Statens offentliga utredningar
2003:30 sou 2003 30

???????????
???????????????????????????????????????
??????????? ????????????
??????????????
???????????????????????
????????????

??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????
?????????????????????????? ?????????????????????????????????????????????????????????????
????????
???????????????????
??????????????????
????????????????
??????????????????????
??????????????????????
??????????????????????????????
????????????????????????
????????????????????????????????????????????????????????????
??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????
?????????????????????????????
????????????????????
?????????????????
????????????????
?????????????????
?????????????????????
??????????????????????????????????????????????????
???????????????????????????
??????????????
??????????????????
??????????????

1
Missiv
Till statsrådet och chefen för
Försvarsdepartementet
Regeringen bemyndigade den 6 september 2001 chefen för
Försvarsdepartementet att tillkalla en särskild utredare med
uppgift att göra en översyn av verksamheten vid Försvarets
radioanstalt.
Med stöd av bemyndigandet förordnades generalen Owe
Wiktorin till utredare.
Till sakkunniga utsågs den 18 oktober 2001 kanslirådet Ulf
Birath, dåvarande utrikesrådet och numera ambassadören
Sven-Olof Petersson och expeditions- och rättschefen Ingvar
Åkesson. Som experter förordnades samma dag rättssakkunnige
Michaela Dràb, överdirektören Olof Egerstedt,
dåvarande departementsrådet Staffan Sohlman, generallöjtnanten
Håkan Syrén och rättschefen Christina Weihe.
Den 1 november 2001 förordnades dåvarande byråchefen och
numera polisöverintendenten Therese Mattsson till expert i
utredningen. Den 10 oktober 2002 förordnades dåvarande
departementssekreteraren och nuvarande kanslirådet Michael
Koch till expert i utredningen. Sekreterare i utredningen har
varit kammarrättslagmannen Harald Dryselius.
Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om
översyn av Försvarets radioanstalt, överlämnar härmed
betänkandet (SOU 2003:30) Försvarets radioanstalt – en
översyn.

Missiv SOU 2003:30
2
Sakkunnige Ulf Birath och experterna Michael Koch och
Staffan Sohlman har var för sig avgivit särskilt yttrande.
Stockholm i mars 2003
Owe Wiktorin
/Harald Dryselius
3
Innehåll
Sammanfattning ..................................................................7
1 Inledning...................................................................15
1.1 Utredningsuppdraget...............................................................15
1.2 Frågeställningar som enligt utredningsdirektiven skall
belysas .......................................................................................16
1.3 Utredningsarbetets bedrivande ...............................................17
2 Utgångspunkter för utredningsuppdrag .........................19
2.1 Den säkerhetspolitiska utvecklingens betydelse för
inriktningen av försvarsunderrättelsetjänsten ........................19
2.1.1 Inledning........................................................................19
2.1.2 Närmare om den nya säkerhetspolitiska
situationen .....................................................................22
2.1.3 Mål för och inriktning av den svenska
säkerhetspolitiken enligt regeringens
propositioner och riksdagens beslut............................25
2.1.4 Konsekvenserna för underrättelsetjänsten av den
säkerhetspolitiska situationen ......................................29
2.2 FRA:s verksamhet, uppgifter och organisation......................39
2.2.1 Inledning........................................................................39
2.2.2 Bestämmelser om
försvarsunderrättelseverksamhet .................................40
2.2.3 Särskilda av regeringen utfärdade bestämmelser
och direktiv om FRA:s verksamhet och uppgifter .....43
2.2.4 Allmänt om FRA:s verksamhet, uppgifter och
organisation ...................................................................48

4
3 Signalspaningsverksamhet i andra länder ......................53
4 Vissa utgångspunkter för Utredningens överväganden .....57
5 Den övergripande inriktningen av verksamheten vid
FRA och uppgifter som FRA bör ha i framtiden ..............61
5.1 Inledning .................................................................................. 61
5.2 Den övergripande inriktningen av verksamheten vid
FRA .......................................................................................... 64
5.2.1 Synpunkter på inriktningen av FRA som har
förts fram av FRA och av uppdragsgivare till
FRA............................................................................... 64
5.2.2 Utredningens bedömning............................................ 72
5.3 Uppgifter som FRA bör ha i framtiden ................................. 81
6 FRA:s underrättelserapportering till Regeringskansliet
och till andra myndigheter ...........................................87
6.1 Inledning .................................................................................. 87
6.2 Synpunkter som har framförts med avseende på FRA:s
rapportering ............................................................................. 89
6.3 Utredningens bedömning ....................................................... 92
7 Samordning mellan FRA och andra myndigheter ............97
7.1 Inledning .................................................................................. 97
7.2 Synpunkter som har framförts av FRA och MUST på en
ökad samordning mellan myndigheter med
underrättelseuppgifter............................................................. 99
7.3 Utredningens överväganden ................................................. 100
8 FRA:s stöd till Försvarsmakten och den framtida
utvecklingen av detta ................................................105
8.1 Inledning ................................................................................ 105
Rubrik SOU
5
8.2 Synpunkter som har lämnats till Utredningen på FRA:s
stöd till Försvarsmakten ........................................................107
8.3 Utredningens bedömning......................................................111
9 Behovet av förändringar i FRA:s nuvarande
organisation m.m......................................................113
9.1 Organisatoriska frågor ...........................................................113
9.2 Personalpolitiska frågor .........................................................118
10 FRA:s behov av investeringar inom det tekniska
området de kommande åren, finansierings-form för
investeringar samt andra metoder än tekniska för
inhämtning av information i vissa fall .........................121
10.1 FRA:s behov av investeringar inom det tekniska
området de kommande åren ..................................................121
10.1.1 Inledning......................................................................122
10.1.2 FRA:s synpunkter på behovet av tekniska
investeringar de kommande åren ...............................125
10.1.3 Utredningens bedömning...........................................127
10.2 Finansieringsform för FRA:s investeringar i teknisk
utrustning ...............................................................................130
10.2.1 Inledning......................................................................130
10.2.2 FRA:s synpunkter på frågan om finansiering av
investeringar i teknisk utrustning ..............................131
10.2.3 Utredningens bedömning...........................................132
10.3 Andra metoder än tekniska för underrättelseinhämtning
i vissa fall .................................................................................134
10.3.1 Inledning......................................................................134
10.3.2 Utredningens bedömning...........................................135
11 Lämpligheten av en ökad grad av avgiftsfinansiering
vid FRA och formerna för avgiftsfinansieringen ............139
11.1 Inledning.................................................................................139
11.2 Allmänt om principerna för avgiftsfinansiering ...................141

6
11.3 Den nuvarande avgiftsfinansierade verksamheten vid
FRA ........................................................................................ 144
11.4 Synpunkter som har lämnats på en ökad grad av
avgiftsfinansiering vid FRA .................................................. 147
11.5 Utredningens överväganden ................................................. 148
12 Frågor om den rättsliga regleringen av FRA:s
verksamhet...............................................................153
12.1 Inledning ................................................................................ 153
12.2 Europakonventionen ............................................................. 154
12.3 Anpassningen av signalspaningsverksamheten i andra
länder till Europakonventionen m.m.................................... 156
12.4 Utredningens synpunkter ..................................................... 157
Särskilt yttrande av sakkunnige Ulf Birath...........................159
Särskilt yttrande av experten Michael Koch .........................161
Särskilt yttrande av Staffan Sohlman..................................165
Bilaga Kommittedirektiv………………………………….167
7
Sammanfattning
Inledning (avsnitt 1)
Försvarets radioanstalt (FRA) är en självständig myndighet
som genomför såväl militär som civil signalspaning enligt den
inriktning som regeringen, Försvarsmakten och andra
uppdragsgivare anger. Signalspaningen innebär att registrera
radiosignaler för att hämta in underrättelseinformation om
yttre hot mot landet. Utredningsuppdraget har syftat till att
mot bakgrund av de omfattande säkerhetspolitiska
förändringarna under senare år granska verksamheten vid
FRA.
I utredningsuppdraget har bl.a. ingått att granska i vilken mån
FRA har följt den tyngdpunktsförskjutning som har skett av
underrättelseverksamheten mot nya säkerhetshot och mot ökade
satsningar på det internationella säkerhetssamarbetet. I uppdraget
har också ingått att granska FRA:s underrättelserapportering,
samordningen mellan FRA och andra myndigheter med
underrättelseuppgifter, FRA:s stöd till Försvarsmakten i olika
hänseenden, FRA:s organisatoriska förhållanden och FRA:s behov
av investeringar inom det tekniska området samt lämpligheten av
en ökad grad av avgiftsfinansiering vid myndigheten.
Utgångspunkter för utredningsuppdraget (avsnitt 2)
Utgångspunkten för Utredningens översyn av FRA har i
första hand varit den säkerhetspolitiska utvecklingen och
konsekvenserna av denna för underrättelsetjänsten såsom
utvecklingen under senare år har beskrivits i propositionerna
till de senaste försvarsbesluten (kallade försvarspropositionerna).
I dessa har det konstaterats att Sveriges säkerhets

Sammanfattning SOU 2003:30
8
politiska och säkerhetsstrategiska läge har förändrats
drastiskt. Även om risken för krig mellan stater, i varje fall
inom Europa, numera framstår som avlägsen så har emellertid
inte konflikter och kriser försvunnit ens inom vårt
närområde.
I försvarspropositionerna har betonats att nya icke-militära
säkerhetshot har uppstått i omvärlden som både direkt och
indirekt påverkar den svenska säkerheten och samhällsutvecklingen
och som har föranlett att det svenska
säkerhetsbegreppet måste vidgas. Därvid har det bl.a.
hänvisats till terrorism, extremism, spridning av
massförstörelsevapen, ekonomiska kriser och internationell
grov kriminalitet samt hot mot den tekniska infrastrukturen i
form av bl.a. sabotage m.m. mot tele- och datasystem. Det
har framhållits som särskilt hotfullt att kärnvapen samt
biologiska och kemiska vapen kan komma att hanteras inte
bara av stater utan även av enskilda, t.ex. terroristgrupper.
Det har även pekats på att potentiella mycket allvarliga
miljöproblem framför allt i vårt närområde kan uppstå på
grund av bristande kontroll över kärnkraftsverksamhet och
kärnavfallshantering.
Det nya säkerhetspolitiska läget och ett vidgat
säkerhetsbegrepp har ställt krav på en precisering av målet för
och inriktningen av den svenska säkerhetspolitiken. I
försvarspropositionerna har det mot den bakgrunden
påpekats att detta också har inneburit nya förutsättningar för
underrättelseverksamheten. Sålunda behöver Sverige en
underrättelseverksamhet, vari FRA ingår, som mer än tidigare
är inriktad mot att ge information för att belysa en vidgad
säkerhetspolitisk hotbild, utan att därmed förlora i förmåga i
fråga om traditionella uppgifter.
Det har pekats på att en underrättelsemässig tyngdpunktsförskjutning
har skett
- från traditionell militär förvarning om väpnade
angrepp i form av invasion,
- från heltäckande operativ och taktisk militär
uppföljning,
- mot strategiska underrättelser,
- mot icke-militära underrättelser,
- mot mer selektivitet i uppföljningen av den militära
verksamheten i närområdet,
- mot förändrade inhämtningsmetoder,

SOU 2003:30 Sammanfattning
9
- mot en bredare och mer långsiktig säkerhetspolitisk
analys.
Det har vidare framhållits i försvarspropositionerna att
betydelsen av samordning mellan civil och militär
säkerhetssyn samt säkerhetsverksamhet har ökat. Det gäller
såväl i ett nationellt som i ett internationellt perspektiv. Det
senare inte minst i takt med att det internationella samfundet
utvecklar förmåga till multifunktionella insatser. En sammanvägning
av militär och civil underrättelseinformation måste
enligt försvarspropositionerna alltid ske för att det skall
föreligga ett mer fullständigt underlag för beslut och åtgärder
i ett vidgat säkerhetspolitiskt perspektiv. Krav ställs därför
enligt propositionerna på samarbete och en väl genomförd
samordning mellan myndigheterna inom försvarsunderrättelseverksamheten
och andra ansvariga myndigheter för att
hantera en bredare säkerhetspolitisk bild.
Signalspaningsverksamhet i andra länder (avsnitt 3)
Signalspaningsverksamheten i de flesta västeuropeiska
länderna har efter det kalla krigets slut präglats av att
försvarspolitiska frågor har minskat i betydelse. Behovet av
underrättelser och därmed också signalspaningsunderrättelser
har ändrat karaktär mot bl.a. mer allmänt säkerhetspolitiska
frågor och mot nya säkerhetshot.
De nya säkerhetshoten ställer krav på underrättelser om
svårbedömbara icke-militära hotbilder och risker i form av
bl.a. ekonomiska kriser, flykting- och migrationsrörelser,
ekologiska hot, spridning av massförstörelsevapen,
internationell brottslighet och terrorism. Terrordådet den 11
september 2001 i New York har påverkat underrättelseverksamheten
i hög grad i många länder.
Den tidigare koncentrationen i de flesta västeuropeiska
ländernas militärt inriktade underrättelseverksamhet mot före
detta Sovjetunionen har minskat drastiskt. Antalet anställda
inom signalspaningsverksamheten har också minskat, i vissa
fall ner mot hälften. I flera länder har väsentliga
nedskärningar gjorts i budgeten. På senare tid, bl.a. efter
terroristhändelsen i New York, har dock en ökning skett när
det gäller resurser för bevakning av terroristhot.

Sammanfattning SOU 2003:30
10
Vissa utgångspunkter för Utredningens överväganden (avsnitt4)
Utredningens översyn av FRA har tagit sikte på att bedöma
om verksamheten vid FRA har utvecklats i takt med de nya
säkerhetspolitiska förhållandena. En allmän utgångspunkt vid
översynen har också varit att se över de av statsmakterna
fastställda reglerna för verksamheten. Detta har innefattat
bl.a. en bedömning av den rättsliga grunder för verksamheten
och hur givna regler har tillämpats samt om en anpassning av
gällande regelsystem behövs för att tillgodose de krav som
bör ställas på verksamheten. I övrigt har utgångspunkterna
för Utredningens arbete lagts fast i regeringens direktiv för
Utredningen.
Den övergripande inriktningen av verksamheten vid FRA och
uppgifter som FRA bör ha i framtiden (avsnitt 5)
De omfattande förändringarna i det säkerhetspolitiska läget
efter det kalla krigets slut har radikalt förändrat
förutsättningarna för den militära underrättelsetjänsten och
därmed också för FRA.
Utredningen anser att FRA har påbörjat en anpassning till den
underrättelsemässiga tyngdpunktsförskjutning som har skett från
tidigare i huvudsak militära underrättelser mot civila sådana med
avseende på nya säkerhetshot. Anpassningen har dock inte
utvecklats tillräckligt och pågår alltjämt. Regeringen,
Regeringskansliet och Försvarsmakten bär enligt Utredningens
mening ett ansvar för den eftersläpning som har skett genom att
FRA inte har givits en tydligare inriktning för sin verksamhet.
Utredningen anser att det stöd som FRA skulle kunna ge
till olika myndigheter i fråga om s.k. nya hot kan utvecklas.
Utredningen har däremot kunnat konstatera att en
tillfredsställande ökning av FRA:s insatser har skett när det
gäller det internationella säkerhetssamarbetet. Utredningen
har också noterat att FRA:s insatser har uppskattats av
enskilda uppdragsgivare och att FRA har visat skicklighet på
signalspaningsområdet.
Utredningen betonar vikten av att FRA fortsätter att vidta
åtgärder för att följa den tyngdpunktsförskjutning som sker
av underrättelseverksamheten mot nya säkerhetshot i form av

SOU 2003:30 Sammanfattning
11
bl.a. terrorism, gränsöverskridande organiserad grov
brottslighet och spridning av massförstörelsevapen.
Enligt Utredningens mening ställer den säkerhetspolitiska
utvecklingen krav på den militära underrättelsetjänsten och
därmed också på FRA att i följande hänseenden
- kunna möta anpassningsprincipens krav på att ge
tidig förvarning och att skapa förutsättningar för en
till omvärldsläget anpassad operativ förmåga hos de
militära förbanden.
- ge stöd åt Försvarsmaktens utveckling mot ett
flexibelt och rörligt insatsförsvar (i framtiden ett
s.k. nätverksbaserat försvar).
- kunna utveckla förmåga till analys av globala trender
av säkerhetspolitisk relevans för landet och till
analys av utvecklingen mot alternativa
krigföringsmetoder.
- utveckla kompetens att bedöma hot och risker
riktade mot samhällsviktiga infrastrukturer,
inklusive risken för s.k. informationsoperationer.
- utveckla underrättelsefunktionen inom ramen för
det internationella säkerhetssamarbetet.
FRA:s underrättelserapportering till regeringskansliet och till
andra myndigheter (avsnitt 6)
Utredningen uppfattar att mottagarna av FRA:s
underrättelserapportering i huvudsak är nöjda med denna.
Utredningen bedömer emellertid att vissa kritiska synpunkter
som har förts fram till en del kan vara berättigade och att
åtgärder bör vidtas för att komma till rätta med problem eller
missuppfattningar bl.a. i fråga om källredovisning och
sekretess. En lösning i dessa hänseenden kan enligt
Utredningens uppfattning delvis finnas i bättre underhandskontakter
med rapportmottagarna.
Sammanfattning SOU 2003:30
12
Samordning mellan FRA och andra myndigheter med
underrättelseuppgifter (avsnitt 7)
Både FRA och Försvarsmaktens underrättelseorgan MUST
har givit klart uttryck för behovet av en ökad samordning
mellan de båda underrättelseorganen. Även andra
myndigheter med underrättelseuppgifter som Utredningen
har varit i kontakt med har framhållit behovet av en
samordning inom underrättelseområdet och med FRA. Det
gäller bl.a. för att bättre kunna bedöma vilka tjänster som
FRA kan erbjuda men också för att kunna tillgodogöra sig
dessa bättre.
En särskild samordningsmekanism bör enligt Utredningens
mening skapas för att ge bättre möjligheter för militära och
civila underrättelseorgan eller funktioner att bedöma de
gemensamma förutsättningarna att utnyttja olika metoder
eller resurser för inhämtning av information och för
beredning och analys av inhämtat underrättelsematerial. Även
frågor som berör ett sammanvägt rapportunderlag bör tas
upp inom ramen för en sådan mekanism.
Frågan om att samla samtliga underrättelseresurser i en
organisation är komplex. En djupare samordning bör
emellertid enligt Utredningens mening bli föremål för en
grundläggande analys. Utredningen rekommenderar
regeringen att se över frågan om en mer samlad organisation
för underrättelsetjänsten.
FRA:s stöd till Försvarsmakten och den framtida utvecklingen
av detta (avsnitt 8)
FRA:s stöd till Försvarsmaktens enhet för
underrättelsetjänst, MUST, är enligt MUST:s uppfattning
gott. Detsamma gäller också stödet till internationella
insatser. Däremot har behoven av signalspaningsdata till stöd
i övrigt för främst enheten för krigsförbandsledning, KRI,
och den operativa insatsledningen, OPIL, blivit eftersatta.
Ansvaret för detta åvilar emellertid alla berörda parter och
åtgärder har vidtagits för att rätta till förhållandena.
FRA:s stöd till Försvarsmakten bör för framtiden bl.a.
utvecklas mot att kunna möta krav på

SOU 2003:30 Sammanfattning
13
- att mot bakgrund av anpassningsprincipen ge tidig
förvarning om hot mot landet,
- att skapa förutsättningar för en till omvärldsläget
anpassad operativ förmåga hos de militära
förbanden,
- att bidra med signalspaningsinsatser i samband med
ett nätverksbaserat insatsförsvar,
- att lämna information om globala trender som kan
få säkerhetspolitiska effekter i form av hot mot
landet,
- att följa utvecklingen när det gäller bl.a.
massförstörelsevapen och terrorism.
Behovet av förändringar i FRA:s nuvarande organisation m.m.
(avsnitt 9)
Utredningen bedömer att den omfattande omorganisation av
FRA och den samordning av verksamhetsgrenarna inom
myndigheten som vidtogs under hösten 1999 var nödvändig
för att målen för verksamheten skall kunna uppnås.
Omorganisationen har även möjliggjort rationaliseringar och
ett bättre utnyttjande av resurser. Vissa problem återstår dock
att lösa, bl.a. behöver ledningsrollerna utvecklas.
Den säkerhetspolitiska utvecklingen och förutsättningarna
för att underrättelseorganen skall kunna verka på ett bredare
säkerhetspolitiskt fält kräver att personalen har förmåga till
en helhetssyn på den samlade underrättelseverksamheten. En
sådan helhetssyn kan enligt Utredningens mening till en del
erhållas genom ett personalpolitiskt samarbete över
myndighetsgränser. En utbyggd växeltjänstgöring för
personal mellan FRA och olika underrättelseorgan men också
mellan FRA och Regeringskansliet bör ske.
FRA:s behov av investeringar inom det tekniska området de
kommande åren, finansieringsform för investeringar samt andra
metoder än tekniska för inhämtning av information i vissa fall
(avsnitt 10)
Enligt Utredningens mening är det nödvändigt att FRA
investerar i ny teknik för såväl kommunikationsspaning som

Sammanfattning SOU 2003:30
14
teknisk spaning. Utredningen har noterat att utgiftsnivån för
FRA:s investeringar har minskat under en följd av år medan
löneutgifterna enligt Utredningens mening har ökat på
investeringsmedlens bekostnad. De nödvändiga
investeringarna i teknisk utrustning kräver att FRA generellt
ökar investeringsvolymen. Det bör möjliggöras bl.a. genom
en omstrukturering av verksamheten, personalminskningar
och rationaliseringar.
De åtgärder som behöver vidtas för att öka utrymmet för
nödvändiga investeringar tar viss tid och Utredningen
bedömer att FRA:s anslagsnivå därför bör höjas med 25
miljoner kronor under de närmaste åren. Utredningen anser
att regeringen bör precisera hur stor del av FRA:s anslag som
skall avsättas för investeringar.
Utredningen anser att FRA bör övergå till ett system för
lånefinansiering av investeringar i teknisk utrustning.
Underlag bör tas fram i samverkan mellan i första hand
FRA och MUST för en bedömning av möjligheterna att i
vissa fall utnyttja andra metoder för att erhålla sådan
information som avses inhämtas med tekniska system.
Lämpligheten av en ökad grad av avgiftsfinansiering vid FRA
och formerna för avgiftsfinansieringen (avsnitt 11)
Med hänsyn till att det finns ett allmänt intresse av att FRA:s
signalspaningsverksamhet upprätthålls, krävs att en
kärnverksamhet grundad på en av regeringen styrd anslagsfinansiering
upprätthålls vid FRA. Vissa delar av verksamheten
vid FRA bör emellertid i framtiden kunna vara
avgiftsfinansierade.
Frågor om den rättsliga regleringen av FRA:s verksamhet
(avsnitt 12)
Frågan om den rättsliga regleringen av FRA:s verksamhet är
sammansatt och bör bli föremål för överväganden i en annan
ordning än inom ramen för denna utredning.

