 s. 15). De otillbörliga medlen kan också sägas ge uttryck för ett maktförhållande som gärningsmannen behöver upprätta eller utnyttja för att förmå offret att underkasta sig handelsåtgärden (jfr prop. 2009/10:152 s. 15 och 18). De angivna uttryckssätten utgör inte några särskilda förutsättningar som ska prövas vid bedömningen av om ett visst otillbörligt medel kan anses föreligga eller inte. Uttrycken beskriver i stället närmare vad som generellt sett kan anses känneteckna alla de otillbörliga medlen, trots deras olika karaktär. Till exempel kan den gärningsman som genom vilseledande lyckas rekrytera ett offer sägas ha bemästrat offrets fria och verkliga vilja och dessutom ha skaffat sig makt över offret.

Vidare anför regeringen att straffbestämmelsens förarbeten i rättspraxis har kommit att tolkas så att den förutsättning för straffbarhet som nämns ovan och som avser offrets alternativ ska uppställas vid tillämpning av samtliga otillbörliga medel. En sådan tolkning avviker enligt regeringen från vad som kan utläsas både av straffbestämmelsens ursprungliga förarbeten och av de internationella instrument som bestämmelsen bygger på. Enligt regeringens bedömning bör denna förutsättning – att offret inte ska ha haft något annat verkligt eller godtagbart alternativ – inte uppställas vid tillämpning av de otillbörliga medlen olaga tvång och vilseledande, utan endast vid utnyttjande av någons utsatta belägenhet eller annat sådant otillbörligt medel. Frågan om det har förekommit olaga tvång eller vilseledande bör alltså i stället och enbart bedömas på samma sätt som i bestämmelserna om olaga tvång respektive bedrägeri. För att uppnå en mer ändamålsenlig tillämpning av de otillbörliga medlen föreslår regeringen att det nu sagda förtydligas genom ändringar i straffbestämmelsen om människohandel. Kravet på att omständigheterna har varit sådana att offret saknat något annat verkligt eller godtagbart alternativ än att underkasta sig handelsåtgärden ska i lagtexten uttryckas som att personens alternativ allvarligt begränsas.

Därutöver ser regeringen inte några egentliga problem med att de otillbörliga medlen på ett generellt plan anses inrymma ett bemästrande av offrets fria och verkliga vilja, eller ett visst maktförhållande mellan gärningsman och offer. Det är däremot enligt regeringen angeläget att det nu sagda inte ges vidare innebörd än vad som har beskrivits ovan. Bemästrandet av offrets vilja liksom gärningsmannens makt över sitt offer får alltså inte förväxlas med den förutsättning för straffbarhet som avser offrets alternativ, och som alltså enbart bör gälla för rekvisiten utnyttjande av någons utsatta belägenhet respektive annat sådant otillbörligt medel. Inte heller bör en förväxling ske med det s.k. kontrollrekvisitet som togs bort 2010 (prop. 2009/10:152, bet. 2009/10:JuU33, rskr. 2009/10:273).

Ett starkare skydd för barn

Regeringen bedömer att ansvar för människohandel liksom hittills inte ska förutsätta att något otillbörligt medel har använts i de fall brottsoffret är under 18 år. Däremot föreslår regeringen att detta ska gälla även om gärningsmannen inte har haft uppsåt till men varit oaktsam beträffande omständigheten att offret inte fyllt 18 år.

En skärpning av straffskalorna för människohandel och koppleri

Riksdagen har tillkännagett för regeringen att den ska återkomma till riksdagen med förslag om skärpta straff för människohandel och koppleri (bet. 2014/15:JuU14 punkt 6, rskr. 2014/15:138).

Människohandel

Regeringen konstaterar i propositionen att människohandel är ett brott som innefattar ett hänsynslöst och cyniskt utnyttjande av andra människor. Allvaret i människohandelsförfaranden kan givetvis variera, men det är enligt regeringen ändå alltid fråga om att offren hanteras och betraktas som handelsvaror. Vid den praktiska tillämpningen av bestämmelsen torde det också oftast ha skett en exploatering av människohandelsoffret, även om en sådan inte krävs för straffansvar. Mot den bakgrunden är det regeringens uppfattning att straffvärden motsvarande dagens fängelseminimum, även i de fall av människohandel som är att bedöma som mindre grova, framstår som alltför låga. Regeringen föreslår därför att minimistraffet för människohandel, mindre grovt brott, ska höjas från allmänt fängelseminimum om 14 dagar till fängelse i sex månader. Enligt regeringens uppfattning framstår fängelse i sex månader som väl avvägt, även i relation till bl.a. övriga brott mot frihet och frid. Regeringen anser vidare att en sådan skärpning är motiverad utifrån människohandelsbrottets allvar och att den är förenlig med både proportionalitets- och ekvivalenshänsyn.

