Finansutskottets betänkande

2020/21:FiU30

Årsredovisning för staten 2020

Sammanfattning

Utskottet föreslår att riksdagen lägger regeringens skrivelse och Riksrevisionens redogörelse till handlingarna.

Årsredovisningen för staten ger riksdagen en möjlighet att följa upp och kontrollera de beslut som riksdagen fattat om statens budget och är ett viktigt komplement till budgetpropositionen. Utskottet konstaterar att budgetåret 2020 präglades av pandemin, och regeringen och riksdagen vidtog en mängd åtgärder inom flera områden för att bekämpa spridningen av covid-19 och begränsa dess följdverkningar. Utfallet för utgifterna blev 14 procent högre än vad som beräknades i den ursprungliga budgeten för 2020 och inkomsterna blev drygt 10 procent lägre. Utskottet anser att regeringen i årsredovisningen för staten 2020 har förklarat de väsentliga skillnaderna mellan budgeterade belopp och utfallet.

Behandlade förslag

Skrivelse 2020/21:101 Årsredovisning för staten 2020.

Redogörelse 2020/21:RR4 Riksrevisionens redogörelse för granskningen av Årsredovisning för staten 2020.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

Utskottets överväganden

Årsredovisning för staten 2020

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Skrivelse 2020/21:101

Redogörelse 2020/21:RR4

Bilaga 2
Försvarsutskottets yttrande 2020/21:FöU10y

Tabeller

Tabell 1 Den offentliga sektorns finansiella sparande

Tabell 2 Finansiellt sparande i offentlig sektor samt indikatorer för avstämning mot överskottsmålet

Tabell 3 Budgeteringsmarginalens användning

Tabell 4 Utfallet för statens budget 2020

Tabell 5 Utgiftsområden som skiljer sig mer än en miljard kronor mot statens budget 2020.

Tabell 6 Förklarande faktorer till skillnaden mellan budget för 2020 och utfall

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Årsredovisning för staten 2020

Riksdagen lägger skrivelse 2020/21:101 och redogörelse 2020/21:RR4 till handlingarna.

Stockholm den 10 juni 2021

På finansutskottets vägnar

Åsa Westlund

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Åsa Westlund (S), Elisabeth Svantesson (M), Gunilla Carlsson (S), Edward Riedl (M), Oscar Sjöstedt (SD), Adnan Dibrani (S), Emil Källström (C), Ulla Andersson (V), Jan Ericson (M), Dennis Dioukarev (SD), Ingela Nylund Watz (S), Jakob Forssmed (KD), Ingemar Nilsson (S), Mats Persson (L), Charlotte Quensel (SD), Karolina Skog (MP) och Magdalena Schröder (M).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Regeringen ska varje år senast den 15 april efter budgetåret lämna en årsredovisning för staten. Detta regleras i 10 kap. 5 § budgetlagen (2011:203) och i 6 § samma lag finns bestämmelser om vad årsredovisningen för staten ska innehålla. Skrivelsen Årsredovisning för staten 2020 (skr. 2020/21:101) överlämnades till riksdagen den 15 april 2021.

Riksrevisionen ska enligt 3 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet granska årsredovisningen för staten. Den 16 april 2021 överlämnades redogörelsen om Riksrevisionens granskning av Årsredovisning för staten 2020 (redog. 2020/21:RR4) till riksdagen.

Inga motioner har väckts med anledning av skrivelsen eller redogörelsen. En förteckning över behandlade förslag finns i bilaga 1. Samtliga utskott har getts tillfälle att yttra sig, och försvarsutskottet har valt att göra det. Försvarsutskottets yttrande 2020/21:FöU10y återfinns i bilaga 2.

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen lämnar regeringen en redogörelse för det ekonomiska utfallet för staten 2020. Redovisningen omfattar följande delar:

       uppföljning av de budgetpolitiska målen

       utfallet för statens budget

       resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys

       utvecklingen av statsskulden

       redovisning och riskanalys av statliga garantier och utlåning

       nationellt intygande samt avgifter till och bidrag från EU.

I skrivelsen redovisar regeringen också vilka myndigheter som i revisionen av årsredovisningarna för 2020 fått en modifierad revisionsberättelse från Riksrevisionen, samt skälen för detta. Regeringen redovisar också under inom varje utgiftsområde Riksrevisionens granskningsrapporter från effektivitets­revisionen under året tillsammans med de åtgärder regeringen vidtagit med anledning av dessa.

Utskottets överväganden

Årsredovisning för staten 2020

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen lägger skrivelsen och redogörelsen till handlingarna.

Skrivelsen

Enligt regeringen har årsredovisningen för staten 2020 upprättats i enlighet med bestämmelserna i budgetlagen (2011:203) och enligt god redovisningssed. Regeringen bedömer att årsredovisningen i allt väsentligt ger en rättvisande bild av det ekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av statens tillgångar.

Uppföljning av de budgetpolitiska målen

Uppföljningen av de budgetpolitiska målen i årsredovisningen för staten omfattar dels uppföljningen av målet för den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmålet), dels uppföljningen av utgiftstaket för staten.

Den offentliga sektorns finansiella sparande

Den offentliga sektorns finansiella sparande uppgick till ca –152 miljarder kronor 2020 eller –3,1 procent av BNP, se tabell 1 nedan. I förhållande till 2019 minskade det med ca 3,7 procent av BNP. Enligt regeringen hänförs försvagningen huvudsakligen till den djupa lågkonjunkturen som följde av pandemin och till den aktiva finanspolitiken som försvagade sparandet av stabiliseringspolitiska skäl.