15
I Bakgrund m.m.
1 Inledning
1.1 Utredningsuppdraget
Vid regeringssammanträdet den 6 september 2001 beslutades
dels att en särskild utredare skulle granska verksamheten vid
Försvarets radioanstalt (FRA), dels om direktiv för
utredningen. Utredaren har för sitt utredningsarbete antagit
namnet Utredningen om översyn av Försvarets radioanstalt (i
fortsättningen kallad Utredningen).
FRA är en självständig myndighet under regeringen som
genomför såväl militär som civil signalspaning enligt den
inriktning som regeringen, Försvarsmakten och andra
uppdragsgivare anger. Signalspaning innebär att med
mottagarsystem och andra elektroniska hjälpmedel registrera
radiosignaler för att hämta in underrättelser.
FRA är ett av flera organ eller funktioner som i enlighet med
statsmakternas beslut bl.a. skall bedriva s.k.
försvarsunderrättelsetjänst. Med sådan underrättelsetjänst
avses en verksamhet eller en process för att hämta in, bearbeta
och delge underrättelseinformation om yttre hot mot landet.
Informationen skall ge underlag för bedömningar och beslut
av regeringen och andra berörda myndigheter samt utgöra
stöd för landets utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik. I
försvarsunderrättelseverksamhet ingår också att medverka i
Inledning SOU 2003:30
16
svenskt deltagande i internationellt säkerhetssamarbete och
att medverka med underrättelser för att stärka samhället vid
svåra påfrestningar i fred. Begreppet
försvarsunderrättelsetjänst, som avser både militärt och civilt
försvar, syftar till att göra åtskillnad till andra begrepp som
t.ex. kriminalunderrättelsetjänst och skatteunderrättelsetjänst
.
Utredningens granskning av verksamheten vid FRA skall
enligt utredningsdirektiven göras mot bakgrund av att någon
genomgripande av regeringen initierad översyn av FRA inte
har skett på länge. En översyn av FRA är vidare enligt
direktiven motiverad av att omfattande förändringar har skett
i det säkerhetspolitiska omvärldsläget under senare år.
Förändringarna har skett parallellt med en snabb teknisk
utveckling på kommunikationsområdet. Detta har medfört
konsekvenser för underrättelsetjänsten och därmed för
verksamheten vid FRA såsom underrättelseorgan.
Översynen av FRA skall också ske mot bakgrund av
Underrättelsekommitténs överväganden i betänkandet
Underrättelsetjänsten – en översyn (SOU 1999:37). I
betänkandet framhöll Underrättelsekommittén att nya
säkerhetshot hade uppstått och att ökade satsningar på
internationella säkerhetsfrämjande insatser ställde krav på
underrättelseinformation. Underrättelsekommittén konstaterade
att en ny säkerhetspolitisk situation hade inträtt efter
det kalla krigets slut. Det hade enligt kommittén inneburit en
underrättelsemässig tyngdpunktsförskjutning bl.a. från
militärt inriktade underrättelser till icke-militära sådana och
mot en bredare och mer säkerhetspolitisk analys. (Se SOU
1999:37 s. 196 ff.)
1.2 Frågeställningar som enligt utredningsdirektiven
skall belysas
I utredningsdirektiven, som i sin helhet återges såsom Bilaga
1 till detta betänkande, angavs sammanfattningsvis att
utredningsuppdraget omfattade att

SOU 2003:30 Inledning
17
- värdera den övergripande inriktningen av
verksamheten vid Försvarets radioanstalt och föreslå
vilka uppgifter myndigheten bör ha i framtiden,
- bedöma om rapporterna från Försvarets radioanstalt
till Regeringskansliet och andra myndigheter
uppfyller dessas kvalitativa behov,
- utreda möjligheterna till samordning mellan
Försvarets radioanstalt och andra myndigheter med
underrättelse-uppgifter när det gäller analysförmåga,
utnyttjande av öppna källor etc.,
- utvärdera Försvarets radioanstalts stöd till
Försvarsmakten och göra en bedömning av den
framtida utvecklingen av detta,
- värdera nuvarande organisation i stort vid
Försvarets radioanstalt och lämna förslag till
eventuella förändringar,
- bedöma behovet av investeringar inom det tekniska
området de kommande åren, finansieringsform för
investeringar samt överväga andra metoder än
tekniska för inhämtning av information i vissa fall,
- utreda lämpligheten av en ökad grad av
avgiftsfinansiering vid myndigheten liksom
formerna för avgiftsfinansieringen.
1.3 Utredningsarbetets bedrivande
Utredningen har fortlöpande informerat Försvarets
underrättelsenämnd och företrädare för FRA om
utredningsarbetet. Detta har också innefattat ett antal
sammanträffanden med olika företrädare för verksamhet i
försvarsunderrättelsetjänst och för uppdragsgivare till FRA.
Utredaren har företagit resor dels för att studera
verksamheten på olika platser varifrån FRA bedriver
signalspaning, dels i syfte att inhämta kunskap om
underrättelsetjänstens organisation och samordning i andra
länder. Det ligger i sakens natur att Utredningen har tagit del
av information av hemlig och kvalificerat hemlig natur.
Utredningen har emellertid inriktat sitt arbete på att söka
lämna ett betänkande som i sin helhet kan läggas fram
offentligt.

Inledning SOU 2003:30
18

19
2 Utgångspunkter för
utredningsuppdrag
2.1 Den säkerhetspolitiska utvecklingens betydelse för
inriktningen av försvarsunderrättelsetjänsten
2.1.1 Inledning
Den av regeringen beslutade översynen av verksamheten vid
FRA skall, som nyss framgått, ske mot bakgrund av den
säkerhetspolitiska utvecklingen och konsekvenserna av denna
för underrättelsetjänsten såsom utvecklingen har beskrivits av
regeringen främst i propositionerna till de senaste
försvarsbesluten om förnyelse av totalförsvaret (se prop.
1995/96:12, 1996/97:4 och 2001/02:10; i det följande kallade
1995, 1996 respektive 2001 års försvarspropositioner).
Översynen skall enligt Utredningens direktiv också ske mot
bakgrund av de överväganden som Underrättelsekommittén
har gjort i betänkandet om översynen av underrättelsetjänsten
(se SOU 1999:37). I Utredningens betänkande ges
mot denna bakgrund en relativt utförlig beskrivning av den
säkerhetspolitiska utvecklingen och konsekvenserna för
underrättelsetjänsten såsom har återgivits bl.a. i de
nyssnämnda propositionerna. Det ges också en relativt
utförlig beskrivning av Underrättelsekommitténs synpunkter
på de uppgifter som skall fullgöras av underrättelsetjänsten.
Som nyss har framgått är uppgifterna i försvarsunderrättelseverksamheten
knutna till att ge underlag för bl.a.
säkerhetspolitiska beslut. Säkerhetspolitiken är därvid en
sammanfattande del av och benämning på de åtgärder som

Utgångspunkter för utredningsuppdrag SOU 2003:30
20
landets regering vidtar inom ramen för utrikes- och
försvarspolitiken till skydd mot yttre hot mot landet och för
att bevara landets fred och självständighet. Den svenska
säkerhetspolitikens mål och inriktning blir därmed avgörande
även för den grundläggande inriktningen av underrättelsetjänsten
och då också för FRA:s uppgifter såsom
underrättelseorgan. (Jfr. bl.a. SOU 1999:37 s. 169 ff.)
I de senaste försvarspropositionerna har det framhållits att
omvälvningarna i den internationella miljön under 1990-talet
med det kalla krigets slut och ett slut på de tidigare
stormaktsmotsättningarna har lett till omfattande
förändringar i den säkerhetspolitiska omvärldssituationen. Ett
nytt maktpolitiskt läge har uppstått inte minst i Europa och i
Sveriges närområde. Ett ökande internationellt säkerhetssamarbete
sker också bl.a. genom samverkan i fredsbevarande
och humanitära åtgärder.
I den säkerhetspolitiska diskussionen har det understrukits
att även om risken för krig mellan stater, inom Europa,
numera framstår som avlägsen så har inte konflikter och
kriser försvunnit ens från vårt närområde. Nya icke-militära
säkerhetshot har också uppstått i omvärlden som både direkt
och indirekt påverkar den svenska säkerheten och
samhällsutvecklingen och som har föranlett att det svenska
säkerhetsbegreppet måste vidgas. Därvid har det bl.a.
hänvisats till terrorism, extremism, spridning av
massförstörelsevapen, ekonomiska kriser och internationell
grov kriminalitet samt hot mot den tekniska infrastrukturen
i form av bl.a. sabotage m.m. mot tele- och datasystem. (Se
bl.a. prop. 2001/02:11 ff. och prop. 2001/02:158 s. 17.)
Det nya säkerhetspolitiska läget och ett vidgat
säkerhetsbegrepp har ställt krav på en precisering av målet för
och inriktningen av den svenska säkerhetspolitiken. I
försvarspropositionerna har det mot den bakgrunden
påpekats att det också innebär nya förutsättningar för
underrättelseverksamheten. Sålunda behöver Sverige en
underrättelseverksamhet, vari FRA ingår, som mer än tidigare
är inriktad mot att ge information för att belysa en vidgad
säkerhetspolitisk hotbild, utan att därmed förlora i förmåga i
fråga om traditionella uppgifter.
Det har vidare framhållits i försvarspropositionerna att
betydelsen av samordning mellan civil och militär
säkerhetssyn samt säkerhetsverksamhet har ökat. Det gäller

SOU 2003:30 Utgångspunkter för utredningsuppdrag
21
såväl i ett nationellt som i ett internationellt perspektiv. Det
senare inte minst i takt med att det internationella samfundet
utvecklar förmåga till multifunktionella insatser. En
sammanvägning av militär och civil underrättelseinformation
måste enligt försvarspropositionerna alltid ske för att det
skall föreligga ett mer fullständigt underlag för beslut och
åtgärder i ett vidgat säkerhetspolitiskt perspektiv. Krav ställs
därför enligt propositionerna på samarbete och en väl
genomförd samordning mellan myndigheterna inom
försvarsunderrättelseverksamheten och andra ansvariga
myndigheter för att hantera en bredare säkerhetspolitisk bild.
(Se bl.a. prop. 2001/02:10 s. 242 ff. och bet. 2001/02:FöU2 s.
13.)
Den nya säkerhetspolitiska situationen, målet för och
inriktningen av den svenska säkerhetspolitiken samt det
vidgade säkerhetsbegreppets konsekvenser för
underrättelsetjänsten har behandlats bl.a. i 1995 och 1996 års
samlade försvarsbeslut, i 1999 års s.k. kontrollstationsproposition
(prop. 1998/99:74) och i 2001 års
försvarsproposition. (Se bl.a. prop. 1995/96:12 s. 58 och 63,
prop. 1996/97:4 s. 65, prop. 1998/99:74 s. 11, 65, 68 f. och
102 samt prop. 2001/02:10 s. 242 ff.) I den senaste
budgetpropositionen (prop. 2002/03:1) har det i fråga om
försvarsunderrättelseverksamheten framhållits att den
säkerhetspolitiska tyngdpunktsförskjutning som har skett
från traditionell militär förvarning och heltäckande operativ
och taktisk förvarning mot strategiska och icke-militära
underrättelser och den vidgade hotbilden bör fortsätta. Detta
kräver enligt propositionen en intensifiering av det
internationella samarbetet inom underrättelseområdet som
bl.a. innefattar ytterligare ansträngningar att stödja svensk
trupp och personal i fredsbevarande insatser. Vidare är det
enligt propositionen av vikt att fortsätta att förändra och
förbättra inhämtningsmetoderna och analyserna i syfte att
öka relevansen i underrättelseproduktionen. En fördjupad
samverkan mellan de s.k. försvarsunderrättelsemyndigheterna
och andra underrättelseorgan utanför dessa
(Säkerhetspolisen, Kriminalunderrättelsetjänsten, Tullens
underrättelsetjänst m.fl.) bör enligt propositionen
eftersträvas. (Se prop. 2002/03:1, Utgiftsområde 6, s.70 f.)

Utgångspunkter för utredningsuppdrag SOU 2003:30
22
2.1.2 Närmare om den nya säkerhetspolitiska situationen
I 1995 och 1996 års samlade försvarsbeslut, som omfattade
perioden 1997 – 2001, konstaterades att Sveriges
säkerhetspolitiska och militärstrategiska läge hade förändrats
och förbättrats dramatiskt efter det kalla krigets slut. Det
noterades att spänningarna i Östeuropa, som tidigare hade
inneburit ett hotfullt skede i Europa, hade minskat liksom det
tidigare starka öst-västperspektivet, som i högsta grad hade
gjort sig säkerhetspolitiskt gällande. Den tidigare
koncentrationen i Sverige på frågan om invasionsförsvar med
beredskap mot angrepp var borta. Det konstaterades vidare
att det under 1990-talet hade vidtagits och även
fortsättningsvis skulle vidtas ett antal åtgärder i de
världspolitiska sammanhangen för en ytterligare avspänning
mellan öst och väst för att undanröja konfliktrisker bl.a.
genom olika avtal inom ramen för NATO, Europeiska
Unionen (EU) m.fl. (Se bl.a. prop. 1995/96:12 s. 24 ff. och
prop. 1996/97:4 s. 28 f. och 33 ff.)
I det samlade försvarsbeslutet framhölls, som tidigare
nämnts, att även om risken för krig mellan stater, i varje fall i
Europa, framstod som avlägsen så hade nya säkerhetshot
uppstått. Den nya säkerhetspolitiska situation, som hade
inträtt efter det kalla krigets slut, hade enligt försvarsbeslutet
medfört att ett bredare spektrum av tänkbara hot, risker och
påfrestningar mot samhället måste kunna besvaras. Genom
försvarsbeslutet skulle en militärt inriktad försvarspolitik ges
en ändrad inriktning och understödja och garantera
säkerhetspolitiken i stort. Det hänvisades till att inre väpnade
konflikter på olika håll i världen orsakades av såväl politiska
som etniska, religiösa, ekonomiska, sociala och miljömässiga
förhållanden. Ytterst utgjorde dessa konflikter enligt
försvarsbeslutet ett hot mot den gemensamma säkerheten.
Hotbilden uttrycktes, som redan har framgått, i bl.a.
försörjningskriser, ekologiska obalanser, migrationsrörelser,
nationalism, etniska och kulturella konflikter samt terrorism.
Det pekades vidare mer allmänt på att den fördjupade
integrationen och den ekonomiska och tekniska utvecklingen
hade ökat sårbarheten och risken för störningar i samhället.
(Se prop. 1995/96:12 s. 30 f., 37 och 43; jfr. Försvars

SOU 2003:30 Utgångspunkter för utredningsuppdrag
23
beredningens rapport Omvärldsförändringar och svensk
säkerhetspolitik, Ds 1996:51 s. 34.)
Som särskilda hot och risker framhölls i 1995 års
försvarsproposition att tillgången till massförstörelsevapen
kunde komma att vidgas, bl.a. till följd av bristande civil och
militär kontroll över kärnavfall, kärnvapen och
vapenplutonium. Risken för spridning av kärnvapen, men
också biologiska och kemiska vapen, gällde enligt
försvarspropositionen inte bara till stater utan även till
organisationer och enskilda aktörer. (Se prop. 1995/96:12 s.
31.) Vidare har det hänvisats till att potentiella mycket
allvarliga miljöproblem framför allt i vårt närområde kan
uppstå till följd av förekomsten av och bristande kontroll
över kärnkraftsverksamhet och kärnavfallshantering.
I 1996 års försvarsproposition framhölls att utvecklingen
inom informationsteknologiområdet kan få allvarliga följder
för samhällets sårbarhet på grund av att den snabbt växande
informationsteknologin påverkar samhällsstrukturen på ett
stort antal områden. Hot mot t.ex. tele- och datorsystem i
form av påverkan, desinformation, störningar eller avbrott
kunde enligt propositionen få förödande konsekvenser för
bl.a. kommunikation av olika slag, el- och livsmedelsförsörjning,
ekonomiska transaktioner, myndighetsinformation
och nyhetsförmedling. (Se prop. 1996/97:4 s.
174 f.; jfr. Ds 1996:51 s. 35.)
I 2001 års försvarsproposition, som omfattar perioden
2002-2004, har det framhållits att en för Sverige
grundläggande positiv säkerhetspolitisk situation vad avser
militära hot består. Tidigare bedömning att ett invasionshot
inte ter sig möjligt inom en tioårsperiod, förutsatt att vi har
en grundläggande försvarsförmåga, har enligt propositionen
endast förändrats marginellt och i den meningen att hotet nu
ter sig mer avlägset. Samtidigt går det emellertid inte enligt
propositionen att på längre sikt utesluta att ett omfattande
militärt hot kan växa upp igen, vilket då måste kunna
bemötas. (Se bl.a. prop. 2001/02:10 s. 33 f.)
I 2001 års försvarsproposition framhålls att den nya
säkerhetspolitiska situationen under 1990-talet och fram till
nu präglas av behovet av en vidgad säkerhetspolitisk syn. Hot
om väpnat angrepp av traditionellt slag har avtagit. Däremot
kan konflikter av annat slag uppstå som innebär att stater och
i ökande utsträckning även andra aktörer i form av politiska

Utgångspunkter för utredningsuppdrag SOU 2003:30
24
eller religiösa grupper, brottsliga organisationer m.fl. kan
utöva hot och påtryckningar i en sådan omfattning att det får
säkerhetspolitisk relevans. Sålunda kan det inte uteslutas att
mer begränsade angrepp, med olika påverkansmedel, kan
riktas mot landet t.ex. i samband med en kris som utvecklas
ur omvärldsläget. Syftet kan vara att störa landets
samhällsfunktioner eller att påverka landets agerande
nationellt eller internationellt. Det har pekats på att
beslutsfattare kan påverkas av hot om våld och skadegörelse
mot landet, särskilt med nukleära, biologiska eller kemiska
medel. Den snabba tekniska utvecklingen medför också att
nya typer av vapen eller ämnen kan komma att användas som
medel. Risken för spridning av dessa medel eller vapen gäller
inte bara stater utan de kan användas och te sig attraktiva
också för enskilda t.ex. terroristgrupper. (Jfr. bl.a. SOU
1999:37 s. 188 ff., prop. 1998/99:74 s. 53 f. och prop.
2001/02:158 s. 17 f.)
I diskussionerna om innebörden av ett vidgat
säkerhetsbegrepp har det även framhållits att ekonomi,
näringsliv och handel väger allt tyngre i de internationella
relationerna och har därmed fått ökad säkerhetspolitisk
betydelse. Plötsliga och allvarliga förändringar av samhällets
normala funktioner kan ske på grund av ekonomiska hot och
utrikespolitiska spänningar i form av t.ex valuta- och
räntespekulationer, störningar i utrikeshandeln på grund av
oro på råvarumarknader eller finansiella marknader eller i
handelsavtal m.m. Det har pekats på att ekonomiska
svårigheter eller en kris i ett land eller en region snabbt kan få
globala ekonomiska konsekvenser och innebära politiska
problem och även kris av säkerhetspolitisk art i andra länder.
(Se bl.a. Försvarsberedningens rapport Svensk säkerhetspolitik
i ny omvärldsbelysning Ds 1989:9 s. 19 f., prop.
1998/99:74 s. 18 och prop. 2001/02:10 s.17 f.) Krav behöver
därför ställas på förvarning för snabba, effektiva och
samordnade åtgärder från statsmakternas sida.
I diskussionerna om det vidgade säkerhetsbegreppet har
också de tekniska infrastruktursystemens betydelse för
medborgarnas livsbetingelser och ett fungerande samhälle allt
mer betonats. Teknisk infrastruktur såsom elförsörjning och
telekommunikationer m.m. spelar en allt viktigare roll för att
samhällets vitala funktioner skall kunna upprätthållas. Det har
hänvisats till att snart sagt alla samhällsfunktioner är

SOU 2003:30 Utgångspunkter för utredningsuppdrag
25
beroende av informationsteknologin. Hot mot infrastruktursystemen
kan därför få mycket allvarliga konsekvenser och
kan, som det har framhållits bl.a. i 2001 års
försvarsproposition, ytterst också få en säkerhetspolitisk
dignitet. (Se prop. 2001/02:10 s. 35.)
Det har vidare bl.a. i 2001 års försvarsproposition pekats på
att de senare årens informationstekniska utveckling har givit
utvidgade möjligheter att påverka infrastruktursystemen och
därmed utsätta samhället för allvarliga skador till betydligt
lägre kostnader än mer traditionella medel. Det har inneburit
en risk och möjlighet även för att svagare icke-demokratiska
stater eller terrorister och kriminella grupper kan utnyttja
informationstekniken på ett sätt som innebär ett säkerhetshot
och det kan göras oavsett var i världen dessa aktörer befinner
sig. De informationssystem som används och som är sårbara
för intrång, spionage och förstörelse kan således utsättas för
angrepp även från små aktörer. Gränserna för vad som skall
betraktas som egentliga säkerhetspolitiska frågor i dessa
sammanhang och vad som skall ses som frågor om enskild ITsäkerhet
kan i och för sig vara flytande. De IT-relaterade
hoten som kan riktas mot samhällets informationssystem
kräver emellertid allt större uppmärksamhet. I
försvarspropositionen har det också betonats att det öppna
moderna samhället har blivit allt mer sårbart genom sitt
beroende av informationsteknik, på ett stort antal områden
som numera utgör en absolut grund för fortsatt utveckling av
ekonomi och välfärd. (Se prop. 2001/02:10 s. 34 f. och prop.
2001/02:158 s. 18 och 103 ff.)
2.1.3 Mål för och inriktning av den svenska
säkerhetspolitiken enligt regeringens propositioner och
riksdagens beslut
I olika försvarsbeslut har det framhållits att svensk
säkerhetspolitik ytterst syftar till att bevara landets fred och
självständighet. Det av riksdagen bl.a. i samband med 1995
och 1996 års samlade försvarsbeslut fastställda målet för och
inriktningen av den svenska säkerhetspolitiken är mot den
bakgrunden ”att i alla lägen och i former som vi själva väljer
trygga en handlingsfrihet att – såsom enskild nation och i