Koppleri

Brottet koppleri består i att någon främjar eller på ett otillbörligt sätt ekonomiskt utnyttjar att en person har tillfälliga sexuella förbindelser mot ersättning (6 kap. 12 § första stycket brottsbalken). Om en person som med nyttjanderätt har upplåtit en lägenhet får veta att lägenheten helt eller till väsentlig del används för tillfälliga sexuella förbindelser mot ersättning och inte gör vad som skäligen kan begäras för att få upplåtelsen att upphöra, ska han eller hon, om verksamheten fortsätter eller återupptas i lägenheten, anses ha främjat verksamheten och dömas till ansvar för koppleri (andra stycket). Vid bedömningen av om ett koppleribrott är grovt ska det särskilt beaktas om brottet avsett en verksamhet som bedrivits i större omfattning, medfört betydande vinning eller inneburit ett hänsynslöst utnyttjande av annan (tredje stycket).

Straffskalan för koppleri är i dag fängelse i högst fyra år eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst två och högst åtta år. Maximistraffet för grovt koppleri höjdes 2005 från sex till åtta års fängelse med motiveringen att den då gällande straffskalan vid särskilt hänsynslösa fall kunde förefalla något för snäv. Det noterades bl.a. att det vid grovt koppleri kunde förekomma även s.k. människohandelsliknande situationer. Det uttalades vidare att lagstiftaren såg mycket allvarligt på denna då relativt nya typ av brottslig verksamhet (se prop. 2004/05:45 s. 113).

Regeringen konstaterar att denna typ av brottslighet fortfarande förekommer och ser allvarligt på den. I de särskilt allvarliga fallen av grovt koppleri ter det sig också som att offren, liksom vid människohandel, hanteras och betraktas närmast som handelsvaror. Ändå skiljer sig maximistraffen för grovt koppleri och människohandel, samtidigt som de har samma minimistraff. Regeringen anser att det i syfte att skapa ytterligare utrymme i straffskalan för de särskilt hänsynslösa fallen, finns skäl att höja maximistraffet för grovt koppleri till den nivå som gäller för människohandel. Regeringen bedömer att en sådan höjning är väl avvägd även i relation till andra jämförbara brott. Regeringen föreslår därför att maximistraffet för grovt koppleri ska höjas från åtta till tio års fängelse. En konsekvens av den föreslagna höjningen är att preskriptionstiden för grovt koppleri kommer att vara 15 år (35 kap. 1 § brottsbalken, se även 35 kap. 4 § andra stycket 2).

En ny straffbestämmelse mot människoexploatering

Vad det straffbara handlandet bör bestå i

Regeringen anför att det straffrättsliga skyddet mot exploatering av utsatta personer behöver förstärkas. En ny kriminalisering bör enligt regeringen begränsas till de verksamhetsområden där det finns ett uttalat problem med exploatering och ett tydligt behov av ett starkare straffrättsligt skydd. Enligt regeringen är det tydligt att det finns ett sådant behov när det gäller exploatering i olika slags arbeten eller tjänster, dvs. tvångsarbete eller arbetskraftsexploatering. Regeringen gör samma bedömning i fråga om exploatering i tiggeri. Denna exploateringsform har enligt regeringen inte bara ökat under de senaste åren utan anses också, åtminstone till viss del, ha koppling till organiserad brottslighet.

Mot denna bakgrund föreslår regeringen att ett nytt brott införs i 4 kap. brottsbalken. Brottet ska träffa den som genom olaga tvång, vilseledande eller utnyttjande av någons beroendeställning, skyddslöshet eller svåra situation exploaterar en person i tvångsarbete, arbete under uppenbart orimliga villkor eller tiggeri. Straffbestämmelsen ska enligt förslaget placeras i en ny paragraf, 4 kap. 1 b § brottsbalken.

Med tiggeri enligt den nya straffbestämmelsen bör enligt regeringen, som utgångspunkt, avses situationer där någon utan erbjudande av motprestation vänder sig till allmänheten i syfte att få motta en mindre gåva, som från givarens perspektiv framstår som avsedd för någons försörjning. Begreppet bör dock även kunna innefatta förfaranden där det förekommer viss motprestation från den som tigger, förutsatt att situationen sammantaget ändå präglas av det benefika inslaget. De närmare avgränsningarna för begreppet bör enligt regeringen överlämnas till rättstillämpningen.

Barn som brottsoffer

Om brottsoffret är under 18 år ska det för straffansvar inte krävas att gärningsmannen använt olaga tvång eller vilseledande, eller utnyttjat offrets beroendeställning, skyddslöshet eller svåra situation. Detta ska enligt regeringens förslag gälla även om gärningsmannen inte har haft uppsåt till men varit oaktsam beträffande omständigheten att offret inte fyllt 18 år.