Jämfört med prognosen för den offentliga sektorns finansiella sparande i budgeten för 2020 blev det finansiella sparandet 170 miljarder kronor lägre än beräknat. Försämringen av de offentliga finanserna rör uteslutande staten, konstaterar regeringen. Kommunsektorns finanser däremot var enligt regeringen kraftigt underskattade i de prognoser som regeringen presenterade i budgetpropositionen för 2020. När det gäller inkomsterna konstaterar regeringen att de utvecklades betydligt svagare än prognosen. De åtgärder som vidtagits för att bemöta pandemins effekter på den ekonomiska tillväxten medförde att inkomsterna i statens budget minskade med 31 miljarder kronor jämfört med beräkningarna i budgetpropositionen för 2020. Skillnaden mellan utfallet och beräkningarna för utgifterna uppgick till 73 miljarder kronor. Avvikelsen beror enligt regeringen till största delen på tillkommande beslut efter budgetpropositionen som medförde att utgifterna ökade.

Tabell 1 Den offentliga sektorns finansiella sparande

Miljarder kronor om annat inte anges

Budgetpropositionen för 2020

Utfall 2020

Skillnad mot beslutad budget

Utfall 2019

Totala inkomster

2510

2414

96

2453

Totala utgifter

2493

2566

73

2423

Finansiellt sparande

17

152

169

30

procent av BNP

0,3

3,1

3,4

0,6

Staten

53

156

210

69

Ålderspensionssystemet

5

10

16

6

Kommunsektorn

42

14

57

46

Anm.: Med beslutad budget avses den ursprungligen beslutade budgeten för 2020.

Källa: Årsredovisning för staten 2020.

För att i efterhand utvärdera om målet för den offentliga sektorns finansiella sparande, dvs. överskottsmålet, uppnåtts och för att upptäcka systematiska avvikelser använder regeringen ett bakåtblickande åttaårigt genomsnitt av det faktiska finansiella sparandet, se tabell 2 nedan. Regeringen bedömer att det bakåtblickande genomsnittet av det finansiella sparandet för 2013–2020 ligger under målnivån. För att mildra lågkonjunkturen bedrev regeringen 2020 en expansiv finanspolitik som försvagade det strukturella sparandet. Regeringen bedömer att det finns en avvikelse från överskottsmålet men att denna avvikelse är motiverad av stabiliseringspolitiska skäl med anledning av de ekonomiska effekterna av spridningen av covid-19.

Tabell 2 Finansiellt sparande i offentlig sektor samt indikatorer för avstämning mot överskottsmålet

Procent av BNP om annat inte anges

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Finansiellt sparande

–1,4

–1,5

0,0

1,0

1,4

0,8

0,6

–3,1

Bakåtblickande åttaårssnitt

0,5

0,0

0,4

0,5

0,2

0,1

0,0

0,3

Strukturellt sparande1

–0,5

0,7

0,4

0,3

0,4

0,0

0,2

1,3

1Procent av potentiell BNP.

Källa: Årsredovisning för staten 2020.

Utgiftstaket

I skrivelsen anför regeringen att utgiftstaket är ett viktigt budgetpolitiskt åtagande som främjar budgetdisciplinen och stärker trovärdigheten i den ekonomiska politiken. Utgiftstaket kan användas som ett verktyg för att uppnå överskottsmålet och långsiktigt hållbara offentliga finanser.

Utgiftstakets ursprungliga nivå för 2020 uppgick till 1471miljarder kronor. Efter att utgiftstaket för 2020 fastställdes 2017 har nivån höjts med 262 miljarder kronor utifrån finanspolitiskt motiverade ändringar och med 10 miljarder kronor till följd av tekniska justeringar. Enligt utfallet för statens budget uppgick de utgifter som omfattas av utgiftstaket till 1 501 miljarder kronor, dvs. 242 miljarder kronor lägre än det fastställda taket. Budgeterings­marginalen uppgick därmed till 16,1 procent av de takbegränsade utgifterna 2020.

Av tabell 3 nedan framgår hur budgeteringsmarginalen använts sedan utgiftstakets nivå för 2020 fastställdes 2017. Av tabellen framgår bl.a. att regeringen föreslagit och riksdagen beslutat om nya reformer för 182,8 miljarder kronor sedan utgiftstaket ursprungligen fastställdes. Regeringen konstaterar att dessa ändringar i huvudsak består av ändringar i statens budget under 2020 som en följd av spridningen av covid-19. Av tabellen framgår även regeringens redovisning av hur budgeteringsmarginalen använts i kategorierna makroekonomiska förändringar, volymförändringar och övrigt.

Tabell 3 Budgeteringsmarginalens användning

Miljarder kronor

2020

Budgeteringsmarginal när utgiftstakets nivå fastställdes1

119,6

Reformer

182,8

Reviderad pris- och löneomräkning

0,7

Övriga makroekonomiska förändringar

2,9

Volymförändringar

23,0

Övrigt2

24,0

Finanspolitiskt motiverad ändring av utgiftstakets nivå hösten 2018

88,0

Finanspolitiskt motiverad ändring av utgiftstakets nivå våren 2020

350,0

Total förändring av budgeteringsmarginalen

122,6

Budgeteringsmarginal i utfallet för 2020

242,2

1Prop. 2017/18:1, bet. 2017/18:FiU1, rskr. 2017/18:54.
2Inkl. förändring av anslagsbehållningar.
Källa: Årsredovisning för staten 2020.

Utfallet för statens budget 2020

I årsredovisningen redovisas utfallet för statens budget och övriga finansiella befogenheter som regeringen har fått av riksdagen.