Utgångspunkter för utredningsuppdrag SOU 2003:30
26
samverkan – kunna utveckla vårt samhälle”. Målet och
inriktningen ”har såväl en nationell som en internationell
dimension”. (Se prop. 1995/96:12 s. 39 f.)
Den nationella målsättningen för säkerhetspolitiken
innebär enligt 1995 och 1996 års försvarspropositioner att
Sverige skall kunna möta militära och andra hot som direkt
berör landet. Svårast bland dessa hot är väpnade angrepp
riktade mot landets frihet och självständighet. Den nationella
målsättningen och inriktningen innebär emellertid också
enligt propositionen att ha förmåga att förebygga och hantera
situationer överhuvudtaget om dessa kan innebära svåra
nationella påfrestningar och risker. Det gäller således
förhållanden som, utan att direkt hota landets fred och
självständighet och därmed inte utgör ett militärt hot, ändå
kan innebära snabba och allvarliga försämringar av samhällets
normala funktioner inom ramen för ett vidgat
säkerhetsbegrepp.
Den säkerhetspolitiska målsättningens internationella
dimension innebär enligt 1995 och 1996 års försvarspropositioner
att Sverige i ett brett deltagande och samverkan
med andra länder aktivt skall verka för ökad fred och
säkerhet. Det skall ske genom ett säkerhetsfrämjande
samarbete med andra länder och genom fredsfrämjande och
humanitära insatser.
Det säkerhetsfrämjande samarbetet syftar till och skall vara
inriktat mot att upprätthålla respekten för mänskliga
rättigheter, hantera motsättningar inom ramen för en
internationell rättsordning och minska risken för att
mellanstatliga eller inomstatliga konflikter skall uppstå.
Samarbetet sker i första hand med andra än militära medel
och berör bl.a. frågor om nedrustning och andra
förtroendeskapande åtgärder för att skapa stabilitet och
säkerhet. (Se bl.a. prop. 1995/96:12 s. 39 f. och 1998/99:74 s.
49 och 77 f.)
Den fredsfrämjande och humanitära verksamheten syftar
enligt 1995 och 1996 års försvarspropositioner till att i
internationell samverkan hantera situationer när
internationell fred och människors och samhällens säkerhet
hotas. Den fredsfrämjande verksamheten omfattar
konfliktförebyggande åtgärder, fredsbevarande insatser och
fredsframtvingande insatser, som i allmänhet innefattar att
militära medel kommer till användning. Humanitära insatser

SOU 2003:30 Utgångspunkter för utredningsuppdrag
27
sker främst med civila medel för att bistå människor som
drabbas av konflikter eller andra extraordinära situationer. (Se
bl.a. prop. 1995/96:12 s. 39 f. och 1998/99:74 s. 49 och 77 f.)
I den senare s.k. kontrollstationspropositionen (prop.
1998/99:74) och i propositionen Det nya försvaret (prop.
1999/2000:30) konstaterade regeringen att den positiva
säkerhetspolitiska utvecklingen under 1990-talet fortsätter.
Regeringen påpekade vidare att de stora säkerhetspolitiska
förändringarna under de senaste åren hade medfört att en
frigörelse kunnat ske från den tidigare dominerande
militärpolitiska inriktningen. Det säkerhetspolitiska intresset
skulle i stället i enlighet med 1995 och 1996 års
försvarspropositioner fokuseras på en mer mångfacetterad
bild av tänkbara yttre hot och risker mot landets säkerhet.
Det framhölls att hanteringen av svåra påfrestningar i
samhället måste inriktas på och beaktas inom ett flertal
samhällssektorer. Det angavs särskilt att spridningen av
massförstörelsevapen måste bevakas i ökad utsträckning och
att IT-relaterade hot måste uppmärksammas ”på stor bredd”
såväl inom totalförsvaret som inom annan samhällsverksamhet
. I sistnämnda sammanhang påpekades att brotts och
terroristorganisationer ”kan vara minst lika aktuella och
farliga angripare eller aktörer som stater”. (Se prop.
1998/99:74 bl.a. s. 52 f. och 57 ff. samt prop. 1999/2000:30
bl.a. s.13 och 30 ff.)
I den senaste försvarspropositionen (prop. 2001/02:10) har
regeringen som följd av den internationella utvecklingen
dragit följande slutsatser rörande mål och inriktning för
svensk säkerhetspolitik.
En första slutsats är att den grundläggande positiva
säkerhetspolitiska situationen består och att ett invasionshot
ter sig avlägset. Svensk säkerhetspolitik måste dock även
fortsättningsvis syfta till att skapa förmåga att bemöta olika
former av väpnade angrepp men i övrigt inriktas mot andra
säkerhetspolitiska hot t.ex. terroristhot, IT-relaterade hot och
hot med nukleära, biologiska och kemiska stridsmedel. Bättre
förutsättningar skall således enligt försvarspropositionen ges
för att hantera hot som inte är väpnade angrepp i strikt
folkrättslig bemärkelse och som även kan utföras av andra
aktörer än stater och med avancerade metoder och vapen.
Händelserna i USA den 11 september 2001 har enligt

Utgångspunkter för utredningsuppdrag SOU 2003:30
28
propositionen tydligt visat på behov av att utveckla förmåga i
dessa avseenden. (Se prop. 2001/02:10 s. 34.)
En andra slutsats tar sikte på svenskt deltagande vid
internationell krishantering. De hot och risker som är
förknippade med instabilitet och kriser eller öppna konflikter
i omvärlden, föranleder enligt försvarspropositionen
satsningar i form av olika stödåtgärder eller direkta
internationella insatser av säkerhetsfrämjande natur eller
fredsfrämjande och humanitär karaktär. Det gäller bl.a.
deltagande i civil och militär krishantering i samverkan med
andra stater. Även i dessa sammanhang har enligt
försvarspropositionen en vidgad säkerhetssyn aktualitet och
omfattas av den svenska säkerhetspolitiska målsättningen. (Se
bl.a. prop. 2001/02:10 s. 34 ff.)
En tredje slutsats tar enligt försvarspropositionen sikte på
”de tekniska infrastruktursystemens fundamentala betydelse
för medborgarnas livsbetingelser och ett fungerande
samhälle”. Hot mot systemen kan enligt försvarsbeslutet få
allvarliga konsekvenser och därmed också en
säkerhetspolitisk dignitet. Skyddet av samhällsviktig
infrastruktur är därmed enligt propositionen av väsentlig
betydelse för den nationella säkerheten och hot måste därför
bemötas.
I 1995 års försvarsproposition har det också pekats på att
säkerhetspolitiken i andra länder har vidgats och att det är ett
mål och en inriktning att även ta hänsyn till tänkbara risker,
hot och svåra påfrestningar på samhället inom ramen för ett
vidgat säkerhetsbegrepp. I propositionen hänvisades till (se
prop. 1995/96:12 s. 31) att de flesta länder redan före år 1995
hade omdefinierat sin syn på det säkerhetspolitiska läget och
synen på säkerhet. Den huvudsakliga inriktningen tog därvid
enligt propositionen och som framgår nedan av avsnitt 3 sikte
på ett vidgat säkerhetsbegrepp. En alltmer allmänt accepterad
del i säkerhetsbegreppet var därvid säkerhetspolitiska hot och
risker av gränsöverskridande karaktär. (Jfr. SOU 1999:37 s.
128 ff.)

SOU 2003:30 Utgångspunkter för utredningsuppdrag
29
2.1.4 Konsekvenserna för underrättelsetjänsten av den
säkerhetspolitiska situationen
Genom ett beslut, som statsmakterna fattade år 1976 om den
militära underrättelsetjänsten och som präglades av det
säkerhetspolitiska läget under kalla kriget, angavs vissa
grundläggande principer och riktlinjer för tjänsten. Målet för
verksamheten skulle enligt principbeslutet vara att klarlägga
främmande makters militära förhållanden och handlingsmöjligheter
och bedöma den militära händelseutvecklingen.
Underrättelsetjänstens huvudsakliga uppgifter enligt
principbeslutet var att fortlöpande ge underlag för beslut om
försvarsmaktens beredskap – förvarningsfunktionen – och att
förse försvarsmaktens ledning med underrättelser, som hade
betydelse för krigsplanläggning och långsiktsplanering av
försvaret. Enligt principbeslutet skulle den militära
underrättelsetjänsten emellertid också ha en vidare
säkerhetspolitiskt inriktad underrättelseuppgift. Sålunda
skulle det vara tjänstens uppgift att fortlöpande ha den
normala verksamheten i främmande länder klar för sig, så att
iakttagelser om förändringar där kunde säkerhetspolitiskt
bedömas mot en riktig bakgrund. (Se bl.a. prop. 1975/76:189
s. 35 f., 74 f. och 86 f. samt bet FöU 1975/76:40 s. 3 f. och
14.)
Genom 1992 års försvarsbeslut angav statsmakterna mot
bakgrund av den ändrade omvärldssituationen efter det kalla
krigets slut inriktningen av säkerhetspolitiken
(utrikespolitiken och försvarspolitiken) och totalförsvarets
utveckling för perioden 1992–1997. Beslutets säkerhetspolitiska
målsättning innebar relativt stora förändringar inom
försvaret som även berörde den militära underrättelsetjänsten
(se prop. 1991/92:102 s. 126 f.). I propositionen till
försvarsbeslutet angavs att underrättelsetjänsten spelar en
viktig roll för utformningen av Sveriges försvars- och
utrikespolitik och att verksamheten hade att förse regeringen,
försvaret och vissa andra myndigheter med underlag för
bedömningen av den allmänna utrikes- och försvarspolitiska
utvecklingen.

Utgångspunkter för utredningsuppdrag SOU 2003:30
30
1995 och 1996 års försvarspropositioner innebar ändrade
förhållanden för den militära underrättelsetjänsten. Det
angavs att den starkt begränsade risken för angrepp mot
Sverige hade minskat betydelsen av den tidigare traditionella
och huvudsakliga uppgiften för underrättelsetjänsten att i ett
kortsiktigt perspektiv ge förvarning om invasionshot mot
landet grundade på militära indikationer. Det framhölls att
om det trots allt skulle utvecklas en situation som innebär att
ett angreppshot utvecklas så ”bör vi få en betydande politisk
förvarning” De internationella kontakterna och tillgången på
information gav enligt 1995 års försvarsproposition större
möjlighet än tidigare att varsebli och värdera hotande
utvecklingar i omvärlden. En anpassning av försvarets
krigsduglighet till de nya säkerhetspolitiska förhållandena
krävde enligt propositionerna särskilda insatser inom
underrättelseområdet. (Se bl.a. prop. 1995/96:12 s. 30, 41 och
48.)
I 1995 och 1996 års försvarspropositioner anfördes att
underrättelsetjänsten i det nya säkerhetspolitiska läget
fortsättningsvis hade att lägga vikt vid information om
långsiktiga utvecklingstendenser och förändringar inom de
politiska, ekonomiska och militära områdena av betydelse för
landets säkerhet. Underrättelsetjänsten skulle inriktas mot att
ge underlag för beslut om att vid behov och i ett vidare
säkerhetspolitiskt perspektiv anpassa totalförsvarets förmåga.
Det borde enligt regeringen ankomma på Försvarsmakten att
se till att det finns en tillräcklig organisation och kapacitet för
detta. (Se prop. 1995/96:12 s. 63 och 1996/97:4 s. 29.)
Totalförsvarets förmåga skulle, som nämnts ovan, enligt 1995
års försvarsproposition omfatta att förebygga och hantera
hot, risker och påfrestningar inom ramen för ett vidgat
säkerhetsbegrepp. Det skulle bl.a. gälla ekonomiska kriser,
försörjningskriser, ekologiska hot, nationalism, etniska och
kulturella konflikter, gränsöverskridande grov brottslighet
och terrorism, spridning av massförstörelsevapen
(proliferation) och teknologi, flykting- och migrationsproblem
(se bl.a. prop. 1995/96:12 s. 30 f., 43 och 45 ff.).
Underrättelsekommittén, som bl.a. hade att se över den
militära underrättelsetjänstens uppgifter, konstaterade i mars
1999 i sitt betänkande att den säkerhetspolitiska utvecklingen
och förändringen i omvärlden under de senare åren hade
påverkat förutsättningarna för den militära underrättelse

SOU 2003:30 Utgångspunkter för utredningsuppdrag
31
tjänsten i hög grad. Enligt utredningsdirektiven skulle
kommittén utgå från det behov av förändringar inom
underrättelsetjänsten, som bedrevs främst inom
Försvarsmakten och FRA och som regeringen och
försvarsutskottet angav i samband med riksdagsbeslutet år
1995 om totalförsvarets förnyelse (se SOU 1999:37 s. 332
och 339). Underrättelsekommittén gjorde mot bakgrund av
främst 1995 och 1996 års försvarspropositioner och
försvarsbeslut men också mot bakgrund av regeringens
proposition Förändrad omvärld – omdanat försvar (prop.
1998/99:74) följande sammanfattande bedömning av
konsekvenserna från en principiell utgångspunkt för den
svenska militära underrättelsetjänsten. Sålunda hade enligt
kommittén (se SOU 1999:37 s. 200) en underrättelsemässig
tyngdpunktsförskjutning skett
- från traditionell militär förvarning om väpnade
angrepp i form av invasion,
- från heltäckande operativ och taktisk militär
uppföljning,
- mot strategiska underrättelser,
- mot icke-militära underrättelser,
- mot mer selektivitet i uppföljningen av den militära
verksamheten i närområdet,
- mot förändrade inhämtningsmetoder, mot en
bredare och mer långsiktig säkerhetspolitisk analys.
Underrättelsekommittén, som hänvisade till 1995 och 1996
års försvarspropositioner och försvarsbeslut, konstaterade att
de nya säkerhetspolitiska förutsättningarna krävde
förändringar i inriktningen av och formerna för den svenska
militära underrättelsetjänsten. En utgångspunkt skulle dock
enligt Underrättelsekommittén vara att underrättelsetjänsten
även fortsättningsvis skulle fullgöra uppgifter inom ramen för
den grundberedskap som Försvarsmakten skall upprätthålla
för försvar mot väpnat angrepp och för att hävda svensk
territoriell integritet. Kommittén framhöll emellertid att för
s.k. anpassningsbeslut var traditionell militär underrättelseverksamhet
numera av relativt sett mindre betydelse (jfr.
Försvarsberedningens rapport Förändrad omvärld – omdanat
försvar, Ds 1999:2 s. 149). Sålunda ställer anpassningsprocessen,
som syftar till att avpassa resurserna inom
totalförsvaret efter omvärldsläget, enligt kommittén, andra

Utgångspunkter för utredningsuppdrag SOU 2003:30
32
krav på att förmåga finns att upptäcka relevanta förändringar i
omvärldsutvecklingen och att på rätt sätt tolka innebörden
och betydelsen av dessa. Kommittén betonade att de nya
säkerhetspolitiska förutsättningarna för underrättelsetjänst
karaktäriserades av en allmänt förändrad internationell
problembild, som har sin grund i ett relativt brett spektrum
av icke-militära s.k. nya hot och risker. (Se SOU 1999:37 s.
199 och 234 ff.)
Det sagda innebar enligt Underrättelsekommittén en
inriktning av underrättelseverksamheten i anpassningsprocessen
mot nya ämnesområden inom vilka indikationer av
betydelse för en säkerhetspolitisk bedömning kan
förekomma. Som exempel i dessa sammanhang kunde enligt
kommittén nämnas förutom politiska hållningar, den
ekonomiska situationen och sociala eller samhälleliga
förhållanden bl.a. den demografiska utvecklingen, religiösa
rörelser, miljöförändringar m.fl. företeelser. Dessa företeelser
kunde enligt kommittén även innefatta s.k. nya hot och mot
vilka totalförsvarsresurser eljest skall kunna användas mot
bakgrund av en allmänt vidgad säkerhetssyn. Tyngdpunkten i
underrättelseinhämtningen låg därför enligt kommittén, när
det gäller anpassningsprocessen, numera på förhållanden som
knyter an mindre till den militära underrättelsetjänstens
traditionella uppgifter och mer till en civilt inriktad
underrättelsefunktion. Detta krävde också enligt kommittén
att en samordning utvecklas mellan olika underrättelseorgan
och mellan underrättelseorganen och olika civila
myndigheter. (Se SOU 1999:37 s. 199 och 238.)
När det gäller utformningen av svensk medverkan i det
internationella säkerhetsfrämjande samarbetet och i
fredsfrämjande och humanitära insatser har Underrättelsekommittén
framhållit att det är underrättelsetjänstens uppgift
att kunna ge en helhetssyn på hanteringen av olika hot och
risker (jfr prop. 1995/96:12 s. 48 f. och prop. 1996/97:4 s. 63).
Det krävs enligt kommittén att underrättelsetjänsten kan ge
erforderlig information att lägga till grund för en planering av
tänkbara insatser eller ett senare beslut om sådana. Krav ställs
också på underrättelsetjänsten att kunna förutse konflikter
samt bearbeta inhämtat material och delge bedömningar om
säkerhetspolitiska och militära förhållanden i dessa
konflikter.

SOU 2003:30 Utgångspunkter för utredningsuppdrag
33
Underrättelseorganen skulle således enligt kommittén i
enlighet med 1995 och 1996 års försvarsbeslut bedriva en
underrättelseverksamhet som omfattade även sådana s.k. nya
hot som, utan att utgöra militära hot men med ett vidgat
säkerhetsbegrepp, utgjorde bakgrund för svensk utrikes försvars-
och säkerhetspolitik. Vidare krävdes att information
kan lämnas såsom stöd för svensk medverkan i det
internationella säkerhetssamarbetet bl.a. för insatsstyrkors
säkerhet och operationer, när de befinner sig på platsen för
dessa. Sålunda är underrättelsefunktionen enligt kommittén
en förutsättning för styrkornas säkerhet, för deras förmåga
att lösa sina uppgifter och leda förhandlingar samt att ha
kontroll över bevakningsområdet m.m. (Se SOU 1999:37 s.
244 ff.)
Underrättelsekommittén har, när det gäller det vidgade
säkerhetsbegreppet och de s.k. nya hotens konsekvenser för
underrättelseverksamheten, pekat på att den nya
säkerhetspolitiska situationen enligt 1995 och 1996 års
försvarspropositioner och försvarsbeslut har medfört att man
inom totalförsvarets ram i fortsättningen skall utgå från en
vidgad säkerhetssyn och bemöta ett bredare spektrum av hot,
risker och påfrestningar. Det var enligt kommittén, som
hänvisade till försvarsbeslutet, fråga om nya hot som inte
kunde sägas utgöra en direkt fara för vår suveränitet, vårt
självbestämmande eller vår territoriella integritet, men som
kunde utvecklas mot att beröra hela samhällsstrukturen. Det
var företeelser, som till karaktär och definitionsmässigt hade
ett icke-militärt ursprung, men där ett ingripande kunde ske
av ansvariga myndigheter med både militär och civil
verksamhet inom ramen för den totalförsvarssyn som finns i
Sverige. Konsekvenserna kunde också enligt kommittén
ytterst bli att militär förmåga kunde erfordras eller utnyttjas
för att skydda samhället och nationella intressen.
Gemensamt för de nya hoten var enligt
Underrättelsekommittén att det var fråga om att en
”händelse, företeelse eller något förhållande påverkar det
internationella samfundet, vår nation, landets befolkning,
viktiga samhällsfunktioner eller vår livsmiljö på ett
oacceptabelt sätt”. Det kunde, såsom framhållits i 1995 och
1996 års gemensamma försvarsbeslut, gälla hot i form av bl.a.
ekonomiska kriser, försörjningskriser, ekologiska hot,
nationalism (extremism), etniska och religiösa konflikter,

Utgångspunkter för utredningsuppdrag SOU 2003:30
34
gränsöverskridande brottslighet och terrorism samt flykting eller
migrationsproblem (jfr. bl.a. prop. 1995/96:12 s. 43).
Uppgiften att medverka till kontrollen av efterlevnaden av
internationella avtal om nedrustning, till rustningskontroll
samt kontroll av spridning av massförstörelsevapen och
utvecklingen av teknologiska hot var enligt kommittén
särskilt viktiga i underrättelsetjänsten. Underrättelsekommittén
har särskilt pekat på samhällets ökade sårbarhet
genom specialisering och komplexa beroenden på grund av
att allt fler funktioner bygger på informationsteknologi,
vilket medför att hot mot tele- och datorsystem kan få
förödande konsekvenser för infrastruktur och ekonomisystem
, försörjningssystem m.m. Vidare hänvisades det till
potentiella allvarliga miljöproblem bland annat till följd av
kärnkraftsverksamhet och kärnavfallshantering. (Se bl.a.
SOU 1999:37 s. 188 ff.)
Underrättelsekommittén har behandlat frågan om på vad
sätt det ankommer på den militära underrättelsetjänsten att ta
sig an icke militärt anknutna säkerhetsproblem i form av s.k.
nya hot. Kommittén pekade på att 1995 och 1996 års
försvarspropositioner och försvarsbeslut hade hänvisat till att
säkerhetspolitiken skulle bedrivas och totalförsvaret utformas
med en helhetssyn på hanteringen av sådana hot, trots att
hoten inte bedömdes utgöra en direkt fara för landets
säkerhet och därför inte primärt skulle bemötas med militära
insatser. (Se bl.a. prop. 1995/96:12 s. 48 f. och SOU 1999:37
s. 240 f.) Kommittén konstaterade emellertid att ett ansvar
för att åtgärder vidtogs mot de s.k. nya hoten föll på de olika
civila statliga och kommunala myndigheter, som normalt
hade att bära ansvar för ingripanden inom respektive
verksamhetsområde. Sålunda hade t.ex. Statens strålskyddsinstitut,
Statens kärnkraftsinspektion och Statens räddningsverk
att svara för ekologiska frågor i samband med nedfall av
radioaktiva ämnen. Migrationsverket svarar för flykting- och
migrationsfrågor. Post- och telestyrelsen svarar för skydd av
telekommunikationer. Varje ansvarig myndighet hade enligt
kommittén att följa och analysera nya hot som faller inom
ramen för det egna verksamhetsområdet. Kommittén
påpekade samtidigt, med hänvisning till 2§ lagen (1992:s1403)
om totalförsvar och höjd beredskap, att syftet med insatser av
försvarsresurser, såsom bl.a. den militära underrättelseverksamheten,
alltid var att bistå samhället att förebygga och

SOU 2003:30 Utgångspunkter för utredningsuppdrag
35
hantera svåra påfrestningar. Sålunda bör FRA och andra
militära underrättelseorgan ha att på uppdrag stödja andra
myndigheter med inhämtning och eventuell analys av
information i särskilda fall. Vidare hade enligt kommittén
underrättelseorganen, om de i övrigt i sin verksamhet fick
information som kunde vara av intresse för andra
myndigheter, att i vissa fall underrätta dessa. (Se SOU
1999:37 s. 242.)
I 2001 års försvarsproposition (se prop. 2001/02:10 s. 242
ff.), som i stort sett ansluter till 1995 och 1996 års
försvarspropositioner och försvarsbeslut, har regeringen
förklarat att den delar Underrättelsekommitténs beskrivning
av den underrättelsemässiga tyngdpunktsförskjutning som
har skett och beskrivningen av de krav som skall ställas på
underrättelsetjänsten. I försvarspropositionen har regeringen
först redovisat sin syn på några viktiga frågor som rör
underrättelsetjänsten och som har behandlats tidigare i bl.a.
propositioner och riksdagsbeslut. Därefter har regeringen
tagit upp några nya krav på underrättelseverksamheten som
utvecklingen har fört med sig. Regeringen har inte lämnat
något förslag till riksdagen om den försvars- och
säkerhetspolitiska inriktningen och underrättelsetjänsten med
anledning av 2001 års försvarsproposition. Försvarsutskottet
har emellertid i samband med behandlingen av motioner
hänvisat till bl.a. det vidgade säkerhetsbegreppets
konsekvenser för underrättelsetjänst enligt propositionen (se
bet. 2001/02:FöU9 s. 10 f.).
I den nyssnämnda försvarspropositionen angavs att en
viktig uppgift för den militära underrättelsetjänsten är att på
grundval av i första hand militära och politiska indikationer, i
tid kunna ge statsmakterna och försvarsledningen en
förvarning om krigshot. Trots den förändrade militära
hotbilden och den minskade risken för militära angrepp mot
landet, kvarstår enligt försvarspropositionen tjänstens
grundläggande uppgift att förvarna om militära angreppsförberedelser
.
När det gäller anpassningsprincipens konsekvenser anges i
försvarspropositionen såsom en viktig uppgift för
underrättelsetjänsten att kunna förvarna om sådana
förändringar i omvärldsläget som föranleder beslut om
anpassning i ett längre tidsperspektiv. Därvid måste enligt
propositionen en rad faktorer beaktas som inte har militär