Gradindelning och straffskalor

Regeringen konstaterar att exploatering av en person alltid utgör en mer eller mindre omfattande kränkning av den utsattes personliga integritet. Det kan enligt regeringen dock antas att det nya brottet kommer att träffa gärningar av vitt skilda slag och som kan variera avsevärt i fråga om straffvärde. Dessa omständigheter är av betydelse för vilka straffskalor det nya brottet bör ha. Straffskalan bör enligt regeringen vara så pass vid att den tar höjd för de mest allvarliga exploateringsfallen, samtidigt som den ger utrymme för rimliga bedömningar av straffvärdet i de fall kränkningen av offrets frihet och frid har varit mer begränsad. För att åstadkomma flexibilitet i straffmätningen föreslår regeringen att det nya brottet delas in i två grader, som ges beteckningarna människoexploatering respektive grov människo­exploatering.

Vad gäller straffskalorna anför regeringen att eftersom den nya straffbestämmelsen avser fullbordad exploatering kan det finnas skäl för att dess straffskalor bör ligga närmare den som gäller för människohandel än de för t.ex. koppleri och grovt koppleri. Vid en jämförelse med bestämmelsen om människohandel borde dock den nya straffbestämmelsen, i den praktiska tillämpningen, kunna träffa fler slags gärningar av mindre allvarligt slag. Det verkar dessutom enligt regeringen finnas tydliga likheter mellan den nya straffbestämmelsen och brotten koppleri och grovt koppleri. Regeringen föreslår därför att straffskalorna för brottet bör vara fängelse i högst fyra år eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst två och högst tio år. Maximistraffet motsvarar det som gäller för människohandel och som enligt propositionen föreslås gälla även för grovt koppleri, och ger enligt regeringen ett stort utrymme för att vid bedömningen av straffvärdet kunna beakta förekomsten av människohandelsliknande inslag.

Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det enligt regeringens förslag särskilt beaktas om gärningen avsett en verksamhet som bedrivits i större omfattning, medfört betydande vinning eller inneburit ett särskilt hänsynslöst utnyttjande av någon annan.

Övriga frågor

Regeringen föreslår i propositionen att försök, förberedelse och stämpling till människoexploatering eller grov människoexploatering, liksom underlåtenhet att avslöja eller förhindra grov människoexploatering, ska kriminaliseras.

Vidare är det enligt regeringen angeläget att det nya brottet inte urholkar tillämpningen av människohandelsbestämmelsen. Det nya brottet är endast avsett att träffa exploatering utan samband med ett människohandels­förfarande, eller exploatering som vidtas av någon annan än den som har genomfört människohandeln. Att människohandelsbrottet har företräde framför det nya brottet bör enligt regeringen framgå tydligt av lagtexten. Det nya brottet föreslås därför uttryckligen göras subsidiärt till brottet människohandel. Människohandel är i sin tur subsidiärt till brottet människorov. Detsamma bör enligt regeringen gälla för det nya brottet, och därför föreslås även detta anges i bestämmelsen.

Regeringen föreslår även att det ska gälla sekretess hos domstol i mål om ansvar för grov människoexploatering för uppgifter om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men om uppgiften röjs.

Slutligen föreslås att hemlig rumsavlyssning ska få användas för att utreda grov människoexploatering, om straffvärdet kan antas överstiga fängelse i fyra år. Detsamma föreslås gälla vid försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, om straffvärdet kan antas överstiga fängelse i fyra år.

Ikraftträdande

Lagändringarna ska enligt förslaget träda i kraft den 1 juli 2018.

Motionerna

I motion 2017/18:4009 av Adam Marttinen och Patrick Reslow (SD, -) yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om skärpta straff för människoexploatering. Motionärerna ser ingen anledning att göra den gradindelning som regeringen föreslår. I stället anser de att människoexploatering ska jämföras med människohandel och att straffet för brott av normalgraden ska vara fängelse i lägst två och högst tio år. Om brottet är mindre grovt ska straffet vara fängelse i lägst sex månader och högst fyra år.

I motion 2017/18:1374 av Monica Green och Carina Ohlsson (båda S) begärs ett tillkännagivande om att överväga ytterligare åtgärder för att stoppa människohandeln. Motionärerna anför att svenska domstolar ställer krav på att ett s.k. maktförhållande ska ha etablerats mellan gärningspersonen och offret för att någon ska kunna dömas för brottet människohandel, vilket går utöver de brottsrekvisit som anges i lagen. Kravet på ett maktförhållande finns inte i lag utan nämndes kort i propositionen inför lagändringen 2010. Därför behövs en lagändring som tydliggör att inget mer krävs än de brottsrekvisit som är angivna i lagen.