Saldot i statens budget 2020

Saldot i statens budget blev –221 miljarder kronor 2020 och statens lånebehov ökade därmed med motsvarande belopp. I budgeten för 2020 beräknades saldot till ett överskott på 47 miljarder kronor och saldot blev därmed ca 268 miljarder kronor lägre än beräknat. Enligt regeringen påverkades utfallet för statens budget 2020 i hög grad av åtgärder med anledning av spridningen av sjukdomen covid-19.

Totalt har riksdagen vid 16 tillfällen under 2020 fattat beslut om ändringar i statens budget. Av dessa innehåller 15 ändringsbudgetar åtgärder för att mildra de negativa effekterna till följd av spridningen av covid-19. Sammanlagt anvisades ytterligare 304 miljarder kronor 2020. Riksdagen har också beslutat om ytterligare kreditgarantiramar med 155 miljarder kronor respektive 1,7 miljarder euro. Riksdagen har dessutom medgett att de övriga kreditramarna ökas med 106 miljarder kronor i ändringsbudgetarna. I avsnitt 2.3 i skrivelsen finns en sammanställning av åtgärderna per ändringsbudget. I bilaga 3 till skrivelsen lämnas en specifikation av de ändringsbudgetar som påverkar anslagen i statens budget för 2020. 

Tabell 4 Utfallet för statens budget 2020

Miljoner kronor

Skillnad mot:

Statens budget

Ändrings-budget

Utfall      

statens budget

utfall

2019

Totala inkomster

1116108

998521

117587

57024

Statens skatteinkomster

1157798

1037459

–120339

–71900

Övriga inkomster

–41690

–38938

2752

14876

Totala utgifter m.m.

1069195

304437

1219115

149921

275517

Utgiftsområden exkl. statsskuldsräntor m.m.

1032731

304437

1171467

138737

180762

Statsskuldsräntor m.m.

29655

19592

–10064

–2582

Förändring av anslagsbehållningar

–7267

7267

Riksgäldskontorets nettoutlåning

13798

21283

7485

88175

Kassamässig korrigering

278

6773

6495

9162

Budgetsaldo

46913

220594

267507

332541

Anm.: Med statens budget 2020 avses ursprungligen beslutad budget för 2020.

Källa: Årsredovisning för staten 2020.

Som framgår av tabell 4 blev skatteinkomsterna för staten drygt 120 miljarder kronor (10 procent) lägre än beräknat i den ursprungliga budgeten för 2020. Det beror enligt regeringen på de åtgärder som riksdagen beslutat om under 2020 för att mildra de negativa effekterna till följd av spridningen av covid-19. Åtgärderna har främst inneburit lägre intäkter från arbetsgivaravgifter och att beviljade anstånd med inbetalning av skatt ökat under 2020. De lägre skatteinkomsterna beror också på förändrade makroekonomiska förutsättningar till följd av inbromsningen i ekonomin under 2020 och då främst i form av lägre intäkter från skatt på kapital.

Utgifterna i statens budget blev 150 miljarder kronor (14 procent) högre än vad som anvisades i den ursprungliga budgeten för 2020. Som framgår av tabell 5 nedan blev utgifterna dock 155 miljarder kronor (11,2 procent) lägre jämfört med vad som totalt anvisades. Flera av de åtgärder som vidtogs med anledning av spridningen av covid-19 utnyttjades inte i den omfattning som budgeterades. Det medförde enligt regeringen att anslagsbehållningarna ökade kraftigt, med 152 miljarder kronor.

Tabell 5 Utgiftsområden som skiljer sig mer än en miljard kronor mot statens budget 2020.

Miljoner kronor

Skillnad mot:

Utgiftsområde

Statens budget

Ändrings-budget

Utfall

statens budget

totalt anvisade medel

4

Rättsväsendet

51731

1524

53027

1296

228

6

Försvar och samhällets krisberedskap

64800

130

63092

1707

1837

8

Migration

11446

180

9579

1867

2047

9

Hälsovård, sjukvård och social omsorg

84167

32653

101774

17607

15045

10

Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning

95706

32966

117899

22193

10773

12

Ekonomisk trygghet för familjer och barn

101430

2831

99939

1491

-4322

13

Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering

10066

55

8516

1550

1605

14

Arbetsmarknad och arbetsliv

77164

21601

87154

9990

11611

17

Kultur, medier, trossamfund och fritid

16061

4464

20417

4355

109

20

Allmän miljö- och naturvård

12571

419

10950

1621

2040

22

Kommunikationer

61296

7054

65167

3871

3183

24

Näringsliv

7264

161592

60407

53143

108449

25

Allmänna bidrag till kommuner

128418

29548

157964

29548

0

26

Statsskuldsräntor m.m.

29655

19592

10064

10064

27

Avgiften till Europeiska unionen

41990

2684

47193

5203

2519

Riksgäldskontorets nettoutlåning

13798

21283

7485

7485

Kassamässig korrigering

278

6773

6495

6495

Övriga utgifter

261354

6737

268389

7035

298

Summa utgifter m.m. i statens budget

1069195

304437

1219115

149921

154517

Anm.: Med statens budget 2020 avses ursprungligen beslutad budget för 2020.
Anm.: Summan av delposterna kan avvika från summa utgifter m.m. i statens budget på grund av avrundningar.
Källa: Årsredovisning för staten 2020.

Som framgår av tabell 5 blev utfallet för utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg 17,6 miljarder kronor högre än vad som ursprungligen anvisades. Ytterligare medel anvisades främst till följd av spridningen av covid-19. Det var framför allt riktade statsbidrag till kommuner och regioner som ökade. Dock blev utfallet 15 miljarder kronor lägre än vad som totalt anvisades.