Utgångspunkter för utredningsuppdrag SOU 2003:30
36
anknytning, såsom politiska förhållanden, ekonomisk tillväxt,
teknologisk kompetens, infrastruktur, handelsmönster,
kriminalitet och allmänna sociala förhållanden. I
propositionen framhålls att tyngdpunkten i underrättelsefunktionen
när det gäller anpassningsprocessen har
anknytning till såväl den militära underrättelsetjänstens
traditionella uppgifter som en allsidigt inriktad
underrättelsefunktion. Det är därför enligt propositionen
viktigt med en ökad samverkan mellan försvarsunderrättelseverksamheten
och myndigheter utanför försvarsunderrättelsesfären,
som t.ex. Rikspolisstyrelsen (genom
Säkerhetspolisen – SÄPO – och Rikskriminalpolisen) och
Tullverket. Vidare bör resultatet av analyser och annan
information i ökad utsträckning delges relevanta myndigheter
och departement för att kunna utnyttjas som beslutsunderlag.
Enligt propositionen måste en sammanvägning av militär
respektive politisk, ekonomisk och annan civil information
ske för att det skall föreligga ett så fullständigt
säkerhetspolitiskt underlag som möjligt för ett
anpassningsbeslut på politisk nivå. En samverkan eller ett
samarbete mellan olika aktörer som ingår i underrättelsesfären
måste därför utvecklas.
När det gäller det vidgade säkerhetsbegreppets
konsekvenser för underrättelsetjänsten framhålls i
försvarspropositionen, som viktigt, att den nya säkerhetspolitiska
situationen har medfört att samhället behöver kunna
möta ett bredare spektrum av hot, risker och påfrestningar
som utan att direkt hota Sveriges fred och självständighet
ändå skulle kunna innebära snabba och allvarliga försämringar
av samhällets normala funktioner. Det kan gälla bl.a.
gränsöverskridande brottslighet och terrorism, ekonomiska
och finansiella kriser, försörjningskriser, ekologiska hot,
etniska och religiösa konflikter samt den sårbarhet som den
tekniska utvecklingen och informationstekniken medför. De
hot mot säkerheten som avses måste dock ha en viss dignitet
och beröra samhälleliga funktioner.
Den vidgade synen på vad som innefattas i hot mot landets
säkerhet gör att den militära underrättelsetjänstens
kontaktyta med andra myndigheter, inte minst de polisiära,
ökar. Underrättelsetjänsten skall enligt försvarspropositionen
kunna samverka med andra myndigheter. Den säkerhetspolitiska
utvecklingen ställer enligt propositionen krav på att

SOU 2003:30 Utgångspunkter för utredningsuppdrag
37
samarbetet och samordningen stärks mellan myndigheterna
inom försvarsunderrättelseverksamheten och andra myndigheter
i syfte att utveckla förmågan att hantera en bredare
hotbild och att stödja internationella insatser.
Den säkerhetspolitiska utvecklingen ställer enligt den
senaste försvarspropositionen nya krav på den militära
underrättelsetjänsten i bl.a. följande hänseenden.
- Underrättelsetjänsten skall utvecklas mot att kunna
möta anpassningsprincipens krav på att kunna ge
tidig förvarning och för att skapa förutsättningar för
en ökad operativ förmåga hos de militära förbanden.
- Försvarsmaktens utveckling mot ett flexibelt och
rörligt insatsförsvar, som i stora delar bygger på
överväganden om en övergång till ett s.k.
nätverksbaserat försvar (se prop. 2001/02:10 s. 129
ff.), ställer ändrade krav på underrättelsetjänsten.
- Underrättelsetjänstens förmåga till analys av mer
globala trender som kan få effekter mot landet och
har säkerhetspolitisk relevans skall utvecklas, liksom
analysen av utvecklingen mot alternativa krigföringsmetoder
, inklusive s.k. asymmetrisk
krigföring och terrorism. Kompetens skall finnas i
underrättelseverksamheten för att kunna bedöma
hot och risker riktade mot samhällsviktiga infrastrukturer,
inklusive risken för s.k. informationsoperationer.
- Inom den vidgade hotbilden utgör terrorism och
den organiserade internationella brottsligheten ett
viktigt område för underrättelsetjänst.
- Utvecklingen när det gäller massförstörelsevapen
och deras vapenbärare skall ha fortsatt hög prioritet
för underrättelseorganen.
- Underrättelsefunktionen inom ramen för de
internationella organisationernas krishanteringsförmåga
bör utvecklas bl.a. genom en utvecklad
skicklighet hos de svenska underrättelseorganen att
inhämta och analysera underrättelse-information
inför och i samband med internationella insatser.
- Inriktningen av underrättelseverksamheten skall
ökas mot att säkerställa statsmakternas behov av
information och regeringens behov av beslutsunderlag
för olika handlingsalternativ.

Utgångspunkter för utredningsuppdrag SOU 2003:30
38
- Samarbetet och samordningen skall stärkas mellan
myndigheterna inom den militära underrättelseverksamheten
och andra myndigheter i syfte att utveckla
förmågan att hantera en bredare hotbild och att
stödja internationella insatser.
I regeringens proposition Samhällets säkerhet och beredskap
(prop. 2001/02:158) har bl.a. frågan om en organisatorisk
struktur för informationssäkerheten i samhället behandlats.
Det har framhållits att målet bör vara att upprätthålla en hög
informationssäkerhet i hela samhället som innebär att man
skall kunna förhindra eller hantera störningar i samhällsviktig
verksamhet. För att förhindra allvarliga informationsattacker
mot Sverige bör enligt propositionen bl.a. underrättelsetjänstens
arbete förstärkas. (Se prop. 2001/02:158 s. 103.) I
propositionen sägs vidare (s. 110) att FRA bör bl.a. kunna
- stödja insatser vid nationella kriser med IT-inslag,
- medverka till identifieringen av inblandade aktörer
vid hot mot samhällsviktiga system,
- genomföra aktiv IT-kontroll och
- ge annat tekniskt stöd inom informationssäkerhetsområdet.
Enligt Försvarsutskottet, som har diskuterat synpunkterna i
propositionen på informationssäkerheten, (se bet.
2001/2002:FöU 10 s. 73) är det viktigt att det finns en statlig
myndighet som kan ge kvalificerat stöd i informationssäkerhetsfrågor.
FRA har enligt utskottet kunskap och
säkerhetsmedvetande för att få ansvar för att tillhandahålla
teknikkompetens inom den offentliga sektorn. Regeringen
har också genom ändringar i instruktionen för FRA, som har
trätt i kraft den 1 februari 2003, följt upp propositionen och
givit FRA de uppgifter som har angivits i denna.
Utvecklingen i den tekniska miljö, som
underrättelsetjänsten och därmed
signalspaningsverksamheten skall bedrivas, har skapat en
ytterligare dimension, när det gäller det vidgade
säkerhetsbegreppets konsekvenser för verksamheten.
Möjligheten att fortsättningsvis genom signalspaning kunna
inhämta relevant militär och en avsevärt ökande civil telesänd
kommunikation blir allt mer komplicerad med hänsyn till
trafikmängd och teknikutvecklingen på telekommunika

SOU 2003:30 Utgångspunkter för utredningsuppdrag
39
tionsområdet. Teknikutvecklingen, framför allt när det gäller
civila kommunikationssystem, sker mycket snabbt och
metoderna för att kommunicera varierar stort. Detta ställer
krav på att fortlöpande utveckla den teknik och metodik som
behövs för att bedriva signalspaningsverksamhet.
2.2 FRA:s verksamhet, uppgifter och organisation
2.2.1 Inledning
Såsom har redovisats ovan i avsnitt 2.1.4 har statsmakterna
sedan mitten av 1990-talet i främst regeringens
försvarspropositioner angivit hur konsekvenserna av den
säkerhetspolitiska utvecklingen skall återspeglas i
underrättelseorganens verksamhet. På så sätt har allmänna
utgångspunkter för verksamheten angivits. Mer övergripande
styrs verksamheten och inriktningen av de uppgifter som
underrättelseorganen och därmed också FRA har att fullgöra
också genom bestämmelser om försvarsunderrättelseverksamhet
i lagen (2000:120) om försvarsunderrättelseverksamhet
och förordningen (2000:131) om sådan
verksamhet. I övrigt skall, direkt och i detalj, verksamheten
regleras vid och uppgifterna för de enskilda myndigheterna
genom regeringens särskilda föreskrifter i förordning,
regleringsbrev eller på annat sätt. Sålunda kan regeringen i
instruktioner för eller i regleringsbrev till den enskilda
myndigheten hänvisa till de allmänna utgångspunkter som har
angivits för verksamheten. I denna form ges även mer
detaljerade föreskrifter för verksamheten och de särskilda
eller preciserade uppgifter som myndigheten enligt
regeringen skall ha.
Verksamheten vid och uppgifterna för FRA regleras
särskilt för FRA genom förordningen (1994:714) med
instruktion för FRA och det årliga regleringsbrevet för
myndigheten jämte en bilaga till detta. I instruktionen för
FRA anges att FRA är en uppdragstagande myndighet som
har att utföra signalspaning enligt den inriktning som
regeringen, Försvarsmakten och övriga uppdragsgivare anger

Utgångspunkter för utredningsuppdrag SOU 2003:30
40
för olika särskilda uppdrag som ges åt FRA. Sålunda ger
regeringen bl.a. i enlighet med bilagan till regleringsbrevet på
årsbasis olika mer eller mindre preciserade underrättelseuppdrag
åt försvarsunderrättelsemyndigheterna (Försvarsmakten,
FRA, FOI och FMV) i enlighet med vad som anges i
särskild inriktning av Regeringskansliet. Försvarsmakten skall
i enlighet med 4 § förordningen (2000:555) med instruktion
för Försvarsmakten leda och bedriva försvarsunderrättelseverksamheten
enligt den nyss angivna lagen. Det innebär att
Försvarsmakten bl.a. genom särskilda s.k. inriktningsdokument
på årsbasis ger vissa uppdrag åt FRA.
Mellan FRA och några uppdragsgivande myndigheter finns
avtal om att FRA skall fullgöra vissa uppgifter. Sådana avtal
föreligger mellan FRA och Försvarsmakten, SÄPO och
Försvarets materielverk. I övrigt har FRA såsom en
uppdragstagande myndighet att utföra de uppdrag som efter
hand ges av Regeringskansliet, Försvarsmakten och andra
myndigheter.
I det förevarande avsnittet 2.2 kommer i det följande att
behandlas de allmänna i lag och förordning givna
bestämmelserna för försvarsunderrättelseverksamhet (avsnitt
2.2.2) och de särskilda för FRA av regeringen utfärdade
bestämmelserna om FRA:s verksamhet och uppgifter (avsnitt
2.2.3). Vidare behandlas FRA:s verksamhet, uppgifter och
organisation mer allmänt (avsnitt 2.2.4). Den detaljerade
inriktning för verksamheten som i övrigt ges i form av
särskilda uppdrag av regeringen, Försvarsmakten och olika
myndigheter genom inriktningsdokument, avtal eller på annat
sätt kommer att behandlas nedan under avsnitten 5 och 6.
Avsnitten rör bl.a. den övergripande inriktningen av FRA
respektive FRA:s rapportering.
2.2.2 Bestämmelser om försvarsunderrättelseverksamhet
Lagen om försvarsunderrättelseverksamhet tar sikte på
uppgifter och arbetsformer för de myndigheter, som
regeringen enligt lagen skall utse för att bedriva sådan
verksamhet. Av dessa myndigheter är FRA en. I lagen anges
att försvarsunderrättelseverksamhet, som avser både militärt
och civilt försvar inom ramen för totalförsvaret, skall bedrivas

SOU 2003:30 Utgångspunkter för utredningsuppdrag
41
för att kartlägga yttre militära hot mot landet och till stöd för
svensk utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik. Vidare anges
att det i verksamheten ingår att medverka i svenskt
deltagande i internationellt säkerhetssamarbete och att, enligt
vad regeringen närmare bestämmer, medverka med
underrättelser för att stärka samhället vid svåra påfrestningar
på samhället i fred.
Begreppet försvarsunderrättelseverksamhet täcker således
enligt lagen inte bara underrättelseverksamhet till stöd för det
militära försvaret och till svensk utrikes-, försvars- och
säkerhetspolitik. Begreppet täcker även sådan verksamhet
som har samband med internationellt säkerhetssamarbete
eller som syftar till att stärka samhället vid svåra påfrestningar
(se prop. 1999/2000:25 s. 7). Det har ansetts lämpligt att
benämna underrättelseverksamheten som försvarsunderrättelseverksamhet
för att göra åtskillnad till andra nyskapade
begrepp i annan lagstiftning såsom kriminalunderrättelseverksamhet
och skatteunderrättelseverksamhet (se
SOU 1999:37 s. 322 och prop. 1999/2000:25 s. 5 f. och 13
ff.).
I den proposition som låg till grund för lagen, som trädde i
kraft den 1 juli 2000, har såsom bakgrund och
utgångspunkter för lagstiftningen angivits att förändringarna
i omvärlden avsevärt har påverkat uppgifterna för den tidigare
militärt inriktade underrättelsetjänsten. Det har framhållits
att nya säkerhetshot har efterträtt tidigare militära
angreppshot mot landet och vårt närområde. Dessa ”hot har
uppstått i form av migrationstryck, politisk och social
instabilitet och påfrestningar på det ekologiska systemet.
Härtill kommer risk för spridning av massförstörelsevapen,
terrorism, etniska och kulturella konflikter m.m.” Ansvaret
för åtgärder mot nya säkerhetshot, som inte bedöms utgöra
någon direkt fara för landet, ligger emellertid på olika civila
statliga och kommunala myndigheter. Enligt propositionen
bör emellertid den militära underrättelsetjänsten inom ramen
för uppdrag kunna stödja dessa myndigheter med inhämtning
och analys av information i särskilda fall. Vidare påpekades
den tyngdpunktsförskjutning som har skett och alltjämt sker
av underrättelseverksamheten från en militärt inriktad
verksamhet till en civilt inriktad sådan.
(Se SOU 1999:37 s. 239 ff. och prop. 1999/2000:25 s. 6 och
14.)

Utgångspunkter för utredningsuppdrag SOU 2003:30
42
Regeringen ansvarar enligt lagen om försvarsunderrättelseverksamhet
för den närmare inriktningen av den underrättelseverksamhet
, som skall bedrivas av Försvarsmakten och
de andra myndigheter som regeringen anger. Uppgiften att
bedriva underrättelseverksamhet skall enligt lagen fullgöras
genom inhämtning, bearbetning och analys av information.
Mot denna bakgrund skall det utarbetas hotbildsanalyser och
underrättelsebedömningar i underrättelsefrågor som skall
rapporteras till Regeringskansliet och andra berörda
myndigheter. (Se prop. 1999/2000:25 s. 15 f.)
I lagen anges vidare att de myndigheter som bedriver
försvarsunderrättelseverksamhet får, enligt regeringens
närmare bestämmande, samarbeta i underrättelsefrågor med
andra länder och internationella organisationer. Ett utbyte av
underrättelseinformation får dock, enligt vad som uttrycks
mer preciserat i förordningen om försvarsunderrättelseverksamhet
, ske endast under förutsättning att syftet är att
tjäna statsledningen och det svenska totalförsvaret.
Försvarsunderrättelseverksamhet får enligt lagen inte avse
uppgifter som ligger inom ramen för brottsbekämpande eller
brottsförebyggande arbete som ankommer på olika
myndigheter. Däremot skall dessa, liksom andra
myndigheter, kunna lämnas biträde. (Se prop. 1999/2000:25 s.
6 och bet. 1999/2000:FöU3 s. 8 f.) Slutligen anges i lagen att
en särskild nämnd skall ha insyn i försvarsunderrättelseverksamheten
enligt vad regeringen närmare föreskriver.
I förarbetena till lagen anges fyra grundprinciper som skall
gälla försvarsunderrättelseverksamheten. Grundprinciperna
har inte kommit till uttryck i lagtext men det hänvisas till att
principerna, som har vuxit fram efter hand, har sitt ursprung i
olika propositioner och utskottsbetänkanden bl.a. i samband
med försvarsbeslut (se bl.a. bet. FöU 1973:25 s. 11 och 28,
prop. 1975/76:189 s. 87 f., bet FöU 1975/76:40 s. 4 samt bet.
KU 1987/88:40 s. 191 och 1990/91:KU 30 s. 35, 37, 105, 313
och 317 f.).
Enligt grundprinciperna gäller bl.a. att
försvarsunderrättelse-verksamheten skall bedrivas i enlighet
med statsmakternas utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiska
intentioner. Verksamheten får uteslutande avse underrättelser
av betydelse för rikets yttre säkerhet och för det
internationella säkerhetssamarbetet i form av svenskt stöd till
och deltagande i säkerhetsfrämjande samarbete samt i

SOU 2003:30 Utgångspunkter för utredningsuppdrag
43
fredsfrämjande och humanitära insatser. Verksamheten skall
tjäna endast vårt lands säkerhetspolitiska intressen och får
därmed inte bedrivas på uppdrag av någon annan stat eller låta
andra staters intressen gå före våra egna. Utbyte av
information med utländska
underrättelse- och säkerhetstjänster får ske endast under
förutsättning att syftet är att tjäna statsledningen och det
svenska totalförsvaret.
I förordningen om försvarsunderrättelseverksamhet anges
att verksamheten skall bedrivas, förutom av Försvarsmakten,
av FRA, Försvarets materielverk (FMV) och Totalförsvarets
forskningsanstalt (FOI). Det föreskrivs vidare att de
myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet
får samarbeta i underrättelsefrågor med andra länder och
internationella organisationer under förutsättning att syftet
med samarbetet är att tjäna den svenska statsledningen och
det svenska totalförsvaret. I övrigt innehåller förordningen
ett antal bestämmelser om skyldighet för de myndigheter
som bedriver försvarsunderrättelse-verksamhet att i olika
avseenden lämna information i frågor som rör verksamheten
eller att samverka i sådana frågor. Sålunda skall till
Regeringskansliet genom Försvarsdepartementet anmälas
frågor om samarbete i underrättelsefrågor med andra länder.
Myndigheterna skall vidare samverka med SUND när det
gäller försvarsunderrättelseverksamheten. Vidare skall
Försvarets underrättelsenämnd (FUN), som är den särskilda
nämnd som enligt lagen om försvarsunderrättelseverksamhet
skall ha insyn i försvarsunderrättelseverksamheten,
informeras om bl.a. samarbetet med andra länder.
2.2.3 Särskilda av regeringen utfärdade bestämmelser och
direktiv om FRA:s verksamhet och uppgifter
FRA, som bildades år 1942, är enligt den tidigare nämnda
förordningen med instruktion för FRA en central
förvaltningsmyndighet med uppgift att bedriva signalspaning.
Signalspaningen innebär, som redan nämnts, enligt
instruktionen att med mottagarsystem och andra elektroniska
hjälpmedel registrera radiosignaler för att hämta in
underrättelser. Signalerna kan komma från kommunikation

Utgångspunkter för utredningsuppdrag SOU 2003:30
44
genom tal, telegrafi, data och fjärrskrift eller ha andra
funktioner i samband med radar, navigering eller överföring
av mätvärden.
Vidare anges i instruktionen för FRA, som redan framgått,
att signalspaningsverksamheten skall bedrivas enligt den
inriktning som regeringen, Försvarsmakten och övriga
uppdragsgivare ger. Det är uppdragsgivaren som på detta sätt
styr verksamheten. FRA är således enligt instruktionen en
uppdragstagande myndighet som skall utföra signalspaning i
enlighet med vad olika uppdragsgivare anger såsom
målsättning och syfte med spaningen.
FRA skall vid utövande av verksamheten enligt sin instruktion
särskilt ha förmåga att
- följa förändringen av signalmiljön i omvärlden, den
tekniska utvecklingen och signalskyddet
- fortlöpande utveckla den teknik och metodik som
behövs för att bedriva verksamheten,
- utföra matematiska bedömningar av kryptosystem
för totalförsvaret.
FRA skall vidare enligt instruktionen ha hög teknisk
kompetens inom informationssäkerhetsområdet. FRA får
efter begäran stödja sådana statliga myndigheter och statligt
ägda bolag som hanterar information som bedöms vara
känslig ur sårbarhetssynpunkt eller ur ett säkerhets- eller
försvarspolitiskt avseende. FRA skall därvid, såsom redan har
berörts, särskilt kunna
1. stödja insatser vid nationella kriser med ITinslag
,
2. medverka till identifieringen av inblandade
aktörer vid IT-relaterade hot mot samhällsviktiga
system,
3. genomföra IT-säkerhetsanalyser,
4. ge annat tekniskt stöd.
FRA skall vidare enligt instruktionen samverka med andra
organisationer inom informationssäkerhetsområdet såväl
inom som utom landet.
Som en ytterligare uppgift enligt instruktionen har FRA att
biträda andra myndigheter vid värdering, utveckling,
anskaffning och drift av signalspaningssystem.
SOU 2003:30 Utgångspunkter för utredningsuppdrag
45
I regleringsbrevet för FRA för budgetåret 2003, som till sin
utformning avviker från tidigare års regleringsbrev för
myndigheten, hänvisas till att FRA, i likhet med ett antal
andra myndigheter, i sin verksamhet skall bidra till målen för
politikområdena Totalförsvar och Skydd och beredskap mot
olyckor och svåra påfrestningar.
När det gäller politikområdet Totalförsvar skall FRA:s
resurser liksom andra totalförsvarsresurser användas för att
- försvara Sverige mot väpnat angrepp,
- hävda vår territoriella integritet,
- bidra till fred och säkerhet i omvärlden och
- bidra till att stärka det svenska samhället vid svåra
påfrestningar i fred.
Uppgiften för FRA i dessa sammanhang är, enligt
regleringsbrevet och såsom har angivits i lagstiftningen, att
bedriva signalspaning till stöd för svensk utrikes-, säkerhets och
försvarspolitik. FRA skall härvid rapportera till
regeringen i enlighet med vad som beslutas i ett hemligt
regeringsbeslut.
FRA skall vidare inom ramen för verksamhetsområdet för
det militära försvaret ge Försvarsmakten det stöd som är
nödvändigt för att Försvarsmakten skall kunna använda
totalförsvarsresurser på ett ändamålsenligt sätt. Stödet avser
därvid inte bara signalspaning utan även materiel- och
personalförsörjning m.m. Det militära försvaret omfattar i
dessa sammanhang den verksamhet som bedrivs av
Försvarsmakten och av FMV, FOI, Försvarshögskolan och
Försvarets pliktverk.
FRA skall, inom ramen för det militära försvaret genom
underrättelserapportering tillgodose regeringens,
Försvarsmaktens och övriga uppdragsgivares behov av
underrättelser för att skapa fullgoda underlag för planering,
beslut och genomförande av verksamhet. FRA:s uppdrag skall
bedrivas så att verksamheten snabbt kan anpassas till
händelseutvecklingen i omvärlden. Rapportproduktionen
skall vara förankrad i och styrd av uppdragsgivarens behov.
Vidare skall FRA producera signalreferensbibliotek för
Försvarsmaktens behov. FRA skall även stödja
Försvarsmakten i uppgiften att hävda Sveriges territoriella
integritet. FRA skall också stödja Försvarsmaktens
förbandsproduktion och därvid utveckla metodik och

