Betänkande 2006/07:KU20 Granskningsbetänkande
Konstitutionsutskottets betänkande
2006/07:KU20
Granskningsbetänkande
Inledning
Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen ska konstitutionsutskottet granska statsrådens
tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Utskottet har
rätt att för detta ändamål få ut protokollen över besluten i regeringsärenden
och de handlingar som hör till ärendena. Som underlag för den
granskning som nu redovisas har utskottet haft att tillgå material som
tagits fram av utskottets kansli och av Regeringskansliet. Utskottet har
också erhållet visst annat underlag. Utredningsmaterialet redovisas i bilagorna
A1.1.1–A5.2.6. För att inhämta ytterligare upplysningar har utskottet
vidare hållit ett antal offentliga utfrågningar. Uppteckningar från utfrågningarna
återfinns i bilagorna B1–B14.
Utskottet har bordlagt tre granskningsanmälningar angående justitieminister
Thomas Bodströms styrning av polis och åklagare i den s.k. razzian
mot fildelarsajten The Pirate Bay. Vidare har utskottet bordlagt granskningsanmälningar
i samband med flodvågskatastrofen 2004. Även en granskningsanmälan
rörande regeringens förhållande i samband med FN-programmet
Olja för mat har bordlagts.
I det följande lämnas först en kort beskrivning av hur betänkandet har
disponerats och av vissa av resultaten av granskningen. De olika granskningsärendena
behandlas därefter i betänkandets huvudavsnitt. Därpå följer
reservationer och ett särskilt yttrande.
Sammanfattning
Behandlade frågor
I betänkandet redovisas utskottets granskning av statsrådens tjänsteutövning
och regeringsärendenas handläggning med anledning av särskilda
anmälningar. Utskottet angav i december 2006 på eget initiativ ett granskningsbetänkande
om vissa allmänna, administrativa frågor (bet. 2006/07:
KU10).
1
Betänkandet inleds med kapitel om vissa frågor som berör statsrådens
tjänsteutövning. Därefter följer kapitel om regeringens förhållande till riksdagen,
handläggningen av vissa regeringsärenden m.m., vissa uttalanden
av statsråd och avslutningsvis regeringens styrning av de statliga bolagen.
Kapitelindelningen följer ärendenas huvudsakliga karaktär.
Vissa resultat av granskningen
Vissa frågor angående statsrådens tjänsteutövning
Utrikesminister Laila Freivalds och regeringens roll vid stängning av
en hemsida har granskats med avseende på två aspekter. Den ena aspekten
avser besöket av en UD-tjänsteman hos webbhotellet Levonline AB, den
andra det budskap som framfördes till regeringarna i ett antal muslimska
länder. Vad gäller besöket hos Levonline framhåller utskottet att någon
överträdelse av förbudet mot censur eller andra hindrande åtgärder inte
kan anses ha skett genom de redovisade kontakterna. Enligt utskottets uppfattning
innebär dock den kontakt som i detta fall en UD-tjänsteman tog
med Levonline att det säkerhetsavstånd, som en myndighet bör hålla, träddes
för när. Kontakten kan anses ha varit ägnad att uppfattas som en
påtryckning oavsett hur företaget faktiskt uppfattade kontakten. Enligt
utskottets uppfattning kan agerandet inte anses lämpligt, trots den utsatta
situation svenska medborgare och intressen utomlands befann sig i. I granskningen
av det budskap som framfördes till regeringarna i ett antal muslimska
länder anför utskottet att hanteringen av ärendet borde ha skett på
ett sådant sätt att man undvikit feltolkningar av det svenska budskapet,
även om utrikesministern inte kan lastas för hur hennes budskap tolkas av
utländska medier. Utskottet konstaterar att Laila Freivalds själv framhållit
att hon som utrikesminister var ytterst ansvarig för vad som skedde inom
Utrikesdepartementet i hennes namn. Reservation (fp)
Efter att ha granskat statsminister Fredrik Reinfeldts förordnande av
statsråd konstaterar utskottet att regeringsformen ger stort utrymme för
regeringsbildaren när det gäller vem som ska utses till statsråd. Vidare saknas
både beredningsskyldighet och utvecklad praxis för hur utnämningarna
ska förberedas. Granskningen ger därför inte anledning till något särskilt
uttalande från utskottets sida. (Reservation s, v och mp)
Utrikesminister Carl Bildts uppdrag och finansiella intressen har granskats
bl.a. beträffande Carl Bildts optionsinnehav i företaget Vostok Nafta
och risken för jäv i samband med ett regeringsbeslut den 9 november
2006. Härvid konstaterar utskottet att Carl Bildt inte hade några direkta
ekonomiska intressen i det företag som beslutet berörde, Peter Gaz, och att
beslutet inte heller i övrigt kunde bedömas påverka hans ekonomiska intressen
. Något jäv har således enligt utskottets mening inte förelegat. Med
anledning av att Carl Bildt inte redovisat sitt totala innehav av optioner i
2006/07:KU20
2
företaget Legg Mason framhåller utskottet dock att de uppgifter angående
innehav av aktier och optioner som lämnas till Statsrådsberedningens förteckning
ska vara korrekta och fullständiga. Reservation (s, v och mp)
I fråga om statsrådet Mats Odells ägarintressen i ett privat vårdhem
har utskottet granskat risken för jäv i samband med statsrådets tjänsteutövning
. Utskottet uppfattning är att statsrådets privatekonomiska intressen
kan vara känsliga med tanke på hans ansvarsområden inom regeringen.
Dock förutsätter utskottet att gällande normer och rekommendationer för
undvikande av jävssituationer följs samt att det inom regeringen och Regeringskansliet
finns insikt om betydelsen av ett säkerhetsavstånd i de ärenden
som kan aktualisera privatekonomiska intressen. Vidare konstaterar
utskottet att den utredning som gjorts angående statsrådets situation i jävshänseende
inte i sin helhet redovisats för utskottet, vilket skulle ha gett
ytterligare underlag för bedömandet av en sådan insikt. Särskilt yttrande (v)
Regeringens förhållande till riksdagen
Utskottet har granskat statsrådet Mona Sahlins agerande i samband
med ett regeringsbeslut om uppdrag till Statens Kriminologiska Laboratorium
om analys av bild- och filmmaterial av vraket m/s Estonia. Granskningen
föranleder inget uttalande från utskottets sida.
Utskottet har granskat huruvida försvarsminister Leni Björklunds uppgifter
i riksdagen om vapensamarbete mellan Israel och Sverige varit missvisande
. Utskottet har gjort en genomlysning av det svensk-israeliska
militära samarbetet och granskningen föranleder inget uttalande från utskottets
sida.
Justitieminister Thomas Bodströms agerande i EU-nämnden har granskats
av utskottet. Granskningen har genomförts med anledning av en
anmälan om att statsrådet undanhållit information från riksdagen och inte
följt EU-nämndens ställningstagande. Vad som framkommit i granskningen
föranleder inget uttalande från utskottets sida.
Även miljöminister Andreas Carlgrens förfarande i EU-nämnden har
granskats med anledning av anmälningar som gällt i vad mån han uppträtt
i överensstämmelse med samrådsbestämmelserna i en fråga som gällde
utsläpp av koldioxid. Utskottet hänvisar i sitt ställningstagande till att det
inte förelåg krav på samråd ifråga om EU-mål om koldioxid eftersom frågan
inte fanns på dagordningen inför det aktuella sammanträdet. Utskottet
framhåller dock att statsrådet sannolikt hade en uppfattning om vilken ståndpunkt
Sverige skulle komma att inta i frågan och var oförhindrad att
kommunicera denna med EU-nämnden.
Utskottet har granskat regeringens utformning av biståndsramen i budgetpropositionen
och huruvida det skapats en dold möjlighet för regeringen
att använda biståndsanslag för andra ändamål än bistånd. Vad som framkommit
i granskning ger inte anledning till något uttalande från utskottets
sida.
2006/07:KU20
3
Handläggningen av vissa regeringsärenden m.m.
Utskottet har granskat regeringens användning av förordningsmakten för
vissa ändringar i bl.a. grundskoleförordningen. I granskningen har inget
framkommit som innebär att regeringen varit förhindrad att genom förordning
meddela de föreskrifter som anmälningen avser. Utskottet konstaterar
dock att förfarandet medförde att riksdagen undandrogs möjligheten att
påverka utformningen av bestämmelserna.
I fråga om statsminister Göran Perssons och regeringens utövande av
utnämningsmakten har underlaget för en rekrytering till generaldirektör för
Kammarkollegiet granskats. Granskningen föranleder inget uttalande från
utskottets sida. Utskottet har i samband med tidigare granskningar kunnat
notera att det funnits en beredvillighet att som rutin i Regeringskansliet
införa att kravprofiler som tas fram inför utnämningar tillförs akten i ärendet
. Vidare har det från regeringens sida aviserats att kravprofiler ska
offentliggöras inför utnämningar.
Regeringens hantering och utredning av omständigheterna i samband
med Osmo Vallos död har granskats av utskottet. Granskningen föranleder
inget uttalande från utskottets sida.
Regeringens agerande i fråga om hyresrådens ställning i samband med
organisationsförändringar i de mindre hyresnämnderna i landet har granskats
. Utskottet framhåller att bedömningen av regeringens handläggning av
ärenden av detta slag måste utgå från att endast uppenbara fel skulle
kunna ge utskottet anledning att från utskottets utgångspunkter kritisera
agerandet. Granskningen har inte visat annat än att gällande rätt har gett
utrymme för regeringen att göra den bedömning som gjorts. Granskningen
föranleder inget ytterligare uttalande av utskottet.
Beredningen av regeringsärenden har granskats med anledning av förslagen
hösten 2006 om förändringar i reglerna för arbetslöshetsförsäkringen,
förändringar i skattelagstiftningen samt avveckling av Djurskyddsmyndigheten
och Arbetslivsinstitutet. Granskningen visar enligt utskottets mening
inte annat än att regeringen genomfört ett så grundligt beredningsarbete
som varit möjligt med hänsyn till den korta tid som stod till buds. Mot
bakgrund av de särskilda förhållanden som föreligger vid ett regeringsskifte
saknas enligt utskottets mening anledning att rikta någon invändning
mot regeringen för att beredningsarbetet inför budgetpropositionen för
2007 blivit något beskuret i jämförelse med den beredningsordning som
annars brukar gälla. Granskningen väcker dock åter frågan om tidsutrymme
för avlämning av budgetpropositionen kan anses tillräckligt i samband
med ett regeringsskifte. Reservation (s, v och mp)
Avseende granskningen av kulturminister Leif Pagrotskys hantering av
kommissionens meddelande om kommande granskning av det svenska
presstödet understryker utskottet att ett statsråd alltid har det yttersta ansvaret
för ett fungerande utbyte mellan kommissionen och Regeringskansliet.
I det aktuella ärendet gjordes i Regeringskansliet bedömningen att svaren
på kommissionens frågor inte krävde något ställningstagande från Leif
2006/07:KU20
4
Pagrotskys sida. Utskottet kan konstatera att statsrådet inte gett några särskilda
instruktioner för att säkerställa att han blev löpande underrättad och
att han följaktligen förblev omedveten om det sätt vilket ärendet utvecklades
på. Granskningen föranleder i övrigt inget uttalande från utskottets sida.
Utskottet har även granskat den nuvarande regeringens handläggning
av presstödet. Utskottet konstaterar att den tidigare regeringen i propositionen
rörande förändringar i presstödet anförde att den avsåg att anmäla
förändringarna i presstödsförordningen till kommissionen samt att förändringarna
förutsatte ett godkännande från kommissionen. Om kommissionens
behandling av ärendet skulle innebära att tidpunkten för ikraftträdandet
behövde ändras var avsikten att återkomma till riksdagen. Utskottet
kan konstatera att den nuvarande regeringen har handlat i enlighet med
detta. Vidare kan utskottet konstatera att beslutet att återkalla notifieringen
fattades av kulturministern med stöd av förordningen med instruktion för
Regeringskansliet och arbetsordningen för Regeringskansliet. Reservation
(s, v och mp)
Härutöver noterar utskottet bl.a. att de generella rutinerna från kommissionens
sida är att ge meddelanden liknande det här aktuella ärendet
endast per telefon. Från offentlighetssynpunkt hade det varit en fördel om
beredningsarbetet och beslutsfattandet kunnat grundas på ett skriftligt meddelande
från kommissionen.
Upphandlingen av PR-uppdrag om nystartsjobb för AMS räkning har
granskats av utskottet. Upphandlingen var enligt utskottets mening en
fråga för AMS. Granskningen föranleder inte något uttalande i övrigt från
utskottets sida. Reservation ( s, v och mp)
Vissa uttalanden av statsråd
I granskningen av statsminister Fredrik Reinfeldts uttalande om Radiotjänsts
polisanmälningar av tre statsråd konstaterar utskottet att statsråd i
likhet med andra medborgare är tillförsäkrade yttrandefrihet, men bör
iaktta särskild försiktighet i vissa hänseenden. Det kan bl.a. gälla uttalanden
som kan riskera den självständighet som enligt regeringsformen tillkommer
domstolar och förvaltningsmyndigheter. Med hänsyn till statsråds
speciella ställning torde särskilda krav enligt utskottets mening kunna ställas
på regeringens ledamöter iakttagandet av denna princip.
Finansminister Anders Borgs uttalande om att anställda på s.k. DIS-fartyg
kan riva sina skattebesked har granskats. I sitt ställningstagande hänvisar
utskottet till en promemoria där Anders Borg påtalar att det aktuella
uttalande felaktigt lagts i hans mun. Granskningen föranleder därmed inte
något uttalande från utskottets sida. Utskottet framhåller dock att alla som
fullgör uppgifter inom det allmännas verksamhet har att visa försiktighet,
vilket värnar integriteten för såväl de offentliga organen i deras maktutövning
som för dem som är föremål för deras beslut.
2006/07:KU20
5
Regeringens styrning av statliga bolag
Posten AB:s förvärv av bolaget Strålfors AB har granskats av utskottet,
bl.a. med avseende på huruvida Posten förändrat sin verksamhetsinriktning
utan riksdagens godkännande. Granskningen föranleder inget uttalande från
utskottets sida.
Näringsminister Thomas Östros medverkan vid Vattenfalls presskonferens
har granskats av utskottet. Utskottet förutsätter att regeringen vid
ägarstyrning iakttar vad riksdagens beslutat för bolaget. Riksdagens krav
på att bolaget agerar affärsmässigt medför att motsvarande krav ställs på
ägaren. Därför, anför utskottet, krävs en varsamhet i ägarens kontakter
med ledningen för bolaget så att det med klarhet framgår för omgivningen
hur ansvaret är fördelat mellan ägaren och ledningen för bolaget.
2006/07:KU20
6
Innehållsförteckning
Inledning ......................................................................................................... 1
Sammanfattning .............................................................................................. 1
Utskottets anmälan ........................................................................................ 10
1 Vissa frågor rörande statsrådens tjänsteutövning ...................................... 11
1.1 Utrikesminister Laila Freivalds och regeringens roll vid stängning
av en hemsida .......................................................................................... 11
Ärendet .................................................................................................... 11
Utredning i ärendet ................................................................................. 12
Utskottets ställningstagande ................................................................... 28
1.2 Statsminister Fredrik Reinfeldts förordnande av statsråd .................... 30
Ärendet .................................................................................................... 30
Utredning i ärendet ................................................................................. 30
Utskottets ställningstagande ................................................................... 36
1.3 Utrikesminister Carl Bildts uppdrag och finansiella intressen ............ 36
Ärendet .................................................................................................... 36
Utredning i ärendet ................................................................................. 37
Utskottets ställningstagande ................................................................... 67
1.4 Statsrådet Mats Odells uppdrag och finansiella intressen ................... 69
Ärendet .................................................................................................... 69
Utredning i ärendet ................................................................................. 69
Utskottets ställningstagande ................................................................... 72
2 Regeringens förhållande till riksdagen ...................................................... 73
2.1 Utnämning av nationell samordnare för barn i asylprocessen ............. 73
Ärendet .................................................................................................... 73
Utskottets ställningstagande ................................................................... 79
2.2 Statsrådet Mona Sahlins agerande i samband med ett regeringsbeslut
om analys av film- och bildmaterial av m/s Estonia ............................... 80
Ärendet .................................................................................................... 80
Utredning i ärendet ................................................................................. 80
Utskottets ställningsstagande .................................................................. 85
2.3 Riksdagens tillkännagivande om en hållbarhetskommission .............. 85
Ärendet .................................................................................................... 85
Utredning i ärendet ................................................................................. 86
Utskottets ställningstagande ................................................................... 88
2.4 Statsrådet Hans Karlssons ansvar i fråga om rehabilitering av
långtidssjukskrivna ................................................................................. 88
Ärendet .................................................................................................... 88
Utredningen i ärendet .............................................................................. 89
Utskottets ställningstagande ................................................................... 93
2.5 Det svensk-israeliska militära samarbetet ............................................ 93
Ärendet .................................................................................................... 93
Gällande ordning ..................................................................................... 94
Utredning i ärendet ................................................................................. 98
Utskottets ställningstagande ................................................................. 104
2.6-2.7. Regeringens samråd med riksdagen i EU-frågor ........................ 104
2.6 Thomas Bodströms agerande i EU-nämnden och i ministerrådet ..... 107
2006/07:KU20
7
Ärendet .................................................................................................. 107
Utredning i ärendet ............................................................................... 108
Utskottets ställningstagande ................................................................. 115
2.7 Miljöminister Andreas Carlgrens agerande i EU-nämnden ............... 116
Ärendet .................................................................................................. 116
Utredning i ärendet ............................................................................... 116
Utskottets ställningstagande ................................................................. 121
2.8 Regeringens utformning av biståndsramen i
budgetpropositionen .............................................................................. 122
Ärendet .................................................................................................. 122
Bakgrund ............................................................................................... 122
Utredning i ärendet ............................................................................... 125
Utskottets ställningstagande ................................................................. 127
3 Handläggningen av vissa regeringsärenden m.m. ................................... 128
3.1 Regeringens användning av förordningsmakten ................................ 128
Ärendet .................................................................................................. 128
Utredning i ärendet ............................................................................... 128
Utskottets ställningstagande ................................................................. 134
3.2 Regeringens utövande av utnämningsmakten i samband med en viss
utnämning ............................................................................................. 134
Ärendet .................................................................................................. 134
Utredning i ärendet ............................................................................... 134
Utskottets ställningstagande ................................................................. 138
3.3 Regeringens granskning av Osmo Vallo-fallet .................................. 138
Ärendet .................................................................................................. 138
Bakgrund ............................................................................................... 138
Utskottets ställningstagande ................................................................. 147
3.4 Regeringens handläggning i fråga om hyresråden vid de mindre
hyresnämnderna .................................................................................... 147
Ärendet .................................................................................................. 147
Utredning i ärendet ............................................................................... 147
Utskottets ställningstagande ................................................................. 162
3.5 Regeringens beredning av ärenden .................................................... 162
Ärendet .................................................................................................. 162
Utredning i ärendet ............................................................................... 164
Bakgrund ............................................................................................... 167
Utskottets ställningstagande ................................................................. 180
3.6 Regeringens handlande efter riksdagens beslut om ändringar i
presstödet .............................................................................................. 183
Presstödsärendet .................................................................................... 183
Gällande ordning avseende statsstöd .................................................... 189
Ärendet (förra regeringen) .................................................................... 192
Utredning i ärendet (förra regeringen) .................................................. 192
Utskottets ställningstagande (förra regeringen) .................................... 195
Ärendet (nuvarande regeringen) ........................................................... 196
Utredning i ärendet (nuvarande regeringen) ......................................... 196
Utskottets ställningstagande (nuvarande regeringen) ........................... 202
3.7 Upphandlingen av informationstjänster om nystartsjobb .................. 204
Ärendet .................................................................................................. 204
2006/07:KU20
8
Utredningen i ärendet ............................................................................ 204
Utskottets ställningstagande ................................................................. 209
4 Vissa uttalanden av statsråd ..................................................................... 210
Formerna för regeringens styrning av myndigheterna m.m. och friheten
för statsråd att yttra sig .......................................................................... 210
4.1 Statsminister Fredrik Reinfeldts uttalande angående Radiotjänsts
polisanmälningar av statsråd ................................................................. 217
Ärendet .................................................................................................. 217
Utredning av ärendet ............................................................................. 218
Utskottets ställningstagande ................................................................. 220
4.2 Finansminister Anders Borgs uttalande om skattevillkor för svenska
sjömän på s.k. DIS-fartyg ..................................................................... 220
Ärendet .................................................................................................. 220
Utredning i ärendet ............................................................................... 220
Utskottets ställningstagande ................................................................. 224
5 Regeringens styrning av de statliga bolagen ............................................ 225
5.1 Posten AB:s förvärv av bolaget Strålfors AB .................................... 225
Ärendet .................................................................................................. 225
Utredning i ärendet ............................................................................... 225
Utskottets ställningstagande ................................................................. 230
5.2 Styrningen av Vattenfall AB .............................................................. 230
Ärendet .................................................................................................. 230
Utredning i ärendet ............................................................................... 231
Utskottets ställningstagande ................................................................. 243
Reservationer .............................................................................................. 244
1. Utrikesminister Laila Freivalds och regeringens roll vid stängning
av en hemsida (avsnitt 1.1) ................................................................ 244
2. Statsminister Reinfeldts förordnande av statsråd (avsnitt 1.2) ......... 248
3. Utrikesminister Carl Bildts uppdrag och finansiella intressen
(avsnitt 1.3) ........................................................................................ 248
4. Regeringens beredning av ärenden (avsnitt 3.5) ............................... 250
5. Regeringens handlande efter riksdagens beslut om ändringar i
presstödet – nuvarande regeringen (avsnitt 3.6) ................................ 251
6. Upphandlingen av informationstjänster om nystartsjobb (avsnitt
3.7) ..................................................................................................... 252
Särskilt yttrande .......................................................................................... 253
1. Statsrådet Mats Odells uppdrag och finansiella intressen (avsnitt
1.4) ..................................................................................................... 253
2006/07:KU20
9
Utskottets anmälan
Utskottets anmälan
Konstitutionsutskottet anmäler härmed enligt 12 kap. 2 § regeringsformen
för riksdagen resultatet av den i detta betänkande redovisade granskningen.
Stockholm den 7 juni 2007
På konstitutionsutskottets vägnar
Berit Andnor
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Berit Andnor (s), Per Bill (m),
Henrik von Sydow (m), Morgan Johansson (s), Eva Bengtson Skogsberg
(m), Stefan Tornberg (c), Yilmaz Kerimo (s), Mauricio Rojas (fp), Helene
Petersson i Stockaryd (s), Björn Leivik (m), Billy Gustafsson (s), Ingvar
Svensson (kd), Anna Bergkvist (m), Marianne Berg (v), Phia Andersson
(s), Annie Johansson (c) och Mikael Johansson (mp).
Berit Andnor och Morgan Johansson (båda s) har inte deltagit i behandlingen
av avsnitten 1.1, 2.1, 2.2, 2.3, 2.4, 2.5, 2.6, 3.1, 3.2, 3.3, 3.4, 3.6
(delvis), 5.1 och 5.2. Tommy Waidelich och Kerstin Andersson (båda s)
har i deras ställe deltagit i beslutet i dessa avsnitt.
2006/07:KU20
10
1 Vissa frågor rörande statsrådens
tjänsteutövning
1.1 Utrikesminister Laila Freivalds och regeringens roll
vid stängning av en hemsida
Ärendet
Bakgrund
Sverigedemokraternas partiorgan SD-kuriren utlyste den 10 januari 2006
på sin nätupplaga en teckningstävling angående profeten Muhammeds utseende
. Den 3 februari 2006 publicerades en första teckning på hemsidan.
Några dagar senare rapporterades i medierna att företaget Levonline AB,
som driver ett s.k. webbhotell, hade stängt SD-kurirens hemsida efter att
Utrikesdepartementet och Säkerhetspolisen hade kontaktat företaget.
Anmälningarna m.m.
Två granskningsanmälningar till konstitutionsutskottet våren 2006 avser vilken
roll företrädare för regeringen spelat i samband med att hemsidan
stängdes.
I den ena anmälningen, som kom in till utskottet den 16 februari 2006,
bilaga A1.1.1, hänvisas till reaktioner i pressen på agerande av Utrikesdepartementet
innan ”Sverigedemokraternas hemsida stängdes under åberopande
av dess känsliga innehåll i en pågående politisk/religiös konflikt,
utlöst av en dansk tidning”. Enligt anmälaren åligger det utskottet att
utreda om företrädare för regeringen brutit mot yttrandefrihetsgrundlagen.
I den andra anmälningen, som kom in till utskottet den 20 mars 2006,
bilaga A1.1.2, anförs att utrikesministerns ansvar för att Utrikesdepartementet,
enligt en tolkning, utövat påtryckningar mot webbhotellet Levonline
för att förmå dem att stänga en tidnings hemsida bör bli föremål för utskottets
granskning. Utskottet bör enligt anmälningen begära en redovisning av
regeringen av vem som har tagit initiativ till kontakten med webbföretaget
och vad som sades vid denna kontakt samt bedöma om regeringens agerande
har skadat tilltron till den politiska maktens respekt för tryckfriheten
och om det som skett under utrikesministerns ansvar varit i strid med tryckfrihetsförordningen
eller inte.
I granskningen har också uppmärksammats en uppgift i Yemen Observer
den 15 februari 2006, bilaga A1.1.3, enligt vilken den jemenitiske utrikesministern
mottagit ett brev från utrikesminister Laila Freivalds, där hon
uttryckt beklagande över publiceringen av Muhammedteckningar på en
högerextremistisk grupps hemsida och sagt att den svenska regeringen
stängt hemsidan.
2006/07:KU20
11
Underlag för granskningen
Till grund för granskningen har legat bl.a. ett beslut av Justitiekanslern
(JK) den 24 mars 2006 (www.jk.se), promemorior upprättade inom Utrikesdepartementet,
vari ingår bl.a. yttrande från departementet till JK, pressmeddelandetext
och brev, bilagorna A1.1.4 och A1.1.8–A1.1.10, kansliöversättning
av breven, bilaga A.1.1.5, pressmeddelande på svenska och
arabiska1, bilagorna A1.1.6 och A1.1.7, skriftligt frågesvar från verkställande
direktören i Levonline AB Torkel Nyberg, bilaga A1.1.11, en skriftlig
kommentar från f.d. utrikesminister Laila Freivalds, bilaga A1.1.12,
samt utfrågningar med f.d. statssekreteraren Dan Eliasson och Laila Freivalds,
bilagorna B3 och B4.
Utredning i ärendet
Rättslig reglering m.m.
Portalbestämmelser om tryck- och yttrandefriheten finns i tryckfrihetsförordningen
(TF) respektive yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Skyddet för
yttrandefriheten är i princip detsamma i båda dessa grundlagar, och yttrandefrihetsgrundlagen
hänvisar i delar till tryckfrihetsförordningen.
Med tryckfrihet förstås enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen varje
svensk medborgares rätt att, utan några av myndighet eller annat allmänt
organ i förväg lagda hinder, utge skrifter, att sedermera endast inför laglig
domstol kunna tilltalas för deras innehåll och att inte i annat fall kunna
straffas därför, än om detta innehåll strider mot tydlig lag, given att bevara
allmänt lugn, utan att återhålla allmän upplysning. I överensstämmelse
med de angivna grunderna för en allmän tryckfrihet och för att säkerställa
ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning ska det stå varje svensk
medborgare fritt att, med iakttagande av tryckfrihetsförordningens bestämmelser
till skydd för enskild rätt och allmän säkerhet, i tryckt skrift bl.a.
yttra sina tankar och åsikter samt meddela uppgifter och underrättelser i
vad ämne som helst.
Yttrandefriheten har enligt 1 kap. 1 § yttrandefrihetsgrundlagen till ändamål
att säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett
fritt konstnärligt skapande. Varje svensk medborgare är gentemot det allmänna
tillförsäkrad rätt enligt yttrandefrihetsgrundlagen att i ljudradio,
television och vissa liknande överföringar samt filmer, videogram, ljudupptagningar
och andra tekniska upptagningar offentligen uttrycka tankar,
åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst.
Några andra begränsningar i yttrandefriheten får inte göras än som följer
av yttrandefrihetsgrundlagen.
1 Den svenska versionen av pressmeddelandet i originalutformning har kommit utskottet
till handa i april 2007. Uttalandet ”Utrikesminister Laila Freivalds om SD-kurirens provokation
, på arabiska”, återfunnet via ”Sammanfattning av läget kring karikatyrerna på
profeten Muhammed” på Regeringskansliets hemsida (www.regeringen.se/sb/d/6370).
2006/07:KU20
12
Förhandsgranskning av tryckta skrifter är förbjuden enligt 1 kap. 2 §
tryckfrihetsförordningen. Vidare föreskrivs förbud för allmänna organ att
på grund av innehållet i en skrift hindra tryckningen, utgivningen eller
spridningen bland allmänheten av skriften, om inte åtgärden har stöd i
tryckfrihetsförordningen.
Motsvarande bestämmelser om censurförbud och mot hindrande åtgärder
finns i 1 kap. 3 § yttrandefrihetsgrundlagen. I första meningen föreskrivs
att det inte får förekomma att något som är avsett att framföras i ett
radioprogram först måste granskas av en myndighet eller något annat allmänt
organ. I andra meningen sägs att det inte heller är tillåtet för
myndigheter och andra allmänna organ att utan stöd i grundlagen på grund
av det kända eller väntade innehållet i ett radioprogram förbjuda eller
hindra dess offentliggörande eller spridning bland allmänheten. Enligt
1 kap. 9 § yttrandefrihetsgrundlagen tillämpas grundlagens bestämmelser
om radioprogram också när en redaktion för en tryckt periodisk skrift med
hjälp av elektromagnetiska vågor på särskild begäran tillhandahåller allmänheten
information ur en databas vars innehåll kan ändras endast av den
som driver verksamheten.
Förbudet mot förhandsgranskning gäller om inte stöd för åtgärden ges i
yttrandefrihetsgrundlagen. Sådant stöd finns bara såvitt avser rörliga bilder
i filmer, videogram och andra tekniska upptagningar som ska visas offentligt.
Missbruk av tryck- och yttrandefriheten utgör brott endast i fall som
anges särskilt i 7 kap. tryckfrihetsförordningen respektive 5 kap. yttrandefrihetsgrundlagen
. I båda lagarna erinras också den som ska döma över
missbruk om att betänka att tryck- respektive yttrandefriheten är en grundval
för ett fritt samhällsskick, uppmärksamma syftet mer än framställningssättet
och vid tveksamhet hellre fria än fälla (1 kap. 4 § TF respektive 1
kap. 5 § YGL).
Av förarbetena till tryckfrihetsförordningen (Förslag till tryckfrihetsförordning
avgivet av 1944 års tryckfrihetssakkunniga, SOU 1947:60, s. 210
f.) framgår att det man i första hand hade i åtanke med motsvarande förbud
mot hindrande åtgärder i tryckfrihetsförordningen var sådana åtgärder
som strypande av pappersleveranser, stängande av tryckerier och hindrande
eller försvårande av distribution och försäljning.
I propositionen till tryckfrihetsförordningen (prop. 1948:230 s. 110)
anförde departementschefen om förbudet mot förhandsgranskning i 1 kap.
2 § att därmed avses, liksom i den dittills gällande motsvarande bestämmelsen
, att förbjuda en med tvång upprätthållen censur och att principen
upprätthålles ovillkorligt. Han anförde också följande:
Däremot hindras icke därigenom skriftens upphovsman att frivilligt låta
granska dess innehåll av myndighet eller enskild. Stadgandet omöjliggör
sålunda icke att t.ex.
under krigsförhållanden överenskommelse
träffas med pressen att visst nyhetsmaterial skall underställas ett rådgivande
organ i syfte att förhindra röjandet av hemliga förhållanden.
Underlåtenhet att följa överenskommelsen kan dock icke medföra
annan påföljd än beivran av tryckfrihetsbrott, då sådant ägt rum.
2006/07:KU20
13
I en lärobok om tryckfrihet (Erik Fahlbeck: Tryckfrihetsrätt, Helsingfors
1954, s. 35) sägs följande i fråga om censurförbudet:
Intet tryckfrihetsrättsligt hinder föreligger emellertid för myndighet att
under hand och på frivillighetens väg, anordna upplysning och konsultation
med t.ex. pressen. Detta kan vara särskilt önskvärt beträffande
uppgifter rörande rikets försvar. Så skedde under senaste världskrig i
flera länder, och den därvid från myndigheternas sida begärda återhållsamheten
ifråga om upplysningar, uttalanden o.s.v., respekterades i
allmänhet. Från myndigheter, i sista hand regeringen, emanerande meddelanden
ske vanligen genom särskilda ”informationsbyråer”, vilka äro
att särhålla från de privata, opolitiska ”nyhetsbyråerna”, som distribuera
allsköns nyhetsmaterial. Ett dylikt officiellt informationsorgan har
nyligen upprättats inom försvarsstaben till tjänst för myndigheter och
enskilda. Att risk för obehörig ”mörkläggning” härvidlag förefinnes har
dock med rätta påpekats.
I en kommentar (Bertil Wennberg, Marianne Eliason & Göran Regner: Yttrandefrihetsgrundlagen
, Stockholm 2003, s. 26 f.2) sägs följande:
Förbudet mot censur innebär – i principiell överensstämmelse med motsvarande
förbud i TF – att det inte får förekomma att något som är
avsett att framföras i ett radioprogram eller en teknisk upptagning först
måste granskas av en myndighet eller något annat allmänt organ. Inte
heller är det tillåtet för myndigheter och andra allmänna organ att utan
stöd i yttrandefrihetsgrundlagen, på grund av det kända eller väntade
innehållet i ett radioprogram eller en teknisk upptagning, förbjuda eller
hindra dess offentliggörande eller spridning bland allmänheten. Förbudet
är så formulerat att det inte skall kunna kringgås t.ex. genom
”frivilliga” överenskommelser i oroliga tider. Som framgår av det nyss
anförda omfattar förbudet i enlighet med den tryckfrihetsrättsliga förebilden
såväl förhandsgranskning som spridningshinder. Ett program i
ljudradio eller television eller en upptagning av ljud eller av text/stillbilder
får alltså inte hindras på grund av det kända eller väntade
innehållet.
I en annan kommentar (Håkan Strömberg & Hans-Gunnar Axberger: Yttrandefrihetsrätt
, Lund 2004, s. 44) påpekas att stadgandet om censurförbud
är undantagslöst och att censur sålunda inte ens under krigsförhållanden
kan införas utan föregående grundlagsändring. Därutöver framhålls att stadgandet
inte hindrar att pressen under kritiska förhållanden frivilligt underkastar
sig återhållsamhet och därvid rådgör med offentliga myndigheter.
Utan stöd i yttrandefrihetsgrundlagen får myndigheter och andra allmänna
organ inte ingripa mot någon på grund av att han i ett radioprogram
eller en teknisk upptagning har missbrukat yttrandefriheten eller
medverkat till ett sådant missbruk.
Inte heller får de utan stöd av yttrandefrihetsgrundlagen
av sådan anledning göra några ingripanden mot programmet
eller upptagningen (1 kap. 4 § YGL).
I 3 kap. 4 § yttrandefrihetsgrundlagen finns en särskild föreskrift om
programföretags redaktionella självständighet. Den som sänder radioprogram
avgör enligt bestämmelsen självständigt vad som ska förekomma i
2 Jfr Yttrandefrihetsutredningens betänkande Värna yttrandefriheten (SOU 1983:70) s.
290 f. och prop. 1990/91:64 s. 106 och 108 med där gjorda hänvisningar.
2006/07:KU20
14
programmen. Bestämmelsen innebär att krav på innehållet i vad som sänds
kan ställas endast genom lag eller genom sådana villkor för sändningstillstånd
som får förekomma.
Prövning av Justitiekanslern
Efter det att anmälningar i ärendet kommit in har Justitiekanslern (JK) prövat
frågan om Utrikesdepartementet eller Säkerhetspolisen agerat i strid
med yttrandefrihetsgrundlagens censurförbud.
JK inhämtade under sin utredning yttranden från Utrikesdepartementet
och Säkerhetspolisen. Företrädare för Sverigedemokraterna framförde i ebrev
till JK synpunkter på innehållet i yttrandena.
I sitt beslut den 24 mars 2006 konstaterade JK att det ifrågasatta agerandet
inte inneburit något brott mot yttrandefrihetsgrundlagens censurförbud
och att det utifrån vad som framkommit inte fanns skäl till kritik mot Säkerhetspolisen
eller mot berörd tjänsteman hos Utrikesdepartementet.
JK redovisar följande bedömning av frågan om företrädare för Utrikesdepartementet
brutit mot censurförbudet:
Utrikesdepartementet har i sitt yttrande hit hänvisat till det utomordentligt
allvarliga läge som uppstod i samband med publiceringen av bilder
på profeten Muhammed i Jyllandsposten och som för Sveriges del förvärrades
när SD-kurirens teckningstävling blev känd i Mellanöstern
genom medierna där. En tjänsteman från departementet kontaktade då,
efter samråd med utrikesministern, Levonline i syfte att informera bolaget
om den reaktion som teckningstävlingen hade väckt. Enligt yttrandet
förekom inte några som helst påtryckningar eller övertalningsförsök.
I stället uppges tjänstemannen ha understrukit respekten för
yttrandefriheten och frågat om företaget önskade bli informerat om de
utrikespolitiska aspekterna. Enligt yttrandet lämnades därefter viss
sådan information. Utrikesdepartementet har anfört att det inte framkommit
något som tyder på att företaget skulle ha känt sig utsatt för
påtryckningar att stoppa publiceringen, och det saknas enligt departementets
uppfattning skäl att kritisera tjänstemannens åtgärder.
Jag saknar anledning att ifrågasätta vad som har redovisats i yttrandet.
Någon överträdelse av censurförbudet kan därmed inte anses ha
skett genom de kontakter som en tjänsteman på Utrikesdepartementet
hade med Levonline.
I frågan om lämpligheten i Utrikesdepartementets och Säkerhetspolisens
agerande redovisar JK följande bedömning:
Med hänsyn till de ändamål som uppbär censurförbudet måste myndigheter
i allt väsentligt avhålla sig från att försöka påverka grundlagsskyddade
mediers publiceringsbeslut. Endast när det finns mycket starka
skäl kan sådana försök få förekomma, och endast med stor försiktighet.
En sådan situation kan vara att människoliv eller utomordentligt
stora ekonomiska värden står på spel.
Det får självfallet aldrig röra sig
om sådana påtryckningar som i realiteten får anses innebära att publicering
hindras eller näst intill. Myndigheter måste också hålla sig till det
som är myndighetens ansvar.
Säkerhetspolisens agerande ligger i linje med myndighetens verksamhet
och ansvar. Enligt min bedömning var den beskrivna hotbilden
sådan att det var motiverat att ta kontakt med representanter för såväl
2006/07:KU20
15
Sverigedemokraterna som Levonline. Vad som har framkommit om
innehållet i kontakterna är inte av den arten att det finns skäl till
någon kritik mot Säkerhetspolisen.
När det gäller Utrikesdepartementets agerande är lämplighetsfrågan
enligt min bedömning något mer komplicerad. Av departementets yttrande
framgår emellertid att den berörde tjänstemannen kontaktade
Levonline efter samråd med sin chef utrikesministern. Det innebär att
utrikesministern får anses ha ansvaret för kontakten och att tjänstemannen
enligt min mening inte kan klandras oavsett hur man ser på
agerandet.
Eftersom statsråd inte står under Justitiekanslerns tillsyn utan granskas
av Riksdagens konstitutionsutskott, anser jag mig inte böra uttala
någon bedömning när det gäller departementets agerande utöver det tidigare
sagda.
För närmare detaljer i JK:s utredning och bedömning hänvisas till beslutet
(www.jk.se).
Promemorior från Regeringskansliet m.m.
Utskottet har genom skrivelser till Regeringskansliet den 6 december
2006, den 1 februari 2007, den 27 februari 2007 och den 13 april 2007
begärt vissa redogörelser, svar och kommentarer.
Som svar har den 12 januari 2007, den 22 februari 2007, den 15 mars
2007 och den 24 april 2007 översänts inom Utrikesdepartementet upprättade
promemorior (bilagorna A1.1.4 och A1.1.8–A1.1.10). Härutöver har
Laila Freivalds lämnat en skriftlig kommentar den 2 maj 2007 till den
sista promemorian (bilaga A1.1.12).
Svaret den 12 januari 2007
I promemorian (bilaga A1.1.4) besvaras frågor om innebörden av det samråd
som hölls mellan utrikesministern och en tjänsteman på Utrikesdepartementet
, om innehållet i och bakgrunden till det brev till den jemenitiske
utrikesministern som omtalas i pressuppgifter och om de kommentarer i
övrigt som anmälningarna ger anledning till.
Promemorian innehåller tre bilagor, nämligen Utrikesdepartementets yttrande
den 14 mars 2006 till JK, utrikesministerns uttalande den 9 februari
2006 på UD:s hemsida samt brev den 11 februari 2006 från ambassadör
Åke Karlsson i Riyadh till den jemenitiske utrikesministern med bifogat
brev den 9 februari 2006 i utrikesminister Laila Freivalds namn till den
jemenitiske utrikesministern. Utrikesministerns uttalande återges i engelskspråkig
version hämtad från ett sökarkiv. Breven från ambassaden är också
avfattade på engelska3.
3 En översättning till svenska av ambassadens brev till Jemens utrikesminister har gjorts
inom utskottskansliet och bifogas, bilaga A1.1.5.
2006/07:KU20
16
I fråga om bakgrunden till Utrikesdepartementets kontakter med Levonline
och till departementets agerande gentemot andra länder hänvisas till
departementets yttrande till JK. Samrådet mellan tjänstemannen och utrikesministern
ägde rum i form av samtal dem emellan, och någon annan
beredning av frågan skedde inte.
I yttrandet till JK anförde Utrikesdepartementet följande som bakgrund
till agerandet.
Krisen som rör reaktionerna på publiceringen av bilder av profeten
Muhammed har sysselsatt utrikesförvaltningen intensivt under februari
månad. Krisen har när detta skrivs skördat åtminstone ett 50-tal människoliv
i muslimska länder (Nigeria, Libyen, Afghanistan, Bangladesh,
Saudiarabien, Somalia, Turkiet).
Danmark har drabbats mycket hårt. Beskickningarna i Damaskus,
Beirut och Teheran har förstörts, personalen har evakuerats och beskickningarna
stängts. Även Norge, som var det andra land där teckningarna
publicerades, har drabbats av aktioner mot sina beskickningar och företag
. Attacker har också riktats mot EU-ordförandelandet Österrike som
fått sina ambassadbyggnader i Teheran vandaliserade. Även Storbritannien
, Frankrike, Tyskland och Italien och andra länder som publicerat
bilder har fått ambassader attackerade. Terroristorganisationer som talibanerna
i Afghanistan och Islamiska jihad i Gaza har uppmuntrat till
våld. Belöningar har utfästs bland annat av talibanerna till den som
dödar någon som varit inblandad i publicering av bilder av Muhammed.
Utrikesförvaltningen har varit aktiv för att mildra effekterna av krisen
på olika sätt. En viktig del av arbetet har varit att avvärja hot mot
svenska medborgare och svenska intressen. Under krisens gång har det
riktats ett flertal attacker och hot mot svenska beskickningar och intressen
. Det första allvarliga hotet under krisen kom den 30 januari från AlAqsamartyrernas
brigad på Västbanken och i Gaza och riktade sig mot
Danmark, Norge och Sverige. Den 4 februari förstördes Sveriges ambassad
i Damaskus.
Under loppet av denna kris blev det känt att Sverigedemokraternas
tidning SD-kuriren utlyst en tävling som syftade till att löpande publicera
karikatyrer av profeten Muhammed och slutligen kora en vinnarbild
i mitten av mars. Den första bilden lades ut på SD-kurirens
hemsida i nära anslutning till att den svenska ambassaden i Damaskus
förstördes. Tävlingen uppmärksammades efter hand allt mer i medier i
muslimska länder. Vid ett möte som utrikesministern den 7 februari
hade med ambassadörerna från de muslimska länderna framkom att
dessa överlag såg mycket allvarligt på situationen, även efter den information
de vid detta tillfälle fick om Sverigedemokraterna och partiets
begränsade roll i svensk politik.
Det kunde också konstateras att uppgifter om karikatyrtävlingen
snabbt spreds i den muslimska världen. Med anledning av utvecklingen
skickade Utrikesdepartementet den 9 februari ut ett meddelande till
utlandsmyndigheterna med följande budskap.
Karikatyrtävlingen riskerar
att vålla skada för våra förbindelser med era värdländer, men också
att framkalla särskild fara för svenska intressen i landet. Det gäller
direkt säkerheten för ambassaden, dess personal och verksamhet liksom
för svenska medborgare, företag och sammanslutningar. Förutom
uppmaningarna till förhöjd säkerhet och skärpt beredskap i tidigare
instruktioner krävs mot den aktuella bakgrunden ytterligare åtgärder.
Myndighetscheferna anmodas därför att återigen se över skyddet vid
den egna myndigheten och för personalen. Det bedöms dessutom ange2006/07:KU20
17
läget att myndigheterna skyndsamt informerar svenska medborgare om
den risk för dessas säkerhet som publiceringen kan innebära och uppmanar
till ytterligare stegrad vaksamhet och försiktighet.
Om Utrikesdepartementets kontakt med Levonline AB anfördes följande i
yttrandet.
Den 8 februari kontaktade en tjänsteman i departementet, efter samråd
med utrikesministern, företaget som hyste hemsidan för att efterhöra
om man där var medveten om att den uppmärksammade karikatyrtävlingen
försiggick på dess server och erbjuda företaget information om
den aktuella händelseutvecklingen i krisen.
Tjänstemannen ringde upp företagets VD samma dag och sammanträffade
med honom i företagets lokaler senare på dagen. Tjänstemannen
informerade om karikatyrtävlingen på en hemsida på företagets
server, och om en del av de reaktioner som tävlingen väckt. Företagets
VD noterade detta och konstaterade att informationen inte föranledde
någon särskild åtgärd från företagets sida. Inga som helst påtryckningar
eller övertalningsförsök utövades av tjänstemannen, som tvärtom särskilt
underströk respekten för yttrandefriheten. Företagets VD ställde
ett par frågor och bad om att bli informerad om situationen skulle förvärras
på något sätt.
Företagets VD har själv bekräftat inför medier att inga påtryckningar
förekom, att han uppfattade att det var naturligt med ett samtal i den
föreliggande situationen och att innebörden av samtalet var att han gjordes
uppmärksam på att de aktuella sidorna fanns på företagets server.
Ingen annan kontakt har förekommit mellan Utrikesdepartementet
och företaget.
På kvällen följande dag fick Utrikesdepartementet kännedom om att
företaget efter kontakter med Säkerhetspolisen hade tagit bort hemsidan
från sin server, samt att hemsidan direkt därefter hade öppnat igen
på en dansk server. Kort därefter beslutade sig dock Sverigedemokraterna
, efter kontakt med Säkerhetspolisen, för att ställa in tävlingen.
Att karikatyrtävlingen ställts in har rapporterats i olika medier i regionen
, i bland annat Egypten, Turkiet och Libanon.
Såvitt avser utskottets fråga om brev till den jemenitiske utrikesministern
svaras följande.
I det meddelande till berörda utlandsmyndigheter den 9 februari som
omnämns i departementets yttrande till Justitiekanslern ombads dessa
att på lämplig nivå och i utrikesministerns namn framföra ett budskap
till myndigheterna i sitt eller sina anställningsländer mot bakgrund av
att karikatyrtävlingen riskerade att vålla skada för förbindelserna med
dessa och framkalla särskild fara för de svenska intressena i respektive
länder. Budskapet byggde på vad den dåvarande utrikesministern framförde
vid sitt möte den 7 februari med beskickningscheferna från de
muslimska länder som är representerade i Stockholm och hennes uttalande
av den 9 februari som publicerades på UD:s hemsida.
I departementets
meddelande överlämnades till berörda beskickningschefer att
framföra utrikesministerns budskap på lämpligt sätt. Vad gäller Jemen,
där Sverige saknar ambassad, framförde ambassaden i Riyadh utrikesministerns
budskap med ett brev till den jemenitiske utrikesministern som
formulerades av ambassaden. Det är detta brev som synes ha nått offentligheten
genom media i Jemen.
2006/07:KU20
18
Som kommentarer i övrigt hänvisas till att den kris som spridningen av
bilder av profeten Muhammed förorsakade beskrivits i departementets yttrande
till JK. Krisen medförde, framhålls det, bl.a. att en särskild uppmaning
gick ut från departementet till berörda utlandsmyndigheter om att
iaktta förhöjd säkerhet och skärpt beredskap. Vidare framhålls att JK i sitt
beslut pekat på det allvarliga läge som uppstått och funnit att någon överträdelse
av censurförbudet i yttrandefrihetsgrundlagen inte ägt rum genom
den berörde tjänstemannens agerande, att ansvaret för att tjänstemannen
tagit kontakt med Levonline måste ligga på utrikesministern och att lämpligheten
av agerandet måste bedömas mot bakgrund av den rådande situationen.
I pressmeddelandet på UD:s hemsida den 9 februari 2006 (bilaga A1.1.6)
görs följande uttalande, som här återges i den svenska versionen.
– Jag kommer i alla lägen att försvara tryckfriheten, men SD-kurirens
provokation tar jag bestämt avstånd från. Det är en fullständig
brist på respekt, säger utrikesminister Laila Freivalds.
– Det är fruktansvärt att en liten grupp extremister utsätter svenska
personer och svenska intressen för uppenbar fara. I den upphettade
stämning som råder ser jag oerhört allvarligt på detta. Detta är en liten
grupp som inte har något stöd i vårt land.
– Jag ber om ursäkt att vi i Sverige har enstaka personer som är så
hänsynslösa och medvetet kränker andra människors religion.
– Jag skäms över att det i vårt land finns extremister – som i yttrandefrihetens
namn – försöker utnyttja de rättigheter som vi håller så
högt till att kränka andra människor och dessutom spä på en konflikt
där nu alla krafter borde samlas för att nå en lösning.
I ett brev daterat den 9 februari 2006, ställt till Jemens utrikesminister och
avslutat med ”Laila Freivalds, Minister for Foreign Affairs” sägs i huvudsak
följande4.
The caricatures of the Prophet Mohammed are disgraceful. I fully
understand that Moslems feel insulted and that their values have been
violated. It is my firm conviction that we must show respect for each
other’s religious beliefs. This conviction is shared by a vast majority
of Swedes. I recently met leaders of all political parties represented in
the Swedish Parliament and I know they all feel the same way.
Freedom of religion is constitutionally guaranteed in Sweden, as is
freedom of speech and media. This includes an absolute prohibition
against censorship. But this freedom entails responsibility and respect
for other freedoms and all – media, politicians, individuals, must use it
in a respectful way. In general this is the case, also in Sweden. All
major media outlets have dealt with this issue in a responsible and
respectful way.
However, a small extreme right wing, and xenophobic group – Sverigedemokraterna
– has launched a cartoon contest regarding the Prophet
Mohammed on its web site. It is a provocation, with the sole aim
of creating reactions which may serve this group’s own somber aims
all of which lack support in Swedish society. I find this act to be disgraceful
and insulting. I am ashamed and I apologize that in my
country there are individuals who are disrespectful and inconsiderate
and who abuse the freedom of expression to manifest such kind of
4 Kansliöversättning, bilaga A1.1.5.
2006/07:KU20
19
views in a malicious intent. I will always under all circumstances
defend the freedom of expression but from this manifestation I disassociate
myself. We take this very seriously. Sweden’s Attorney General
and the police are closely following developments.
Härutöver följer några stycken om behovet av att motverka att en farlig
situation utvecklas och av att främja dialog mellan nationer och kulturer.
Vidare erinras om regelbundna möten i Stockholm med företrädare för muslimska
länder.
Följebrevet från den svenske ambassadören, daterat den 11 februari
2006, innehåller uppgiften att Sverigedemokraternas hemsida hade stängts
och att gruppen hade dragit tillbaka sin skandalösa karikatyrtävling (scandalous
caricature contest).
Svaret den 22 februari 2007
I promemorian (bilaga A1.1.8) besvaras frågor om eventuella ytterligare
kontakter mellan regeringsledamöter eller regeringstjänstemän och Säkerhetspolisen
i ärendet eller mellan regeringstjänstemän och Levonline eller
med SD-kuriren. Enligt svaret lämnade Säkerhetspolisen fortlöpande information
till Justitiedepartementet om förändringar i hotbilden i anledning av
publiceringen av de s.k. Muhammedteckningarna och SD-kurirens teckningstävling.
Ingen tjänsteman i UD hade någon kontakt med Säpo.
I samma promemoria besvaras också frågor om Utrikesdepartementets
instruktion till utlandsmyndigheterna och om det pressmeddelande som
lagts ut på departementets hemsida.
Instruktionen till utlandsmyndigheterna var enligt svaret att det personliga
budskapet från utrikesministern (texten i underbilaga 3 till bilaga
A1.1.4) ”… kan framföras till myndigheterna i ert anställningsland/era
anställningsländer. Direkt referens till utrikesministern skall göras. Myndighetschefen
avgör enligt eget bedömande om detta bör göras aktivt eller
användas om/när tillfälle gives. Under alla omständigheter bör budskapet
framföras på lämplig nivå.”
Instruktionen gick till samtliga utlandsmyndigheter i Mellanöstern och
Nordafrika utom ambassaden i Tel Aviv, vilket med hänsyn till att vissa
ambassadörer förutom i sitt stationeringsland också är sidoackrediterade i
andra länder innebär att samtliga länder i denna region utom Israel omfattades.
Instruktionen sändes vidare till utlandsmyndigheterna i huvudsakligen
muslimska länder i Asien eller asiatiska länder med betydande
muslimsk minoritet, till huvudsakligen muslimska länder i Afrika söder
om Sahara eller afrikanska länder med betydande muslimsk minoritet samt
till utlandsmyndigheterna i huvudsakligen muslimska länder i Europa eller
europeiska länder med betydande inhemsk muslimsk minoritet.
Instruktionen gav enligt svaret utlandsmyndigheterna betydande frihet
om, hur och på vilken nivå budskapet skulle överlämnas och det skedde
därför på olika sätt. I ett antal fall överbringades budskapet muntligen –
per telefon eller vid annat samtal. I några fall överlämnades vid mötet
2006/07:KU20
20
eller efter samtalet dessutom budskapet informellt som ett s.k. non-paper.
Vad gäller sidoackrediteringsländerna till ambassaden i Riyadh (bl.a.
Jemen) översändes utrikesministerns budskap genom ett brev från ambassadören
till landets utrikesminister med, som bilaga, ett icke undertecknat
brev, försett med citationstecken, från Sveriges utrikesminister innehållande
det aktuella budskapet. Brevet från ambassadören till Jemen med
utrikesministerns budskap ligger med tanke på att det var fråga om ett sidoackrediteringsland
och en brådskande instruktion inom ramen för instruktionen
som lämnade betydande frihet vad gäller genomförandet. Utrikesministerns
budskap var det centrala i instruktionen till utlandsmyndigheterna,
och självfallet var det utrikesminister Laila Freivalds som stod för innehållet
. Ambassadörens brev med utrikesministerns budskap som bilaga var
ambassadens sätt att överlämna budskapet till myndigheterna i Jemen, där
Sverige inte har representation på plats.
I andra fall användes enbart huvudinnehållet i budskapet eller i det kortare
uttalande av utrikesministern den 9 februari 2006 som hade liknande
innehåll som budskapet, och som publicerades på UD:s hemsida, vid samtal
som företrädare för utlandsmyndigheten successivt hade med officiella
företrädare och opinionsbildare i verksamhetslandet. Vissa utlandsmyndigheter
gjorde inte något självständigt överbringande av budskapet eftersom
utrikesministerns uttalande, vilket bl.a. översatts till arabiska, redan hade
lagts ut på myndighetens hemsida och situationen inte befanns påkalla ytterligare
åtgärder.
I något fall var instruktionen att överlämna budskapet överspelad när
den nådde utlandsmyndigheten, eftersom denna redan hade haft en kontakt
på hög nivå i utrikesministeriet med anledning av någon akut händelse
som påverkade ambassadens säkerhet och därför inte bedömde att budskapet
hade något att tillföra.
I ett antal andra fall fann myndighetschefen att situationen opinionsoch
säkerhetsmässigt var sådan i verksamhetslandet att anledning inte
fanns att överlämna något budskap över huvud taget. I något fall gjorde
tekniska problem i departementets kommunikation med utlandsmyndigheterna
att instruktionen inte kom fram medan saken var aktuell.
Avrapporteringen av uppdraget till utlandsmyndigheterna skedde, liksom
överbringandet av budskapet, på olika sätt.
På en fråga om exakt vad som den 9 februari 2006 publicerades som
utrikesministerns uttalande på Utrikesdepartementets hemsida svaras bl.a.
att departementet inte kunnat få fram någon dokumentation utöver vad
som tidigare redovisats. Uttalandet publicerades den 9 eller 10 februari
2006 på svenska, engelska och arabiska.
Svaret den 15 mars 2007
I promemorian (bilaga A1.1.9) besvaras frågor om eventuella kontakter
mellan Utrikesdepartementet och Justitiedepartementet avseende Säkerhetspolisens
kontakter med Levonline och Sverigedemokraterna. I svaret
2006/07:KU20
21
redovisas vissa kontakter i samband med möten i Statsrådsberedningen den
10 och 14 februari som handlade om den situation som uppstått med anledning
av publiceringen av Muhammedteckningarna samt vissa telefonkontakter
mellan tjänstemän i departementen.
Svaret den 24 april 2007
Efter utfrågningen med Laila Freivalds den 10 april 2007 har utskottet
genom en skrivelse till Regeringskansliet ställt en fråga om vad som kan
anses vara ”original” eller ”originalbudskap”.
