Ändring i lagen om elektronisk kommunikation

Sammanfattning

I betänkandet behandlas regeringens proposition 2005/06:191 Ändring i lagen om elektronisk kommunikation. I propositionen föreslås en utvidgad möjlighet att förplikta en operatör att tillhandahålla en samlokalisering i mobilmaster.

Utskottet anser det viktigt att infrastrukturen för elektronisk kommunikation byggs ut på ett samhällsekonomiskt lämpligt sätt. Det innebär att samlokalisering i master m.m. som ingår i allmänna kommunikationsnätet bör främjas. Utskottet välkomnar därför regeringens förslag som innebär utvidgade möjligheter att förplikta operatörer att samlokalisera.

En motion (v) har väckts i ärendet som efterlyser ett stärkt kommunalt inflytande. Utskottet instämmer i betydelsen av att kommunerna tidigt kommer in i processen när det gäller samlokalisering i mobilmaster och utgår ifrån att denna fråga övervägs inom ramen för pågående översyn av plan- och bygglagstiftningen.

Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation och avstyrker motionsförslagen.

En reservation (v, c) har bifogats betänkandet.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Reservation (v, c)

Stockholm den 18 maj 2006

På trafikutskottets vägnar

Claes Roxbergh

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Claes Roxbergh (mp), Carina Moberg (s), Elizabeth Nyström (m), Jarl Lander (s), Hans Stenberg (s), Krister Örnfjäder (s), Johnny Gylling (kd), Jan-Evert Rådhström (m), Monica Green (s), Runar Patriksson (fp), Sven Bergström (c), Kerstin Engle (s), Björn Hamilton (m), Karin Svensson Smith (-), Börje Vestlund (s), Christer Winbäck (fp) och Karin Thorborg (v).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Regeringen beslutade den 17 februari 2005 att tillkalla en särskild utredare för att undersöka behovet av ändrade regler för samutnyttjande av master m.m. som ingår i allmänna kommunikationsnät för elektronisk kommunikation (Samlokaliseringsutredningen). Utredaren lämnade i november 2005 delbetänkandet När en räcker - mastdelning för miljön SOU (2005:97). Betänkandet har remissbehandlats.

Regeringen har inhämtat Lagrådets yttrande över lagförslaget och har i huvudsak följt Lagrådets förslag och synpunkter.

En motion (v) har väckts med anledning av regeringens proposition.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås en ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Enligt förslaget utvidgas möjligheterna att förplikta en operatör att mot marknadsmässig ersättning tillhandahålla samlokalisering eller andra möjligheter till gemensamt utnyttjande av egendom eller annat så att en sådan åtgärd får vidtas om den är av betydelse för att skydda miljön eller för att uppnå mål för fysisk planering, eller om det krävs för att skydda folkhälsa eller allmän säkerhet.

Det föreslås också att det i samband med ett förpliktande om samlokalisering skall gå att förplikta operatören att mot ersättning för uppkomna kostnader genomföra stagning eller påbyggnad av en mast för elektronisk kommunikation eller andra liknande åtgärder som krävs för att ett tillhandahållande av samlokalisering m.m. skall kunna ske. Ett sådant förpliktande får inte innebära en skyldighet att byta ut en befintlig mast mot en ny.

Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 juli 2006.

Utskottets överväganden

Propositionen

Ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation

Allmänt om behovet av förändringar

Regeringen anser att det är angeläget att samlokalisering av miljöskäl underlättas och att den framväxande marknaden för samlokaliseringar ges goda möjligheter att fungera väl. Det är av stor vikt att etablerade och även tillkommande operatörer kan få tillgång till redan utbyggd infrastruktur, via frivilliga överenskommelser på marknaden eller med stöd av samlokalisering enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Detta framhålls bl.a. av Post- och telestyrelsen som i sitt remissvar även pekar på att förslagen kommer att få betydelse för framtida utbyggnad av olika former av trådlös accessteknik (exempelvis trådlöst bredband).

Vid genomgången av gällande rätt har framgått att en omständighet som kan ha utgjort ett avgörande hinder för samlokalisering är att det inte går att förplikta en mastägare att vidta nödvändiga anpassningar av masten för att möjliggöra en samlokalisering.

En annan omständighet som förts fram som ett hinder för samlokalisering enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation är att det enligt praxis krävs att sökanden först skall ha fått avslag på en bygglovsansökan för en mast innan frågan om samlokalisering kan prövas.