Utgångspunkter för utredningsuppdrag SOU 2003:30
46
fackutbilda personal. Vidare skall FRA enligt regleringsbrevet
stödja svenska förband i internationell tjänst med kompetens
vad gäller signalspaningsutrustning och metodik som behövs
främst för att förvarna om omedelbara hot mot förbanden.
FRA skall även förbereda underrättelsestöd till svenska
förband anmälda till EU:s styrkeregister
FRA skall också enligt regleringsbrevet stödja
Försvarsmakten och andra myndigheter med utveckling av
system där signalspaningsutrustning ingår. Regeringskansliet
skall stödjas med underhåll av datorsystem. FRA får på
uppdrag av FMV utföra prov och försök inom
telekrigsområdet.
FRA skall vidare inom ramen för det civila totalförsvaret
efter uppdrag lämna stöd inom sitt kompetensområde till
myndigheter m.m. Målet för FRA:s verksamhet är därvid att
värna civilbefolkningen, trygga en livsnödvändig försörjning
och säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och bidra
till Försvarsmaktens förmåga vid ett väpnat angrepp och krig
i vår omvärld. Vidare är målet att bidra till fred och säkerhet i
omvärlden samt att stärka samhällets förmåga att förebygga
och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred.
När det gäller politikområdet Skydd och beredskap mot
olyckor och svåra påfrestningar anges att målet för FRA:s
verksamhet är att minska risken för och konsekvenserna av
olyckor och svåra påfrestningar på samhället i fred och
minska lidande och skadeverkningar av olyckor och
katastrofer i andra länder. Inom politikområdet har FRA
särskilt enligt regleringsbrevet att bidra till att samhällets
förmåga att möta IT-relaterade hot ökar.
Enligt regleringsbrevet har FRA uppdrag att redovisa sin
bedömning av i vilken omfattning hot, risker och
påfrestningar inom den vidgade hotbilden har kunnat
behandlas. Av redovisningen skall framgå hur värderingar har
gjorts och hur slutsatser har dragits.
I en särskild bilaga till regleringsbrevet ges riktlinjer för
försvarsunderrättelseverksamheten vid bl.a. FRA. I bilagan
hänvisas inledningsvis till lagen och till förordningen om
försvarsunderrättelseverksamhet och till instruktionen för
FRA. Fortsättningsvis anges följande.
Försvarsunderrättelseverksamheten skall bedrivas av
försvarsunderrättelsemyndigheterna för att kartlägga yttre
militära hot mot landet och till stöd för svensk utrikes-,

SOU 2003:30 Utgångspunkter för utredningsuppdrag
47
försvars och
säkerhetspolitik. Försvarsunderrättelsemyndigheterna
skall hålla en sådan beredskap att
verksamheten snabbt kan anpassas till händelseutvecklingen i
omvärlden. Den tyngdpunktsförändring som skett från
traditionell militär förvarning och heltäckande operativ och
taktisk förvarning mot strategiska och icke-militära
underrättelser och den vidgade hotbilden skall fortsätta.
Försvarsunderrättelsemyndigheterna skall utveckla sin
förmåga att analysera globala trender som kan få effekter mot
landet och som har säkerhetspolitisk relevans. Den vidgade
synen på vad som infattas i hot mot landets säkerhet medför
att högre krav ställs på försvarsunderrättelsemyndigheterna
beträffande samverkan och samordning med andra
myndigheter. Därutöver krävs nära kontakt mellan
försvarsunderrättelsemyndigheterna och deras avnämare för
att försvarsunderrättelseverksamheten skall ge bättre
beslutsunderlag. Tidskraven har skärpts, vilket ställer ökade
krav på myndigheternas snabbhet och delgivning.
Försvarsunderrättelseverksamheten skall tillgodose sådana
underrättelsebehov som uppstår till följd av Sveriges
internationella verksamhet. Sveriges allt bredare medverkan i
det internationella säkerhetssamarbetet kräver att statsmakterna
genom försvarsunderrättelseverksamheten får
erforderlig information att lägga till grund för konfliktförebyggande
åtgärder, krishantering, planering och beslut
om insats. Detta arbete skall ha hög prioritet.
Försvarsunderrättelsemyndigheterna skall bidra till ett
stärkt underrättelsesamarbete inom ramen för EU:s
gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik GUSP och EU:s
krishanteringsförmåga ESDP.
Information som saknar betydelse för försvarsunderrättelsemyndigheternas
försvarsunderrättelseverksamhet skall
inom ramen för gällande bestämmelser förstöras. Material
som har ett sådant innehåll att det bör komma till polisens
kännedom skall dock överlämnas till denna.
Försvarsmakten, Totalförsvarets forskningsinstitut och
Försvarets materielverk skall samråda med Försvarets
radioanstalt vid utveckling, anskaffning och operativ drift av
signalspaningssystem i syfte att säkerställa en effektiv
användning av landets samlade signalspaningsresurser.
Försvarsunderrättelsemyndigheterna skall till stöd för
svensk utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik till regeringen

Utgångspunkter för utredningsuppdrag SOU 2003:30
48
löpande rapportera i enlighet med vad som beslutas i den
särskilda inriktningen.
Regeringen har genom beslut den 12 december 2002 angivit
en särskild inriktning för budgetåret 2003 avseende
försvarsunderrättelsemyndigheterna. Dessa skall enligt
beslutet inrikta sin verksamhet och anpassa sin rapportering
enligt vad som framgår av en hemlig bilaga till
regeringsbeslutet. Försvarsunderrättelsemyndigheterna skall
under budgetåret följa de närmare anvisningar avseende den
särskilda inriktningen som lämnas av Regeringskansliets
samordningssekretariat för säkerhetspolitiska underrättelsefrågor
(SUND)
2.2.4 Allmänt om FRA:s verksamhet, uppgifter och
organisation
En redovisning av regeringens bestämmelser om FRA:s
verksamhet och uppgifter har lämnats i avsnitt 2.2.3.
En övergripande uppgift för FRA, såsom anges i
lagstiftningen och i regleringsbrevet för FRA, är att bedriva
signalspaning till stöd för svensk utrikes-, säkerhets- och
försvarspolitik. FRA skall genom rapportering förse
regeringen, Försvarsmakten och andra uppdragsgivare med
underrättelser som behövs för att ge underlag för planering,
beslut och verkställighet. FRA:s verksamhet bygger således
på att vara en uppdragstagande myndighet och verksamheten
skall vara förankrad i och styrd av uppdragsgivarnas behov av
underrättelser. Verksamheten skall bedrivas så att den snabbt
kan anpassas till den säkerhetspolitiska omvärldsutvecklingen
och inriktas mot att bevaka den nationella säkerheten.
FRA:s signalspaning syftar, som redan framgått, bl.a. till att
ge underlag för bedömning i fråga om sådan förvarning om
förhållanden i omvärlden, som kan påverka landet i
säkerhetspolitiska och militära hänseenden. Signalspaningen
bedrivs som kommunikationsspaning mot utländsk
radiokommunikation (KOS) och som s.k. teknisk
signalspaning (TES) mot vissa sändningar av annan karaktär.
Den utförs från stationer, som med hänsyn till radiovågornas
utbredning är placerade på lämpliga platser i Sverige. Spaning

SOU 2003:30 Utgångspunkter för utredningsuppdrag
49
bedrivs även från flygburna stationer och från fartyget HMS
Orion.
Kommunikationsspaningen, KOS, riktar sig mot sådana
signaler som bär ett verbalt kommunikationsinnehåll mellan
en sändare och en mottagare, dvs. telefoni, telegrafi,
fjärrskrift eller dataöverföring. KOS bedrivs av FRA inom
alla våglängdsområden där kommunikationssändningar
förekommer. Främst inom kortvågsområdet är räckvidden
mycket god. Signaler kan ofta uppfångas från krisområden på
andra kontinenter.
KOS riktas mot såväl civila och militära eterburna signaler
över kommunikationssatelliter och radiolänkar. Sändande
källor lägesbestäms med hjälp av pejlanläggningar. I
förlängningen kan en eventuell militär motståndares
organisation, stridsindelning, taktik och beredskap med mera
klarläggas och kartläggas.
Den tekniska signalspaningen, TES, riktas mot signaler
med andra syften än kommunikation, främst mot målsökar-,
radar- och navigeringssystem. TES används i huvudsak för att
utvinna teknisk information. Syftet är bl.a. att identifiera och
lägesbestämma främmande flygplan och fartyg, att ge
information om främmande vapensystems prestanda samt att
varna för potentiella hot mot egna vapensystem. TES är också
grunden för egen offensiv s.k. telekrigföring. Utvecklingen
inom området för telekrigföring med elektroniska
stridsmedel utgör ett allt större hot, eftersom sådana
stridsmedel helt kan såväl förstöra vitala civila informations och
kommunikationssystem som slå ut påkostade militära
lednings- och vapensystem. Utvecklingen ställer ökande krav
på signalkunskap hos FRA och på att FRA bl.a. kan förse
Försvarsmakten med aktuella s.k. signalreferensbibliotek,
som kan utnyttjas i varnar- och motmedelssystem på bl.a.
örlogsfartyg och i stridsflygplan. Genom att avlyssna en
signal skapas möjligheter att följa främmande stridskrafters
rörelser och att identifiera dessa. Genom s.k. teknisk
signalspaning (TES) kan en motståndares vapensystem
avlyssnas och ge underlag för att bedöma dessas prestanda.
Inhämtade signaler i både KOS- och TES-funktionen
bearbetas, analyseras och ställs samman till underrättelserapporter
som sänds till FRA:s olika uppdragsgivare.
Inhämtningen sker genom avlyssning mot och registrering av
utvalda signaler. Den sändande parten söker ofta skydda

Utgångspunkter för utredningsuppdrag SOU 2003:30
50
innehållet i kommunikation genom ett utvecklat s.k.
signalskydd bl.a. i form av kryptering. Bearbetningen inom
ramen för KOS-verksamheten syftar till att forcera
signalskyddet och frilägga eller beskriva sändningarnas
innehåll. Teknisk analys, trafikbearbetning och kryptoforcering
är verktyg för detta. En fortsatt analys ger de
faktiska underrättelser, som är syftet med verksamheten.
I FRA:s uppgift att bedriva signalspaningsverksamhet till
stöd för utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiken ingår att ge
stöd åt Försvarsmakten och att medverka i det svenska
deltagandet i internationellt säkerhetssamarbete. FRA har i
sistnämnda hänseende att på uppdrag av Försvarsmakten
stödja svenska förband i internationell tjänst med
signalspaningsutrustning och metodik som behövs bl.a. för
att förvarna om hot mot förbanden. FRA skall också lämna
stöd i form av underrättelser till svenska förband som är
engagerade i internationell tjänst.
Stödet till Försvarsmakten innebär i övrigt bl.a. att på
uppdrag av Försvarsmakten stödja förbandsproduktion och
därvid utveckla och anskaffa signalspaningssystem samt att
utveckla metodik och att fackutbilda personal. En väsentlig
och övergripande uppgift är eljest att på uppdrag stödja
Försvarsmakten med underrättelseinformation när det gäller
Försvarsmaktens huvuduppgifter att försvara landet mot
väpnat angrepp och att hävda landets territoriella integritet.
FRA har vidare att på uppdrag av olika myndigheter
medverka med underrättelser i uppgiften att stärka samhället
vid svåra påfrestningar i fred. FRA har enligt sin instruktion i
övrigt att bedriva signalspaning i enlighet med vad
uppdragsgivande myndigheter anger.
Enligt instruktionen skall FRA vidare särskilt följa
förändringen av signalspaningsmiljön i omvärlden, den
tekniska utvecklingen och signalskyddet. Mot bl.a. den
bakgrunden kan FRA ge stöd genom att utföra ITsäkerhetsanalyser
för att säkerställa skydd av information och
informationsteknik mot dataintrång och s.k. informationskrigföring.
Uppdragen utförs åt myndigheter och statligt
ägda bolag som hanterar information som bedöms vara
känslig från sårbarhetssynpunkt eller ur ett säkerhets- eller
försvarspolitiskt perspektiv. FRA skall därvid, såsom har
angivits i den tidigare berörda (se avsnitt 2.1.4) propositionen
2001/02:158 (s. 110) bl.a. ge stöd i olika hänseenden.

SOU 2003:30 Utgångspunkter för utredningsuppdrag
51
FRA:s rapportering är av olika slag. De flesta rapporterna
går till den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten,
MUST, inom Försvarsmakten. Till mottagarna av FRA:s
underrättelser hör även Regeringskansliet. Andra uppdragsgivare
är SÄPO, Rikskriminalpolisen, FOI, FMV, Tullverket
och Kustbevakningen.
FRA delger löpande signalspaningsunderrättelser med
Försvarsmakten. Dagligen görs även sammanställningar
avpassade för att tillgodose olika underrättelsebehov hos
skilda uppdragsgivare. Rapporteringen kan för Försvarsmaktens
del t. ex. röra främmande stridskrafters rörelser,
övningar, prov av vapen, kränkningar av svenskt territorium
m.m. Den dagliga rapporteringen rör i övrigt information av
betydelse för bedömningar av internationell krishantering
samt den allmänna internationella utrikes och
försvarspolitiska utvecklingen. Ämnesrelaterad regelbunden
rapportering sker om bl.a. extremism, terrorism och
proliferation samt om förhållandena i vissa regioner såsom
Balkan, Persiska viken, Centralasien och andra särskilda kris eller
spänningsområden. En mer långsiktig och bearbetad
redovisning sker på månads- eller årsbasis om bl. a.
främmande stridskrafters taktik, organisation, struktur och
ledning.
FRA behandlar inom ramen för bearbetningen av
signalspaningsmaterial, som nyss nämnts, också frågor om
kryptering. Det gäller dels kryptoforcering, dels matematiska
analyser och kryptosystem som används i första hand inom
totalförsvaret. Syftet med det senare är att avgöra om
systemen ger ett erforderligt skydd av innehållet i
kommunikation s.k. signalskydd. FRA stödjer, förutom
Försvarsmakten, även andra myndigheter t.ex. UD och
Rikskriminalpolisen i kryptofrågor.
Under hösten 1999 genomfördes en förändring av FRA:s
organisation. Omorganisationen syftade bl.a. till en
samordning av militär och icke-militär signalspaning som
tidigare hade bedrivits i olika avdelningar som i princip var
helt skilda från varandra. Vardera avdelningen bedrev separat
inhämtning, bearbetning och analys samt rapportproduktion.
Den nya organisationen skulle bl.a. möjliggöra en bättre
beredskap för att följa upp nya hot och risker inom ramen för
en förändrad säkerhetspolitisk situation och ett vidgat
säkerhetsbegrepp. Det framstod också som möjligt att göra

Utgångspunkter för utredningsuppdrag SOU 2003:30
52
samordningsvinster genom att skapa för militär och civil
signalspaning gemensamma avdelningar för inhämtning,
bearbetning respektive underrättelserapportering.
Omorganisationen har inneburit att under
generaldirektören finns en ledningsstab och sju avdelningar
jämte vissa särskilda funktioner. Med undantag för vad som
inryms under en särskild avdelning för teknisk signalspaning
så har all inhämtning, bearbetning respektive analys och
rapportering samlats under tre särskilda avdelningar. TESavdelningen
inkluderas egen inhämtning, bearbetning och
rapportering. Vidare finns avdelningar för administration,
drift och underhåll samt systemutveckling. Behovet av
förändringar i FRA:s nuvarande organisation behandlas nedan
i avsnitt 8.
53
3 Signalspaningsverksamhet i
andra länder
Signalspaningsverksamheten i de flesta västeuropeiska
länderna har efter det kalla krigets slut präglats av att
försvarspolitiska frågor har minskat i betydelse. Behovet av
underrättelser och därmed också signalspaningsunderrättelser
har ändrat karaktär mot bl.a. mer allmänt säkerhetspolitiska
frågor och mot s.k. nya hot. Det ändrade världsläget har
generellt sett i Västeuropa lett till en sänkt militär beredskap.
Detta har emellertid också medfört högre krav på en
kompetent och effektiv underrättelsetjänst, som genom bl.a.
signalspaning kan ge underlag för nödvändiga politiska
bedömningar och prognoser som kan läggas till grund för
försvarsplaneringen i stort, men som även kan ge förvarning i
ett kortare perspektiv om en hotfull situation skulle uppstå.
De nya säkerhetshoten ställer också krav på underrättelser
om svårbedömbara icke-militära hotbilder och risker i form
av bl.a. ekonomiska kriser, flykting- och migrationsrörelser,
ekologiska hot, spridning av massförstörelsevapen,
internationell brottslighet och terrorism. Terrordådet den 11
september 2001 i New York har påverkat underrättelseverksamheten
i hög grad i många länder.
Underrättelsekommittén har i sitt betänkande, SOU 1999:37
s. 128 ff., lämnat en relativt utförlig redogörelse för vissa
främmande länders underrättelseorganisationer och bl.a.
signalspaningsverksamhet. Utredningen hänvisar till
betänkandet och gör endast följande kompletterande
anmärkningar.
Den tidigare koncentrationen i de flesta västeuropeiska
ländernas militärt inriktade underrättelseverksamhet mot före
detta Sovjetunionen har minskat drastiskt. Antalet anställda

Signalspaningsverksamhet i andra länder SOU 2003:30
54
inom signalspaningsverksamheten har också minskat, i vissa
fall ner mot hälften. I flera länder har väsentliga
nedskärningar gjorts i budgeten. På senare tid, bl.a. efter
terroristhändelsen i New York, har dock i allmänhet en
ökning skett när det gäller resurser för bevakning av
terroristhot.
En påtaglig utveckling har skett i många länder mot andra
former av underrättelseinhämtning som ett komplement till
signalspaning. Det gäller främst öppna källor, s.k. OSINT,
som allmänt anses som en allt mer betydelsefull
underrättelsekälla (se bl.a. SOU 1999:37 s. 257 ff.). Vidare
har det ansetts nödvändigt med en allt starkare samverkan
mellan underrättelseinhämtning genom signalspaning,
SIGINT, och s.k. personbaserad inhämtning, HUMINT, för
att åstadkomma en tillförlitlig, snabb och sammanvägd
underrättelse. I många länder inryms olika former för
underrättelseinhämtning därför också inom samma
organisation, dock inte i Storbritannien och USA. Om inte
dessa är samlade styrs de till en nära samverkan genom hårt
etablerade rutiner.
Den militärt inriktade signalspaningen genom avlyssning av
kommunikation, s.k. kommunikationsspaning, riktar sig i de
flesta västeuropeiska länderna enbart mot förhållanden i
utlandet och mot andra än det egna landets medborgare. I
några länder får signalspaningen endast riktas mot
radiokommunikation och inte mot kommunikation via kabel,
s.k. trådbunden kommunikation. I de flesta länderna är
emellertid inte frågan om avlyssning knuten till på vilket sätt
kommunikationen överförs.
Mot bakgrund av det skydd mot bl.a. hemlig avlyssning
eller upptagning av telefonsamtal som har utvecklats i regler
inom ramen för den europeiska gemenskapen, har de flesta
länderna inom gemenskapen utfärdat nationella regler för
förutsättningarna för kommunikationsspaning. Sådana
nationella regler tar i de flesta länderna sikte på vilka åtgärder
för spaning som får vidtas med avseende på bl.a. hur
avlyssning utförs, hur lagring av avlyssnad kommunikation
sker och hur underrättelserapportering utformas. I
lagstiftningen anges också mot bakgrund av den
gemenskapsrättsliga lagstiftningen ändamålet för avlyssningsåtgärder
såsom t.ex. nationell säkerhet, skydd för landets
ekonomiska välstånd och skydd mot terrorism.