I svaret (bilaga A1.1.10), som utformats utan kontakt med förutvarande
utrikesministern, uttalas följande.
Såvitt kan förstås gällde utfrågningen av Laila Freivalds i denna del
det personliga budskap på engelska från utrikesministern som ingick i
instruktionen till ett antal utlandsmyndigheter den 9 februari 2006 för
användning gentemot värdländernas myndigheter och som tidigare i sin
helhet överlämnats till KU. Laila Freivalds kommentarer synes emellertid
genom att tala om original och olika språkversioner kunna åsyfta
flera olika budskap som förekom de aktuella dagarna.
Utkastet till det personliga budskap som sändes till utlandsmyndigheterna
den 9 februari 2006 formulerades redan från början på engelska
och blev föremål för flera överarbetningar. Uppdraget var att formulera
ett dylikt budskap som låg i linje med vad utrikesministern framfört
vid sitt möte med ambassadörerna från de muslimska länderna i Stockholm
den 7 februari. Uttalandena vid detta möte skedde med stöd av
talepunkter på engelska. Förslag till sådana talepunkter hade under utarbetandet
förelegat i olika versioner, möjligen även på svenska. Vad
som faktiskt framfördes av utrikesministern till ambassadörerna vid
mötet avvek en del från den version av förslag till talepunkter som överlämnats
till ministerkansliet (MK) för godkännande.
Vid utformningen av förslaget till det personliga budskapet den 9
februari 2006 beaktades givetvis den version av ovannämnda talepunkter
som i efterhand erhölls från MK. Viss hänsyn togs naturligt nog
också till att händelseutvecklingen fortsatt sedan mötet den 7:e och till
att användningssättet skulle bli annorlunda och kunde komma att skifta
beroende på plats och interlokutör, jfr instruktionen till utlandsmyndigheterna
som skriftligen redovisats för KU. Någon exakt upprepning av
ordalagen eftersträvades därför inte.
Samtidigt med arbetet på det personliga budskapet pågick också utarbetandet
av det pressuttalande av utrikesministern som samma dag
(den 9 februari) som instruktionen avsändes publicerades i svensk, engelsk
och arabisk språkversion efter godkännande av MK. Detta pressuttalandes
utformning bör ha influerat texten till det personliga
budskapet och vice versa, även om pressuttalandet var mycket kortare
och hade en delvis annan karaktär genom att vara avsett för media och
därmed offentligheten.
Instruktionen den 9 februari 2006 diskuterades av den ansvariga
enhetschefen med utrikesrådet för politiska frågor, i vars namn den var
formulerad.
Förutom frågan om det personliga budskapet avhandlade
instruktionen frågor som rörde utlandsmyndigheternas säkerhet. Instruktionen
underställdes MK:s granskning och godkännande förmedlades
därifrån innan den sändes.
2006/07:KU20
22
Mot den ovan skisserade bakgrunden kan inte avgöras vad exakt
som förutvarande utrikesministern avsett med kommentarerna till utskottet
om original och olika språkversioner. Ej heller kan avgöras exakt
vilka texter som utrikesministern personligen sett och godkänt och
vilka som godkänts av medarbetare på MK enligt hennes anvisning
och uppdrag.
Promemorian har sänts till Laila Freivalds för kännedom och möjlighet till
yttrande. Hon har skriftligen lämnat följande förtydligande den 4 maj 2007
(bilaga A1.1.12).
Med original avser jag den/de handling/ar jag godkänt för expediering.
Utöver instruktionen till utlandsmyndigheterna har jag säkerligen godkänt
pressmeddelandet. Vilken språkversion jag godkänt kan jag i
efterhand inte med säkerhet säga. Ingen av handlingarna krävde min
underskrift. Det sannolika är att den instruktion jag godkände var på
engelska och pressmeddelandet på svenska.
I vart fall är den svenska version som citerades vid KU-utfrågningen5
inte en text som godkänts av mig eller Ministerkansliet.
Svar från Levonline AB
Utskottet har skriftligen från Torkel Nyberg, som företrädare för Levonline
AB, bett om en beskrivning av kontakterna mellan Levonline AB och tjänstemän
från Utrikesdepartementet respektive Säkerhetspolisen, innan SDkurirens
hemsida togs bort från företagets server.
I svaret (bilaga A1.1.11) som kom in till utskottet den 10 april 2007
efter utfrågningen med Laila Freivalds, sägs följande.
I början av februari 2006 blev jag kontaktad av UD per telefon. De
var angelägna om att ha ett möte så snart som möjligt. När vi träffades
berättade de om SD-kurirens tävling om Muhammedbilder och att de
konstaterat att SD-kurirens domän hanterades av Levonlines servrar.
UD berättade även om den hotbild som fanns mot bland annat svenskar
i utlandet.
Vårt beslut efter mötet med UD var att inte genomföra någon åtgärd
omgående men att överväga att ta bort domänen ur Levonlines DNSservrar
.
Dagen efter kontaktades vår vice VD av SÄPO. Den ökade hotbilden
presenterades, bland annat genom hänvisning till att SD-Kurirens
tävling om Muhammedbilder varit huvudnyhet i arabiska media under
morgonen.
Vi tog då beslutet att ta bort domänen ur våra DNS-servrar, vilket
skedde omgående.
Därefter besökte SÄPO oss för diskussion kring personalens säkerhet
i samband med den omfattande mediabevakningen.
Utfrågningar m.m.
Utskottet har hållit offentliga utfrågningar i ärendet den 29 mars 2007 med
f.d. statssekreteraren i Justitiedepartementet Dan Eliasson (bilaga B3) och
den 10 april 2007 med f.d.
utrikesminister Laila Freivalds (bilaga B4).
5 Passusar i det den 9 februari 2006 daterade brevet till den jemenitiske utrikesministern
(bilaga Axxx) som åberopats på svenska i utfrågningen är ”who abuse the freedom
of expression” och ”I will always under all circumstances defend the freedom of expression
but from this manifestation I disassociate myself”.
2006/07:KU20
23
Dan Eliasson
Utfrågningen med Dan Eliasson har i huvudsak rört vilka kontakter han
haft med statsråd och med Säkerhetspolisen inför dess kontakter med Levonline
. Han har berättat i huvudsak följande.
Dan Eliasson var informerad om att Säkerhetspolisen avsåg att kontakta
Levonline för att delge företaget den hotbild som man ansåg skulle uppstå,
och som också uppstod, vid publicering av Muhammedbilder och påpeka
att företaget hade en roll i publiceringen. Var 14:e dag kommer chefen för
Säkerhetspolisen till departementet och informerar statssekreteraren, expeditionschefen
, chefen för polisenheten och ytterligare någon om säkerhetsläget
i landet, som gås igenom. Ett sådant möte hölls den 6 februari 2006,
och Dan Eliassons minnesbild är att det var då som Säpochefen Klas Bergenstrand
berättade att Säpo avsåg att ta kontakt med Levonline för att
delge dem den hotbild som man ansåg uppstod till följd av publiceringen.
Det är dock möjligt att Dan Eliasson fått denna uppgift av Klas Bergenstrand
tidigare. Klas Bergenstrand var kristallklar i sin uppfattning att
Säpo inte skulle komma att utöva någon påtryckning eller något liknande
när det gällde Levonlines beslut att fortsätta publicera eller göra något
annat, men de skulle känna till den hotbild som kunde uppstå mot dem
själva och mot andra inom och utom Sverige. Klas Bergenstrand visste,
som en av de absolut främsta jurister vi haft i landet, exakt var gränsen
går, vad en myndighet kan göra i det här sammanhanget och vilken
respekt man ska ha för tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen
. Dan Eliassons uppfattning är att Levonline fattade ett i högsta grad
självständigt beslut om nedsläckningen av hemsidan.
Dan Eliasson är osäker på om frågan om eventuella kontakter från Säpo
med Sverigedemokraterna berörts under hans samtal med Säpo.
Såvitt avser kontakter från Utrikesdepartementet är Dan Eliassons minnesbild
att han den 9 februari blev uppringd av en tjänsteman på det
departementet som berättade att han på utrikesministerns uppdrag ville
informera Dan Eliasson om att han varit i kontakt med Levonline. Dan
Eliasson blev irriterad över att den uppringande inte följde den ordning
som borde råda och som innebar att, om Dan Eliasson skulle kontaktas
från utrikesförvaltningen, skulle det ske genom kabinettssekreteraren.
Laila Freivalds
Laila Freivalds anknöt vid utfrågningen inledningsvis till den situation
som rådde vid den aktuella tidpunkten. När Sverigedemokraternas nättidning
publicerade den första bilden i en tävling som gällde Muhammedbilder
hölls i början av februari ett tredje möte på UD med alla de berörda
ambassadörerna i Mellanöstern och i en del andra muslimska länder.
I samband
med mötet kom frågan om nättidningens publicering upp. Laila
Freivalds har ”nästan ett minne” av att hon fick informationen om den
pågående tävlingen från en av ambassadörerna. Det blev mycket diskussion
om just den frågan vid mötet, och därefter hade man överläggningar
2006/07:KU20
24
inom UD om vilka ytterligare åtgärder som kunde vidtas från UD:s sida
för att motverka de negativa konsekvenserna av situationen i sin helhet
men också situationen att det fanns en nättidning i Sverige som hade
denna tävling. I anslutning till överläggningarna, som rörde många olika
saker, föreslog en av de politiskt sakkunniga tjänstemännen i UD att han
skulle utröna om man på företaget som ansvarade för webbsidan – dvs.
Levonline – var medvetna om att tävlingen pågick och om man från UD:s
sida skulle erbjuda information om den utrikespolitiska situationen.
Laila Freivalds såg ingen anledning att motsätta sig en eventuell sådan
kontakt men underströk att, om en sådan kontakt skulle tas med ett medieföretag,
måste det ske med stor försiktighet och att syftet i första hand
måste vara att bara ta reda på om de var medvetna om situationen och att
erbjuda information om de utrikespolitiska aspekterna av det hela. Hon
underströk att det inte på något vis fick uppfattas som ett försök att
påverka företaget utan att de skulle ges underlag för sitt eget beslut. Laila
Freivalds är naturligtvis väldigt kunnig om yttrandefrihetsgrundlagens censurförbud
och hade anledning att leva med det dagligen, eftersom man i
departementen har en daglig kontakt med medieföretag av olika skäl. När
man informerar och försöker rätta till felaktigheter är det naturligtvis oerhört
viktigt att det inte uppfattas som ett försök att förhindra en viss
publicering, även om det de facto ibland är fråga om att försöka förhindra
exempelvis felaktig information.
Laila Freivalds såg det i sammanhanget som viktigt att framhålla UD:s
uppgift att vara den som säkerställer att de som behöver information om
utrikespolitiska aspekter av olika slag också får det. Det handlade om våra
ambassader och människor i utlandet, om företag, om organisationer som
har människor ute i hjälpverksamhet och annan verksamhet. Det handlade
också om att informera dem som finns i Sverige och som var berörda av
detta på olika sätt.
Särskilt ville Laila Freivalds framhålla att hon är orolig för att myndigheter,
av rädsla för att bli kritiserade och ifrågasatta, avstår från att på ett
ansvarsfullt sätt och i enlighet med våra grundlagar informera dem som är
berörda, när det handlar om svenska liv och stora intressen som är i fara.
Några kontakter med andra statsråd hade inte Laila Freivalds innan UDtjänstemannen
besökte Levonline. Hon kommer inte ihåg vilka statsråd
som senare fick information om kontakterna med Levonline.
Statsministern
fick information av henne vid något tillfälle senare, hon kommer inte
exakt ihåg när, men hon tog kontakt med honom sedan han uttalat sig i
medierna på basis av uppgifter i medierna.
I fråga om sina egna uttalanden i medier sade Laila Freivalds att det
första hon – när hon besökte moskén i Stockholm på morgonen efter nedsläckningen
av hemsidan – mötte var en journalist som frågade henne om
UD hade släckt ned en webbsida. Hon minns inte hur frågan var formulerad,
men hennes reaktion var bestörtning och hon var osäker på vad som
låg bakom frågan. Hon reagerade därför inte så som hon efteråt sagt att
2006/07:KU20
25
hon borde ha gjort, nämligen genom att säga att journalisten hade fel –
UD har inte släckt ned någon sida; UD har informerat ett webbföretag om
de utrikespolitiska aspekterna.
Efter konfrontationen med journalisten gick Laila Freivalds tillbaka till
tjänstemannen som varit i kontakt med Levonline för att få en detaljerad
beskrivning av vad han sagt och vad som förevarit. Hon blev då övertygad
om att tjänstemannen hade genomfört kontakten på det sätt som hon sagt
att det var väsentligt att han gjorde. Han förmedlade också bilden av att
företaget som mottog informationen inte hade kunnat uppleva det som
någon påtryckning utan hade uppfattat det precis som det var avsett.
Tillfrågad om en beskrivning av den avvägning som måste ske mellan
hotbilden och grundlagsskyddet när det gäller hindrande åtgärder, framhöll
Laila Freivalds att det för det första är viktigt att man håller sig inom det
uppdrag som en myndighet har, i det här fallet UD, och sedan bedömer
vad en viss situation kräver för att åstadkomma det man vill få som effekt.
I det här fallet handlade UD:s uppgift om att motverka de negativa konsekvenserna
av den information som spreds i många av de islamiska länderna
, framför allt genom andra typer av åtgärder än att arbeta via medier.
Just i frågan om webbtidningen var frågan om webbhotellets ansvariga
över huvud taget var medvetna om vad som fanns på en sida som de tillhandahöll
och om de hade någon information om vad effekterna av det
var. Det var en allvarlig situation som krävde en åtgärd, och det var viktigt
att upprätthålla grundlagens absoluta förbud mot att verka på ett sätt
som kan uppfattas som ett försök till censur.
På frågor om helhetssammanhanget och om den allmänna synen på situationen
pekade Laila Freivalds på att hon under den aktuella tiden hade
kontakter och samarbete med olika delar av vårt samhälle, t.ex. hade hon
ett möte med företrädare för samtliga riksdagspartier för att säkerställa att
alla delade uppfattningen om hur man skulle bedöma den pågående situationen
, om allvaret i det hela och om de åtgärder som skulle vidtas. Hon
uppfattade det som att hon fick ett absolut stöd från alla partier för att på
alla sätt arbeta för att värna svenska intressen utomlands.
Det var en stark
utgångspunkt för UD:s agerande över huvud taget, som var väldigt betydelsefull,
eftersom den gav henne möjlighet att, när hon mötte företrädare för
andra länder i de direkta kontakter som hon hade, kunna förmedla bilden
att vi är eniga i Sverige om det olämpliga i att publicera kränkande bilder
och att vi är eniga om att vi är beredda att försvara vår yttrandefrihet till
det yttersta. Under alla de samtal av olika slag som hon och hennes medarbetare
hade med vår omvärld tror hon att de lyckades förmedla både vårt
försvar av yttrandefriheten och vår uppfattning om vilket ansvar denna yttrandefrihet
för med sig.
På frågor om budskap som lades ut på UD:s hemsida och som lämnades
till svenska ambassader för vidarebefordran till respektive regering och
om en möjlig skillnad mellan budskapen svarade Laila Freivalds att hon
inte är riktigt medveten om vilka skillnader som kan finnas. Hon tog ställ2006/07
:KU20
26
ning till en grundtext, och den grundtexten skulle sedan användas för olika
ändamål. Det var en text som handlade om ett uttalande från Sveriges utrikesminister
. Sedan hanterades den grundtexten av tjänstemän i olika syften
, bl.a. till brev till ambassaderna, till UD:s hemsida och till
pressmeddelande som skrevs av informationsenheten. Hon kan inte kommentera
vad det beror på om det finns skillnader i de olika texterna. Hon
förklarade att hon har svårt att reda ut hela den något förvirrande situation
som uppstått långt efter att uppgiften genomfördes av våra ambassader och
även representationen i Jemen. I grunden handlar det, vad hon förstår, om
att UD inte anser att det finns något brev från henne skickat till några
ambassader, eftersom det budskap hon skickat till våra beskickningar är
något som sedan ska hanteras av beskickningarna själva efter egen bedömning.
Budskapet som skulle förmedlas förmedlades också av beskickningarna
på olika sätt beroende på situationen och lämpligheten i det land det
var fråga om. Beskickningen till Jemen valde att göra det på det sätt som
de gjorde, med ett eget brev och med en bilaga som skulle se ut som ett
brev från utrikesministern i Sverige. Frågan om det finns ett brev från utrikesministern
i Sverige till utrikesministern i Jemen eller inte är en ordlek,
för det finns ett budskap som formulerats utifrån den instruktion som man
har fått från Stockholm, men något brev direkt från Stockholm har inte
utgått i detta fall.
Budskapet från Sveriges utrikesminister formulerades för att användas i
olika sammanhang, och avsikten var att få ut budskapet. Det innehöll definitivt
ingen uppgift om att Sveriges regering stängt ned någon hemsida.
Det var viktigt att få ut budskapet att vi har yttrandefrihet i vårt land och
att det inte finns någon möjlighet för den svenska regeringen att förhindra
ens kränkande uttalanden i medierna. Formuleringarna i brevet till Jemens
utrikesminister, som de under utfrågningen återgavs i frågor till henne, är
inte gjorda av henne.
Rent allmänt är det enligt Laila Freivalds viktigt att försöka säkerställa
att även översatta texter står i överensstämmelse med den ursprungliga formuleringen.
Hon hade ett ansvar för att det arbete som bedrivs inom UD
sker på ett så korrekt och skickligt sätt som möjligt. Det var hennes
yttersta ansvar att säkerställa att de som sysslar med olika uppgifter, översättningar
och formuleringar har möjlighet att göra det på bästa tänkbara
sätt. Allting som skedde inom UD var ytterst hennes ansvar.
På ytterligare frågor om ”originalbudskap” uttalade Laila Freivalds att
det finns ett original som hon tagit ställning till; när det skulle formuleras
ett budskap från utrikesministern var det hon som godkände det innan det
användes. Det låg till grund för hur det sedan formulerades i olika kanaler.
Som framgår ovan under rubriken Promemorior från Regeringskansliet,
Svaret den 24 april 2007, har ytterligare utredning i frågan om ”original”
lämnats från Regeringskansliet och kommenterats av Laila Freivalds.
2006/07:KU20
27
Utskottets ställningstagande
Granskningen avser två inslag i Utrikesdepartementets agerande under de
första månaderna 2006 under det som ibland har kallats Muhammedkarikatyrkrisen
. Det ena inslaget avser besöket av en tjänsteman hos webbhotellet
Levonline, det andra det budskap som framfördes till regeringarna i ett
antal muslimska länder. Beträffande båda gäller att ansvaret för vad som
gjorts ytterst ligger hos utrikesministern, nämligen Laila Freivalds.
Besöket hos Levonline aktualiserar den centrala frågan om förbudet mot
censur och andra hindrande åtgärder. Tryckfrihetsförordningen är ett konstitutionellt
skydd för den medborgerliga friheten att begagna tryckta skrifter
som medel för ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning i vad
ämne som helst. Några åtgärder som hindrar tryckning eller utgivning av
en skrift får enligt tryckfrihetsförordningen inte förekomma. Även åtgärder
som verkar väsentligt försvårande eller ekonomiskt förlustbringande kan
sålunda vara otillåtna. Samma grundsatser gäller enligt yttrandefrihetsgrundlagen.
Från Utrikesdepartementet har i yttrande såväl till JK som till utskottet
hänvisats till det mycket allvarliga läge som uppstod i samband med publiceringen
av bilder på profeten Muhammed i Jyllandsposten och som för
Sveriges del förvärrades när SD-kurirens teckningstävling blev känd i Mellanöstern
genom medierna där. Bedömningen av Utrikesdepartementets
och utrikesministerns agerande måste ses mot denna bakgrund.
Varken vid JK:s prövning eller hos utskottet har framkommit något som
motsäger uppgifterna att UD-tjänstemannen vid besöket hos Levonline, i
medvetande om de yttrandefrihetsrättsliga reglerna, endast erbjudit och lämnat
företaget information om föreliggande utrikespolitiska aspekter. Någon
överträdelse av förbudet mot censur eller andra hindrande åtgärder kan
inte anses ha skett genom de redovisade kontakterna.
Det finns dock anledning att diskutera lämpligheten av den vidtagna
åtgärden. JK har i sitt beslut avstått från att uttala sig i denna del med
hänsyn till att kontakten skett på utrikesministerns ansvar och att det därmed
ankommer på konstitutionsutskottet att bedöma lämpligheten i agerandet
.
En sådan diskussion har sina utgångspunkter i dels behovet av att undvika
sådana åtgärder som kan uppfattas som hindrande och därmed
otillåtna, dels behovet av att statsledningen i den allvarliga situation som
rådde skulle värna hotade, inte minst svenska, väsentliga intressen. Det bör
i detta sammanhang noteras att det skydd som tillkommer svenska medborgare
genom tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen gäller
utan inskränkning oavsett det säkerhetspolitiska läge som Sverige befinner
sig i.
Med hänsyn till de ändamål som uppbär censurförbudet måste myndigheter
i allt väsentligt avhålla sig från att försöka påverka grundlagsskyddade
mediers publiceringsbeslut, eftersom påverkan lätt kan uppfattas som
påtryckningar, och påtryckningar i sin tur i realiteten kan leda till att publi2006/07
:KU20
28
cering hindras eller näst intill. Ett betryggande säkerhetsavstånd måste
alltså upprätthållas. Särskilt känsligt får det anses vara om den som agerar
företräder regeringen eller ett departement. Å andra sidan bör inte behovet
av säkerhetsavstånd få leda till att myndigheter alltid och i alla situationer
ska avhålla sig från att kontakta medieföretag för att lämna information,
som företaget kanske självmant skulle efterfråga om det kände till att den
fanns och som skulle kunna vara till gagn för företaget i dess publiceringsbeslut
eller i övrigt.
Enligt utskottets uppfattning innebär den kontakt som i detta fall en UDtjänsteman
tog med Levonline – inte med den som ansvarade för utgivningen
av SD-kuriren – att det säkerhetsavstånd som en myndighet bör
hålla träddes för när. Kontakten kan anses ha varit ägnad att uppfattas som
en påtryckning oavsett hur företaget faktiskt uppfattade kontakten. Enligt
utskottets uppfattning kan agerandet inte anses lämpligt, trots den utsatta
situation svenska medborgare och intressen utomlands befann sig i.
Vad avser budskapet till regeringarna i olika muslimska länder är den
fråga som utskottet har att ta ställning till om utrikesministern genom budskapet
gett ett intryck som kunde skada Sveriges möjligheter att slå vakt
om och främja yttrandefriheten. Utrikesministern har, såvitt utredningen
visar, godkänt det pressmeddelande som lades ut på Regeringskansliets
hemsida och den instruktion som gått till beskickningarna utomlands. Hon
har inte vidkänts det uttryckssätt som använts i brevet i hennes namn till
den jemenitiske utrikesministern.
Även om utrikesministern inte kan lastas för hur hennes budskap tolkas
av utländska medier borde hanteringen av ärendet ha skett på ett sådant
sätt att man undvikit feltolkningar av det svenska budskapet. I det budskap
som kommunicerats skriftligt kunde enligt utskottets uppfattning större försiktighet
ha iakttagits särskilt i fråga om hänsyftningar på missbruk
(abuse) och åklagar- och polismyndigheter (Attorney General and the
police). Inte minst tillsammans med den i och för sig korrekta uppgiften i
det samtidigt överlämnade ambassadörsbrevet att hemsidan stängts, kunde
budskapet i den miljö det framfördes lätt leda till den tolkning som
Yemen Observer gav uttryck för, nämligen att den svenska regeringen låtit
stänga hemsidan. Som hon själv framhållit var Laila Freivalds som utrikesminister
ytterst ansvarig för vad som skedde inom Utrikesdepartementet
i hennes namn.
Med hänsyn till tryck- och yttrandefrihetens grundläggande roll i samhället
anser utskottet att det i ärendet behandlade agerandet borde ha undvikits.
2006/07:KU20
29
1.2 Statsminister Fredrik Reinfeldts förordnande av
statsråd
Ärendet
I en anmälan, bilaga A1.2.1, begärs att konstitutionsutskottet granskar dels
om statsministerns beslut att förordna statsråd kan anses falla under beredningstvånget
enligt regeringsformen, dels i vilken omfattning och i vilka
former statsministerns förordnande av statsråd har beretts.
Utredning i ärendet
Gällande regler
Enligt 6 kap. 1 § första stycket regeringsformen består regeringen av statsministern
och övriga statsråd. Statsministern tillsätter enligt andra stycket
övriga statsråd. I grundlagspropositionen (prop. 1973:90 s. 297) framhålls
att statsministerns beslut angående regeringens sammansättning och om fördelningen
av uppgifter inom regeringen till skillnad från motsvarande
beslut enligt den tidigare ordningen inte blir regeringsbeslut. Enligt propositionen
bör besluten lämpligen tas in i ett särskilt protokoll som förs på
statsministerns ansvar.
Enligt 6 kap. 9 § får endast den vara statsråd som är svensk medborgare
sedan minst tio år. Statsråd får inte utöva allmän eller enskild tjänst
och får inte heller inneha uppdrag eller utöva verksamhet som kan rubba
förtroendet för honom.
Beredningstvånget framgår av 7 kap. 2 § regeringsformen. Enligt denna
paragraf ska vid beredningen av regeringsärenden behövliga upplysningar
och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. I den omfattning som
behövs ska sammanslutningar och enskilda lämnas tillfälle att yttra sig.
Utseende av statsråd i praktiken
F.d. statsministern Ingvar Carlsson skriver i sin bok Så tänkte jag6 (s. 550)
att både formella regler och praxis ger en svensk regeringsbildare stor frihet
att välja hur han vill sätta samman sin regering. Som socialdemokratisk
partiledare behövde han varken få partistyrelsens eller riksdagsgruppens
godkännande av de statsråd han ville ha med. I praktiken går det till
så att den blivande statsministern talar med personer som på grund av sin
ställning eller sina erfarenheter kan ge goda råd. Det gäller exempelvis
ledamöter av verkställande utskottet, den blivande finansministern, partisekreteraren
eller veteraner i partiet. Givetvis letar regeringsbildaren efter
skickliga individer, men måste också tänka på att regeringen måste fungera
som ett lag med kollektivt ansvar för politiken. Det är enligt Ingvar
Carlsson ett av skälen mot att en större församling som riksdagsgruppen
ges rätten att godkänna regeringens sammansättning. Regeringen bör tillfö6
Hjalmarson och Högberg Bokförlag 2003.
2006/07:KU20
30
ras personer med olika bakgrund, erfarenhet och ålder, och numera anses
även en geografisk spridning vara önskvärd. Regeringens beroende av riksdagen
gör det nödvändigt att en stor andel av ledamöterna har erfarenhet
från parlamentariskt arbete.
F.d. statsminister Göran Persson anger i en uppsats tillägnad Ingvar Carlsson7
att han försökte rekrytera statsråd med inriktningen att de skulle sitta
minst två mandatperioder. Han har strävat efter att bygga slagkraftiga kollektiv
. Statsråden måste fungera tillsammans, som ett lag, och de måste ha
olika kompetenser. Att sätta upp regeringen är som att lägga ett pussel –
alla bitar måste passa ihop. Han försökte bygga ålderskluster där regeringsmedlemmar
i ungefär samma ålder kunde stötta varandra och umgås. Att
vara statsråd är ofta både utsatt och ensamt, och det är viktigt med ett gott
stöd av kollegerna.
Målet om hälften kvinnor är självklart men samtidigt begränsande åt
båda hållen. Allt större vikt måste ägnas åt förmågan att hantera medier
och den utåtriktade verksamheten.
Grundläggande är enligt Göran Persson att statsråden måste klara en noggrann
granskning innan de tillträder. Vid några tillfällen hade han fått
klart för sig att tillträdande statsråd burit med sig gamla försyndelser i bagaget
som hade kunnat utvecklas till s.k. affärer. Men han hade ändå bedömt
att deras kompetens och personligheter behövdes i regeringen. Det var en
svår avvägning.
Enligt en artikel i Dagens Nyheter den 22 oktober 2006 använde Göran
Persson när han skulle granska sina ministerkandidater den frågelista som
Olof Palme lät göra efter att justitieminister Ove Rainer tvingats avgå på
grund av skatteaffärer. En egenskap hade varit särskilt viktig när Göran
Persson letat namn till sin lista – kompromissvilja. Göran Persson brukade
träffa kandidater för ett första samtal om ministerjobbet och vad han förväntade
sig av dem. Andra gången Göran Persson träffade ministerkandidaten
brukade han använda den nämnda frågelistan. Det var en lathund över
skattebetalning, aktie- och optionsinnehav, domar, betalningsanmärkningar
och en rad andra omständigheter som kan påverka förtroendet för ett statsråd.
Den absolut viktigaste frågan fanns på slutet: ”Finns det nu någonting
annat, som jag inte har frågat om, som du med din kunskap om hur politiken
fungerar inser kommer att bli något som drabbar ditt anseende? Tänk
nu efter väldigt noga.”
Tidigare granskning
I samband med att utskottet våren 1984 granskade praxis beträffande redovisning
av statsråds förmögenhetsinnehav m.m. utfrågades Tage Erlander,
Olof Palme, Thorbjörn Fälldin och Ola Ullsten om sina erfarenheter som
regeringsbildare i det aktuella avseendet (bet.
KU1983/84:30).
7 Politikens ramar. Femton uppsatser om vårt politiska system tillägnade Ingvar Carlsson,
Hjalmarson & Högberg, 2004.
2006/07:KU20
31
Tage Erlander angav (bil. A9) att han ärvde den regering som han blev
statsminister för 1946 och att hans problem egentligen inte var att skaffa
nya statsråd utan att behålla de gamla. När det undan för undan blev aktuellt
att ersätta gamla statsråd med nya gjorde han så gott han kunde.
Enligt hans uppfattning var statsministerns kanske viktigaste uppgift att se
till att en regering blir arbetsduglig. Man kräver alltså effektivitet och
arbetskicklighet av kollegerna, och till arbetsdugligheten hör också att samarbetet
måste gå relativt smärtfritt. Eftersom det var så viktigt att få fram
ett samarbete inom regeringen försökte han alltid hålla sina kolleger underrättade
om sina funderingar. Han drog aldrig en statsrådsutnämning i den
sittande regeringen utan anmälde det efter underhandsresonemang. Han
anmälde heller aldrig statsrådsutnämningar för partistyrelsen eftersom de
som skulle ha inflytande över sammansättningen av en regering måste
vara personer som har kännedom om hur regeringsarbetet bedrivs. När
man väljer ut ett statsråd betyder det enligt Erlander att statsministern går
i god för att enligt hans bedömning är detta statsråd en oberoende självständig
person som inte låter ovidkommande hänsyn, framför allt inte ekonomiska
, påverka ämbetsutövningen. Det var liksom en moralisk borgensförbindelse
som statsministern iklädde sig.
Olof Palme (bil. A8 b) angav att när den dåvarande regeringen bildades
frågade han deltagarna om de hade några aktier, och de fick fylla i ett papper.
Thorbjörn Fälldin angav (bil. A11) att utseende av någon till statsråd i
avgörande grad bygger på att man har förtroende i vidaste mening för den
man tillfrågar. Om man inte kan grunda sin uppfattning på att man är personligt
bekant med vederbörande kan man alltid fråga till råds människor i
den krets som på ett eller annat sätt är involverade i regeringsbildningen.
Eftersom han hade tillhört riksdagen länge innan regeringsuppdraget kom i
fråga hade han lärt känna de flesta från de övriga regeringspartierna och
tyckte att det var tillräckligt i många fall. I några fall hade han haft behov
av ingående samtal med partiledarna för Moderata samlingspartiet och Folkpartiet
i det första varvet för att han skulle kunna skaffa sig en bild av
kandidaterna.
Ola Ullsten (bil. A12) tyckte att det från principiella utgångspunkter
vore fel att riksdagen skulle ange vilka frågor en regeringsbildare skulle
ställa till dem som han eller hon vill ha i sin regering. Det skulle i princip
innebära att man lyfte av en del av ansvaret från regeringsbildaren.
Vid en
regeringsbildning funderar man naturligtvis över vilka personer man vill
ha med, och man vet då rimligen själv rätt mycket om de personer man
tänker tillfråga. Det man inte vet får man fråga andra om. De samtal man
har då går egentligen ut på en enda fråga, nämligen om vederbörande vill
åta sig uppdraget. Det anordnas inga anställningsintervjuer där man samlar
på sig svar och gör en poängbedömning. Förfarandet bygger på att man i
utgångsläget har förtroende för vederbörande. Gör man fel är det den blivande
statsministerns ansvar.
2006/07:KU20
32
Svar från statsministern
Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt
svar på följande frågor.
– Vilka åtgärder vidtogs från statsministerns sida för att säkerställa att
det före utnämningen av statsråd fanns tillräcklig information om förhållanden
som skulle kunna äventyra vederbörandes ställning som
statsråd?
– Vilken betydelse tillmätte statsministern förekomsten av sådana uppgifter?
– Inhämtade statsministern information om hur tidigare statsministrar hanterat
frågan?
– Vilka kommentarer i övrigt föranleder granskningsanmälningen?
Den 15 februari 2007 har översänts ett svar från statsministern, bilaga
A1.2.2. I svaret anges att statsministern före tillsättningarna hade personliga
samtal med samtliga berörda personer. Han ställde då frågan om det
fanns något som han behövde känna till eller som de aktuella personerna
själva upplevde skulle kunna användas för att sätta i fråga deras ställning
som statsråd. Den samlade bilden av de uppgifter han fick tillsammans
med inhämtade referenser utgjorde grunden för tillsättningarna av statsråden
. Han inhämtade inför regeringsbildandet information om hur tidigare
statsråd hanterat frågan, bl.a. genom att läsa självbiografisk litteratur. Det
finns inte någon enhetlig modell för tillsättning av statsråd. Tvärtom finns
många hänsyn att förhålla sig till för att bygga en regering med enskilda
starka statsråd som fungerar som ett lag med ett kollektivt ansvar. Förtroende
måste vara utgångspunkten i detta lagbygge, och förtroende byggs på
grundval av ömsesidig tillit. De samtal som föranleder en statsrådsutnämning
ska ske med lagen som utgångspunkt samt äga rum mellan statsministern
i egenskap av regeringsbildare och tilltänkta statsråd. Samtalet bör
kretsa kring professionella erfarenheter och kunskaper, liksom kring olika
frågor av djupare personlig karaktär.
Utfrågning med statsminister Fredrik Reinfeldt
Utskottet har den 19 april 2007 hållit en utfrågning med statsminister
Fredrik Reinfeldt, åtföljd av statssekreteraren i Statsrådsberedningen Ulrica
Schenström och rättschefen i Statsrådsberedningen Christina Weihe (bilaga
B12).
Statsministern underströk att statsministerns beslut om regeringens sammansättning
inte är ett regeringsbeslut. De beredningskrav för regeringsärenden
som anges i 7 kap. 2 § regeringsformen gäller således inte vid
tillsättning av statsråd. Regeringsformen slår fast ett antal andra saker av
vikt. Den uttalar att det är statsministern som tillsätter övriga statsråd och
har rätt att entlediga statsråd. Det är statsministerns ansvar att se till att de
delar i regeringsformen som styr över de formella krav som ställs på ett
statsråd uppfylls.
2006/07:KU20
33
Han har lärt sig att man alltid ska ta alla erfarenheter till intäkt för att
utvecklas i sina olika uppdrag. Men det går samtidigt att med efterklokhet
hävda att han skulle ha gjort det annorlunda. Tillsättningarna av statsråd
grundade sig i ett långvarigt samarbete i den borgerliga alliansen, kring
den politiska fördjupning som förberedde och också ledde till väljarnas förtroende
i valet men också till den särskilda äntringsstyrka som alliansen
tillsatte och som gjorde förberedelser av just den karaktären att man tog
fram aspekter av hur en regeringsbildning skulle kunna genomföras. Detta
använde de fyra partiledarna i alliansen som ett underlag för att föra diskussioner
. Det var också viktigt för honom i hans överväganden om vilka
som till slut skulle komma att utses till statsråd.
Med de tillfrågade blev det mycket en diskussion av personlig karaktär.
Att bli tillfrågad om att bli statsråd, med allt vad det innebär av ökat
ansvar och medial granskning, är mycket omtumlande för människor. Det
blir än mer omtumlande ju mindre förberedd man är på att få frågan. Därför
är huvuddelen av de diskussioner man för av väldigt personlig karaktär.
Vad ska mina barn tycka? Hur ska det påverka mitt liv? Är det här
rätt beslut att fatta för mig nu? Han ställde också den fråga som många
har ställt förut: Finns det någonting jag bör känna till som kan ha betydelse
för hur du kommer att fungera som statsråd? Han hade en diskussion
med var och en. Och han ställde alltså frågan om det var någonting mer
han borde känna till. Men han ville inte ge intrycket att en statsrådsutnämning
föregås av en genomgång av en persons hela liv. Det är en fråga om
förtroende mellan den här personen och statsministern. Det är också ett
faktum att de tillfrågade personerna själva har lång gedigen politisk erfarenhet
och egna förtroendepositioner. På fråga om statsministern hade
någon form av checklista svarade han att han inte använde någon lång
lista av det slaget.
Just denna fråga, om det var någonting mer han bör känna till, syftade
till att få det tilltänkta statsrådet att själv gå igenom detta, och det gavs
också tid för det. Det är oftast så att man för en dialog som pågår över en
tid, eftersom det är väldigt svårt att tänka sig att man minuten efter att
man har fått en fråga är färdig att ge svaret.
Under den diskussionen ber
man dem att tänka över om det kan vara någonting som man borde känna
till.
Han hade inte inställningen att eventuella klandervärda saker man har
gjort under hela livet innan man börjar uppbära förtroendeuppdrag automatiskt
ska vara diskvalificerande. De svar som avgavs var i en del fall av
det slaget att de ledde till den typ av överväganden som statsministern redovisat
. Här fanns sådant som man hade gjort tidigare i livet och som kunde
vara klandervärt, och det var då hans sak att bedöma om det skulle vara
diskvalificerande för möjligheten att bli statsråd. Han tyckte att han ställde
de frågor som han borde ställa. Han tyckte att han fick de svar som han
2006/07:KU20
34
skulle få. Sedan följde en process som delvis tillförde nya element. Han
upplevde att de svar han fick var korrekta och givna efter bästa vetskap,
men det fanns också saker som han inte hade fått svar på.
Två statsråd fick lämna efter mycket kort tid, och en slutsats som han
drog var att han behövde ställa fler frågor, vilket han också gjorde med de
två statsråd som därefter tillträdde. Han behövde mer aktivt hjälpa personer
att gå igenom sitt eget liv.
Det har inte funnits någon enhetlig modell hos tidigare statsministrar
när det gäller hur processen går till. Han trodde heller inte att man kommer
att finna fram till någon sådan, av det enkla skälet att det här handlar
om människor. Man får olika typer av svar och olika typer av diskussioner
med olika tillfrågade statsråd. Han upplevde att han ställde de frågor han
behövde och fick de svar han behövde. Men av processen lärde han sig att
addera ytterligare frågor för att vara ett ytterligare stöd till de tilltänkta
statsråden när det gäller att gå igenom deras tidigare liv.
Det förekom omfattande diskussioner mellan de fyra partiledarna när
det gällde vilka partier som skulle ha vilken funktion och vilka personer
som skulle kunna komma i fråga. Mellan de fyra fanns en öppenhet och
diskussion om vem som kunde komma i fråga. Sist och slutligen var det
en process där man måste gå igenom själv vad man vill se för personer.
Det är ingen annan än han som bär ansvar för vilka som utsågs till statsråd.
Det är ingen annan än han som gjorde bedömningen att det här var de
lämpliga personerna. För detta måste han bära ensamt ansvar.
Den person som i närtid hade den egna erfarenheten av att bilda regering
, nämligen Carl Bildt, hade han naturligen mycket långa samtal med.
Det var viktigt för honom och de övriga partiledarna i alliansen att få
en ordnad process och kunna ställa sådana frågor till personer som både
skulle möjliggöra för dem att säga nej utan att bli uthängda i medierna
och också ge dem möjlighet att ställa sig frågan vilket liv man ville leva.
Det var också ett sätt för honom att säkerställa att han förstod de avvägningar
som gjordes av andra partiledare. De frågor som han ställde till de
moderata statsråd som ingår i regeringen ställdes av partiledarna till de
respektive statsråden. Han var fullt medveten om att han hade ansvaret för
hela regeringen.
Den specifika frågan ställdes dock av respektive partiledare
men återgavs självfallet till honom. Han var helt medveten om vilka
personer de avsåg att utse och kunde ha synpunkter på det. Han hade inga
egna samtal med de tilltänkta statsråden från de andra allianspartierna.
På fråga om de borgerliga partiledarna på våren 2006 gjort upp en statsrådslista
som man sedan plockade ifrån framhöll statsministern att han har
den bestämda uppfattningen att man inte kan ha statsråd på en lista varifrån
man tar dem i tur och ordning. Det enkla skälet är att han tror att det
mycket handlar om att man ska ställa sig frågan vem som är bäst lämpad
och vem som har störst möjligheter att bära detta ansvar in i framtiden.
Att utforma listor blir ofta mer en återspegling av vad personer har gjort
eller vilka positioner de har haft. Som regeringsbildare ska man inte ha
2006/07:KU20
35
det som utgångspunkt. Därför arbetade alliansen inte på det sättet, vilket
han också påpekade under regeringsbildningsprocessen efter valet den
17 september fram till det att regeringen tillträdde. Personfrågorna kom
upp på slutet, de sista dagarna. Processen inleddes med att de personer
tillfrågades för vilka vägen till att bli statsråd var mest omtumlande.
Utskottets ställningstagande
Enligt 6 kap. 1 § andra stycket regeringsformen tillsätter statsministern
övriga statsråd. Begränsningar i fråga om vem som kan utses finns bara i
6 kap. 9 § regeringsformen. Utnämning av statsråd är inte regeringsärende
och omfattas därför inte av bestämmelserna om beredningsskyldighet i
7 kap. 2 § regeringsformen. Regeringsformen ger således stor frihet åt statsministern
när det gäller vem som ska utses till statsråd. Någon särskild
praxis har inte heller utvecklats för hur utnämningarna ska förberedas.
Granskningen har därför inte gett anledning till något särskilt uttalande
från utskottets sida
1.3 Utrikesminister Carl Bildts uppdrag och finansiella
intressen
Ärendet
Anmälningar m.m.
I en anmälan, som kom in till konstitutionsutskottet den 23 oktober 2006,
bilaga A1.3.1, begärs att utskottet granskar huruvida utrikesminister Carl
Bildt kan vara eller hamna i en jävssituation med anledning av sitt aktieinnehav
och de optioner han har i energibolaget Vostok Nafta, där han
tidigare varit styrelseledamot.
I en annan anmälan, som kom in till utskottet den 29 januari 2007,
bilaga A1.3.2, begärs att utskottet ska granska utrikesministerns hela innehav
av aktier och optioner mot bakgrund av de bestämmelser som finns i
regeringsformen och den risk för jäv som kan uppstå. Anmälaren pekar
särskilt på de värdepapper som Carl Bildt, utöver i Vostok Nafta, har i det
amerikanska bolaget Legg Mason och i Lundin Petroleum.
I Legg Mason finns enligt anmälan fonder med stort ägande i amerikansk
försvarsindustri som levererar material till USA:s engagemang i
Irak, och bolaget har vidare under året köpt och sålt aktier i svenska företag,
bl.a. Telia Sonera, som regeringen planerar att sälja ut. Anmälaren
påpekar att utrikesministern tidigare har varit styrelsemedlem i Legg
Mason och har optioner i bolaget till ett nuvärde av ca 9 miljoner kronor.
Lundin Petroleum prospekterar och utvinner olja i bl.a. Sudan. Anmälaren
2006/07:KU20
36
anför att stora privata värden står på spel för utrikesministern och att samtidigt
både Irak och Sudan är områden i världen där väpnade konflikter
pågår, som är komplicerade och kommer att ta lång tid att lösa.
I ytterligare en anmälan, som kom in till utskottet den 31 januari 2007,
bilaga A1.3.3, begärs att utskottet granskar om utrikesminister Carl Bildt
lämnat ofullständiga uppgifter till Statsrådsberedningen om sitt innehav av
optioner i Legg Mason. Anmälaren hänvisar till att Carl Bildt enligt TV 4
Nyheterna i juli 2006 erhållit optioner till ett värde av ca 1 miljon kronor
och att dessa optioner inte, som övriga optioner i bolaget, redovisats.
Förteckningar över Carl Bildts innehav av värdepapper den 27 oktober och
den 21 december 2006 finns intagna i bilaga A1.3.4.
Under granskningens gång har uppmärksammats att regeringen den 9
november 2006 fattade ett beslut gällande tillstånd för Peter Gaz att göra
undersökningar av den svenska kontinentalsockeln och att Carl Bildt deltagit
i detta beslut. Beslutet innebar att det tillstånd som regeringen den 17
mars 2005 meddelat Peter Gaz att genomföra undersökningar av svensk
kontinentalsockel, med ändring av det nämnda beslutet, skulle gälla på oförändrade
villkor och inom det område som anges i det tidigare beslutet till
den 31 december 2007. Beslutet finns intaget i bilaga A1.3.5.
Härefter har också – efter inslag i Ekot (Sveriges Radio) – uppmärksammats
uppgifter om ytterligare kvarstående uppdrag för Carl Bildt utöver
dem som antecknats hos Statsrådsberedningen.
Underlag för granskningen
Till grund för utskottets granskning har legat bl.a. ett åklagarbeslut angående
förundersökning, bilaga A1.3.6, inom Utrikesdepartementet upprättade
promemorior, bilagorna A1.3.7–A1.3.9, samt utfrågningar med
rättschefen i Statsrådsberedningen Christina Weihe (bilaga B1), utrikesminister
Carl Bildt (bilagorna B11 och B14), statsminister Fredrik Reinfeldt
(bilaga B12), styrelseordföranden i Lundin Petroleum AB Ian H Lundin
(bilaga B8) och verkställande direktören i Vostok Nafta Investment Ltd
Per Brilioth (bilaga B13).
Utredning i ärendet
Gällande bestämmelser m.m. om bisysslor och intressekonflikter
Regeringsformens bestämmelse om bisysslor
Enligt 6 kap. 9 § andra stycket regeringsformen får statsråd inte utöva allmän
eller enskild tjänst och inte heller inneha uppdrag eller utöva verksamhet
som kan rubba förtroendet för honom eller henne.
I förarbetena till bestämmelsen uttalade departementschefen (prop.
1973:90 s. 283 f.), sedan ett par remissinstanser efterlyst att ytterligare
kompetensvillkor för statsråd skulle anges i regeringsformen, att han ansåg
2006/07:KU20
37
att sådana kunde undvaras. Det låg enligt departementschefen uppenbarligen
i högsta grad i regeringens eget intresse att dess medlemmar har
sådana egenskaper att de tillvinner sig förtroende i riksdagen och hos allmänheten
. Av dessa skäl kunde man ifrågasätta behovet av föreskrifter om
att statsråd inte fick utöva tjänst eller inneha uppdrag av visst slag m.m.
Departementschefen ville emellertid inte bestrida att bestämmelser av
denna art kunde ha ett värde. Bestämmelsernas syfte var i första hand att
värna om statsrådstjänstens integritet, men den kunde också motiveras av
önskemålet att ett statsråd inte skulle splittra sina krafter. Det fick enligt
departementschefen från fall till fall bedömas om det rubbade förtroendet
för ett statsråd om han innehade ett visst uppdrag eller utövade en viss
verksamhet. I allmänhet torde gälla att det var olämpligt att ett statsråd
hade uppdrag inom bolag, förening eller inrättning, vars verksamhet huvudsakligen
har ekonomiskt syfte. Att undantagslöst upprätthålla en sådan
regel lät sig enligt departementschefen emellertid inte göra. Å andra sidan
kunde också innehav av uppdrag av annat slag ha menlig inverkan på förtroendet
för den som utövar statsrådstjänst.
Bestämmelser om jäv inom domstolar och förvaltning
Bestämmelser om jäv i domstol finns i 4 kap. 13 § rättegångsbalken, till
vilket lagrum hänvisas i 41 § förvaltningsprocesslagen (1971:291). En
domare är enligt dessa bestämmelser jävig att handlägga mål bl.a. om han
eller hon själv har del i saken (sakägarjäv), av dess utgång kan vänta synnerlig
nytta eller skada (intressejäv), eller om han eller hon är ledamot av
styrelsen för bolag, förening eller annat samfund, stiftelse eller annan
sådan inrättning som är part (ställföreträdarjäv). Jäv gäller även då vissa
närstående till domaren befinner sig i en motsvarande intressesituation
(släktskapsjäv). Utöver de förhållanden som särskilt anges som jävsgrundande
finns en generalklausul enligt vilken en domare är jävig också om
det föreligger någon annan särskild omständighet som är ägnad att rubba
förtroendet till hans eller hennes opartiskhet i målet (s.k. delikatessjäv).
Föreskrifter om jäv inom förvaltningen finns i 11 § förvaltningslagen
(1986:223). Den som ska handlägga ett ärende är jävig bl.a. om saken
angår honom eller henne själv eller om ärendets utgång kan väntas medföra
synnerlig nytta eller skada för honom eller henne. Även här finns en
generalklausul, en bestämmelse om jäv om det i övrigt (dvs.
utöver de situationer
som räknas upp) finns någon särskild omständighet som är ägnad
att rubba förtroendet till opartiskheten hos den som ska handlägga ärendet.
Från jäv bortses när frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse
(11 § andra stycket).
Exempel på situationer som ska bedömas enligt generalklausulen om jäv
är enligt förarbetena att någon är uppenbar vän eller ovän med den som är
part eller intressent och att någon är engagerad i saken på ett sådant sätt
att misstanke lätt kan uppkomma att det brister i förutsättningarna för en
opartisk bedömning (prop. 1971:30 s. 343).
2006/07:KU20
38
Förvaltningslagen är inte formellt tillämplig på regeringsärenden.
Allmänna bestämmelser om handelsförbud och anmälningsskyldighet
I lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella
instrument8 finns bestämmelser om insiderbrott. Det är förbjudet för
den som har insiderinformation att använda informationen i handel med
sådana finansiella instrument som informationen rör. Det är också förbjudet
att röja insiderinformation, om inte röjandet sker som ett normalt led i
fullgörande av tjänst eller om informationen blir allmänt känd samtidigt
med att den röjs. Insiderinformation är sådan information om en omständighet
som inte är offentliggjord eller allmänt känd och som är ägnad att
väsentligt påverka priset på finansiella instrument.
Föreskrifter om anmälningsskyldighet finns i lagen (2000:1087) om
anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument (anmälningsskyldighetslagen)
. Om anmälningsskyldighet inom myndigheter gäller
enligt 11 § första stycket att regeringen, om det behövs med hänsyn till
tillgången på kurspåverkande information inom en myndighet, får besluta
att det vid myndigheten ska föras en förteckning över innehav av finansiella
instrument avseende ledamöterna i styrelsen samt de arbetstagare,
uppdragstagare eller andra funktionärer som myndigheten bestämmer med
hänsyn till deras insynsställning. Den som omfattas av en sådan förteckning
ska enligt tredje stycket i samma paragraf till myndigheten skriftligen
anmäla sitt innehav av finansiella instrument och ändringar i innehavet.
Etikkommittén och regeringens skrivelse 1996/97:56 Intressekonflikter
för statsråd m.m.
Etikkommittén och arbetsgruppsarbete
Sedan statsminister Carl Bildt bildat regering hösten 1991 fick frågor om
statsråds förmögenhetsinnehav och etiken i samband därmed särskild uppmärksamhet.
En regeringens etikkommitté inom Regeringskansliet tillkallades
i oktober 1991. Kommitténs arbete omfattade framför allt vissa
utredningsuppgifter. Den överlämnade i november 1993 promemorian Intressekonflikter
för statsråd, som i huvudsak behandlar rätten för statsråd att
inneha bisysslor m.m., jäv vid behandlingen av regeringsärenden, riktlinjer
för statsråds förmögenhetsförvaltning och gåvor till statsråd.
I promemorians sammanfattning anförde kommittén som allmänna principer
bl.a. följande.
Kommittén har i skilda sammanhang understrukit, att ansvaret för iakttagande
av de regler varom nu är fråga i första hand faller på vederbörande
statsråd själv. Eftersom statsråden inte ens bör kunna misstänkas
för att handla i strid med kraven på integritet och opartiskhet, har kommittén
också varit angelägen om att framhålla, att statsråden bör iaktta
ett betryggande säkerhetsavstånd till gränsen för vad som kan vara
ägnat att skada tilltron till dem.
8 Lagen ersatte den tidigare gällande insiderstrafflagen (2000:1086).
2006/07:KU20
39
Även statsministern har emellertid – – – ett ansvar i sammanhanget.
Statsministerns ansvar aktualiseras närmast vid regeringsbildningen
eller vid ändringar i regeringens sammansättning men gäller också
under regeringens bestånd.
Ansvaret för statsministern går ut på att i möjligaste mån förebygga
uppkomsten av intressekonflikter och jävssituationer i regeringsarbetet.
För sådant ändamål kan exempelvis ifrågakomma att statsministern uppställer
som villkor för utnämningen till statsråd, att statsrådskandidat
avstår från bisyssla eller upphör med annan verksamhet som inte kan
anses vara tillåten för medlem av regeringen eller placerar om förmögenhetstillgångar
som eljest skulle kunna ge upphov till jävs- eller
liknande konfliktsituationer i regeringsarbetet eller överlämnar sådana
tillgångar till extern förvaltning.
För att statsministern skall kunna medverka härtill förutsätts en uppgiftsskyldighet
gentemot statsministern från statsrådskandidaternas och
de utnämnda statsrådens sida. Uppgifterna skall i vissa avseenden
belysa uppgiftslämnarnas ekonomiska och andra personliga förhållanden,
bl.a. styrelseuppdrag och andra bindningar utanför regeringsarbetet.
Kommitténs förslag innebär att detta uppgiftslämnande formaliseras
på visst sätt och att de lämnade uppgifterna registreras.
Kommittén har blivit starkt övertygad om att öppenhet gentemot allmänheten
eller med annat ord offentlighet är av grundläggande betydelse
, när det gäller att skapa förtroende för statsråds integritet och
opartiskhet. Mot det allmänna intresset av största möjliga offentlighet
står visserligen statsrådens beaktansvärda intresse av en från allmän
insyn fredad personlig sfär. Enligt kommitténs mening är det emellertid
i det uppgiftslämnande som föreslås genomgående fråga om uppgifter
av en art, som inte bör hindra offentlighet. Kommittén har därför
föreslagit, att de lämnade uppgifterna skall redovisas öppet genom att
det register i vilket de införs skall hållas tillgängligt för allmänheten.
I frågan om förbudet i regeringsformen mot bisysslor anförde kommittén
bl.a. följande.
Stadgandet föreskriver vidare att statsråd inte får inneha uppdrag eller
utöva verksamhet som kan rubba förtroendet för statsrådet. Med ”uppdrag”
avses enligt kommitténs tolkning exempelvis ledamotskap i styrelse
för bolag, föreningar, andra sammanslutningar och stiftelser, vare
sig de driver ekonomisk eller ideell verksamhet och vare sig uppdragstagaren
uppbär ersättning eller inte. Under uppdragskategorin faller
även tillfälliga uppdrag, såsom uppdrag att förrätta bouppteckning, arvskifte
, besiktning eller värdering eller uppdrag att vara boutredningsman
eller konkursförvaltare. Med uttrycket ”utöva verksamhet” torde
bl.a. avses drivande av näringsverksamhet av olika slag samt vetenskaplig
, litterär, konstnärlig eller därmed jämförlig verksamhet.
Till utövande av verksamhet kan även vara att hänföra förvaltning
av värdepapper eller andra förmögenhetstillgångar, om fråga är om tillgångar
av större omfattning.
Frågan huruvida innehav av uppdrag eller utövande av verksamhet
är ägnat att rubba förtroendet för ett statsråd får avgöras med beaktande
av omständigheterna i det särskilda fallet. Kommittén har dock
anfört vissa allmänna synpunkter i sammanhanget.
Innehav av uppdrag i företag, som driver näringsverksamhet i vinstsyfte
, kan i allmänhet inte anses vara förenligt med ovannämnda grundlagsstadgande
.
2006/07:KU20
40
Undantagsvis kan det dock anses vara tillåtet, att statsråd behåller
sådant uppdrag även efter utnämningen till statsråd. Enligt vad kommittén
uttalat bör dock statsråd under den tid han eller hon sitter i
regeringen vara återhållsam med att åtaga sig nya, i och för sig tillåtna
uppdrag.
I fråga om tillfälliga uppdrag av ovannämnt slag har kommittén uttalat,
att ett statsråd normalt inte bör åtaga sig sådana.
Kommittén har inte heller funnit det förenligt med grundlagsstadgandet,
att ett statsråd vid sidan av statsrådstjänsten deltar i den dagliga
skötseln av en ekonomisk rörelse som han eller hon äger eller vari statsrådet
är delägare. I viss, mycket begränsad utsträckning kan det dock
anses tillåtet att statsråd tillfälligt utför arbete i sådan rörelse.
Kommitténs sålunda redovisade tolkning innebär, att det enligt
kommitténs uppfattning normalt inte kan ställas krav på statsråd att de
uppger ägar- eller delägarskap i rörelser som de ensamma eller i förening
med andra bedriver när de utses till statsråd.
Att ett statsråd vid sidan av sin statsrådstjänst ägnar sig åt ”verksamhet”
i form av förmögenhetsförvaltning är enligt den åsikt kommittén
uttalat i princip inte förenligt med grundlagsstadgandet.