I flera motioner framställs yrkanden om att införa ett nationellt förbud mot tiggeri. I motion 2017/18:4008 av Tomas Tobé m.fl. (M) anför motionärerna att ett sådant förbud skulle innebära att aktiv och passiv insamling av pengar genom tiggeri kriminaliseras. Ett nationellt förbud ska omfatta alla som tigger och gälla på alla platser. Precis som i dag ska det vara möjligt för exempelvis ideella organisationer som samlar in pengar till välgörande ändamål att ansöka om tillstånd för insamling av pengar. Förbudet ska inte heller träffa vanliga vardagssituationer, som att någon glömt plånboken och behöver be någon annan om pengar. Även i motion 2017/18:4009 av Adam Marttinen och Patrick Reslow (SD, -) yrkande 1 begärs ett nationellt tiggeriförbud. I princip likalydande yrkanden återfinns i motion 2017/18:886 av Adam Marttinen och Patrick Reslow (SD, -) yrkande 2, motion 2017/18:1425 av Erik Andersson (M), motion 2017/18:1953 av Lars Beckman och Sotiris Delis (båda M), motion 2017/18:1977 av Edward Riedl (M), motion 2017/18:3389 av Runar Filper (SD) yrkande 1 och i partimotion 2017/18:3569 av Ulf Kristersson m.fl. (M) yrkande 61. I motion 2017/18:3389 av Runar Filper (SD) yrkande 2 anförs att alla former av insamling av pengar bör likställas i lagstiftningen.

I motion 2017/18:2255 av Sofia Arkelsten m.fl. (M) yrkande 7 framförs det krav på att införa lokala tiggeriförbud och att ge kommuner möjlighet att förbjuda tiggeri i kollektivtrafiken.

I motion 2017/18:127 av Said Abdu (L) anförs att formerna för att lämna ekonomiskt stöd utan motprestation inte bör regleras. Därmed bör enligt motionären inte heller tiggeri förbjudas.

Kompletterande uppgifter

Tiggeri

Tiggeri – att utan erbjudande om någon motprestation be om ekonomiskt understöd – är i dag inte i sig straffbart eller annars otillåtet enligt svensk lag. Detta gäller även när det bedrivs i former som kan beskrivas som organiserade, om man med detta menar att enskilda som tigger samordnar sin aktivitet när de bor, reser och lever tillsammans.

I 3 kap. ordningslagen (1993:1617) finns bestämmelser om bl.a. använd­ningen av offentliga platser och om ordning och säkerhet på sådana platser. Enligt 8 § får en kommun, efter bemyndigande av regeringen, meddela de ytterligare föreskrifter för kommunen som behövs för att upprätthålla den allmänna ordningen på offentlig plats (lokala föreskrifter). Av kommentaren till 3 kap. 8 § ordningslagen (se Kazimir Åberg, Ordningslagen, 1 mars 2017, Zeteo, kommentaren till 3 kap. 8 §) framgår att penninginsamling i form av tiggeri på offentlig plats kan regleras i en lokal ordningsstadga, om ett sådant förbud är särskilt motiverat från ordningssynpunkt. Så skulle kunna vara fallet i gallerior där ett stort antal personer passerar eller vid omstigningsplatser för kollektivtrafik.

Regeringen utsåg i januari 2015 en nationell samordnare för arbetet med utsatta EES-medborgare som vistas tillfälligt i Sverige (dir 2015:9). Utredaren skulle fungera som nationell samordnare för att stödja det arbete som utförs av myndigheter, kommuner, landsting och organisationer som möter utsatta EES-medborgare som vistas tillfälligt i Sverige, dvs. under högst tre månader, och som inte har uppehållsrätt. I samordnarens uppdrag ingick bl.a. att främja erfarenhetsutbyte och samverkan mellan berörda aktörer som inom sina respektive ansvarsområden kommer i kontakt med dessa människor, främja kontakter mellan aktörer i Sverige och aktörer i de utsatta EES-medborgarnas hemländer och sprida kunskap om EES-medborgarnas rättigheter när de vistas tillfälligt i Sverige utan uppehållsrätt. Uppdraget var tidsbegränsat, och syftet var att ge aktörerna stöd i deras arbete med att skapa långsiktigt hållbara förutsättningar för samverkan.

Samordnaren lämnade den 1 februari 2016 sitt slutbetänkande Framtid sökes (SOU 2016:6). Samordnaren föreslog inte några lagändringar i utredningsbetänkandet. Utredningen uttryckte bl.a. följande (s.10):

Att skänka pengar till den som tigger riskerar att cementera tiggarrollen och inte leda till någon långsiktig förändring för gruppen. Barnens skolgång riskerar att bli lidande och tiggarrollen riskerar att gå i arv till nästa generation. Svenskarna kan, genom att stötta de svenska organisationer som har ett genomtänkt och långsiktigt arbete i Rumänien och Bulgarien, bidra till att fattigdom och utanförskap bryts. Samarbete kan utvecklas på nationell, regional och lokal nivå. Arbetet med fattigdomsbekämpning bör fokusera på utbildning, försörjning, hälsofrågor samt strukturella förändringar.

Samordnarens uppdrag upphörde när utredningsbetänkandet presenterades. Samordnaren uttryckte att behovet av samordning kvarstår och att det är angeläget att samarbetsformer mellan det offentliga och civila samhället utvecklas. Den fortsatta hanteringen av frågan borde enligt samordnaren läggas in i den ordinarie samhällsstrukturen. Samordnaren uttryckte att regionalt samarbete även fortsättningsvis är av stor vikt och föreslog att länsstyrelserna därför bör ges i uppdrag att samordna arbetet med utsatta EU-medborgare.