SOU 2003:30 Signalspaningsverksamhet i andra länder
55
I ländernas nationella regler anges också mot bakgrund av
den gemenskapsrättsliga regleringen att viss kontroll skall
utövas för att bevaka att kommunikationsspaning inte utövas
i strid med gällande rätt. Vidare ges regler om bl.a.
domstolsprövning till skydd mot integritetskränkningar som
kan förekomma i samband med kommunikationsspaning och
rätt till skadestånd vid sådana kränkningar.
57
II Övervägande
4 Vissa utgångspunkter för
Utredningens överväganden
En utgångspunkt för Utredningens översyn av FRA skall
enligt utredningsdirektiven vara att FRA även i fortsättningen
är en självständig myndighet under regeringen med uppgift
att utföra såväl militär som civil signalspaning. FRA
betecknas således som självständig i förvaltningsrättslig
mening även om signalspaningsverksamheten bygger på att
myndigheten är uppdragstagande och en stödfunktion.
Verksamheten skall därvid, såsom har redovisats ovan under
avsnitt 2.2.1, följa de allmänna utgångspunkter för
verksamheten som statsmakterna anger generellt för den
militära underrättelseverksamheten. Mer i detalj förutsätts
FRA enligt sin instruktion och regleringsbrev styras av de
enskilda uppdragsgivarnas särskilda och uttalade behov av
underrättelseinformation. Verksamheten skall således i
princip inte bygga på FRA:s egna bedömningar av vilka
underrättelsebehov som skall tillgodoses eller på en
självständig bedömning av eller prioritering mellan skilda
uppdragsgivares behov av underrättelser.
Enligt de i utredningsdirektiven fastlagda utgångspunkterna
för Utredningens arbete skall Utredningen
granska i vilken mån verksamheten vid FRA har följt den
tyngdpunktsförskjutning som skett i fråga om inriktningen
av underrättelseverksamheten från militära och mot nya civila
säkerhetshot och mot ökade satsningar på det internationella
säkerhetssamarbetet. Det innebär en granskning av om FRA:s
verksamhet bedrivs i enlighet med de allmänna utgångspunkterna
för verksamheten såsom dessa har angivits av

Vissa utgångspunkter SOU 2003:30
58
statsmakterna. Frågan kan sägas ta sikte på huruvida FRA
totalt sett disponerar de resurser som ställs till förfogande i
form av anslag för verksamheten i överensstämmelse med
dessa utgångspunkter.
Olika enskilda uppdragsgivare har militärt eller civilt
inriktade behov av underrättelser och inriktar därmed i detalj
FRA:s verksamhet mot antingen militära eller civila
underrättelser. Utredningen har enligt direktiven att värdera
signalspaningens betydelse inom olika områden (militärt,
polisiärt etc.) och bedöma hur en avvägning mellan områdena
bör göras. Det får enligt Utredningens uppfattning ske mot
bakgrund av den styrning som FRA förutsätts få av de olika
uppdragsgivarna och hur FRA tillgodoser deras behov av
underrättelser.
På grundval av en bedömning av den säkerhetspolitiska
utvecklingen skall Utredningen föreslå vilka uppgifter FRA
bör ha i framtiden. En översyn av FRA:s verksamhet i dessa
hänseenden framstår enligt Utredningen som angelägen bl.a.
för en anpassning av totalförsvaret till de nya
säkerhetspolitiska förhållandena och för utvecklingen mot
regeringens beslut om ett nätverksbaserat försvar men inte
minst för olika myndigheters behov av stöd med inhämtning
av underrättelseinformation i särskilda fall (se bl.a. prop.
2001:02:10 s. 129 ff. och 247).
Utredningens överväganden och förslag skall vidare enligt
utredningsdirektiven ta sikte på om FRA:s rapporter till
Regeringskansliet och andra myndigheter uppfyller
berättigade anspråk på kvalitet. Häri ligger enligt
Utredningen också ett krav på att en rapport ges i sådan form
och har ett sådant innehåll att den blir användbar mot
bakgrund av uppdragsgivarens särskilda intresse. En självklar
utgångspunkt måste också vara att rapporten är utformad så
att värdet av informationen i rapporten kan bedömas av
uppdragsgivaren.
Utredningen skall vidare överväga och lämna förslag till
åtgärder för att öka samordningen mellan FRA och
myndigheter med underrättelseuppgifter inom andra
områden. Det gäller enligt utredningsdirektiven bl.a. i fråga
om analysförmåga och utnyttjande av öppna källor. Till
frågan om en samordning hör enligt Utredningens mening
självfallet också samråd med andra underrättelseorgan bl.a.
om hur inhämtning bäst skall ske för att tillgodose en

SOU 2003:30 Vissa utgångspunkter
59
uppdragsgivares intressen och hur rapporteringen kan
utformas bl.a. med hänsyn till sekretesskrav. Ett samarbete
och en dialog mellan myndigheterna måste generellt sett
eftersträvas.
Frågan om samordning måste emellertid, som bl.a. har
framhållits i den senaste försvarspropsitionen, ses i ett vidare
perspektiv och inte ta sikte enbart på hanteringen av enskilda
uppdrag som ges FRA. Sålunda krävs en väl fungerande,
effektiv och samordnad underrättelseverksamhet som mer än
tidigare kan vara inriktad mot en vidgad säkerhetspolitisk
hotbild. Även den tekniska utvecklingen verkar i riktning
mot en ökad samordning. De våldsamt ökade
trafikvolymerna, komplexiteten i signalmönster m.m.
förutsätter ett nära samspel mellan de olika underrättelseorganens
inhämtningsfunktioner för att optimal effekt skall
nås. Synergieffekterna är mycket påtagliga för effektiviteten i
underrättelseverksamheten.
I detta sammanhang skall framhållas att det svenska
deltagandet i det internationella säkerhetssamarbetet,
anpassningsprincipen, teknikutvecklingen och den bredare
hotbilden har skapat ett behov av en stärkt samordning inom
underrättelseverksamheten. (Se prop. 2001/02:10 s. 242 och
246 f.) En utgångspunkt för Utredningens överväganden och
förslag måste därför vara ett väsentligt stärkt samarbete och
en väsentligt stärkt samordning.
Utredningens överväganden och förslag skall också omfatta
en utvärdering av FRA:s stöd till Försvarsmakten vid
internationella fredsfrämjande operationer, utveckling av
ledningsförband samt utveckling av varnar och
motverkanssystem. Utredningen skall därvid även göra en
bedömning av den framtida utvecklingen inom dessa
områden. En särskild utgångspunkt för Utredningens
överväganden och förslag måste även i dessa sammanhang
vara dels om det finns en väl fungerande funktion hos
Försvarsmakten för inriktning av FRA och om FRA följer
denna, dels vad den säkerhetspolitiska och tekniska
utvecklingen kan förväntas leda till.
Frågan om FRA:s organisation har varit föremål för
diskussioner under en längre tid. Under hösten 1999
genomfördes en större omorganisation. Utredningen skall
enligt sina direktiv utvärdera den nya organisationen och
lämna förslag till eventuella förändringar. Som mer

Vissa utgångspunkter SOU 2003:30
60
principiella och allmänna utgångspunkter i utvärderingen bör
därvid enligt Utredningens mening gälla
- att omorganisationen verkligen har lett till ökad
effektivitet i signalspaningsverksamheten,
- att tidigare hindrande rutiner eller konserverande
kulturmönster inom myndigheten har kunnat
brytas,
- att ett allmänt behov av rationalisering och ett bättre
utnyttjande av resurser har tillgodosetts.
Enligt i utredningsdirektiven fastlagda utgångspunkter för
Utredningens överväganden och förslag gäller att
Utredningen, med hänsyn till den nyss angivna snabba
tekniska utvecklingen inom signalspaningsområdet, skall
analysera den tekniska utvecklingens påverkan på
verksamheten vid FRA och bedöma det framtida behovet av
investeringar. Utredningen skall vidare bedöma på vilket sätt
myndighetens verksamhet eventuellt kan förändras och
rationaliseras för att åstadkomma ytterligare utrymme för
nyinvesteringar. Lämpligheten och konsekvenserna av att
övergå till ett annat finansieringssystem för investeringarna
skall också granskas. Utredningen skall överväga om andra
metoder i vissa fall kan utnyttjas för att erhålla sådan
information som avses att inhämtas med tekniska system.
FRA är i dag i huvudsak anslagsfinansierad. Utredningen
skall enligt utredningsdirektiven även pröva lämpligheten av
att öka graden av avgiftsfinansiering liksom formerna för en
sådan avgiftsfinansiering. Utredningen skall i övrigt överväga
behovet av författningsändringar och lämna förslag till
nödvändiga sådana.
En allmän utgångspunkt vid översynen av FRA:s
verksamhet bör enligt Utredningens mening vara att se över
de av statsmakterna fastställda reglerna för verksamheten. En
sådan översyn bör bl.a. ske med avseende på den rättsliga
grunden för verksamheten och hur reglerna tillämpas samt
om en anpassning av regelsystemet behövs för att tillgodose
de krav som bör ställas inom FRA:s verksamhetsområde.
Det har för Utredningen framstått som naturligt att vid
dispositionen av det förevarande betänkandet följa de
sammanfattningsvis angivna punkterna i direktiven. Frågan
om lagstiftningsåtgärder tas upp särskilt och efter det att
övriga frågor har behandlats.

61
5 Den övergripande inriktningen av
verksamheten vid FRA och
uppgifter som FRA bör ha i
framtiden
5.1 Inledning
Utredningen har enligt utredningsdirektiven haft att granska i
vilken mån verksamheten vid FRA har följt den betydande
underrättelsemässiga tyngdpunktsförskjutning som har skett
för den militära underrättelseverksamhetens del på grund av
de omfattande och i grunden dramatiska säkerhetspolitiska
förändringarna sedan början av 1990-talet. Det innebär en
värdering av om FRA har följt de allmänna utgångspunkterna
för underrättelseverksamheten som statsmakterna har givit
uttryck för i lagstiftning, försvarsbeslut, försvarspropositioner
m.m. och anpassat signalspaningsverksamheten
mot nya säkerhetshot och mot nya satsningar på det
internationella säkerhetssamarbetet. Utredningen har därvid
enligt utredningsdirektiven haft att värdera signalspaningens
betydelse inom olika områden (militärt, polisiärt m.m.) och
bedöma avvägningen mellan områdena. Utredningen har även
haft att lämna förslag om uppgifter som FRA bör ha i
framtiden.
Konsekvenserna för den militärt inriktade underrättelseverksamheten
av de omfattande säkerhetspolitiska
förändringarna och den underrättelsemässiga tyngdpunktsförskjutningen
har, som redan framgått (se avsnitt 2.1.4 och
avsnitt 4), redovisats i olika propositioner och riksdagsbeslut.
Konsekvenserna har också kommit till uttryck i olika
författningar och riktlinjer som är gemensamma för
försvarsunderrättelseorganen och som därmed också rör
FRA. Det återknyts också i bilagan till regleringsbrevet för
FRA under årens lopp, såsom en i och för sig självklar
Den övergripande inriktningen av verksamheten SOU 2003:30
62
övergripande anvisning från statsledningen, till att
underrättelseverksamheten skall bedrivas i enlighet med
statsmakternas utrikes- och säkerhetspolitiska intentioner.
Sålunda har de ändrade säkerhetspolitiska förutsättningarna
inneburit betydande förändringar när det gäller de krav som
ställs på underrättelseorganen och därmed också på FRA i
fråga om vilken typ av information dessa skall lämna och
därmed också hur underrättelseverksamheten skall bedrivas.
Det har angivits att behovet av informationsinhämtning inom
det traditionella militära bevakningsområdet för
underrättelse-organen har minskat väsentligt och blivit mer
selektivt. Betydelsen av operativa och taktiska militära
underrättelser har vidare blivit mindre framträdande.
Däremot har behoven av teknisk signalspaning och
strategiska militära underrättelser ökat och då i ett mer
långsiktigt perspektiv. Behoven har i hög grad ökat i fråga om
en mer allmänpolitiskt inriktad underrättelseverksamhet som
skall kunna ge underlag för en bredare och samordnad
allmänpolitisk värdering till stöd för utrikes-, försvars- och
säkerhetspolitiken.
De nya säkerhetshoten och en bredare hotbild med ett
vidgat säkerhetsbegrepp omfattar, enligt vad som
statsmakterna har givit uttryck för i försvarsbeslut,
propositioner m.m., en flora av icke-militära hot och risker
och då även sådana som begreppsmässigt inte faller in inom
ansvarsområdet för totalförsvaret. Dessa hot och risker
innebär enligt vad som har framhållits en underrättelsemässig
tyngdpunkts-förskjutning, som ställer krav på att de militära
underrättelse-organen skall vara ett stöd för olika
myndigheter och då även utanför ramen för totalförsvaret.
Ansvaret för åtgärder mot de nya säkerhetshoten, som inte
ens behöver utgöra någon direkt fara för landet, ligger på
olika civila statliga och kommunala myndigheter. Allmänt
gäller emellertid att de militära underrättelseorganen bör,
inom ramen för uppdrag, kunna stödja dessa myndigheter
med inhämtning och analys av information. (Se bl.a. SOU
1999:37 s. 241 f.)
När det gäller formerna för den militära underrättelseverksamheten
har det av statsmakterna framhållits att den
vidare säkerhetssyn som fortsättningsvis skall prägla
underrättelsefunktionen även kräver en mer samordnad
verksamhet. Det har betonats att tyngdpunktsförskjutningen

SOU 2003:30 Den övergripande inriktningen av verksamheten
63
i den militära underrättelse-verksamheten och komplexiteten
i det skeende och det vida spektrum av utvecklingstendenser,
som underrättelseorganen har att bevaka inom ramen för ett
vidgat säkerhetsbegrepp, oundvikligen har lett till behov av en
ökad samverkan. Det gäller i första hand mellan de olika
underrättelseorganen men också mellan dessa och
myndigheter utanför försvarsunder-rättelsesfären såsom bl.a.
SÄPO, Rikskriminalpolisen och Tullverket.
Utredningen har erfarit att det förändrade
säkerhetspolitiska omvärldsläget redan under den första
hälften av 1990-talet ledde till en väsentligt ändrad inriktning
av olika västliga länders militärt inriktade underrättelseverksamhet
och formerna för samverkan mellan bl.a. olika
underrättelseorgan i dessa. Detta gällde i hög grad också i
fråga om ländernas signalspaning. Sålunda har den militärt
inriktade signalspaningen minskat från att tidigare ha varit
dominerande till att utgöra en mindre del av den tidigare
verksamheten. Det har initialt även inneburit en betydande
nedskärning av den totala signalspaningsverksamheten i dessa
länder. En ökning har dock skett resursmässigt under senare
tid med inriktning mot en bredare hotbild. Det gäller framför
allt efter terroristangreppet mot World Trade Center den 11
september 2001. Den militärt inriktade signalspaningen i ett
öst-västligt perspektiv minskar dock alltjämt.
Nedan under avsnitt 5.2 behandlas frågan i vilken
utsträckning som FRA har följt den underrättelsemässiga
tyngdpunktsförskjutning som har skett för underrättelseverksamheten
mot nya säkerhetshot och mot ökade
satsningar i det internationella säkerhetssamarbetet samt mot
att ge stöd åt olika myndigheter i syfte att stärka samhället
vid svåra påfrestningar. Frågan om hur signalspaningsverksamheten
inom ramen för den totala underrättelseverksamheten
skall bedrivas mot bakgrund av en vidgad
säkerhetssyn behandlas nedan i avsnitt 7.
Den säkerhetspolitiska utvecklingen kommer att
fortlöpande ställa ändrade krav på underrättelseorganen. I den
senaste försvarspropositionen (prop. 2001/02:10) och i
propositionen Samhällets säkerhet och beredskap (prop.
2001/02:158), har det som tidigare nämnts, framhållits att den
säkerhets-politiska utvecklingen för framtiden ställer nya
krav på underrättelseorganen och däribland FRA. Frågan om

Den övergripande inriktningen av verksamheten SOU 2003:30
64
de uppgifter som FRA mot denna bakgrund bör ha behandlas
nedan i avsnitt 5.3.
5.2 Den övergripande inriktningen av verksamheten
vid FRA
De omfattande förändringarna i det säkerhetspolitiska läget
efter det kalla krigets slut har radikalt förändrat
förutsättningarna för den militära underrättelsetjänsten och
därmed också för FRA.
Utredningen anser att FRA har påbörjat en anpassning
till den underrättelsemässiga tyngdpunktsförskjutning som
har skett från tidigare i huvudsak militära underrättelser
mot civila sådana med avseende på nya säkerhetshot.
Anpassningen har dock inte utvecklats tillräckligt och
pågår alltjämt. Regeringen, Regeringskansliet och
Försvarsmakten bär enligt Utredningens mening ett ansvar
för den eftersläpning som har skett genom att FRA inte
har givits en tydligare inriktning för sin verksamhet.
Utredningen anser att det stöd som FRA skulle kunna
ge till olika myndigheter i fråga om s.k. nya hot kan
utvecklas. Utredningen har däremot kunnat konstatera att
en tillfredsställande ökning av FRA:s insatser har skett när
det gäller det internationella att FRA:s insatser har
säkerhetssamarbetet.
Utredningen har noterat uppskattats av enskilda
uppdragsgivare och att FRA har visat skicklighet på
signalspaningsområdet.
5.2.1 Synpunkter på inriktningen av FRA som har förts fram
av FRA och av uppdragsgivare till FRA
De allmänna utgångspunkter som statsmakterna på olika sätt
har angivit för den militära underrättelseverksamheten
återspeglas i den signalspaning som FRA utför på uppdrag åt
olika myndigheter. Utredningens bedömning av i vilken
utsträckning FRA har följt den övergripande inriktningen
och den underrättelsemässiga tyngdpunktsförskjutningen har

SOU 2003:30 Den övergripande inriktningen av verksamheten
65
skett på grundval av dels FRA:s egna uppgifter, dels FRA:s
uppdragsgivares uppgifter om hur deras underrättelsebehov
har tillgodosetts i FRA:s rapportering.
Kretsen av FRA:s uppdragsgivare, utgörs dels, inom ramen
för militär underrättelsetjänst, av Försvarsmakten genom
MUST samt av FOI och FMV, dels av Regeringskansliet, dels
ock av SÄPO, Rikskriminalpolisen, Tullverket, Kustbevakningen
och Inspektionen för strategiska produkter (ISP).
Den 1 juli 2002 inrättades Krisberedskapsmyndigheten som
har givits ett brett ansvar för frågor om samhällets säkerhet
när det gäller krishantering och civilt försvar. Enligt
Utredningens mening kommer också med tiden
Krisberedskapsmyndigheten, tillsammans med ett antal
myndigheter med särskilda uppgifter inom ramen för
Krisberedskapsmyndighetens verksamhetsområde, att bli en
av FRA:s viktigare uppdragsgivare.
Synpunkter som har framförts till Utredningen från
företrädare för FRA och för FRA:s nuvarande uppdragsgivare
på hur FRA har följt de allmänna utgångspunkterna när det
gäller inriktningen anges i korthet i det följande.
FRA
FRA uppfattar att myndighetens anslagsfinansierade
verksamhet i huvudsak styrs av den inriktning av
verksamheten som de olika uppdragsgivarna ger i enlighet
med regeringens instruktion. I ett långsiktigt perspektiv
inriktas FRA därvid genom avtal eller formella skrivelser.
Kortsiktigt inriktas FRA i huvudsak genom direkta kontakter
med uppdragsgivarna och genom att uppdragsgivarna ger
FRA bedömningar av hur uppdragen har utförts. FRA
anpassar också inriktningen av verksamheten i det korta
perspektivet mot bakgrund av händelser i omvärlden som
myndigheten själv kan notera. Härutöver ger vissa
myndigheter uppdrag inom områden där FRA har speciell
kompetens. Dessa uppdrag som endast berör verksamheten
till en liten del är avgiftsfinansierad.
FRA gör prioriteringar mellan de olika uppdragen som ges
eller mellan de skilda uppdragsgivarnas behov av
signalspaningsunderrättelser. Det innebär att FRA t.ex. ställer
ett allmänt politiskt behov av underrättelser mot nyttan av

Den övergripande inriktningen av verksamheten SOU 2003:30
66
narkotikabekämpning eller väger krav på spaning rörande
internationell kriminalitet mot krav på spaning rörande en
viss utländsk militär aktivitet.
När det gäller frågan om FRA har följt den underrättelsemässiga
tyngdpunktsförskjutning som har skett på grund av
den allmänna säkerhetspolitiska utvecklingen har det från
FRA:s sida uppgivits att myndigheten har förändrat
signalspaningsverksamheten mot nya säkerhetshot.
Förändringen har dock enligt vad som har uppgivits från
FRA skett i mindre utsträckning än vad som har varit fallet
vid andra större västliga signalspaningsorganisationer.
Anledningen till detta har enligt FRA i huvudsak berott dels
på vad som under tiden har angivits som FRA:s uppgifter i
regleringsbreven för myndigheten, dels på de uppgifter som
Försvarsmakten genom MUST såsom huvudsaklig
uppdragsgivare ger FRA i det för försvarsunderrättelseorganen
gemensamma årliga inriktningsdokumentet
”Försvarsmaktens inriktning av underrättelse och
säkerhetstjänsten” kallat INRIUS. (Numera har ur INRIUS
brutits ut en särskild del som endast avser FRA; båda
dokumenten benämns i fortsättningen INRIUS). I
regleringsbreven och INRIUS har enligt FRA den militärt
inriktade signalspaningen fortsatt betonats med hänsyn till
vår strategiska och geografiska situation.
FRA anser således att myndigheten, mot bakgrund av
regleringsbreven och INRIUS, alltjämt har ett tungt
”grunduppdrag” att vidmakthålla förmågan att ge militär
förvarning även om invasionshotet numera bedöms vara litet.
En markant förskjutning av FRA:s signalspaningsverksamhet
har enligt FRA också skett från militär förvarning mot
säkerhetspolitiska aspekter och mot s.k. nya hot. Enligt FRA
har även Försvarsmaktens nämnda grunduppdrag åt FRA på
senare tid tonats ner, dock inte särskilt tydligt. INRIUS har
enligt FRA inte genomgått någon större förändring även om
en gradvis förskjutning har skett mot den nya hotbilden.
Från FRA:s sida har det påpekats att regleringsbreven,
liksom lagen och förordningen på underrättelseområdet,
enbart använder begreppet försvarsunderrättelseverksamhet
för att ange FRA:s uppgifter. Det bidrar tillsammans med
myndighetens namn till att konservera den tidigare synen på
att myndighetens verksamhet i huvudsak skall tillgodose

SOU 2003:30 Den övergripande inriktningen av verksamheten
67
militära uppdragsgivares underrättelsebehov och att
verksamheten skall ha en stark militär inriktning.
Det har framhållits att FRA:s medverkan i svenskt
deltagande i det internationella säkerhetssamarbetet har ökat
under 1990-talet liksom myndighetens allmänna
säkerhetspolitiska rapportering från krisområden där
internationella insatser pågår. Sålunda har resursavvägningen
enligt FRA förändrats så att den icke-militära
underrättelseprocessen har fått mer av FRA:s anslagsmedel på
bekostnad av den militära. Denna utveckling inleddes enligt
FRA redan under sent 1980-tal och fortgår alltjämt. Enligt
FRA är omställningen omfattande.
Försvarsmakten - MUST
Försvarsmaktens och MUST:s signalspaningsuppdrag åt FRA
ges i första hand genom det för all försvarsunderrättelseverksamhet
och militär säkerhetstjänst gemensamma
dokumentet INRIUS tillsammans med den särskilda del av
INRIUS som berör FRA speciellt. Försvarsmaktens och
MUST:s uppdrag åt FRA avser i huvudsak militärt inriktad
signalspaning. Genom INRIUS anges även vissa behov av
underrättelseinformation som finns hos Regeringskansliet,
FMV och FOI.
De uppdrag som ges FRA är mer allmänt hållna och
återspeglar vad MUST bedömer att FRA kan inrikta sin
spaning mot. MUST frågar inte närmare efter i vilken mån
FRA kan lösa de uppdrag som anges i INRIUS utan detta
lämnas åt FRA. Enligt MUST:s uppfattning är det inte heller
lämpligt att mer i detalj ange kraven på underrättelser från
FRA. Med detaljerade krav finns det enligt MUST risk för att
FRA enbart koncentrerar sig på den enskilda uppgiften och
inte ägnar sig åt en mer övergripande eller allmän insamling av
information av underrättelsekaraktär.
Utöver de signalspaningsuppdrag som FRA får på årsbasis
genom INRIUS ges FRA uppdrag i samband med
formaliserade veckovisa möten med företrädare för FRA.
Därvid lämnas bl.a. uppdrag och information om aktuella
underrättelsebehov av mer kortsiktig natur. En precisering av
uppdragen sker också fortlöpande på handläggarnivå.