I fråga om jäv delade kommittén upp de situationer i vilka jäv kunde
anses föreligga för statsråd i tre grupper, nämligen riksdagsärenden, regeringens
normgivningsärenden och förvaltningsärenden. Såvitt avsåg de
första två grupperna anförde kommittén bl.a. följande.
Kommittén har funnit, att den politik som ett partis företrädare verkar
för – inför och under en valrörelse och i den fortlöpande politiska debatten,
i riksdagen och utanför – måste de också kunna genomföra i
regeringsställning utan hinder av några jävsregler. Regeringen genomför
sin politik väsentligen genom beslut, som faller inom ramen för
den första och den andra av de ovannämnda ärendegrupperna. Beträffande
dessa finns det därför enligt kommitténs mening föga behov av
tillämpning av regler om jäv.
Beträffande den tredje gruppen, förvaltningsärenden som regeringen avgör,
som kommittén fann vara det område där jävsregler för statsråd hade sin
största betydelse fördes ett resonemang om lämpliga rutiner samt uttalades
följande.
Någon lagstiftning avseende jävsregler för statsråd har kommittén inte
funnit erforderlig. Kommittén uttalar, att det måste anses räcka att regeringen
gör klart – för riksdagen och för allmänheten – vilka jävsregler
den anser sig böra tillämpa i regeringsarbetet.
I sista hand blir det en
fråga för riksdagens konstitutionsutskott och för riksdagen själv att i
samband med granskningen av regeringens arbete ta ställning till om
de av regeringens medlemmar tillämpade jävsreglerna är godtagbara.
Promemorian blev föremål för allmän beredning inom den dåvarande regeringen,
varvid bestämdes att en arbetsgrupp inom regeringen skulle bereda
de frågor som togs upp i promemorian närmare och därefter redovisa arbetet
för statsministern och övriga statsråd. Gruppen utarbetade ett utkast till
slutsatser varefter regeringen i mars 1994 lät teckna ned vissa kommentarer
, Etikfrågor i regeringsarbetet, som vägledning för statsråd vid bedömningen
av etiska frågor i regeringsarbetet.
I kommentarerna angavs såvitt avser statsråds förmögenhetsförvaltning
följande.
2006/07:KU20
41
Förmögenhet bör inte vara någon diskvalifikation för att utöva statsrådstjänst
. Ett statsråd bör också som regel vara oförhindrad att välja de
former för placering av sina förmögenhetstillgångar som står öppna för
andra medborgare. I sammanhanget bör följande grundläggande principer
iakttas, nämligen
att ett statsråd bör välja sådana former för placeringen av sina förmögenhetstillgångar
och för förvaltningen av dem att han eller hon i
möjligaste mån undviker intressekonflikter och jävssituationer i sin
tjänsteutövning och
att ett statsråd inte får för egen eller närståendes vinning på ett otillbörligt
sätt dra fördel av sin ställning som statsråd och av information
och kunskap som han eller hon inhämtar under tjänstgöringen, exempelvis
genom att vid köp eller försäljning av förmögenhetstillgångar till
sin egen eller närståendes förmån utnyttja information som statsrådet
har inhämtat i sin tjänst men som ännu inte har kommit till allmän
kännedom.
Placeringar i bl.a. aktie-, ränte- och obligationsfonder, är såvitt avser
av fonderna förvaltade värdepapper, neutrala från insider- och jävssynpunkt
.
I fråga om placering i aktier bör statsråd i princip avhålla sig från
korttidsaffärer. Som korttidsaffärer har därvid betraktats transaktioner
genom vilka aktier både köps och säljs – eller säljs och köps åter –
inom loppet av sex månader. Detta avser även konvertibla skuldebrev
och skuldebrev förenade med optionsrätt till nyteckning samt placeringar
i obligationer, statsskuldväxlar, certifikat och liknande ränteinstrument
.
Statsråd bör avhålla sig från placeringar i aktieoptioner, aktieterminer
, ränteoptioner, ränteterminer, indexoptioner och indexterminer.
Riktlinjerna är avsedda att iakttas vare sig statsrådet själv förvaltar
sina värdepapper eller förvaltningen har överlåtits åt annan.
I frågan om gåvor och gåvoliknande förmåner påpekades att gränsen mellan
tillåtna och otillåtna sådana ytterst dras genom brottsbalkens bestämmelser
om bestickning och mutbrott. Vidare framhölls bl.a. att statsråd
borde iaktta ett betydande säkerhetsavstånd till gränsen mellan vad som är
tillbörligt och otillbörligt.
Regeringsskrivelsen Intressekonflikter för statsråd
I skrivelse 1996/97:56 Intressekonflikter för statsråd redovisade den då sittande
regeringen under statsminister Göran Persson resultatet av sina strävanden
att utveckla rutiner som säkerställer att statsråds förmögenhetsinnehav
eller engagemang i andra verksamheter inte leder till
intressekonflikter, insiderproblem eller jäv i uppdraget som statsråd. Särskilt
påpekades att rutinerna byggde på överenskommelser mellan statsråden.
Redovisningen knöt an till den diskussion som hade förts i riksdagen
vid flera tillfällen dessförinnan. I skrivelsen behandlades förbudet mot
bisysslor i regeringsformen, förbud mot insiderhandel och skyldighet att
anmäla värdepappersinnehav samt regler om jäv. Vidare redovisades att de
rutiner för insyn och kontroll som utbildats hos regeringen innebar bl.a. att
eget fondpappersinnehav ska redovisas offentligt, att närståendes fondpappersinnehav
ska förtecknas hos Statsrådsberedningen, att engagemang i
2006/07:KU20
42
andra verksamheter vid sidan av uppdraget som statsråd samt tidigare
anställningar och uppdrag redovisas offentligt och att jävssituationer bevakas
genom granskning av ärendeförteckningar inför regeringssammanträden.
I skrivelsen förklarades vidare att statsråden i juni 1995 i väntan på resultatet
av överväganden om särskild förmögenhetsförvaltning för statsråd
träffat en överenskommelse om att antingen helt avstå från handel med
fondpapper eller uppdra åt en bank eller någon annan att sköta förvaltningen
självständigt. Regeringen redovisade bedömningen att förmögenhetsförvaltning
av den typ som med en engelsk term kallats blind trust
förutsatte att man föreskrev avsteg från viktiga principer i vår rättsordning
och utestängde allmänheten från insyn i de förmögenhetsinnehav som förvaltningen
omfattade. Just frånvaron av insyn i ett sådant system gjorde
att det inte var bättre ägnat att skapa förtroende hos allmänheten än den
offentliga redovisning av statsrådens förmögenhetsinnehav som fanns. Man
borde därför inte lagstifta om sådan förvaltning för statsråd.
Regeringen citerade i skrivelsen vad Etikkommittén anfört om en situation
som konstitutionsutskottet bedömt och som gällde frågan om den
dåvarande industriministern var jävig när regeringen beslutade att föreslå
riksdagen att ge ekonomiskt stöd till ett bolag som hade ekonomiska svårigheter
(Norrländska Skogsägares Cellulosa AB). Industriministern hade
s.k. industribevis i bolaget till ett värde av drygt 70 000 kr. Utskottet
ansåg att han inte var jävig med hänsyn till det förhållandevis ringa förmögenhetsvärde
som innehavet utgjorde. Etikkommittén hade om detta fall
anfört:
Man kan emellertid fråga sig om industribevisen var det egentliga problemet
i sammanhanget. Den dåvarande industriministern hade sedan
gammalt mycket starka band med den norrländska skogsägarrörelsen,
även om måhända hans formella anknytning till denna var avbruten
under statsrådstiden. Om bolagets svårigheter hade lett till konkurs
eller till att bolaget på annat sätt nödgats avveckla sin verksamhet,
skulle det ha inneburit inte bara en ekonomisk förlust för många norrländska
skogsägare utan också ha varit ett svårt slag för hela skogsägarrörelsen
i norra Sverige.
Hade skogsägarna i Norrland uppfattat att
industriministern inte gjorde sitt yttersta för att reda ut bolagets problem
är det därför inte orimligt att tänka sig att dessa skulle ha
påverkat industriministerns ställning när han en gång lämnade sin statsrådsbefattning
. Medvetenheten om en sådan situation kan hos medborgarna
i gemen väcka misstankar att ett statsråd i sitt handlande inte
bara vägleds av det allmänna bästa och att hans eller hennes integritet
och opartiskhet därmed kan sättas i fråga.
Den här typen av situationer torde lätt kunna uppkomma för statsråd
även i många andra sammanhang. Deras kamp för intressegrupper, organisationer
och företag, som står dem nära, kan uppfattas inte bara som
ett uttryck för att de anser det vara rätt och riktigt att gynna dessa.
Hos allmänheten kan det uppstå misstankar att de i sitt handlande är
påverkade av hur ett annat agerande skulle inverka på deras framtida
livssituation.
Det problem kommittén här pekat på är en följd av att det inte
ansetts vara rimligt att kräva att blivande statsråd skulle fullständigt
och definitivt skära av alla band med sin tidigare civila verksamhet.
2006/07:KU20
43
Ett sätt att komma till rätta med dessa problem är att statsråd i känsliga
situationer av förevarande slag under åberopande av jäv enligt
generalklausulen avstår från att delta i regeringsärendets handläggning.
I skrivelsen gjordes också en hänvisning till vad Etikkommittén skrivit om
förhållandet mellan förmögenhetsförvaltning och bisysslor. Etikkommittén
hade skrivit följande.
Som kommittén ser det får förvaltning av förmögenhetstillgångar betraktas
som utövande av verksamhet, när den för att kunna göras på ett
tillfredsställande sätt kräver särskild sakkunskap och inte låter sig
utövas enbart som en fritidssysselsättning. Från dessa utgångspunkter
torde den som förvaltar fastigheter regelmässigt ”utöva verksamhet”,
och även förvaltning av värdepapper i en portfölj med normal riskspridning
och med ett värde, som kan räknas i flera miljoner kronor, torde i
regel omfattas av detta begrepp.
Till skrivelsen var fogad Etikkommitténs sammanfattning av sin promemoria
.
Konstitutionsutskottet behandlade regeringens skrivelse i sitt betänkande
1996/97:KU25 (avsnitt 4.1), som i övrigt avser granskning av regeringen.
Utskottet hade ingenting att invända mot redovisningen i skrivelsen men
noterade att de redovisade rutinerna till stor del byggde på överenskommelser
mellan de sittande regeringsledamöterna. Utskottet ansåg det önskvärt
att principer som var gemensamma för olika regeringar kunde nås för hur
jävssituationer och andra intressekonflikter ska undvikas. Det kunde därför
enligt utskottets mening finnas anledning för regeringen att initiera partiöverläggningar
i dessa frågor.
Promemoria från Statsrådsberedningen
I en promemoria från Statsrådsberedningen (PM 1997:2, reviderad
2001-05-29), som vänder sig till personalen i Regeringskansliet, erinras
inledningsvis om förbudet mot insiderhandel enligt insiderstrafflagen
(2000:1086)9 och om att detta förbud numera omfattar statsråd och
anställda i Regeringskansliet. Vidare erinras om den anmälningsskyldighet
som är föreskriven i lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa
innehav av finansiella instrument som har ålagts bl.a. statsråden och vissa
anställda i Regeringskansliet.
I promemorian, som hänför sig till 1997 års beslut om insynsförteckning
inom Regeringskansliet, utvecklas förbudet mot insiderhandel. Bland
annat påpekas att insiderinformation kan vara av mer allmän karaktär och
då avse omständigheter som allmänt påverkar kurssättningen på aktiemarknaden
, penning- och obligationsmarknaden eller derivatmarknaden. Sådan
information förekommer t.ex. i budgetpropositionen och andra propositioner
som rör den ekonomiska politiken. I ett sådant läge kan alltså ett
generellt handelsförbud gälla för en person med sådan information.
9 Numera ersatt av lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med
finansiella instrument, jfr ovan.
2006/07:KU20
44
I fråga om anmälningsskyldigheten påpekas att den bara avser eget innehav
och alltså inte finansiella instrument som innehas av make, barn eller
andra närstående men att inget hindrar att t.ex. statsråden kommer överens
om att frivilligt redovisa även närståendes innehav i insynsförteckningen,
vilket också skett.
I promemorian erinras om att statsråden genom en överenskommelse
sinsemellan eftergett sekretessen för de uppgifter om deras innehav av
finansiella instrument som rättschefen i Statsrådsberedningen förtecknar.
På samma sätt som finansiella instrument, anges det i promemorian,
redovisas enligt överenskommelsen mellan statsråden följande förhållanden:
• näringsverksamhet i bolag eller i annan form
• avtal med tidigare arbetsgivare om fortsatt utbetalning av lön, pension
eller liknande förmåner samt fortsatta betalningar från en arbetsgivares
sida av pensionsavgifter eller liknande avgifter
• avtal med nuvarande eller framtida arbets- eller uppdragsgivare om
anställning, uppdrag eller liknande engagemang (annat än för det egna
partiet och dess organisationer)
• tidigare anställningar och uppdrag (dock inte engagemang som upphört
tidigare än fyra år före utnämningen till statsråd och bara engagemang
hos sådana arbets- eller uppdragsgivare som rimligtvis kan
tänkas förekomma som parter eller ha något väsentligt intresse i ett
regeringsärende).
Regeringsbeslut den 26 oktober 2006 om innehavsförteckning
Regeringen fattade den 26 oktober 2006 ett beslut om förteckning över
innehav av finansiella instrument hos regeringen och Regeringskansliet.
Beslutet ersätter ett regeringsbeslut den 30 januari 1997.
I beslutet erinras om bestämmelsen i 11 § anmälningsskyldighetslagen
som ger regeringen möjlighet att besluta om skyldighet att föra förteckning.
Enligt beslutet ska det i Regeringskansliet föras en förteckning enligt
det nämnda lagrummet. Den ska bestå av en delförteckning som förs av
rättschefen i Statsrådsberedningen och av en delförteckning för varje departement
. Den delförteckning som förs av rättschefen i Statsrådsberedningen
ska avse finansiella instrument som innehas av statsråden och av de arbetstagare
, uppdragstagare och andra funktionärer hos Statsrådsberedningen
som statsministern bestämmer. Delförteckningen för ett departement ska
avse finansiella instrument som innehas av de arbetstagare, uppdragstagare
och andra funktionärer hos departementet som departementschefen bestämmer
. Förteckningen ska föras av den tjänsteman i Regeringskansliet som
departementschefen utser.
2006/07:KU20
45
Tidigare granskning av frågor om statsråds aktieinnehav och
jävssituationer
Konstitutionsutskottet har vid ett stort antal tillfällen granskat frågor om
aktieinnehav eller andra frågor med anknytning till förbudet mot bisysslor
i 6 kap. 9 § regeringsformen.
Utskottet uttalade i sitt granskningsbetänkande 1979 (bet.
1978/79:KU30) att statsministern, innan han utser ett statsråd, ska ta reda
på att inga sådana omständigheter föreligger som åsyftas med bestämmelsen
i 6 kap. 9 § regeringsformen. I vilken mån exempelvis ett aktieinnehav
bör ha betydelse för statsministerns ställningstagande fick enligt
utskottet bedömas från fall till fall.
Under 1992/93 års granskning behandlade utskottet ingående frågor om
statsråds privata ekonomiska förhållanden och deras betydelse för regeringsarbetet
. Utskottet gjorde också en ingående bedömning av de olika frågor
som granskningen aktualiserade. Statsrådens värdepappersinnehav granskades
också under 1993/94 års granskning, och frågan om statsråds förmögenhetsförhållanden
togs upp även under 1994/95 års granskning.
Granskningarna har inte utmynnat i något uttalande om generellt förbud
för statsråd att inneha aktier eller annan egendom.
Vid 1992/93 års granskning av statsråds innehav av värdepapper, jäv
m.m. (bet. 1992/93:KU30 avsnitt 10) framhöll utskottet bl.a. att regeringsformen
inte innehåller något uttryckligt stadgande om statsministerns
ansvar för att statsråden uppfyller kraven i 6 kap. 9 § regeringsformen.
Statsministern är emellertid den som enligt regeringsformen tillsätter
övriga statsråd, och han har även rätt att entlediga ett statsråd både på statsrådets
egen begäran och i annat fall. Därigenom kom, som utskottet
framhållit i tidigare granskningsärenden, ansvaret att statsråden uppfyller
kraven i första hand att ligga på statsministern. Det ankom således enligt
utskottets mening på statsministern att innan ett statsråd utnämns ta reda
på att inga sådana omständigheter som avses med 6 kap. 9 § andra stycket
regeringsformen föreligger. Utskottet konstaterade att samtliga regeringsbildare
under efterkrigstiden varit av den uppfattningen att statsministern har
det yttersta och formella ansvaret för att statsråden uppfyller kraven i
6 kap. 9 § andra stycket regeringsformen.
Utskottet ansåg i sin bedömning att ett förmögenhetsinnehav inte generellt
sett borde hindra en person från att inneha en statsrådspost men att
regler borde tillskapas för att underlätta undvikande av jävssituationer eller
andra förtroenderubbande situationer. – I en reservation ansåg de socialdemokratiska
ledamöterna att vissa statsrådsposter var mer känsliga från
förtroendesynpunkt än andra och att undantag från huvudregeln att statsråd
inte borde förbjudas att äga aktier måste göras för näringsministern och
det statsråd som har ansvar för utrikeshandel och vapenexport.
Det fick
nämligen anses vara klart olämpligt att innehavare av dessa poster var
invecklade i ekonomisk verksamhet av något slag som har direkta bindningar
till företag t.ex. genom aktier.
2006/07:KU20
46
I samma granskningsbetänkande behandlade utskottet frågan om statsrådet
Mats Odells engagemang i ett privat vårdhem utgjort utövande av
verksamhet i den mening som avses i 6 kap. 9 § andra stycket regeringsformen
. Av utredningen framgick att Odell vid tiden för sitt tillträde som
kommunikationsminister var delägare i några aktiebolag och handelsbolag,
av vilka två drev vårdhemsverksamhet och att bolagen drevs som familjeföretag.
Bolagens sammanlagda bruttointäkter uppgick under 1992 till 55
miljoner kronor. När Odell tillträdde som statsråd lämnade han sina uppdrag
i bolagens styrelser och deltog inte i skötseln av bolagen. Han
informerade inte i samband med regeringsbildningen statsministern om sitt
engagemang i familjeföretagen.
Granskningen i denna del föranledde inte något uttalande av utskottet. –
I en reservation anförde de socialdemokratiska ledamöterna bl.a. att verksamheten
inte varit av begränsad omfattning och att det förelegat risk för
att Odell i egenskap av ägare tvingats gripa in i vårdhemmets skötsel. Han
borde vidare självklart ha upplyst statsministern om förhållandena i samband
med regeringsbildningen, och för denna underlåtenhet kunde Odell
enligt reservationen inte undgå kritik.
Vid 1993/94 års granskning (bet. 1993/94:KU30 avsnitt 18) hänvisade
utskottet till den närmast föregående granskningen och ansåg inte att det
innevarande årets granskning – som inte innefattat någon självständig utredning
av i vilken omfattning jäv eller jävsliknande situationer uppstått för
statsråden – gav anledning till något uttalande från utskottets sida. I ett
särskilt yttrande vidhöll de socialdemokratiska ledamöterna sin tidigare uppfattning
.
Vid 1994/95 års granskning av statsråds förmögenhetsförhållanden (bet.
1994/95:KU30 avsnitt 18) ansåg utskottet att den då avgångne statsministern
Carl Bildt vid sin regeringsbildning borde ha förutsett att situationer
kunde uppstå där bl.a. utrikeshandelsminister Ulf Dinkelspiels delägarskap
i ett fondkommissionsföretag, som också förvaltade hans aktieinnehav,
skulle kunna leda till misstro från allmänhetens sida. Carl Bildt måste därför
anses ha tagit för lättvindigt på sin uppgift som regeringsbildare även
utifrån den ”nu” aktuella aspekten, och han kunde inte anses ha levt upp
till sitt ansvar för att statsråden uppfyllde kraven i 6 kap. 9 § andra
stycket regeringsformen. – I en reservation ansåg m-, fp-, och c-ledamöterna
att utskottet inte borde göra annan bedömning av frågan om Carl
Bildts ansvar som regeringsbildare än vad utskottet tidigare gjort.
Frågan om jäv för statsråd behandlades också i granskningen under
riksmötet 1995/96 (bet. 1995/96:KU30 avsnitt 12). Ärendet avsåg om det
förelegat jäv för statsråden Jan Nygren och Anders Sundström att delta i
ett regeringsbeslut om permutation av en stiftelse.
Anders Sundström hade
inte uppmärksammat att permutationsärendet rörde en ekonomisk förening
där han före sitt inträde i regeringen haft att göra med permutationsfrågan
som styrelseledamot och styrelseordförande. Jan Nygren hade, innan han
blev statsråd, varit anställd som marknadschef hos en annan ekonomisk
2006/07:KU20
47
förening som också var berörd av utgången i permutationsärendet. Utskottet
ansåg att Anders Sundström inte bort delta i regeringens beslut. Vad
beträffade Jan Nygrens befattning med ärendet ansåg utskottet inte att
omständigheterna var sådana att han bort avstå från att delta i regeringsbeslutet.
Under riksmötet 1996/97 behandlade utskottet (bet. 1996/97:KU25
avsnitt 4) utöver regeringens ovan nämnda skrivelse 1996/97:56 också statsminister
Göran Perssons ansvar för att statsrådet Leif Pagrotsky uppfyllde
kraven i 6 kap. 9 § regeringsformen. I det ärendet konstaterade utskottet
att Leif Pagrotsky, då han utsågs till statsråd, ägde aktier och andra värdepapper
till ett värde av flera miljoner kronor samt att vederbörlig anmälan
gjordes till rättschefen i Statsrådsberedningen och att innehavet redovisades
i ett pressmeddelande den 17 april 1996 från Statsrådsberedningen.
Utskottet noterade att det enligt uppgifter från Statsrådsberedningen inför
Pagrotskys förordnande som statsråd och ansvarig för ärenden om vapenexport
förutsatts att han skulle sälja alla aktier i företag som kunde förutses
som sökande i sådana ärenden, och att så också skett. Pagrotsky hade inte
heller i något fall på grund av jäv måst överlämna ett ärende inom sitt
eget ansvarsområde till ett annat statsråd. Utskottet ansåg inte att granskningen
föranledde något uttalande.
Under 1997/98 års riksmöte behandlade utskottet två ärenden av
intresse här (bet. 1997/98:KU25 avsnitt 6), nämligen dels statsminister
Göran Perssons lån av ett hus i Spanien, dels gåvor m.m. till Anders
Björck under hans tid som försvarsminister.
I sin bedömning avseende statsministerns lån av ett hus i Spanien uttalade
utskottet (med reservation av företrädare för Folkpartiet) följande.
Av utredningen framgår att statsminister Göran Persson under ett antal
s.k. rekreationsdagar i juli 1997 kostnadsfritt fått låna en villa i närheten
av Malaga. Ägare till villan var en spansk medborgare med affärsmässig
koppling till SKF:s och Atlas Copcos spanska dotterbolag.
Såsom Etikkommittén uttalat, vilket också har stöd i förarbetena till
lagstiftningen om mutbrott, gäller det för regeringens ledamöter att
iaktta ett betydande säkerhetsavstånd till gränsen mellan vad som är
tillbörligt och otillbörligt när det gäller mottagande av gåvor och förmåner
. Detta gäller även i fråga om förmåner från utländska privata
givare, vare sig de är fysiska eller juridiska personer. Skälet för denna
restriktivitet är att allmänhetens förtroende för regeringens ledamöter
annars kan rubbas.
Det kan emellertid, enligt utskottets mening, inte hävdas att förmånen
i fråga haft samband med Göran Perssons tjänsteutövning.
Någon
kritik från konstitutionella utgångspunkter kan därför inte riktas mot
statsminister Göran Persson i detta ärende.
Granskningen föranleder inte något vidare uttalande.
I bedömningen av gåvorna till försvarsministern uttalade utskottet följande.
Under sin tid som försvarsminister mottog Anders Björck tre officiella
gåvor i form av vapen från den österrikiske, tyske respektive schweiziske
försvarsministern. Det är enligt utskottets mening uppenbart att
Anders Björck mottog de aktuella vapnen i sin egenskap av försvarsminister
och inte som privatperson, oaktat vapnen var försedda med
2006/07:KU20
48
inskriptioner med Anders Björcks namn. Det är av utredningen vidare
klarlagt att försvarsmaktens inköp av s.k. Glockpistoler inte varit något
regeringsärende vare sig under Anders Björcks tid som försvarsminister
eller då hans företrädare eller efterträdare var försvarsministrar.
Vid den tid då Anders Björck tog emot pistolerna var regelverket
beträffande statsråds mottagande av gåvor ofullständigt.
Etikkommitténs promemoria Intressekonflikter för statsråd, i vilken det
rekommenderas att statsråd som mottar gåvor i umgänget med regeringsledamöter
från andra länder överlämnar gåvan till vederbörande
departement, utfärdades först i november 1993, således efter det att
Anders Björck tagit emot pistolerna.
I Regeringskansliets skrift från mars 1991 rekommenderas att den
som känner sig osäker om vad som gäller i samband med gåvor samråder
med sin närmaste chef, expeditionschef eller motsvarande. Anders
Björck har i ärendet uppgivit att han tog upp denna typ av frågor med
sin expeditionschef då han tillträdde som statsråd och att han anser sig
ha följt den ordning som då fanns i Försvarsdepartementet.
Utskottet vill mot den nu angivna bakgrunden inte rikta någon kritik
mot Anders Björck för att han inte överlämnade de aktuella pistolerna
till departementet, men vill understryka vikten av att Etikkommitténs
rekommendationer om vad som bör gälla i fall som det nu aktuella i
fortsättningen iakttas. Granskningen föranleder inget vidare uttalande
från utskottets sida.
Under riksmötet 2005/06 granskade utskottet bl.a. statsminister Göran Perssons
mottagande av ett hedersdoktorat (bet. 2005/06:KU20 avsnitt 7.3).
Anmälan gällde om statsministern genom att acceptera ett hedersdoktorat
vid Örebro universitet hade brutit mot bestämmelsen i 6 kap. 9 § regeringsformen
.
Utskottet redogjorde i betänkandet bl.a. för statsråd som tidigare utsetts
till hedersdoktorer samt för bestämmelser och rutiner vid intressekonflikter
och jäv för statsråd, för skyldigheten att anmäla värdepappersinnehav och
för regler om bisysslor. Granskningen föranledde inget uttalande från utskottet.
– I en reservation ansåg ledamöterna från Folkpartiet att statsministern,
för att hålla ett säkerhetsavstånd till risken för att förtroendet för regeringens
framtida beslut på universitetsområdet skulle kunna rubbas, inte borde
ha accepterat utnämningen.
Uppgifter om vissa bolag
De av utrikesminister Carl Bildts engagemang som väckt mest uppmärksamhet
såväl i medier som inom riksdagen gäller Vostok Nafta, Lundin
Petroleum och Legg Mason.
De uppgifter om bolagen som redovisas här har hämtats från respektive
bolags hemsida i januari 2007.
Vostok Nafta Investment Ltd är ett bolag som bl.a. investerar i rysk oljeoch
gasindustri.
Affärsidén handlar om att engagera sig långsiktigt i en
marknad med en av världens i särklass största olje- och gasförekomster.
Drygt 50 % av det totala antalet aktier och röster i bolaget kontrolleras av
svenska och utländska institutionella ägare. Familjen Lundin äger knappt
30 % medan resterande aktier huvudsakligen kontrolleras av svenska pri2006/07:KU20
49
vatplacerare. Vostok Naftas största portföljinnehav är Gazprom som utgör
cirka 90 % av portföljen, och Vostok Nafta äger drygt 1 procent av aktierna
i världens största gasbolag.
Verksamheten inom Lundin Petroleum AB innebär sammanfattningsvis
prospektering efter olja och naturgas. Produktionen kommer från tillgångar
i Frankrike, Holland, Indonesien, Norge, Ryssland, Storbritannien, Tunisien
och Venezuela. Därutöver finns prospekteringstillgångarna i Sudan,
Irland, Albanien, Etiopien, Vietnam och Kongo (Brazzaville). Lundin Petroleum
har existerande bevisade och sannolika reserver på 176,4 miljoner fat
oljeekvivalenter och en förväntad produktion 2007 om netto 41 000 fat
oljeekvivalenter per dag.
Legg Mason är en global kapitalförvaltare med över 994 miljarder dollar
i tillgångar under förvaltning världen runt.
Det i ärendet uppmärksammade regeringsbeslutet den 9 november 2006
avser en ansökan av OOO Peter Gaz. Peter Gaz delägs av Gazprom, som
majoritetsdelägare, och har kontrakterats av bolaget Nord Stream för att
söka tillstånd och hjälpa till vid bygget av gasledningen mellan Ryssland
och Tyskland. Även Nord Stream ägs av bl.a. Gazprom och bildades i
november 2005 för att ansvara för bygget av gasledningen.10
Åklagarbeslut
I ett beslut den 12 januari 2007 angående förundersökning (”Carl Bildt–
Vostok Nafta”) av Åklagarmyndigheten, Riksenheten mot korruption,
(bilaga A1.3.6) har åklagaren beslutat att inte inleda förundersökning då
det inte fanns anledning att anta att brott som hör under allmänt åtal begåtts.
Beslutet grundas på underlag som inhämtats från bolagen och Statsrådsberedningen
, samtidigt som allmän information om bolagets affärsverksamhet
av intresse för granskningen funnits tillgänglig. I beslutet slås fast att
Carl Bildt genom ett särskilt beslut fått behålla de aktuella optionerna och
därefter kunnat lösa in dessa trots att rätten till optionerna enligt bolagets
optionsplan dessförinnan förfallit till följd av att han lämnat bolagets styrelse
den 6 oktober 2006. Åklagaren bedömde det som ”mycket rimligt”
att ta i beaktande att Carl Bildt, innan han lämnade styrelsen i Vostok
Nafta, i stort sett uppnått den stipulerade kvalificeringstiden för att kunna
göra anspråk på optionerna. Enligt vad som uppgetts från bolaget låg beslutet
att låta Carl Bildt utnyttja optionerna även efter det att hans styrelseuppdrag
i bolaget upphört väl i linje med den praxis som tillämpats i andra
fall vid styrelseledamöters avgång i förtid, och någon information som motsade
bolagets uppgift i detta avseende hade inte framkommit. Åklagaren
ansåg att det fanns starkt stöd för bedömningen att bolagets beslut att låta
Carl Bildt behålla optionerna varit dess önskan att på ett korrekt sätt
10 Uppgifterna hämtade från Gazproms resp. Nord Streams hemsidor, www.gazprom.com/
eng/articles/article8526.shtml, resp.
www.nord-stream.ru/eng/company/.
2006/07:KU20
50
avveckla hans engagemang i bolaget och därvid ersätta honom för hans
insatser där enligt de förutsättningar som angetts i optionsplanen och tillämpats
i bolaget.
Förmånen hade således från bolagets synpunkt enligt åklagaren realistiskt
sett inte varit kopplad till Carl Bildts tjänsteutövning som statsråd,
och det kunde inte antas att Carl Bildt haft annan uppfattning om bakgrunden
till bolagets beslut att låta honom få utnyttja optionerna på sätt som
skett. Det fanns heller ingen känd omständighet som gav stöd för en misstanke
att förmånen till Carl Bildt syftat till att han skulle handla pliktstridigt
och gynna bolaget. Risken för att Carl Bildts tjänsteutövning som
statsråd konkret skulle påverkas till följd av den erhållna förmånen måste
sammanfattningsvis bedömas som mycket begränsad. Vid en samlad bedömning
av det föreliggande underlaget fann åklagaren att den ifrågavarande
förmånen inte kunde anses utgöra en otillbörlig belöning för Carl Bildts
tjänsteutövning i den mening som avses med straffstadgandena om bestickning
och mutbrott.
Eventuella oredovisade uppdrag
Efter inslag i Sveriges Radios Ekosändningar har, som nämnts ovan, uppmärksammats
uppgifter om att Carl Bildt har kvar uppdrag utöver dem
som antecknats hos Statsrådsberedningen. Ekot har upprättat en förteckning11
över sådana uppdrag. De uppdrag som Carl Bildt enligt förteckningen
inte skulle ha lämnat avser Turkish Policy Quarterly, Trilateral
Commission, The Globalist, International Institute for Strategic Studies,
Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces, Fundación
Euroamérica, Friends of Europe, Centre for the Study of Terrorism and
Political Violence at the University of St Andrews, CEPOS och Centre for
European Reform.
Promemorior från Regeringskansliet
Utskottet har genom skrivelser som sänts till Regeringskansliet begärt svar
på vissa frågor. Som svar har den 6 mars samt den 8 och 21 maj 2007
översänts inom Regeringskansliet (Statsrådsberedningen och Utrikesdepartementet)
upprättade promemorior, bilagorna A1.3.7–A1.3.9.
Svarspromemoria den 6 mars 2007
I promemorian (bilaga A1.3.7) redogörs inledningsvis för riktlinjer och
överenskommelser för redovisning av statsråds förmögenhetsinnehav och
övriga förhållanden av betydelse för diskussionen om etik för statsråd.
Enligt promemorian gällde vid tiden för statsminister Fredrik Reinfeldts
regeringsbildning enligt ett regeringsbeslut från den 30 januari 1997
(SB97/918) att det i Regeringskansliet skulle föras en förteckning enligt
dåvarande 11 § första stycket insiderlagen (1990:1342) över bl.a. statsrå11
Sveriges Radios hemsida www.sr.se/Diverse/AppData/Isidor/files/83/3338.pdf.
2006/07:KU20
51
dens innehav av finansiella instrument. Statsrådens anmälningar om innehav
av finansiella instrument och ändringar i innehavet skulle lämnas till
rättschefen i Statsrådsberedningen. Vidare hänvisas till att skrivelsen
1996/97:56 Intressekonflikter för statsråd – utom en beskrivning av förbudet
mot bisysslor och reglerna om jäv och om förbudet mot insiderhandel
och skyldigheter att anmäla värdepappersinnehav – även innehöll en redogörelse
för de rutiner för insyn och kontroll hos regeringen som statsråden
i den då sittande regeringen under Göran Persson kommit överens om.
Enligt dessa överenskommelser redovisades uppgifterna om statsrådens
fondpappersinnehav offentligt. Även uppgifter om statsrådens tidigare
anställningar och uppdrag samt engagemang i andra verksamheter vid
sidan av uppdraget som statsråd var offentliga. Statsråden hade vidare kommit
överens om att anmäla närståendes fondpappersinnehav.
Vidare hänvisas till beskrivningen i Statsrådsberedningens promemoria
Förbud mot insiderhandel och skyldighet att anmäla värdepappersinnehav
(PM 1997:2, reviderad 2001-05-29), som redovisats ovan.
I anslutning till att regeringen under statsminister Fredrik Reinfeldt tillträdde
togs frågan upp om rutiner för statsrådens redovisning av finansiella
instrument och tidigare uppdrag m.m. Förslag till rutiner för
statsrådens redovisning utarbetades och diskuterades i regeringen, och regeringen
beslutade också den 26 oktober 2006 (SB2006/10647) att det i
Regeringskansliet ska föras en förteckning enligt 11 § första stycket lagen
(2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella
instrument. Beslutet överensstämmer i sak med regeringsbeslutet från
1997. Statsråden kom överens om rutiner som i allt väsentligt överensstämmer
med den ordning som gällde inför regeringsskiftet, och den första
förteckningen över statsrådens innehav redovisades den 27 oktober 2006.
Rutinerna för statsrådens anmälningar av finansiella instrument, tidigare
uppdrag m.m. är enligt svarspromemorian i huvudsak följande.
Ett statsråd som har sådant innehav skall anmäla sitt innehav så snart
som möjligt efter tillträdet. När innehavet förändras genom förvärv
eller överlåtelse görs en anmälan om förändringen. En sådan anmälan
bör ske senast 14 dagar efter förvärvet eller överlåtelsen. En ny anmälan
görs sedan en gång per år även om inga förändringar har skett.
Regelbundna transaktioner, som till exempel sparande av ett visst
belopp per månad i värdepappersfond, behöver bara redovisas genom
den årliga anmälan, som görs senast den 31 januari.
Ett innehav skall anmälas även om förvaltningen har uppdragits åt
till exempel en banks notariatavdelning. Anmälningsskyldigheten gäller
däremot inte sparande i privata frivilliga försäkringar, i tjänstepensionsförsäkringar
eller i premiepensionssystemet.
Statsråden skall anmäla även närståendes innehav av finansiella instrument
. Som närstående räknas makar, sambor, registrerade partner och
minderåriga barn. En sådan anmälan om närståendes innehav skall ske
på samma sätt som för det egna innehavet.
Statsråden har vidare åtagit sig att till rättschefen i Statsrådsberedningen
redovisa vissa andra förhållanden, såsom
– näringsverksamhet i bolag eller i annan form,
2006/07:KU20
52
– avtal med tidigare arbetsgivare om fortsatt utbetalning av lön, pension
eller liknande förmåner samt fortsatta betalningar från en arbetsgivares
sida av pensionsavgifter eller liknande avgifter,
– avtal med nuvarande eller framtida arbets- eller uppdragsgivare
om anställning, uppdrag eller liknande engagemang, dock inte engagemang
för det egna partiet eller dess organisationer samt
– tidigare anställningar och uppdrag. Det gäller dock inte engagemang
som upphört tidigare än fyra år före utnämningen till statsråd.
Redovisning skall vidare endast ske av engagemang hos sådana arbetseller
uppdragsgivare som rimligtvis kan tänkas förekomma som parter
eller ha något väsentligt intresse i ett regeringsärende.
Överenskommelsen mellan statsråden innebär vidare att uppgifterna
i förteckningen om statsrådens innehav och uppgifter om engagemang
är öppen för insyn från allmänheten.
Statsrådsberedningens promemoria Förbud mot insiderhandel och skyldighet
att anmäla värdepappersinnehav (PM 1997:2 reviderad 2001-05-29) ses
enligt svarspromemorian för närvarande över, och i det sammanhanget övervägs
även frågan om behov av formalisering av den redovisade överenskommelsen
mellan statsråden.
På en fråga om vilka överväganden rörande Carl Bildts olika privatekonomiska
intressen och uppdrag som gjordes av statsministern och av Carl
Bildt själv inför hans utnämning till utrikesminister, om vilken information
som statsministern frågade efter och vilken information som Carl Bildt lämnade
hänvisas till svar i granskningsärendet om statsministerns utnämning
av statsråd. Den samlade bilden av de erhållna uppgifterna vid samtalet,
tillsammans med vissa inhämtade referenser, utgjorde grunden för tillsättningen
av utrikesminister liksom andra statsråd. Vad gäller Carl Bildts
ekonomiska tillgångar samt uppdrag var det en självklarhet att dessa skulle
hanteras enligt de regelverk som gällt för tidigare regeringar när det gäller
redovisning av ekonomiska och andra intressen. I detta ingick också att
Carl Bildt skulle lämna uppdrag av främst ekonomisk men också annan
karaktär.
I promemorian anges följande uppdrag, anställningar och övriga förhållanden
som redovisade av Carl Bildt.
• styrelseordförande Kreab Group
• styrelseordförande Teleoptimering AB
• styrelsemedlem Vostok Nafta
• styrelsemedlem Lundin Petroleum
• styrelsemedlem HiQ
• styrelsemedlem Öhmans
• styrelsemedlem Legg Mason
• ordförande Nordic Venture Network
• styrelsemedlem RAND Corporation, Santa Monica CA
• styrelsemedlem Centre for European Reform, London
• styrelsemedlem International Institute for Strategic Studies, London
• styrelsemedlem European Policy Institute, Bryssel
• styrelsemedlem Aspen Institute Italia, Rom
2006/07:KU20
53
• styrelsemedlem New Eurasia Foundation, Moskva
• medlem av Internationella rådet vid Council on Foreign Relations,
New York/Washington
• rådgivare East Capital
På frågor om vilka dispositioner i fråga om uppdrag och privatekonomiska
intressen som Carl Bildt gjorde i samband med tillträdet som utrikesminister
anges att samtliga de nämnda uppdragen avvecklades i samband med
att han utnämndes till utrikesminister. Förvaltningen av hans finansiella
instrument överlämnades omgående till diskretionär förvaltning. Det innebär
att förvaltaren självständigt avgör vilka värdepapper som ska förvärvas
, avyttras eller behållas och att utrikesminister Carl Bildt själv inte har
något inflytande över det och inte informeras på annat sätt än genom Statsrådsberedningens
redogörelser över de dispositioner som sker. Förvaltaren
rapporterar regelbundet direkt till Regeringskansliet om hans innehav.
På frågor om anledningen till att hans anmälan till Statsrådsberedningens
förteckning över finansiella instrument inte var fullständig och om
något utöver vissa optioner i Legg Mason saknas är svaret att anledningen
till att den senaste tilldelningen av optioner inte omedelbart redovisades
var ett förbiseende men att detta saknar betydelse för frågan om eventuell
jävssituation eftersom övriga innehav i Legg Mason anmäldes. Några ytterligare
kända innehav som inte har anmälts i enlighet med Statsrådsberedningens
innehav finns inte. För att säkerställa att de uppgifter han lämnade
till Statsrådsberedningen om sitt innehav av finansiella instrument var korrekta
överlämnade Carl Bildt relevant dokumentation och uppgifter till den
utsedde förvaltaren och de sammanställdes och överlämnades därefter till
Statsrådsberedningen.
Såvitt avser tilldelning av optioner i Vostok Nafta hänvisas till särskild
bilaga innehållande bl.a. bolagets optionsplan, bolagsstämmoprotokoll den
12 december 2002 och brev den 11 januari 2007 från bolagets verkställande
direktör till Åklagarmyndigheten med redogörelse för beslut i fråga
om Carl Bildts optioner. Om bakgrunden till uppgiften att Carl Bildt inte
kunnat avstå från de optioner som han tillerkänts i Vostok Nafta och hur
beslutet att ge honom optioner förhåller sig till övriga beslut om ersättning
i en eller annan form till bolagsstyrelsen ges svaret att de aktuella optionerna
var utställda på Carl Bildt personligen och inte kunde överlåtas till
någon annan. Sedan optionerna omvandlats till aktier försåldes dessa omedelbart.
Beslutet att tilldela honom optionerna fattades av bolagsstämman
varefter styrelsen i enlighet med bolagets praxis tillät Carl Bildt att lösa in
optionerna på sedvanligt sätt. Han har inte själv haft någon del i detta
beslut, vilket framgår av bolagets redogörelse samt av åklagarens utredning
i frågan.
På frågor om i vilken utsträckning utrikesminister Carl Bildt har deltagit
i överläggningar eller informella diskussioner inom EU eller i andra internationella
sammanhang om frågor rörande den tilltänkta gasledningen i
Östersjön som berör Vostok Naftas ekonomiska intressen har svarats att
2006/07:KU20
54
frågor rörande den projekterade gasledningen inte diskuterats eller varit
föremål för ställningstagande vid möten inom EU sedan regeringsskiftet
men att frågan berörts vid bilaterala överläggningar med företrädare för
Finland, Tyskland, Ryssland, Lettland, Litauen, Polen och Danmark samt
att dragningen av olika gasledningar i vilka Gazprom har ett intresse enligt
offentliga uttalanden av företrädare för Vostok Nafta i realiteten inte har
någon betydelse för Vostok Naftas ekonomiska situation.
På en motsvarande fråga om frågor som påverkar Lundin Petroleums
intressen i Sudan är svaret att frågor rörande förhållandena i Sudan har
diskuterats bl.a. inom EU och i andra internationella sammanhang, vilket i
det förra fallet löpande redovisats för och diskuterats i riksdagens EUnämnd
. Det har huvudsakligen handlat om den svåra situationen i regionen
Darfur. Utrikesministern har dock också understrukit vikten av ett internationellt
engagemang för att säkerställa det fulla genomförandet av fredsavtalet
rörande främst södra Sudan. Han har inte deltagit i diskussioner som
rör specifika enskilda företags verksamhet i Sudan.
På en motsvarande fråga om frågor som påverkar ekonomiska intressen
hos övriga företag där utrikesminister Carl Bildt har värdepapper är svaret
att samtliga företag är beroende av en stabil ekonomisk och politisk utveckling
och att det säger sig självt att frågor om fred och ekonomiska
utvecklingsförutsättningar i olika delar av världen ständigt står på den utrikespolitiska
dagordningen. I en mer allmän mening kan detta ha betydelse
för hur fondsparande av olika slag utvecklas. Det svenska pensionssystemet
i dess helhet är t.ex. beroende av den ekonomiska tillväxten, och
såväl kollektivt förvaltade som inom PPM-systemet eller enskilt beslutat
pensionssparande i fonder påverkas självfallet i någon utsträckning av hur
den europeiska och globala ekonomin utvecklas. Att relatera detta till
enskilda företags intressen är dock knappast möjligt.
Den sittande regeringen har inte efter sitt tillträde fattat några beslut
som Carl Bildt fått avstå från att delta i på grund av jäv.
På en avslutande fråga om vilka upplysningar och kommentarer i övrigt
som anmälningarna och en av utskottet översänd promemoria ger anledning
till är svaret att de inte ger anledning till ytterligare kommentarer.
Tilldelning av optioner i Vostok Nafta
Vostok Naftas aktieägare har på bolagsstämmor beslutat att tilldela styrelsens
ledamöter optioner i bolaget. Enligt bolagets regler utgör optionerna
en del av styrelseledamöternas ersättning för styrelsearbetet. Utöver optionerna
erhåller styrelseledamöterna en kontant ersättning om USD 2 000
per styrelsemöte under förutsättning att ledamoten deltar personligen i
mötet. Denna ersättning begränsas dock till högst USD 10 000 per år och
per ledamot.
Föreskrifter om tilldelning av optioner till styrelseledamöter följer bolagets
optionsprogram för anställda och konsulter (Vostok Nafta Ltd Global
Share Option Plan). Detta program antogs av en extra bolagsstämma den
2006/07:KU20
55
27 april 2000 för tiden fram till den 27 april 2010. En anställd som slutar
sin anställning till följd av bl.a. sjukdom eller pensionering ska enligt
punkt 6.1.1 ändå kunna utnyttja tilldelade optioner under en halvårsperiod
från det att anställningen upphört. Därutöver har Vostok Naftas styrelse
(directors) möjlighet enligt punkt 6.1.1 (v) i programmet att i andra fall
(any other reason specified by the Direcotrs in their absolute discretion)
besluta att optioner ska kunna utnyttjas även efter det att anställningen i
koncernen har upphört. Beträffande styrelseledamöters optioner har Vostok
Naftas directors vid ett antal tillfällen beslutat att optioner ska kunna utnyttjas
även efter det att styrelseuppdrag har upphört. Enligt bolaget skapades
på så vis en praxis där avgående styrelseledamöter med stöd av punkt
6.1.1 (v) i optionsprogrammet tilläts behålla sina optioner under förutsättning
att styrelseuppdraget fullgjorts under en viss varaktighet samt att
ledamoten anses ha utfört uppdraget på ett fullgott sätt och därigenom
bidragit till bolagets gynnsamma utveckling. Directors har enligt punkt
8.11 i optionsprogrammet tolkningsföreträde av programmet, utom i de fall
då direkta direktiv från aktieägarna föreligger.
Vid Vostok Naftas ordinarie bolagsstämma i Stockholm den 12 december
2002 beslutades det att anta ett optionsprogram för bolagets styrelse med
vissa riktlinjer. Bland dessa riktlinjer återfinns tydliga regler för optionernas
löptider och när de anses förfalla. Där står det bl.a. ”Köpoptionerna
skall förfalla om uppdraget som styrelseledamot upphör på styrelseledamotens
egen begäran”.
Den 6 oktober 2006 upphörde Carl Bildts styrelseuppdrag i Vostok
Nafta, då han avgick på egen begäran från styrelsen. I december 2006
utnyttjade Carl Bildt 15 000 optioner som tilldelades honom i samband
med den ordinarie bolagsstämman den 15 december 2004. Beslutet att låta
honom utnyttja optionerna fattades enligt bolaget med hänvisning till att
det inte fanns skäl att behandla Carl Bildts optioner på annat sätt än vad
som gällt för tidigare avgående styrelseledamöter. Det konstaterades att
Carl Bildt väl uppfyllde de skäl som bolaget tidigare tillämpat vid bedömningen
av om utestående optioner skulle få utnyttjas och att det förhållandet
att han tilläts utnyttja sina optioner även efter det att hans
styrelseuppdrag i Vostok Nafta upphört stämmer överens med den praxis
som styrelsen etablerat i tidigare situationer då avgående styrelseledamöter
önskat utnyttja sina optioner.
Svarspromemorian den 8 maj 2007
Utskottet har genom en skrivelse den 26 april 2007 ställt frågor med
utgångspunkt i den lista över uppdrag som Carl Bildt enligt vad Sveriges
Radio publicerat skulle ha kvar.
Vad som begärts är följande.
2006/07:KU20
56
1. En redogörelse för om Carl Bildt haft de uppdrag som nämns i den
lista som publicerats på Sveriges Radios hemsida och som bifogas. Vilken
karaktär hade och – i den mån de alltjämt är aktuella – har
uppdragen?
2. Vilka uppdrag – utöver dem som han enligt listan har avgått från –
har Carl Bildt nu avsagt sig? Om så skett, när skedde det?
3. Har Carl Bildt haft ekonomiska relationer med de aktuella företagen
och organisationerna under tiden som utrikesminister?
4. Har Carl Bildt under tiden som utrikesminister haft några åtaganden
gentemot de aktuella företagen och organisationerna?
5. Finns några uppdrag utöver dem som redovisats i tidigare promemoria
till utskottet eller som nämnts i Ekots lista som Carl Bildt har kvar?
6. I en rapport från november 2006 som publicerats av Centre for European
Reform12 talas för att Gazprom bör kunna köpa in sig i europeiska
energiintressen. Vilken roll hade Carl Bildt i centret vid
tillkomsten och publiceringen av rapporten?
7. Vilken innebörd lägger Carl Bildt i uttrycket säkerhetsavstånd som
han använde det själv under konstitutionsutskottets utfrågning den 17
april och som det användes av exempelvis Etikkommittén 1991 i dess
promemoria?
I promemorian (bilaga A1.3.8) ges i huvudsak följande svar.
Utskottets frågor utgår från en lista som har publicerats av Sveriges
Radios Ekoredaktion. Utrikesministern har i olika sammanhang påtalat
att uppgifterna inte är korrekta eller saknar relevans i samanhanget.
Ekots ledning har kontaktats med begäran om ett beriktigande.
Utrikesministern har till Statsrådsberedningen redovisat sina tidigare
uppdrag i enlighet med gällande regelverk. Någonting att tillägga i sak
utöver vad utrikesministern redan har redovisat för Statsrådsberedningen
, offentligt samt inför utskottet finns inte.
Avslutningsvis förklaras att utrikesministern, i den mån utskottets ledamöter
vill ha ytterligare information i frågan, självfallet är villig att ånyo
framträda inför utskottet.
Svarspromemorian den 21 maj 2007
I promemorian (bilaga A1.3.9), som utgör svar på en skrivelse från utskottet
, där utskottet upprepar sin begäran från den 26 april, svaras i huvudsak
att Carl Bildt i samband med att han tillträdde som statsråd, i enlighet
med gällande regelverk, redovisat samtliga uppdrag som omfattas av anmälningsskyldigheten
och att han lämnat dessa uppdrag. Granskningen avser
enligt svaret Carl Bildts finansiella intressen, och han har lämnat de uppdrag
som är relevanta i sammanhanget. Vad gäller Centre for European
Reform hade han vid angiven tidpunkt inte något uppdrag i centret.
Därutöver har upprepats förklaringen att utrikesministern självfallet är
villig att ånyo framträda inför utskottet.
12 Katinka Barysch, The EU and Russia: From principle to pragmatism?, Centre for European
Reform policy brief.
2006/07:KU20
57
Utfrågningar
Utskottet har den 29 mars 2007 hållit utfrågning med rättschefen i Statsrådsberedningen
Christina Weihe, bilaga B1, den 17 april och den 30 maj
2007 med utrikesminister Carl Bildt (bilagorna B11 och B14) samt den 19
april 2007 med statsminister Fredrik Reinfeldt (bilaga B12). Den 16 april
2007 respektive den 8 maj 2007 hölls utfrågningar med styrelseordföranden
i Lundin Petroleum Ian H Lundin (bilaga B8) och verkställande
direktören i Vostok Nafta Investment Ltd Per Brilioth (bilaga B13).
Christina Weihe
Rättschefen Christina Weihe redogjorde under utfrågningen för arbetet
inom Regeringskansliet med jävsfrågor och för de jävsbestämmelser som
är aktuella att tillämpa i regeringsarbetet.
Hon nämnde inledningsvis att förvaltningslagens jävsbestämmelser tillämpas
analogt och att dessa bestämmelser tar sikte på konkreta ärenden, inte
på faktiskt handlande. Sakägarjävet är det som man främst tittar på, därefter
kommer man in på frågor om intressejäv och den s.k. generalklausulen.
Intressejäv kan föreligga om ett ärendes utgång kan medföra synnerlig
nytta eller skada för statsrådet eller någon närstående. Det gäller framför
allt när ett statsråd har en stor aktiepost i ett bolag, bolaget är part i ärendet
och ärendets utgång inte är av ringa betydelse för bolaget. En liten
aktiepost i ett bolag som är part i ärendet grundar enligt litteraturen i allmänhet
inte jäv. I generalklausulen föreskrivs att jäv kan föreligga om det
i övrigt, alltså när de andra jävsbestämmelserna inte är tillämpliga, finns
någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till beslutsfattarens
opartiskhet i ärendet. Det ska då vara något mer påtagligt som
gör att man landar i den bedömningen. I litteraturen sägs att det kan vara
sådant som att någon är uppenbart ovän med den som är part i ärendet,
eller att man är ekonomiskt beroende av en part i ärendet.
I fråga om rutinerna hänvisade Christina Weihe inledningsvis till den
överenskommelse som träffats mellan statsråden och som innebär att de
ska anmäla värdepappersinnehav och ändringar i innehavet. Anmälningarna
görs till rättschefen i Statsrådsberedningen, dvs. för närvarande till
henne. De kommer oftast till henne från expeditions- och rättscheferna vid
departementen. Ibland kommer de direkt från statsråden, ibland direkt från
exempelvis en förvaltare. Det är framför allt expeditions- och rättscheferna
i departementen som känner till vad statsråden har för innehav. Expeditions-
och rättscheferna har också tillgång till den samlade förteckningen
över samtliga statsråds värdepappersinnehav. Prövningen av jäv i ett
ärende påbörjas därför när beredningen av ärendet börjar.
Inför regeringssammanträdena lämnar alla departement sina ärendeförteckningar
till Statsrådsberedningen. Rutinen är sedan en längre tid tillbaka
sådan att rättschefen går igenom alla ärendeförteckningar och jämför dem
med innehavsförteckningen för att ytterligare säkerställa att jävsfrågor beaktas,
men det är sällan frågan om jäv dyker upp först i detta läge. De
2006/07:KU20
58
tillfällen när frågan om jäv uppmärksammas sker det ofta genom att en
rätts- eller expeditionschef hör av sig till henne och säger att de har ett
ärende, som ska upp nästa vecka eller den här veckan, där en jävsfråga
kan vara aktuell. Man är givetvis i arbetet ute på departementen uppmärksam
på dessa frågor.
Om det först vid den genomgång som rättschefen i Statsrådsberedningen
gör upptäcks att det kan föreligga jäv, gäller enligt de rutiner som gällt
åtminstone sedan ett par år att i första hand berörda expeditions- och rättschefer
kontaktas. Om vid sådana kontakter görs bedömningen att det är ett
beslut som statsrådet inte ska delta i är det i första hand respektive rättsoch
expeditionschef som talar med sitt statsråd, inte rättschefen i Statsrådsberedningen
. Om man i en sådan dialog kommer fram till att ett visst
statsråd inte ska delta i beslutet underrättas statsministern eller annan ordförande
vid regeringssammanträdet om förhållandet före sammanträdet. Att
statsrådet inte deltar i just det beslutet framgår av protokollet. Om man
inom ramen för övervägandena i stället kommer fram till att det inte föreligger
jäv utan att statsrådet kan delta i beslutet görs det ingen särskild
anteckning om det.
I fråga om regeringsbeslutet i november 2006 som gällde en ansökan av
Peter Gaz om förlängning av giltighetstiden för tillstånd för att utforska
svensk kontinentalsockel i Östersjön för en naturgasledning från Ryssland
till Tyskland–Danmark, påpekade Christina Weihe att detta var vad som
framgick av ärendeförteckningen, tillsammans med förslag till beslutsmening.
I ärendet följdes rutinerna, vilket innebär att det gjordes en jämförelse
med innehavsförteckningen, och det konstaterades att inget av
statsråden har aktier eller engagemang i sökandebolaget. Christina Weihe
gjorde bedömningen att ärendet inte var av den beskaffenheten att det
fanns anledning att misstänka jäv hos något av statsråden, och hon blev
heller inte kontaktad i ärendet av någon rätts- eller expeditionschef. De
vanliga rutinerna följdes. Hennes ställningstagande var och är att det inte
förelåg jäv i ärendet mot bakgrund av utrikesministerns innehav av värdepapper.
Varken utrikesministern eller något annat statsråd eller någon
honom närstående eller ställföreträdande för dem var part i ärendet eller
hade aktier eller optioner i det företag som var part. Det fanns inte heller,
såvitt hon känner till, någon annan särskild omständighet som var ägnad
att rubba förtroendet till opartiskheten i ärendet. Enligt regelverket förelåg
det inte jäv.
Hur det uppfattas i den allmänna debatten är en helt annan sak.
Frågan om rutiner togs upp i anslutning till att den nya regeringen tillträdde
. Christina Weihe kan inte ange exakt när det skedde, men hon
uppfattade att regeringen var mycket angelägen om att på ett tidigt stadium
upparbeta rutiner för frågorna om redovisning av värdepappersinnehav
och liknande.