Utfallet för utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning blev 22 miljarder kronor högre än vad som ursprungligen anvisades. Ytterligare medel anvisades för att täcka ökade utgifter med anledning av tillfälliga regler för sjukpenning till försäkrade som fått karensavdrag, kompensation till egenföretagare för de första 14 dagarna under sjukperioden och utvidgad rätt till sjukpenning i förebyggande syfte. Ytterligare medel anvisades också med anledning av tillfälliga bestämmelser såsom att staten i utökad omfattning ska ersätta arbetsgivarnas kostnader för sjuklön och att något läkarintyg inte krävs för sjuklöneperioden. Utfallet blev dock 11 miljarder kronor lägre än vad som totalt anvisades.

Inom utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv blev utfallet 10,0miljarder kronor högre än vad som ursprungligen anvisades. Arbetslösheten beräknades i budgeten uppgå till 6,4 procent men den blev 8,3 procent, vilket ledde till högre utgifter eftersom fler arbetslösa fick ersättning. Utfallet blev dock 11,6 miljarder kronor lägre än vad som totalt anvisades.

Utfallet för utgiftsområde 24 Näringsliv blev 53,1 miljarder kronor högre än vad som anvisades i den ursprungliga budgeten för 2020. Utfallet blev dock 108,5 miljarder kronor lägre än vad som totalt anvisades. Det anvisades bl.a. ytterligare medel med anledning av att flygmarknaden påverkades kraftigt av pandemin. Ytterligare medel anvisades också med anledning av ett stöd för korttidsarbete och ett omställningsstöd för företag som fått minskad omsättning till följd av spridningen av covid-19. För dessa stöd blev utfallet 57,8 miljarder kronor respektive 40,3 miljarder kronor lägre än vad som totalt anvisades för stöden.

Utfallet för utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner blev 29,5 miljarder kronor högre än vad som ursprungligen anvisades. Ytterligare medel hänvisades huvudsakligen med anledning av spridningen av covid-19.

Inom utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. blev utfallet 10,1 miljarder kronor lägre än beräknat i statens budget. Det beror framför allt på lägre kursförluster och högre inkomster från överkurser vid emission än beräknat, vilket innebär att räntorna på statsskulden blev lägre.

Av regeringens analys av hur utgifterna utvecklats jämfört med den budget som riksdagen ursprungligen beslutade om framgår att beslut om högre anslagsnivåer medförde att utgifterna blev 176,9 miljarder kronor högre, se tabell 6 nedan.

Tabell 6 Förklarande faktorer till skillnaden mellan budget för 2020 och utfall

Miljarder kronor

Totalt

Volym

Makro

Beslut

Övrigt

Utgiftsområden, exkl. räntor1

146,0

12,0

2,7

176,9

16,2

Statsskuldsräntor m.m.

10,1

0,0

9,9

0,0

0,2

Riksgäldskontorets nettoutlåning2

14,0

0,0

2,0

0,0

12,0

Budgetens utgifter m.m.

149,9

–12,0

–10,6

176,9

–4,3

1Utgiftsområden som omfattas av utgiftstaket för staten.

2Riksgäldskontorets nettoutlåning och den kassamässiga korrigeringsposten.

Källa: Årsredovisning för staten 2020.

Ändrade volymer i transfereringssystemen medförde att utgifterna blev 12 miljarder kronor lägre, vilket bl.a. är en följd av färre uttagna nettodagar med föräldrapenning och att färre personer sökte tandvård. Makroekonomiska förutsättningar medförde att utgifterna blev 10,6 miljarder kronor lägre, vilket till största delen berodde på lägre marknadsräntor som gjorde att statsskuldsräntorna blev lägre. Riksgäldskontorets nettoutlåning blev 12,0 miljarder kronor högre än beräknat, vilket i huvudsak beror på att AB Svensk Exportkredit i mars 2020 lånade 10 miljarder kronor hos Riksgäldskontoret.

Medgivna överskridanden 2020

Med riksdagens bemyndigande får regeringen under vissa villkor besluta att ett anslag får överskridas om det är nödvändigt för att täcka särskilda utgifter i en verksamhet. Regeringen beslutade om två medgivna överskridanden för 2020, men inget av dem utnyttjades. Medgivandena avsåg utgiftsområde 5, anslaget 1:4 Ekonomiskt bistånd till enskilda utomlands samt diverse kostnader för rättsväsendet och utgiftsområde 24, anslaget 1:16 Omstrukturering och genomlysning av statligt ägda företag.

Under 2020 överskreds anslaget 6:1 Riksarkivet inom utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och idrott med 1,42 miljoner kronor, vilket var utöver den tillåtna kreditgränsen och utan medgivande från regeringen. Överskridandet beror på att Riksarkivets enhet för digitalisering fick lägre intäkter än beräknat. Regeringen beslutade under 2020 att höja anslagskrediten för Riksarkivet med motsvarande 9,3 procent av anslaget.

Beställningsbemyndiganden

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får för det ändamål och med högst det belopp som riksdagen beslutat om beställa varor eller tjänster och besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter under senare budgetår än det år budgeten avser. När ett bemyndigande utnyttjas ska detta redovisas mot det bemyndigandebelopp som riksdagen har beslutat om. En redovisning av samtliga beställnings­bemyndiganden 2020 och utestående åtaganden vid utgången av 2020 finns i bilaga 4 till skrivelsen.