Länsstyrelsen i Stockholms län fick 2016 det nationella samordnings­uppdraget i fråga om utsatta EU/EES-medborgare som saknar uppehållsrätt i Sverige, och Stockholms län har sedan dess utsett en samordnare. Eftersom efterfrågan av samordning och samverkan kring dessa frågor fortfarande är stor har regeringen förlängt uppdraget. Uppdraget har förlängts t.o.m. 2019.

Den 8 februari 2018 beslutade regeringen om en handlingsplan mot prostitution och människohandel som även inkluderar personer utsatta för människohandel i form av tiggeri. Syftet med handlingsplanen är att förebygga och motverka prostitution och människohandel för alla ändamål samt att bidra till ett bättre skydd och stöd för personer som är utsatta för människohandel.

Tidigare utskottsbehandling

Utskottet behandlade frågor om människohandel i betänkande 2014/15:JuU14 (s. 20 f.). Utskottet anförde att de straff som i dag föreskrivs för människo­handel och koppleri inte fullt ut återspeglar brottens allvar. Det är därför angeläget att straffen för dessa båda brott skärps. Utskottet föreslog därför att riksdagen skulle göra ett tillkännagivande om att regeringen skulle återkomma till riksdagen med förslag om skärpta straff för dessa brott. Riksdagen följde utskottets förslag (rskr. 2014/15:138).

Motioner om tiggeri behandlades av utskottet i betänkande 2015/16:JuU20 (s. 73 f.). Med anledning av en motion om att inte förbjuda tiggeri anförde utskottet att det delade motionärernas uppfattning att lösningen på tiggeriproblematiken inte ligger i att förbjuda tiggeri, men fann att något tillkännagivande om detta inte var nödvändigt.

Motioner om tiggeri behandlades senast av utskottet i betänkande 2016/17:JuU18 (s. 84 f.). Motionerna handlade bl.a. om lokala förbud mot tiggeri. Utskottet anförde då att tiggeri inte i sig är straffbart eller annars otillåtet enligt svensk lag samt att det av 3 kap. 8 § ordningslagen följer att regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en kommun får utfärda de ytterligare föreskrifter för kommunen eller del av denna som behövs för att upprätthålla den allmänna ordningen på offentlig plats. Utskottet konstaterade att det under vissa omständigheter kan vara möjligt att reglera penninginsamling i form av ”tiggeri” på offentlig plats i en lokal ordningsstadga. Mot denna bakgrund avstyrkte utskottet motioner om bl.a. lokala tiggeriförbud och om att ordningslagen skulle ses över. Vidare fann utskottet inte skäl att ställa sig bakom vad som anfördes i en motion om att tiggeri skulle förbjudas och att alla former av insamling av pengar skulle likställas i lagstiftningen.

Utskottets ställningstagande

Som framgår ovan uppmanade riksdagen i ett tillkännagivande under 2015 regeringen att återkomma till riksdagen med förslag om skärpta straff för människohandel och koppleri. Utskottet ser positivt på att regeringen nu har överlämnat förslag till skärpning av straffskalorna för dessa brott. Även regeringens förslag i övrigt ställer utskottet sig positivt till. Lagförslagen har fått en väl avvägd utformning och bör antas av riksdagen. Utskottet tillstyrker alltså propositionen i sin helhet.

Mot bakgrund av att utskottet anser att lagförslaget om människoexploatering har fått en väl avvägd utformning finner utskottet inte skäl att ställa sig bakom det tillkännagivande om skärpta straff för människoexploatering som begärs i motion 2017/18:4009 (SD, -) yrkande 2. Motionsyrkandet avstyrks.

Vidare konstaterar utskottet att den fråga som motionärerna i motion 2017/18:1374 (S) tar upp om kravet på maktförhållande tas upp i propositionen. Enligt utskottet får motionsyrkandet anses i huvudsak tillgodosett genom den nu föreslagna ändringen i straffbestämmelsen om människohandel. Utskottet utgår vidare från att regeringen noga följer frågan och vid behov vidtar de åtgärder som behövs. Motionsyrkandet avstyrks därför.

Tiggeri är som redovisats ovan inte i sig straffbart eller annars otillåtet enligt svensk lag. Av 3 kap. 8 § ordningslagen följer att regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en kommun får utfärda de ytterligare föreskrifter för kommunen eller del av denna som behövs för att upprätthålla den allmänna ordningen på offentlig plats. Som redovisats ovan kan det under vissa omständigheter vara möjligt att reglera penninginsamling i form av tiggeri på offentlig plats i en lokal ordningsstadga.

Utskottet vidhåller mot denna bakgrund sin tidigare uppfattning att det inte finns skäl för riksdagen att göra något tillkännagivande om att det bör övervägas att ge kommunerna möjlighet att införa lokala tiggeriförbud, liksom att förbjuda tiggeri i kollektivtrafiken. Motionen 2017/18:2255 (M) yrkande 7 avstyrks därför.