Christina Weihe har inte svarat på frågan om hon kände till kopplingen
mellan Vostok Nafta och Peter Gaz utan hänvisat till att rutinerna följts
och att hon inte heller i dag anser att det förelegat en jävssituation.
2006/07:KU20
59
Carl Bildt
Utrikesminister Carl Bildt har vid utfrågningen den 17 april 2007 uppgivit
bl.a. följande.
Hans optioner i Vostok Nafta grundades på ett optionsprogram som
beslutats av bolagsstämman som en del av styrelsearvoderingen, vilket
också framgår av handlingar som är tillgängliga för utskottet. Han skulle
inte ha kunnat avstå från optionerna, men han skulle givetvis ha kunnat
avstå från att lösa in dem när detta blev möjligt i december 2006. Det såg
han dock ingen anledning till. Beslutsgången när det gäller optionerna
skedde i enlighet med optionsplanen och i enlighet med den praxis som
funnits. Bolagsstämman fattade beslutet om hur optionsprogrammet, som
en del av styrelsearvoderingen, skulle se ut. Sedan fanns det en praxis
utvecklad för hur man skulle förfara när det gällde att faktiskt göra de
enskilda utbetalningarna.
Regeringsbeslutet den 9 november 2006 gällde en förlängning av giltighetstiden
för ett tillstånd för det ryska företaget Peter Gaz till vissa
utforskningar av den svenska delen av kontinentalsockeln i Östersjön. Ärendet
var rutinartat, och varken han eller Utrikesdepartementet hade anledning
att delta i beredningen av det.
Enligt offentliga uttalanden av företrädare för Vostok Nafta har dragningen
av olika framtida gasledningar, i vilka Gazprom har ett intresse, i
realiteten inte någon betydelse för Vostok Naftas ekonomiska situation.
Han vet ingen som egentligen tror att begränsningar i pipelines, eller i
andra transportmöjligheter som kommer åren framöver, kommer att utgöra
någon begränsning för Gazproms möjligheter att exportera gas till Västeuropa
. Därmed har det heller ingen betydelse för Vostok Naftas ekonomiska
situation. Det skulle inte haft någon betydelse alls för värdet på hans optioner
om regeringen i beslutet sagt nej till Peter Gaz framställning om
förlängd tid för undersökningarna. Vilket ägande Vostok Nafta eller Gazprom
kan ha i Peter Gaz känner han inte till, och han saknar egentligen
varje typ av kännedom om detta företag. Han hade aldrig hört talas om
det tidigare.
Det han gjorde som styrelseledamot var styrelsearbete, vilket innebär att
man inte har, och inte ska ha, den exekutiva ledningen för företaget. Styrelsen
har att se till att det finns en verkställande ledning som sköter det
exekutiva. Styrelsen har att ta ställning till vissa strategiska avgöranden
och ett antal andra frågeställningar. Hans arbete som styrelseledamot –
kanske mindre i Vostok Nafta men i andra företag – har dominerats av
arbetet med helt nya uppförandekoder och legala miljöer för nationellt och
internationellt företagande. Men det fördes också en diskussion om den
långsiktiga investeringspolitiken i företaget.
När han avgick ur styrelsen för Vostok Nafta var han medveten om
optionsprogrammet i allmänna drag, och om den praxis som innebar att
man kvarstår i optionsprogrammet om man avgår på ett sådant sätt att
man huvudsakligen har fullgjort sitt uppdrag. Det hade dock inte hänt
2006/07:KU20
60
under hans tid som styrelseledamot att styrelsen beslutat att ge optioner till
någon som avgått ur styrelsen. På frågor om optionsmöjligheten innebar
att Vostok Nafta hade en hållhake på honom under hösten 2006, svarade
Carl Bildt att företaget tvärtom hade en legal skyldighet gentemot honom.
I fråga om engagemanget i Lundin Oil och Lundin Petroleum framhöll
Carl Bildt att företaget i dag har sin huvudsakliga förankring i Nordsjöområdet
, men under hans tid i styrelsen har produktion och exploatering skett
i Vietnam, Malaysia, Albanien, Tunisien, Libyen, Iran, Sudan, Nigeria,
Indonesien, Frankrike, Holland, Irland och Venezuela. Som styrelseledamot
i företaget har han bl.a. tagit fram uppförandekoder för hur företag
uppträder i politiskt komplicerade områden.
Han har gjort två mer utförliga resor till Sudan: den ena i början av juli
2001 och den andra i slutet av januari 2002. Det var delvis en del av lite
större resor, som handlade om den politiska utvecklingen i Sudan och i
regionen. Det handlade inte om konkreta företagsaffärer, som styrelseledamöter
inte ägnar sig åt. Avsikten var att få i gång en politisk fredsprocess,
och han ägnade mycket tid åt olika kontakter i det ärendet. Han träffade
även presidenten i Sudan, och hans budskap till denne var i fråga om olja:
”Ni ska inte tro att ni ska kunna utnyttja de resurser och den möjlighet för
Sudan som oljan är om ni fortsätter med detta krig. Ni måste sätta er ned
och få en fredsprocess. Det är det som skapar förutsättningar för att ni ska
kunna utveckla ert lands resurser.” Han har inte varit med om att förhandla
fram ett avtal mellan den sudanesiska staten och ett konsortium där
Lundin Oil ingick i maj 2001 om fortsatt oljeutvinning och hänvisade till
att sådana förhandlingar inte ingick i styrelseuppdraget.
Carl Bildt anser att oljan var en faktor för fred. Det var oljan som ledde
till att ett antal regeringar sedan engagerade sig i det som kom att bli den
fredsprocess som ledde till fredsavtalet nord–syd. Darfur ligger separat
från allt detta.
Carl Bildt framhöll att konflikterna i och kring södra Sudan hade en
oerhörd komplexitet. Sudan är så stort, Afrikas största land, och det finns
så många konflikter att nästan varje uppgift om något som förekommit är
sann någonstans vid någon tidpunkt.
Vad han såg till som styrelseledamot var att företaget hade ett rapporteringssystem
så att de visste vad som hände i området där de hade verksamhet.
Där det finns västliga företag och frivilligorganisationer finns ögon
och öron som kan slå larm och som kan hjälpa. Det – och det han sett
från andra konfliktområden – drev honom att vara närvarande.
Han tror att
företag som är verksamma i sådana områden – om de arbetar efter sociala
principer och är ansvarstagande – faktiskt kan göra en insats för människorna
. Även om många kan anse att han har fel, är han alldeles övertygad
om att när de var där, med de hjälpprogram de hade och med de ögon
och öron som fanns på marken i den mycket begränsade del av Sudan
som de var i, hjälpte de faktiskt enskilda människor till ett bättre liv.
2006/07:KU20
61
Han uppfattade sin roll i de styrelser han suttit i som att vara en ledamot
bland andra. Han har förstås inte suttit huvudsakligen i
revisionskommittéer och tittat på siffror, utan i kommittéer som sysslade
med public governance – hur styrelser ser ut, hur man uppfyller etikkoder
och hur man har det med relation till vidare samhällsintressen. I någon
utsträckning har han också suttit i styrelser för att kunna göra lite bredare
både politiska och ekonomiska, i någon utsträckning också tekniska, bedömningar
.
När han i höstas blev tillfrågad om han ville ingå i regeringen, funderade
han över möjligheten att gå till ett politiskt uppdrag med de frågor
det skulle medföra och över villkoren för personer som varit ännu mer
engagerade i företagande än vad han varit. Det är rimligt som en del av
den politiska debatten att det ställs upp frågetecken för vad politiker ägnat
sig åt utanför politiken.
I frågan om ofullständig redovisning av optioner i Legg Mason förklarade
Carl Bildt att han av förbiseende underlåtit att redovisa de ytterligare
optioner som tilldelats honom. Han hade fått meddelande om dem under
sommaren men tog inte del av meddelandet förrän senare. Han ville dock
framhålla att antalet optioner inte hade någon betydelse vid jävsbedömningar
.
På frågor om hur hans optioner rimmar med de etiska rekommendationerna
att statsråd ska avhålla sig från placeringar i aktieoptioner, aktieterminer,
ränteoptioner, ränteterminer, indexoptioner och indexterminer
svarade Carl Bildt att det rimmar mycket väl. Uttrycket placera i aktieoptioner
innebär att man går in och köper aktieoptioner, och det har han inte
gjort. De optioner han har, har varit styrelseersättningar som andra beslutat
om.
Såvitt avser ansvaret för att bedöma jävssituationer inför regeringssammanträden
ansåg han att det är det ansvariga statsrådet som har ansvaret,
men att det är lite olika i olika fall. Om statsrådet är föredragande i ett
ärende ser han ärendet, och statsministern ser alla ärenden och beslutsmeningar
. Annars har ett statsråd ingen information i förväg om de ärenden
som kommer upp på det formella regeringssammanträdet. Den lista som
ligger på bordet innehåller bara beteckningen på ärendena, inte beslutsmeningar
. Ytterst ligger ansvaret vid jävsbedömningen framför allt på det
statsråd som har att föredra ärendet, sedan de andra som kan ha information
om ärendets karaktär, och sedan är det Statsrådsberedningen. Om han
som statsråd är informerad om att jäv kan ifrågakomma för honom i ett
ärende är han ansvarig.
Genom att sälja aktierna i Vostok Nafta vid tillträdet som utrikesminister
iakttog han säkerhetsavstånd till de gränser som satts upp av Etikkommittén
och gjorde vad som borde göras för att undvika jävsdiskussioner.
Vid utfrågningen den 30 maj 2007, som ägnades åt frågor om eventuella
kvarstående och oredovisade uppdrag, hänvisade Carl Bildt inledningsvis
till att han i ett decennium haft mycket av sin verksamhet i såväl interna2006/07
:KU20
62
tionellt fredsarbete som internationellt företagande samt att han också varit
engagerad i ett antal internationella tankesmedjor som Internationella institutet
för strategiska studier i London (IISS), European Policy Centre i
Bryssel, Council on Foreign Relations i New York och Rand Corporation
i USA.
Han uppgav vidare att han också tillfrågats om att vara rådgivare till
och ingå i rådgivande grupper till internationela institutioner, organisationer
och företag, såsom Europakommissionen, Europeiska rymdstyrelsen
och det internationella Internetföretag som svarar för regleringen av hela
Internetsystemet, ICANN. Dessa uppdrag har oftast varit tidsbegränsade,
vilket också gäller Internationella Balkankommissionen.
Utöver detta har hans namn förekommit i vad som skulle kunna betecknas
mer som hederspaneler eller i olika akademiska sammanhang. Det har
rört sig om aktiviteter som han på olika sätt velat stödja genom sitt namn,
exempelvis Friends of Europe i Bryssel, Centret vid universitet St
Andrews i Skottland, där han fick ett hedersdoktorat för ett antal år sedan,
Carnegie Center i Moskva och European Stability Initiative. Det rör sig
om uppdrag av starkt varierande karaktär. Han har lagt ned ett betydande
arbete med att delta i olika policydiskussioner. Det säger sig självt att det
rör sig om oavlönade insatser. I andra sammanhang har hans insatser
inskränkt sig till att han ställt sitt namn till förfogande. De sammanhang
där han faktiskt förekommit känner han en viss retroaktiv stolthet över.
Det har gett honom ett internationellt informations- och kontaktnät av betydande
värde men han hoppas också att han under olika perioder kunnat
bidra till att dessa tankesmedjor, institutioner eller organisationer och – i
vissa fall – företag har kunnat utvecklas bättre.
Med undantag för hedersmedlemskap i redaktionsråden för tre internationella
tidskrifter, Europe’s World, Russia in Global Affairs och Turkish
Policy Quarterly, som han fortfarande har kvar, har han avvecklat alla uppdragen
, många av dem för åtskilliga år sedan. Han har inte haft några
aktiviteter eller kontakter i dessa tidigare egenskaper sedan han tillträdde
som utrikesminister. Ekonomiska ersättningar har han uppburit enbart från
de företag som redovisats i tidigare sammanhang och enbart under tiden
innan han blev utrikesminister. Några åtaganden gentemot organisationena
har han inte kvar, möjligen med undantag av att han kunnat lova att hålla
ett anförande. I något fall ansåg han att det passade väl ihop med uppgiften
som utrikesminister.
Det har inte utgått någon betalning för engagemanget i tankesmedjorna
och i övrigt. Han har gjort frivilliga insatser grundat på ett engagemang
för de frågor som organisationerna sysslat med. Det har rört sig om ideellt
internationellt arbete.
Han uppgav också att en del av de uppdrag som nämnts av Ekot är
sådant som han inte känner igen.
Det kan röra sig om sådant som ligger
så långt tillbaka i tiden att namnbyten och annat har skett. Det kan också
röra sig om rena missuppfattningar av sakförhållandena.
2006/07:KU20
63
Carl Bildt citerade det avsnitt i Statsrådsberedningens riktlinjer för redovisning
av andra förhållanden än innehav av finansiella instrument, som
avser tidigare anställningar och uppdrag och där det sägs att bara ”engagemang
hos sådana arbets- eller uppdragsgivare som rimligtvis kan tänkas
förekomma som parter eller ha något väsentligt intresse i ett regeringsärende”
behöver redovisas. Han förklarade att många av de uppdrag som
ifrågasatts faller tydligt utanför redovisningsskyldigheten. Många medlemskap
ska inte, och brukar inte, redovisas.
På frågor uppgav Carl Bildt vidare att han lämnat uppdraget för Centre
for European Reform, vilket han meddelade i samband med att han blev
utrikesminister. Det kan bekräftas genom telefonsamtal med institutets
chef. Han har också lämnat International Institute for Strategic Studies.
I flera fall har hans namn inte tagits bort från organisationers hemsidor
och liknande. För International Institute of Strategic Studies och för flera
andra av organisationerna gäller principen att den som sitter i organisationens
council suspenderas med automatik när han eller hon tillträder ett
offentligt uppdrag. Det ingår i statuterna och har att göra med att organisationerna
vill värna sitt oberoende. Så är det ofta i den anglosaxiska
världen. Han är fortfarande medlem i institutet, men sitter inte i rådet. Han
är invald i council, det kan han inte göra så mycket åt men är alltså suspenderad
. Det är inte hans sak att se till att hans namn tas bort från dess
hemsida, det kommer de väl att gära vad det lider.
Trilateral Commission är han fortfarande medlem i men är suspenderad
från att delta i verksamheten. Även där har tidigare rått den situationen att
den som går in i ett offentligt uppdrag suspenderas automatiskt. Han har
inte ingått i styrelsen för kommissionen.
De avsägelser som han har gjort och som ifrågasatts kan bekräftas
genom telefonsamtal med de olika institutens chefer.
Såvitt avser de tre uppdragen som innebär att hans namn finns med i
listorna över hedersredaktionsråd i de tidigare nämnda internationella tidskrifterna
frågade han för säkerhets skull rättschefen om detta kunde
kvarstå och fick beskedet att det inte kunde medföra några problem över
huvud taget. Sådant hade tydligen förekommit tidigare – självfallet. Det
förekommer ju att statsråd står med sitt namn som hedersledamöter i föreningar
och annat i det svenska föreningslivet, ofta mot bakgrund av ett eget
tidigare engagemang.
Fredrik Reinfeldt
Statsminister Fredrik Reinfeldt erinrade under utfrågningen om att den nya
regeringen tillträdde den 6 oktober. Redan den 7 oktober samlade han den
på Haga med syftet att bl.a. få en bred genomgång av jävsregler och liknande.
Vid det andra sammanträdet med regeringen hölls ytterligare genomgångar
för att säkerställa att alla förstod hur jävsregler och andra regler
kring ekonomiska intressen skulle efterlevas.
2006/07:KU20
64
I sin egenskap av tillträdande statsminister hade han personliga samtal
med bl.a. Carl Bildt inför tillsättningen av statsråd. Fredrik Reinfeldt är av
åsikten att politiken berikas av att förtroendevalda har olika bakgrunder
och erfarenheter med stor spännvidd. Det tillför det politiska arbetet nya
kunskaper och motverkar bilden av politiken som en sluten verksamhet,
tillgänglig bara för ett fåtal.
Då Carl Bildt tillfrågades om han ville ingå i regeringen nämnde han
sina dåvarande engagemang utanför politiken. Han redogjorde också för
frågor om hanteringen av de olika finansiella instrument som han hade,
och som nu avyttrats eller disponeras hos extern förvaltare. Det var en
självklarhet att hans ekonomiska tillgångar och uppdrag skulle hanteras
enligt det regelverk som gällt för tidigare regeringar när det gäller redovisning
av ekonomiska och andra intressen. I detta ingick att han skulle
lämna tidigare uppdrag, främst ekonomiska men också uppdrag av annan
karaktär. Reinfeldt och Bildt var överens om att det i en del fall inte gick
att avveckla uppdragen och de ekonomiska intressena omedelbart, bl.a.
mot bakgrund av att Carl Bildt inte hade räknat med att få frågan om att
bli utrikesminister, men Bildt skulle föra över sitt värdepappersinnehav till
diskretionär förvaltning eller avveckla det. Fredrik Reinfeldt ansåg ändå att
det var viktigt att Sverige skulle få den bästa utrikesminister som vi kunde
få. Med den diskussion som hölls fanns det ingen anledning för Fredrik
Reinfeldt att gå igenom hela innehavet i detalj, men han kände till att
Bildt hade en ersättning för styrelsearbete i form av optioner som inte gick
att sälja och som därför inte kunde avvecklas direkt. Vilket värde optionerna
hade uppfattade han inte som en relevant fråga.
Fredrik Reinfeldt ville framhålla att en stor del av regelverket om statsråds
innehav av värdepapper m.m. utformats som grund för vilka frågor
som är av betydelse för hur statsråd som redan är statsråd ska agera och
att man bör göra en distinktion mellan den situationen och den som rådde
då han och Carl Bildt hade att diskutera hur Bildt skulle avveckla sina
engagemang för att kunna bli statsråd.
På frågor om regeringsbeslutet den 9 november 2006 om gasledningen i
Östersjön hänvisade Fredrik Reinfeldt till gällande riktlinjer och rutiner för
hur man inom regeringen och Regeringskansliet säkerställer att förvaltningslagens
jävsregler ska efterlevas. Det enskilda statsrådet har ett ansvar, och
därutöver finns ordningen med att rätts- och expeditionschefer i de respektive
departementen gör genomgångar inför regeringssammanträdena och att
också rättschefen i Statsrådsberedningen gör en genomgång.
Till det kommer
också att Fredrik Reinfeldt som regeringschef har ett ansvar för att
det vid ett möte som han leder inte fattas beslut där någon kan vara jävig.
Inför det aktuella regeringssammanträdet hade den genomgång som behöver
göras gjorts, och det bedömdes att det inte förelåg en jävssituation.
Fredrik Reinfeldt har inte svarat på frågan om han kände till kopplingarna
mellan Gazprom, Vostok Nafta och Peter Gaz utan på denna fråga
hänvisat till gällande jävsregler och riktlinjer.
2006/07:KU20
65
Ian H. Lundin
Ian H. Lundin, som är styrelseordförande i Lundin Petroleum AB, åtföljdes
under utfrågningen av advokat Erik Nerpin. Sektionschefen Robin
Travis, riksdagens utredningstjänst, biträdde med översättning i vissa delar.
Ian H. Lundin berättade att Lundin Petroleum har funnits i fem eller
sex år och är noterat på börsen. Dess största produktionsanläggningar finns
i Västeuropa, mest i England, Norge och Frankrike. De har också produktion
i Tunisien och prospekteringsaktiviteter i olika delar av världen,
inklusive Ryssland, Sudan, Kongo (Demokratiska republiken Kongo), Etiopien
och Indonesien. Tidigare har företaget också arbetat i andra länder,
som Egypten och Libyen. Lundin Oil involverade sig i Sudan tidigt 1990.
De senaste fem årens tillväxt i bolaget beror inte främst på verksamheten i
Afrika, utan det är tillgångarna i Nordsjön, där man har förvärvat olja,
som har ökat i värde. Tillgångarna i Sudan uppskattar Ian H. Lundin till
ungefär 2 eller 3 % av det bokförda värdet i bolaget. Företaget tar generellt
ett socialt ansvar i Sudan och i Afrika. Företaget har bidragit till en
positiv utveckling, både ekonomiskt och när det gäller den fredsprocess i
Sudan som manifesterades i ett fredsavtal 2005 mellan Khartoumregeringen
och rebellerna i söder.
Carl Bildt blev ledamot i styrelsen 2000. Skälet till att man önskade ha
honom med var att han hade speciella expertkunskaper och speciella erfarenheter
av utrikesförhållanden.
Carl Bildt var oberoende styrelseledamot (independent director). Enligt
vad Erik Nerpin utvecklade närmare är detta en term som ingår i börsens
regelverk och har att göra med om ledamoten har bindningar och/eller försörjning
från bolaget eller dess huvudägare. Denna prövning skedde även
av utomstående revisorer i samband med att Lundin Petroleum noterades
på Stockholmsbörsen. Erik Nerpin framhöll också – på tal om styrelsens
uppgift och styrelsearbetet – att man ibland brukar säga att styrelsens viktigaste
och enda uppgift är att tillsätta verkställande direktören, att tillsätta
top management. Därutöver granskar man denna och försöker vara ett bollplank
, ett kritiskt sådant. Styrelsen i Lundin Petroleum, och tidigare Lundin
Oil, har ett årligt styrelsemöte när man besöker en av bolagets
anläggningar, i första hand nästan som ett socialt evenemang för det
interna styrelsearbetet.
Ian H. Lundin uppgav vidare att han på fem år gjorde två eller tre resor
med Carl Bildt, bl.a. till Khartoum, ett eller högst två år efter det att Carl
Bildt gick in i styrelsen och någon tid före fredsavtalet. De träffade ledningen
i Khartoum, bl.a. presidenten, och diskuterade politik allmänt. I
den diskussionen tryckte Carl Bildt på mänskliga rättigheter och vikten av
fred och utveckling.
Det är normalt för styrelsen att besöka de platser där
företaget har verksamhet, och i samband med det gör man ofta en artighetsvisit
hos ledningen. Det kan vara på departementsnivå eller högre eller
lägre nivå.
2006/07:KU20
66
Ian H. Lundin kunde inte säga om det haft någon inverkan på företagets
verksamhet i Sudan att Carl Bildt deltagit i kontakter med Sudans statsledning
men hoppades att hans närvaro förstärkte budskapet om betydelsen
för företaget att arbeta i en fredlig miljö.
Per Brilioth
Per Brilioth, som är verkställande direktör i Vostok Nafta Ltd, åtföljdes
under utfrågningen av advokat Jörgen Axelsson.
Betydelsen av den gasledning som Gazprom planerar att dra genom
Östersjön bedömde Per Brilioth vara mycket ringa för värdeutvecklingen
av Gazprom, som utgör 90 % av Vostok Naftas aktieinnehav. Även betydelsen
av regeringsbeslutet den 9 november 2006 att bevilja Peter Gaz
förlängt tillstånd att undersöka den svenska kontinentalsockeln bedömde
han vara mycket ringa. Däremot har gasledningen och undersökningarna
inför dess byggande stor betydelse för tyska gasföretag och den tyska industrin
. För Gazprom är gasledningen ett alternativ bland många för att
exportera rysk gas. Beslutet att försöka bygga gasledningen fattades år
2005, och om gasledningen hade betydelse för värdet borde det ha visat
sig då. Gazprom skulle ha möjlighet att transportera gas västerut genom
befintliga ledningar genom Ukraina och Vitryssland och genom en eventuell
ledning österut till Kina. Ett annat alternativ är att transportera på båt,
och exporten kommer då förmodligen att i större utsträckning gå till Amerika
.
Störst betydelse för värdeutvecklingen har förväntningar om att priset på
gas ska gå upp inom Ryssland efter avreglering. Det stora investeringsprojektet
för bolaget är att utvinna gas.
På fråga om Carl Bildt hade en juridisk rätt att få lösa in sina optioner
hänvisade Jörgen Axelsson till Vostok Naftas optionsprogram som antogs
2004. Programmet ger utrymme för att låta styrelseledamöter som avgått
innan de formellt till fullo kvalificerat sig för optionerna att ändå få
behålla och utnyttja dem. Så hade också skett tidigare. Enligt Jörgen
Axelsson låg det i linje med bolagets lojalitetsplikt att behandla liknande
fall lika och att därmed låta Carl Bildt lösa in de optioner han haft rätt till
om han stått kvar som styrelseledamot då tiden för inlösen var inne.
Per Brilioth uppgav vidare på frågor att bolaget numera avskaffat optionsprogrammet
för styrelseledamöter. Det deklarerades på bolagsstämman
2005. Styrelseledamöter som tillträtt därefter har således inte fått några
optioner, och arvodet har varit detsamma för olika styrelseledamöter.
Utskottets ställningstagande
En fråga som utskottet har att ta ställning till är om utrikesminister Carl
Bildt på grund av jäv bort avstå från att delta i det regeringsbeslut varigenom
giltighetstiden för ett tillstånd att utforska den svenska kontinentalsockeln
förlängts (beslutet den 9 november 2006). Utskottet konstaterar att
2006/07:KU20
67
Carl Bildt inte hade några direkta ekonomiska intressen i Peter Gaz och
att beslutet inte heller i övrigt kunde bedömas påverka hans ekonomiska
intressen. Något jäv har således enligt utskottets mening inte förelegat.
Som utrikesminister Carl Bildt själv medgett har han – av förbiseende –
underlåtit att till Statsrådsberedningen anmäla sitt totala innehav av optioner
i Legg Mason, förrän han genom medier uppmärksammats på försummelsen
. Han har då kompletterat sin anmälan. Någon betydelse för
bedömningen av hans situation i jävshänseende har denna försummelse
inte haft. Utskottet vill dock slå fast att de uppgifter som lämnas till Statsrådsberedningens
förteckning ska vara korrekta och fullständiga.
Kritik har riktats mot såväl utrikesminister Carl Bildt som statsminister
Fredrik Reinfeldt för Carl Bildts tidigare engagemang i olika kommersiella
företag och kvarstående optioner i Legg Mason. Med anledning av detta
finns anledning för utskottet att något utveckla synen på det politiska uppdraget
i sig och på dess förhållande till samhället i övrigt. Utskottet vill
betona värdet av erfarenhet av politiska förtroendeuppdrag och av politiskt
arbete i övrigt. De flesta politiker är också angelägna om att hålla breda
kontaktytor med samhällets olika delar. I lika hög grad vill dock utskottet
betona värdet av att människor kommer in i politiken med egna erfarenheter
från och kunskaper om andra delar av samhället. Det kan vara fråga
om erfarenheter från olika yrken, från uppdrag i organisationer eller i
näringslivet. Sådana erfarenheter är enligt utskottets mening berikande i
det politiska arbetet, likaväl som erfarenhet av politiskt arbete kan vara
berikande för verksamhet inom samhället i övrigt. En möjlighet för människor
att växla mellan dessa olika områden bör således bejakas.
Beträffande de optioner i Legg Mason som Carl Bildt erhållit som styrelseledamot
har hävdats att han genom detta innehav handlat i strid med
de av Etikkommittén utfärdade rekommendationerna att statsråd inte ska
göra placeringar/handla i optioner. Gentemot detta har invänts att utrikesminister
Carl Bildt inte har gjort några placeringar eller handlat i optionerna
och att rekommendationerna inte avser den situation som han befinner sig
i. Utskottet delar uppfattningen att det är skillnad mellan att aktivt handla
i optioner eller terminer och att ha erhållit optioner som ersättning för styrelsearbete
. Vad avser det förstnämnda handlingssättet anser utskottet att
de nämnda rekommendationerna har goda skäl för sig, medan den sistnämnda
situationen bör bedömas efter sina egna speciella förutsättningar
och likställas med innehav av andra värdepapper och tillgodohavanden.
Det har vidare ifrågasatts om Carl Bildt genom att som utrikesminister
ha kvar eller inte helt ha redovisat engagemang i vissa internationella organisationer
och tidskrifter kommit i konflikt med bestämmelsen i 6 kap. 9 §
regeringsformen och Statsrådsberedningens riktlinjer för redovisning av förmögenhets-
och andra förhållanden, som grundas på statsrådsöverenskommelser
. Engagemang av det slag som det här rör sig om synes inte ha
förutsetts vid dessa överenskommelser, och enligt utskottets uppfattning
2006/07:KU20
68
kan den typ av engagemang som Carl Bildt redogjort för inte medföra
någon konflikt med de intressen som förbudet mot bisysslor i regeringsformen
är avsett att upprätthålla.
1.4 Statsrådet Mats Odells uppdrag och finansiella
intressen
Ärendet
Anmälan
I en anmälan, som kom in till konstitutionsutskottet den 3 november 2006,
bilaga A1.4.1, begärs att utskottet granskar dels lämpligheten i Mats
Odells aktieinnehav i förhållande till de ansvarsområden han har som statsråd,
dels lämpligheten i att han behåller sina ansvarsområden under tiden
”en internutredning” pågår i Finansdepartementet om hans aktieinnehav är
förenligt med ansvaret som statsråd.
Enligt anmälaren hade Odell tillsammans med sin hustru ett aktieinnehav
om 30 % i koncernen Bellstalund AB. Anmälaren kritiserar att detta
aktieinnehav inte avvecklats efter Odells utnämning till statsråd.
Koncernen äger enligt anmälan ett antal bolag som sysslar med bl.a. att
driva vård och boende för olika funktionshindrade, och dessa tjänster upphandlas
nästan uteslutande av kommuner. Tillsyn över sådan verksamhet
utövas av länsstyrelserna. Anmälaren anför att det med de ansvarsområden
som Odell har som statsråd finns uppenbar risk för jäv i ett flertal av de
regeringsärenden som departementet bereder och i ärenden som departementet
beslutar om.
Vidare har enligt anmälan en utredning startats inom Finansdepartementet
kring lämpligheten av statsrådets aktieinnehav. Under utredningstiden
har han behållit sina ansvarsområden i regeringen. Utredningen kan enligt
anmälan utgöra ett underlag för riksdagen att bedöma hans lämplighet.
Underlag för granskningen
Till grund för utskottets granskning har legat bl.a. en inom Regeringskansliet
upprättad promemoria, bilaga A1.4.2.
Utredning i ärendet
Bakgrund
Enligt 7 kap. 5 § regeringsformen är en departementschef vid regeringssammanträde
föredragande i ett ärende som hör till hans departement, men
statsministern kan förordna att ett ärende eller en grupp av ärenden som
hör till ett visst departement ska föredras av ett annat statsråd än departementschefen.
2006/07:KU20
69
Statsrådet Mats Odell är, som kommun- och finansmarknadsminister, förordnad
som föredragande för följande grupper av ärenden inom Finansdepartementet13
.
– fördelning av de allmänna bidragen till kommuner och landsting samt
det kommunala utjämningssystemet,
– den övergripande lagstiftningen som gäller kommuner, landsting och
kommunalförbund,
– utveckling och samordning i Regeringskansliet när det gäller inriktning
, styrning och uppföljning av länsstyrelsernas verksamhet,
– utvecklingen av den statliga förvaltningen,
– regleringen på de finansiella marknaderna och för arbetet inom EU
inom det finansiella området,
– förvaltnings- och lagstiftningsärenden som gäller bostadsförsörjningsfrågor
, bostadsfinansiering och allmännyttiga bostadsföretag.
Enligt en förteckning över statsrådens anmälningar om innehav av finansiella
instrument 2006-10-27 hade Mats Odell följande värdepapper m.m.
Bellstasund AB (samägare av 1/3)
SHB Sverige/Världen 45,1313 andelar 8 544 SEK
Invesco Nippon JPN 343,4100 24 199
SSF Fareast USD 469,1751 37 320
SEB Optionsrätter, Europafond 174,9676 157 516
Gällande ordning m.m. avseende intressekonflikter för statsråd
Beträffande bestämmelser m.m. om statsråds bisysslor och intressekonflikter
samt tidigare granskningar av utskottet hänvisas till den redogörelse
som lämnas i föregående avsnitt (avsnitt 1.3).
Bland de tidigare granskningarna bör här särskilt uppmärksammas den
som gjordes under riksmötet 1992/93 och som avsåg Mats Odell.
Frågesvar
Statsrådet Mats Odell besvarade den 10 januari 2007 en skriftlig fråga
(skriftlig fråga 2006/07:393) om en utredning som gjorts om hans jävssituation
. Han förklarade i svaret att en rättsutredning gjorts inom Finansdepartementet
och att denna föredragits muntligen för honom samt påpekade att
de minnesanteckningar som gjorts i utredningen inte är allmänna handlingar.
Promemoria från Regeringskansliet
Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt
svar på vissa frågor.
13 Uppgifterna om Odells ansvarsområden är hämtade från regeringens hemsida, artikeln
uppdaterad den 22 januari 2007.
2006/07:KU20
70
Som svar har den 6 mars 2007 översänts en inom Regeringskansliet
(Statsrådsberedningen och Finansdepartementet) upprättad promemoria,
bilaga A1.4.2.
I promemorian redogörs inledningsvis för riktlinjer och överenskommelser
för redovisning av statsråds förmögenhetsinnehav och övriga förhållanden
av betydelse för diskussionen om etik för statsråd. Svaret ansluter i
denna del till svar i de granskningsärenden som redovisas i föregående
avsnitt. Detsamma gäller för bedömningen av Mats Odells bisysslor och
värdepappersinnehav vid regeringsbildningen. I denna fråga framhålls
också att Mats Odell för egen del gjorde bedömningen – mot bakgrund av
att ägandet av familjeföretaget tidigare granskats av konstitutionsutskottet
– att det ägandet var förenligt med uppdraget som statsråd. I övrigt bestod
värdepappersinnehavet av andelar i värdepappersfonder, vilket inte heller
bedömdes oförenligt med uppdraget som statsråd.
På fråga om vilka åtgärder som vidtas för att undvika att jävssituationer
uppstår i Mats Odells tjänsteutövning lämnas följande redogörelse.
Vid beredningen av ärenden som statsrådet Odell ansvarar för bevakas
jävsfrågorna såväl av honom som själv som av expeditions- och rättschefen
i Finansdepartementet. Därutöver bevakas jävssituationer genom
den granskning av samtliga departements ärendeförteckningar som sker
inför regeringssammanträdena. Ärendeförteckningarna jämförs med de
uppgifter om statsrådens värdepappersinnehav och engagemang i andra
verksamheter som rättschefen i Statsrådsberedningen förtecknar. Även
värdepappersinnehav för närstående är förtecknade och jämförs med
ärendeförteckningarna. Om en sådan jämförelse leder till bedömningen
att statsrådet Odell har en anknytning till ett förvaltningsärende som
enligt förvaltningslagens jävsregler kan grunda jäv, ser rättschefen i
Statsrådsberedningen till att frågan uppmärksammas före, och sedan
anmäls vid sammanträdet.
På fråga vad den utredning bestod av som utgjorde underlag för bedömningarna
och åtgärderna, vem som gjorde den och vad som består av
allmänna handlingar är svaret att den rättsutredning som gjordes på Mats
Odells uppdrag tog sin utgångspunkt i de uppgifter om bolagets verksamhet
som framgår av årsredovisningar 2005. Det gjordes en genomgång av
aktuella bestämmelser i regeringsformen och förvaltningslagen, av aktuella
förarbetsuttalanden, av tidigare granskningsärenden hos konstitutionsutskottet
och av regeringens uttalanden rörande intressekonflikter och jäv för
statsråd, dvs. i princip de rättskällor som redovisas i avsnittet om gällande
rätt i föregående avsnitt. Expeditions- och rättschefen i Finansdepartementet
gjorde rättsutredningen och föredrog ärendet muntligen för Mats Odell
under oktober 2006.
De uppgifter ur rättskällorna som nedtecknades till
stöd för minnet i en föredragningspromemoria är enligt svaret en sådan
minnesanteckning som avses i 2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen och är
därför inte att anse som en allmän handling.
På fråga om föremålet för Bellstasund AB:s verksamhet är svaret att
bolaget är moderbolag i en koncern där huvuddelen av verksamheten
bedrivs inom dotterbolaget Bellstasund Omsorger AB. Det senare bolaget
2006/07:KU20
71
bedriver genom sju dotterbolag omsorgsverksamhet – boende och daglig
verksamhet enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade
(LSS) – för vuxna med utvecklingsstörning eller förvärvad hjärnskada. Ett
annat helägt dotterbolag till Bellstasund AB är Bellstasund Utredning och
Vård AB, som bedriver omsorgsverksamhet genom ett utredningscenter. I
koncernen ingår vidare ett dotterbolag som äger fastigheter och som
främst hyr ut bl.a. lokaler till bolagen inom koncernen, samt två produktionsbolag
.
Mats Odell lämnade sina styrelseuppdrag inom koncernen inför tillträdet
som statsråd, och han deltar inte i den dagliga skötseln av bolagen. Mot
denna bakgrund utmynnade den gjorda rättsutredningen i bedömningen att
det inte fanns några formella hinder mot att Mats Odell behåller sina
ansvarsområden.
Utskottets ställningstagande
Som framgår av redogörelsen i föregående avsnitt har utskottet tidigare
(bet. 1992/93:KU30 avsnitt 10) granskat frågan om det engagemang Mats
Odell, som statsråd, haft i ett privat vårdhem inneburit sådan verksamhet
som statsråd inte får utöva enligt 6 kap. 9 § andra stycket regeringsformen
. Den statsrådspost han då innehade var posten som kommunikationsminister
. Granskningen föranledde inte något uttalande av utskottet.
Med de ärendegrupper som Mats Odell denna gång har ansvar för som
statsråd – bl.a. övergripande lagstiftning gällande kommuner, landsting och
kommunförbund, vissa frågor om inriktning, styrning och uppföljning av
länsstyrelsernas verksamhet, och utvecklingen av den statliga förvaltningen
– får hans intressen i företag som bedriver omsorgsverksamhet anses mera
känsliga. Enligt utskottets uppfattning får dock förutsättas att gällande normer
och rekommendationer för undvikande av jävssituationer följs och att
det inom regeringen och Regeringskansliet finns insikt om betydelsen av
säkerhetsavstånd i ärenden som kan aktualisera privatekonomiska intressen
. Utskottet konstaterar att den utredning som på Mats Odells uppdrag
gjorts om hans situation i jävshänseende inte i sin helhet redovisats för
utskottet, vilket skulle ha gett ytterligare underlag för bedömandet av i vilken
grad en sådan insikt finns.
Granskningen föranleder inte något ytterligare uttalande av utskottet.
2006/07:KU20
72
2 Regeringens förhållande till riksdagen
2.1 Utnämning av nationell samordnare för barn i
asylprocessen
Ärendet
Liselott Hagberg (fp) anmälde den 22 december 2006 f.d. statsrådet
Barbro Holmbergs utnämning av en nationell samordnare för barn i asylprocessen
med uppgivenhetssymtom (bilaga A2.1.1). Anmälaren önskar att
utskottet granskar vilka skäl som låg till grund för Barbro Holmbergs
utnämning av Marie Hessle.
Bodil Ceballos (mp) anmälde samma dag f.d. statsråden Barbro Holmberg
och Morgan Johansson för ministerstyre i fråga om de apatiska flyktingbarnen
(bilaga A2.1.2). Anmälaren menar att Barbro Holmberg förtigit sin
personliga relation med Marie Hessle. I fråga om Morgan Johansson
menar anmälaren att han fått information från en anställd på Migrationsverket
rörande polisutredningen om den misstänkta förgiftningen av barnen
och snabbt tagit ställning i skuldfrågan.
Utredning i ärendet
Tidigare granskning
Konstitutionsutskottet har under det senaste året granskat både ärenden
rörande asylsökande barn och tillsättning av utredare i kommittéer.
Asylsökande barn
Konstitutionsutskottet granskade våren 2006 två ärenden rörande misstanke
om vanvård av asylsökande barn och den nationella samordnaren som
utsetts att leda utredningen (2005/06:KU20 del 1, s. 103–113 samt 173–177).
I en promemoria från Regeringskansliet av den 8 februari 2006 anfördes
följande om valet av Marie Hessle som samordnare:
Marie Hessle är legitimerad psykolog och specialist i klinisk psykologi
. De senaste 15 åren har hon arbetat kliniskt med asylsökande barn
och flyktingar inom barn- och ungdomspsykiatrin i Stockholm (vid
Flyktingenheten barn- och ungdomspsykiatrin som enhetschef) och vid
Flyktinghälsovården, före detta Carlslunds Transitcenter.
Marie Hessle har haft flera internationella uppdrag, bland annat för
Sida, Unicef och Save the Children i Bosnien och Kosovo. Hon har
genomgått forskarutbildning vid Stockholms universitet och arbetar
med en avhandling om asylsökande barns möte med Sverige. Mot bakgrund
av Marie Hessles meriter och erfarenheter, inte minst av asylsökande
barn, ansågs hon vara väl lämpad för uppdraget som samordnare.
2006/07:KU20
73
I en utfrågning den 6 april 2006 med statsrådet Barbro Holmberg lämnades
i huvudsak sådana uppgifter som återfinns i den ovan redovisade
promemorian från Utrikesdepartementet. Barbro Holmberg sade under
utfrågningen:
Det här uppdraget var, som jag såg det, ett brett uppdrag och det
krävde kunskaper om barn i kris, kunskaper om asylprocessen, kunskaper
om den särskilda utsatthet som barn i asylprocessen kan uppleva.
Det krävde också insikter i barnpsykiatri och socialtjänst och hur man
arbetar. Eftersom det fanns en tyngdpunkt på detta med kunskapssökande
såg jag det som viktigt att samordnaren också hade forskningskompetens
. Som framgår av det underlag som utskottet har fått är
Marie Hessle specialist i klinisk psykologi, enhetschef på flyktingenheten
inom barnpsykiatrin i Stockholms läns landsting och har arbetat
ungefär 15 år med just flyktingfrågor och barn i asylprocessen.
Efter en direkt fråga om när ministerns första kontakt med Marie Hessle
togs svarade ministern att den första gången hon träffade Marie Hessle var
när ministern hade ett uppdrag av Utrikesdepartementet att sammanställa
en skrift om barn i asylprocessen. Utrikesdepartementet skulle ha ett barnseminarium
där man hade bjudit in alla EU-länder. Då träffade ministern
Marie Hessle. Ministerns minnesbild var att det kan ha varit år 2000. Då
gjorde ministern en intervju med Marie Hessle som då arbetade med ett
forskningsprojekt om ensamkommande barn som kommer till Sverige.
Barbro Holmberg upprepade under utfrågningen att hennes första kontakt
var vid det ovan nämnda tillfället, men att hon givetvis kände till Marie
Hessle sedan tidigare från sitt arbete som redaktör på Psykologtidningen,
ett arbete som hon hade under nästan tio år. Ministern menade att hon
med sin erfarenhet hade rätt goda kontakter i ”den världen”, psykiatrin
och vård-Sverige, med sin bakgrund som redaktör för Psykologtidningen
och i sitt yrke som socionom. Vad gäller utnämningen av Marie Hessle
anförde ministern att det självfallet var förtjänst, skicklighet och kompetens
som låg till grund för utnämningen, och att arbetet i sig krävde
kunskaper inom många olika områden som Marie Hessle besatt. Marie
Hessle var ministerns förstahandsval.
I fråga om valet av den nationella samordnaren skrev utskottet följande i
sitt ställningstagande:
Som framgår av redogörelsen ovan är det utmärkande för kommittéer
som tillsätts enligt kommittéförordningen att de är tillfälliga myndigheter.
De har i allmänhet ett utredningsuppdrag, men det finns behov av
att inrätta myndigheter av tillfällig karaktär även för andra uppdrag.
Dessa myndigheter kan ha skiftande benämningar. Någon tydlig princip
för när den ena eller andra benämningen används är svår att
urskilja. Benämningen ”nationell samordnare” förefaller vara en relativt
ny uppfinning.
Oavsett benämning är det viktigt att uppdraget för en sådan tillfällig
myndighet är väl definierat. Uppdraget bör vara tydligt såväl för den
som ges uppdraget som för andra som kan beröras av det.
Kritik har från olika håll riktats mot det nu aktuella uppdraget som
sådant och mot valet av samordnare. Kritiken avser bl.a. att samordnarens
ställning varit – eller i varje fall kunnat uppfattas – som oklar av
2006/07:KU20
74
berörda myndigheter och andra och att uppdraget omfattat ett begränsat
antal individer, vilket kunnat göra arbetet alltför individorienterat samt
att just den valda samordnaren utsetts.
Regeringen har bedömt att det funnits behov av att lämna ett uppdrag
till ett fristående organ och att uppdraget borde utformas på det
sätt som skett. Olika uppfattningar kan givetvis råda om ändamålsenligheten
och lämpligheten av detta. Regeringen har bedömt det vara
ändamålsenligt och lämpligt.
Utskottet anser inte att det från konstitutionella utgångspunkter finns
skäl till något ytterligare uttalande.
I det andra ärendet var frågan hur dåvarande statsrådet Morgan Johansson
hade uttalat sig i en fråga rörande misstanke om vanvård av asylsökande
barn (2005/06:KU20 s. 175–177). Johansson hade i en intervjuartikel i DN
yttrat följande på frågan om att han skjuter skulden för de apatiska barnen
från den svenska asylpolitiken till barnens föräldrar:
Från en del barnläkarhåll har det hävdats att det inte förekommer
några övergrepp. Har man som jag jobbat med sociala frågor lär man
sig snabbt att inte utesluta någonting. Vi ser så mycket av vad vuxna
kan utsätta barn för.
De allra flesta barn mår dåligt av stressituationen i samband med
asylprövningen, och sen kan det finnas annat bakom, och då ska vi
inte rygga för det.
I en intervju i Sveriges Radio den 23 november 2005 får Morgan
Johansson frågan: Du lutar åt att det finns flyktingfamiljer som har gjort
så här? Johanssons svar på frågan är följande.
Uppgifterna finns ju där. Nu får vi se hur myndigheterna går vidare
med det här. Men jag håller det inte alls för otroligt.
Utskottet anförde i sin bedömning av ärendet att
[...] statsråd i likhet med andra medborgare har rätt att göra uttalanden
i olika sammanhang men att vissa särskilda hänsyn kan behöva
tas. Sådana särskilda hänsyn kan avse att en rättsprocess pågår eller en
polisutredning har inletts. I dessa fall kan det finnas en risk för otillbörlig
påverkan på myndigheterna.
I den situation som uppstått efter Migrationsverkets polisanmälan
fanns ett intresse av att Morgan Johansson som statsråd med ansvar för
socialtjänstfrågor skulle ge kommentarer. Han hade givetvis ändå kunnat
avstå från att uttala sig och borde i varje fall ha uttalat sig med
större försiktighet.
Granskningen föranledde inget ytterligare uttalande från utskottet.
Bedömningsgrunder för tillsättning av kommittéer
Konstitutionsutskottet granskade våren 2005 regeringens utseende av
kommittéordförande (bet. 2004/05:KU20 avsnitt 2.9). I sitt betänkande
2005/06:KU20 granskade utskottet regeringens utnämningspolitik inom
kommittéväsendet.
I detta fall när det gäller utnämningen av en utredare
skrev utskottet följande:
2006/07:KU20
75
Enligt 1 kap. 6 § regeringsformen styr regeringen riket. Den är ansvarig
inför riksdagen. För den offentliga förvaltningen finns enligt 1 kap.
8 § statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Av 11 kap. 6 §
följer att de statliga förvaltningsmyndigheterna i regel lyder under regeringen.
Kommittéväsendet berörs inte i regeringsformen. Skälet till det är att
kommittéväsendet normalt sett är ett led i beredningen av regeringsärendena
, och hur den skall gå till anses vara en angelägenhet för
regeringen. I förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90) anförde
således föredragande statsrådet att det förhållandet att regeringen är slutligt
ansvarig för förslag som läggs fram för riksdagen bör föra med sig
att det ytterst får ankomma på regeringen att avgöra hur utredningsarbetet
bör bedrivas.
I Kommittéhandboken (Ds 2000:1), som ges ut av Statsrådsberedningen
, beskrivs en kommitté som en myndighet som har bildats
tillfälligt för att skaffa underlag för ett politiskt ställningstagande.
Kommittéerna lyder under regeringen, och det är regeringen som ger
dem deras uppdrag. De arbetar och lägger fram resultatet av sitt arbete
i eget namn. När uppdraget är fullgjort avvecklas kommittén. Myndighetsformen
ger förhållandevis stor självständighet åt kommittén och
dess arbete inom de ramar som regeringen fastställer.
Kommittéer och deras arbete regleras i kommittéförordningen
(1998:1474). Förordningen gäller enligt 1 § kommittéer som tillkallats
på grund av ett regeringsbeslut och som har ett utredningsuppdrag.
Som regel gäller bestämmelserna om kommittéer och kommittéordförande
också för särskilda utredare. Ordförande och andra ledamöter
utses och entledigas enligt 24 § av regeringen eller, efter regeringens
bemyndigande, ett statsråd. Detsamma gäller beslut om biträde åt
kommittéer.
Regeringen lämnade i kommittéberättelsen 1999 (skr. 1998/99:103),
delvis till följd av ett riksdagens tillkännagivande, en redogörelse för
vidtagna och planerade åtgärder i fråga om kommittéväsendet. Bland
annat hänvisade regeringen till att den vid olika tillfällen understrukit
betydelsen av att styrningen av statlig verksamhet utvecklades. Som en
ytterligare åtgärd som bedömdes behöva vidtas nämndes att ge klara
besked om ett organ skall vara egen myndighet eller inte. I denna del
sägs följande (a. skr. s. 12).
Det är viktigt att regeringens beslut att tillsätta ett organ utformas så
att det blir klart om organet skall vara en egen myndighet eller ingå i
Regeringskansliet. Riktlinjer om detta har utfärdats av Statsrådsberedningen
. Regeringen är också särskilt noga med att kritiskt pröva behovet
av tillfälliga myndigheter (jfr bet. 1992/93:KU30 s. 27).
I rapporten från ESO har bl.a.
aktualiserats i vilken utsträckning det är
nödvändigt att inrätta kommittéer även för andra än utredande uppgifter
. Utmärkande för kommittéer som tillsätts enligt kommittéförordningen
är att de är tillfälliga myndigheter och har ett utredningsuppdrag
. Det finns emellertid behov att inrätta myndigheterna av tillfällig
karaktär även för andra uppdrag. Det kan gälla – för att ge några exempel
– rådgivning till regeringen inom ett visst ämnesområde, översättning
av en samling EU-texter, förberedelser inför en världsutställning
eller omorganisation av en statlig verksamhet. Dessa myndigheter kan
ha skiftande benämningar: kommittéer, kommissioner, beredningar, delegationer,
råd, expertgrupper m.m. De kan, allt efter arbetsuppgifternas
art och varaktighet, styras genom dokument som har formen av
kommittédirektiv, regleringsbrev eller förordningar. Deras verksamhet
kan enligt fast praxis betalas från samma anslag som används för de
2006/07:KU20
76
traditionella, utredande kommittéerna, dvs. numera anslaget Regeringskansliet.
Den rättsliga ställningen för denna typ av myndigheter liksom
för de utredande kommittéerna behandlades för övrigt i en promemoria
från Statsrådsberedningen 1984 där stora delar ännu är giltiga.
I olika sammanhang (se exempelvis kommittéberättelsen 1999, skr.
1998/99:103, s. 6 och där givna hänvisningar) har påpekats att
kommittébegreppet kommit att omfatta såväl kommittéer med utredande
uppgifter som sådana med förvaltnings- eller rådgivningsfunktioner
eller både och samt även olika arbets- och samrådsgrupper.
Principerna för kommittéredovisningen i kommittéberättelserna är att
alla tillfälliga organ tillsatta på grund av regeringens beslut redovisas,
såväl traditionella kommittéer, med uppgift att utreda en viss fråga,
som andra organ, oavsett om de är fristående myndigheter eller inte.
De som inte är fristående myndigheter anges i kommittéberättelsen
som organ inom Regeringskansliet.
I kommittéberättelsen 2005 (skr. 2004/05:103) redovisas Utredningen
om barn i asylprocessen med uppgivenhetssymtom (UD
2004:06) under Utrikesdepartementet. Utredningen anges inte som
organ inom Regeringskansliet.
Även den nationella narkotikasamordnarens och den nationella psykiatrisamordnarens
utredningar redovisas i kommittéberättelsen 2005
under det ansvariga departementet (Socialdepartementet) utan att anges
som organ inom Regeringskansliet.
Vad gäller begreppet ”nationell samordnare” anförs i en promemoria av
den 11 oktober 2006 från Statsrådsberedningen som återfinns i 2006/07:
KU10 s. 208 följande:
Dessa beteckningar används främst för organ som är egna, tillfälliga
myndigheter på samma sätt som kommittéer enligt kommittéförordningen
men som har ett annat uppdrag än ett vanligt utredningsuppdrag
, t.ex. när verksamheten skall ha starka inslag av överläggning,
utåtriktat arbetssätt och samverkan med olika aktörer på en marknad.
Också här strävar regeringen efter att namnet skall återspegla den verksamhet
som organet skall bedriva, knyta an till allmänt språkbruk och
vara enkelt att använda.
Promemoria från Regeringskansliet
Utskottet begärde den 13 februari 2007 genom en skrivelse till Regeringskansliet
svar på två frågor: Vilka kommentarer föranleder uppgifterna om
Barbro Holmbergs kännedom om Marie Hessle? Vilka kommentarer i
övrigt föranleder granskningsanmälningarna? Som svar har i en promemoria
från Justitiedepartementet, som bifogats en skrivelse av den 6 mars
2007 (bilaga A2.1.3), anförts följande.
Barbro Holmberg tillsatte i egenskap av statsråd Marie Hessle till nationell
samordnare den 29 september 2004. Marie Hessles uppdrag upphörde
den 31 december 2006. Justitiedepartementet har utöver den information
som framgår av KU:s tidigare behandling av ärendet ingen ytterligare information
om Barbro Holmbergs kännedom om Marie Hessle.
2006/07:KU20
77
Skrivelse från Barbro Holmberg
Utskottet begärde den 27 mars 2007 att Barbro Holmberg skulle kommentera
uppgifterna i artikeln ur Dagens Nyheter den 21 december 2006 om
hennes bekantskap med Marie Hessle och hur dessa skiljer sig från de uppgifter
hon lämnade inför konstitutionsutskottet vid utfrågningen den 6 april
2006.
Barbro Holmberg har i en skrivelse till konstitutionsutskottet den 17 april
2007 (bilaga A2.1.4) anfört följande.
Min uppfattning var att legitimerade psykologen Marie Hessle var
ytterst kompetent för [det] uppdraget.
Den nationella samordnarens uppdrag var brett och krävde kunskaper
om barn i kris, kunskaper om asylprocessen, kunskaper om den
särskilda utsatthet som barn i asylprocessen kan uppleva. Det krävde
också erfarenhet av barnpsykiatri och kunskaper om hur socialtjänsten
och Migrationsverket arbetar. Eftersom det fanns en tyngdpunkt på kunskapssökande
såg jag det också som viktigt att samordnaren hade
forskningskompetens.
Marie Hessle var chef för den specialistenhet som publicerade den
första rapporten om apatiska barn, Flyktingenheten inom Stockholms
läns landsting. Hon är legitimerad psykolog och specialist i klinisk psykologi
.
Marie Hessle hade vid tidpunkten för utnämnandet under de senaste
15 åren arbetat kliniskt och med forskning om asylsökande barn och
flyktingar inom barn- och ungdomspsykiatrin och asylhälsovården. Hon
har publicerat sig både i Sverige och internationellt om flyktingbarn.
Hon hade haft flera internationella uppdrag och arbetat som barnexpert
bl.a. i Bosnien, Kosovo, Vitryssland och Vietnam på uppdrag av
Rädda Barnen, Sida och Unicef. Marie Hessle arbetade med forskning
om ensamkommande asylsökande barn.
Leg psykologen Marie Hessle utsågs som nationell samordnare för
barn med uppgivenhetssymtom utifrån sin kunskap, sin erfarenhet och
sin kompetens.
Så till frågan om mina kontakter med legitimerade psykologen
Marie Hessle. Vid Konstitutionsutskottets utfrågning den 6 april fick
jag frågan när jag träffade Marie Hessle för första gången. Jag svarade
då, och jag svarar nu, att det var i samband med att jag på uppdrag av
Utrikesdepartementet höll på att sammanställa en skrift om barn i asylprocessen
som skulle ligga till grund för ett EU-seminarium om barn i
asylprocessen. Eftersom Marie Hessle var den enda person i Sverige
som då höll på med ett forskningsuppdrag om ensamkommande flyktingbarn
sammanträffade jag med henne för att få del av hur långt
denna forskning hade kommit och om det fanns några forskningsrön
som hon kunde dela med sig av.
Eftersom jag inte var förberedd på frågan om mina kontakter med
Marie Hessle i Konstitutionsutskottet vid det tillfället kunde jag inte ge
någon exakt tidsangivelse utan gav min minnesbild av att detta ägde
rum ”år 2000 ungefär”. Jag har nu kontrollerat tidpunkten och EU-seminariet
ägde rum i september 1998.
Den första kontakten, det första tillfället när jag träffade Marie
Hessle ägde således rum i augusti 1998. Därefter har jag haft flera kontakter
i mitt arbete. Marie Hessle ingick, tillsammans med representanter
för en lång rad barnorganisationer, i det Barnråd som jag som
2006/07:KU20
78
Generaldirektör inrättade på Migrationsverket. Hon ingick också i det
Barnråd som jag inrättade kort efter att jag hade utsetts till Migrationsminister
.
Jag nämnde också vid Konstitutionsutskottets utfrågning den 6 april
mina arbetskontakter med hennes man, professor Sven Hessle. Dessa
kontakter går tillbaka ända till slutet av 1970-talet, från möten i samband
med Utredningen om narkotikamissbrukets omfattning, UNO,
diskussioner om artiklar i PsykologTidningen där jag var redaktör på
1980-talet till samarbete kring Socialhögskolans internationella barnkonferenser
på 1990-talet. För ett antal år sedan, innan jag var utsedd till
minister, träffade jag makarna Hessle vid ett större privat sammanhang.