Det totala bemyndigandebeloppet för 2020 var drygt 520 miljarder kronor och de utestående åtagandena den 31 december 2020 uppgick till drygt 437 miljarder kronor. De totala utestående åtagandena blev alltså 83 miljarder kronor lägre än det totala bemyndigandebeloppet. De högsta bemyndigandebeloppen avsåg utgiftsområde 22 Kommunikationer, utgiftsområde 7 Internationellt bistånd och utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap. Även de största skillnaderna mellan bemyndigandebelopp och utestående åtaganden i termer av belopp fanns vid utgången av 2020 inom dessa utgiftsområden.

Revisionen av myndigheternas årsredovisningar 2020

I Årsredovisning för staten 2020 redovisas en sammanställning över de myndigheter som fått en modifierad revisionsberättelse från Riksrevisionen. För 2020 har Riksrevisionen lämnat revisionsberättelse med reservation för tolv myndigheter. Det innebär att Riksrevisionen inte kunnat inhämta tillräckliga och ändamålsenliga revisionsbevis men dragit slutsatsen att möjliga fel inte är genomgripande. De aktuella myndigheterna är Boverket, Centrala studiestödsnämnden (CSN), Finansinspektionen, Länsstyrelsen i Blekinge län, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Myndigheten för vård- och omsorgsanalys, Nationalmuseum, Riksarkivet, Statens centrum för arkitektur och design, Svenska institutet, Statens geotekniska institut och Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI).

Resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys

Resultat- och balansräkningen samt finansieringsanalysen omfattar statens samtliga intäkter, tillgångar, kapital och skulder samt betalningar som påverkar statens nettoupplåning. I resultaträkningen redovisas de totala konsoliderade intäkterna och kostnaderna för de myndigheter som omfattas av årsredovisningen. Konsolideringen innebär att transaktioner mellan myndigheter elimineras i resultat- och balansräkningen. I avsnitt 3.4 i skrivelsen redogörs för de redovisningsprinciper som använts för årsredovisningen för staten.

Resultaträkningen för 2020 visade ett underskott på 100 miljarder kronor, vilket är 213 miljarder kronor lägre än 2019 då det i stället var ett överskott på 113 miljarder kronor. Skatteintäkterna minskade med 51 miljarder kronor, medan intäkterna av bidrag ökade med 7 miljarder kronor. Intäkterna av bidrag omfattade AP-fondernas nettobidrag till staten och intäkter av EU-budgeten, som utgörs av återflödet från EU-budgeten. Transfereringskostnaderna ökade med 162 miljarder kronor, vilket enligt regeringen i allt väsentligt är en effekt av regeringens ekonomiska åtgärder för att mildra effekterna av covid-19. Resultat från andelar i hel- och delägda företag minskade med 15 miljarder kronor jämfört med 2019. Bland annat försämrades resultatet för Swedavia AB och SJ AB främst beroende på ett väsentligt lägre antal passagerare under 2020. Även SAS AB har påverkats av den effekt på flygbranschen som pandemin haft. Nettokostnaden för statsskulden minskade med 9 miljarder kronor, trots att skulden ökade jämfört med 2019. Det beror enligt regeringen på att kronan stärkts mot andra valutor, ett lågt ränteläge och att ökningen av statsskulden främst skett i instrument med korta löptider.

I balansräkningen redovisas värdet av statens samtliga tillgångar, kapital och skulder per den 31 december 2020. Statens nettoförmögenhet är skillnaden mellan tillgångarna och skuldernas bokförda värde. Statsskulden svarar för den övervägande delen av skulderna.

Nettoförmögenheten var negativ vid utgången av 2020 och uppgick till –26 miljarder kronor, dvs. staten hade en nettoskuld. Det är en minskning med 100 miljarder kronor jämfört med 2019 då nettoförmögenheten var 75 miljarder kronor. Enligt regeringen är det framför allt en effekt av de ekonomiska åtgärder som vidtagits under 2020 till följd av spridningen av covid-19.   

Av finansieringsanalysen framgår bl.a. att statens nettoupplåning justerad för orealiserade valutakursförändringar var 337 miljarder kronor högre 2020 jämfört med 2019, vilket innebar en nettoökning av statens lån.

Utveckling av statsskulden och statsskuldens kostnader

Den konsoliderade statsskulden ökade med 164 miljarder kronor, från 1054 miljarder kronor 2019 till 1218 miljarder kronor 2020. Som andel av BNP ökade statsskulden från 21,0 procent 2019 till 24,6 procent 2020. Regeringen konstaterar att huvudorsaken till att statsskulden ökade var budgetunderskottet, som uppgick till 221 miljarder kronor 2020. Pandemins effekter på statens budget medförde att statens upplåningsbehov växte snabbt, och osäkerheten under året var enligt regeringen stor. Valutaskulden minskade dock med 7 miljarder kronor jämfört med 2019, vilket huvudsakligen beror på att den stärkta kronan sänkte värdet på lånen och därmed lånekostnaderna i utländsk valuta.

Den konsoliderade statsskulden som redovisas i årsredovisningen för staten skiljer sig från den okonsoliderade som Riksgäldskontoret redovisar. Skillnaden utgörs av hanteringen av myndigheternas innehav av svenska statspapper vid beräkningen av skulden. Statliga myndigheters innehav av sådana statspapper uppgick till 62,7 miljarder kronor 2020. Nästan hela beloppet avser Insättningsgarantifondens och Kärnavfallsfondens innehav.