Utskottet vidhåller även sin inställning att lösningen på tiggeri­problematiken inte ligger i att förbjuda tiggeri. Utskottet anser därför att riksdagen bör avslå motionerna 2017/18:886 (SD, -) yrkande 2, 2017/18:1425 (M), 2017/18:1953 (M), 2017/18:1977 (M), 2017/18:3389 (SD) yrkande 1, 2017/18:3569 (M) yrkande 61, 2017/18:4008 (M) och 2017/18:4009 (SD, -) yrkande 1. Utskottet finner inte heller skäl att ställa sig bakom vad som anförs i motion 2017/18:3389 (SD) yrkande 2 om att alla former av insamling av pengar ska likställas i lagstiftningen.

Även om utskottet inte har ändrat uppfattning när det gäller frågan om att förbjuda tiggeri är något tillkännagivande om detta dock inte nödvändigt, varför yrkandet i motion 2017/18:127 (L) avstyrks.

Utskottet noterar slutligen att regeringen anser att riksdagens tillkännagivande om skärpta straff för människohandel och koppleri i och med propositionen är slutbehandlat. Utskottet har inget att invända mot denna bedömning.

Lagteknisk samordning

En annan åtgärd som bör vidtas gäller den ändring i 27 kap. 20 d § rättegångsbalken som föreslås i proposition 2017/18:177 En ny sexualbrotts­lagstiftning byggd på frivillighet. Utskottet har i betänkande 2017/18:JuU29 i sak ställt sig bakom de ändringar i paragrafen som föreslås i proposition 2017/18:177 men av samordningsskäl överlåtit behandlingen av den författningstekniska regleringen till det betänkande som nu är aktuellt. Vidare medför regeringens förslag i proposition 2017/18:200 En ny lag om företagshemligheter, som behandlas av civilutskottet i betänkande 2017/18:CU24, följdändringar i bl.a. rättegångsbalken. Civilutskottet har uppmärksammat att regeringen av förbiseende inte har lämnat något förslag till följdändring i 27 kap. 20 d § rättegångsbalken. För att undvika hänvisning till en upphävd lag bör enligt civilutskottet den nu gällande hänvisningen till lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter ändras till motsvarande paragraf i den nya lagen om företagshemligheter. Av samordningsskäl har civilutskottet överlåtit behandlingen av lagändringen till justitieutskottet. För att samordna lagförslagen bör riksdagen anta utskottets förslag i bilaga 3. Utskottet tillstyrker alltså även proposition 2017/18:177 punkt 2.2.

Reservationer

1.

Skärpta straff för människoexploatering, punkt 2 (SD, -)

av Adam Marttinen (SD) och Patrick Reslow (-).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.

Därmed bifaller riksdagen motion

2017/18:4009 av Adam Marttinen och Patrick Reslow (SD, -) yrkande 2.

Ställningstagande

Vi ställer oss överlag positiva till regeringens förslag om ett ökat straffrättsligt skydd mot människohandel och människoexploatering. Vi ser dock ingen anledning att göra den gradindelning av brottet människoexploatering som regeringen föreslår, där brott av normalgraden resulterar i ett straff på högst fyra års fängelse och grova brott ger fängelse i lägst två och högst tio år. Vi anser i stället att människoexploatering ska jämföras med människohandel och att straffet för brott av normalgraden därmed ska vara fängelse i lägst två och högst tio år samt att straffet ska vara fängelse i lägst sex månader och högst fyra år, om brottet är mindre grovt.

Regeringen bör återkomma med ett förslag som tillgodoser det vi nu har anfört.

2.

Nationellt tiggeriförbud, punkt 4 (M, SD, -)

av Tomas Tobé (M), Krister Hammarbergh (M), Anti Avsan (M), Anders Hansson (M), Adam Marttinen (SD) och Patrick Reslow (-).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 borde ha följande lydelse:

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.

Därmed bifaller riksdagen motionerna

2017/18:886 av Adam Marttinen och Patrick Reslow (SD, -) yrkande 2,

2017/18:1425 av Erik Andersson (M),

2017/18:1953 av Lars Beckman och Sotiris Delis (båda M),

2017/18:1977 av Edward Riedl (M),

2017/18:3389 av Runar Filper (SD) yrkandena 1 och 2,

2017/18:3569 av Ulf Kristersson m.fl. (M) yrkande 61,

2017/18:4008 av Tomas Tobé m.fl. (M) och

2017/18:4009 av Adam Marttinen och Patrick Reslow (SD, -) yrkande 1.

Ställningstagande

Av regeringens proposition framgår att exploatering av utsatta personer är ett växande problem och att det dessutom finns anledning att befara att mörkertalet är stort. De som drabbas är främst personer från andra länder, såväl inom som utanför EU. Många gånger handlar det om människor som lever i svår fattigdom eller är utsatta för diskriminering i sina hemländer. Att utsatta personer exploateras på det sätt som har uppmärksammats är oacceptabelt.