Den övergripande inriktningen av verksamheten SOU 2003:30
68
MUST uppfattar generellt sett att FRA:s förmåga är stor när
det gäller att tillgodose de krav som ställs på FRA från
Försvarsmaktens sida och som huvudsakligen tar sikte på att
bidra till militär förvarning och att följa upp militär
verksamhet. FRA:s signalspaning utgör en av de viktigaste
källorna för MUST:s militära bearbetning. MUST har inte
gjort någon särskild utvärdering av FRA:s verksamhet.
MUST har konstaterat att behovet av FRA:s tjänster har
ökat från andra uppdragsgivare. En prioritering av vilken
myndighets uppdrag som i första hand skall tillgodoses sker
inte i samverkan utan görs av FRA ensamt. Enligt MUST:s
uppfattning borde prioriteringen ske i samråd med
uppdragsgivarna och ytterst i samråd med SUND.<
FOI
Sedan början av 1990-talet sker en nära och formaliserad
samverkan mellan FOI, SÄPO, MUST, Tullverket och ISP
samt FRA i fråga om underrättelser som rör spridning av
massförstörelsevapen, s.k. proliferation. Samarbetet sker på
särskilt uppdrag och inom ramen för en arbetsgrupp.
Gruppen styr FRA:s inhämtning mot vissa angivna länder.
FRA lämnar en eller två rapporter till gruppen varje vecka
med resultat av signalspaningsinformation. FRA:s insatser
när det gäller proliferation betraktas av samtliga de
myndigheter som ingår i gruppen som mycket goda.
Utöver samarbetet inom ramen för proliferation och inom
ramen för ett visst tekniskt samarbete ger FOI inte några
signalspaningsuppdrag åt FRA. Enligt uppgift är en orsak till
detta att man från FOI:s sida inte känner till vilka möjligheter
som FRA har att lösa olika tänkbara uppgifter beroende på
att FRA omgärdar sin verksamhet med stark sekretess.
Sekretessen kring signalspaningsverksamheten utgör också
ett hinder för FOI att använda FRA:s underrättelsematerial i
FOI:s forskningsarbete.
FMV
FMV:s uppdrag åt FRA lämnas genom årliga framställningar
om underrättelsebehov som anges i INRIUS. Karaktären på

SOU 2003:30 Den övergripande inriktningen av verksamheten
69
uppdragen har inte förändrats i någon större utsträckning
under årens lopp. Vid sidan av vad som för FMV:s del anges i
INRIUS sker en precisering och komplettering av uppdragen
under hand. Det görs vid samråd mellan FMV och FRA i
samband med särskilda samverkansmöten, i särskilda
projektgrupper och vid informella kontakter på handläggarnivå
kring sakfrågor eller detaljer i underrättelsefrågor.
FMV:s uppdrag åt och samarbete med FRA har pågått
under lång tid. Uppdragen är begränsade till teknisk
signalspaning, s.k. TES. FRA:s förmåga att leva upp till
FMV:s underrättelsekrav har bedömts som mycket god. En
nedprioritering av FMV:s uppdrag har dock skett från FRA:s
sida i samband med att FRA har omorganiserats.
Regeringskansliet
Utöver de allmänna utgångspunkter för verksamheten som
statsmakterna ger genom bl.a. försvarsbeslut, lagstiftning och
försvarspropositioner sker en inriktning av FRA från
regeringens och Regeringskansliets sida genom förordning,
regleringsbrev och särskilda beslut. Regeringens (Försvars och
Utrikesdepartementen) behov av signalspaningsunderrättelser
har i december 2002 sammanställts i ett särskilt
dokument. Härutöver ges FRA särskilda uppdrag dels i
samband med gruppvisa möten mellan företrädare för
Försvars- och Utrikesdepartementen och FRA, dels löpande
under hand på handläggarnivå. Den inriktning av FRA som
ges i sistnämnda sammanhang uppfattas från ansvariga
tjänstemän ge mycket gott resultat. Denna metod för ett nära
och lyhört samarbete anses fungera mycket väl.
SÄPO
SÄPO:s uppdrag åt FRA framgår delvis av ett skriftligt avtal
med FRA om att bedriva viss angiven signalspaningsverksamhet.
Uppdragen enligt avtalet är grundade på
uppdragsfinansiering. SÄPO och FRA för diskussioner om
att stationera SÄPO-personal vid FRA med uppgift att
samverka och precisera de uppgifter som ges åt FRA. Mot
denna bakgrund uppfattar SÄPO att FRA får en

Den övergripande inriktningen av verksamheten SOU 2003:30
70
tillfredsställande inriktning för att utföra signalspaning åt
SÄPO som tar sikte främst på terrorism, extremism och
kontraspionage samt proliferation.
SÄPO upplever sig ha ett väl fungerande samarbete med
FRA, grundat på goda kontakter och en god progressiv vilja
att i möjligaste mån tillfredsställa framförda önskemål. Det
kan dock inte uteslutas att sekretessen kring FRA:s
verksamhet medför bristande kunskap om FRA:s tekniska
förmåga och därmed ett underutnyttjande av FRA:s
kapacitet.
Rikskriminalpolisen
Rikskriminalpolisens (polisen) intresse av signalspaningsinformation
från FRA tar sikte på frågor som rör
gränsöverskridande brottslighet såsom narkotikabrottslighet
och annan grövre brottslighet, vapenhandel och illegal
invandring. Några generella signalspaningsuppdrag ges inte åt
FRA från polisens sida. I det långsiktiga brottsbekämpande
arbetet utnyttjar polisen i första hand olika utländska
polisorganisationer. Polisen har ett nära och fruktbart
samarbete med FRA när det gäller krypteringsfrågor, främst
inom området IT-kriminalitet.
Samarbetet med FRA bedrivs främst i ett kortsiktigt
perspektiv och på s.k. ad hoc-basis med sikte på ett speciellt
fall. Polisens behov av att skyndsamt få information är ett
problem i samarbetet med FRA, som har förklarat att det är
förenat med svårigheter för myndigheten att anpassa
signalspaningsresurserna med kort varsel.
En förutsättning för att polisen mer effektivt skall kunna
utnyttja FRA:s tjänster såväl i ett kortsiktigt som i ett
långsiktigt brottsbekämpande perspektiv är att polisen känner
till FRA:s förmåga som underrättelseorgan. Polisens kunskap
och uppfattning om FRA:s möjligheter att bidra med
information för den polisiära verksamheten bör förbättras.
Den sekretess som för närvarande omgärdar FRA:s
verksamhet lägger hinder i vägen för detta. Ett närmare
samarbete genom utbyte av tjänstemän mellan myndigheterna
skulle enligt polisen bidra till ett bättre utnyttjande av FRA:s
kompetens. Det skulle också bidra till att åstadkomma en
bättre belysning av inhämtat signalspaningsmaterial.

SOU 2003:30 Den övergripande inriktningen av verksamheten
71
Tullverket
Tullverket samarbetar sedan början av 1990-talet med bl.a.
FRA i frågor som rör handel med krigsmateriel och med
produkter som kan användas för framställning av
massförstörelsevapen (proliferation). Samarbetet med FRA
har utvecklats under åren och Tullverkets bedömning är att
FRA lever upp till den inriktning för signalspaningsverksamheten
som verket och andra samverkande
myndigheter har givit FRA i dessa hänseenden. De
signalspaningsunderrättelser som FRA regelbundet lämnar
inom proliferationsområdet är konkreta och bra i sin
utformning och fyller verkets behov av underrättelser på
området.
Tullverket har tagit upp diskussioner med FRA om
signalspaningsuppdrag inom ramen för grov internationell
tullbrottslighet i form av bl.a. narkotikasmuggling,
varusmuggling, illegal handel, varumärkesintrång och
kringgående av gemensam internationell lagstiftning på
tullområdet. Enligt vad som har framhållits borde det enligt
Tullverket finnas förutsättningar för en underrättelsesamverkan
med FRA i enskilda ärenden inom nyssnämnda
områden efter det att verket har inlett en analys för att
kartlägga ett specifikt brottshot. FRA har också på förfrågan
sagt sig kunna medverka med signalspaning. FRA måste
emellertid klargöra sin förmåga att i realtid kunna verka och
förmedla information. Ett sådant klargörande från FRA:s sida
har emellertid enligt FRA inte kunnat lämnas av sekretesskäl.
Från Tullverkets sida har det framhållits att verket bör
kunna förbättra rollen som uppdragsgivare åt FRA. Det
förutsätter emellertid att verket får kännedom om vilka
resurser för inhämtning som FRA har och att FRA ger
verkets uppdrag ett prioriterat utrymme i verksamheten.
Kustbevakningen
Kustbevakningens ansvarsområden omfattar bl.a. polisiär
verksamhet i form av gränskontroll av personer till sjöss,
tullkontroll till sjöss av varor som förs in i landet,
fiskerikontroll samt sjötrafikövervakning och sjösäkerhets

Den övergripande inriktningen av verksamheten SOU 2003:30
72
arbete. Kustbevakningen har vid några tillfällen givit FRA
signalspaningsuppdrag. Återrapporteringen från FRA har
emellertid varit mycket låg. Enligt Kustbevakningens
uppfattning har de uppgifter som har givits FRA för
signalspaning i sig varit väl definierade och avvägda men har
prioriterats bort av FRA.
ISP
Uppdragen åt FRA lämnas från ISP:s sida endast inom ramen
för frågor som rör proliferation och då i samarbete med vissa
andra myndigheter i enlighet med ett särskilt uppdrag. FRA:s
signalspaningsinsatser är härvidlag av utomordentligt stor
betydelse i ISP:s verksamhet. ISP torde emellertid kunna
utnyttja FRA:s tjänster i en vidare omfattning. ISP känner
emellertid av sekretesskäl inte till vilka förutsättningar FRA
har att tillmötesgå ISP:s behov av underrättelser.
5.2.2 Utredningens bedömning
Frågan i vad mån FRA har följt den tyngdpunktsförskjutning
som har skett av underrättelseverksamheten mot nya
säkerhetshot
Inledningsvis vill Utredningen peka på att statsmakterna,
såsom har berörts ovan i avsnitt 2.2.2, har lagt fast vissa
grundprinciper eller riktlinjer som skall gälla för
verksamheten i försvarsunderrättelsetjänst. Dessa betonar att
statsmakternas säkerhetspolitiska intentioner skall ligga till
grund för underrättelsearbetet. Grundprinciperna har sedan
början av 1990-talet återgivits i särskilda regeringsbeslut och i
bilagan till regleringsbreven för FRA. De har behandlats
ingående i Underrättelsekommitténs betänkande och senare i
förarbetena till lagen om försvarsunderrättelseverksamheten.
(Se prop. 1999/2000:25 s. 7 ff.)
Såsom har beskrivits ovan under avsnitt 2.1, har
förutsättningarna för den militära underrättelseverksamheten
och därmed också för FRA ändrats radikalt sedan början av
1990-talet i och med de omfattande förändringarna i det

SOU 2003:30 Den övergripande inriktningen av verksamheten
73
säkerhetspolitiska omvärldsläget. Behovet av militärt
inriktade underrättelser har minskat.
Enligt Utredningens mening har statsmakterna mot
bakgrund av de genomgripande förändrade säkerhetspolitiska
förut-sättningarna genom 1995 och 1996 års gemensamma
försvarsbeslut och försvarspropositioner givit till känna de
allmänna utgångspunkter som totalförsvaret och underrättelsetjänsten
fortsättningsvis skulle ha i verksamheten. Det
har angivits vad verksamheten skulle inriktas mot när det
gällde den militära beredskapen och anpassningsprocessen,
stödet för svensk utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik samt
det internationella säkerhets- och fredsfrämjande samarbetet
och för att stärka samhället vid svåra påfrestningar (se bl.a.
prop. 1995/96:12 s. 43, 46 och 63). Det har pekats på att ”den
säkerhetspolitiskt och militärt inriktade underrättelsetjänsten”
även måste beakta en rad faktorer som inte faller
under ett militärt hotperspektiv. Sålunda har det framhållits
att den säkerhetspolitiska situationen hade medfört att
samhället måste kunna möta ett bredare spektrum av hot,
risker och påfrestningar som inte var ett hot mot landets
säkerhet men som kunde innebära allvarliga störningar i
samhällets normala funktioner. Detta har inneburit
konsekvenser från en principiell utgångspunkt för den
militära underrättelsetjänsten med en tyngdpunktsförskjutning
i underrättelseverksamheten från militära och mot
icke-militära underrättelser.
I samband med att försvarsunderrättelseverksamheten
lagreglerades år 2000 framhölls i lagförarbetena den
underrättelsemässiga tyngdpunktsförskjutning som skett från
tidigare i huvudsak militära mot civila underrättelser. Det
påpekades att tyngdpunktsförskjutningen återverkade på
underrättelse-organens verksamhet. Det hänvisades till de
exempel på vad underrättelseverksamheten skulle ta sikte på,
vilka hade givits bland annat i samband med 1995 och 1996
års gemensamma försvarsbeslut.
Enligt Utredningens mening borde de allmänna
utgångspunkter som statsmakterna har givit för den militära
underrättelseverksamheten och som har kommit till uttryck i
försvarsbeslut och olika propositioner ha lett till en större
ändring i FRA:s underrättelseverksamhet från en i huvudsak
militärt inriktad verksamhet och mot en anpassning till den
nya säkerhetspolitiska situationen. Som redan har nämnts

Den övergripande inriktningen av verksamheten SOU 2003:30
74
återknyts i bilagan till regleringsbrevet för FRA till att
underrättelseorganen, såsom självfallet gäller all statsverksamhet,
skall bedriva verksamheten i enlighet med
statsmakternas intentioner. Utredningen anser dock att
regeringen borde ha varit tydligare i sin inriktning av FRA
och ha givit mer direkta och klargörande anvisningar.
Den mot vårt närområde militärt inriktade signalspaningen
hade alltjämt, enligt vad FRA har redovisat, i början av år
2002 tagit i anspråk en avsevärd del av verksamhetens
personella resurser. Utredningen har noterat att motsvarande
förhållanden hade uppmärksammats av Underrättelsekommittén
år 1998 och att FRA då avsåg att en ändring av
verksamheten mot en mer civilt inriktad signalspaning skulle
ske. Till del har så också skett. FRA hänvisade emellertid
också till att Försvarsmaktens allmänna inriktning av FRA
genom MUST:s inriktningsdokument INRIUS inte hade
genomgått någon mer betydelsefull förändring under 1990talet.
FRA har för Utredningen framhållit att vid en bedömning
huruvida FRA har ställt om sin verksamhet i takt med en
förändrad och breddad säkerhetspolitisk hotbild måste det
beaktas att ”grundidén” för FRA:s verksamhet är följsamhet
mot uppdragsgivarna. FRA:s verksamhet bygger på att vara
uppdragstagande. ”Om uppdragsgivarna inte förändrar sin
inriktning när hotbilden förändras så begränsas FRA:s
möjlighet att ställa om produktionen även om FRA:s
hotbildsbedömning skulle skilja sig från uppdragsgivarnas”.
FRA har under senhösten 2002 för Utredningen uppgivit
att FRA har tagit initiativ för att ytterligare minska den mot
vårt närområde militärt inriktade signalspaningen. Sålunda
räknar FRA med att redan under år 2003 ha minskat denna
till ca en fjärdedel av den totala verksamheten. Den civilt
inriktade verksamheten kan då öka i motsvarande grad.
Avsikten att mer inrikta signalspaningsverksamheten mot de
s.k. nya hoten i form av terrorism, proliferation, illegal
migration, narkotikahandel och annan organiserad grov
brottslighet. Avsikten är också att öka verksamheten mot
aktuella och potentiella krisområden där svenska insatser är
tänkbara.
En ytterligare minskning av den militärt inriktade
signalspaningen kan enligt FRA komma att företas senare om
det säkerhetspolitiska läget medger det. Enligt FRA är det

SOU 2003:30 Den övergripande inriktningen av verksamheten
75
emellertid viktigt att förmågan att bedriva en militärt inriktad
signalspaning upprätthålls även i en tid av säkerhetspolitisk
avspänning inte minst av beredskapsskäl. Utredningen delar
denna bedömning.
Utredningen har noterat den ändrade inriktningen av
signalspaningsverksamheten som FRA planerar. Utredningen
delar FRA:s uppfattning att FRA alltjämt har en viktig
uppgift när det gäller att vara Försvarsmakten behjälplig med
en uppföljning med underrättelser beträffande främmande
militär förmåga och verksamhet särskilt i vårt närområde.
Förmågan till stöd av internationella fredsbevarande insatser
måste finnas. Det är också nödvändigt att den tekniska
signalspaningen (TES) upprätthålls kontinuerligt.
Utredningen delar också FRA:s uppfattning, att om den
militärt inriktade verksamheten när det gäller kommunikationsspaning
(KOS) krymps för mycket, så kan det bli svårt
eller till och med omöjligt att i en krissituation ta upp denna.
Ett kunnande på området måste upprätthållas och
inhämtningsmetoder och förutsättningarna för dessa måste
vidmakthållas och utvecklas. Det kräver att kontinuitet
upprätthålls i verksamheten och bl.a. detta får vägas mot en
minskad militärt inriktad signalspaning.
Försvarsmaktens och MUST:s uppdrag åt FRA enligt
INRIUS, som är grunden för FRA:s militärt inriktade
signalspaning, har enligt Utredningen givit FRA vida ramar
att själv välja mål för signalspaningen. Detsamma gäller enligt
Utredningens mening i fråga om regeringens inriktning av
FRA. Sålunda har FRA enligt INRIUS givits möjlighet att
bedriva en icke avgränsad signalspaningsverksamhet för en
ofta mer allmän insamling av militärt inriktad underrättelseinformation
. Försvarsmaktens och MUST:s uppdrag enligt
INRIUS bör enligt Utredningens mening vara mer precisa
vilket också får anses ligga i de givna bestämmelserna om att
Försvarsmakten skall särskilt leda försvarsunderrättelsetjänsten.
INRIUS bör även enligt Utredningens mening
bättre återspegla det stöd åt det civila försvaret som den
militärt inriktade underrättelseverksamheten och därmed
också FRA bör ge. Enligt vad Utredningen har erfarit har ett
fördjupat arbete vad avser uppdragsgivningen från MUST till
FRA också initierats.
Uppdragen enligt INRIUS har i sig inte hindrat FRA från
att ägna större uppmärksamhet åt uppgifter av icke-militär

Den övergripande inriktningen av verksamheten SOU 2003:30
76
karaktär. Det skall emellertid framhållas att regeringen inte i
regleringsbrev eller i särskilda inriktningsdokument har givit
FRA en närmare inriktning av verksamheten.
Sålunda kan det enligt Utredningen konstateras att FRA i
brist på en tydligare styrning har fått bedriva en
underrättelseverksamhet med utgångspunkt i en målsättning
som FRA i hög grad själv har bestämt över. FRA har lämnats
att göra egna prioriteringar i fråga om vad signalspaningen
skulle riktas mot och vilka uppdragsgivares underrättelsebehov
som skulle tillgodoses. Detta förhållande
förklaras dock av den oprecisa inriktningen av FRA från
uppdragsgivarnas sida. En nyssnämnd ordning var kanske
också naturlig i en tid då FRA:s uppgifter i huvudsak, vilket
gällde under kalla kriget, bestod i att klarlägga traditionella
konkreta militära hotbilder och väpnade angreppsscenarier. I
sådana sammanhang kunde, såsom också Underrättelsekommittén
konstaterade i sitt betänkande, ansvaret för
styrningen av underrättelseverksamheten i stort läggas på
Försvarsmakten och underrättelseorganen själva på grundval
av en mer allmän målformulering för underrättelseverksamheten.
Underrättelsemålen var då mer eller mindre givna.
Förutsättningarna för underrättelseverksamheten och därmed
också för FRA har emellertid ändrats radikalt från början av
1990-talet.
Utredningen anser att inte heller det senaste
regleringsbrevet för FRA innehåller mer än i huvudsak
allmänna riktlinjer för verksamheten. Anknytningen till
statsmakternas inriktning genom försvarsbeslut m.m. bör
enligt Utredningens mening vara tydligare. Det gäller inte
minst i fråga om det stöd som FRA bör ge till olika
myndigheter med anledning av de s.k. nya hoten.
Som redan har framgått (se avsnitt 2.2.3) har regeringen i
december 2002 beslutat om ett särskilt inriktningsdokument
för budgetåret 2003 avseende försvarsunderrättelsemyndigheterna
. Syftet med dokumentet skall, enligt vad som
anges i detta, vara att återspegla de riktlinjer som skall gälla
för dessa myndigheter och däribland FRA med avseende bl.a.
på en förskjutning från militära underrättelser mot
underrättelser om den bredare säkerhetspolitiska hotbilden
med avseende på sambandet mellan ekonomi och
säkerhetspolitik, hur ekonomiska och politiska intressen
samverkar och påverkar utrikes-, säkerhets- och försvars

SOU 2003:30 Den övergripande inriktningen av verksamheten
77
politiskt relevanta skeenden samt s.k. nya hot i form av
terrorism, migrationsströmmar, miljöhot m.m. Inriktningsdokumentet
tar dock enbart sikte på några få departements
underrättelsebehov. Regeringen och Regeringskansliet bör
enligt Utredningens mening ta ett djupare grepp på och bli än
tydligare i inriktningen av FRA.
Frågan om signalspaningens betydelse inom olika områden
I bl.a. 1995 och 1996 års försvarspropositioner har, såsom har
redovisats ovan under avsnitt 2.1, givits exempel på de hot,
risker och påfrestningar som bör kunna hanteras inom ramen
för totalförsvaret för att stärka samhällets resurser. Enligt 2 §
lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap skall
således, som redan har framhållits, alla de resurser som finns
för totalförsvarsverksamhet, såvitt det är möjligt och
ändamålsenligt, kunna utnyttjas för att förebygga och hantera
svåra påfrestningar på samhället. Det gäller även i fråga om
FRA såsom ett totalförsvarsorgan. FRA har på så sätt, inom
ramen för uppdrag, att stödja andra myndigheter med
inhämtning och analys av information i särskilda fall. (Se bl.a.
prop. 1995/96:12 s. 30 f., 43 ff. och 63, prop. 1996/97:4 s. 29,
62 f. och 297 f. samt prop. 1998/99:74 s. 51 ff.)
Underrättelsekommittén tog år 1998 upp frågan med
underrättelseorganen om dessas möjligheter att, i enlighet
med bl.a. 1995 och 1996 års försvarsbeslut, utan eget ansvar,
stödja andra ansvariga myndigheter med inhämtning och
eventuell analys av information rörande de s.k. nya hoten.
Som exempel angavs etniska och religiösa konflikter,
ekologiska hot, spridning av massförstörelsevapen, flykting och
migrationsrörelser, internationell terrorism och
kriminalitet, ekonomiska hot och hot mot tele- och
datorsystem. FRA uppgav då, vilket också har bekräftats för
Utredningen, att FRA redan i viss mån bidrog med sådant
stöd men att FRA också hade möjligheter att i ökad
utsträckning inrikta verksamheten mot den typen av mål, s.k.
nya hot, som hade angivits i försvarsbeslutet. FRA skulle
således bättre kunna tillgodose dåvarande civila
uppdragsgivare som SÄPO, Rikskriminalpolisen, Tullverket
och Kustbevakningen med underrättelsematerial. FRA skulle
också kunna ta kontakt med potentiella nya uppdragsgivare
med ansvar för att vidta åtgärder med anledning av de s.k. nya

Den övergripande inriktningen av verksamheten SOU 2003:30
78
hoten och vars behov av underrättelser FRA skulle kunna
tillgodose. Det senare gällde t.ex. Finansinspektionen, Statens
kärnkraftinspektion och Statens strålskyddsinstitut. (Jfr.
SOU 1999:37 s. 190 f. och 240 ff.)
Utredningen anser att det stöd som FRA på uppdrag skulle
kunna ge i nyssnämnda hänseenden avsevärt kan utvecklas.
Kontakter med potentiella nya uppdragsgivare måste
etableras.
Såsom framgår ovan av avsnitt 5.2.1 har företrädare för
vissa av FRA:s nuvarande uppdragsgivare uppgivit att de inte
känner till vilka möjligheter FRA har att stödja dem med
underrättelsematerial. Det har sagts att sekretessen i
signalspaningsverksamheten hindrar en dialog om huruvida
myndigheternas behov av underrättelser kan tillgodoses och
därmed också om möjligheterna att utnyttja FRA:s tjänster.
Det har också pekats på att FRA:s egna prioriteringar av
framställda behov av signalspaningsunderrättelser gör att
myndigheterna inte tror sig kunna räkna med att få behoven
tillgodosedda.
I och för sig ankommer det på en uppdragsgivare att ange
vilka uppdrag som denne vill ha utförda av FRA. Med
beaktande av den sekretess som FRA behöver upprätthålla
kring verksamheten, bör FRA emellertid enligt Utredningens
mening aktivt upplysa om sina möjligheter att lämna
underrättelsesinformation. På så sätt kan det skapas en
nödvändig dialog med uppdragsgivaren om dennes behov av
underrättelser och om FRA:s förmåga att bidra med sådana.
Det gäller i all synnerhet som signalspaning, enligt
Utredningens mening, i den nya och breddade hotbilden kan
vara en effektiv och ibland den enda underrättelsekällan.
Detta innefattar självfallet FRA:s tekniska och praktiska
möjligheter att hämta in aktuell information, vilket också
förutsätts i Utredningens följande resonemang.
Utredningen har redovisat för FRA de synpunkter som har
förts fram från vissa av FRA:s nuvarande uppdragsgivare om
att kunskap saknas om vilka möjligheter FRA har att
tillgodose behov av underrättelseinformation. FRA har också
efter detta tagit kontakt med de nuvarande uppdragsgivarna i
syfte att diskutera fram ”huvudinriktningar” i fråga om
signalspaningsuppdrag för de närmaste åren. Kontakter med
potentiella nya uppdragsgivare, utanför den nuvarande
kretsen av uppdragsgivare, förutsätts också tas.