Utvidgade möjligheter att förordna om samlokalisering

Enligt den nuvarande lydelsen av 4 kap. 14 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation får samlokalisering bara förordnas om åtgärden krävs för att skydda miljö, folkhälsa eller allmän säkerhet, eller för att uppnå mål för fysisk planering. Den aktuella samlokaliseringen måste alltså ha sin grund i en direkt positiv effekt för de angivna intressena för att vara möjlig.

För att kunna värna intresset av att påtagligt minska det intrång i bl.a. miljön och landskapsbilden som nya master kan komma att ge upphov till bör större hänsyn kunna tas till dessa intressen vid bedömningen av om det skall förordnas om samlokalisering eller inte. Om fokus ändras från att en samlokalisering måste ha en positiv effekt för de skyddsvärda intressena, till att en sådan åtgärd i stället får vidtas om åtgärden bedöms ha betydelse för stads- eller landskapsbilden eller på natur- eller kulturvärdena, skulle dessa intressen kunna skyddas på ett mer effektivt sätt än i dag. En begäran om samlokalisering skulle i princip bara kunna avslås i de fall då en ny mast skulle ha en försumbar påverkan på den omgivande miljön. Härigenom ges den beslutande myndigheten en god möjlighet att beakta dessa intressen i samband med prövningen av en ansökan. En sådan utvidgning av lagen kan dessutom förväntas bidra till att fler frivilliga överenskommelser träffas.

När en operatör beslutar om hur ett visst nät skall se ut är det, som utredningen framhåller, främst företagsekonomiska och tekniska aspekter som ligger till grund för övervägandena. Miljöhänsyn har i detta sammanhang ofta en underordnad betydelse. Det innebär att om miljöhänsyn skall kunna spela någon avgörande roll måste det allmänna bevaka detta intresse.

Ett beslut om samlokalisering skall kunna förenas med krav på anpassningsåtgärder

En genomgång av gällande rätt visar att en bidragande orsak till att det hittills inte förordnats om samlokalisering enligt nuvarande bestämmelser varit att de master där frågan har aktualiserats endast varit dimensionerade för ägarens egna behov. I många sådana fall skulle dock ytterligare kapacitet kunna tillskapas i masten genom olika typer av anpassningsåtgärder. Med anpassning avses här såväl omflyttning av utrustning (t.ex. antenner) som olika tillkommande stagningar, ombyggnationer m.m.

Om det enda intresset är att det skall vara möjligt att förordna om samlokalisering i alla de situationer där det är önskvärt från ett samhällsperspektiv skulle ett effektivt sätt att uppnå det vara att skapa en obegränsad skyldighet för mastägaren att anpassa masten så att en samlokalisering blir möjlig. Ytterst skulle det kunna bli fråga om ett utbyte av den befintliga masten mot en ny.

I fråga om möjligheten att framtvinga andra åtgärder för att öka en masts kapacitet att bära tillkommande utrustning såsom stagning, omflyttning av utrustning, på- eller ombyggnader är dessa inte lika ingripande som ett utbyte av hela masten. Dessa åtgärder är i de allra flesta fall sådana som mastägaren själv skulle kunna tänkas vidta för att utnyttja masten på bästa sätt. De är dessutom ganska vanliga i samband med frivilliga andrahandsupplåtelser.

En möjlighet att framtvinga anpassningsåtgärder i samband med ett föreläggande om samlokalisering kommer med stor sannolikhet att ha en central betydelse för om samlokalisering kommer till stånd eller inte. Samlokaliseringen tillgodoser även samhällets intresse av att skydda viktiga miljöintressen. Regeringen anser därför att det skall införas en möjlighet att förelägga en mastägare att vidta nödvändiga anpassningsåtgärder. Ett sådant föreläggande får dock inte innebära en skyldighet att byta ut en befintlig mast mot en ny. Lagtexten bör utformas i enlighet med detta.

Förhållandet mellan samlokalisering och bygglov m.m.

Om möjligheten att förordna om samlokalisering utvidgas på det sätt som föreslås ovan, dvs. att det skall kunna ske så snart åtgärden är av betydelse för att skydda miljön, bör som en konsekvens av det en sådan prövning ske oberoende av om sökanden skulle kunna få bygglov för en egen mast eller inte och om en ansökan om bygglov gjorts eller inte. För att en ansökan om samlokalisering skall vara ett effektivt och användbart medel för att uppnå samlokalisering bör prövningen, så långt det är möjligt, också vara fristående från olika osäkra omständigheter som är knutna till mastägaren och som åtgärden kan vara beroende av. Det gäller t.ex. mastägarens möjligheter att träffa nya upplåtelseavtal med markägare eller att få nödvändiga beslut om ledningsrätt eller bygglov till stånd.