Marie och Sven Hessle ingår inte i min privata umgängeskrets.
Skrivelse från Marie Hessle
Utskottet begärde den 27 april 2007 att Marie Hessle skulle delge utskottet
en så preciserad beskrivning som möjligt av vilka kontakter – privata och
yrkesmässiga – som hon haft med Barbro Holmberg innan hon fick uppdraget
som nationell samordnare för barn i asylprocessen. Marie Hessle
har i en skrivelse av den 14 maj 2007 (bilaga A2.1.5) lämnat följande svar.
Jag mötte B. Holmberg vid några tillfällen innan jag fick uppdraget.
Jag ingick i det barnråd som B. Holmberg inrättade som Generaldirektör
på Migrationsverket. Vidare ingick jag också i det barnråd som
inrättades av B. Holmberg som migrationsminister. B. Holmberg kontaktade
mig i slutet av 90-talet och var då intresserad att höra om mitt
forskningsarbete kring de ensamkommande asylsökande barnen och om
jag minns det rätt berörde jag då också mina kliniska erfarenheter av
att arbeta med så kallade gömda flyktingbarn.
Jag umgås inte privat med B. Holmberg och har inte haft några privata
kontakter med B. Holmberg bortsett från att jag har hälsat på
henne (och ett 80-tal andra personer) i ett större privat arrangemang.
Liselott Hagberg (fp) och Bodil Ceballos (mp) bygger sina anmälningar
till Konstitutionsutskottet på en artikel av G. Tamas i Dagens
Nyheter den 21 december 2006. I artikeln använder författaren det som
kan liknas vid ”vittnesutsagor” om privata relationer mellan B. Holmberg
och mig från olika personer.
Docenten i juridik, Håkan Göransson påstås bland annat ha sagt till
Gellert Tamas om makarna Hessle att ”... så mycket vet jag att de
umgås med varandra”. Detta är helt missvisande enligt Håkan Göransson
själv [...].
Min make, Sven Hessle som är professor i socialt arbete och internationellt
erkänd specialist i en del av de områden som Barbro Holmberg
verkat inom, barnfrågor och internationella bistånds- och utvecklingsfrågor
påstås i artikeln ha sagt att ”Vi ringer inte varandra varje dag,
men umgås, det gör vi”. Ett sådant uttalande har min make aldrig gjort
[...].
Utskottets ställningstagande
Granskningen föranleder inte något uttalande från utskottet.
2006/07:KU20
79
2.2 Statsrådet Mona Sahlins agerande i samband med
ett regeringsbeslut om analys av film- och bildmaterial
av m/s Estonia
Ärendet
I en anmälan som inkom till konstitutionsutskottet den 2 oktober 2006,
bilaga A2.2.1, har anförts att statsrådet Mona Sahlins agerande i samband
med ett regeringsbeslut den 29 juni 2006 bör granskas. Bakgrunden är,
enligt anmälarna, de svar som statsrådet gav i en interpellationsdebatt den
12 juni 2006 då bl.a. uppgifter om filmmaterial av s.k. hemliga dykningar
på Estonias vrak togs upp. I debatten förklarade samhällsbyggnadsministern
Mona Sahlin att regeringen avsåg att uppdra åt Statens kriminaltekniska
laboratorium (SKL) att granska bild- och filmmaterial i syfte att få
klarhet i vad de åberopade filmerna visar samt om dessa är redigerade.
Den 29 juni 2006 gav regeringen SKL i uppdrag att bl.a. bedöma huruvida
det under perioden den 2 oktober 1994 – 6 december 1994 skett sådana
förändringar på Estonias vrakplats som kan ha orsakats av mänsklig påverkan
. Anmälan gör gällande att statsrådet, genom att begränsa tidsperioden
(2 oktober–6 december 1994) för granskning i uppdraget till SKL, aktivt
medverkat till att utesluta det bild- och filmmaterial som var föremål för
interpellationsdebatten och därigenom bidragit till att mörklägga de omständigheter
kring Estonias förlisning som rör Försvarsmakten.
Underlag för granskning
Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria upprättad inom
Försvarsdepartementet (bilaga A2.2.2).
Utredning i ärendet
Bakgrund
Transport av försvarsmateriel på m/s Estonia under september 1994
Den 3 december 2004 uppdrog regeringen åt hovrättspresident Johan Hirschfeldt
att kartlägga huruvida Försvarsmakten eller Försvarets materielverk
transporterat försvarsmaterial ombord på m/s Estonia under september
1994. Bakgrunden var de uppgifter om militära transporter på m/s Estonia
som presenterades i SVT:s program Uppdrag granskning den 30 november
2004. Den 21 januari 2005 publicerades promemorian Transport av
försvarsmateriel på Estonia. Enligt promemorian är det klarlagt att Försvarsmakten
vid två tillfällen, den 14 och 20 september 1994, har transporterat
försvarsmateriel med m/s Estonia. Materielen har bestått av
elektronisk utrustning och har inte varit av explosiv art. Utrustningen har,
2006/07:KU20
80
enligt Hirschfeldt, varit avsedd för det svenska försvaret. Inget har framkommit
som tyder på att Försvarsmakten eller Försvarets materielverk
transporterade försvarsmateriel natten då m/s Estonia förliste.
I en intervju med Sveriges Radio uppger Hirschfeldt att han inte kan
dra några slutsatser om huruvida det funnits militär materiel som någon
annan än Försvarsmakten eller Försvarets materielverk ansvarat för
ombord på Estonia under förlisningsnatten (SR den 21 januari 2005).
Vidare uppgavs i utredningen att utförsel av militärmateriel har reglerats
via ett avtal mellan Försvarsmakten och Tullverket. Avseende detta avtal
angav Hirschfeldt att han även tagit del av en kopia som översänts till
Försvarsdepartementet för kännedom. Det föranledde honom att konstatera
att överenskommelsen varit känd inom Regeringskansliet sedan ”i vart fall
1994”(s. 6).
I en intervju den 30 maj 2005 kommenterade Mona Sahlin uppgifterna
och uppgav sig, enligt Nyheterna på TV 4, vara ”förd bakom ljuset av
svenska myndigheter, tullen och försvaret i Estoniafrågan”. I TV 4:s nyhetsartikel
angavs vidare att varken Sahlin eller något annat statsråd informerats,
innan eller efter haveriet, om de militära transporterna på Estonia
eller avtalet mellan Tullen och Försvarsmakten.
Anmälan
I anmälan åberopas uppgifter om bild- och filmbevis för att s.k. hemliga
dykningar genomförts vid Estonias vrak. I filmmaterialet från den internationella
haveriutredningen (JAIC) om Estonia finns, enligt anmälarna,
bilder (tagna med en robotkamera) från den 2 oktober 1994 som visar att
räckena från insidan av Estonias stängda ombordkörningsramp ligger
avskurna och slängda på botten intill vraket. Förutom detta filmmaterial
finns även videoupptagningar från december 1994 då haverikommissionens
dykningar filmades samt från 1996 då Estonia skulle tömmas på olja och
vid undersökandet av skador i skrovet i samband med sten- och sandövertäckningen
samma år. En jämförelse av bilderna från den 2–5 december
1994 och bilder från 1996 visar, enligt anmälarna, att rampen utsatts för
mycket kraftigt våld där flera stålbalkar bräckts och gått av och att fästöglor
svetsats fast.
Dessa bilder bevisar således, enligt anmälan, att icke-officiella dykningar
genomförts i anslutning till vraket mellan den 28 september och
den 2 oktober 1994 samt mellan den 5 december 1994 och 1996. Mot bakgrund
av att enbart den svenska och den finska försvarsmakten och den
finska utredaren Kari Lehtola kände till den exakta vrakpositionen vid
denna tidpunkt samt att den svenska försvarsmakten ansvarade för bevakningen
av området gör det sannolikt, enligt anmälan, att Försvarsmakten
varit ansvarig för alternativt sanktionerat dykningarna. Bilderna får därtill
ett annat sammanhang sedan uppgifterna om militära transporter på m/s
Estonias lastdäck bekräftats av Försvarsmakten i samband med Johan
Hirschfeldts utredning 2005.
2006/07:KU20
81
Enligt anmälan presenterades dessa uppgifter i en interpellationsdebatt
den 12 juni 2006. I två interpellationer anfördes att det framkommit muntliga
uppgifter samt bilddokumentation om dykningar genomförda på uppdrag
av det svenska försvaret eller någon annan försvarsmakt dagarna efter
m/s Estonias förlisning den 28 september 1994. Det framhölls även att
dessa nya uppgifter skulle kunna ha konsekvenser både för analysen av
förlisningsorsaken och för hanteringen av vraket Estonia. Statsrådet Mona
Sahlin utlovade i kammardebatten att regeringen skulle ”låta någon oberoende
se över allt film- och bildmaterial” som tagits av Estonias vrak vid
olika tillfällen och som debatterats. Statsrådet hänvisade, enligt anmälarna,
även till de exempel som togs upp i riksdagsdebatten där bl.a. de avsågade
räckena diskuterades.
Anmälarna menar dock att regeringens utformning av uppdraget till
SKL den 29 juni 2006 innebär att både de avsågade räckena och bräckta
stålbalkar samt fastsvetsade fästöglor faller utanför SKL:s uppdrag,
eftersom dessa förändringar skett innan och efter de angivna datumen. Mellan
den 2 oktober och den 6 december 1994 finns, enligt anmälan, inga
dokumenterade förändringar som orsakats av mänsklig påverkan. Mot bakgrund
av debatten och interpellationssvaren menar anmälarna att det är
uteslutet att statsrådet inte varit medveten om detta. Konstitutionsutskottet
bör med anledning av förloppet granska skälen till att statsrådet aktivt medverkade
”till mörkläggning av vissa omständigheter kring Estonias förlisning
som rör Försvarsmakten”.
Interpellationsdebatten 12 juni 2006
Den 12 juni 2006 behandlades tre interpellationer i den åsyftade kammardebatten
(prot. 6 § 12 juni 2006), alla författade av Lars Ångström (mp),
varav två behandlar uppgifter om de s.k. hemliga dykningarna. I interpellation
2005/06:456 Utförda dykningar på Estonia år 1994, andra än haverikommissionens
egna framfördes uppgifterna om bilder som tyder på att
dykningar genomförts innan den 2 oktober 1994 samt uppgifter om att det
på filmmaterialet från den 2–5 december 1994 skulle finnas bilder på
andra, troligen militära, dykare. I interpellationen framlades hypotesen att
dykningarna hade ett samband med militär last, tillhörande den svenska
försvarsmakten eller en annan intressent, ombord på vraket. I interpellation
2005/06:473 Klargörande omständigheter kring Estonias förlisning framhölls
uppgifter om att en numera avliden kapten skulle ha uppgett att
marinens specialfartyg Urd skulle gått ut till förlisningsplatsen samt att det
genomförts dykoperationer på vraket omedelbart efter förlisningen. I interpellationen
hävdades vidare att filmmaterial från haverikommissionens
dykningar visar bilder av sprängskador inifrån lastdäck, skador som enligt
bildanalys ska ha uppkommit efter Estonias förlisning. Statsrådet framförde
vid upprepade tillfällen att hon upplevde en misstänksamhet i debatten
samt att varken hon eller regeringen syftat till att mörklägga
sanningen.
Vidare presenterade hon ett initiativ till regeringsbeslut:
2006/07:KU20
82
”[…] jag avser att lämna ett uppdrag till SKL, Statens kriminaltekniska
laboratorium – en myndighet som inte alls på något sätt har varit
delaktig i de Estoniautredningar som har varit – att granska både det
filmmaterial som finns och de bilder som denna interpellation handlar
om för att se om vi därigenom kan komma något närmare något slags
klargörande uppfattning om vad bilder och filmer visar, om det är
klippt eller inte och så vidare. […] Jag hoppas att vi kan få ta del av
de bilder som dagens interpellation avser genom att lämna det uppdraget
till SKL.” (anf. 28)
I statsrådets näst sista inlägg avböjde hon ytterligare kommentarer angående
de uppgifter som presenteras, men framhöll att hon förväntar sig att
hon och kammarens ledamöter under sommaren och hösten återkommer
till detta ”när det gäller att uppdraget till SKL kan beskrivas med den
öppenhet som jag utgår från att vi kommer att kunna ha och också när det
gäller resultatet av det så småningom”.
Regeringsbeslutets utformning den 29 juni 2006
Regeringen beslutade den 29 juni 2006 om uppdrag till SKL att genomföra
en analys av originalmaterial på bild- och filmmaterial, som finns hos
svenska myndigheter, om vraket från m/s Estonia. Även ytterligare material
som kan göras tillgängligt av myndigheter i Finland och Estland ska
analyseras. Genom analysen ska SKL så långt som det är möjligt fastställa
om bild- eller filmmaterial redigerats, manipulerats eller på annat sätt förvanskats
i sådana hänseenden. Vidare ska SKL utifrån bild- och filmmaterialet
bedöma huruvida det under perioden den 2 oktober 1994 – den 6
december 1994 skett sådana förändringar på vrakplatsen som kan ha orsakats
av mänsklig påverkan. Skälen för regeringens beslut anges vara
diskussioner i medierna och riksdagsdebatter om vad som syns på bildoch
filmmaterial från vraket Estonia. I beslutet sägs:
Bland annat sägs det att det förekommit aktiviteter vid vraket mellan
de tillfällen vraket har filmats. Diskussionerna har även rört frågeställningar
om huruvida detta material skulle ha blivit manipulerat eller
redigerat i efterhand. Regeringen anser att det nu finns behov av att
klarlägga relevansen i dessa påståenden. SKL bör därför genomföra en
analys av bild- och filmmaterialet för att fastställa sannolikheten i de
diskuterade teorierna.
SKL uppdrogs att senast den 1 november 2006 redovisa till Regeringskansliet
(Försvarsdepartementet) hur uppdraget avsågs att genomföras, en beräkning
av kostnaderna för uppdraget, när första delredovisningen kan ske
samt när uppdraget beräknas vara avslutat. I den första redovisningen ska
vidare frågan om huruvida bildmaterialet manipulerats besvaras.
I den slutgiltiga
rapporten ska frågan om det finns förändringar på vraket som kan
ha uppkommit efter förlisningen samt till följd av mänsklig åverkan behandlas.
2006/07:KU20
83
Promemoria från Statens kriminaltekniska laboratorium
Promemorian från SKL, daterad 26 oktober 2006, innehåller i första hand
en sammanställning av det urval som gjorts av film- och bildmaterialet.
Sammantaget har 33 band begärts in, med reservation för att det kan
komma att bli fler. Vad gäller det filmmaterial som åberopas i granskningsanmälan
kan det noteras att Sjöfartsverkets material från 1996 inte kunnat
lokaliseras, trots omfattande korrespondens med Sjöfartsverket.
I regeringens beslut den 29 juni 2006 sägs att fokus för arbetet ska läggas
på de delar av materialet som varit föremål för diskussion i medierna
och riksdagsdebatt. Innebörden i detta uppdrag måste, enligt SKL, förtydligas
och klargöras i en dialog med uppdragsgivaren, regeringen, så att
fokus för undersökningen ligger rätt. Avseende tidsintervallet gör myndigheten
följande kommentar:
Frågeställningen om eventuella förändringar på vraket är begränsad till
perioden mellan den 2 oktober och den 6 december. Under det arbete
som hittills utförts har frågor kommit upp om undersökningen kring
eventuella förändringar på vraket ska begränsas till denna tidsperiod.
Vi önskar besked om det är detta tidsintervall som ska gälla eller om
det ska utökas. (s. 8)
Ändrat uppdrag till Statens kriminaltekniska laboratorium
Den 25 januari 2007 beslutade regeringen om ändrade direktiv till SKL
(Fö2006/2569/CIV) på en rad punkter, mot bakgrund av de synpunkter
som framfördes i promemorian. I den första redovisningen av film- och
bildmaterialet, och frågan om huruvida det på något sätt förvanskats, ska
SKL samråda med Styrelsen för psykologiskt försvar (SPF). SPF ska vara
SKL behjälplig med att identifiera vad som varit föremål för offentlig
debatt. SKL:s undersökning ska heller inte begränsas till den tidsperiod
som tidigare angivits. Uppdraget ska redovisas av SKL den 3 mars 2008
och summan som får användas för genomförandet av uppdraget ökas till 3
miljoner kronor.
Justitiekanslerns granskning
Den 12 september 2006 anmälde riksdagsledamoten Lars Ångström Försvarsmakten
till Justitiekanslern (JK) för utredning av de uppgifter som
aktualiserades i interpellationsdebatten den 12 juni 2006. I skrivelsen begärdes
att JK skulle utreda vad Försvarsmakten och tidigare försvarsmaktsanställda
känner till om de s.k. hemliga dykningar som företogs på Estonia
dagarna omedelbart efter förlisningen och i vilket syfte dessa dykningar
genomfördes. Försvarsmakten har i två yttranden till JK förklarat att Försvarsmakten
inte genomfört eller låtit genomföra dykningar till vraket.
Vidare anförs att myndigheten inte heller haft kunskap om huruvida någon
annan genomfört dykningar på platsen, men att inget framkommit som
tyder på detta. Efter det andra yttrandet meddelade JK den 5 februari 2007
2006/07:KU20
84
att ärendet avslutats utan att några ytterligare åtgärder vidtas. Detta mot
bakgrund av att regeringen den 25 januari 2007 utvidgade uppdraget till
SKL om att analysera filmmaterial från Estonia utan en avgränsad tidsperiod.
Promemoria från Regeringskansliet
Utskottet har genom en skrivelse till Regeringskansliet begärt svar på följande
frågor:
– Vilken bedömning låg till grund för valet av perioden den 2 oktober –
den 6 december 1994 samt för urvalet av bildmaterial i uppdraget den
29 juni 2006 till Statens kriminaltekniska laboratorium?
– Vilka kommentarer i övrigt ger anmälan och promemorian upphov till?
Som svar översändes den 8 mars 2007 en promemoria, upprättad inom
Försvarsdepartementet (bilaga A2.2.2). I promemorian anförs att bakgrunden
till begränsningen av tidsperioden i regeringsbeslutet var att det såvitt
man visste inte fanns något bild- och filmmaterial från någon tidigare
period. Avsikten var dock inte att frånta SKL möjligheten att uttala sig om
det skett sådana förändringar på vrakplatsen som kan ha orsakats av mänsklig
påverkan före eller efter den angivna tidsperioden. I enlighet med
regeringsbeslutet fanns det vidare möjlighet för SKL att vid första rapporteringstillfället
den 1 november 2006 redovisa hur myndigheten såg på
uppdraget. I samband med en telefonkontakt mellan rätts- och expeditionschefen
på Försvarsdepartementet och SKL i september 2006 gjordes en
påminnelse om möjligheten att inkomma med synpunkter på uppdraget
och därmed även klargöra om det fanns några svårigheter med uppdraget.
I promemorian framhålls även att det i beslutet framgår att det finns
film- och bildmaterial som togs av Sjöfartsverket vid två tillfällen 1996
samt även ett visst bild- och filmmaterial i Finland och Estland.
Utskottets ställningsstagande
Granskningen föranleder inte något uttalande från utskottets sida.
2.3 Riksdagens tillkännagivande om en
hållbarhetskommission
Ärendet
I en anmälan till konstitutionsutskottet, bilaga A2.3.1, har begärts att konstitutionsutskottet
granskar om dåvarande statsråden Lena Sommestads och
Mona Sahlins hantering av ett tillkännagivande från riksdagen om inrättandet
av en hållbarhetskommission står i överensstämmelse med regeringens
konstitutionella skyldighet att verkställa av riksdagen fattade beslut och
om en korrekt återrapportering till riksdagen skett.
2006/07:KU20
85
Utredning i ärendet
Riksdagsbeslutet
Hösten 2005 behandlade miljö- och jordbruksutskottet propositionen
2004/05:150 Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag samt två redogörelser
från Riksrevisionens styrelse (2004/05:RRS21 och 2004/05:RRS24)
jämte en mängd motioner (bet. 2005/06:MJU3). Miljö- och jordbruksutskottet
tillstyrkte regeringens förslag och avstyrkte samtliga motionsyrkanden
med hänvisning till vad som anförts i propositionen, till tidigare riksdagsuttalanden
samt till de åtgärder som pågick på de olika områdena.
I en reservation (m, fp, kd, c och mp) förordades ett tillkännagivande
till regeringen rörande en hållbarhetskommission. Reservanterna framhöll:
Framtidens stora miljöutmaningar måste hanteras med nya strategier.
Vi föreslår att en hållbarhetskommission tillsätts för att se över vilka
effektiviseringar och moderniseringar av organisation, regelverk och
styrmedel som behöver göras för att underlätta arbetet mot ett hållbart
samhälle och skapa miljödriven tillväxt och för att undvika att samhället
motverkar goda initiativ från individer och företag.
Hållbarhetskommissionen bör analysera hur hindren för en hållbar
samhällsutveckling kan tas bort och hur konflikterna mellan miljömål
och andra samhällsmål kan lösas på ett bättre sätt än i dag. Vi vill
även möjliggöra en förbättring av riksdagens arbete med att följa upp
och besluta viktiga miljömål genom att bl.a. se över miljömålsrapporteringen.
En fristående kommission av detta slag innebär att ett nytt och viktigt
avstamp kan tas för att forma en modern samhällsutveckling där
verksamheter sker i sådana former att naturmiljön, naturresurser eller
mänskliga värden och initiativ inte förslösas. Kommissionen bör bl.a.
initiera utredningar och riktad forskning inom sitt område.
Frågor som behöver belysas är att ge förslag på hur dagens nationella
havsmiljöarbete kan bli effektivt, att studera hindren för hållbar
utveckling i transportsektorn, att belysa konflikter mellan olika miljömål
och genomföra den utredning om ekonomiska styrmedel som
föreslås i propositionen. Kommissionen bör utföra kostnads- och nyttoanalyser
av vidtagna och planerade miljöåtgärder och bör även ha i
uppgift att utvärdera miljömålsrådet samt föreslå förändringar i uppföljningen
av miljömålsarbetet.
Detta bör ges regeringen till känna.
Riksdagen beslutade den 25 november 2005 att bifalla bl.a. reservation nr
3 (rskr. 2005/06:48).
Regeringens reaktioner
Den 9 mars 2006 beslutade regeringen skrivelse 2005/06:75 med redogörelse
för behandlingen av riksdagens skrivelser till regeringen. I skrivelsen
redovisades att ”reservationerna” behandlades av Miljömålsrådet inom
Naturvårdsverket och att flera av synpunkterna i reservationerna dessutom
hade föranlett särskilda myndighetsuppdrag.
Regeringen avsåg att återkomma
med förslag till riksdagen senast i samband med nästa fördjupade
2006/07:KU20
86
prövning av miljökvalitetsmålen. Samma formuleringar används i regeringens
skrivelse 2006/07:75 med redogörelse för behandlingen av riksdagens
skrivelser till regeringen.
Den 2 maj 2006 redovisade miljöministern för miljö- och jordbruksutskottet
regeringens fortsatta arbete med anledning av riksdagsbeslutet om
miljömål. Hon angav då att en hållbarhetskommission inte behövdes.
Den 17 maj 2006 svarade samhällsbyggnadsminister Mona Sahlin på en
fråga i riksdagen om hållbarhetskommissionen. Hon framhöll att regeringen
tagit en del initiativ angående organisering av arbetet för en hållbar
utveckling och bedömde att inrättande av en hållbarhetskommission med
den föreslagna inriktningen dels innebär dubbelarbete, dels riskerade att ta
initiativkraft från de aktörer som arbetar med frågan i dag.
Hela regeringens arbete syftade enligt svaret till en hållbar utveckling.
De propositioner som läggs fram, uppdrag som ges till myndigheter, utredningar
som påbörjas och andra initiativ syftar alla till att åstadkomma en
hållbar utveckling. Några av de nyligen överlämnade propositioner som
bidrog till en hållbar utveckling var strategin för hållbar utveckling, propositionen
om förnybar el, propositionen om energieffektivisering och propositionen
om vindkraft.
Regeringen hade vidare tillsatt ett hållbarhetsråd med uppgiften att stimulera
till samarbete och förverkliga Sveriges strategi för hållbar utveckling
. Rådet arbetade med alla aspekter av hållbar utveckling – miljömässiga
, ekonomiska och sociala och med utgångspunkt i individens betydelse
och delaktighet. Hållbarhetsrådet verkade för att hållbara lösningar skulle
komma till stånd, bl.a. genom att driva på det lokala och regionala arbetet
för hållbar utveckling, stimulera tvärsektoriell samverkan och erfarenhetsutbyte
mellan aktörer, främja idédebatt och förmedla resultat, erfarenheter
och goda exempel.
Ett miljömålsråd hade inrättats 2002 med uppgift att följa och utvärdera
utvecklingen mot miljökvalitetsmålen. Miljömålsrådet hade i och med miljömålspropositionen
fått ett utökat ansvarsområde genom att samordna
arbetet med åtgärdsstrategierna. Ett miljöteknikråd, Swentec, inrättades
2005 för att samordna åtgärder för att främja utvecklingen av miljöteknik
och miljödrivna företag. Regeringen hade också tagit fram en nationell
plan för genomförandet av EU:s handlingsplan för miljöteknik. Behovet av
att utvärdera användningen av ekonomiska styrmedel hade identifierats och
ett uppdrag har lagts på Naturvårdsverket i samverkan med Energimyndigheten
och Konjunkturinstitutet. En expertgrupp för miljöstudier (”MiljöESO”)
(dir. 2003:85) har tillsatts med uppgiften att studera samhällsekonomisk
effektivitet och måluppfyllelse i användningen av offentliga medel
och andra styrmedel som har miljömässiga konsekvenser.
2006/07:KU20
87
Statsrådet Mona Sahlin bedömde att bl.a. dessa initiativ hade goda förutsättningar
för att skapa det som riksdagen tar upp i sitt beslut om en
hållbarhetskommission, att underlätta arbetet mot ett hållbart samhälle, att
skapa miljödriven tillväxt och att undvika att samhället motarbetar goda
initiativ från individer och företag.
Betydelsen av riksdagens tillkännagivanden
Inom ramen för utskottets uppföljnings- och utvärderingsarbete genomfördes
våren 2006 en studie av riksdagens tillkännagivanden till regeringen. I
studien som bifogats betänkandet 2005/06:KU34 redovisades att möjligheten
för riksdagen att besluta om tillkännagivanden till regeringen inte finns
reglerad i regeringsformen. Vidare konstaterades att enligt den konstitutionella
praxis som vuxit fram bör utgångspunkten vara att regeringen tillgodoser
tillkännagivandena, men om regeringen har en annan mening än
riksdagen, bör riksdagen underrättas om detta, och då inom den tidsgräns
som tillkännagivandet eventuellt kan omfatta. Konstitutionsutskottet hade
vidare uttalat att skälen för att riksdagsbeslutet inte följs borde tas upp i
det sammanhanget och att om en redovisning inte kan ges i skrivelse eller
proposition till riksdagen bör den lämnas till riksdagen i en annan form
som gör den tillgänglig för riksdagens samtliga ledamöter. Studien visade
att regeringen i allmänhet hade efterkommit riksdagens tillkännagivanden
men också att det inte var ovanligt att regeringen inte kunnat efterkomma
tillkännagivanden.
Utskottets ställningstagande
Granskningen föranleder inte något uttalande från utskottets sida.
2.4 Statsrådet Hans Karlssons ansvar i fråga om
rehabilitering av långtidssjukskrivna
Ärendet
I en anmälan, bilaga A2.4.1, begärs att konstitutionsutskottet granskar om
statsrådet Hans Karlssons arbete för att förbättra rehabiliteringen av långtidssjukskrivna
bedrivits i enlighet med riksdagsbeslut. Granskningen bör
enligt anmälaren gälla frågan om styrningen av ansvariga myndigheter
genom regleringsbreven skett med tillräcklig kraft.
2006/07:KU20
88
Utredningen i ärendet
Bakgrund
Arbetsgivaren har i första hand ansvaret för att uppmärksamma och utreda
sina anställdas behov av rehabilitering och att åtgärder kommer till stånd.
Från och med den 1 juli 2003 är arbetsgivarens rehabiliteringsutredning
obligatorisk.
Försäkringskassan har sedan 1992 års rehabiliteringsreform ett ansvar
för att samordna samhällets resurser för att återge en sjukskriven person
möjlighet att förvärvsarbeta. Försäkringskassan har således ett generellt
ansvar för att den försäkrades rehabiliteringsbehov klarläggs, och att de
åtgärder vidtas som behövs för en effektiv rehabilitering. Detta innebär att
Försäkringskassan vid behov ska se till att de utredningar som behövs blir
gjorda. Kassan har därför ansvaret för att rehabiliteringsutredningar görs
för försäkrade som inte har någon arbetsgivare.
Från och med den 1 januari 2004 gäller lagen (2003:1210) om finansiell
samordning av rehabiliteringsinsatser mellan allmän försäkringskassa, länsarbetsnämnd,
kommun och landsting. Finansiell samordning kan ske frivilligt
mellan en försäkringskassa, ett landsting, en länsarbetsnämnd samt en
eller flera kommuner. Därigenom ska en effektiv resursanvändning underlättas.
Den finansiella samordningen ska bedrivas genom ett fristående
samordningsorgan, vari de samverkande parterna är representerade. Målgruppen
för den finansiella samordningen utgörs av människor som är i
behov av samordnade rehabiliteringsinsatser från flera av de samverkande
parterna för att uppnå eller förbättra sin förmåga till förvärvsarbete.
Arbetsgivarens ansvar för anställdas arbetslivsinriktade rehabilitering
regleras i lagen om allmän försäkring. Enligt lagen har arbetsgivaren förstahandsansvaret
för de anställdas rehabilitering. Detta innebär att arbetsgivaren,
i samråd med den sjukskrivne, ska ansvara för att dennes behov av
rehabilitering snarast klarläggs och för att de åtgärder som behövs för en
effektiv rehabilitering vidtas. Arbetsgivaren ansvarar också för att åtgärder
som den anställde är i behov av kommer till stånd. Exempel på åtgärder
som arbetsgivaren ska ansvara för är arbetsprövning, arbetsträning, utbildning
, omplacering, anpassning av arbetet, tekniska åtgärder eller att särskild
utrustning köps till den anställde. Arbetsgivaren ska vidta åtgärder
som ligger inom eller i anslutning till den egna verksamheten.
Försäkringskassan ansvarar enligt lagen om allmän försäkring för att
bedöma behov av rehabilitering samt ta initiativ till och samordna rehabiliteringsinsatser
i enskilda ärenden. Försäkringskassans ansvar omfattar alla
former av rehabilitering och inte endast arbetslivsinriktad rehabilitering.
Försäkringskassan ska se till att rehabiliteringsinsatser påbörjas så snart det
av medicinska och andra skäl är möjligt.
Arbetsgivarens skyldighet att genomföra en rehabiliteringsutredning
inom åtta veckor är obligatorisk och Försäkringskassan har ålagts att,
senast två veckor efter det att rehabiliteringsutredningen kommit in från
2006/07:KU20
89
arbetsgivare, upprätta en rehabiliteringsplan och/eller kalla till ett avstämningsmöte
om det inte kan anses som obehövligt. Även utformningen av
arbetsgivarnas medfinansiering av sjukpenningkostnaderna är sådan att den
ska stimulera till insatser för tidig återgång i arbete. Av budgetpropositionen
2005/06:1 framgår att regeringen ansåg det mycket angeläget att
Försäkringskassan vidtar åtgärder för att rehabiliteringsutredningarna blir
en vedertagen del i rehabiliteringsarbetet. Regeringen hade även funnit att
det fanns behov av att arbetsgivarens rehabiliteringsansvar ytterligare klarlades
och hade därför beslutat om en översyn av dessa frågor.
Ställningstaganden av socialförsäkringsutskottet
Socialförsäkringsutskottet ansåg (bet. 2005/06:SfU1 s. 63) att avstämningsmötet
, där bl.a. den sjukskrivne, Försäkringskassan, arbetsgivaren, facklig
företrädare och läkaren möts, är av central betydelse för att klarlägga förutsättningarna
för en återgång i arbete och för att planera de insatser som
behöver vidtas. Det utgör således ett viktigt instrument för att minska ohälsan
. Utskottet ansåg att det var nödvändigt att avstämningsmötena införlivas
i Försäkringskassans arbete. Av budgetpropositionen hade framgått att
sådana möten skedde i alltför liten utsträckning. Det uttalades dock i propositionen
att Försäkringskassans ambition var att tredubbla antalet avstämningsmöten
under 2006. Utskottet hade erfarit att under 2004 uppgick
antalet avstämningsmöten till ca 20 000 och att målsättningen för 2006 var
90 000. Utskottet såg positivt på denna målsättning och förutsatte att regeringen
och Försäkringskassan följde upp avstämningsmötena både till innehåll
och omfattning.
En viktig uppgift för den nya statliga myndigheten Försäkringskassan
var att medverka till att samverkan med andra aktörer i ohälsoarbetet
löpande stärktes och effektiviserades. Flera åtgärder hade vidtagits i syfte
att utveckla samverkan mellan olika myndigheter, bl.a. mellan dåvarande
RFV och AMS. Dessa myndigheter har upprättat en gemensam verksamhets-
och handlingsplan för arbetslösa sjukskrivna, utvecklat metoder och
samverkansformer för gemensamma insatser för arbetslösa sjukskrivna –
utvecklingsprojekt Faros – samt i anslutning till detta projekt också utvecklat
en samordnad organisation för rehabilitering av sjukskrivna med en
anställning som de inte kan återgå till. Socialförsäkringsutskottet noterade
även att Försäkringskassan getts i uppdrag att i samverkan med Arbetsmarknadsstyrelsen
vidta nya och förstärkta insatser för långtidssjuka och försäkrade
som uppbär tidsbegränsad aktivitets- och sjukersättning. Syftet var
bl.a. att säkerställa att rehabilitering eller andra åtgärder vidtas för att återföra
den försäkrade till arbetslivet.
En betydelsefull åtgärd var möjligheten
till den finansiella samordning inom rehabiliteringsområdet mellan lokala
och regionala aktörer i form av Försäkringskassan, landsting, länsarbetsnämnd
och en eller flera kommuner som har införts fr.o.m. den 1 januari
2004. Utskottet hade erfarit att 32 samordningsförbund nu hade bildats.
Den finansiella samordningen utgjorde ett viktigt instrument för en utveck2006/07
:KU20
90
lad rehabilitering av personer med sammansatta besvär. Det var därför
angeläget att arbetet med att utveckla den finansiella samordningen påskyndades.
Regeringen hade givit en särskild utredare i uppdrag att göra en
översyn av arbetsgivarens rehabiliteringsansvar och därvid även utreda i
vilka fall som Försäkringskassan ska kunna köpa arbetslivsinriktade rehabiliteringstjänster
där målet med rehabiliteringen är återgång i arbetet hos
nuvarande arbetsgivare.
Sedan rehabiliteringsreformen genomfördes hade ansvarsfördelningen
för den arbetslivsinriktade rehabiliteringen vad avser arbetsgivarens skyldigheter
och Försäkringskassans möjligheter att finansiera åtgärder utretts vid
olika tillfällen. Flertalet utredningar menade att det finns behov av att förtydliga
arbetsgivarens respektive Försäkringskassans ansvar för att finansiera
rehabiliteringsåtgärder.
Utredningar
Den 21 april 2005 beslutade regeringen direktiv (dir. 2005:48) som gav en
särskild utredare i uppdrag att pröva möjligheten att reglera arbetsgivarens
rehabiliteringsansvar samt att se över den enskildes ansvar i rehabiliteringsprocessen
och Försäkringskassans möjligheter att finansiera arbetslivsinriktad
rehabilitering. Utredaren ska lämna de förslag till författningsändringar
och andra åtgärder som uppdraget kan ge anledning till. I december 2006
överlämnade utredningen betänkandet Fokus på åtgärder – En plan för
effektiv rehabilitering i arbetslivet (SOU 2006:107).
Den 15 december 2005 uppdrog regeringen till Försäkringskassan och
arbetsförmedlingen att gå igenom alla långa sjukfall med syfte att hjälpa
människor tillbaka till arbetslivet. Pilotområden blev Västra Götaland och
Västmanland, där arbetet påbörjas redan vid årsskiftet. Alla som varit sjukskrivna
i mer än två år eller som hade tidsbegränsad sjuk- och aktivitetsersättning
skulle få sina ärenden genomgångna före utgången av 2007. Stöd
för att återgå till sitt nuvarande arbete eller få del av arbetsförmedlingens
insatser var exempel på åtgärder som kan bli aktuella. En viktig del i pilotverksamheten
är att myndigheterna utvecklar och provar gemensamma
metoder för hur samarbetet ska gå till.
I regleringsbrevet för 2006 gav regeringen Försäkringskassan vissa uppdrag
i syfte att fler personer med behov av samordnade rehabiliteringsinsatser
återgår i arbete. Försäkringskassan skulle tillsammans med berörda
myndigheter upprätta nationella verksamhets- och handlingsplaner. Försäkringskassan
skulle tillsammans med Arbetsmarknadsstyrelsen och Socialstyrelsen
stödja utvecklingen av finansiell samordning. Försäkringskassan och
Arbetsmarknadsverket skulle gemensamt inom ramen för samverkan och
finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet verka för att antalet sjukskrivna
arbetslösa, sjukskrivna anställda som behöver byta anställning på
grund av ohälsa samt personer med aktivitetsersättning eller tidsbegränsad
sjukersättning som återfår arbetsförmågan och får ett arbete ska öka.
2006/07:KU20
91
Budgetpropositionen för år 2007
Enligt budgetpropositionen för år 2007 (prop. 2006/07:1, utg.omr. 10 s.
37) präglas sjukskrivningsprocessen i stor utsträckning av passivitet och
väntan när den i stället ska vara aktiv och initiativrik med tidiga insatser.
Samspelet mellan hälso- och sjukvård, arbetsgivare och Försäkringskassan
fungerar inte tillfredsställande. Den arbetslivsinriktade rehabiliteringen fungerar
inte heller tillfredsställande. Detta skapar onödigt långa sjukskrivningar
. Alltför många har härigenom beviljats aktivitets- och sjukersättning
, och den tidigare regeringen har inte vidtagit tillräckligt kraftfulla
åtgärder för att bryta utvecklingen, vilket resulterat i ett ökat utanförskap.
Vidare angavs att Försäkringskassan sedan tillskapandet av en ny myndighet
för socialförsäkringens administration gjort stora insatser för att öka
kvaliteten och likformigheten i försäkringshandläggningen. Trots dessa
insatser ansåg regeringen att det finns brister. Försäkringskassan hade inte
levt upp till bestämmelserna i lagen om allmän försäkring om rehabiliteringsutredning
, rehabiliteringsplan, avstämningsmöten och ettårsprövning.
Antalet genomförda avstämningsmöten var alltför få, trots en ökning under
2006, och skedde alltför sent. Tidiga insatser i ett sjukfall var enligt propositionen
av fundamental betydelse. Statistik visade att ju längre tid ett
sjukfall pågick, desto mindre var sannolikheten för att en sjukskriven kommer
tillbaka till arbete. Försäkringskassan måste därför betydligt tidigare
och på ett kraftfullare sätt verka för att de sjukskrivnas arbetsförmåga tas
till vara.
Regeringens åtgärder syftade enligt propositionen till att komma till
rätta med dessa problem. Den enskildes inflytande över rehabiliteringsprocessen
måste öka och rätten till rehabilitering förstärkas. Samtidigt borde
individens skyldighet att aktivt delta i rehabilitering preciseras. För att samarbetet
mellan berörda myndigheter skulle kunna utvecklas var det vidare
viktigt att införa en fungerande och flexibel finansiell samordning utifrån
lokala förutsättningar.
För att upprätthålla socialförsäkringssystemets legitimitet var det angeläget
att arbetet mot fusk och kontrollen av ärenden fortgick och vidareutvecklades
. Arbetet med att gå igenom långa sjukfall och ta till vara
arbetsförmågan måste stramas upp. Formerna och metoderna för det arbete
som pågick i två län med att bedöma arbetsförmåga och ge långtidssjukskrivna
mer stöd för att kunna återgå till sitt nuvarande arbete eller för att
få del av arbetsförmedlingens insatser, det s.k. Pila–projektet, måste ses
över. Regeringen ville betona betydelsen av att verksamheten bedrivs så
kostnadseffektivt som möjligt. En sjukskrivning ska bara undantagsvis
behöva pågå längre tid än ett år.
Försäkringskassan ska senast efter ett års
sjukskrivning ha utrett om ytterligare insatser kan göras för att den försäkrade
ska kunna komma tillbaka till arbetslivet eller om aktivitets- eller
sjukersättning ska beviljas. Försäkringskassans efterlevnad av dessa bestämmelser
och dess bedömning måste förbättras. Försäkringskassans arbete
med att förhindra, förkorta och föra tillbaka sjukskrivna i arbetslivet var
2006/07:KU20
92
enligt budgetpropositionen av avgörande betydelse för den framtida utvecklingen
av hur många personer som blir beviljade aktivitets- och sjukersättning
. För att bättre kunna följa hur antalet aktivitets- och sjukersättningar
och långa sjukfall utvecklas – inte minst när det gäller hur många av
dessa personer som varje år återgår till arbetsmarknaden – måste Försäkringskassan
snarast utarbeta rutiner som möjliggör en bättre analys och
redovisning av detta utflöde. Arbetet med att gå igenom långa sjukfall och
ta till vara arbetsförmågan måste enligt regeringen stramas upp. Försäkringskassan
och AMS hade ett uppdrag att bedriva förstärkta insatser för
långtidssjukskrivna, personer med aktivitetsersättning och tidsbegränsad
sjukersättning. Arbetet bedrivs i dag som ett pilotprojekt i två län. Formerna
och metoderna för detta arbete, som avser att bedöma arbetsförmåga
och ge de aktuella grupperna mer stöd för att kunna återgå till sitt
nuvarande arbete eller för att få del av arbetsförmedlingens insatser, måste
ses över.
Promemoria från Regeringskansliet
På utskottets begäran har Regeringskansliet överlämnat en promemoria upprättad
inom Socialdepartementet med kommentar till anmälningen, bilaga
A2.4.2. De ovan redovisade uppgifterna har i promemorian kompletterats
med uppgifter om att regeringen den 17 november 2005 gav Socialstyrelsen
och Försäkringskassan i uppdrag att utforma en kvalitetssäkrad, enhetlig
och rättssäker sjukskrivningsprocess, vilket redovisades i december
2006. Vidare hade regeringen den 12 januari 2006 godkänt en överenskommelse
med Sveriges Kommuner och Landsting om åtgärder för att minska
sjukfrånvaron. Dessutom anges i promemorian att Försäkringskassan den
29 maj 2006 redovisat de rutiner Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen
kommit överens om för att människor inte ska hamna mellan
systemen.
Utskottets ställningstagande
Granskningen föranleder inte något uttalande från utskottets sida.
2.5 Det svensk-israeliska militära samarbetet
Ärendet
I en anmälan till konstitutionsutskottet, bilaga A2.5.1, begärs att utskottet
granskar den dåvarande regeringens agerande avseende det svensk-israeliska
militära samarbetet.
Anmälarna anför att vapensamarbetet mellan Sverige och Israel under
de senaste åren har varit ämne för flera interpellationsdebatter och att dåvarande
försvars- och utrikesministrarna därvid uppgett att samarbetet varit
av begränsad art. Undersökningar visar dock, enligt anmälarna, på ett omfat2006/07:KU20
93
tande samarbete. Bland annat nämns vapenimport från Israel, militärbesök
i såväl Sverige som Israel samt beslut om säkerhetsskyddsavtal. Samtidigt
som svenska regler inte tillåter vapenexport till Israel förekommer utlåning
av militär materiel från Sverige till Israel.
Vidare tar anmälarna upp att dåvarande försvarsminister Leni Björklund
i en riksdagsdebatt har uppgett att Sverige inte satt in materiel i Jas Gripen
från Israel men att viss materiel (en målutpekningskapsel), som upphandlades
av Saab, från ett tyskt företag ”visade sig” bygga på en
grundkonstruktion från en israelisk underleverantör. Mot detta ställs, enligt
anmälarna, uppgifter om att Saab redan i ett brev från 2000 till Försvarets
materielverk (FMV) begärde att FMV skulle initiera framtagande av ett
s.k. säkerhetsskyddsavtal mellan Sverige och Israel avseende ömsesidigt
skydd av försvarshemliga uppgifter vilka kommer att utbytas i samband
med utredningar och integration av angiven israelisk beväpning och utrustning
. Saab avsåg således, menar anmälarna, att i exportsyfte förse Gripenplan
med israeliska vapensystem.
Konstitutionsutskottet bör enligt anmälan granska om Saab försåg Gripenplan
med israeliska vapensystem eller om Björklunds uppgifter stämmer.
Då konstitutionsutskottet har tillgång till handlingar som är belagda
med sekretess anser anmälarna att utskottet även bör granska alla aspekter
av det svenska militära samarbetet med Israel för att utvärdera riktigheten
av statsrådens uttalanden i kammaren.
Gällande ordning
Export av krigsmateriel och produkter med dubbla
användningsområden
Tillverkning och utförsel av krigsmateriel regleras genom lagen
(1992:1300) om krigsmateriel (krigsmateriellagen) och förordningen
(1992:1303) om krigsmateriel (krigsmaterielförordningen).
Krigsmateriellagen säger att krigsmateriel inte får föras ut ur landet utan
tillstånd (6 §). I begreppet utförsel ingår främst kommersiell export, men
också överföringar från det svenska försvaret till ett annat land (SOU
2005:9 s. 159). Enligt lagen krävs även tillstånd att avtala med någon i
utlandet om att upplåta eller överlåta tillverkningsrätt för krigsmateriel, liksom
att utveckla krigsmateriel eller metod för framställning av sådan
materiel för eller gemensamt med någon i utlandet (7–8 §§). Ytterligare
exempel på tillståndspliktig verksamhet enligt krigsmateriellagen är militärt
inriktad utbildning av personer som inte är svenska medborgare (10 §).
I en bilaga till krigsmaterielförordningen (krigsmaterielförteckningen)
anges vilka olika krigsmaterielprodukter som är tillståndspliktiga (1 §).
Materielen delas in i krigsmateriel för strid (KS) och övrig krigsmateriel
(ÖK). Krigsmateriel delas också in i 37 olika kategorier. Några exempel är
KS 4 (Robotar, raketer, torpeder, bomber m.m.), ÖK 26 (Skyddsmateriel
m.m.), ÖK 32 (Fortifikatoriska anläggningar m.m.), ÖK 34 (Fotografisk
2006/07:KU20
94
och elektrooptisk bildutrustning särskilt utformad för militärt bruk m.m.),
ÖK 35 (Övningsmateriel m.m.) och ÖK 36 (Utrustning för tillverkning av
krigsmateriel, m.m.).
I krigsmaterielförteckningen nämns inte tjänster, service och annat tekniskt
bistånd som står i samband med de produkter som räknas upp i de
37 kategorierna. I lag finns inte heller något instrument för att styra företagens
lämnande av tekniskt bistånd i utlandet, förutsatt att biståndet inte
medför utförsel av tillståndspliktiga produkter, ritningar eller annan information
som omfattas av försvarssekretess (SOU 2005:9 s. 249).
Enligt krigsmateriellagen får tillstånd enligt nämnda lag lämnas endast
om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider
mot Sveriges utrikespolitik (1 §). De närmare principerna för prövningen
har lagts fast i regeringens praxis och har kommit till uttryck i
regeringens riktlinjer för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan
som riksdagen också ställt sig bakom (jfr prop. 1991/92:174 s. 41 f., prop.
1995/96:31 s. 23 f. och bet. 1992/93:UU1). Av riktlinjerna framgår vad
som gäller för utförsel av KS respektive ÖK. Vidare finns EU:s uppförandekod
för vapenexport (8675/2/98), som innehåller gemensamma kriterier
för export av krigsmateriel som ska tillämpas vid den nationella prövningen
av exportansökningar. Uppförandekoden är en politisk deklaration
och är inte juridiskt bindande.
Frågor om tillstånd etc. prövas, enligt krigsmateriellagen, av Inspektionen
för strategiska produkter (ISP) (1 a §). ISP ska med eget yttrande
lämna över ett ärende till regeringens prövning, om ärendet har principiell
betydelse eller annars är av särskild vikt. Regeringen får meddela ytterligare
föreskrifter om överlämnande av ärenden till regeringen. Enligt förordningen
(2005:1177) med instruktion för Inspektionen för strategiska
produkter ska ISP varje år före den 15 februari lämna regeringen dels en
redogörelse för den svenska exporten av krigsmateriel och andra strategiska
produkter under det föregående kalenderåret, dels en beskrivning av
viktiga tendenser inom svensk och internationell exportkontroll (5 §). Av
instruktionen framgår att Exportkontrollrådet är knutet till ISP för samråd i
exportkontrollfrågor (8 §). Rådet består av ISP:s generaldirektör, som är
rådets ordförande, och de andra ledamöter som regeringen utser för en
bestämd tid. Företrädare för Regeringskansliet (Utrikesdepartementet och
Försvarsdepartementet) är rådets sakkunniga i utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska
frågor (12 §).
Bestämmelser om export, överföring och införsel av produkter med
dubbla användningsområden (PDA) finns i lagen (2000:1064) om kontroll
av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd.
Lagen innehåller kompletterande bestämmelser till rådets förordning (EG)
nr 1334/2000 av den 22 juni 2000 om upprättande av en gemenskapsordning
för kontroll av export av produkter och teknik med dubbla användningsområden.
PDA är produkter som har en etablerad civil användning
men som också kan användas för militärt bruk. Export och överföring av
2006/07:KU20
95
PDA är föremål för tillståndsgivning, och tillståndsgivande myndighet är
ISP (4 §). Lagstiftningen utgår från att handeln i de allra flesta fall ska
tillåtas. Endast i undantagsfall ska tillstånd vägras.
Regeringen överlämnar årligen en skrivelse till riksdagen med redogörelse
för den svenska exportkontrollpolitiken avseende krigsmateriel och
PDA. Våren 2006 lämnade dåvarande regeringen en redogörelse för den
svenska exportkontrollpolitiken avseende krigsmateriel och PDA under
2005 (skr. 2005/06:114). Utrikesutskottet konstaterade vid behandlingen av
skrivelsen att Sveriges militära samarbete med Israel består i att Sverige
importerar viss krigsmateriel från Israel (bet. 2005/06:UU12 s. 25). Utskottet
delade regeringens ståndpunkt att denna import sker i syfte att säkra
det svenska försvarets möjligheter att klara sina uppgifter. Utskottet konstaterade
vidare att Sverige inte exporterar krigsmateriel till Israel.
Krigsmaterielimport
I Sverige krävs inte tillstånd för att importera krigsmateriel med undantag
för sådan materiel som omfattas av vapenlagen (1996:67) och av lagen
(1988:868) om brandfarliga och explosiva varor samt sådan materiel som
är förbjuden enligt internationella avtal. Huvuddelen av det som allmänt
omfattas av begreppet krigsmateriel kan införas i landet utan tillstånd.
Främsta anledningen till att importen av krigsmateriel inte är reglerad är
att Försvarets materielverk traditionellt har varit ensam aktör på området
(se dir. 2003:80).
Utländska besök vid vissa myndigheter
Enligt förordningen (1996:442) om utländska besök vid vissa myndigheter
inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde måste Försvarsmakten,
Försvarets materielverk, Totalförsvarets forskningsinstitut och Försvarshögskolan
i vissa fall inhämta Regeringskansliets tillstånd för mottagande av
utländska besök (1–3 §§). Försvarsmakten, Försvarets materielverk och
Totalförsvarets forskningsinstitut ska två gånger varje år till Försvarsdepartementet
rapportera besök av utlänningar som anordnats därutöver (4 §).
I förordningen anges även undantag från bestämmelserna om tillstånd
och rapport (5–6 §§). Bland annat behövs inte tillstånd eller rapport om
besöket är föranlett av att utlänningen ska förbereda, delta i eller följa upp
en affärsförhandling.
Besök vid utländsk försvarsmakt
Enligt förordningen (1991:1200) om anmälningsskyldighet vid vissa resor
till utlandet ska myndigheter under regeringen till Försvarsdepartementet
anmäla tjänsteresor till utlandet som innefattar besök vid en utländsk försvarsmakt
(1 §).
I förordningen anges att anmälan inte behöver göras i vissa fall (3–3 a
§§).
2006/07:KU20
96
Försvarsattachéer
Enligt förordningen (1990:1108) med instruktion för specialattachéer vid
utlandsmyndigheterna gäller för försvarsattachéer förordningen (FFS
1985:20) om Sveriges försvarsattachéer (1 §).
I förordningen om Sveriges försvarsattachéer föreskriver regeringen att
försvarsattachéer och biträdande försvarsarsattachéer ska finnas vid de
svenska beskickningar som regeringen bestämmer (1 §).
En försvarsattaché ska i det land eller de länder som han svarar för ha
följande uppgifter (2 §).
1. Följa och bedöma den militärpolitiska utvecklingen och utvecklingen i
övrigt inom det totala försvaret samt hålla sig underrättad om den säkerhetspolitiska
utvecklingen.
2. Vara rådgivare åt beskickningschefen i militära frågor.
3. Biträda svenska försvarsmyndigheter i frågor som berör inköp eller försäljning
av materiel och tjänster samt i mån av möjlighet hjälpa andra
myndigheter och företag i frågor som rör militära förhållanden.
4. Lämna biträde åt företrädare för det svenska totalförsvaret i samband
med besök.
5. Fullgöra uppgifter i övrigt enligt överbefälhavarens bestämmande.
En försvarsattaché är underställd överbefälhavaren men lyder i vissa avseenden
under beskickningschefen (3 §).
Överbefälhavaren får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för
verkställigheten av förordningen (5 §).
Säkerhetsskyddsavtal
Enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627) ska staten, när den avser att
begära in anbud eller träffa avtal om upphandling där det förekommer uppgifter
som med hänsyn till rikets säkerhet omfattas av sekretess, träffa ett
skriftligt avtal (säkerhetsskyddsavtal) med anbudsgivaren eller leverantören
om det säkerhetsskydd som behövs i det särskilda fallet (8 §).
Enligt säkerhetsskyddsförordningen (1996:633) företräds det allmänna
vid förhandlingar om säkerhetsskyddsavtal av den myndighet som avser att
begära in anbud eller träffa avtal (15 §). FMV får träffa avtal om säkerhetsskydd
med ett svenskt företag, om det är nödvändigt för att företaget ska
kunna delta i internationellt samarbete om utveckling eller produktion av
försvarsmateriel (17 §).
2006/07:KU20
97
Utredning i ärendet
Uttalanden i kammaren från statsråd
F.d. försvarsminister Leni Björklund
Den 9 juni 2005 anförde dåvarande förvarsminister Leni Björklund följande
i sitt svar på en interpellation (2004/05:687) om Sveriges militära
samarbete med Israel (prot. 2004/05:136 anf. 95).
Jag vill inleda med att säga att det inte förekommer något militärt forskningssamarbete
med Israel.
Försvarets forskningsinstitut (FOI) har, som frågeställaren också påpekar
, på tidigt 1990-tal, det vill säga för 15 år sedan, deltagit i ett
vetenskapligt samarbete med Israel avseende befolkningsskydd mot biologiska
och kemiska stridsmedel. Bakgrunden var den av Israel upplevda
hotbilden från långdistansmissiler av Scudtyp i samband med
Gulfkriget 1990. Samarbetet gällde framför allt kvalitetskontroll av
svensktillverkade skyddsmasker samt råd avseende medicinsk behandling
och medicinskt omhändertagande inför och efter nervgasexponering.
Något militärt forskningssamarbete med Israel inom detta eller andra
områden har vid senare tillfällen inte förekommit.
– – –
Vårt militära samarbete med Israel inskränker sig till att vi importerar
viss försvarsmateriel därifrån. Låt mig understryka att Sverige inte
exporterar krigsmateriel till Israel. Vår import styrs av det svenska försvarets
behov. Vi köper ingenting från länder som är föremål för
internationella eller nationella sanktioner. Israel är inte föremål för
några sanktioner.
Frågeställaren tar i sammanhanget också upp besöksutbyte på överbefälhavarnivå
samt israelisk testverksamhet, obemannat flygplan samt
antitorpedvapen, i Sverige.
Det senaste besöket av Sveriges ÖB i Israel var 1998. Något ytterligare
besök är för närvarande inte planerat.
Avseende obemannade flygplan (så kallade UAV) genomförde Försvarets
materielverk 2002 en testflygning med en sådan farkost i övre
Norrland. Syftet var att demonstrera en framtida svensk flygspaningsförmåga
med svenska sensorer. Flygtjänsten köptes av ett franskt företag
inom EADS-koncernen. Det franska företaget hyrde i sin tur in en
israelisk UAV-farkost för detta ändamål. Ingen provning av israelisk
utrustning eller annan verksamhet på uppdrag av Israel förekom.
Försvarets materielverk köpte för några år sedan ett antitorpedvapensystem
av det israeliska företaget Rafael. Personal från Rafael har
medverkat vid klargöring inför prov men ej deltagit i själva provverksamheten
. Provresultat och utvärdering har sekretessbelagts och varken
delgivits leverantören eller israeliska myndigheter.
Den tredje och den fjärde frågan gäller beslutet att placera en försvarsattaché
i Israel och dennes uppgifter.
Som jag sade här i kammaren i tisdags som svar på en fråga från
Mariam Osman Sherifay, är bakgrunden till beslutet att placera en försvarsattaché
i Tel Aviv den svenska regeringens mångåriga engagemang
i Mellanösternfrågor och i krishanteringsinsatser i regionen.