Utgifterna för statsskuldsräntor m.m. uppgick till 19,6 miljarder kronor 2020, vilket är ca 34 procent lägre än beräknat i statens budget för 2020. Jämfört med 2019 minskade utgifterna med ca 12 procent. Enligt regeringen ger dock en kostnadsmässig redovisning en bättre bild än av hur räntekostnaderna utvecklas över tiden jämfört med en utgiftsmässig redovisning. Enligt resultaträkningen för 2020 uppgick nettokostnaden för statsskulden (räntor, över- och underkurser, valutakursförändringar m.m.) till 4,8 miljarder kronor, vilket är en minskning med 8,8 miljarder kronor eller 65 procent, jämfört med 2019. Enligt regeringen är den främsta orsaken till att nettokostnaden för statsskulden minskade att utfallet på räntor på lån i svenska kronor och orealiserade valutakursförändringar förbättrades jämfört med 2019.

Regeringen lämnar vartannat år en skrivelse till riksdagen som innehåller en utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning. Utvärderingen görs över rullande femårsperioder. Den senaste utvärderingen, för 2015–2019, lämnade regeringen i april 2020 (skr. 2019/20:104, bet. 2019/20:FiU45, rskr. 2019/20:344).

Statliga garantier och utlåning

Statliga garantier

Enligt budgetlagen får regeringen ställa ut kreditgarantier och göra andra liknande åtaganden för det ändamål och med högst det belopp som riksdagen bestämmer. Regelverket föreskriver bl.a. att staten ska ta ut en avgift som motsvarar statens förväntade kostnad för åtagandet, om inte riksdagen beslutar annat, och att ett belopp motsvarande den subventionerade garantiavgiften då i stället ska belasta anslag på statens budget. Dessa principer för garantigivning kallas den statliga garantimodellen. Riksdagen har dock möjlighet att besluta om att undanta specifika garantier från garantimodellen och det finns därför garantier som regleras i särskilda lagar eller på annan grund har andra villkor än de som slås fast i budgetlagen. Exempel på sådana garantier är insättningsgarantin och investerarskyddet.

Statens garantiportfölj ökade med ca 172 miljarder kronor under 2020 och uppgick vid årsskiftet till 2189 miljarder kronor. Det kan jämföras med 2017 miljarder kronor 2019. Som andel av BNP uppgick de statliga garantiåtagandena till 44,2 procent. Näst efter insättningsgarantin som uppgick till 1734 miljarder kronor utgjordes de största åtagandena av kreditgarantier 264 miljarder kronor, och garantier om tillförsel av kapital183 miljarder kronor. Pensionsgarantier uppgick till drygt 7 miljarder kronor. I beloppet för statens garantiportfölj ingår inte investerarskyddet, eftersom åtagandet enligt regeringen inte kan beloppsbestämmas.

Garantierna hanteras huvudsakligen av Boverket, Exportkreditnämnden (EKN), Riksgäldskontoret och Styrelsen för internationellt utvecklings­samarbete (Sida) som gör avsättningar för garantiförluster på sina balansräkningar. Insättningsgarantin och investerarskyddet regleras inte av budgetlagen och därför görs det varken någon värdering eller avsättning för den förväntade förlusten. De totala avsättningarna för garantiförluster, i den del av statens garantiportfölj som värderas enligt garantimodellen, ökade under 2020 från 10 miljarder kronor till 11 miljarder kronor. EKN:s, Sidas och Boverkets avsättningar i relation till utfärdade garantier minskade under året, medan Riksgäldskontorets ökade. Enligt regeringen påverkas avsättnings­behovet dels av åtagandenas omfattning och sammantagna kreditrisk, dels av ränte- och valutakursförändringar.

I vissa fall kan riksdagen besluta att subventionera hela eller delar av avgiften för en viss garanti. När det inträffar anvisar riksdagen normalt anslag för att betala avgiften. Under 2020 utbetalades 67 miljoner kronor i statliga subventioner för garantiverksamheten. Huvuddelen gäller de garantier som Sida ansvarar för.

Garantiverksamheten påverkar i flera fall statens lånebehov och därmed statsskulden. Det kan exempelvis vara betalningar av garantiavgifter och skadeutbetalningar. Under 2020 kom det in avgifter för garantiförluster samt övriga avgifter 3,6 miljarder kronor, varav huvuddelen var avgifter för insättningsgarantin och exportkreditgarantierna. Skadeutbetalningar för infriade garantier var 1,7 miljarder kronor och främst gällde det export­kreditgarantier.

Statlig utlåning med kreditrisk

Statliga lån, liksom annat stöd och statliga garantier, ges till verksamheter som staten anser vara angelägna. Riksdag och regering beslutar om all statlig utlåning antingen genom särskilda beslut för ett enskilt lån eller genom lagar och förordningar om låneprogram, t.ex. studielån. Ett lån med kreditrisk innebär samma kreditrisk för staten som en kreditgaranti. Skillnaden är att finansieringen av lånet sköts av staten och vid garantier av en bank eller ett annat kreditinstitut. Merparten av statens utlåning finansieras direkt via upplåning genom Riksgäldskontoret.

Statens utlåning till privatpersoner, företag och projekt, dvs. lån med kreditrisk, uppgick den 31 december 2020 till 258 miljarder kronor före nedskrivning (det värde som förväntas återbetalas), vilket är en ökning med 20 miljarder kronor jämfört med 2019. Huvuddelen utgjordes av studielån från CSN på 240 miljarder kronor. Lånen utgjorde 93 procent av statens utlåning med kreditrisk.

Utlåning efter nedskrivning har de senaste fem åren haft en ökande trend som framfört allt förklaras av en ökning av CSN:s utlåning.