Regeringen vill i detta sammanhang erinra om att bestämmelsen inte utgör en självständig grund för att få till stånd en upplåtelse om samlokalisering eller för en nödvändig anpassningsåtgärd med tvång. Den som har förpliktats att tillhandahålla samlokaliseringen med stöd av lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation skall i stället ingå ett avtal om upplåtelse med den berättigade parten. Om den förpliktade skulle låta bli att göra detta på de villkor som angetts i beslutet, kan tillsynsmyndigheten meddela förelägganden, som vid behov kan förenas med vite, för att förmå mastägaren att följa beslutet.

En operatörs rätt till ersättning i samband med samlokalisering

Vid avvägningen av hur ersättningen för anpassningsåtgärder skall bestämmas och om den skall påverka ersättningen för utnyttjandet av masten måste hänsyn tas till att det finns en avgörande skillnad mellan dessa båda ersättningar. Ersättningen för anpassningsåtgärder är en engångsersättning medan ersättningen för utnyttjandet normalt betalas fortlöpande under hela den tid som masten utnyttjas.

Att blanda ihop de olika ersättningarna skulle dessutom riskera att leda till fördröjningar i samband med överklaganden eftersom ett överklagande av ersättningen för anpassningsåtgärder även skulle leda till en omprövning av ersättningen för utnyttjandet.

Regeringen anser mot bakgrund av det anförda att en mastägare som förpliktas att vidta nödvändiga anpassningsåtgärder med anledning av en samlokalisering skall ha rätt till ersättning för de uppkomna kostnaderna. Däremot är det inte lämpligt att en sådan ersättning skall beaktas vid, och därmed påverka, bestämmandet av den marknadsmässiga ersättning som skall fastställas för själva inplaceringen. Lagtexten bör utformas i enlighet med detta.

Rätten att väcka ett ärende om samlokalisering

Enligt nuvarande bestämmelser är det bara den operatör som vill få en inplacering till stånd som kan väcka ett ärende om samlokalisering hos Post- och telstyrelsen (PTS). Samlokalisering är därmed ytterst beroende av operatörens ställningstaganden till om denne genom tvång vill driva igenom en sådan eller inte. Flera av remissinstanserna, däribland Länsstyrelsen i Norrbottens län och Naturvårdsverket ifrågasätter om inte även andra, t.ex. kommunen bör ha rätt att väcka ett ärende om samlokalisering mellan en operatör och en mastägare.

Om rätten att väcka ett ärende om samlokalisering skulle utvidgas till att omfatta fler subjekt än i dag talar det mesta för att antalet ansökningar om samlokalisering skulle öka eftersom dessa har större intresse av att värna miljön än vad operatörerna har. Å andra sidan är det inte mycket som talar för att dessa ansökningar i realiteten skulle ge upphov till fler samlokaliseringar. Skälet till detta är främst att det inte finns några medel för att tvinga en operatör och en mastägare som inte vill samlokalisera in i ett avtalsförhållande.

Om en rätt att väcka ett ärende hos PTS om samlokalisering skulle ges till kommuner skulle den dessutom kunna skapa en onödig intressekonflikt för kommunen. Om den operatör som omfattas av ansökan om samlokalisering samtidigt har ansökt om bygglov för en egen mast skulle kommunen tvingas att parallellt med prövningen av frågan om samlokalisering handlägga bygglovsansökan. Om det inte finns något hinder enligt plan- och bygglagen (1987:10) måste kommunen i ett sådant fall bevilja operatören bygglov. Att operatören vägrar träffa avtal om samlokalisering är ju inget skäl att vägra denne bygglov.

Mot bakgrund av detta anser regeringen att det inte finns skäl för att ändra rätten att väcka ett ärende hos PTS. Denna bör således även fortsättningsvis endast tillkomma den som är operatör och som önskar få tillgång till någon annans anläggning.

Förslagets förenlighet med regeringsformen m.m.

I det nu föreliggande lagstiftningsärendet föreslås en modifiering av en med rätt till full marknadsmässig ersättning föreskriven skyldighet att i vissa fall tillåta gemensamt utnyttjande av egendom - t.ex. master - som är av betydelse för möjligheterna till elektronisk kommunikation. Det finns enligt regeringens bedömning inte några hinder mot en sådan justering av nuvarande regler vare sig med hänsyn till bestämmelserna i 2 kap. 18 § regeringsformen eller på annan grund.