Utvecklingen i Mellanöstern har hittills bevakats av vår försvarsattaché
i Ankara, som är sidoackrediterad till Tel Aviv.
Jag tycker att det är av stor vikt att vi från svensk sida fortsätter att
kontinuerligt följa utvecklingen i regionen. För att kunna göra det bedömer
jag att en attaché med placering i Israel är mycket värdefull.
2006/07:KU20
98
Beslutet om placeringen är alltså kopplat till den säkerhetspolitiska
omvärldsbevakningen som kräver militär kompetens och inte till materielsamarbete.
Avseende attachéns uppgifter avgörs dessa på vanligt
sätt av myndighetschefen på platsen, det vill säga ambassadören, i enlighet
med regeringens instruktioner.
Det är av största vikt att nära kunna följa tillbakadragandet från
Gaza och andra för fredsprocessen relevanta utvecklingar. En försvarsattaché
har här en viktig roll att spela. Det är inte nu aktuellt att
ompröva beslutet att placera en försvarsattaché i Israel.
I interpellationsdebatten anförde Björklund följande avseende omfattningen
av det militära samarbetet med Israel (anf. 97).
Fru talman! Alice Åström visar upp bilden av ett intensivt militärt samarbete
med Israel, men jag tycker inte att det stämmer med den
beskrivning jag får när jag tar del av de här uppgifterna.
Det är riktigt att vi hade en utprovning och kvalitetskontroll av
skyddsmasker och också diskuterade hur civilbefolkningen i händelse
av attack ska skydda sig och förfara. Jag tycker att det möjligtvis är ett
arbete som ligger inom skyddsområdet och det humanitära området.
Det var för 15 år sedan, mot bakgrund av hotbilden då. Det är det forskningssamarbete
vi har haft.
Vi har velat pröva svenska sensorer i flygspaning, och då har vi
använt ett franskt företag för att leverera en UAV, en obemannad farkost
. De har i sin tur valt en israelisk produkt. Vi har själva önskat oss
kunskap om ett delsystem, som ett israeliskt företag fanns med i. Det
beror på att vi vill ha kunskap. Vi har ett säkerhetspolitiskt och försvarspolitiskt
intresse av att lära något. Det ska också vägas i vågskålen
, de behov av försvars- och säkerhetspolitisk karaktär vi har.
Utvecklingen har gjort att vi inte har något intensifierat militärt samarbete
med Israel, men vi har heller ingen internationell bojkott. Det är
också därför som det finns ett visst utbyte också när det gäller varor.
Björklund anförde vidare följande avseende omfattningen på importen av
militär utrustning från Israel och förekomsten av materiel från Israel i Jas
Gripen (anf. 99).
Fru talman! Jag vill först säga till Alice Åström att en del av uppgifterna
som finns i hennes interpellation inte är korrekta. Det är inte så
att Israel är den tredje största handelspartnern. Det är den tionde. Det
kan man tycka är högt, men det är den korrekta uppgiften.
Vi har inte satt in materiel i Jas Gripen som är från Israel. Där
skulle man ha en målutpekningskapsel, och den upphandlade Saab,
som levererade den, av det tyska företaget Zeiss.
Det visade sig att det
i sin tur byggde på en grundkonstruktion från en israelisk underleverantör
. Men Sverige köpte den från Tyskland.
Det visar i och för sig också att det är ganska komplext att ställa
upp bestämda kriterier för hur vi ska klara vår egen materielförsörjning
. Där finns det uttalat vad som är försvars- och säkerhetspolitiskt
gagneligt. Då är naturligtvis min roll som försvarsminister att se till att
vi har en utrustning och har en förmåga som svarar mot de behov som
vi har ur försvarssynpunkt. Sedan är lagstiftningen den att om man inte
gör särskilda undantag ska man alltså följa den som levererar till lägst
pris.
Jag skulle ändå vilja säga till Alice Åström att jag inte kan se bilden
av att vi har ett intensivt och mångfasetterat militärt samarbete med
Israel. Vi köper en del produkter därifrån, därför att det gagnar oss.
2006/07:KU20
99
Vidare anförde Björklund följande avseende försvarsattachén (anf. 101).
Sedan är det en annan sak att man placerar en attaché i ett område.
Det görs ju därför att vi vill ha bättre kunskap om utvecklingen. Det är
den instruktion som attachén har fått, och där ingår inte någonting som
har med materielförsörjningen att göra. Regeringen har helt enkelt hela
tiden önskat ha en bra bild av vad som händer i området. Och vi har
konstaterat att det efter Irakkriget blev omöjligt att hantera två så laddade
områden som fanns både i Turkiet och i Tel Aviv.
Den 27 januari 2006 anförde Björklund följande i sitt svar på en interpellation
(2005/06:197) om vapensamarbete mellan Sverige och Israel (prot.
2005/06:63 anf. 24).
Jag vill framhålla att Sveriges militära samarbete med Israel relativt
sett varken är särskilt omfattande eller intensivt, vilket Gustav Fridolin
vill göra gällande. Som jag sade här i kammaren i juni i fjol, som svar
på en interpellation från Alice Åström, inskränker sig vårt militära samarbete
till att vi importerar viss krigsmateriel från Israel. Det gör vi för
att säkra vårt svenska försvars möjligheter att klara sina uppgifter.
Sveriges regering har sedan 1980-talet ingått ett 20-tal samförståndsavtal
på försvarsmaterielområdet med andra länder. Det har vi inte
gjort med Israel. Sverige exporterar inte heller krigsmateriel till Israel.
Däremot har ett visst och normalt utbyte mellan Sveriges och Israels
försvarsmyndigheter ägt rum under samma period.
Efter denna inledning går jag över till att besvara Gustav Fridolins
specifika frågor. Den första gäller om jag avser att tydliggöra olämpligheten
i att svenska militärer deltar i kurser i Israel om så kallade
lågintensitetskonflikter där det enligt Gustav Fridolin lärs ut hur såväl
civilt som väpnat motstånd mot en ockupation slås ned.
Sverige deltar i dag i internationella insatser på flera platser runtom
i världen. I så gott som alla dessa insatser finns det aspekter av lågintensitetskonflikter,
som till exempel situationer med beväpnade folksamlingar
, grupper som genomför kidnappningar med mera. När Sveriges
riksdag skickar svenska soldater till internationella fredsinsatser måste
de vara väl förberedda och utbildade för att klara av sina uppdrag. Deltagande
i internationella konferenser inom olika områden är viktigt i
den vidare utbildningen och utvecklingen av vår försvarsmakt. Detta är
också fullt förenligt med att vi samtidigt starkt kritiserar övergrepp
som begås mot enskilda i samband med konflikter runtom i världen.
Den andra frågan gäller om jag avser att tydliggöra vad de säkerhetsskyddsavtal
som existerar mellan Sverige och Israel i varje enskilt fall
innebär i form av israelisk tillgång till sekretessbelagda svenska uppgifter
.
Sverige har inget övergripande generellt säkerhetsskyddsavtal med
Israel. Däremot finns det fyra stycken projektspecifika säkerhetsskyddsavtal
som upprättats av Försvarets materielverk. Det har antingen
gjorts i samband med upphandling från israeliska företag eller när israelisk
industri varit aktuell som underleverantörer till annan industri.
Dessa avtal från år 2000 till 2003 reglerar hur sekretessbelagd information
ska behandlas.
Den tredje frågan gäller om jag avser att utfärda en särskild riktlinje
för militärattachén i Tel Aviv som särskilt anger att denne inte ska
befatta sig med vapenhandelsärenden eller på något sätt bistå svenska
företag som har eller eftersträvar vapentekniskt samarbete med Israel.
2006/07:KU20
100
Försvarsattachéerna är anställda och utsända av Försvarsmakten, och
den närmare inriktningen av deras arbetsuppgifter görs därför av Must.
Jag vill dock återigen understryka att Sverige inte exporterar krigsmateriel
till Israel.
Som jag tidigare klargjort här i kammaren är skälet till beslutet att
placera en försvarsattaché i Tel Aviv kopplat till den del av den säkerhetspolitiska
omvärldsbevakningen som kräver militär kompetens –
inte till materielsamarbete. Utvecklingen i Mellanöstern hade dittills
bevakats av vår försvarsattaché i Ankara, som var sidoackrediterad till
Tel Aviv. Men med de senaste årens händelseutveckling, inte minst
med tanke på Irak, var det svårt för attachén i Ankara att kontinuerligt
följa situationen i hela regionen. För att kunna göra det bedömer jag
att en attaché med placering i Israel är värdefull.
Den fjärde frågan gäller om regeringen avser att tydliggöra att Israel
i hänseende till vapentekniskt samarbete inte är att betrakta som vilket
land som helst som Sverige har sådant samarbete med.
Export av krigsmateriel till Israel anses inte vara förenlig med de
svenska riktlinjerna och har inte medgivits sedan 1950-talets början.
Bedömningen av Israel som exportdestination kvarstår under rådande
förhållanden. Varje ärende prövas dock från fall till fall.
Sveriges import av krigsmateriel styrs av det svenska försvarets uppgifter
, behovet av utrustning och tilldelade ekonomiska ramar. Det
gäller därför att tillgodose de svenska nationella intressena på ett optimalt
sätt genom att anskaffa materiel av hög kvalitet eller få tillgång
till sådan materielanknuten kompetens som Försvarsmakten behöver,
till lägsta kostnad och på affärsmässiga villkor. Sverige köper dock
inte materiel eller därtill knuten kompetens från ett land som är föremål
för internationella sanktioner eller embargon eller där en nationell
svensk sanktion är beslutad. Israel är inte föremål för någon sådan sanktion
.
F.d. utrikesminister Jan Eliasson
Den 5 juni 2006 anförde dåvarande utrikesminister Jan Eliasson följande i
sitt svar på en interpellation (2005/06:377) om militärt samarbete med
Israel (prot. 2005/06:135 anf. 54).
Låt mig först påminna om att frågan om militärt samarbete med Israel
redan behandlats i ett antal interpellationsdebatter det senaste året. Försvarsminister
Leni Björklund besvarade en sådan interpellation så sent
som i januari i år. Mitt svar i dag kommer inte att skilja sig från försvarsministerns
.
Vårt materielsamarbete med Israel begränsar sig till viss svensk
import av försvarsmateriel. Importen utgår från de behov det svenska
försvaret har för att kunna genomföra sina uppgifter.
Sverige köper
inte materiel från ett land som är föremål för internationella sanktioner
eller embargon, eller där en nationell svensk sanktion om handelsrestriktioner
är beslutad. Israel är inte föremål för någon sådan åtgärd.
Export av krigsmateriel till Israel är inte förenlig med de svenska
riktlinjerna och har inte medgivits sedan 1950-talets början. Denna
bedömning av Israel som exportdestination kvarstår tills vidare.
Försvarsministern har i tidigare interpellationsdebatter även förklarat
bakgrunden till beslutet att placera en försvarsattaché i Tel Aviv. Det
grundar sig på regeringens mångåriga engagemang i Mellanösternfrågor.
Det är vidare kopplat till den del av den säkerhetspolitiska omvärldsbevakningen
som kräver militär kompetens. Det har alltså inte med
materielsamarbete att göra.
2006/07:KU20
101
I interpellationsdebatten anförde Eliasson följande avseende import av israelisk
försvarsmateriel, utlåning av försvarsmateriel till Israel och uppgifterna
för försvarsattachén i Tel Aviv (anf. 57).
Här handlar det om en avvägning mellan politiska intressen som kommer
fram i debatten. Det är också rätt mycket på spel. Vi skulle få en
ganska brokig karta av världshandel om olika bilaterala förhållanden
skulle innebära en inskränkning av handel. Det är en besvärlig avvägning
som måste göras i det avseendet. Vår uppfattning är att inskränkningar
av importen utan att det finns internationella sanktioner och
embargon inte är en lämplig väg att gå.
När det gäller frågan om utlåning av materiel har jag ingen kunskap.
Det är en fråga som kanske bör ställas till försvarsministern och Försvarsmakten.
Vi får återkomma. Jag har ingen information om utlåning
av materiel.
Försvarsministern har besvarat frågan om försvarsattachéfunktionen i
januari och då klarlagt att försvarsattachéfunktionen inte har någon
koppling till materielfrågor. Den är för omvärldsbedömning. Detta
område är tyvärr ett område som präglas av kriser, krig och konflikt.
Det finns anledning att följa det på nära håll.
Eliasson anförde vidare följande avseende import och export från Israel
(anf. 60).
Först och främst vill jag säga att det är en mycket begränsad import
som det handlar om i några speciella sektorer som är av intresse för
svenskt försvar. Detta har jag förstått av försvarsministern och hennes
kolleger.
När det gäller exporten är det ett annat regelkomplex som kommer
in, och om detta har Sveriges riksdag enats, nämligen riktlinjerna för
vår export av krigsmateriel och försvarsmateriel, där inte minst risken
för konflikt spelat in och som lett till att ingen export har skett till
detta område under mer än 50 års tid. Här finns alltså ett regelverk
som är etablerat av Sveriges riksdag och som vi under stor enighet har
kommit fram till. Jag ser därför inte denna motsättning.
Promemorior från Regeringskansliet
Svar den 15 februari 2007
Utskottet har genom en skrivelse till Regeringskansliet begärt svar på
vissa frågor i granskningen. Som svar översändes den 15 februari 2007 en
inom Försvarsdepartementet upprättad promemoria (bilaga A2.5.2).
Vad gäller frågan om förekomsten av säkerhetsskyddsavtal mellan Sverige
och Israel gällande materiel i Jas Gripen redovisas i promemorian att
det finns två projektspecifika avtal, ett rörande flygsystem och ett rörande
spaningskapsel 39 (avtalen återfinns som bilagor till promemorian). Säkerhetsskyddsavtalet
rörande flygsystem tecknades i syfte att få tillgång till
specifikationer rörande israelisk utrustning.
Informationen behövdes för att
man skulle kunna besvara frågor från en tredje part om möjligheten att
integrera system från Israel vid den tredje partens eventuella anskaffning
av Jas. Säkerhetsskyddsavtalet rörande spaningskapsel 39 tecknades i sam2006/07
:KU20
102
band med anskaffningen av spaningskapsel 39, då offerter lämnades även
av israeliska leverantörer. Den leverantör som senare valdes ut var inte,
enligt promemorian, israelisk.
Vidare i promemorian lämnas en förteckning över tillstånd som utfärdats
under föregående mandatperiod för export av PDA. Annars är presumtionen
fri export för PDA, vilket inte föranleder Regeringskansliet att hålla
någon förteckning över sådan utförsel. Någon export av krigsmateriel har
inte förekommit under denna period. Vad gäller utförseltillstånd för materiel
anförs också att sådana tillstånd kan beviljas om materiel som har
importerats från Israel behöver sändas ut till Israel för reparation. Sådana
tillstånd utfärdas i förekommande fall av ISP men redovisas inte för Exportkontrollrådet
eller Regeringskansliet eftersom det inte avser försäljning av
krigsmateriel utan reparation av staten tillhörig egendom som anskaffats
från Israel enligt lagen om offentlig upphandling. Eftersom dessa tillstånd
inte redovisas för Exportkontrollrådet eller till Regeringskansliet på något
annat sätt är de inte, enligt promemorian, kända för Regeringskansliet.
Begreppet ”ett visst utbyte av varor” mellan Sverige och Israel ska,
enligt promemorian, ses utifrån perspektivet att Sverige har köpt materiel
från Israel och att denna materiel kan behöva sändas ned för reparation
eller kompletteringar utan att det avser någon svensk export. I promemorian
erinras här också om att Regeringskansliet inte håller någon förteckning
över utförsel av PDA.
Beträffande besök och resor från och till Israel anförs i promemorian att
det i diariet inte har påträffats några tillstånd eller rapporter som rör Israel
under föregående mandatperiod kopplade till förordningen om utländska
besök vid vissa myndigheter inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde
(se ovan). Inte heller har några anmälningar kopplade till förordningen
om anmälningsskyldighet vid vissa resor till utlandet (se ovan)
påträffats som rör Israel under föregående mandatperiod. Dock har Regeringskansliet
härutöver genom en interpellation (ip. 2005/06:197) fått information
om att ett besök genomfördes från det israeliska företaget Rafael
vid Berga Örlogsskolor och HMS Gävle under hösten 2003 i syfte att
genomföra felsökning och reparation av störsändare på HMS Gävle.
Slutligen anförs i promemorian att det bakomliggande skälet för att tillsätta
en försvarsattaché i Israel (Tel Aviv) var Sveriges mångåriga engagemang
för att finna en fredlig och hållbar lösning på den israeliskpalestinska
konflikten. Utvecklingen i Mellanöstern hade tidigare bevakats
av försvarsattachén i Ankara, som varit sidoackrediterad till Tel Aviv. De
senaste årens utveckling i regionen gjorde dock, bl.a.
mot bakgrund av Irakkriget
, arbetsbördan orimlig för en försvarsattaché. Andra aspekter som
bidrog till ökat arbete var Turkiets EU-process. I promemorian framhålls
att beslutet om placering således var kopplat till den del av den säkerhetspolitiska
omvärldsbevakningen som kräver militär kompetens, inte till
materielsamarbete. De uppgifter som återfinns i förordningen om Sveriges
försvarsattachéer (se ovan) ska, enligt promemorian, ses som en bruttolista
2006/07:KU20
103
över uppgifter som kan engagera attachéerna under tjänstgöringsperioden i
ett land. Inom dessa givna ramar är det emellertid situationen i det berörda
landet som avgör vad den enskilda försvarsattachén i huvudsak ska ägna
sig åt.
Svar den 15 mars 2007
Som svar på en skrivelse från utskottet med en kompletterande fråga översände
Regeringskansliet den 15 mars 2007 en inom Försvarsdepartementet
upprättad promemoria (bilaga A2.5.3). Frågan gällde om det finns någon
särskild instruktion, tjänstebeskrivning e.d. som avgränsar uppgifterna för
den i Tel Aviv placerade försvarsattachén så att de inte omfattar materielsamarbete.
I promemorian redovisas vad Försvarsmakten angav i sitt budgetunderlag
av den 27 februari 2004 som motiv för inrättande av en permanent
försvarsavdelning i Israel 2005, vilket sedan låg till grund för regeringens
beslut att förordna en attaché till Israel. I budgetunderlaget angavs bl.a. att
en resident attaché i området kan bidra med viktig information.
Vidare anförs i promemorian att försvarsattachéerna är anställda och
utsända av Försvarsmakten varför den närmare inriktningen av deras uppgifter
görs av Försvarsmakten. I samtal med dåvarande försvarsminister
Björklund inför tillträdandet av befattningen som försvarsattaché i Israel
klargjorde, enligt promemorian, vederbörande dock att han inte avsåg att
hantera materielfrågor. Det bekräftades även av överbefälhavaren i samtal
med försvarsminister Björklund. Därefter har Försvarsmakten även givit
samma bekräftelse till tjänstemän i Försvarsdepartementet.
Utskottets ställningstagande
Utskottet har inom ramen för sin granskningsuppgift enligt regeringsformen
gjort en genomlysning av det svensk-israeliska militära samarbetet.
Vad som framkommit i granskningen föranleder inget uttalande från utskottets
sida.
2.6-2.7. Regeringens samråd med riksdagen i EUfrågor
Rättslig reglering av samrådet mellan riksdagen och regeringen i EUfrågor
Riksdagen har beslutat om nya bestämmelser för regeringens samråd med
riksdagen i EU-frågor (riksdagsstyrelsens framställning 2005/06:RS3 Riksdagen
i en ny tid, bet. 2005/06:KU21). De sammanträden i EU-nämnden
som anmälningarna gäller ägde rum innan de nya bestämmelserna för regeringens
samråd med riksdagen hade trätt i kraft.
2006/07:KU20
104
Den grundläggande bestämmelsen om regeringens samråd med riksdagen
i EU-frågor finns fr.o.m. den 1 januari 2003 i 10 kap. 6 § regeringsformen.
Enligt denna bestämmelse, som tidigare var intagen i riksdagsordningen
, ska regeringen fortlöpande informera riksdagen och samråda med
organ som utses av riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet
i Europeiska unionen.
Samrådsorganet är enligt närmare bestämmelser i 10 kap. riksdagsordningen
(tidigare i 8 kap.) EU-nämnden. I kapitlet föreskrivs bl.a. att
regeringen ska redovisa sitt agerande i EU för riksdagen, att regeringen
ska informera riksdagen om sin syn på de förslag från kommissionen som
regeringen bedömer som betydelsefulla, att riksdagen för samråd med regeringen
i frågor som gäller EU inom sig för varje valperiod ska tillsätta en
nämnd för EU samt att regeringen ska underrätta EU-nämnden om frågor
som avses bli behandlade i unionens råd (ministerrådet) och rådgöra med
nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför beslut som regeringen
bedömer som betydelsefulla och i andra frågor som nämnden bestämmer
. Motivet för att inrätta EU-nämnden var att riksdagen genom avtalet
om Sveriges anslutning till de europeiska gemenskaperna överlät beslutanderätt
till dessa gemenskapers institutioner. Som kompensation för den
förlorade beslutanderätten borde riksdagen ges möjlighet inte bara till kontroll
i efterhand utan även till att på förhand påverka regeringens ställningstaganden
inför förhandlingar och beslutsfattande inom EU (bet.
1994/95:KU22 s. 14).
Innan de bestämmelser som trädde i kraft vid det senaste årsskiftet
behandlades, har frågor om formerna för regeringens samråd med riksdagen
behandlats ingående senast vid behandlingen av riksdagsstyrelsens
förslag 2000/01:RS1 Riksdagen inför 2000-talet (bet. 2000/01:KU23, rskr.
2000/01:273–276).
Skyldigheten för regeringen enligt riksdagsordningen att informera EUnämnden
och samråda med den gäller, som framgår ovan, frågor som
avses bli behandlade i ministerrådet. Någon skyldighet att samråda med
nämnden inför möten med Europeiska rådet eller under regeringskonferenser
är inte föreskriven i riksdagsordningen. En praxis med samrådsförfarande
även i dessa fall har dock utvecklats. Bakgrunden till att någon
skyldighet inte har föreskrivits om samråd inför möten i Europeiska rådet
anges i förarbetena (SOU 1994:10 s. 96 f. och 107, prop. 1994/95:19 s.
538, bet. 1994/95:KU22 s. 19) vara att vid dessa möten främst fattas
beslut i övergripande politiska frågor och att dessa beslut senare, om det
behövs, får omsättas genom beslut i ministerrådet. Samarbetet i det Europeiska
rådet kan enligt förarbetena närmast beskrivas som mellanstatligt.
Det kan dock, framhölls vidare, främst med tanke på de politiska bindningar
som uppstår i Europeiska rådet anses naturligt att riksdagen ska ges
information om den ståndpunkt Sverige ska inta i de frågor som ska avhandlas
på kommande möten i detta råd. I en rapport från Riksdagskommitténs
referensgrupp för riksdagens arbete med EU-frågor (bilaga 6 till framställ2006/07:KU20
105
ning 2000/01:RS1) hänvisas till uttalandena i förarbetena och påpekas att
samråd med statsministern regelmässigt ägt rum i nämnden inför Europeiska
rådets möten. I rapporten påpekas också att Schengenavtalet, som
legat utanför det egentliga EU-samarbetet, behandlats som en egen punkt
flera gånger i nämnden och att de konvergensprogram och sysselsättningsprogram
som Sverige lämnar in till EU formellt blir rådsfrågor först när
de anmäls på rådet men eftersom de kan vara politiskt viktiga dokument
ändå diskuterats i EU-nämnden med regeringsföreträdare vid tidpunkten
för regeringsbeslut om respektive program. I rapporten framhålls att EUnämnden
löpande samrådde med regeringen inför och under den regeringskonferens
som ägde rum under 1996 och 1997 och som resulterade i
Amsterdamfördraget och att den regeringskonferens om institutionella frågor
som sammankallades i februari 2000, dvs. den regeringskonferens som
ledde fram till Nicefördraget, behandlades på snarlikt sätt. I
Riksdagskommitténs förslag, som också sedermera var riksdagsstyrelsens,
behandlas frågan om regeringens underlag till EU-nämnden. I förslaget
framhålls att det åligger regeringen att presentera ett så fullgott underlag
för nämnden att samrådet blir meningsfullt och förutsätts att regeringen
överlämnar det material som ska gå ut till nämnden så fort som det är
praktiskt möjligt. Det påpekas att det är angeläget att det finns utrymme
för partierna att internt diskutera och förankra frågorna.
Här kan bakgrundsvis också nämnas att regeringen inte är statsrättsligt
bunden av EU-nämndens ståndpunkter men att det anses föreligga en politisk
skyldighet för regeringen i fråga om dess agerande. I riksdagsstyrelsens
förslag Riksdagen inför 2000-talet konstaterades att praxis har
utvecklats så att det inte anses tillräckligt att regeringen inte gör något
som står i strid med EU-nämndens synpunkter utan i stället agerar i enlighet
med nämndens råd och ståndpunkter och att Riksdagskommittén – i
likhet med riksdagsstyrelsen senare – ansåg att denna praxis borde bestå.
Riksdagskommittén nämnde att en fråga dock kan utvecklas på ett sätt
som gör att regeringen bedömer att en avvikelse från nämndens ståndpunkt
är nödvändig. Kommittén ville i detta sammanhang erinra om möjligheten
för regeringen att söka förnyad kontakt med nämnden. Om
regeringen ändock inte agerar i enlighet med nämndens ställningstaganden
ska regeringen enligt Riksdagskommittén tydligt redovisa skälen för avvikelsen
i den skriftliga återrapport som ska tillställas kammarkansliet och
EU-nämnden efter rådsmötet och, som konstitutionsutskottet påpekat,
måste mycket goda skäl föreligga för att regeringen inte ska företräda nämndens
ståndpunkt.
Riksdagen godkände de riktlinjer för riksdagens arbete
med EU-frågor som riksdagsstyrelsen föreslagit (framst. 2000/01:RS1, bet.
2000/01:KU23, rskr. 2000/01:273–276).
2006/07:KU20
106
2.6 Thomas Bodströms agerande i EU-nämnden och i
ministerrådet
Ärendet
Anmälan
I en anmälan till konstitutionsutskottet, bilaga A2.6.1, begärs att utskottet
granskar f.d. justitieminister Thomas Bodströms agerande i riksdagen och
EU. Enligt anmälaren har Bodström undanhållit information från riksdagen
och inte följt EU-nämndens ställningstagande vilket strider mot vad utskottet
tidigare uttalat i motsvarande fråga.
Utskottet har i sin granskning utgått från att tidpunkterna för Bodströms
agerande i EU-nämnden ska vara såsom framgår nedan.
Anmälarna anser att Thomas Bodström undanhållit EU-nämnden uppgifter
enligt följande.
• Vid EU-nämndens sammanträde den 18 mars 2004 inför ministerrådsmötet
den 19 mars om bl.a. frågan om lagring av trafikuppgifter
nämnde inte Thomas Bodström att det var han själv som tagit initiativ
till frågan om datalagring.
• Vid EU-nämndens sammanträde den 26 november 2004 bad företrädare
för Moderaterna och Folkpartiet att få besked om exakt vilka
uppgifter som ska lagras. Thomas Bodström svarade inte på dessa frågor
utan uppgav att mötet inte skulle handla om vilka uppgifter som
ska lagras utan om minimiregler för vilka data som ska lagras.
• Vid ett sammanträde i EU-nämnden den 27 maj 2005, inför beslut av
rådet den 2–3 juni, frågade företrädare för Moderaterna, Folkpartiet,
Kristdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet om exakt vilka uppgifter
som ska lagras. Thomas Bodström svarade att det jämfört med
vad som gäller i Sverige i dag inte skulle ske någon utvidgning av
området över huvud taget.
• Vid EU-nämndens sammanträde den 7 oktober 2005 talade Thomas
Bodström om att kravet på lagring av chattdata inte längre fanns kvar.
Thomas Bodström uppgav dock inte att Sverige tillsammans med
några andra medlemsstater motsatte sig att detta lagringskrav togs
bort. På så sätt bibringades nämndens ledamöter felaktigt uppfattningen
att ministern själv stödde borttagandet av krav på lagring av
besöksdata om chatt- och hemsidor.
• Vid frågor från nämndens ledamöter har Thomas Bodström angett att
datalagringen bara ska kunna användas för grova brott, sådana där minimistraffet
är två års fängelse. I Sverige kan lagrade data redan användas
för undersökning av brott med lägre straffvärde. Thomas
Bodström har därför i sina svar till nämnden inte uppgett samtliga de
fall där lagrad data kan komma att användas.
2006/07:KU20
107
Underlag för granskningen
Till grund för granskningen har bl.a. legat en promemoria upprättad inom
Justitiedepartementet (bilaga A2.6.2) samt stenografiska uppteckningar från
EU-nämndens sammanträde den 18 mars 2004, 27 november 2004, 27 maj
2005 och 7 oktober 2005.
Utredning i ärendet
I det följande används ömsom begreppet trafikuppgifter, ömsom begreppet
trafikdata. De båda begreppen torde dock avse samma sak.
Rambeslut respektive direktiv om trafikuppgifter (trafikdata)
Inledningsvis förhandlade medlemsstaterna i ministerrådet om ett rambeslut
om lagring av trafikdata. Kommissionen ansåg emellertid att frågan
hörde till det gemenskapsrättsliga området. Exempelvis fanns det redan ett
Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/58/EG av den 12 juli 2002
om behandling av personuppgifter och integritetsskydd inom sektorn för
elektronisk kommunikation (direktiv om integritet och elektronisk kommunikation)
. Direktivet harmoniserar de bestämmelser om skydd av personuppgifter
som gäller för bearbetning av trafik- och lokaliseringsuppgifter
som genererats i samband med användningen av elektroniska kommunikationstjänster
. Ministerrådet avbröt förhandlingarna om ett rambeslut och
uppdrog åt kommissionen att utarbeta ett nytt förslag. Kommissionen
ansåg att innehållet i rambeslutet var sådant att det kunde utgöra grunden
för ett direktiv i stället. Den 21 september 2005 lämnade kommissionen
ett förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om lagring av uppgifter
som behandlats i samband med tillhandahållande av allmänt tillgängliga
elektroniska kommunikationstjänster och om ändring av direktiv
2002/58/EG. Direktivet 2006/24/EG antogs den 15 mars 2006.
Sammanträde i EU-nämnden den 18 mars 2004
EU-nämnden höll den 18 mars 2004 sammanträde för information och samråd
inför extra ministerrådsmöte om rättsliga och inrikes frågor (RIF) den
19 mars 2004. Vid RIF-mötet skulle det inför det kommande toppmötet
tas upp en särskild punkt om terrorism, bl.a. för att ge uttryck för solidaritet
med Spanien. Thomas Bodström uppgav att han trodde att rådet skulle
komma att undersöka möjligheterna till nya åtgärder på vissa områden och
räknade med att man skulle ange frågan om lagring av trafikdata hos teleoperatörer
, efterföljande av flyende misstänkta över gränserna, utbyte av
information om domar för terroristbrott samt ett europeiskt register för
domar och diskvalifikationer (stenografiska uppteckningar 2003/04:25, anf.
2).
2006/07:KU20
108
Thomas Bodström anförde vidare att en sak som han ville understryka
var frågan om lagring av trafikdata, dvs. mobilsamtal och liknande, hos
mobiloperatörerna. Detta uppgav Bodström att de var angelägna att diskutera.
Bomberna i Madrid utlöstes med hjälp av just mobiltelefoner, och
uppgifter om mobilsamtal är oerhört viktiga i många brottsutredningar.
Denna utveckling hade man enligt Bodström kunnat se också i Sverige,
där många fall har kunnat lösas med den hjälpen (anf. 2).
Sammanträde i EU-nämnden den 26 november 2004
Vid nämndens sammanträde för information och samråd inför RIF-mötet
den 2 och 3 december 2004 togs bl.a. lagring av trafikuppgifter upp. Thomas
Bodström uppgav bl.a. att frågan om lagring av trafikuppgifter hade
strukits vid ett tidigare möte och uppgav därefter följande (stenografiska
uppteckningar 2004/05:11, anf. 43):
Nu ska vi förhoppningsvis diskutera rambeslutet på politisk nivå. Syftet
är att underlätta det internationella samarbetet genom att se till att
trafikuppgifter lagras av Internet- och teleoperatörer så att de kan användas
i brottsbekämpande syften. Det har saknats enhetliga regler om
detta inom unionen.
Vi är fortfarande på ett tidigt stadium i förhandlingarna. Vi ska diskutera
en principiell fråga, nämligen den om vad operatörerna ska
lagra. Ska det vara de uppgifter som operatörerna för eget behov lagrar
redan i dag, eller ska det vara gemensamma minimiregler för vad som
ska lagras? Min bestämda uppfattning är att vi bör ha gemensamma
regler. Det ska inte vara operatörerna som avgör vilka uppgifter som
ska finnas tillgängliga i brottsbekämpande syfte. Den nya tekniken
med bredbandslösningar gör också att operatörerna har behov av att
lagra allt mindre trafikdata.
Min uppfattning delas av en majoritet av medlemsstaterna. Men de
lösningar som vi kommer fram till måste självklart vara rimliga och
inte ålägga operatörerna krav som är oproportionerliga.
Av de följande inläggen av Beatrice Ask (m), Alice Åström (v), Karin
Granbom (fp), Ingvar Svensson (kd), Björn Hamilton (m), Leif Björnlod
(mp) och Lennart Hedquist (m) framgår bl.a. att ledamöterna anser att det
är oklart vilka uppgifter man anser ska lagras, hur den tekniska utvecklingen
påverkar detta samt har synpunkter på integritetsaspekterna på
lagring av trafikuppgifter.
Som svar på ledamöternas frågor anför Thomas Bodström följande
(anf. 57).
Jag vill bara säga så att det blir klart. Det är möjligt att jag uttryckte
mig oklart. Det är bara om vi ska ha minimiregler. Det är den principdiskussionen
som vi ska ha.
Jag ger mig inte in i några andra diskussioner
. Om det skulle bli så att man i diskussionen ska uttrycka någon
åsikt, kommer jag att säga att det ska vara restriktivt, men det är inte
på något sätt det som diskussionen handlar om. Jag vill bara säga det
som min personliga inställning, men det gäller bara om vi ska ha gemensamma
minimiregler, och det anser jag att vi ska ha. Sedan får vi
återkomma till vad det här ska innehålla.
2006/07:KU20
109
Sammanträde i EU-nämnden den 27 maj 2005
Vid EU-nämndens sammanträde den 27 maj 2005 inför RIF-mötet den 2–
3 juni togs frågan om lagring av trafikuppgifter upp. Thomas Bodström
uppgav att tanken var att vid rådsmötet skulle de ta ställning till utformningen
av ett antal centrala bestämmelser som behandlar vad som ska
lagras, hur lång tid lagringen ska ske och tillgången till uppgifterna. Av de
stenografiska uppteckningarna (2004/05:31) framgår att Thomas Bodström
under anförande 105 yttrar sig bl.a. enligt följande.
Det är viktigt att vi driver det här vidare för att hitta en bra lösning
men som alltså inte är till för att utvidga det rättsliga området. Vi fick
ett förslag i Sverige i tisdags om hur det här ska kunna regleras i framtiden
. Men, som sagt, det som är viktigt att komma ihåg är att vi inte
inför någonting nytt utan reglerar någonting som redan finns.
Thomas bodström anförde vid samma tillfälle vidare bl.a. under anförande
105.
Proportionaliteten får man ofta frågor om. Det sägs: Jaha, då kan man
inte skicka några meddelanden i kväll, för då kommer polisen att
kunna se det. Så är det förstås inte, utan det är bara vid misstanke om
brott som ger minimum två års fängelse. Min inställning är att det självklart
ska vara på det sättet i framtiden också. Det är förbehållet dem
som är misstänkta för grova brott. Deras integritet kommer att kränkas,
men det är faktiskt för att kunna lösa de mest allvarliga brotten. Det
ska inte kränka några oskyldiga människors integritet.
Sammanträde i EU-nämnden den 7 oktober 2005
Vid EU-nämndens sammanträde den 7 oktober 2005 med information och
samråd inför RIF-mötet den 12 oktober framförde Thomas Bodström bl.a.
följande om chatt och surfning (stenografiska uppteckningar 2005/06:4).
Under anförande 6 yttrar sig Thomas Bodström bl.a. enligt följande.
Först gäller det lagringskravet avseende Internet som nu är mycket
begränsat. Det som omfattas är uppgifter om fast och mobil telefoni
samt IP-telefoni, det vill säga telefoni över Internet. Beträffande Internet
omfattas e-post av lagringskravet men inte chatt och surfning.
Enkelt uttryckt omfattar instrumenten nu alltså bara telefon och e-post,
inget annat.
Under anförande 20 framför Thomas Bodström bl.a. följande.
Jag tar först frågan om innehållet innan jag går in på de specifika frågorna
. I förslaget finns inte chatt och surfning på hemsidor med.
Jag
hade gärna önskat det just med tanke på att det fanns en möjlighet för
de nationella parlamenten och regeringarna att bestämma nivån till 0.
Då har jag inget problem med att andra länder skulle reglera detta. Vi
ska komma ihåg att detta används i dag och kommer att fortsätta att
användas av svensk polis. Det är inte så att svensk polis inte kommer
att använda detta. Det hade funnits ett mervärde i att reglera de
sakerna. Men om en del länder har problem med det får vi avstå från
att reglera en viss del, och sedan får vi koncentrera oss på det som vi
hela tiden har sagt är det viktigaste, nämligen telefonerna och mobiltelefonerna.
Under anförande 29 framför Thomas Bodström bl.a. följande.
2006/07:KU20
110
Sven-Erik Sjöstrand nämnde artikel 29 och integritet. Vi ska inte heller
här förlänga med en debatt, men det är klart att hänsyn till integritetsaspekten
ska finnas med. Det är just det som gör att vi reglerar bara
de mest allvarliga brotten. Det, Ingvar Svensson, regleras i lagen om
elektronisk kommunikation. Där finns det tvååriga minimikravet. Det
är viktigt med tanke på att det här inte får användas mot människor
som inte är misstänkta för brott. Det är bara för att bekämpa den grova
brottsligheten.
Promemoria från Regeringskansliet
Utskottet har genom en skrivelse till Regeringskansliet begärt kommentarer
till anmälarnas uppgifter samt de kommentarer i övrigt anmälan kan
föranleda.
Som svar har den 8 mars 2007 översänts en inom Justitiedepartementet
upprättad promemoria (bilaga A2.6.2). Till de här aktuella sammanträdena
i EU-nämnden har bl.a. följande kommentarer lämnats.
Sammanträdet den 18 mars 2004
Vid tidpunkten för EU-nämndens sammanträde den 18 mars 2004 fanns
inget initiativ till en specifik rättsakt om lagring av trafikuppgifter inom
EU. Något medförslagsställarskap var därmed inte aktuellt från svensk
sida. Överväganden kring ett utkast till rambeslut och Sveriges eventuella
stöd för detta skedde i Regeringskansliet först i april 2004, vilket ledde
fram till ett svenskt medförslagsställarskap till ett utkast till rambeslut som
presenterades för rådet i slutet av april 2004.
Sammanträdet den 26 november 2004
I underlaget som skickades till EU-nämnden inför sammanträdet den 26
november 2004 framgick att ordförandeskapet på ministermötet ville diskutera
lagringskravets omfattning utifrån två generella, alternativa, lösningar.
Det första alternativet innebar att lagringskravet skulle utgå ifrån vad operatörerna
sparade för egna legitima ändamål. Det andra alternativet innebar
att uppgifter som skulle anges i en gemensam förteckning i rättsakten
skulle omfattas av en lagringsskyldighet, förutsatt att uppgifterna behandlades
eller genererades av operatörerna. Ordförandeskapets förslag var att de
fortsatta förhandlingarna skulle utgå från alternativ 2. Den lista som enligt
alternativ 2 i så fall skulle finnas i rättsakten var ännu inte framtagen.
Sverige stödde ordförandeskapets förslag. Thomas Bodströms linje vid
sammanträdet i EU-nämnden den 26 november 2004 bejakades i slutet av
diskussionen av ledamöter från m och fp, vilket också framgår av de stenografiska
uppteckningarna.
I rapporten från ministermötet, som skickades för kännedom till EUnämndens
kansli den 8 december 2004, framgick att flera medlemsstater,
däribland Sverige, inte tilläts ta till orda vid mötet. Ordförandeskapet konstaterade
i stället efter några inlägg att arbetet skulle fortsätta i arbetsgrup2006/07:KU20
111
pen i enlighet med ordförandens förslag, dvs. utifrån alternativ 2, och att
diskussionerna om vad listan skulle innehålla skulle föras i arbetsgruppen,
som skulle presentera en begränsad sådan lista. Ordförandeskapets slutsatser
låg därmed i linje med Sveriges ståndpunkt och det som hade diskuterats
i EU-nämnden.
Sammanträdet den 27 maj 2005
Av det rådsdokument som skickades över till EU-nämnden den 27 maj
2005 framgick att ministermötet bl.a. skulle diskutera artikel 2 och ett
visst förfaringssätt kring den lista på trafikuppgifter som skulle lagras. Förfaringssättet
innebar att en teknisk minimilista skulle fastställas men att
den skulle vara funktionell och innehålla så få specifikationer som möjligt
för att undvika ett framtida behov av uppdatering. Det framgick också att
det föreslagna förfaringssättet i allmänhet hade godtagits av delegationerna
på lägre förhandlingsnivå men med förbehåll för att en expertgranskning
av de tekniska detaljerna i listan måste ske i arbetsgruppen senare. Vid
tidpunkten för sammanträdet i EU-nämnden den 27 maj 2005 hade
sålunda någon detaljerad genomgång av vilka trafikuppgifter som skulle
anges i en lista till lagringsskyldigheten ännu inte ägt rum.
Av rapporten från ministermötet den 2–3 juni 2005, vilken skickades till
EU-nämndens kansli den 16 juni 2005, framgick att Sverige i sitt inlägg
bl.a. framförde att den tekniska listan borde vara exemplifierande, inte rättsligt
bindande och endast ha formen av en minimilista för att skapa ett
visst mått av flexibilitet. Ordförandeskapet sammanfattade diskussionen
mycket kortfattat med att artikel 2 godkändes i stort och att fortsatta diskussioner
om tekniska aspekter skulle ske vid ett informellt ministermöte
den 7–9 september 2005. Ordförandeskapets slutsatser ansågs därmed
ligga i linje med den svenska ståndpunkten och det som hade diskuterats
vid EU-nämndens sammanträde den 27 maj 2005.
Utgångspunkten för förslaget till rambeslut var att på EU-nivå reglera
en lagringsskyldighet för operatörerna gällande de trafikuppgifter som
dessa i dag sparar för sina egna syften, men som i framtiden kommer att
raderas, eftersom uppgifterna inte längre i lika stor utsträckning kommer
att behövas för operatörernas fakturering gentemot kunderna eller för att
reglera samtrafiksavgifter mellan operatörerna. För svenskt vidkommande
innebar detta att samma typer av trafikuppgifter som de brottsbekämpande
myndigheterna kan få tillgång till i dag vid brottsutredningar, enligt
svenska nationella bestämmelser, skulle säkerställas även för framtida brottsutredningar
.
2006/07:KU20
112
Sammanträdet den 7 oktober 2005
Chattdata
Av den rådspromemoria som skickades över till EU-nämnden inför sammanträdet
den 7 oktober 2005 framgick att Sveriges inställning var att det
skulle var mycket värdefullt för brottsbekämpningen om chatt omfattades
av lagringskravet men att ett antal medlemsstater inte ville acceptera detta.
Det framgick även av det rådsdokument som skickades över till EU-nämnden
att Sverige tillsammans med ett antal länder ansåg att chatt borde ingå
i lagringskravet och att ordförandeskapet i sitt kompromisspaket föreslog
att chatt skulle ingå i listan i artikel 2.
Vid tidpunkten för EU-nämndens sammanträde den 7 oktober 2005
hade vissa förändringar i ordförandeskapets förslag skett till följd av vissa
förhandlingar i den s.k. RIF-rådgivarkretsen och i Coreper. I dessa förhandlingar
hade Sverige framfört att chatt borde ha ingått i lagringskravet men
att Sverige befann sig i minoritet och därför kunde, som en kompromiss,
acceptera borttagandet av chattdata i lagringskravet. Thomas Bodström
nämnde, enligt de stenografiska uppteckningarna, redan inledningsvis vid
sammanträdet i EU-nämnden att chatt inte längre omfattades av lagringskravet.
En av ledamöterna tog därefter upp att Socialdemokraterna hade
drivit att chatt skulle ingå i lagringskravet och frågade om regeringen
skulle fortsätta att driva den ståndpunkten eller om det var något som man
skulle verka för nationellt. Flera andra ledamöter påtalade att det för dem
var viktigt att chatt inte omfattades nu, i jämförelse med det ursprungliga
förslaget. Thomas Bodström återkom i frågan och sade bl.a. att han gärna
hade önskat att chatt var med, men att man fick avstå från detta eftersom
en del länder hade problem. Av anförande 28 framgår dessutom att en ledamot
hade uppfattat att önskemålet om avgränsning mot chatt kom från
andra medlemsstater och inte från Sverige samt att det var ett svenskt önskemål
att lagring av chatt skulle kunna ske.
Av underlaget till EU-nämndens sammanträde den 7 oktober 2005 och
de stenografiska uppteckningarna framgår att det måste ha stått klart att
Thomas Bodströms ståndpunkt alltjämt var att Sverige gärna hade sett att
chatt ingick i lagringskravet men att förhandlingarna i bl.a. Coreper hade
lett till att chattdata inte längre fanns med i lagringskravet, vilket också
stöddes av flera ledamöter i EU-nämnden.
I vilka fall lagrade trafikuppgifter kan få användas
I svensk lagstiftning uppställs inga krav på att operatörerna ska lagra trafikuppgifter
för brottsbekämpningsändamål.
Trafikuppgifter ska som huvudregel
raderas när kommunikationen avslutats, om inte uppgifterna behövs för
operatörernas fakturering gentemot kunderna, för att reglera samtrafiksavgifter
mellan operatörerna eller för att avslöja obehörig användning av
näten. Svensk åklagare, polis eller annan brottsbekämpande myndighet kan
emellertid få tillgång till historiska trafikuppgifter från operatörerna om de
2006/07:KU20
113
finns tillgängliga hos dem, dels efter ett domstolsbeslut om hemlig teleövervakning
enligt rättegångsbalken, där det krävs att det finns en person som
är misstänkt för brott med ett minimistraff om sex månaders fängelse eller
för viss särskilt angiven brottslighet, dels direkt från en operatör genom att
den tystnadsplikt som finns för operatörer enligt lagen (2003:389) om
elektronisk kommunikation bryts, vilket kräver att brottsutredningen avser
ett brott vars minimistraff är två års fängelse. Dessutom finns en motsvarande
möjlighet att få ut uppgifter enligt 14 kap. 2 § sekretesslagen
(1980:100) när en myndighet bedriver televerksamhet, men detta är sällan
praktiskt tillämpligt.
Underlaget som skickades till EU-nämnden inför sammanträdet den 7
oktober 2005 innehöll ett kortfattat avsnitt om relevanta bestämmelser i
lagen om elektronisk kommunikation och polisens möjligheter att få ut trafikuppgifter
från operatörerna. Möjligheten för åklagare att utverka ett
tillstånd från domstol till hemlig teleövervakning gällande historiska trafikuppgifter
omnämndes inte däri. Orsaken härtill är att frågan om tillgången
till trafikuppgifterna enligt nationella bestämmelser inte skulle diskuteras
vid ministermötet, varför promemorian till EU-nämnden endast behandlade
frågan översiktligt.
Det framgår av de stenografiska uppteckningarna från sammanträdet i EUnämnden
den 7 oktober 2005 att två ledamöter berörde frågan under
diskussionen och därvid talade om vilka brott som trafikuppgifter kan
användas till. Thomas Bodström framförde i anförande 20 bl.a. att trafikuppgifter
kan användas för att utreda barnpornografibrott (vilket enbart
kan ske med stöd av bestämmelserna om hemlig teleövervakning i rättegångsbalken)
och i anförande 29 att det tvååriga minimikravet regleras i
lagen om elektronisk kommunikation och att det bara är för att bekämpa
den grova brottsligheten som EU-regleringen sker. Frågan diskuterades
även vid sammanträdet i EU-nämnden den 27 maj 2005.
Redan när utkastet till rambeslut lades fram i EU av bl.a. Sverige
angavs i flera beaktandesatser i förslaget att trafikuppgifter var ett användbart
redskap i kampen mot organiserad brottslighet och terrorism. Under
förhandlingarnas gång väcktes tidigt frågan för vilka brott lagringsskyldigheten
skulle gälla, och flera medlemsstater krävde att rambeslutets lagringskrav
skulle begränsas till allvarlig brottslighet. Frågeställningen framgick
på olika sätt i de rådsdokument som diskuterades i rådsstrukturen fr.o.m.
årsskiftet 2004/05 och resulterade i att ordförandeskapet fr.o.m. maj 2005
föreslog vissa kompromisser i frågan, främst genom tillägg i beaktandesatserna.
Frågan diskuterades emellertid aldrig på ministernivå, utan endast
på lägre nivå i rådsstrukturen.
I det EG-direktiv som antogs den 15 mars 2006 anges att syftet är att
trafikuppgifter ska lagras för att kunna lämnas ut och användas i utredningar
om allvarlig brottslighet. Vad som är allvarlig brottslighet är upp
till varje medlemsstat att avgöra. Enligt en förklaring till direktivet ska
2006/07:KU20
114
dock hänsyn tas till den lista som finns i artikel 2 i rambeslutet om europeisk
arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna (2002/584/
RIF).
Tidigare granskning
Frågan om lagring av trafikuppgifter behandlades, såsom tidigare nämnts,
inledningsvis i formen av ett förslag till rambeslut fram till dess att kommissionen
i september 2005 lämnade ett förslag till direktiv om lagring av
trafikuppgifter. Konstitutionsutskottet har tidigare behandlat frågor om regeringens
samrådsskyldighet om frågor inom andra och tredje pelaren.
Vid utskottets tidigare granskning av ett statsråds samråd med EU-nämnden
inom området för den tredje pelaren anförde utskottet bl.a. följande
(bet. 1996/97:KU25.) Utskottet är givetvis medvetet om de grundläggande
skillnader som finns mellan å ena sidan samarbetet på förstapelarområdet
och å andra sidan samarbetet på andra- och tredjepelarområdena. Dessa
skillnader bör dock enligt utskottets mening inte hindra att informationen
till och samrådet med riksdagen i så stor utsträckning som möjligt sker i
likvärdiga former på hela unionsområdet. Konstitutionsutskottet avstyrkte i
betänkande 1994/95:KU22 motionskrav om att frågor inom andra och
tredje pelarna – liksom frågor inom jordbrukspolitiken – skulle ligga hos
utskotten i stället för hos EU-nämnden. I betänkande 1996/97:KU2 vidhöll
utskottet sin inställning att samrådet inför ministerrådsmöten i frågor inom
andra och tredje pelarna skulle äga rum i EU- nämnden (bet. s. 35). Utskottet
anförde vidare att det inte vid något tillfälle diskuterades om riksdagen
borde avstå från samråd på de mellanstatliga områdena. Tvärtom underströks
det nära sambandet mellan t.ex. de utrikespolitiska övervägandena i
andra pelaren och främst handelspolitiken och utvecklingsfrågorna i första
pelaren liksom samarbetet om inrikes och rättsliga frågor i tredje pelaren
och främst frågorna om personers fria rörlighet i första pelaren.
Våren 2002 var frågan om samrådet inför ministerrådsmöten i frågor
inom andra och tredje pelarna åter aktuell (bet. 2001/02:KU20). Utskottet
hänvisade inledningsvis till frågornas nära samband i de olika pelarna
samt slog bl.a. fast att skyldigheten att inför ministerrådsmöten samråda
med EU-nämnden omfattade frågor i alla de tre pelarna (bet. s. 65).
Utskottets ställningstagande
Vad som framkommit i granskningen föranleder inget uttalande från utskottets
sida.
2006/07:KU20
115
2.7 Miljöminister Andreas Carlgrens agerande i EUnämnden
Ärendet
Anmälningarna
I två separata anmälningar, bilagorna A2.7.1–2 har miljöminister Andreas
Carlgrens agerande i EU-nämnden anmälts för konstitutionsutskottets
granskning. Enligt anmälarna har Carlgren i EU-nämnden den 15 december
2006, inför ministerrådsmötet den 18 december, inte svarat på frågan
om Sverige delade det tyska målet för koldioxidutsläpp inom EU; en minskning
med 30 % till år 2020 med år 1990 som basår. Carlgren hänvisade i
stället till att han skulle presentera en ståndpunkt på måndagen, dvs.
samma dag som ministerrådsmötet. På måndagen den 18 december hade
Carlgren enligt anmälarna tillsammans med statsministern uttalat sig i en
stort uppslagen debattartikel där de bekände sig till exakt den tyska målsättningen
för koldioxidutsläpp. Anmälarna anser att Carlgrens agerande
inte står i överensstämmelse med samrådsbestämmelserna i 10 kap. 5 §
riksdagsordningen.
Underlag för utskottets granskning
Till grund för granskningen har legat bl.a. en artikel ur Dagens Nyheter,
bilaga A2.7.3, samt en promemoria upprättad inom Miljödepartementet,
bilaga A2.7.4.
Utredning i ärendet
EU-nämndens sammanträde den 15 december 2006
Vid sammanträdet den 15 december 2006 avhandlades förberedelser för
ministerrådsmötet med miljöministrarna den 18 december 2006.
Som nummer 4 på dagordningen fanns upptaget uppföljning av den
tolfte konferensen mellan parterna i FN:s ramkonvention om klimatförändringar
(UNFCCC) i anslutning till det andra mötet i partskonferensen i
dess funktion som möte mellan parterna i Kyotoprotokollet – rådsslutsatser
och diskussion.
I den kommenterade dagordningen den 9 december 2006 från Miljöoch
samhällsbyggnadsdepartementet angavs att avsikten med behandlingen
i rådet var ordförandeskapets önskemål om att komma överens om rådsslutsatser
om uppföljningen av FN-förhandlingarna på klimatområdet
(UNFCCC) som ägt rum den 6–17 november i Nairobi. Ordförandeskapet
hade också formulerat tre frågor som underlag till en diskussion om EU:s
interna arbete.
Som bakgrund angavs i den kommenterade dagordningen att parterna i
FN:s ramkonvention om klimatförändringar hållit sitt 12:e möte samtidigt
som parterna till Kyotoprotokollet höll sitt andra möte i Nairobi den 6–17
2006/07:KU20
116
november. Slutsatserna behandlade framför allt EU:s uppföljning av partskonferensens
överenskommelser, avseende bl.a. anpassningsfonden, det
femåriga arbetsprogrammet för anpassning och framtidsfrågorna. Slutsatserna
tog också upp brådskan att stabilisera utsläppen av växthusgaser, det
s.k. 2-gradersmålet, de flexibla mekanismerna och EU:s system för utsläppshandel
samt EU:s arbete med att förbereda en framtida klimatregim.
Ordförandeskapet hade ställt följande tre frågor som underlag för diskussionen
:
Fråga 1. Vad ska EU:s ledande roll innebära 2007 och senare?
Fråga 2. Hur bör EU nu agera när det gäller unionens eventuella roll i
ett framtida avtal? På vilket sätt bör hänsyn tas till att EU:s förpliktelser
ingår i ett globalt sammanhang?
Fråga 3. Med hänsyn till behovet av att förstärka den politiska viljan
att bidra till de gemensamma ansträngningarna att uppnå det slutliga
målet för UNFCCC, på vilka allmänna beståndsdelar bör EU fokusera
vid utarbetandet av alternativ för ett system efter 2012?
Som förslag till svensk ståndpunkt anges följande i den kommenterade dagordningen.
Det behövs en verklig och sammanhållen förhandling om klimatregimen
efter 2012. Att åstadkomma en sådan förhandlingsprocess måste
vara en prioriterad uppgift under det kommande året och inför nästa
COP och COP/MOP på Bali.
Sverige välkomnar Tysklands initiativ att mobilisera EU för en
mycket ambitiös klimatpolitik och initiativet avseende en framtida internationell
klimatregim.
Tidpunkten för en målsättning på EU-nivå måste väljas så att det på
bästa sätt stöder de internationella förhandlingarna och bidrar till ett
bredare deltagande som leder till globala utsläppsminskningar.
Sverige känner ett stort ansvar för frågan om den globala klimatöverenskommelsen
som bör överenskommas senast under 2009 då Sverige
är ordförandeland inom EU.
Sverige anser att det är viktigt att EU mer konkret redovisar vad
som är viktigt att ha med i en framtida överenskommelse som t.ex. capand-trade,
sänkor och CDM.
Sverige bedömer att ett framsynt arbete med grön teknologi kan bli
en framgångsfaktor för EU i den globala konkurrensen.
Av de stenografiska uppteckningarna från sammanträdet (uppteckningar
2006/07:12), framgår bl.a. följande.
Ulf Holm (mp) kommenterade miljöminister Andreas Carlgrens anförande
med att säga att det var väldigt bra att Sverige välkomnar Tysklands initiativ
att mobilisera EU men att miljöministern inte sagt något om de förslag
som Tyskland hade drivit fram, bl.a. förslaget att man ska minska utsläppen
med 30 % till 2020 med 1990 som basår. Ulf Holm undrade om
miljöministern skulle komma att stödja detta aktivt på mötet, dvs.
om
detta mål är eftersträvansvärt eller inte (anf. 95).
Miljöministern svarade bl.a. på följande sätt (anf. 98).