Den reglering regeringen föreslår innebär en förstärkning av det straffrättsliga skyddet mot exploatering av utsatta människor. Som framgår av regeringens beskrivning av situationen är dock exploateringen av människor för bl.a. tiggeri så pass utbredd och den utsatthet som tiggeriet är förenad med så omfattande att den nya regleringen inte kan antas vara tillräcklig, enligt vår bedömning. Medan skärpta straff för människohandel och ny kriminalisering genom brottet människoexploatering kan ha en viss avskräckande effekt lär det enligt vår uppfattning knappast förhindra tiggeri i någon större utsträckning.

De som kommer till Sverige för att tigga lever typiskt sett under mycket svåra förhållanden långt utanför samhällets kontrollmekanismer och skyddsnät. De som utnyttjas undviker i många fall kontakt med myndigheter eller känner inte till sina rättigheter. För att komma till rätta med tiggeriet och den utsatthet och de andra problem som detta är förknippat med bedömer vi att det behövs ett nationellt förbud mot tiggeri. Ett sådant förbud skulle innebära att aktiv och passiv insamling av pengar genom tiggeri kriminaliseras. Ett förbud mot tiggeri ska utformas i enlighet med de högt ställda krav på mänskliga rättigheter som gäller i Sverige. Ett grundläggande krav är att ett nationellt tiggeriförbud ska gälla alla, och det kan under inga förhållanden utformas på ett sådant sätt att det diskriminerar vissa människor eller grupper av människor. Vidare ska ett nationellt förbud gälla på alla platser. Precis som i dag ska det vara möjligt för exempelvis ideella organisationer som samlar in pengar till välgörande ändamål att ansöka om tillstånd för insamling av pengar. Förbudet ska inte heller träffa vanliga vardagssituationer, som att någon glömt plånboken och behöver be någon annan om pengar.

Genom att ett nationellt förbud mot tiggeri införs ges polisen en direkt möjlighet att avbryta tiggeri när detta uppmärksammas. På detta sätt skulle också förutsättningarna för utnyttjande av andra för tiggeri förvinna eller i vart fall minska påtagligt. Ett nationellt förbud mot tiggeri kan därför antas vara mer verkningsfullt än den straffbestämmelse regeringen föreslår.

Regeringen bör vidta åtgärder för att tillgodose det vi nu har anfört.

Särskilt yttrande

Det straffrättsliga skyddet mot människohandel och människoexploatering, punkt 1 (KD)

Andreas Carlson (KD) anför:

Jag välkomnar regeringens förslag och utskottets ställningstagande om ett ökat straffrättsligt skydd mot människohandel och människoexploatering, som bl.a. har till syfte att minska exploateringen av människor i tiggeri. Enligt min bedömning är dock den nya regleringen inte tillräcklig och jag ser ett flertal lösningar för att adressera den problematik som tiggeriet representerar. Kristdemokraterna har bl.a. föreslagit att en kommun ska kunna besluta om lokala ordningsföreskrifter som innebär förbud mot insamling av pengar. Mot bakgrund av att jag ser regeringens förslag och utskottets ställningstagande som ett steg i rätt riktning avstår jag dock från att reservera mig.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Proposition 2017/18:123

Proposition 2017/18:123 Det straffrättsliga skyddet mot människohandel och människoexploatering:

1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i brottsbalken.

2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i rättegångsbalken.

3.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Följdmotionerna

2017/18:4008 av Tomas Tobé m.fl. (M):

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att införa ett nationellt förbud mot tiggeri och tillkännager detta för regeringen.

2017/18:4009 av Adam Marttinen och Patrick Reslow (SD, -):

1.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om ett nationellt tiggeriförbud och tillkännager detta för regeringen.

2.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om skärpta straff för människoexploatering och tillkännager detta för regeringen.

Proposition 2017/18:177

Proposition 2017/18:177 En ny sexualbrottslagstiftning byggd på frivillighet:

2.2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i rättegångsbalken.

Behandlingen gäller det lagtekniska antagandet av 27 kap. 20 d §.

Motioner från allmänna motionstiden 2017/18

2017/18:127 av Said Abdu (L):

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att inte reglera formerna för att lämna ekonomiskt stöd utan motprestation/tiggeri och tillkännager detta för regeringen.

2017/18:886 av Adam Marttinen och Patrick Reslow (SD, -):

2.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att förbjuda tiggeri och tillkännager detta för regeringen.

2017/18:1374 av Monica Green och Carina Ohlsson (båda S):

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att överväga ytterligare åtgärder för att stoppa människohandeln och tillkännager detta för regeringen.

2017/18:1425 av Erik Andersson (M):

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att utreda ett nationellt förbud mot tiggeri och tillkännager detta för regeringen.

2017/18:1953 av Lars Beckman och Sotiris Delis (båda M):

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att undersöka möjligheterna att införa ett nationellt tiggeriförbud och tillkännager detta för regeringen.

2017/18:1977 av Edward Riedl (M):

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att införa ett nationellt tiggeriförbud och tillkännager detta för regeringen.