Handledning för hantering av mastutbyggnad

Som utredningen konstaterat ställs kommunerna inför komplexa överväganden vid bedömningen av masters påverkan på bl.a. stads- och landskapsbilden. Regeringen gör därför bedömningen att kommunerna skulle ha nytta av en tydligare handledning vid dessa bedömningar. Även för länsstyrelserna skulle en sådan handledning kunna komma till användning, bl.a. i samband med samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.

Ikraftträdande

Regeringen föreslår att lagen skall träda i kraft den 1 juli 2006.

Ekonomiska konsekvenser

Regeringen bedömer sammanfattningsvis att de ekonomiska konsekvenserna är små för både stora och små företag. När det gäller konsekvenser i övrigt anser regeringen sammantaget att det förändrade regelverket för samlokalisering ger miljövinster i form av färre intrång i landskapet.

Motionen

I motion 2005/06:T14 av Owe Hellberg m.fl. (v) framhålls att Vänsterpartiet inte motsätter sig förslagen i propositionen, men anser att de är otillräckliga. Motionärerna menar att för att uppnå målet om att fler samlokaliseringar av mobilmaster än i dag kommer till stånd, är det nödvändigt att ge kommunerna möjlighet att ingripa då de anser att en samlokalisering är nödvändig av miljö-, hälso- eller säkerhetsskäl. För att kommunen skall ha möjlighet att tvinga fram ett samgående, när detta är möjligt, föreslår motionärerna en skärpning av plan- och bygglagen. Ändringen skall ge kommunerna rätten att säga nej till master som kan samlokaliseras med en befintlig mast, alternativt en annan mast som är bättre placerad utifrån miljö-, hälso- eller säkerhetsaspekter. Motionärerna föreslår att kommunerna, genom plan- och bygglagen, ges ett inflytande vad gäller samlokalisering av mobilmaster då detta anses nödvändigt av miljö- och hälso- eller säkerhetsskäl (yrkande 1).

I motionen anförs också att Vänsterpartiet instämmer med de remissinstanser som anser att även kommunerna bör ges rätten att väcka ett ärende om samlokalisering mellan en operatör och en mastägare. Motionärerna föreslår därför att denna rätt, som enligt förslaget endast skall tillkomma en annan operatör som vill få till stånd en inplacering, utvidgas till att även gälla för kommunerna (yrkande 2).

Utskottets ställningstagande

Kommunalt inflytande

Utskottet anser det viktigt med ett starkt kommunalt inflytande när det gäller infrastrukturens utformning. Det gäller såväl inom transportområdet som området för elektroniska kommunikationer.

När det gäller frågan om kommunernas inflytande genom plan- och bygglagen på samlokalisering i mobilmaster har bostadsutskottet i februari 2006 behandlat angränsande frågor (bet. 2005/06:BoU7). Av bostadsutskottets betänkande framgår att bl.a. PBL-kommittén överlämnade sitt slutbetänkande Får jag lov? Om planering och byggande (SOU 2005:77) i slutet av förra året. Kommitténs uppdrag har varit att göra en samlad översyn av plan- och bygglagstiftningen och föreslå de lagändringar som behövs. I slutbetänkandet föreslår PBL-kommittén förändringar inom olika områden, bl.a. utformningen av plan- och byggprocessen.

Bostadsutskottet anför vidare bl.a. att alla är ense om behovet av en skyndsam reformering av plan- och bygglagstiftningen och det är därför angeläget att regeringen snarast möjligt återkommer till riksdagen med förslag till åtgärder. Bostadsutskottet gör bedömningen att regeringen dock måste ges rimlig tid att slutföra beredningen och ta hänsyn till inkomna synpunkter. Denna bedömning grundar sig också på det förhållandet att PBL-kommittén har haft en parlamentarisk sammansättning. Det får därför förutsättas, enligt bostadsutskottet, att en stor del av de förslag som aktualiserats i motionerna också framförts i utredningen av ledamöterna från respektive parti.