Analys av väsentliga risker i statens utlåning och utställda garantier

Utfallen i garanti- och utlåningsverksamheten kan bli både bättre och sämre än det som beräknats, även om det samlade utfallet över en mycket lång tidsperiod antas röra sig mot det förväntade. Regeringen har gett Riksgäldskontoret i uppdrag att i samverkan med EKN, CSN, Sida, Boverket och övriga berörda myndigheter göra en samlad riskanalys av statens garanti- och utlåningsportfölj (förordning [2007:1447)] med instruktion för Riksgäldskontoret). Den senaste analysen redovisas i rapporten Statens garantier och utlåning – en riskanalys som lämnades till regeringen den 15 mars 2021 (dnr Fi2021/01214). Den ekonomiska nedgången till följd av spridningen av covid-19 bedöms i viss grad ha påverkat risknivån negativt i såväl den ordinarie portföljen som i insättningsgarantin. Trots detta bedöms risken för stora förluster sammantaget som låg för den ordinarie portföljen och måttlig för insättningsgarantin.

Nationellt intygande samt avgifter till och bidrag från EU

Regeringen lämnar i årsredovisningen för staten ett intygande (eng. self-attestation) om de EU-medel som hanteras under delad förvaltning mellan Europeiska kommissionen och Sverige. Intygandet innehåller en årlig räkenskapssammanställning över medel mottagna från EU:s budget samt en redogörelse för hur dessa medel har fördelats på olika åtgärder.

Intygandet överlämnas till riksdagen med kopia till kommissionen och revisionsrätten. Intygandet syftar till att öka riksdagens insyn i hur Sverige fullgör sitt förvaltningsansvar och hur tilldelade EU-medel används. Samtidigt medför intygandet krav på den interna styrningen och kontrollen hos de myndigheter som ansvarar för att förvalta medlen. Regeringens övergripande ambition är att säkerställa ett effektivt förvaltnings- och kontrollsystem för EU-medlen i syfte att med rimlig säkerhet garantera de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet. Regeringens intygande grundar sig på ansvariga myndigheters intyganden och bedömningar om hanteringen av EU-medel, Riksrevisionens uttalande från granskningen av myndigheternas räkenskaper och deras interna styrning och kontroll samt Ekonomistyrnings­verkets revisionsutlåtanden.

Regeringens nationella intygande för 2020 omfattar EU-medel som kan hänföras till den fleråriga budgetramen 2014–2020 och gäller den svenska förvaltningen av EU-medel från åtta fonder. Regeringen lämnar följande intygande:

       Sammanställningen av EU-räkenskaperna, omfattande resultat- och balansräkning samt en kassamässig redovisning har upprättats enligt god redovisningssed. Regeringen bedömer att räkenskaperna i allt väsentligt är rättvisande.

       Det finns ett ramverk för staten som syftar till att säkerställa en betryggande intern styrning och kontroll av EU-medlen. Regeringen bedömer att det funnits brister i den interna styrningen och kontrollen av vissa delar av EU-medelshanteringen under 2020.

De brister som konstaterats rör Jordbruksverkets förvaltnings- och kontrollsystem. Jordbruksverkets betydande förseningar när det gäller att fatta beslut om återkrav för vissa stöd inom två program innebär en risk för överskattning av saldona vid årets slut. Regeringen anser att dessa brister är av allvarlig karaktär och att det är mycket viktigt att de åtgärdas. Regeringen bedömer dock att de uppskattade beloppen som andel av de totala utgifterna inte är så pass stora att det påverkar slutsatsen att räkenskaperna i allt väsentligt är rättvisande.

Riksrevisionens redogörelse för granskningen av Årsredovisning för staten 2020

Redogörelsen

Riksrevisionen ska enligt lagen (2002:1022) om revision av statlig myndighet m.m. granska årsredovisningen för staten. Granskningen ska enligt 5 § andra stycket samma lag avslutas med en revisionsberättelse. Riksrevisionen lämnar sin revisionsberättelse om Årsredovisning för staten 2020 i redogörelse 2020/21:RR4.

Revisionsberättelsen

Enligt Riksrevisionen har regeringen i alla väsentliga avseenden upprättat de finansiella delarna i årsredovisningen för staten 2020 i enlighet med 10 kap. 5–10 §§ budgetlagen. Vidare är det Riksrevisionens uppfattning att regeringen i alla väsentliga delar lämnat information utöver de finansiella delarna enligt 10 kap. 5–10 §§ budgetlagen som är förenlig med årsredovisningens finansiella delar. Riksrevisionen anser att de revisionsbevis som de fått är tillräckliga och ändamålsenliga som grund för Riksrevisionens uttalanden.

Riksrevisionen konstaterar att årsredovisningen har upprättats enligt kraven i budgetlagen. Jämfört med andra ramverk såsom förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag ger budgetlagen en större frihet för regeringen att bestämma vad som ska ingå i årsredovisningen och vilka redovisningsprinciper som ska tillämpas. Av revisionsberättelsen framgår att Riksrevisionens uttalande inte omfattar regeringens redogörelse för det finansiella sparandet eller uppföljningen av överskottsmålet. Enligt Riksrevisionen innehåller regeringens redovisning ett antal mycket komplexa parametrar och bygger delvis på uppskattningar och bedömningar. Information som bygger på uppskattningar och bedömningar är behäftade med olika grader av osäkerhet och inte möjlig att verifiera med tillräckliga och ändamålsenliga revisionsbevis, enligt Riksrevisionen. Dessutom kommer en del av den underliggande datan från tredje part, såsom kommuner och regioner, som inte är föremål för Riksrevisionens granskning.

Försvarsutskottets yttrande

I yttrande 2020/21:FöU10y redogör försvarsutskottet för sin behandling av Årsredovisning för staten 2020 i de delar som berör utskottets ämnesområden.