Tack för frågorna! Jag vill säga till både Ulf Holm, Jacob Johnson och
Agneta Lundberg att jag värdesätter stödet för att Sverige ska inta en
ledande roll i EU väldigt högt, och det kommer regeringen också att
2006/07:KU20
117
arbeta för. Utifrån det ni signalerar och säger nu känner jag ett väldigt
gott förtroende för att det kommer att finnas ett brett stöd i Sveriges
riksdag för de mål som Sveriges regering kommer att sätta upp och det
arbete vi kommer att stödja i EU. Det finns ingen tvekan om att vi
kommer att ligga i linje med det som Ulf Holm tog upp ur den artikel
i Svenska Dagbladet som jag skrev, och det är heller inte någon tvekan
om att den svenska regeringen kommer att tala med en röst.
Ulf Holm (mp) gjorde därefter ett inlägg och yttrade bl.a. följande (anf. 99).
Miljöministern säger att vi i Sverige ska ta på oss ledarrollen i EU så
att EU kan ta på sig ledartröjan i världen, som jag förstod det. Miljöministern
sade också att det kommer regeringen att göra. Men det som vi
efterfrågar är ju hur. Det är ju nu diskussionen förs fram. Det är på
måndag som miljöministrarna träffas och diskuterar detta. Det är i februari
– mars nästa år som EU-toppmötet ska anta slutsatser om klimatförändringarna
. Då har vi efterfrågat: Vad är den svenska positionen?
Vilka frågor kommer man att driva gentemot andra EU-länder för att
påverka dessa? Jag noterar att miljöministern fortfarande inte vill svara
på om Sverige kommer att driva, precis som Tyskland och Storbritannien
, målet om att vi ska minska utsläppen med 30 procent till 2020,
som ett förslag till toppmötet.
Miljöministern lämnade följande svar (anf. 100).
Jag tänker inte gå in i den inrikespolitiska diskussionen nu, men jag
har inte svårt att säga att det visst har gjorts mycket bra. Jag förstår
inte varför vi inte, med de goda insatserna som grund, också skulle
kunna fortsätta samarbeta. Jag hoppas att både Ulf Holm och andra
blir på bättre humör framöver, för det kommer att vara viktigt för klimatets
skull.
Det vi kommer att diskutera nu på rådsmötet är slutsatserna efter
Nairobimötet. Det står alltså inte nu på dagordningen att diskutera
EU:s inställning till hela den framtida klimatregimen. Men Sverige tänker
ta initiativ i diskussionen tidigt, också på måndag, och framföra
ståndpunkter som ligger precis i linje med det jag här har beskrivit.
Det är också svaret på den målfråga som Ulf Holm har ställt. Jag tror
också att de besked regeringen kommer att ge kommer att få ett brett
stöd i riksdagen och i nämnden.
Ulf Holm (mp) fortsatte enligt följande (anf. 101).
Jag ger mig inte – ursäkta. Jag är på väldigt gott humör, men jag är
lite orolig.
Jag förstår mycket väl att det gäller slutsatser efter Nairobi,
men redan efter Nairobi uttalade sig Tyskland och även Storbritannien
för att det nya målet ska vara en minskning med 30 procent. Det är
väl att sätta i gång den interna processen i EU. Man måste säga det i
god tid i förväg. Det är väl jättebra om miljöministern kan säga i korridorerna
och börja driva offentligt att vi sluter upp bakom Tysklands
krav att vi ska minska utsläppen med 30 procent, men jag noterar att
miljöministern vägrar att uttala 30 procent minskning som ett mål, tydligen
också i korridorerna. Frågan är hur Sverige ska kunna ha en
ledande roll i så fall.
Replikskiftet föranledde ordföranden i EU-nämnden att ifrågasätta om inte
diskussionen egentligen var en fråga för utskottet (anf. 102).
2006/07:KU20
118
Promemoria från Regeringskansliet
Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt
svar på följande frågor samt berett möjlighet att ge de kommentarer i
övrigt som anmälningarna ger anledning till.
1. Varför gav miljöminister Andreas Carlgren inget svar på frågan om
Sverige stödde det tyska förslaget om koldioxidutsläpp vid EU-nämndens
sammanträde den 15 december 2006?
2. Förde Sverige vid ministerrådsmötet den 18 december 2006 fram de
synpunkter på utsläpp av koldioxid som bl.a. miljöminister Andreas
Carlgren gett uttryck för i den debattartikel som publicerades samma
dag?
3. Om synpunkterna inte fördes fram vid det tillfället, har de framförts
vid något senare tillfälle? I så fall när och i vilket sammanhang?
4. Om synpunkterna förts fram senare, på vilket sätt har regeringen då
samrått med riksdagen?
Som svar har den 27 februari 2007 översänts en inom Miljödepartementet
upprättad promemoria (bilaga A2.7.4).
I promemorian anförs som svar på utskottets första fråga att ministrarna
vid rådsmötet enligt dagordningen skulle ta ställning till ett förslag till rådsslutsatser
rörande uppföljningen av klimatkonventionens och Kyotoprotokollets
partskonferens i Nairobi i november 2006.
Vidare anförs följande i promemorian.
Det tyska förslaget om ett EU-mål för utsläppsreduktioner om 30 procent
till år 2020 stod inte på miljörådets dagordning för mötet den 18
december 2006. Förslaget hade inte presenterats för EU:s miljöministrar.
Det förslaget kom först den 9 januari 2007 från rådssekretariatet i
Bryssel inför ministerrådsmötet den 20 februari 2007.
Miljöministern framhöll vid sammanträdet med EU-nämnden den 15 december
2006 att regeringen kommer att arbeta för att Sverige har en ledande
roll i EU.
På utskottets andra fråga har anförts följande.
Vid ministerrådet antogs rådsslutsatser om uppföljningen av novembers
partsmöten i Nairobi under klimatkonventionen och Kyotoprotokollet.
Vid sidan om beslutet om rådsslutsatser hölls en offentlig debatt om
EU:s roll i de fortsatta diskussionerna om en framtida klimatregim. Miljöminister
Andreas Carlgren kommenterade i sitt anförande vid debatten
om EU:s insats vid klimatkonventionens partsmöte i Nairobi och
tog upp vikten av att EU även fortsatt visar ledarskap i klimatfrågan.
Storbritannien och Tyskland förde under debatten fram att EU bör formulera
ett reduktionsmål för växthusgaser om 30 procent till år 2020,
inom ramen för en global klimatregim. Sverige gav sitt stöd till förslaget.
På utskottets tredje fråga har i promemorian anförts följande.
Vid miljörådsmötet den 20 februari 2007 antog miljöministrarna rådsslutsatser
om EU:s roll i de internationella klimatförhandlingarna och
och vilka element man önskade sig i en framtida klimatregim efter år
2012. I förslaget till rådsslutsatser angavs bl.a. ett mål om en utsläppsreduktion
av växthusgaser om 30 procent för EU till år 2020 jämfört
2006/07:KU20
119
med 1990, inom ramen för en global klimatregim. Vid rådsmötet uttalade
Sverige stöd till ett åtagande om utsläppsreduktioner för EU
motsvarande 30 procent till 2020, inom ramen för en global klimatregim.
Vidare ställde sig Sverige bakom rådsslutsatserna som utöver
detta mål innehåller ett mål om ett unilateralt reduktionsåtagande för
EU på 20 procent till 2020, oaktat en global klimatregim.
På utskottets fjärde fråga har anförts att miljöminister Andreas Carlgren
inför miljörådsmötet den 20 februari 2007 samrådde med EU-nämnden
den 16 februari. Miljöministern samrådde vid det tillfället om en svensk
ståndpunkt avseende beslut om rådsslutsatserna om klimat och fick av
nämnden mandat för den svenska ståndpunkten att driva ett mål för EU
om utsläppsreduktioner avseende växthusgaser.
Som kommentar i övrigt till anmälan anförs i promemorian att miljöministern
sätter stort värde på att samråda med EU-nämnden inför rådsmötet.
Samrådet lede till att också frågor tas upp som ligger utanför regeringens
samrådsplikt med EU-nämnden. Det framhålls dock att något beslut om
det tyska förslaget om 30-procentiga utläppsreduktioner till år 2020 inte
skulle fattas vid rådsmötet den 18 december 2006. Först den 9 januari
2007 kom ett förslag med skrivningar i utkast från rådssekretariatet till
rådsslutsatser inför miljörådsmötet den 20 februari 2007. Någon skyldighet
att samråda i frågan fanns alltså inte vid EU-nämndens sammanträde den
15 december 2006 men väl vid nämndens sammanträde den 16 februari
2007, och då skedde också ett samråd vilket gav miljöministern mandat
för den svenska ståndpunkten.
Återrapport från rådets möte (miljöministrarna) den 18 december
i Bryssel
Av punkten fyra i återrapporten med rubriken Uppföljning av den tolfte
konferensen mellan parterna i FN:s ramkonvention om klimatförändringar
(UNFCCC) i anslutning till det andra mötet i partskonferensen i dess funktion
som möte mellan parterna i Kyotoprotokollet (COP/MOP 2) (Nairobi
den 6–17 november 2006), rådets slutsatser och diskussion, framgår att
Storbritannien välkomnade rådsslutsatserna och framhöll att EU måste vara
tydligare och djärvare och föreslog ny målsättning för EU om 30 procent
utsläppsreduktioner till år 2020 och 60 procent till år 2050. Vid sidan om
långsiktiga stabiliseringsmål för EU framhöll Storbritannien vikten av stöd
för bl.a. tekniköverföring till u-länderna.
Den svenske miljöministern tackade enligt återrapporten ordföranden
och kommissionen för arbetet inför och under mötet i Nairobi. Andreas
Carlgren framförde bl.a.
att EU nådde i stort sina mål men att det uppnådda
inte var tillräckligt för klimatet. Carlgren gav stöd till förslaget att
EU bör formulera ett 30-procentigt reduktionsmål till år 2020 inom ramen
för en global klimatregim.
2006/07:KU20
120
Tidigare behandling
Konstitutionsutskottet har tidigare behandlat frågor om statsråds samråd
med EU-nämnden ur olika aspekter. Våren 2005 behandlade utskottet flera
frågor om statsråds samråd med EU-nämnden (bet. 2004/05:KU20). I en
granskningsanmälan begärdes att utskottet granskade om utrikesminister
Laila Freivalds uppfyllt informations- och samrådsplikten med avseende på
Sveriges hållning i fråga om ny kommissionsordförande. I anmälan anfördes
bl.a. följande. Vid EU-nämndens sammanträde den 14 maj 2004
behandlades det kommande utrikesministermötet den 17–18 maj. Vid det
mötet skulle utrikesministrarna förbereda EU-toppmötet i juni. Utrikesministrarna
skulle därmed även förbereda valet av ny ordförande i Europeiska
kommissionen, som skulle avgöras vid toppmötet. Av den kommenterade
dagordningen från Utrikesdepartementet framgick bl.a. att valet av ny
kommissionsordförande skulle bli en viktig fråga vid toppmötet. Utrikesministern
vägrade dock vid sammanträdet med EU-nämnden att svara på
frågor om vilka kriterier regeringen hade beträffande valet av kommissionsordförande
och om regeringen hade någon favorit bland de kandidater som
nämnts. Vid EU-nämndens sammanträde den 11 juni vägrade utrikesministern
på nytt att informera om Sveriges hållning.
När det gäller frågan om utrikesminister Laila Freivalds information till
EU-nämnden angående ny kommissionsordförande uttalade utskottet följande
:
Utrikesministern har den 16 juni 2004 haft samråd med EU-nämnden
inför Europeiska rådets möte den 17 och 18 juni 2004. Samrådet har
bl.a. omfattat den svenska hållningen i fråga om vilka kriterier som
skulle ligga till grund för rådets nominering av ny kommissionsordförande
. Det underlag som utskottet har tagit del av kan inte ligga till
grund för att slå fast att ett meningsfullt samråd i frågan hade kunnat
äga rum tidigare. Utskottet vill dock framhålla att det för alla berörda
parter är viktigt att regeringen i ett så tidigt skede som möjligt samråder
med EU-nämnden i fråga om vilka kriterier som bör tillämpas vid
rådets beslut om nominering av ny kommissionsordförande.
Utskottets ställningstagande
Utskottet konstaterar att miljöministerrådet i fråga skulle handla om bl.a.
uppföljning av en konferens mellan parterna i FN:s ramkonvention om klimatförändringar
i Nairobi. Eftersom frågan om ett EU-mål för koldioxidutsläpp
inte fanns på dagordningen förelåg inga krav på samråd om detta.
Det framstår dock som sannolikt att miljöministern redan vid EU-nämndens
sammanträde den 15 december 2006 hade en uppfattning om vilken
ståndpunkt Sverige skulle inta i fråga om målet för koldioxidutsläpp.
Denna uppfattning hade han varit oförhindrad att kommunicera med EUnämnden
redan då.
Vad som framkommit i granskningen föranleder i övrigt inget uttalande
från utskottets sida.
2006/07:KU20
121
2.8 Regeringens utformning av biståndsramen i
budgetpropositionen
Ärendet
I en anmälan till konstitutionsutskottet, bilaga A2.8.1, begärs att utskottet
granskar om regeringen har utformat budgetpropositionen för 2007 på ett
sådant sätt att det har skapats en dold möjlighet för regeringen att använda
anslagna biståndsmedel för andra ändamål än bistånd.
Anmälarna anför att det i biståndsbudgeten anslogs 1,5 miljarder kronor
till skuldavskrivningar, vilket är en ny post i biståndsramen. Skuldavskrivningarna
gäller avskrivningar av exportkreditgarantier som fallit ut för
affärer som svenska företag gjorde på 1970- och 1980-talen i dåvarande
Zaire (nuvarande Demokratiska republiken Kongo, nedan Kongo) och Liberia
. De aktuella fordringarna uppgår till 1,3 miljarder kronor respektive
200 miljoner kronor. Företagen som gjorde affärerna har sedan länge,
enligt anmälarna, fått sina förluster täckta av Exportkreditnämnden (EKN).
Anmälarna menar också att aviserade skuldavskrivningar till stor del inte
motsvaras av några reellt existerande fordringar. Vad gäller Kongo uppgår
fordran, efter nedskrivning, i stället till 60 miljoner kronor, och även för
Liberias del har sannolikt gjorts nedskrivningar av skulden.
Anmälarna erinrar om att EKN helt finansierar sin verksamhet med premier
från de företag som gör exportaffärer och inte tar emot några anslag
ur statsbudgeten. Vidare uppges att EKN inte har äskat några anslag och
inte är i behov av några anslag, utan de premier som företagen betalar in
är fullt tillräckliga.
Den 28 november 2006 rapporterades, anför anmälarna, i Sveriges
radios nyhetssändningar att skuldavskrivningarna inte skulle betalas ut.
Handläggare vid Finansdepartementet uppgav till Ekot att pengarna kunde
användas fritt till andra saker, t.ex. skattesänkningar.
Bakgrund
Biståndsramen m.m.
Biståndsramens storlek bestäms utifrån den procentsats (andel av BNI)
som riksdagen beslutat om för varje enskilt år. Vid beräkningen av biståndsramen
används den senast tillgängliga BNI-prognosen. Riksdagens beslut
om fastställande av biståndsram får sägas omfatta även det sätt på vilket
ramen beräknas i propositionen.
I arbetet med att definiera och effektivisera bistånd spelar OECD:s
biståndskommitté (DAC) en central roll. Enligt DAC:s statistiska riktlinjer
klassas skuldavskrivningar som bistånd. Även utgifter för andra ändamål
räknar DAC som bistånd, däribland utgifter för asylsökande och vissa insat2006/07
:KU20
122
ser för fredsskapande och säkerhet. Utgifter och skuldavskrivningar som
avser bl.a. militär utrustning och verksamhet och transfereringar till privata
personer klassas däremot inte som bistånd.1
Parisklubben och HIPC-initiativet
Parisklubben är en informell sammanslutning av 19 stora fordringsägarländer,
bl.a. Sverige. Den har som syfte att återvinna så stora delar av
fordringarna på enskilda skuldländer som möjligt, under beaktande av internationella
överenskommelser om skuldlättnader.
HIPC-initiativet (Heavily Indebted Poor Countries) lanserades av IMF
och Världsbanken 1996. Initiativet syftar till att, med hjälp av bilaterala
och multilaterala skuldavskrivningar, möjliggöra för de fattigaste länderna
att återfå en hållbar skuldsituation.
Enligt budgetpropositionen för 2007 medverkar Sverige i multilateralt
beslutade skuldavskrivningar inom ramen för Parisklubben som stipulerar
avskrivningar av flera av våra bilaterala fordringar (prop. 2006/07:1
utg.omr. 7 avsnitt 3.7.2). Det handlar oftast om avskrivningar som ett led i
åtagandena under HIPC-initiativet.
Exportkreditnämndens verksamhet
EKN är en statlig myndighet under regeringen som bildades 1933 i syfte
att garantera mot politiska och kommersiella risker vid export (prop.
1933:245). Uppgiften är att utfärda exportkredit- och investeringsgarantier
till svenskt näringsliv, se förordningen (1988:1225) med instruktion för
Exportkreditnämnden (EKN-instruktionen). Garantin fungerar som en försäkring
som skyddar exportören mot olika typer av förluster vid exportaffärer.
Exportören betalar en premie (avgift) för garantin. Premiens storlek
beror på hur hög risken är i affären.
Riksdagen fastställer årligen en ram för exportkreditgivningen (se t.ex.
prop. 2006/07:1 utg.omr. 24, bet. 2006/07:NU1, rskr. 2006/07:63). Regeringen
beslutar sedan i regleringsbrev hur mycket av ramen som EKN får
disponera (se t.ex. regleringsbrev [2006-12-21] för budgetåret 2007 avseende
Exportkreditnämnden).
EKN är en myndighet men fungerar i sin verksamhet som ett försäkringsbolag
. Premieintäkterna ska täcka garantitagarnas eventuella framtida
kundförluster. I 2 § EKN-instruktionen anges således att nämnden vid beviljande
av garanti ska iaktta målet att garantiverksamheten totalt sett ska
vara självbärande över tiden. I budgetpropositionen har regeringen anfört
att EKN:s verksamhet ska bedrivas så att den är självbärande över tiden
(prop. 2006/07:1 utg.omr. 24 avsnitt 4.7.7). Något anslag på statsbudgeten
för EKN:s verksamhet finns inte.2 I regleringsbrev (2006-12-21) för budgetåret
2007 avseende EKN anger regeringen som villkor för det ordinarie
garantisystemet att verksamheten ska bedrivas med målet att den totalt sett
1 Se vidare DAC Statistical Reporting Directives (DCD/DAC[2000]10).
2006/07:KU20
123
ska vara självbärande över tiden. Premier ska således, enligt regleringsbrevet
, täcka såväl risken som kostnaderna för administration och erforderliga
investeringar. Om EKN bedömer att målet att nå ett balanserat ekonomiskt
resultat på sikt inte kan uppfyllas ska regeringen snarast meddelas.
Exportkreditnämndens utestående fordringar
I sin årsredovisning för 2006 redovisade EKN utestående fordringar på
totalt ca 8,3 miljarder kronor vid årets slut.3 Det är en minskning jämfört
med föregående år. Återbetalningar gjordes bl.a. av Algeriet, Brasilien,
Ryssland och Angola. En annan post i minskningen utgörs av avskrivningar
. I årsredovisningen uppges att regeringen i februari 2006 fattade
beslut om en fördelningsmodell avseende kostnaderna för bilaterala skuldlättnader
som medgivits i Parisklubben för de fattigaste länderna. Beslutet
innebar att EKN fick 266 miljoner kronor i ersättning för beviljade avskrivningar
under avtal slutna sedan mitten av 1990-talet. Ersättningen täckte,
enligt årsredovisningen, enbart en liten del av avskrivningarna.
Vid utgången av 2006 uppgick utestående fordringar på Kongo till 887
miljoner kronor och på Liberia till 60 miljoner kronor. För Kongo redovisades
återvinningar under 2006 om 2 miljoner kronor. För Liberia redovisades
ingen återvinning under 2006. Bland övriga länder fanns vid
utgången av 2006 utestående fordringar på bl.a. Kamerun om 485 miljoner
kronor. För Kamerun redovisas återvinningar om 1 miljon kronor under
2006.
Kostnadsfördelningsmodell vid Parisklubbsöverenskommelser
Den 9 februari 2006 beslutade regeringen om en modell för framtida kostnadsfördelning
mellan anslag inom utgiftsområde 7 Internationellt bistånd
och EKN avseende svenska bilaterala skuldavskrivningar för de fattigaste
länderna överkomna på basis av multilaterala Parisklubbsavtal (dnr
UD2006/4028/MU). I beslutet anförs att det tidigare inte har funnits någon
permanent lösning för fördelning av kostnaderna för svenska bilaterala
skuldavskrivningar för de fattigaste länderna mellan anslag inom utgiftsområde
7 och EKN. Avsikten är att EKN ska kompenseras för kostnader
avseende svenska bilaterala skuldavskrivningar i enlighet med modellen.
2 I sammanhanget kan nämnas att det tidigare under flera år fanns en särskild exportkreditgarantiram
för de baltiska länderna och Ryssland (t.ex. prop. 2004/05:1 utg.omr. 7
avsnitt 3.8.5). Syftet med ramen var att bidra till att utveckla näringsliv och infrastruktur
i berörda länder samt att bidra till ett varaktigt samarbete mellan de berörda
länderna och svenska företag. Bakgrunden var att EKN på grund av bristande kreditvärdighet
i de berörda länderna inte lämnade några exportgarantier. För att täcka garantiavgifter
och de skadeförluster som eventuellt kunde uppkomma vid utnyttjande av
exportkreditramen avsatte riksdagen årligen för detta ändamål medel på ett särskilt anslag.
3 Definitionen av de utestående fordringarna utgår från de av EKN utbetalade skadebeloppen.
Avdrag görs för återvunna eller avskrivna belopp. Till detta läggs kapitaliserade
räntor, förfallna obetalda avtalsräntor samt upplupna, ej förfallna räntor under avtal.
Anspråk på dröjsmålsräntor läggs ej till fordringarna förrän avtal om storleken på anspråket
träffats med gäldenären. Se EKN:s årsredovisning 2006 (s. 34).
2006/07:KU20
124
I en bakgrundspromemoria till beslutet anförs att utgångspunkten är att
EKN får kompensation från biståndsanslaget upp till den s.k. kvantitativa
värderingsmodellens fordringsvärdering4 vid tidpunkten för slutande av
avtal i Parisklubben. Den beräkningsbas som används vid kostnadsfördelning
utgörs, enligt bakgrundspromemorian, av avskrivet belopp exklusive
garantitagarnas självriskandelar. Kompensationen till EKN från biståndsanslaget
sker när bilateralavtalet har undertecknats av båda parter och genom
en årlig överföring som nuvärdesberäknas till en tidpunkt under det kommande
budgetåret.
Utredning i ärendet
Ärendet i budgetpropositionen för 2007
I budgetpropositionen för 2007 föreslog regeringen att riksdagen skulle fastställa
biståndsramen för internationellt utvecklingssamarbete till 1 % av
vid budgeteringstillfället beräknad bruttonationalinkomst (BNI) för 2007
(prop. 2006/07:1 utg.omr. 7 avsnitt 3.1). Utrikesutskottet tillstyrkte regeringens
förslag (bet. 2006/07:UU2). Kammaren följde utskottet (rskr.
2006/07:56).
Biståndsramen för 2007 uppgår därmed till 30 139 miljoner kronor. Av
propositionen framgår att biståndsramen inkluderar olika biståndsanslag5
om totalt 26 230 miljoner kronor samt vissa avräkningar som görs från
biståndsramen. Totalt uppgår avräkningarna till 3 909 miljoner kronor. Liksom
föregående år görs avräkningar för flyktingkostnader (1 045 miljoner
kronor), EU-bistånd (1 008 miljoner kronor) och administration m.m. (356
miljoner kronor). Härutöver görs från 2007 års biståndsram även avräkning
för skuldavskrivningar. Enligt budgetpropositionen rör det sig om
bilaterala skuldavskrivningar som baseras på multilaterala avtal och där
bilateralt avtal om avskrivningen undertecknas av båda parter under 2007.
Totalt ska de avskrivna beloppen, enligt budgetpropositionen, uppgå till
1 500 miljoner kronor. Regeringen anför i propositionen att de avräkningar
som görs är i enlighet med OECD/DAC:s definition av bistånd.
Några anslagsmedel för skuldavskrivningar avsätts inte i budgetpropositionen.
I budgetpropositionen preciseras inte vilka fordringar som avses skrivas
av inom biståndsramen. I en motion som behandlades i samband med budgetpropositionen
begärdes däremot att biståndsmedel inte ska användas för
att finansiera EKN:s exportkrediter. I ett par motioner framfördes synpunk4
Den kvantitativa värderingsmodellen tillämpas, enligt bakgrundspromemorian, regelmässigt
vid EKN:s värdering av fordringsstocken vid varje bokslut. Det är inte fråga om en
subjektiv värdering, utan värderingen baseras helt och hållet på siffror som härrör från
internationell statistik.
5 Följande anslag ingår i biståndsramen: 8:1 Biståndsverksamhet (exkl. samarbete med
Central- och Östeuropa), 8:2 Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (exkl.
samarbete med Central- och Östeuropa), 8:3 Nordiska Afrikainstitutet, 8:4 Folke Bernadotteakademin
, 8:5 Riksrevisionen: Internationellt utvecklingssamarbete och 8:6 Institutet
för utvärdering av internationellt utvecklingssamarbete.
2006/07:KU20
125
ter på att biståndsmedel tas i anspråk för skuldavskrivningar och exportkreditfordringar
. Utrikesutskottet anförde i sina överväganden bl.a. att
avskrivning av fordringar till följd av EKN:s exportkrediter enligt DAC:s
statistikregler räknas som bistånd. Utskottet avstyrkte nämnda motioner.
Även här följde kammaren utskottet.
Promemoria från Regeringskansliet
Utskottet har genom en skrivelse till Regeringskansliet begärt svar på
vissa frågor i ärendet. Som svar har den 22 februari 2007 översänts en
inom Utrikesdepartementet upprättad promemoria (bilaga A2.8.2).
I promemorian anförs bl.a. följande. De skulder som blir föremål för
avskrivning omfattar krediter som härrör från såväl EKN:s egna garantier
som Sidagarantier administrerade av EKN. Det handlar inte om biståndslån
eftersom Sverige på ett tidigt stadium skrev av sådana lån. Motivet för
skuldavskrivning och därmed också indirekt för kompensation till EKN är
helt och hållet biståndspolitiskt och i enlighet med internationella åtaganden
för att bidra till utveckling i utvecklingsländer. Det finns inget motiv
som syftar till att stödja svensk export bakom kompensationen till EKN.
EKN får kompensation motsvarande ett marknadsvärde på sin fordran. I
avvaktan på en överenskommelse om en ny fördelningsnyckel betalades
inte någon ersättning från biståndsanslaget ut till EKN under perioden 1997–
2005. Efter förra regeringens beslut om en ny modell för fördelning av
kostnaden mellan biståndsanslaget och EKN för skuldavskrivningar för de
fattigaste länderna (se ovan) betaldes under 2006 ca 421 miljoner kronor
till EKN som en retroaktiv kompensation för tidigare beslutade bilaterala
skuldavskrivningar.
Vad gäller redovisningen av skuldavskrivning som bistånd anförs i promemorian
att t.o.m. 2006 endast den andel som utgjordes av kompensation
till EKN belastade biståndsanslaget, medan Sverige till OECD/DAC rapporterade
hela de avskrivna beloppen. Detta förfarande innebar att det
svenska biståndet, givet fullt utnyttjande och korrekt rapportering, skulle
komma att överstiga de volymmål som riksdagen har beslutat om.
Den prognostiserade avräkningen 2007 uppgår i budgetpropositionen till
1,5 miljarder kronor. De avskrivningar som avses gäller, enligt promemorian
, Demokratiska republiken Kongo (ca 1,3 miljarder kronor) och Liberia
(ca 200 miljoner kronor), vilka förväntas nå de uppsatta kriterierna för
avskrivning under 2007. Efter att budgetpropositionen för 2007 beslutades
har det dock visat sig att vissa belopp hänförliga till bilaterala skuldavskrivningar
för Kamerun (ca 450 miljoner kronor) och för Malawi (ca 6
miljoner kronor, U-kreditgaranti) som var planerade att ske under 2006
kommer att falla ut under 2007.6 I en bilaga till promemorian finns en
sammanställning över exportör, köpare och typ av produkt eller projekt de
aktuella EKN-garantierna avser. Av bilagan framgår att ingen export klassificerades
som krigsmateriel.
2006/07:KU20
126
Vad gäller skuldavskrivningarnas betydelse för statsbudgeten anförs i
promemorian att avräkningen (för skuldavskrivningar) leder till att biståndsanslagets
ökning blir mindre än vad den skulle ha blivit utan avräkning för
skuldavskrivningar, vilket minskar statens utgifter med 1,5 miljarder kronor.
Av promemorian framgår också att kompensation till EKN för de aviserade
skuldavskrivningarna kommer att utgå under 2008. Eftersom avräkningen
för skuldavskrivningarna redan har skett 2007 kommer den
kompensationen till EKN inte att belasta biståndsramen.
Utskottets ställningstagande
Vad som framkommit vid granskningen ger inte anledning till något uttalande
från utskottets sida.
6 De i promemorian redovisade skuldbeloppen skiljer sig från de i EKN:s årsredovisning
för 2006 redovisade utestående fordringarna. Enligt vad som inhämtats från Utrikesdepartementet
beror skillnaderna på olika beräkningssätt. Till exempel när det gäller
Demokratiska republiken Kongo avser de prognostiserade beloppen i promemorian de
nominella skuldbeloppen jämte kapitaliserad ränta under fordringarnas hela löptid. I
EKN:s årsredovisning är motsvarande belopp angivna till sina nominella skuldbelopp
jämte hittills upplupen ränta. Vilka belopp som faktiskt kommer att skrivas av bestäms
slutligt vid förhandlingarna inom Parisklubben och är beroende av när fordringarna bilateralt
skrivs av mellan Sverige och landet i fråga. Det belopp som slutligt avskrivs
kommer, enligt Utrikesdepartementet, att hamna i intervallet mellan de ovan nämnda
beloppen.
2006/07:KU20
127
3 Handläggningen av vissa regeringsärenden
m.m.
3.1 Regeringens användning av förordningsmakten
Ärendet
Anmälan
I en anmälan som kom in till konstitutionsutskottet den 21 april 2006,
bilaga A3.1.1, begärs att utskottet granskar skolminister Ibrahim Baylans
och regeringens användning av förordningsmakten.
Anmälan gäller att regeringen den 23 mars 2006 beslutade om ändringar
i bl.a. grundskoleförordningen. Avsikten var enligt anmälan att
ändringarna skulle tas in i ett förslag till ny skollag som skulle föreläggas
riksdagen men togs, eftersom regeringen bedömde sig inte få majoritet i
riksdagen för ändringarna, i stället som förordning. Riksdagen fick härigenom
inte möjlighet att ta ställning till ändringarna.
Konstitutionsutskottet bör enligt anmälan granska om skolministerns och
regeringens användning av förordningsmakten är förenlig med grundlagen
samt hur långt en vidgning av förordningsmakten är förenlig med grundlagens
intentioner.
Underlag för granskningen
Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria upprättad inom
Utbildningsdepartementet, bilaga A3.1.2. Utskottet har också haft tillgång
till det utkast till lagrådsremiss som nämns i anmälan.
Utredning i ärendet
Gällande regelsystem för skolan
De grundläggande bestämmelserna på skolans område finns i skollagen
(1985:1100). Den kompletteras av skolformsförordningar, varav grundskoleförordningen
(1994:1194) är en. Skollagen kompletteras vidare av läroplaner,
som formellt sett är förordningar, men vissa delar har riksdagen
anslutit sig till. Slutligen finns andra författningar som kungjorts i svensk
författningssamling (SFS) och Statens skolverks författningssamling
(SKOLFS).
I skolformsförordningarna återfinns bestämmelser om samverkansformer,
lärotider, särskilda stödinsatser, eleverna och betyg.
Begreppet utbildning i skollagen är i första hand en samlingsbeteckning
för olika verksamhetsformer i skolan.
2006/07:KU20
128
Ändringarna i grundskoleförordningen
De aktuella ändringarna i grundskoleförordningen, som infördes genom förordning
(2006:205) om ändring i grundskoleförordningen (1994:1194) och
som trädde i kraft den 1 juli 2006, innebar
dels att lydelsen av 5 kap. 1 § om utarbetande av åtgärdsprogram för en
elev ändrades,
dels att två nya paragrafer om frånvaro och ordningsregler infördes i
6 kap. som 8 a § respektive 8 b §.
Ändringen i 5 kap. 1 § innebär en skyldighet för rektor att se till att det
görs en utredning av behovet, om det kommer fram att en elev kan ha
behov av särskilda stödåtgärder. Om utredningen visar att eleven behöver
särskilt stöd, ska rektorn se till att ett åtgärdsprogram utarbetas. Av programmet
ska det framgå vilka behoven är, hur de ska tillgodoses och hur
åtgärderna ska följas upp och utvärderas. Tidigare gällde att rektorn skulle
se till att ett program utarbetades, om det kommit fram att eleven behövde
särskilda stödåtgärder. Liksom tidigare ska eleven och elevens vårdnadshavare
ges möjlighet att delta när åtgärdsprogrammet utarbetas.
5 kap. 1 § grundskoleförordningen gavs genom ändringen 2006 följande
lydelse.
I 4 kap. 1 § andra stycket skollagen (1985:1100) föreskrivs att särskilt
stöd skall ges till elever som har svårigheter i skolarbetet.
Beslut om särskilt stöd enligt detta kapitel fattas av rektorn, om inte
något annat följer av 5 och 10 §§.
Om det genom uppgifter från skolans personal, en elev, elevens vårdnadshavare
eller på annat sätt framkommer att eleven kan ha behov av
särskilda stödåtgärder, skall rektorn se till att behovet utreds. Om utredningen
visar att eleven behöver särskilt stöd, skall rektorn se till att ett
åtgärdsprogram utarbetas. Av programmet skall det framgå vilka behoven
är, hur de skall tillgodoses samt hur åtgärderna skall följas upp
och utvärderas.
Eleven och elevens vårdnadshavare skall ges möjlighet att delta när
åtgärdsprogrammet utarbetas.
Paragrafens tredje stycke hade tidigare, enligt SFS 2000:1108, följande
lydelse.
Om det genom uppgifter från skolans personal, en elev, dennes vårdnadshavare
eller på annat sätt har framkommit att eleven behöver
särskilda stödåtgärder, skall rektorn se till att ett åtgärdsprogram utarbetas.
Eleven och elevens vårdnadshavare skall ges möjlighet att delta
vid utarbetandet av programmet.
Den nya 8 a § lyder under rubriken Frånvaro som följer.
Om en elev utan giltig anledning uteblir från skolarbetet, skall rektorn
se till att en kontakt upprättas mellan skolan och elevens vårdnadshavare.
Den nya 8 b § lyder under rubriken Ordningsregler som följer.
Rektorn ansvarar för att det finns ordningsregler för varje skola.
Ordningsreglerna
skall utarbetas och följas upp under medverkan av lärare
och övrig personal samt företrädare för eleverna och deras vårdnadshavare
.
2006/07:KU20
129
Utkast till lagrådsremiss
Som nämns i anmälan finns ett utkast till lagrådsremiss om ny skollag.
Utkastet, som är daterat 2005-06-20, remitterades till ett antal remissinstanser
sommaren 2005 (U2005/5584/S). I remissen påpekas att utkastet har
utformats inom Utbildnings- och kulturdepartementet och att regeringen
ännu inte tagit ställning till innehållet i utkastet. Vidare påpekas bl.a. att
utkastet innehåller en mer omfattande uppflyttning av förordningsbestämmelser
till lagen än vad som föreslagits av Skollagskommittén i dess
slutbetänkande Skollag för kvalitet och likvärdighet (SOU 2002:121) och
att detta gäller bl.a. bestämmelser om utvecklingssamtal, individuella utvecklingsplaner
, kvalitetsredovisningar och betyg.
I utkastet finns ett avsnitt om förordningsregleringen (s. 392 f.). Där
sägs följande.
1985 års skollag reformerades genom ändringar i skollagen som trädde
i kraft den 1 juli 1991 (prop. 1990/91:115, UbU17, rskr. 357). I samband
med dessa ändringar beslutade riksdagen att häva tidigare s.k.
riksdagsbindningar som fanns bakom olika bestämmelser i de skilda
skolformsförordningarna och andra förordningar som rör skolans verksamhet
(se prop. 1990/91:115 s. 65).
Under tiden därefter har ytterligare frågor som regleras i skolformsförordningarna
och andra förordningar och som formellt framstår som
regeringens föreskrifter blivit föremål för olika uttalanden från riksdagens
sida. Beroende på hur dessa uttalanden har utformats har de blivit
mer eller mindre bindande för utformningen av förordningsregleringen.
Sammantaget har dessa bildat ett svåröverskådligt system av s.k. riksdagsbindningar
.
Förslagen i denna lagrådsremiss innebär att vissa frågor som i dag
reglerats i förordning har lyfts upp i lag, bl.a. bestämmelser om betyg.
En bärande tanke med detta förslag är att de frågor som bedöms som
så principiellt viktiga att de bör beslutas av riksdagen skall regleras i
lag och inte i förordning. Om riksdagen antar regeringens förslag till
ny skollag utgår regeringen från att det nu, i linje med principerna för
riksdagens och regeringens styrning av verksamheten, ankommer på
regeringen att under lagen ge de ytterligare förordningsföreskrifter som
kan anses behövliga. Dessa föreskrifter måste utgå från den nya skollagen.
Det skulle då bli vanskligt om regeringen samtidigt skulle vara
tvungen att beakta riksdagsbindningar som hänger samman med den
äldre lagstiftningen.
Mot denna bakgrund föreslår regeringen att tidigare riksdagsbindningar
bakom olika bestämmelser i de skilda skolformsförordningarna
och andra förordningar rörande de utbildningar och andra verksamheter
som regleras i den föreslagna skollagen hävs. Det får ankomma på
regeringen att meddela de förordningsföreskrifter som behövs under
den nu föreslagna skollagen.
I utkastet finns, som anges i anmälningen, en paragraf om åtgärdsprogram
(4 kap.
15 § förslaget till skollag). Paragrafen är mer omfattande än den
förordningsvis beslutade1. I den föregående paragrafen finns bestämmelser
om utredning av stödbehov, som enligt författningskommentaren har sin
motsvarighet i hittillsvarande reglering i skolformsförordningarna om
åtgärdsprogram (utkastet s. 429).
2006/07:KU20
130
I utkastet finns vidare bestämmelser om att det på varje skolenhet ska
upprättas ordningsregler och att rektorn ansvarar för att detta sker (4 kap.
7 § förslaget).
Vidare finns en bestämmelse om skyldighet att underrätta vårdnadshavare
om en elev uteblir från verksamhet som anordnas för att ge den
avsedda utbildningen (5 kap. 10 § tredje stycket förslaget). Om denna
bestämmelse sägs i författningskommentaren att den förtydligar en viktig
del av det samarbete med hemmen och elevens vårdnadshavare som följer
av andra bestämmelser i skollagen och i läroplanen (utkastet s. 439).
Normgivningsbestämmelser
Regeringsformen
I 8 kap. regeringsformen finns föreskrifter om lagar och andra författningar.
I 3 § föreskrivs att föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det
allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i
enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag.
I 5 § föreskrivs bl.a. att grunderna för kommunernas organisation och
verksamhetsformer bestäms i lag och att i lag också meddelas föreskrifter
om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden.
Enligt 7 § första stycket 6 kan regeringen efter bemyndigande i lag utan
hinder av 3 eller 5 § genom förordning meddela föreskrifter om annat än
skatt, om föreskrifterna avser undervisning och utbildning.
Enligt 13 § får regeringen utöver vad som följer av bl.a. 7 § genom
förordning besluta föreskrifter om verkställighet av lag samt föreskrifter
som inte enligt grundlag ska meddelas av riksdagen (den s.k. restkompetensen).
Regeringen får också i förordning överlåta åt myndighet under regeringen
att meddela bestämmelser i ämnet.
I 14 § klargörs att behörighet för regeringen att besluta föreskrifter i
visst ämne inte hindrar riksdagen att genom lag meddela föreskrifter i
samma ämne.
Med föreskrifter om verkställighet av lag menas enligt förarbetena till
regeringsformen i första hand tillämpningsföreskrifter av administrativ
karaktär (jfr prop. 1973:90 s. 211). Även föreskrifter som i materiellt hänseende
fyller ut en lag hör i viss utsträckning hit. För att sådana kompletterande
föreskrifter ska kunna betraktas som verkställighetsföreskrifter krävs
1 För en elev som enligt 14 § andra stycket skall ges särskilt stöd skall ett åtgärdsprogram
utarbetas. Av programmet skall framgå hur behoven ser ut, hur de skall tillgodoses
samt hur åtgärderna skall följas upp och utvärderas. Om åtgärder vidtas enligt 16 §
andra stycket eller 17 § skall detta framgå av beslutet om åtgärdsprogram. / Eleven och
elevens vårdnadshavare skall ges möjlighet att delta vid utarbetandet av programmet. /
Åtgärdsprogrammet beslutas av rektor eller den som rektor gett i uppdrag att utföra
denna uppgift.
Om en utredning enligt 14 § första stycket visar att eleven inte behöver
särskilt stöd skall beslutas att åtgärdsprogram inte skall utarbetas. Om åtgärdsprogrammet
innehåller ett beslut om att särskilt stöd skall ges i annan elevgrupp eller enskilt
enligt 16 § andra stycket eller ett beslut om anpassad studiegång enligt 17 § skall åtgärdsprogrammet
beslutas av rektor.
2006/07:KU20
131
att regleringen inte tillförs något väsentligt nytt. Genom verkställighetsföreskrifter
kan man därför inte föreskriva något som för den enskildes del
innefattar ett nytt åliggande eller ingrepp.
Till regeringens restkompetens hör i första hand den administrativa normgivningen
. Sådana föreskrifter för de statliga myndigheterna som inte
gäller förhållandet mellan enskilda och det allmänna faller i princip under
regeringens restkompetens. Hit hör föreskrifter om myndigheternas organisation,
arbetsuppgifter och inre arbetsformer. Hit hör också föreskrifter
inom den offentliga rätten som ger enskilda förmåner av olika slag, s.k.
berättigande föreskrifter, även om det i sådana fall krävs ett beslut av riksdagen
såvitt gäller medelstilldelningen. Även föreskrifter som inte påverkar
den enskilde vare sig i positiv eller negativ riktning hör till
restkompetensen.
Om bestämmelser på utbildningsområdet sades i förarbetena till regeringsformen
i anslutning till 8 kap. 7 § följande (prop. 1973:90 s. 313).
På utbildningens område beslutas för närvarande en stor mängd föreskrifter
av Kungl. Maj:t. Läroplaner och andra föreskrifter om undervisningens
innehåll faller enligt departementsförslaget under regeringens
kompetens på grund av bestämmelserna om restkompetensen i 13 §
första stycket 2. Även stora delar av skolstadgan (1971:235) är av
beskaffenhet att kunna beslutas av regeringen med stöd av 13 §. I den
mån bestämmelserna i denna eller liknande författningar på undervisningens
område kan sägas gälla åligganden för enskilda eller i övrigt
avse ingrepp i enskildas personliga förhållanden eller gälla kommunernas
befogenheter eller åligganden faller de emellertid på grund av 3
och 5 §§ inom lagområdet. Eftersom enligt min mening bestämmelser
av det slag som återfinns i skolstadgan även i fortsättningen bör beslutas
av regeringen finner jag det därför påkallat att i förevarande paragraf
öppna en särskild delegationsmöjlighet avseende föreskrifter om
undervisning och utbildning.
I ett arbete om normgivningsmakten (Håkan Strömberg, Normgivningsmakten
enligt 1974 års regeringsform, tredje upplagan, Lund 1999, s. 157)
sägs följande:
Skolplikten är ett åliggande för enskilda och begränsar dessas rörelsefrihet
, varför den måste regleras i lag ... Men föreskrifter om utbildningens
innehåll anses falla inom regeringens restkompetens (prop. 1973:90
s. 313). Elevernas skyldighet att underkasta sig även motbjudande
inslag i utbildningen betraktas sålunda inte som ett ”åliggande för
enskilda” utan anses ha tillräckligt stöd i regeringens restkompetens.
Föreskrifter om skolans inre arbete uppfattas alltså som interna förvaltningsföreskrifter
även i den mån de grundar förpliktelser för eleverna.
Bemyndigande i skollagen
I 15 kap. skollagen (1985:1100) finns bemyndiganden för regeringen att
meddela vissa föreskrifter.
Sålunda föreskrivs i 1 § att regeringen eller den
myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter
om organisationen av det offentliga skolväsendet samt om kommuners och
landstings befattning i övrigt med utbildning som avses i skollagen.
2006/07:KU20
132
Promemoria från Regeringskansliet
Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt
svar på frågor om stödet för att besluta de aktuella bestämmelserna förordningsvis,
om riksdagsuttalanden som aktualiserar frågan om riksdagsbindning
för bestämmelserna och om kommentarer i övrigt.
Som svar har den 12 januari 2007 översänts en inom Utbildningsdepartementet
upprättad promemoria (bilaga A3.1.2).
I promemorian framhålls att ett omfattande arbete med en ny skollag
pågått i Regeringskansliet under lång tid och att det finns behov av ett
nytt förenklat författningssystem på skolområdet där föreskrifter i skollag,
skolformsförordningar och läroplaner harmoniseras.
Vidare påpekas att 1999 års skollagskommitté överlämnade betänkandet
Skollag för kvalitet och likvärdighet (SOU 2002:121) i december 2002. På
grund av andra pågående utredningar var kommitténs lagförslag ofullständigt
, och det var därför nödvändigt att inom departementet arbeta fram ett
komplett förslag till en ny skollag som kunde beredas i den omfattning
som behövdes. Arbetet ledde fram till det aktuella utkastet till lagrådsremiss,
som remitterades sommaren 2005. I remissen angavs särskilt att
regeringen ännu inte hade tagit ställning till innehållet i utkastet.
Mot bakgrund av det parlamentariska läget, framhålls vidare, fann den
dåvarande politiska ledningen under den senare delen av mandatperioden
att ett förslag till en ny skollag inte skulle läggas fram. Däremot efterfrågades
förändringar i gällande skolförfattningar i vissa angelägna frågor.
Detta föranledde förordningsändringar när det gällde regleringen om utredning
av behovet av särskilt stöd och åtgärdsprogram, kontakter mellan
skolan och elevens vårdnadshavare samt ordningsregler.
Som svar på frågan om stödet för att besluta de aktuella bestämmelserna
genom förordning nämns, såvitt avser utredning och åtgärdsprogram
och kontakter mellan skolan och elevens vårdnadshavare, att den bedömning
som gjordes vid tidpunkten för den politiska ledningens förfrågan var
att det var bäst förenligt med dagens författningssystem att de föreslagna
ändringarna placerades på förordningsnivå i anslutning till de bestämmelser
om åtgärdsprogram och frånvaro som redan fanns där. Förordningsändringarna
bör enligt svaret ses som förtydliganden av dels den självklara
utgångspunkten att en utredning måste ske för att komma fram till om ett
åtgärdsprogram behövs eller inte, dels vad ett åtgärdsprogram ska innehålla
, dels kontakterna mellan skolan och hemmet. I rättsligt hänseende
bör de ifrågasatta förordningsändringarna ses som verkställighetsföreskrifter
till lagens bestämmelser om särskilt stöd och samarbete med elevernas
hem.
Om förordningsändringarna inte skulle betraktas som verkställighetsföreskrifter
är de ändå, enligt svaret, av sådan karaktär att de kan anses
falla inom regeringens restkompetens.
Såvitt avser ordningsreglerna framhålls i svaret att förordningsändringen
riktar sig till den som anordnar utbildningen och, oavsett hur man bedömer
regeringens möjligheter att på egen hand meddela föreskrifter av
2006/07:KU20
133
denna art, kan bemyndigandet i 15 kap. 1 § första stycket skollagen åberopas
som stöd för att på förordningsnivå reglera frågan för de skolformer
som har en kommunal huvudman. När det gäller de statliga skolformerna
får bestämmelser av denna art anses höra till regeringens restkompetens.
Några riksdagsuttalanden som innebär att regeringen var förhindrad att
besluta förordningsändringarna utan hörande av riksdagen har enligt svaret
inte återfunnits.
Utskottets ställningstagande
I ärendet har ingenting framkommit som innebär att regeringen skulle varit
förhindrad att genom förordning meddela de föreskrifter som anmälan
avser. Dock innebär det förhållandet att förslag till de aktuella bestämmelserna
inte – som föreslogs i det remitterade utkastet till lagrådsremiss –
lades fram som lagförslag att riksdagen undandrogs möjligheten att
påverka utformningen av bestämmelserna.
Granskningen föranleder inte något ytterligare uttalande av utskottet.
3.2 Regeringens utövande av utnämningsmakten i
samband med en viss utnämning
Ärendet
I en anmälan till konstitutionsutskottet, bilaga A3.2.1, begärs att utskottet
granskar dåvarande statsminister Göran Persson för regeringens utövande
av utnämningsmakten i samband med tillsättning av ny chef för Kammarkollegiet
. I anmälan anförs att det i medierna har påpekats en rad märkliga
omständigheter kring tillsättningen. Bland annat ska den avgående generaldirektören
ha slutat sin tjänst flera månader i förtid, och den utnämnde
generaldirektörens chefsegenskaper ska ha varit kraftigt ifrågasatta. Anmälaren
vill att konstitutionsutskottet granskar om utnämningen stått i överensstämmelse
med regeringsformens bestämmelser samt om, och i så fall
på vilket sätt, Göran Persson, som uppges vara en nära vän till den
utnämnde generaldirektören, själv var inblandad i tillsättningsprocessen.
Utredning i ärendet
Gällande ordning
Bedömningsgrund vid tillsättning
Enligt 11 kap. 9 § regeringsformen (RF) tillsätts tjänst vid en domstol
eller vid en förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen av regeringen
eller av en myndighet som regeringen bestämmer. Vid tillsättning av
statlig tjänst ska avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst
och skicklighet.
2006/07:KU20
134
Enligt förarbetena (prop. 1973:90 s. 405 f.) är bestämmelsen ett uttryck
för principen att statliga tjänster ska tillsättas efter objektiva grunder utan
hänsynstagande till ovidkommande omständigheter. Med ”förtjänst” avses
närmast den vana som förvärvats genom föregående tjänstgöring. Med
”skicklighet” brukar förstås lämpligheten för befattningen, ådagalagd
genom teoretisk och praktisk utbildning samt den dittillsvarande verksamhetens
art. Bestämmelsens utformning är sådan att även andra sakliga
grunder än förtjänst och skicklighet kan få vägas in i bedömningen. Härvidlag
anfördes i förarbetena att arbetsmarknadspolitiska och lokaliseringspolitiska
hänsyn kunde göra det nödvändigt att vid vissa tjänstetillsättningar
ta hänsyn inte bara till de faktorer som i första hand brukar läggas
in i begreppen förtjänst och skicklighet. Vid behandlingen av förslaget kommenterade
konstitutionsutskottet bestämmelsens formulering. Utskottet förutsatte
att arbetsmarknadspolitiska och lokaliseringspolitiska hänsyn skulle
komma att utnyttjas på ett sådant sätt att inga faror för den enskildes rättssäkerhet
uppstod (bet. KU 1973:26 s. 72).
Närmare bestämmelser om tillsättning av statliga tjänster finns i lagen
(1994:260) om offentlig anställning (LOA). Bestämmelsen i RF korresponderar
med 4 § i LOA, i vilken föreskrivs att avseende ska fästas enbart
vid sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet. Där föreskrivs också
att bland de sakliga grunderna ska skickligheten sättas främst, om det inte
finns särskilda skäl för något annat. I förarbetena till lagen (prop.
1993/94:65 s. 44) påpekades att förtjänst och skicklighet i RF endast
nämns som exempel och att även andra sakliga grunder kan vägas in vid
bedömningen, t.ex. strävanden efter jämställdhet mellan könen på arbetsplatsen
och intresset av att bereda arbetshandikappade sysselsättning. Även
anställningsförordningen (1994:373), som trädde i kraft samtidigt med
LOA, innehåller en motsvarande bestämmelse i 4 §. Enligt denna bestämmelse
ska myndigheten utöver skickligheten och förtjänsten också beakta
sådana sakliga grunder som stämmer överens med allmänna arbetsmarknads-,
jämställdhets-, social- och sysselsättningspolitiska mål.
Rekryteringsförfarandet
Förfarandet vid rekrytering av myndighetschefer har under den förra regeringen
beskrivits gå till på följande sätt (prop. 1997/98:136 s. 50 f., se även
Regeringens chefspolicy – Kvalitet i den statliga chefsförsörjningen, Finansdepartementet
2005). Varje departement ska efter samråd med Statsrådsberedningen
och Finansdepartementet svara för rekrytering av myndighetschefer
inom sitt eget område. En skriftlig kravprofil, baserad på
myndigheternas nuvarande och kommande verksamhet, ska alltid tas fram
innan sökandet efter kandidater börjar.
Den nuvarande regeringen har i budgetpropositionen för 2007 aviserat
en översyn av regeringens chefspolicy och förändringar i rekryteringsprocessen
(prop.
2006/07:1 utg.omr. 2 avsnitt 6.3 och 6.6.1, se även riksdagens
prot. 2006/07:20 3 § och statsministerns promemoria Reformering av
2006/07:KU20
135
utnämningsmakten av den 21 november 2006). På omedelbar sikt kommer
detta, enligt budgetpropositionen, att innebära att de kravprofiler som upprättas
inför en chefsrekrytering görs offentliga.
Tidigare granskning
Allmän granskning
Utskottet har vid flera tillfällen granskat regeringens utövning av utnämningsmakten
i samband med den särskilda och den allmänna granskningen.
Vad gäller den allmänna granskningen skedde det senast hösten 2005.
Utskottet begärde då en förteckning från Regeringskansliet över samtliga
utnämningar av myndighetschefer som beslutats under januari 2003–september
2005 (bet. 2005/06:KU10 s. 49 f.). Hösten 2003 genomförde
utskottet en liknande granskning och begärde då in en förteckning över
samtliga utnämningar under januari 2001–oktober 2003 (bet. 2003/04:
KU10 s. 58 f.).
I betänkandet konstaterade utskottet att bilden från granskningen 2003 i
stort sett var oförändrad 2005. Flertalet utnämnda myndighetschefer hade
inte politisk bakgrund som t.ex. statsråd, riksdagsledamot, statssekreterare
eller kommunalråd, och bland dem som hade politisk bakgrund var bakgrunden
statssekreterare vanligast. Vidare anförde utskottet att då regeringarna
under de senaste drygt tio åren varit socialdemokratiska hade flertalet
statssekreterare som utnämnts till myndighetschef bakgrund inom Socialdemokraterna
.
Utskottet framhöll också sin tidigare uppfattning, nämligen att politisk
bakgrund inte ska diskvalificera någon från att utnämnas till statlig tjänst,
t.ex. generaldirektör. I vissa fall kunde politisk erfarenhet t.o.m. vara särskilt
värdefull för ledningen av en offentlig organisation. I anslutning till
detta anförde utskottet att vad som i sådana fall var relevant var inte vilket
politiskt parti den person som utnämns hade representerat, utan det att han
eller hon hade haft vissa uppgifter i en politisk och offentlig miljö och
utfört dessa på ett sådant sätt att det var meriterande för den tjänst som
skulle tillsättas.
Reservation avgavs av ledamöter från m, fp, kd, c och mp. Reservanterna
menade bl.a. att det finns en överrepresentation av utnämnda myndighetschefer
med bakgrund inom regeringspartiet som är så stor att den kan
väcka misstanke om att inte enbart sakliga grunder vägs in vid utnämningen
. Vidare delade reservanterna inte uppfattningen att statssekreterare
ska ses som en särskild grupp i sammanhanget eftersom denna befattning
sedan flera årtionden tillbaka i praktiken är partipolitiskt bundna tjänster.
Det vore därför enligt reservanterna fel att i granskningen bortse från att
dessa har partipolitisk bakgrund.
2006/07:KU20
136
Särskild granskning
Senast utskottet granskade utnämningsmakten i samband med den särskilda
granskningen var våren 2006 (bet. 2005/06:KU20 s. 178 f.). Utskottet
behandlade då en anmälan i vilken bl.a. begärdes granskning av
utnämningen av två generaldirektörer.
I sitt ställningstagande uttalande utskottet följande.
I enlighet med vad utskottet tidigare anfört (bet. 1997/98:KU25 s. 62
f.) anser utskottet att bedömningar av lämpligheten av fattade beslut
bör göras endast med stor försiktighet vid den granskning som ankommer
på utskottet. Granskningen bör i första hand inriktas mot ärendenas
formella sidor och mot handläggningsfrågor. Granskningen i detta
ärende har därför inriktats mot huruvida ärendehandläggningen stått i
överensstämmelse med rådande bestämmelser och om regeringen beslutat
inom ramen för sina befogenheter. Det materiella innehållet i
enskilda utnämningsbeslut har inte granskats.
Vidare erinrade utskottet om vad det tidigare uttalat avseende politisk bakgrund.
Utskottet noterade också att dåvarande statsminister Göran Persson
vid utskottets utfrågning i ärendet den 19 april 2006 uttalat att han inom
ramen för gällande bestämmelser inte var främmande för att ändra rutinerna
inom Regeringskansliet för arkivering av kravprofiler som tas fram
inför utnämningar så att de läggs i akten.
Utnämningen
Den 18 maj 2006 beslutade regeringen att anställa Claes Ljungh till ny
generaldirektör och chef för Kammarkollegiet fr.o.m. den 1 juli 2006
t.o.m. den 31 juni 2012. Ljungh har bakgrund som bl.a. statssekreterare på
Finansdepartementet.
Promemoria från Regeringskansliet
Utskottet har genom en skrivelse till Regeringskansliet begärt dels en redogörelse
för förfarandet vid det aktuella tillsättningsärendet, dels att få ta
del av kravprofil och de övriga handlingar som hör till regeringsbeslutet.