Utskottet kan instämma i vad som framförs i den nu väckta följdmotionen och ser betydelsen av att kommunerna tidigt kommer in i processen när det gäller samlokalisering i mobilmaster. Utskottet utgår ifrån att denna fråga övervägs inom ramen för PBL-komitténs samlade översyn av plan- och bygglagstiftningen och ser för egen del ett behov av att denna fråga får en skyndsam lösning. Mot bakgrund av det anförda torde syftet med motion 2005/06:T14 (v) yrkande 1 bli tillgodosett och avstyrks följaktligen.

När det gäller motionens andra förslag om rätten att väcka ett ärende om samlokalisering vill utskottet hänvisa till att regeringen i propositionen anger att om denna rätt skulle utvidgas till att omfatta fler subjekt än i dag talar det mesta för att antalet ansökningar om samlokalisering skulle öka eftersom dessa har större intresse av att värna miljön än vad operatörerna har. Å andra sidan är det enligt regeringen inte mycket som talar för att dessa ansökningar i realiteten skulle ge upphov till fler samlokaliseringar. Skälet till detta är främst att det inte finns några medel för att tvinga en operatör och en mastägare som inte vill samlokalisera in i ett avtalsförhållande. Utskottet delar denna bedömning.

Utskottet instämmer också i regeringens syn att om en rätt att väcka ett ärende hos Post- och telestyrelsen om samlokalisering skulle ges till kommuner skulle den dessutom kunna skapa en onödig intressekonflikt för kommunen. Om den operatör som omfattas av ansökan om samlokalisering samtidigt har ansökt om bygglov för en egen mast skulle kommunen tvingas att parallellt med prövningen av frågan om samlokalisering handlägga bygglovsansökan. Om det inte finns något hinder enligt plan- och bygglagen (1987:10) måste kommunen i ett sådant fall bevilja operatören bygglov. Att operatören vägrar träffa avtal om samlokalisering är ju inget skäl att vägra denne bygglov. Även om utskottet har stor förståelse för syftet bakom motionsförslaget finns det ett antal frågor som väcker invändningar mot förslagets genomförbarhet. Utskottet är mot denna bakgrund inte nu berett att förorda något initiativ från riksdagens sida med anledning av motionsförslaget. Motion 2005/06:T14 (v) yrkande 2 avstyrks följaktligen.

Regeringens lagförslag

Utskottet anser det viktigt att infrastrukturen för elektronisk kommunikation byggs ut på ett samhällsekonomiskt lämpligt sätt. Det innebär att samlokalisering i master m.m. som ingår i allmänna kommunikationsnätet bör främjas. Utskottet välkomnar därför regeringens förslag som stärker möjligheterna för samlokalisering för att skydda miljön eller för att uppnå mål för fysisk planering, eller om det krävs för att skydda folkhälsa eller allmän säkerhet.

Mot bakgrund av det anförda föreslår utskottet att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation.

Reservation

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservation. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen om kommunalt inflytande. Därmed bifaller riksdagen motion

2005/06:T14 av Owe Hellberg m.fl. (v) yrkandena 1 och 2.

Ställningstagande

För att uppnå målet om att fler samlokaliseringar av mobilmaster än i dag kommer till stånd anser vi att det är nödvändigt att ge kommunerna möjlighet att ingripa då de anser att en samlokalisering är nödvändig av miljö-, hälso- eller säkerhetsskäl. För att kommunen skall ha möjlighet att tvinga fram ett samgående, när detta är möjligt, föreslår vi en skärpning av plan- och bygglagen (2003:389). Ändringen skall ge kommunerna rätten att säga nej till master som kan samlokaliseras med en befintlig mast, alternativt en annan mast som är bättre placerad utifrån miljö-, hälso- eller säkerhetsaspekter. Om kommunen får denna rätt, torde kommunen inte kunna hamna i en intressekonflikt när det gäller prövningen av frågan om samlokalisering och handläggningen av ett bygglovsärende.

Vi instämmer med de remissinstanser som anser att även kommunerna bör ges rätten att väcka ett ärende om samlokalisering mellan en operatör och en mastägare. Vi föreslår därför att denna rätt, som enligt förslaget endast skall tillkomma en annan operatör som vill få till stånd en inplacering, utvidgas till att även gälla för kommunerna. Tillsammans med en förstärkning av plan- och bygglagen (PBL) är det troligt att en sådan bestämmelse ytterligare skulle öka antalet samlokaliseringar och med hög sannolikhet även leda till ett färre antal PBL-ärenden.

Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2005/06:191 Ändring i lagen om elektronisk kommunikation:

Följdmotion

2005/06:T14 av Owe Hellberg m.fl. (v):

Bilaga 2

Regeringens lagförslag