2017/18:2255 av Sofia Arkelsten m.fl. (M):

7.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om möjlighet att införa lokala tiggeriförbud, liksom möjlighet att förbjuda tiggeri i kollektivtrafiken och tillkännager detta för regeringen.

2017/18:3389 av Runar Filper (SD):

1.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att tiggeri ska förbjudas och tillkännager detta för regeringen.

2.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att alla former av insamling av pengar bör likställas i lagstiftningen och tillkännager detta för regeringen.

2017/18:3569 av Ulf Kristersson m.fl. (M):

61.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att införa ett nationellt förbud mot tiggeri och tillkännager detta för regeringen.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag

I proposition 2017/18:123 framlagda lagförslag

I proposition 2017/18:177 framlagt lagförslag

Bilaga 3

Utskottets lagförslag

Ändring i regeringens förslag till lag om ändring i rättegångsbalken

Härigenom föreskrivs att 27 kap. 20 d § rättegångsbalken ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Utskottets förslag

27 kap.

20 d §[1]

Med hemlig rumsavlyssning avses avlyssning eller upptagning som

1. görs i hemlighet och med ett tekniskt hjälpmedel som är avsett att återge ljud, och

2. avser tal i enrum, samtal mellan andra eller förhandlingar vid sammanträden eller andra sammankomster som allmänheten inte har tillträde till.

Hemlig rumsavlyssning får användas vid en förundersökning om

1. brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i fyra år,

2. spioneri enligt 19 kap. 5 § brottsbalken,

3. brott som avses i 3 § lagen (1990:409) om skydd för företags-hemligheter, om det finns anledning att anta att gärningen har begåtts på uppdrag av eller har understötts av en främmande makt eller av någon som har agerat för en främmande makts räkning och det kan antas att brottet inte leder till endast böter,

3. brott som avses i 26 § lagen (2018:000) om företagshemligheter, om det finns anledning att anta att gärningen har begåtts på uppdrag av eller har understötts av en främmande makt eller av någon som har agerat för en främmande makts räkning och det kan antas att brottet inte leder till endast böter,

4. annat brott om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse i fyra år och det är fråga om

a) människohandel enligt 4 kap. 1 a § brottsbalken,

b) grov människoexploatering enligt 4 kap. 1 b § tredje stycket brottsbalken,

b) våldtäkt enligt 6 kap. 1 § första eller andra stycket brottsbalken,

c) grovt sexuellt tvång enligt 6kap. 2 § tredje stycket brottsbalken,

d) våldtäkt mot barn enligt 6 kap. 4 § första eller andra stycket brottsbalken,

e) grovt sexuellt övergrepp mot barn enligt 6 kap. 6 § andra stycket brottsbalken,

f) grovt utnyttjande av barn för sexuell posering enligt 6 kap. 8 § tredje stycket brottsbalken,

g) grovt koppleri enligt 6 kap. 12§ tredje stycket brottsbalken,

h) grov utpressning enligt 9 kap. 4§ andra stycket brottsbalken,

i) grovt barnpornografibrott en-ligt 16 kap. 10 a § femte stycket brottsbalken,

j) grovt övergrepp i rättssak enligt 17 kap. 10 § tredje stycket brottsbalken,

k) grovt narkotikabrott enligt 3 § narkotikastrafflagen (1968:64), eller

l) grov narkotikasmuggling en-ligt 6 § tredje stycket lagen (2000:1225) om straff för smugg-ling,

c) våldtäkt enligt 6 kap. 1 § första stycket brottsbalken,

d) grovt sexuellt övergrepp enligt 6 kap. 2 § andra stycket brottsbalken,

e) våldtäkt mot barn enligt 6 kap. 4 § första eller andra stycket brottsbalken,

f) grovt sexuellt övergrepp mot barn enligt 6 kap. 6 § andra stycket brottsbalken,

g) grovt utnyttjande av barn för sexuell posering enligt 6 kap. 8 § tredje stycket brottsbalken,

h) grovt koppleri enligt 6 kap. 12§ tredje stycket brottsbalken,

i) grov utpressning enligt 9 kap. 4§ andra stycket brottsbalken,

j) grovt barnpornografibrott en-ligt 16 kap. 10 a § femte stycket brottsbalken,

k) grovt övergrepp i rättssak enligt 17 kap. 10 § tredje stycket brottsbalken,

l) grovt narkotikabrott enligt 3 § narkotikastrafflagen (1968:64), eller

m) grov narkotikasmuggling en-ligt 6 § tredje stycket lagen (2000:1225) om straff för smugg-ling,

5. försök, förberedelse eller stämpling till brott som avses i 1–3, om en sådan gärning är belagd med straff,

6. försök, förberedelse eller stämpling till brott som avses i 4, om en sådan gärning är belagd med straff och det med hänsyn till omständigheterna kan antas att gärningens straffvärde överstiger fängelse i fyra år.


[1] Senaste lydelse 2016:510