Som svar har den 9 februari 2007 översänts en inom Finansdepartementet
upprättad promemoria (bilaga A3.2.2).
I promemorian uppges att förordnandet för den dåvarande generaldirektören
för Kammarkollegiet skulle löpa ut i oktober 2006 och att det på
begäran av den politiska ledningen utarbetades en kravprofil inom Finansdepartementet
i slutet av mars 2006. Efter beredning på politisk nivå
fattade regeringen beslut i ärendet den 18 maj 2006. Vidare uppges att
akten i ärendet inte innehåller några andra handlingar än regeringsbeslutet.
Vad kravprofilen beträffar bedömdes den, enligt promemorian, inte tillföra
ärendet några nya sakuppgifter, varför den ansågs utgöra en minnesanteckning
i tryckfrihetsförordningens mening.
2006/07:KU20
137
Utskottets ställningstagande
Utskottet vill inledningsvis erinra om sin tidigare uppfattning att granskningen
i första hand bör inriktas mot ärendenas formella sidor och mot
handläggningsfrågor. Såvitt gäller utnämningsmakten har granskningen därför
inriktats mot huruvida ärendehandläggningen stått i överensstämmelse
med rådande bestämmelser och om regeringen beslutat inom ramen för
sina befogenheter, medan det materiella innehållet i enskilda utnämningsbeslut
inte har granskats. Utskottet vidhåller denna uppfattning.
Utskottet har i samband med tidigare granskning kunnat notera att det
funnits en beredvillighet att som rutin i Regeringskansliet införa att kravprofiler
som tas fram inför utnämningar tillförs akten i ärendet. Det har
senare från regeringens sida också aviserats att kravprofiler som upprättas
inför en chefsrekrytering ska göras offentliga.
Granskningen föranleder i övrigt inget uttalande från utskottets sida.
3.3 Regeringens granskning av Osmo Vallo-fallet
Ärendet
I en anmälan (bilaga A3.3.1) begärs att konstitutionsutskottet granskar om
regeringen på ett fullgott sätt granskat omständigheterna och oklarheterna
runt de utredningar som företagits för att bringa klarhet i omständigheterna
runt Osmo Vallos död, liksom vad gäller de 16 andra dödsfall vid omhändertagande
som JK också granskat. Anmälarna framhåller att kritik framförts
mot brister i bl.a. JK:s underlag.
Bakgrund
Justitiekanslerns utredningar
Regeringen gav i oktober 1997 Justitiekanslern i uppdrag att närmare
granska ordningen för handläggningen av fall där personer som omhändertagits
av polis eller annan myndighet hade avlidit och vilka förändringar i
rutinerna som kunde anses påkallade. Uppdraget hade Osmo Vallos dödsfall
som utgångspunkt. I november 1998 redovisade Justitiekanslern sitt
uppdrag i rapporten Rutiner vid utredningar av dödsfall i samband med
myndighetsingripanden. I rapporten föreslogs vissa skärpningar angående
åklagarinträde vid polisens internutredningar och rättsläkares tillgång till
handlingar.
Justitiekanslern prövade i ett beslut den 21 juni 2000 vissa klagomål
mot utförande av rättsmedicinska undersökningar m.m. och lämnade därvid
följande beskrivning av omhändertagandet av Osmo Vallo:
Polis kallades den 30 maj 1995 kl. 23.08 till ett bostadshus i Karlstad
efter att anmälan inkommit om att Osmo Vallo uppträtt störande i bostadsområdet
. De poliser som utförde uppdraget beslutade att Osmo Vallo
2006/07:KU20
138
skulle omhändertas enligt lagen om omhändertagande av berusade personer
(LOB). De uppfattade Osmo Vallo som påverkad och aggressiv och
lät en polishund gå till angrepp mot honom. Osmo Vallo omhändertogs i
en trappuppgång efter ett våldsamt handgemäng med de ingripande poliserna.
Han lades i bukläge varvid en av poliserna satte ett knä mot V:s
nacke och ett knä mot V:s rygg. Han belades därefter med handfängsel.
Han lugnade sig strax efter att handfängslen anbringats. Polisförstärkning
tillkallades och Osmo Vallo bars ut till en polisbil, varvid uppmärksammades
att han hade svag eller ingen puls. Ambulans tillkallades men polismännen
bestämde sig för att själva ombesörja transport till sjukhus. Osmo
Vallo lades på mage i polisbilens baksäte, fortfarande belagd med handfängsel,
och kördes till sjukhus. Under bilfärden föll han ned mellan
baksätet och framsätet i bilen. Vid framkomsten till akutmottagningen kl.
23.43 var Osmo Vallo inte kontaktbar och saknade tecken på hjärtverksamhet
. Handfängslen togs av och återupplivningsförsök gjordes i form av
bl.a. yttre hjärtmassage, assisterad andning och behandling med medicin.
Under hela förloppet på sjukhuset var Osmo Vallo inte kontaktbar. Återupplivningsförsöken
avslutades kl. 00.04 den 31 maj 1995 och läkare på
sjukhuset konstaterade dödsfallet kl. 00.20.
Åklagare underrättades den 1 juni och samma dag beslöts att förundersökning
skulle inledas rörande misstanke om misshandel och vållande till
annans död eller tjänstefel. Åtal väcktes mot en hundförare och dennes förman
och båda dömdes 16 april 1996 för vållande till kroppsskada till
sextio dagsböter vardera.
En utvidgad rättsmedicinsk obduktion av Osmo Vallo ägde rum den 7 juni
1995 vid Rättsmedicinska institutet i Linköping. Efter en formell begäran
av Osmo Vallos anhöriga den 18 mars 1996 uppdrog generaldirektören för
Rättsmedicinalverket åt två rättsmedicinare att genomföra en förutsättningslös
granskning av handläggning och slutsatser i obduktionsärendet på
grundval av inom Rättsmedicinalverket tillgängliga handlingar och material,
alltså de handlingar som fanns i obduktionsärendet i Linköping samt
mikroskopiska preparat, diabilder och fotografier. De båda granskarna
instämde i det första utlåtandet som innebar att dödsorsaken ej med full
säkerhet gått att fastställa. Deras uppfattning var dock att amfetamin- och
alkoholpåverkan möjligen i samverkan med upphetsning och fysisk ansträngning
, varit av väsentlig betydelse för dödsfallet.
Riksåklagaren beslutade efter uppgifter som kommit fram i TV-programmet
Striptease den 11 september 1996 att granska utredningen. Förundersökningen
återupptogs i oktober 1996 i fråga om vållande till annans död
och misshandel.
Ärendet överlämnades till en överåklagare för fortsatt handläggning
. Den 7 november 1996 översände överåklagaren till Rättsmedicinalverket
en begäran om kompletterande utlåtande över utvidgad
rättsmedicinsk obduktion. Enligt begäran skulle utlåtandet grundas på en
2006/07:KU20
139
förnyad granskning av obduktionen och de slutsatser som dittills dragits.
De ytterligare undersökningar som från rättsmedicinska utgångspunkter
bedömdes ändamålsenliga borde göras.
Den 8 november 1996 gav generaldirektören för Rättsmedicinalverket i
uppdrag till de två rättsmedicinare som tidigare granskat fallet att slutföra
påbörjad eftergranskning med stöd av förundersökningsmaterialet och med
beaktande av överåklagarens begäran om kompletterande utlåtande jämte
bilagda vittnesförhör. I uppdraget angavs att generaldirektören kallat två
professorer från Finland resp. Danmark att biträda verksledningen i slutförandet
av ärendet. Generaldirektören lämnade vidare uppdrag till den
ursprunglige obducenten och den rättsläkare som vidimerat den första
obduktionen att på grundval av det dåmera tillgängliga förundersökningsmaterialet
samt med beaktande av överåklagarens begäran med bilagda
vittnesförhör avge ett kompletterande utlåtande till generaldirektören.
En kompletterande rättsmedicinsk undersökning, som skulle besvara de
ställda frågorna, verkställdes den 17 januari 1997. Undersökningen utfördes
av docenten Göran S i närvaro av professorn Jörn S, Köpenhamn,
professorn Pekka S, Åbo samt docenten Robert G, Stockholm. Dessa hade
tillgång till allt då befintligt material från polis och åklagare. Detta material
hade översänts efter en hemställan från Rättsmedicinalverket till åklagaren
att få del av utredningsmaterialet. Det genomfördes också en
röntgenundersökning av Osmo Vallos kropp vid vilken konstaterades brott
på vänstra åttonde och nionde revbenen samt misstanke om brott på
sjunde vänstra revbenet.
Generaldirektören för Rättsmedicinalverket angav att samstämmigheten i
flertalet svar genomgående var stor. Frågan huruvida polismännens hantering
av Osmo Vallo i samband med att han belades med handfängsel och
något senare enligt vittnesuppgifter blev utsatt för tramp på ryggen liggande
i bukläge lett till att hans andning och därmed syresättning av
blodet blev otillräcklig samt hur stor betydelse detta kan ha haft för dödsfallet
behandlades utförligt av samtliga sex rättsläkare. De var eniga om
att orsaken till Osmo Vallos död inte med säkerhet kunnat fastställas men
att starka skäl talade för att alkohol- och drogpåverkan i samverkan med
stressreaktion föranledd av fysisk ansträngning och psykisk anspänning
varit av stor betydelse. Två av rättsläkarna ansåg dock att den placering i
bukläge med händerna fängslade bakom ryggen som polismännen företagit
för att betvinga V:s våldsamma motstånd lett till s.k. lägesrelaterad asfyxi
(bristande syresättning utlöst genom kroppsläget) och att lägesasfyxin haft
väsentlig betydelse för dödsfallet.
De övriga rättsläkarnas uppfattning var
att omständigheterna och fynden i ärendet inte tillät en så långtgående slutsats
. De sistnämnda fyra ansåg att andningen kan ha varit påverkad men
att utmattningstillstånd haft störst betydelse för dödsfallet.
Vidare var rättsläkarna eniga om att – av polismännens och vittnenas
uppgifter att döma – Osmo Vallo blev livlös kort efter det att han belagts
med handfängsel med armar och händer bakom ryggen liggande i bukläge.
2006/07:KU20
140
Uppgifterna i förundersökningsmaterialet talade för att hjärt- och andningsstillestånd
förelåg innan han lyftes in i polisbilen för transporten till
sjukhuset.
Vad gäller de vid den kompletterande undersökningen påvisade revbensskadorna
var de sex rättsläkarna eniga om att de förorsakats av inverkan
genom trubbigt våld. Däremot fanns det något olika uppfattning om dessa
skadors sannolika uppkomsttid, uppkomstsätt och eventuella betydelse för
dödsfallet. Samtliga sex rättsläkare var också eniga om att även övriga påvisade
skador frånsett hundbetten förorsakats genom inverkan av yttre trubbigt
våld men anser att något säkert uttalande om när och hur de
uppkommit inte kunde göras.
Ställningstagande till polismännens agerande när de upptäckte att Osmo
Vallo var livlös ingick inte i det uppdrag som verksledningen givit de sakkunniga
i detta ärende. Av det för Rättsmedicinalverket då tillgängliga
förundersökningsmaterialet framgick att handfängslet inte avlägsnades
förrän Osmo Vallo införts till lasarettet i Karlstad och att polismännen inte
inledde återupplivningsförsök. Tillkallandet av ambulans var i och för sig
adekvat men inte tillräckligt. Även om det inte kunde avgöras om Osmo
Vallos liv hade räddats om polismännen, så snart de upptäckte att han var
livlös, hade avlägsnat handfängslet och inlett återupplivningsförsök, fann
Rättsmedicinalverket berörda polisers agerande anmärkningsvärt och ifrågasatte
om det var i enlighet med gällande praxis/regler för polisens arbete.
Överåklagaren konstaterade i maj 1997 att brott inte kunde styrkas i
vidare mån än vad som framgick av åtalsbeslutet den 28 september 1995
och lade ned den återupptagna förundersökningen. Riksåklagaren överprövade
överåklagarens beslut efter begäran av Osmo Vallos anhöriga. Sedan
professorn Jovan R i en intervju i TV-programmet Striptease förklarat bl.a.
att våld inte kunde uteslutas som förklaring till Osmo Vallos död lämnade
han kompletterande information om möjligheterna att förbättra beslutsunderlaget
rörande Osmo Vallos skador. Riksåklagaren beslutade i november
1997 att förundersökningen avseende misstanke om vållande till annans
död och misshandel skulle återupptas. Den 30 januari 1998 beslutades att
en ny utvidgad rättsmedicinsk undersökning skulle utföras. I ett utlåtande
på begäran av den överåklagare som ledde förundersökningen anförde överläkarna
Jovan R och Jan L den 14 maj 1998 att alla gjorda observationer
angav att Osmo Vallo avlidit i sviterna av det aktuella omhändertagandet.
Generaldirektören för Rättsmedicinalverket beslutade den 27 maj 1998
att den tredje undersökningen skulle sändas till de fyra rättsläkare som
genomfört den andra rättsmedicinska undersökningen för yttrande.
Dessa
angav i ett yttrande att de vidhöll sina tidigare redovisade uppfattningar. I
ett yttrande över detta anförde Jovan R och Jan L att de vidhöll sin uppfattning
. Socialstyrelsens rättsliga råd yttrade sig på begäran av åklagaren
och framhöll bl.a. att det sammanfattningsvis, mot bakgrund av den diskussion
som förts rörande definitioner, symptom, tecken, riskfaktorer, dödsmekanismer
, obduktionsfynd etc. rörande sju-åtta tänkbara dödsorsaker var
2006/07:KU20
141
Rättsliga rådets uppfattning att såväl föreliggande uppgifter om händelseförloppet
som de toxikologiska fynden och obduktionsfynden på vetenskapens
nuvarande ståndpunkt var väl förenliga med diagnosen exciterat
delirium. Däremot talade omständigheterna och obduktionsfynden inte med
samma styrka för diagnoserna förgiftning eller positionell asfyxi. De sistnämnda
gäller i än högre grad övriga här diskuterade diagnoser. Det borde
dock avslutningsvis ånyo understrykas att dessa bedömningar av dödsorsaken
baserar sig på värderingar av sannolikheter, och att ingen av de
diskuterade dödsorsakerna kunde uteslutas helt.
Överåklagaren beslutade den 4 maj 1999 att lägga ner förundersökningen
. I beslutet konstaterades att den kompletterande förundersökningen
inte hade medfört att någon orsak till Osmo Vallos död kunde fastställas
med tillräcklig säkerhet. Riksåklagaren överprövade den 30 mars 2000
beslutet och anförde att den rättsmedicinska utredningen i ärendet inte gav
honom, i hans egenskap av åklagare, ett tillräckligt stöd för att inom
ramen för en brottmålsprocess och med det regelverk som gäller för ett
åtalsbeslut med tillräcklig grad av säkerhet kunna påstå vilken den huvudsakliga
dödsorsaken var. Han beaktade därvid särskilt att det fanns en rad
olika uppfattningar från ett stort antal rättsmedicinska experter. Den fråga
som därefter uppkom var om Vallo var vid liv när han utsattes för trampningen
och om trampningen vållat eller i varje fall förvärrat de revbensskador
som kunnat konstateras hos honom. I den delen förelåg, anfördes det,
vissa vittnesuppgifter som i förening med slutsatserna framför allt från R
och L men också från den rättsmedicinska utredningen i övrigt, bevisning
av sådan styrka att det för honom som åklagare fanns anledning att överväga
att inom ramen för ett åtal överlämna frågan till prövning av domstol
. Därmed uppkom också frågan om de rättsliga förutsättningarna för att
väcka nytt åtal för misshandelsbrott. I den delen kom Riksåklagaren fram
till, mot bakgrund av Karlstads tingsrätt lagakraftvunna dom i målet samt
reglerna om rättskraft i rättegångsbalken, att det förelåg hinder enligt 30
kap. 9 § rättegångsbalken mot att väcka ett nytt åtal mot berörda polismän
rörande misshandel. Vidare konstaterades att inte heller resning kunde
komma i fråga eftersom den tid inom vilken en resningsansökan till men
för den tilltalade ska ske redan inträtt.
I sina avslutande synpunkter anförde Riksåklagaren att hans genomgång
av handlingarna i ärendet visade att det fanns skäl att ytterligare analysera
och värdera hur rättsväsendet – i vid mening – hade klarat sina uppgifter.
En första fråga var om olika personer eller myndigheter inte hade hanterat
sina uppgifter på ett korrekt sätt. I egenskap av riksåklagare hade han uppgiften
att granska förfarandet inom åklagarväsendet. I anslutning härtill
påpekade han att han med reservation för vissa kommentarer inte ansåg
sig ha anledning till kritik mot de beslut som tidigare fattats rörande åtalsfrågan
eller nedläggning av förundersökningen. Den fråga som varit aktuell
i ärendet hade främst varit värderingen av bevisningen, som med
hänsyn framför allt till den omfattande medicinska utredningen kunde vara
2006/07:KU20
142
föremål för olika bedömningar. Han konstaterade vidare att han som riksåklagare
inte hade att granska hur ärendet handlagts av andra myndigheter
såsom polisen, Rättsmedicinalverket eller Socialstyrelsens rättsliga råd
eller hur dessa myndigheter samverkat i ärendet. Han överlämnade därför
sitt beslut till Justitiekanslern.
Justitiekanslern fann i flera avseenden anledning till kritik. Han ville
hävda att samarbetet i det inledande skedet mellan polisen och rättsläkarna
inte varit tillfredsställande. Orsakerna härtill var flera men till stor del får
den som svarat för förundersökningen bära ansvaret härför. Justitiekanslern
ville erinra om att han tidigare hade föreslagit att bestämmelserna rörande
samarbetet mellan polis/åklagare och rättsläkarna skulle ändras så att allt
material i en förundersökning ska översändas till rättsläkarna. Rikspolisstyrelsen
hade till följd härav omarbetat sina föreskrifter och allmänna råd i
detta hänseende (jfr FAP 414-1, RPSFS 2000:14). Enligt Justitiekanslerns
mening kunde det i efterhand framstå som olyckligt att inte den första rättsmedicinska
undersökningen utfördes av den rättsläkare som polisen lämnat
information till eftersom det alltid finns en risk att information går förlorad
när den vidarebefordras från en person till en annan.
Vid sin bedömning hade Justitiekanslern att utgå från vad som var syftet
med en utvidgad rättsmedicinsk obduktion. En sådan obduktion har
rättsäkerheten som sin huvuduppgift och utgör ett viktigt led i utredningen
av våldsbrott och olycksfall med dödlig utgång. Vid fall av oförklarlig
eller onaturlig död ska den som är verksam inom rättsmedicinen försöka
fastställa den faktiska dödsorsaken genom att undersöka kvarlevorna och
söka ange orsaken till skador, förgiftningar, deras natur, uppkomst, och
effekter samt avge intyg härom till de rättsvårdande myndigheterna. Rättsmedicinsk
undersökning är också ett viktigt bevismedel i brottmål. Kravet
på noggrannhet och fullständighet vid obduktionen och på tillförligheten
av det därvid upprättade protokollet måste därför naturligtvis ställas högt.
En rättsläkare, som ska utföra en utvidgad rättsmedicinsk obduktion vid
ett dödsfall där brott kan misstänkas, betraktas som partssakkunnig och det
är undersökningsledaren som bestämmer vilken utredning som ska tillföras
målet, och den sakkunnige torde ha att följa principerna för förundersökningens
bedrivande även om han eller hon givetvis i sin utredning och
bedömningen av dess resultat är helt självständig. I detta ligger att det
också är förundersökningsledaren som kan och bör ge anvisningar inför en
rättsmedicinsk obduktion exempelvis beträffande vilka eventuella fynd
som kan vara av särskild betydelse och som man ska leta efter.
Samtidigt
är det emellertid så att förundersökningsledaren torde vara helt beroende
av den sakkunskap som rättsläkaren besitter.
Justitiekanslern hänvisade till att Rättsliga rådet i sitt yttrande anfört att
den första rättsmedicinska undersökningen av Osmo Vallo inte till alla
delar varit fullgott utförd genom att den inte påvisat samtliga detaljer som
kan ha varit av väsentlig betydelse för utredningen av dödsfallet. Rådet
representerar den sakkunskap som finns på området. I sammanhanget ville
2006/07:KU20
143
Justitiekanslern påpeka att han vid sin genomgång av Riksåklagarens akt i
ärendet funnit en skrivelse den 26 september 1997 från Rättsmedicinalverket
, vari verket uppgivit att det fanns brister vid genomförandet av den
första rättsmedicinska undersökningen. Justitiekanslern kunde mot denna
bakgrund inte underlåta att uttala kritik mot rättsläkaren för det sätt på vilket
han utförde undersökningen. Vid sin bedömning hade Justitiekanslern
dock godtagit rättsläkarens uppgift, som vann visst stöd av innehållet i
obduktionsprotokollet, att han i vart fall okulärt besiktigat ryggen på Osmo
Vallo. Däremot fick det anses klarlagt att han inte fridissekerat revbenen
mer än till en viss del.
Samtidigt var det emellertid så, vilket Rättsliga rådet anfört i sitt yttrande,
att det ytterst är den ansvarige rättsläkaren som bedömer vilka
specialundersökningar som är nödvändiga i ett aktuellt fall. Några föreskrifter
om exakt vilka moment som ska ingå i en utvidgad rättsmedicinsk
undersökning finns inte i det regelverk som styr förfarandet vid obduktioner.
De riktlinjer som upprättats inom Rättsmedicinalverket år 1993, var
inte heller bestämmelser i egentlig mening utan ska enligt vad som anförts
i ett senare beslut av generaldirektören vid Rättsmedicinalverket ses om ett
professionellt stöd vid utförandet av rättsmedicinska undersökningar. Med
hänsyn till det sagda och till vad Rättsliga rådet anfört i sitt yttrande hade
Justitiekanslern gjort bedömningen att Erik E och eventuellt också Henrik
D inte kunde anses ha förfarit på ett sätt som kan föranleda ansvar för
tjänstefel. Han ville emellertid inte förringa betydelsen av att den första
rättsmedicinska undersökningen inte fyllt de krav som kunnat ställas. Det
framstod som klart att bristerna fått negativa konsekvenser för den förundersökning
som bedrivits. Därmed hade Justitiekanslern dock inte sagt att
de senare konstaterade skadorna på revbenen verkligen skulle ha upptäckts
om denna undersökning utförts på ett fullständigt sätt. Denna fråga kunde
han inte uttala sig om utan den kunde bara besvaras av rättsmedicinsk
expertis. För egen del kunde han endast konstatera att utlåtandena från den
andra resp. tredje rättsmedicinska undersökningen inte gav underlag för
någon annan slutsats än att skadorna kunde men inte måste ha förelegat
redan vid tidpunkten för den första undersökningen. Kritik uttalades också
mot Rättsmedicinalverket för flera av verkets åtgärder i samband med de
rättsmedicinska undersökningarna, bl.a. när det gäller uppdraget att utföra
den andra rättsmedicinska undersökningen.
Avslutningsvis anförde Justitiekanslern att det inte kunde uteslutas att
det kunde finnas anledning att med utgångspunkt i erfarenheterna från fallet
med Osmo Vallo överväga vad som kunde göras för att stärka allmänhetens
förtroende för rättsväsendets förmåga att utreda och beivra brott
inom polisen. I sin tidigare rapport hade han förespråkat vissa organisationsförändringar
för att stärka kompetensen hos den personal som har att
utreda sådana brott. Det borde prövas om man kunde gå vidare på denna
väg och ytterligare centralisera utredningsresurserna, en fråga som hade
nära samband med ett förslag från chefsjustitieombudsmannen rörande verk2006/07
:KU20
144
samheten med handläggning av anmälningar mot polismän. Från en mer
allmän utgångspunkt kunde det vidare finnas skäl att överväga hur polis
och rättsläkare ska kunna samarbeta under en förundersökning så att den
kompetens som finns på ömse kan håll tas till vara och utnyttjas effektivt.
I ett sådant sammanhang borde det övervägas huruvida den tillsyn över
rättsläkarna som fanns var tillräcklig. Rättsläkarnas befattning med rättsmedicinska
undersökningar var undantagen från Socialstyrelsens tillsyn
eftersom denna verksamhet inte innefattade hälso- och sjukvård. Det var
alltså endast JO och Justitiekanslern som hade tillsyn över den rättsmedicinska
undersökningsverksamheten. En rättslig tillsyn av den typ som kan
utövas av dessa båda organ var emellertid knappast ändamålsenlig när det
gäller en verksamhet som bygger på specialistkunskaper och där ställningstaganden
i olika frågor bygger på vad som är riktigt enligt vetenskap och
beprövad metod. En kopia av beslutet tillställdes därför Justitiedepartementet
.
Osmo Vallo – Utredning om en utredning
Regeringen beslutade den 14 december 2000 att tillkalla en särskild utredare
med uppdrag att göra en sammanhållen och övergripande granskning
av förfarandet vid brottsutredningen i samband med Osmo Vallos dödsfall.
I april 2002 överlämnade den särskilde utredaren Mats Svegfors betänkandet
Osmo Vallo – Utredning om en utredning (SOU 2002:37). Den
särskilde utredaren lämnade i betänkandet förslag avseende polisens internutredningsverksamhet
, rätten till målsägandebiträde vid dödsfall och allvarlig
skada vid polisingripande samt en särskild utredning av Rättsmedicinalverkets
roll och tillsynen över den rättsmedicinska verksamheten.
När det gäller Rättsmedicinalverkets roll och tillsynen över den rättsmedicinska
verksamheten hade man genom Osmo Vallo-fallet funnit att det
bland landets rättsläkare finns en stor spännvidd i hur man ser på sin yrkesroll
. Utredningen hade också observerat de starka och över tiden uppenbarligen
bestående motsättningar som finns inom den svenska rättsläkarkåren.
Brottsutredningen efter Osmo Vallos död visade att såväl dessa skillnader
i rolluppfattning som motsättningarna inom rättsläkarkåren riskerade att på
ett allvarligt sätt återverka på den rättsliga processen. Det fanns enligt utredningen
ett behov av en översyn när det gäller den rättsmedicinska verksamheten
. Översynen borde ske i form av en särskild utredning med syftet att
bl.a. klargöra rättsläkarnas roll. Deras specialistfunktion borde renodlas
och därmed bli avsevärt tydligare. Ett alternativ till Rättsliga rådet som
skulle kunna övervägas vore att inrätta ett rättsläkarråd för rättsmedicinska
ärenden, dvs. ett organ vari ingår enbart experter med rättsmedicinsk och
annan medicinsk kompetens.
2006/07:KU20
145
Fortsatta utredningar m.m.
Förslagen om polisens internutredningsverksamhet samt frågan om rätten
till målsägandebiträde har utretts av Internutredningsutredningen (Ju
2004:13) som överlämnat betänkandet Summa summarum – En fristående
myndighet för utredning av anmälningar om brott av poliser och åklagare?
(SOU 2007:5).
I proposition 2004/05:64 föreslogs en ny ordning för utfärdande av
rättsintyg. Syftet var att höja kvaliteten på de rättsintyg som utfärdas i
anledning av brott. Den nya lagen trädde i kraft den 1 januari 2006. Innebörden
av den nya ordningen är att Rättsmedicinalverket får huvudansvaret
för verksamheten med utfärdande av rättsintyg. Utfärdande av rättsintyg
ska i huvudsak koncentreras till för uppgiften särskilt kvalificerade läkare.
Rättsintyg ska i regel inhämtas antingen från läkare vid rättsmedicinsk
avdelning inom Rättsmedicinalverket, eller från läkare som enligt avtal
med verket åtagit sig att utfärda sådana intyg.
Den s.k. RMV/SKL-utredningen (Ju 2005:10, dir. 2005:104) har, utöver
sitt uppdrag att försöka samordna de verksamheter som i dag bedrivs inom
Rättsmedicinalverket (RMV) och Statens kriminaltekniska laboratorium
(SKL), i uppdrag att genomföra en översyn av den rättsmedicinska verksamheten
med utgångspunkt i Osmo Vallo-utredningens förslag. RMV/SKLutredningen
har avgett betänkandena Forensiska institutet. Ny myndighet
för kriminalteknik, rättsmedicin och rättspsykiatri (SOU 2006:63) och Översyn
av den rättsmedicinska verksamheten. Tillsyn, Rättsliga rådet och
rättsläkarens roll (2006:103).
Promemoria från Regeringskansliet
Utskottet har genom skrivelser som ställts till Regeringskansliet begärt
svar på följande frågor:
– Vilka åtgärder i övrigt har från regeringens sida företagits med anledning
av utredningarna från JK och även betänkandet SOU 2002:37 när
det gäller Osmo Vallos dödsfall och övriga 16 dödsfall som anges i
anmälan?
– Vilka synpunkter och kommentarer ger anmälan till konstitutionsutskottet
anledning till?
Som svar har den 12 januari 2007 översänts en promemoria upprättad
inom Justitiedepartementet (bilaga A3.3.2), vari redovisas en rad åtgärder
som vidtagits och som framgår av den ovan lämnade redovisningen. Sammanfattningsvis
anges i promemorian att omständigheterna kring Osmo
Vallos död hittills föranlett ett flertal åtgärder från regeringens sida. Resultatet
av de åtgärderna kommer enligt promemorian sammantaget att utgöra
en god grund för regeringens fortsatta överväganden i en rad frågor som
har aktualiserats med anledning av Osmo Vallo-fallet.
2006/07:KU20
146
Utskottets ställningstagande
Granskningen föranleder inte något uttalande från utskottets sida.
3.4 Regeringens handläggning i fråga om hyresråden
vid de mindre hyresnämnderna
Ärendet
Anmälan m.m.
I en anmälan, som kom in till konstitutionsutskottet den 7 december 2006,
bilaga A3.4.1, begärs att utskottet ska granska om det ålegat regeringen att
enligt 11 kap. 5 § tredje stycket regeringsformen tillse att berörda hyresnämndschefer
erhöll en jämställd domartjänst vid de organisationsförändringar
som skedde vid årsskiftet 2005/06 och som innebar att de mindre
hyresnämnderna i landet administrativt underordnades tingsrätten på respektive
kansliorter.
De organisationsförändringar som avses innebär att de mindre hyresnämnderna
, dvs. andra nämnder än de i Stockholm, Göteborg och Malmö,
fr.o.m. den 1 januari 2006 administrativt samordnades med tingsrätten på
respektive ort och att lagmannen i denna tingsrätt blev chef för hyresnämnden
.
Underlag för granskningen
Till grund för utskottets granskning har legat bl.a. promemorior upprättade
inom Justitiedepartementet, bilagorna A3.4.2 och A3.4.3, och utfrågningar
med hyresrådet Erik Gerleman, Växjö, och f.d. justitieminister Thomas
Bodström, bilagorna B2 och B5.
Utskottet har vidare tagit del av en skrivelse den 24 maj 2006 från hyresrådet
Christer Grönevall, Linköping, till utskottet (dnr 051-3683-2005/06),
vari hänvisas till en artikel av Gerleman i Tidskrift för Sveriges Domareförbund
2003/1 Är hyresråd domare? Ett bidrag till tolkningen av 11 kap.
5 § RF.
Utredning i ärendet
Gällande bestämmelser m.m.
Regeringsformen
Föreskrifter om ordinarie domare finns i 11 kap. 1 och 5 §§ regeringsformen.
1 § innehåller bestämmelser om dels Högsta domstolen och Regeringsrätten
, dels andra domstolar. Om Högsta domstolen och Regeringsrätten
sägs att endast den som är eller har varit ordinarie domare i respektive
domstol får tjänstgöra som ledamot i domstolen. Om andra domstolar sägs
att de inrättas med stöd av lag och att det vid sådana domstolar ska finnas
2006/07:KU20
147
ordinarie domare. I fråga om domstolar som har inrättats för handläggning
av en viss bestämd grupp eller vissa bestämda grupper av mål (specialdomstolar)
får det dock i lag göras undantag från bestämmelsen om att det ska
finnas ordinarie domare.
Enligt 5 § första stycket får den som har utnämnts till ordinarie domare
– utom vid uppnådd pensionsålder eller annan skyldighet enligt lag att
avgå med pension – skiljas från tjänsten endast om han eller hon genom
brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av tjänsteåliggande har visat
sig uppenbarligen olämplig att inneha tjänsten. I andra stycket föreskrivs
en rätt till domstolsprövning för en ordinarie domare som skiljs från sin
tjänst genom beslut av någon annan myndighet än domstol. I tredje
stycket föreskrivs en förflyttningsskyldighet som innebär att den som
utnämnts till ordinarie domare, om det påkallas av organisatoriska skäl, får
förflyttas till annan jämställd domartjänst.
Domare som inte är ordinarie i grundlagens mening, t.ex. domare som
har sin tjänst fram till viss tidpunkt eller tills vidare, har inte det grundlagsskydd
mot avskedande som regeringsformen ger ordinarie domare. Ordförandena
i Arbets- respektive Marknadsdomstolen har sålunda inte detta
skydd.
Bestämmelserna om oavsättlighet och förflyttningsskyldighet är överflyttade
från § 36 i 1809 års regeringsform. Första stycket av paragrafen hade
år 1965 getts följande lydelse.
Den som utnämnts till domare må skiljas från tjänsten endast av domstol
efter åtal eller genom beslut om entledigande i samband med
pensionering; dock må han, om det finnes erforderligt av organisatoriska
skäl, förflyttas till annan jämställd domartjänst.
Ändringen innebar främst att bestämmelser om anställningstrygghet för
andra ämbets- och tjänstemän skulle överföras till vanlig lag. En bestämmelse
om detta infördes som ett andra stycke i paragrafen.
I förarbetena till 1965 års ändring (prop. 1964:140 s. 99 f.) uttalade departementschefen
följande om vilka som omfattades av bestämmelsen.
I några remissvar har efterlysts en bestämmelse, som klarare angiver
att stadgandet avser alla ordinarie domare oavsett anställningsform och
även andra domare än dem som dömer i de allmänna domstolarna. Jag
anser dock den föreslagna bestämningen ”den som utnämnts till
domare” fylla erforderliga krav på klarhet i ifrågavarande hänseenden.
Som författningsutredningen framhållit begränsas genom denna bestämning
kretsen av oavsättliga domare till innehavare av ordinarie domartjänster.
En precisering av domarbegreppet med hänsyn till arten av
den dömande verksamheten synes ej kunna ske på annat sätt än genom
en uppräkning i lagtexten av de domstolar för vilkas ordinarie befattningshavare
i domarställning stadgandet gäller.
Att belasta grundlagstexten
med en dylik uppräkning synes icke vare sig lämpligt eller
erforderligt. Tydligt är att stadgandet avser utnämnda domare icke blott
i de allmänna domstolarna utan även i särskilda domstolar såsom vattendomstolarna
samt i domstolar inom förvaltningsrättskipningen
såsom regeringsrätten, kammarrätten, försäkringsrådet och försäkringsdomstolen
. Även den som utnämnts till revisionssekreterare får anses
2006/07:KU20
148
inbegripen bland dem som åtnjuter grundlagsskydd för anställningen.
Skulle tvekan uppkomma om stadgandet avser viss befattning, bör viss
ledning kunna hämtas i det förhållandet huruvida avläggande av
domared är föreskrivet för befattningens utövande.
Om vad som menas med ”jämställd domartjänst” sades följande (a. prop.
s. 100).
I kravet att förflyttning kan ske endast till jämställd domartjänst torde
få inläggas dels att det skall vara fråga om förflyttning till annan ordinarie
tjänst med samma eller i huvudsak samma löneställning och dels
att domaruppgifterna skall vara väsentligen likartade. Vad det senare
villkoret beträffar bör hinder ej anses möta mot förflyttning t.ex. från
hovrätt till allmän underrätt, medan däremot förflyttning från allmän
domstol till förvaltningsdomstol och omvänt ej är tillåten.
I förarbetena till den nuvarande regeringsformen framhöll departementschefen
(prop. 1973:90 s. 390 f.) att domstolarnas självständiga ställning var
av grundläggande betydelse för rättssäkerheten och att han för stärkande
av denna självständighet bl.a. förordat att domstolarna i den utsträckning
som var organisatoriskt möjlig skulle utrustas med ordinarie domare. För
att en domares ställning av ordinarie skulle innebära den åsyftade garantin
för självständighet i dömandet måste bestämmelser meddelas, vilka gav
ordinarie domare ett grundlagsskydd mot att skiljas från tjänsten i andra
fall än då befogad anledning därtill fanns. Ingen annan domare än den
som var anställd under sådana former att han åtnjöt det anställningsskydd
som paragrafen tillerkände ordinarie domare kunde räknas som ordinarie
domare i grundlagens mening. Som Grundlagberedningen hade påpekat
kunde alltså en tjänsteman som innehade tjänst fram till viss tidpunkt eller
tills vidare inte i grundlagens mening anses vara utnämnd till ordinarie
domare.
Statsanställdas rättsliga ställning – historik
Bestämmelsen om oavsättlighet i 1809 års regeringsform hade före 1965
haft följande lydelse och omfattat en betydligt större krets.
De som bekläda domareämbeten, så högre som lägre, samt alla andra
ämbets- och tjänstemän, än de i föregående § nämnda, kunna icke,
utan medelst rannsakning och dom, ifrån sina innehavande sysslor av
Konungen avsättas, ej heller, utan efter egna ansökningar, till andra
tjänster befordras eller flyttas.
Den omständigheten att paragrafen genom ändringen 1965 inte längre garanterade
andra ämbets- och tjänstemäns än domares oavsättlighet innebar
enligt departementschefen inte att den grundsats på vilken stadgandet
byggde övergavs.
”Det förhållandet att också åtskilliga andra tjänstemän
än domare bör kunna intaga en i förhållande till regeringen självständig
ställning kunde visserligen anföras som skäl för att i grundlag bibehålla
bestämmelser om oavsättlighet även för dessa tjänstemän. Om värdet av
en självständig och oväldig kår av förvaltningstjänstemän och om anställningstrygghetens
betydelse i detta sammanhang råder heller icke delade
2006/07:KU20
149
meningar.” (prop. 1964:140 s. 98). Det syftet ansågs dock kunna tillgodoses
genom att grundläggande bestämmelser om statstjänstemännens rättsställning
gavs i lag.
En historisk tillbakablick över statstjänstemäns rättsliga ställning gjordes i
LOA-utredningens betänkande Enklare regler för statsanställda (SOU
1992:60 a.a. s. 80 f.). Där redogörs för en utveckling som började redan
under 1500- och 1600-talen och som medförde att statsanställdas oavsättlighet
gavs grundlagsskydd i 1809 års regeringsform.
De statliga tjänstemännen i aktiv tjänst kunde därefter grovt indelas i
två grupper – ordinarie och icke ordinarie. Ordinarie tjänstemän fick till
skillnad från icke ordinarie ett särskilt bevis för sin anställning, fullmakten.
Enbart ordinarie tjänstemän omfattades av grundlagsbudet.
Vid sidan av fullmakten växte en annan ordinarie anställningsform
fram, nämligen konstitutorialet. Konstitutorialet innebar att den ordinarie
tjänstemannen kunde skiljas från anställningen även på administrativ väg.
Under 1900-talet utvecklades dessutom en praxis som innebar att ordinarie
tjänstemän anställdes med förordnande tills vidare eller på viss tid. De
ordinarie tjänstemän som inte var anställda med fullmakt omfattades inte
av oavsättligheten enligt § 36 i 1809 års regeringsform.
Syftet med den oavsättlighet som följde av § 36 var ursprungligen privaträttsligt
– tjänstemännen skulle inneha tjänsten med äganderätt. Under
inflytande av tysk rätt kom dock senare statsrättsliga argument i förgrunden
. Bestämmelsen i § 36 skulle konstitutionellt begränsa konungamakten
och garantera en oväldig och orädd tjänstemannakår som stod fri i förhållande
till konungen eller – senare – partipolitiken.
Under 1800-talet började man införa system som innebar att grundlagen
kringgicks på olika sätt. Bland annat intogs regelmässigt i avlönings- och
pensionsreglementen och anställningsdokument förbehåll och regler om
avgångsskyldighet på grund av ålder eller sjukdom eller förflyttningsskyldighet
för fullmaktshavare och – i vissa fall – andra ordinarie. Systemen
kan ses mot bakgrund av att oavsättligheten ansågs medföra rätt till lönen
men inte rätt till arbetsuppgifterna.
De regler om avgångsskyldighet som intagits i olika avlönings- och pensionsreglementen
sammanfördes 1966, samtidigt med den partiella grundlagsreformen
, i statstjänstemannalagen till regler om entledigande av
tjänstemän, och sedan år 1971 omfattas i princip samtliga statligt anställda
av reglerna om avgångsskyldighet. Dagens regler infördes med ämbetsansvarsreformen
1975.
Nuvarande regler finns i lagen (1994:260) om offentlig anställning. Särskilda
regler finns i lagen (1994:261) om fullmaktsanställning. Lagen
(1982:80) om anställningsskydd gäller för arbetstagare såväl i allmän som
i enskild tjänst.
2006/07:KU20
150
Lagen om fullmaktsanställning
Enligt 3 § lagen om fullmaktsanställning ska en ordinarie domare anställas
med fullmakt, och regeringen bestämmer vilka domaranställningar som ska
vara ordinarie. Regeringen bestämmer vilka arbetstagare i övrigt som ska
anställas med fullmakt.
I 8 § samma lag föreskrivs att en arbetstagare får förflyttas till en annan
statlig anställning med fullmakt men att en förflyttning bara får ske om
arbetsuppgifterna är likartade eller om arbetstagaren med hänsyn till sin
utbildning är lämpad för anställningen. I fråga om ordinarie domare hänvisas
dock till att vad som sägs om förflyttning i regeringsformen ska
tillämpas.
I 14 § finns föreskriften att en ordinarie domare är skyldig att utföra
arbetsuppgifterna i en motsvarande eller högre anställning som domare vid
den domstol där han är anställd och att tjänstgöra tillfälligt i en annan domstol
vid sådan handläggning där flera lagfarna domare deltar.
I samma lag finns också rättegångsföreskrifter. Bland annat finns en
bestämmelse om tid för att väcka talan mot beslut om förflyttningsskyldighet
enligt 8 §.
Överväganden om prövning av förflyttningsskyldigheten
1993 års domarutredning redovisade i sitt betänkande Domaren i Sverige
inför framtiden (SOU 1994:99) vissa överväganden om skyldigheten för
ordinarie domare att utöva annan tjänst (a.a. s. 254). Efter att ha konstaterat
att domarna enligt lag är skyldiga att utföra uppgifter i en motsvarande
eller högre tjänst som domare vid den domstol där domaren är anställd
och att skyldighet finns att tillfälligt tjänstgöra i annan domstol vid sådan
handläggning där flera lagfarna domare deltar, uttalade utredningen att den
enskilde domarens rättssäkerhet i anställningen kunde sägas tala för att frågor
om förflyttningsskyldighet borde kunna föras under domstols prövning.
Häremot talade dock andra tungt vägande skäl. Frågan om
tillämpningen av förflyttningsskyldigheten, liksom av utnämningsmakten,
borde enligt utredningen ses som en fråga för den verkställande makten
där den står under sedvanlig konstitutionell kontroll.
Motivuttalande inför lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa
förvaltningsbeslut
I anmälan hänvisas till ett uttalande i proposition 1987/88:69 om Europakonventionen
och rätten till rättsprövning i Sverige. I propositionen fanns
ett förslag till lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut2. Rättsprövning
skulle enligt 1 § inte kunna gälla exempelvis beslut som skulle
kunnat överprövas i annan ordning. Enligt 2 § första stycket skulle lagen
inte heller gälla beslut av en sådan nämnd vars sammansättning är
bestämd i lag och vars ordförande ska vara eller ha varit ordinarie domare.
2 Numera ersatt av lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut.
2006/07:KU20
151
Enligt 2 § andra stycket skulle lagen inte heller gälla bl.a. beslut av en
arrendenämnd, hyresnämnd eller övervakningsnämnd. I specialmotiveringen
till 2 § andra stycket uttalas följande (a. prop. s. 36).
Det finns inget formellt krav på att den som tjänstgör som ordförande i
en arrendenämnd, hyresnämnd eller övervakningsnämnd skall vara eller
ha varit ordinarie domare. Undantaget i första stycket är därför inte
tillämpligt på dessa nämnder. Ändå talar starka skäl för att de bör likställas
med domstolar. Deras funktion, organisation, utredningsmöjligheter
och självständiga ställning motsvarar i allt väsentligt vad som
brukar utmärka en domstol. Tjänsten som ordförande i hyres- eller
arrendenämnd anses jämställd med en domartjänst, och i fråga om övervakningsnämnd
gäller att ordföranden skall vara lagfaren och ha erfarenhet
av tjänstgöring som domare.
Hyresnämnderna
Den 1 januari 1969 avskaffades hyresregleringen (jfr prop. 1967:141), och
i samband med det inrättades hyresnämnderna, i princip en för varje län
och med representanter för partsintressena på hyresmarknaden. Nämndernas
uppgift var i första hand att medla i uppkommande hyrestvister men
också, i vissa fall, att avgöra tvisten om förlikning inte kunde nås. Om en
part var missnöjd med nämndens beslut skulle han eller hon kunna väcka
talan vid domstol.
Den första lagen om hyresnämnder började också gälla den 1 januari
1969, då också tjänsterna som hyresråd inrättades. Numera finns bestämmelser
om hyresnämnders uppgifter och sammansättning i lagen
(1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder.
Bland uppgifterna ingår att medla i hyres- eller bostadsrättstvister, att
pröva överlåtelser av hyresrätt och andrahandsupplåtelser och att pröva
olika tvister i hyresrätts- och bostadsrättsförhållanden. Om sammansättningen
gäller i princip att en hyresnämnd består av lagfaren ordförande
och två andra ledamöter.
Bestämmelser om de organisatoriska och administrativa förhållandena i
hyresnämnderna finns i förordningen (1980:1030) med hyresnämndsinstruktion
. Där anges att ordförande i hyresnämnd benämns hyresråd och att
hyresråd också är ordförande i arrendenämnden på samma ort. Sedan den
1 juli 2006 föreskrivs att chef för annan hyresnämnd än hyresnämnden i
Stockholm, Göteborg respektive Malmö är lagmannen i tingsrätten på
samma ort som hyresnämnden. Dessförinnan gällde att chef för hyresnämnden
i administrativt hänseende var det hyresråd som anställts som chef
och, sedan halvårsskiftet 1996, i hyresnämnder med endast ett hyresråd,
det hyresrådet.
I förarbetena till den ursprungliga lagen om hyresnämnder (prop.
1967:171 s.
14 f.) hänvisade departementschefen till den syn på hur förfarandet
i hyrestvister borde anordnas som han redogjort för i förslaget om
att avskaffa hyresregleringen, nämligen att det var nödvändigt från rättssäkerhetssynpunkt
att parterna fick möjlighet till en domstolsmässig prövning
av alla hyrestvister som inte kunnat biläggas i annan ordning och att
2006/07:KU20
152
det var betydelsefullt att hyresmarknaden tillfördes en mycket kvalificerad,
statlig nämndorganisation som i relativt obundna former kunde vara verksam
för att bilägga sådana tvister innan de drogs inför domstol.
I frågan om nämndernas sammansättning uttalade han bl.a. följande.
På ordföranden bör ställas det kravet att han skall vara lagfaren. Med
hänsyn till att en rättslig prövning inför nämnden skall äga rum i vissa
hyrestvister och till nämndens uppgift att även vara skiljenämnd i
sådana tvister bör till ordförande utses någon som har erfarenhet som
domare. I undantagsfall bör emellertid annan kvalificerad lagfaren person
kunna komma i fråga.
Sedan Lagrådet anmärkt att det med hänsyn till att de frågor hyresnämnden
hade att avgöra ofta var av största vikt och att nämnden i sin verksamhet
kunde ställas inför spörsmål av civilrättslig karaktär enligt Lagrådets
mening var angeläget att ordföranden var erfaren i domarvärv, uttalade
departementschefen att han i princip delade Lagrådets uppfattning men att
ett ovillkorligt krav på erfarenhet i domarvärv kunde skapa svårigheter,
om ingen lämplig sådan person fanns att tillgå. Han vidhöll därför att i
undantagsfall annan kvalificerad person borde kunna komma i fråga
(a.prop. s. 46 f.).
Riksdagsbehandling av frågan om förändringar i hyres- och
arrendenämndernas organisation
Som anges i anmälningen aviserade regeringen i budgetpropositionen för
år 2005 vissa förändringar i hyres- och arrendenämndernas organisation
som skulle vara genomförda den 1 januari 2006 (prop. 2004/05:1 utg.omr.
4 s. 140 f.). Regeringen redovisade bedömningen att de mindre nämnderna
administrativt borde samordnas med tingsrätten på respektive kansliort och
att antalet hyresnämnder borde minskas från tolv till åtta genom att verksamheten
vid vissa nämnder fördes till övriga nämnder.
I propositionen redovisade regeringen tidigare skrivelser till riksdagen
om reformering av domstolsväsendet samt det uppdrag Domstolsverket
haft att lämna förslag på en administrativ och organisatorisk samordning
mellan de mindre hyresnämnderna och tingsrätten på respektive ort. Enligt
propositionen hade riksdagen ställt sig bakom de bedömningar regeringen
gjort i skrivelserna. Regeringen avsåg att återkomma med förslag till nödvändiga
lagändringar.
Justitieutskottet noterade regeringens bedömning i fråga om förändringarna
i hyres- och arrendenämndernas organisation i sin behandling av
utgiftsområdet (bet. 2004/05:JuU1 s. 68) och ansåg att det inte fanns något
som motsade regeringens bedömning att målet för hyres- och arrendenämnderna
att handläggningen ska vara rättssäker och effektiv hade uppfyllts på
ett tillfredsställande sätt.
Regeringen lade i proposition 2005/06:10 En effektivare prövning av
hyres- och arrendeärenden fram förslag som syftade till att effektivisera
förfarandet i hyres- och arrendenämnderna. I propositionen hänvisades till
att de mindre hyres- och arrendenämnderna den 1 januari 2006 skulle
2006/07:KU20
153
komma att samordnas administrativt med tingsrätten på respektive ort.
Genom att bibehålla nämndernas ställning som förvaltningsmyndigheter
kunde enligt propositionen den värdefulla verksamhet som nämnderna bedriver
, med bl.a. inslag av medling och upplysningsverksamhet, behållas fullt
ut samtidigt som den judiciella och administrativa bärkraften hos de
mindre nämnderna stärktes.
Justitieutskottet hänvisade i sin behandling av propositionen (bet. 2005/06:
JuU4 s. 8) till att utskottet tidigare ställt sig bakom regeringens förslag om
minskningen av antalet hyresnämnder och samordning av de mindre nämnderna
med tingsrätten på orten.
Promemorior från Regeringskansliet
Utskottet har genom skrivelser den 15 februari och den 15 mars 2007,
som sänts till Regeringskansliet, begärt svar på vissa frågor. Som svar har
den 8 och 21 mars 2007 översänts inom Justitiedepartementet upprättade
promemorior (bilagorna A3.4.2 och A3.4.3).
Beslut om anställningsförhållanden för hyresråden i de mindre
hyresnämnderna
I svaret den 8 mars 2007 redogörs för de beslut om anställningsförhållandena
för hyresråden i de mindre hyresnämnderna som fattades i samband
med organisationsförändringarna den 1 januari 2006. Regeringen beslutade
ändringar i förordningen (1980:1030) med hyresnämndsinstruktion som
innebar att chef för annan hyresnämnd än nämnderna i Stockholm, Göteborg
och Stockholm ska vara lagmannen i tingsrätten på samma ort som
hyresnämnden och att hyresråden ska anställas med fullmakt. Regeringen
beslutade också att hyresråden skulle anställas med fullmakt, i den mån de
inte tidigare hade den anställningsformen, och vissa hyresråd fick ny anställningsmyndighet
. Vidare redogörs för anställningsförhållandena för hyresråden
i de mindre hyresnämnderna före och efter den 1 januari 2006 och för
de rättsliga bedömningar som gjordes inför förändringen av dessa förhållanden
.
Såvitt avser de enskilda anställningarna framgår att vissa av de berörda
hyresråden varit anställda med fullmakt, vissa utan fullmakt och att vissa
varit anställda sedan före 1996 och vissa anställts senare. De tidigaste
anställningarna härrör från 1981.
Såvitt avser de rättsliga bedömningarna hänvisas till ett uttalande i Domstolsverkets
promemoria – Organisation för vissa hyres- och arrendenämnder
(2002), som utgjorde underlag för ställningstagandena om organisationsförändringarna
. Enligt uttalandet får hyresråd som är anställda med
fullmakt enligt 8 § lagen om fullmaktsanställning förflyttas till en annan
statlig anställning med fullmakt, till en anställning hos en annan myndighet,
dock bara om arbetsuppgifterna är likartade eller om arbetstagaren
med hänsyn till sin utbildning är lämpad för anställningen. För de hyresråd
som inte är anställda med fullmakt gäller enligt 6 b § lagen om
2006/07:KU20
154
anställningsskydd att de har rätt att följa med till en ny organisation. –
Regeringens ställningstaganden om organisationsförändringarna gjordes,
som nämnts ovan, i proposition 2004/05:1 (utg.omr. 4 s. 140 f.).
Den 10 mars 2005 gav regeringen Domstolsverket samt berörda lagmän
och chefer för hyresnämnder i uppdrag att vidta de åtgärder som krävdes
för att genomföra organisationsförändringarna.
Som bakgrund till förändringarna i chefskapet för hyresnämnderna den
1 juli 1996 framhålls att de chefsförordnanden som beslöts för vissa hyresråd
före den tidpunkten inte var en del av berörda hyresråds fullmaktsanställningar
. Ändringen den 1 januari 2006, som innebar att chef för annan
hyresnämnd än hyresnämnden i Stockholm, Göteborg respektive Malmö är
lagmannen i tingsrätten på samma ort som hyresnämnden, var ett led i den
administrativa samordningen mellan de mindre hyresnämnderna och tingsrätterna
på samma ort. Samordningen innebär bl.a. att tingsrätten och
nämnden sambrukar funktionerna för administration.
Om formen för anställning av hyresråd hänvisas till vad som kommit
till uttryck i hyresnämndsinstruktionen. I instruktionerna angavs under åren
1969 till 1994 att hyresråd tillsattes av regeringen (se 18 § Kungl. Maj:ts
Hyresnämndsinstruktion [1968:507], som ersattes av 20 § Kungl. Maj:ts
instruktion [1971:698] för arrendenämnderna och hyresnämnderna, som
ersattes av 24 och 25 §§ förordningen [1975:519] med hyresnämndsinstruktion,
som ersattes av 25 och 26 §§ förordningen [1980:1030] med hyresnämndsinstruktion)
. Från och med den 1 juli 1994, i samband med att
lagen (1994:261) om fullmaktsanställning trädde i kraft, föreskrevs att
hyresråd anställs genom beslut av regeringen (se 25 och 26 §§ förordningen
[1994:921] om ändring i [1980:1030] med hyresnämndsinstruktion.
Från och med den 1 januari 2006 föreskrivs att hyresråd anställs med fullmakt
genom beslut av regeringen (se 25 och 26 §§ förordningen
[2005:1094] om ändring i förordningen [1980:1030] med hyresnämndsinstruktion)
.
Det framhålls vidare att det, efter de genomförda förändringarna av hyresnämndsorganisationen,
för de mindre nämnderna finns en starkare koppling
till tingsrätten på orten. Ett syfte med den administrativa samordningen
var också att förbättra förutsättningarna för ett arbetsutbyte mellan
tingsrätterna och hyresnämnderna. Mot denna bakgrund gjorde regeringen
med stöd av 3 § andra stycket lagen om fullmaktsanställning bedömningen
att hyresråden fortsättningsvis skulle anställas med fullmakt.
Regeringens beslut om vilka eller vilken typ av domaranställningar som
ska vara ordinarie
I svaret den 8 mars 2007 behandlas vidare utskottets fråga om vilka eller
vilken typ av domaranställningar som regeringen har bestämt ska vara ordinarie
samt om vilken form dessa beslut har.
Här påpekas att domare kan
delas in i olika kategorier, att det vid domstolarna finns såväl lagfarna
domare som icke lagfarna domare, att de lagfarna domarna kan vara ordi2006/07:KU20
155
narie domare eller icke ordinarie domare (t.ex. assessorer och fiskaler) och
att även den som inte är lagfaren kan vara ordinarie domare (t.ex. fastighetsråd
och miljöråd). Enligt svaret framgår det i såväl lagar som förordningar
närmare vilka kategorier domare och andra som är anställda i
domstolarna eller på annat sätt deltar i den dömande verksamheten i domstolarna
samt formerna för deras anställning eller förordnande.
Det hänvisas vidare till bestämmelserna i 11 kap. 1 § regeringsformen
och i 3 § första stycket lagen om fullmaktsanställning, som återgivits
ovan. Ordinarie domare finns i alla svenska domstolar med undantag för
Arbetsdomstolen och Marknadsdomstolen. Regeringen har föreskrivit att
vissa kategorier domare ska anställas med fullmakt i viss domstol, och
regeringen har, enligt svaret, därigenom bestämt att de domare som får en
sådan anställning ska vara ordinarie, och vilka domare det är framgår,
enligt svaret, av domstolsinstruktionerna för de allmänna domstolarna, de
allmänna förvaltningsdomstolarna och specialdomstolen Patentbesvärsrätten.
Kopplingen mellan föreskriften om anställning med fullmakt och definitionen
av ställning som ordinarie domare utvecklas på utskottets begäran
närmare i svaret den 21 mars 2007. I svaret hänvisas till bestämmelsen i
11 kap. 1 § regeringsformen och till att det i förarbetena till regeringsformen
uttalas att ingen annan domare än den som är anställd under sådana
former att han åtnjuter det anställningsskydd som bestämmelsen tillerkänner
ordinarie domare kan räknas som ordinar