I yttrandet konstaterar försvarsutskottet bl.a. att utskottet tidigare anfört att det fortfarande är angeläget att säkerställa att både Försvarsmakten och Försvarets materielverk (FMV) har väl fungerande metoder för ekonomisk styrning, planering och uppföljning. Utskottet ser med oro på att FMV inte upparbetat beställningsbemyndigandet på anslaget 1:3 inom utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap på grund av att industrikontrakt inte har lagts enligt den ursprungliga planeringen. Försvarsutskottet anser att ett så stort underutnyttjande av bemyndigandet tillsammans med de utmaningar kring uppföljning och kontroll som följer med övergången till den nya finansieringsmodellen fram till 2028 aktualiserar frågan om FMV:s effektivitet. Utskottet understryker därför vikten av att regeringen, med anpassade metoder för övergången mellan olika finansieringsmodeller, återkommer till riksdagen så att kostnadskontroll och spårbarhet kan följas för såväl materielförsörjningsprocessen som FMV:s effektivitet. Vidare betonar försvarsutskottet vikten av att regeringen når den ambitionsnivå när det gäller att förstärka det civila försvaret som angavs i proposition 2020/21:30 Totalförsvaret 2021–2025 och att avsedd effekt uppnås med de medel riksdagen anvisat för ändamålet. Försvarsutskottet har vid flera tillfällen betonat vikten av att anslagsändamålen är transparenta och att det ska vara tydligt vilken verksamhet som ska finansieras med de medel riksdagen anvisar. Mot bl.a. den bakgrunden ser utskottet det som otillfredsställande att MSB låtit viss uppdragsutbildning som bör finansieras med avgifter i stället belasta anslag. Försvarsutskottet utgår från att regeringen säkerställer att nödvändiga åtgärder vidtas för att inte myndighetens underskott inom området ackumuleras ytterligare och leder till en reservation från Riksrevisionen.

Utskottets ställningstagande

Utskottet har tagit del av årsredovisningen för staten 2020. Utskottet vill inledningsvis framhålla vikten av att kunna följa upp och kontrollera hur riksdagens beslut om statens budget har genomförts. Informationen i årsredovisningen för staten är av stort värde för detta ändamål och understryker årsredovisningens vikt som ett komplement till budgetpropositionen. Utskottet anser vidare att transparens och tydlighet är centralt för ett högt förtroende för finanspolitiken och därmed också för årsredovisningen för staten.

Utskottet har även tagit del av Riksrevisionens granskning av årsredovisningen för staten. Utskottet konstaterar att regeringen enligt Riksrevisionen har upprättat de finansiella delarna enligt budgetlagen. Utskottet konstaterar vidare att Riksrevisionen anser att den information som regeringen lämnar utöver det är förenlig med de finansiella delarna.

Utskottet konstaterar att den offentliga sektorns finansiella sparande uppgick till –3,1 procent av BNP 2020 och noterar regeringens bedömning att det föreligger en avvikelse från överskottsmålet som man anger är motiverad av stabiliseringspolitiska skäl med anledning av de ekonomiska effekterna av spridningen av covid-19. Utskottet konstaterar vidare att under året höjdes utgiftstaket för 2020 med 350miljarder kronor utifrån finanspolitiskt motiverade ändringar. Utskottet noterar att utfallet för utgifterna i statens budget dock innebar att budgeteringsmarginalen uppgick till 16,1 procent av de takbegränsade utgifterna 2020.

Budgetåret 2020 präglades av pandemin, och regeringen och riksdagen vidtog en mängd åtgärder inom flera områden för att bekämpa spridningen av covid-19 och begränsa dess följdverkningar. Utskottet konstaterar att riksdagen vid totalt 16 tillfällen under 2020 har fattat beslut om ändringar i statens budget, inklusive ordinarie vår- och höständringsbudget, extra ändringsbudgetar och utskottsinitiativ. Totalt 15 ändringsbudgetar innehöll åtgärder för att mildra de negativa effekterna till följd av spridningen av covid-19. Sammanlagt anvisades ytterligare 304 miljarder kronor i ändringsbudget 2020. Utskottet noterar att utfallet för utgifterna blev 14 procent högre än vad som ursprungligen beslutades i budgeten för 2020. Dock blev utfallet drygt 11 procent lägre än vad som totalt anvisades. Även inkomsterna påverkades och blev drygt 10 procent lägre än vad som ursprungligen beräknades för 2020.

Med anledning av de frågor som försvarsutskottet tar upp i sitt yttrande vill utskottet understryka vikten av att regeringen säkerställer väl fungerande metoder för ekonomisk styrning, planering och uppföljning. Vidare påminner utskottet om att det är av central betydelse att myndigheternas årsredovisningar är rättvisande för att regeringen ska kunna fullgöra sin redovisningsskyldighet gentemot riksdagen.

Enligt utskottet har regeringen i Årsredovisning för staten 2020 förklarat väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och utfallet, i enlighet med 10 kap. 6 § budgetlagen.

Mot bakgrund av det som anförs ovan föreslår utskottet att riksdagen lägger regeringens skrivelse 2020/21:101 och Riksrevisionens redogörelse 2020/21:RR4 till handlingarna.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Skrivelse 2020/21:101

Regeringens skrivelse 2020/21:101 Årsredovisning för staten 2020.

Redogörelse 2020/21:RR4

Redogörelse 2020/21:RR4 Riksrevisionens redogörelse för granskningen av Årsredovisning för staten 2020.

Bilaga 2

Försvarsutskottets yttrande 2020/21:FöU10y