SOU 2003:30 Den övergripande inriktningen av verksamheten
79
Det får enligt Utredningens mening ses som en naturlig
uppgift för FRA att, inom ramen för de allmänna
utgångspunkter för underrättelseverksamheten som
statsmakterna har angivit, ta kontakt med befintliga och
potentiella uppdragsgivare med ansvar för att vidta åtgärder
inom ramen för totalförsvaret eller eljest med anledning av de
s.k. nya hoten. FRA har därvid att klargöra vilka möjligheter
FRA har att bedriva signalspaning till stöd i uppdragsgivarnas
verksamhet. Utredningen vill i sammanhanget peka på den
sekretesskultur som har utbildats inom FRA och som, enligt
vad som har framförts till Utredningen, framstår som ett
hinder mot att FRA:s tjänster kan utnyttjas på ett effektivt
sätt. En öppnare attityd, med beaktande av nödvändig
sekretess, måste självfallet vara till gagn för såväl
uppdragsgivare som för FRA.
Utredningen anser det lämpligt att FRA utvecklar en
särskild ordning för att söka kontakt med såväl nuvarande
som potentiella uppdragsgivare bland departement och
myndigheter för en bedömning av om det signalspaningsmaterial
som FRA kan tillhandahålla har relevans för dessa.
En förebild för detta finns enligt Utredningens mening inom
den brittiska underrättelsetjänsten. Utredningen vill i detta
sammanhang erinra om att Underrättelsekommittén i sitt
betänkande har givit exempel på vissa potentiella
uppdragsgivare med ansvar när det gäller beredskapen mot
svåra påfrestningar på samhället i fred (se SOU 1999:37 s. 241
ff.). Det bör emellertid ankomma på regeringen och
Regeringskansliet att i regleringsbrevet, i inriktningsdokument
eller på annat sätt ge FRA grundläggande
anvisningar om detta.
Avslutningsvis vill Utredningen framhålla att Utredningen
finner det mindre lämpligt att FRA lämnas att från egna
utgångspunkter internt göra prioriteringar mellan olika
signalspaningsuppdrag. En prioritering förutsätter i och för
sig den kunskap om signalspaningens förutsättningar och
kapacitet som FRA besitter. Prioriteringen är också en fråga
om FRA:s resurser. En prioritering mellan de olika
uppdragsgivarnas behov av signalspaningsinformation måste
emellertid ofta göras med utgångspunkt i bl.a.
säkerhetspolitiska överväganden och hur angeläget det är att
en viss information i olika tidsperspektiv kan lämnas. En
prioritering bör därför enligt Utredningens mening alltid

Den övergripande inriktningen av verksamheten SOU 2003:30
80
göras av FRA med utgångspunkt i anvisningar som bör ges av
regeringen och i samråd med uppdragsgivarna. Utredningen
vill i detta sammanhang peka på den roll som
Underrättelsekommittén har ansett att SUND bör kunna ha
bl.a. när det gäller frågor om prioritering (se SOU 1999:37 s.
257, 288 och 292).
Frågan om FRA har följt den tyngdpunktsförskjutning som har
skett av underrättelseverksamheten mot ökade satsningar på det
internationella säkerhetssamarbetet
FRA har under årens lopp ökat satsningarna på det
internationella säkerhetssamarbetet genom att bidra med
signalspaningsinformation från potentiella och pågående
konfliktområden. FRA:s förmåga i dessa sammanhang är
under en fortsatt uppbyggnad. Sålunda har FRA sedan år
1995 aktivt utvecklat och genomfört signalspaningsuppgifter
för svenska militära insatser i Bosnien och Kosovo. FRA ger
därvid stöd åt Försvarsmakten med bemanning och
utbildning av telekrigförband. Syftet är att stärka
Försvarsmaktens förmåga att bedriva signalspaning bl.a. för
att bidra till skydd av egna trupper.
Utredningen har kunnat konstatera att en tillfredsställande
ökning av insatser när det gäller det internationella
säkerhetssamarbetet har skett från FRA:s sida. Utredningen
har också noterat att FRA:s insatser har uppskattats och att
FRA har visat skicklighet på området.
Liksom när det gäller att vidga kretsen av myndigheter,
som FRA bör kunna ge stöd i samband med s.k. nya hot,
anser Utredningen att FRA bör överväga vilka myndigheter
FRA kan ge stöd i samband med det internationella
säkerhetssamarbetet. Det gäller inte minst för att öka
säkerheten för personal som är verksam utomlands.

SOU 2003:30 Den övergripande inriktningen av verksamheten
81
5.3 Uppgifter som FRA bör ha i framtiden
Utredningen betonar vikten av att FRA fortsätter att vidta
åtgärder för att följa den tyngdpunktsförskjutning som
sker av underrättelseverksamheten mot nya säkerhetshot i
form av bl.a. terrorism, gränsöverskridande organiserad
grov brottslighet och spridning av massförstörelsevapen.
Enligt Utredningens mening ställer den säkerhetspolitiska
utvecklingen krav på den militära underrättelsetjänsten
och därmed också på FRA att i följande
hänseenden
- kunna möta anpassningsprincipens krav på att ge tidig
förvarning och att skapa förutsättningar för en till
omvärldsläget anpassad operativ förmåga hos de militära
förbanden,
- ge stöd åt Försvarsmaktens utveckling mot ett flexibelt
och rörligt insatsförsvar (i framtiden ett s.k. nätverks baserat
försvar),
- kunna utveckla förmåga till analys av globala trender av
säkerhetspolitisk relevans för landet och till analys
av utvecklingen mot alternativa krigföringsmetoder,
- utveckla kompetens att bedöma hot och risker riktade
mot samhällsviktiga infrastrukturer, inklusive risken för
s.k. informationsoperationer,
- utveckla underrättelsefunktionen inom ramen för det
internationella säkerhetssamarbetet.
När det gäller frågan om vilka uppgifter som FRA bör ha i
framtiden vill Utredningen inledningsvis betona vikten av att
FRA fortsätter att vidta åtgärder för att generellt sett följa
den tyngdpunktsförskjutning som sker av underrättelseverksamheten
mot nya nationella säkerhetshot. FRA bör öka
stödet till och vidga kretsen av olika myndigheter för vilka
det signalspaningsmaterial som FRA har tillgång till kan ha
relevans. Det är således fråga om stöd till olika myndigheter
med ansvar för åtgärder mot olika säkerhetshot. Dessa hot
behöver inte utgöra ett direkt hot mot landet, men åtgärderna
syftar till att stärka samhällets förutsättningar att hantera

Den övergripande inriktningen av verksamheten SOU 2003:30
82
svåra påfrestningar. I detta sammanhang vill Utredningen
peka på behovet av en tydligare inriktning av verksamheten
från regeringens sida genom regleringsbrev och särskilda
beslut.
Utredningen gör inte någon annan bedömning i fråga om
de krav som för framtiden bör ställas på FRA än den
bedömning härvidlag som har kommit till uttryck i den
senaste försvarspropositionen ”Nya krav på underrättelseverksamheten”
(se prop. 2001/02:10 s. 247 f.). I enlighet med
propositionen Samhällets säkerhet och beredskap (se prop.
2001/02:158 s. 110) har FRA också genom ändringar i
myndighetens instruktion givits ansvar att tillhandahålla
teknikkompetens inom informationssäkerhetsområdet och
bl.a. medverka till skydd mot attacker mot IT-system.
Utredningen ser detta som en betydelsefull uppgift för FRA i
framtiden.
När det gäller de uppgifter som FRA bör ha i framtiden
hänvisar Utredningen i övrigt till den redovisning som
Utredningen i dessa hänseenden har lämnat ovan under
avsnitt 2.1.4. FRA:s signalspaningsinformation skall, som
framgår av nämnda avsnitt, kunna utgöra en naturlig del i
Försvarsmaktens nätverksbaserade ledningskoncept. I detta
sammanhang vill Utredningen peka på att värdet av att
hantera och delge information i nära realtid särskilt beaktas.
Utredningen vill också peka på vikten av att den tekniska
signalspaningen (TES) upprätthålls.
Härutöver vill Utredningen anföra följande.
Enligt Utredningens uppfattning kan och bör
signalspaningsverksamheten i framtiden bidra med mer
underrättelser inom ramen för säkerhets- och utrikespolitiken
än vad som nu är fallet. Verksamheten bör också
koncentreras till att i form av uppdrag bidra med information
som är relaterad till de s.k. nya hoten. De mer direkta hoten
mot Sverige torde enligt Utredningens uppfattning i dessa
sammanhang i första hand utgöras av terrorism, organiserad
brottslighet samt informationsoperationer och säkerhetshot i
form av underrättelseinhämtning mot Sverige från andra
länders sida. Andra hot mot Sveriges säkerhet där
signalspaningen för framtiden bör ha beredskap bedömer
Utredningen vara kriser och konflikter i omvärlden som
berör Sverige dels mer indirekt genom ett generellt försämrat
säkerhetspolitiskt omvärldsläge, dels direkt genom

SOU 2003:30 Den övergripande inriktningen av verksamheten
83
säkerhetshot mot svensk trupp och personal i samband med
det internationella säkerhetssamarbetet.
Utredningen anser således att FRA:s signalspaning för
framtiden mer långsiktigt bör kunna inriktas mot att på
uppdrag lämna uppgifter om bl.a. terrorism. Det gäller t.ex.
underrättelser om de grupperingar som finns, men också i
hög grad om olika aktörers (stater, organisationer eller
grupper) positioner i och kring olika terroranknutna
händelser m.m. Signalspaningen bör självfallet ske i nära
samverkan med i första hand SÄPO men också med
Regeringskansliet.
Utredningen anser vidare att FRA:s signalspaning för
framtiden bättre bör kunna inriktas mot att på uppdrag lämna
information om gränsöverskridande organiserad grov
brottslighet. Det gäller bl.a. internationell narkotikabrottslighet,
smuggelbrottslighet och ekonomisk brottslighet. Ett
nära samarbete skall självfallet ske med ansvariga myndigheter
som Rikspolisstyrelsen, Tullverket, Kustbevakningen,
Ekobrottsmyndigheten m.fl. I dessa sammanhang bör även
övervägas, om resurserna medger, en fördjupad sjö- och
luftövervakning i syfte att direkt stödja Kustbevakningen och
Tullverket bl.a. vid miljöbrott i form av oljeutsläpp till sjöss
m.m.
Utredningen ser informationssäkerhet som ett mycket
viktigt område för FRA att lämna bidrag till för bevakning i
framtiden. Som framgår av den redovisning som har lämnats
ovan under avsnitt 2.1.4 är det angeläget att upprätthålla en
hög informationssäkerhet mot IT-relaterade hot mot
samhällets informationssystem. För att förhindra allvarliga
informationsattacker mot Sverige bör också i enlighet med de
uttalanden som har gjorts i propositionen Samhällets säkerhet
och beredskap (se prop. 2001/02:158 s. 103) underrättelsetjänstens
arbete förstärkas.
I olika sammanhang, liksom i den nyss angivna
propositionen (se sid. 103 ff.), har det givits beskrivningar av
samhällets ökande sårbarhet genom att allt fler funktioner
bygger på informationsteknologi, vilket innebär att angrepp
mot tele- och datorsystem kan få förödande konsekvenser för
infrastruktur, ekonomisystem, försörjningssystem m.m. Det
är fråga om IT-relaterade hot av säkerhetspolitisk dignitet. I
propositionen har det också beskrivits olika problem som
måste kunna bemästras för att öka informationssäkerheten i

Den övergripande inriktningen av verksamheten SOU 2003:30
84
IT-systemen och för att adekvata åtgärder skall kunna vidtas
till skydd mot hot av skilda slag.
Hoten mot svenska IT-system måste enligt Utredningen
mötas med kraftfulla åtgärder. FRA besitter den speciella
kompetens som krävs för att bidra med åtgärder i dessa
sammanhang. Den teknik som FRA använder för att följa och
inhämta information bör enligt Utredningens mening kunna
utnyttjas för att skydda Sverige och svenska intressen mot
attacker mot IT-systemen. Genom att rikta signalspaningsinsatser
mot global kommunikation till och från Sverige kan
FRA utnyttja sin förmåga att upptäcka attacker mot svenska
informationssystem oberoende av var en aktör befinner sig.
Detta kräver emellertid ändringar i lagstiftningen (se avsnitt
12).
FRA bör i enlighet med den nyssnämnda propositionen
och ändringarna i myndighetens instruktion enligt
Utredningens mening i framtiden bl.a. inrikta sin verksamhet
mot att bistå myndigheter och andra berörda, som ansvarar
för informationsbehandlingssystem med underrättelser som
kan ge en hotbildsuppfattning att läggas till grund för skydd
mot IT-relaterade hot mot systemen. FRA bör kunna avpassa
sina resurser för att t.ex. lämna underrättelser om det globala
informationsnätets struktur, vilka metoder som olika typer av
aktörer utnyttjar och vilka avsikter dessa kan tänkas ha bl.a.
för att ödelägga informationssystem, för virusspridning och
för att tillskansa sig information.
En viktig uppgift med anknytning till informationssäkerhet
är också att skydda registrerades eller andras fri- och
rättigheter mot obehörig avlyssning av elektroniska
kommunikations-system. I detta sammanhang kan (som
framgår nedan av avsnitt 12.2) pekas på att bl.a. den
europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga
rättigheterna och de grundläggande skyldigheterna
(Europakonventionen) lägger ett ansvar på medlemsstaterna
att vidta positiva åtgärder, genom lagstiftning eller på annat
sätt, för att skydda de enskildes privata sfär mot ingrepp.
Sådana ingrepp avser inte enbart medborgarnas fri- och
rättigheter i traditionell mening utan även obehöriga intrång i
elektroniska informations-system eller datorer och oavsett
om det gäller sjukjournaler, bankkonton, uppgifter i register
m.m. Den kompetens som FRA utvecklar i sin
signalspaningsverksamhet bör, enligt Utredningens mening,

SOU 2003:30 Den övergripande inriktningen av verksamheten
85
kunna utnyttjas för att skydda den enskildes privata sfär i
enlighet med Europakonventionens krav på aktivt ingripande
från statens sida.
Utredningen vill i dessa sammanhang peka på att i
omvärlden prioriteras signalspaningsorganens verksamhet till
skydd för IT-system mycket högt. Signalspaningsorganens
möjligheter att spela en avgörande roll för skyddet mot
kvalificerade IT-relaterade hot bedöms i dessa sammanhang
som stora. Möjligheterna för FRA att kunna fylla en roll i ITsammanhang
kräver emellertid, som nyss har nämnts, att
FRA ges legala och tekniska förutsättningar för att fullt ut
kunna bevaka information i det globala kommunikationsnätet.

87
6 FRA:s underrättelserapportering
till Regeringskansliet och till
andra myndigheter
Utredningen uppfattar att mottagarna av FRA:s
underrättelserapportering i huvudsak är nöjda med denna.
Utredningen bedömer emellertid att vissa kritiska
synpunkter som har förts fram till en del kan vara
berättigade och att åtgärder bör vidtas för att komma till
rätta med problem eller missuppfattningar bl.a. i fråga om
källredovisning och sekretess. En lösning i dessa
hänseenden kan enligt Utredningens uppfattning delvis
finnas i bättre underhandskontakter med rapportmottagarna.
6.1 Inledning
Rapporteringen är, som det brukar uttryckas i
underrättelsesammanhang, kärnan i underrättelsearbetet.
Rapporteringen syftar till att presentera ett inhämtat och
berett underrättelsematerial av betydelse i första hand för den
särskilde rapportmottagaren som har begärt rapporteringen
(uppdragsgivaren). Underrättelsematerial, som har kommit
fram i samband med ett uppdrag och som kan ha intresse
också för andra, skall självfallet delges också dem.
Underrättelsematerial brukar i och för sig beredas och
ställas samman till en rapport även utan att det finns någon
särskild uppdragsgivare. Sådana rapporter syftar vanligen till
att sprida mer allmän information och har ofta formen av
regelbundna sammanställningar av underrättelsematerial eller
av särskilda orienteringar i en viss fråga. Sammanställningarna
görs då oftast av ett underrättelseorgan som har s.k. all

FRA:s underrättelserapportering till Regeringskansliet SOU 2003:30
88
source-funktion. Ett underrättelseorgan med all sourcefunktion
har att, på grundval av allt tillgängligt fakta- och
analysmaterial från andra underrättelsekällor bl.a. öppna
källor, signalspaning, personbaserad inhämtning m.m., ta
fram och slutligt sammanställa bearbetade underrättelser. Det
har framhållits att ett underrättelseorgan, som endast har till
uppgift att ställa samman underrättelsematerial av s.k. single
source-karaktär, ibland kan såsom egen rapportering komma
att vidarebefordra sammanställningar av underrättelsematerial
som har erhållits i samarbete med andra underrättelseorgan.
Detta kan skapa problem i samband med värderingen av
rapporteringen på grund av osäkerhet om underrättelsekällan.
En fråga som ständigt aktualiseras i samband med
underrättelserapportering är behovet av att skydda en
informationskälla och av att inte avslöja en
inhämtningsmetod. Det kan därför vara angeläget att inte
redovisa varifrån viss information eller vissa uppgifter härrör.
En avsaknad av källhänvisningar skapar dock osäkerhet hos
mottagaren av rapporteringen om underrättelsematerialets
eller rapportens trovärdighet och det kan minska
användbarheten för mottagaren. Även ett sekretesskydd som
ofta är förknippat med underrättelserapportering kan minska
möjligheterna att använda rapporten. Fråga om sekretess är
därför betydelsefull.
Utredningens överväganden och förslag skall enligt
utredningsdirektiven ta sikte på om FRA:s rapporter till
Regeringskansliet och andra myndigheter uppfyller
berättigade anspråk på kvalitet. Häri ligger enligt
Utredningens mening också ett krav på att en rapport skall
ges i sådan form eller avfattning att den blir användbar mot
bakgrund av i första hand uppdragsgivarens särskilda intresse.
Rapporten bör då inte ges en mer allmän karaktär. En
självklar utgångspunkt måste också vara att värdet av
informationen i rapporten kan bedömas av rapportmottagaren
. Det kan betyda att samma information behöver
formuleras olika beroende på vem denne är.
Utredningens bedömning av FRA:s rapporter, som i
huvudsak har skriftlig form, har skett mot bakgrund av
uppgifter som har lämnats av olika uppdragsgivare och
mottagare av rapporteringen. Utredningen har också granskat
all FRA:s skriftliga rapportering för tre veckor.

SOU 2003:30 FRA:s underrättelserapportering till Regeringskansliet
89
6.2 Synpunkter som har framförts med avseende på
FRA:s rapportering
Den bild av FRA:s rapportering som har givits Utredningen
av de myndigheter som erhåller rapporter från FRA varierar
starkt dels med avseende på de olika typerna av rapportering,
dels med hänsyn till i vilken relation FRA står till mottagaren
av rapporteringen och vilka kontakter FRA har med denne.
Sålunda anses t.ex. rapporteringen om proliferation genomgående
uppfylla de krav på kvalitet som uppdragsgivarna
ställer. Rapporteringen har då karaktär av att vara
kontinuerlig och grundad på ett uppdrag som följs upp i
samband med regelbundna möten mellan FRA och
uppdragsgivaren. Uppdraget åt FRA är på så sätt preciserat
till målet för underrättelseinhämtningen och till vad
rapporteringen skall innehålla. Uppdraget utförs också
samråd med uppdragsgivaren.
Andra exempel på då rapporteringen anses väl fylla
uppdragsgivarnas krav är när underrättelseuppdraget har varit
antingen preciserat i ett särskilt avtal med FRA och
uppdragsfinansierat eller då rapporteringen har kommit till i
ett nära samarbete med FRA. Detta gäller exempelvis för UD
men också för SÄPO som har ett avtal med FRA som är
grundat på uppdragsfinansiering. Vidare har SÄPO periodvis
haft personal stationerad vid FRA som har kunnat följa och
påverka hur olika uppdrag har utförts.
En allmän förutsättning för att rapporteringen skall anses
hålla god kvalitet är enligt vad Utredningen har erfarit att
inriktningen när det gäller det enskilda uppdrag som ges FRA
är noga angiven. Rapporteringens kvalitet anses därutöver
bygga på en löpande och tät dialog under inhämtningsfasen
mellan handläggare vid den uppdragsgivande myndigheten
och handläggare vid FRA. Ett uppdrag kan därvid utvecklas
och preciseras ytterligare under hand. Det har påpekats att en
grundläggande förutsättning emellertid är att uppdragsgivaren
har kännedom om FRA:s kapacitet och förmåga som
underrättelseorgan.
Den typ av rapportering som omnämnts inledningsvis och
som inte grundas på ett särskilt uppdrag utan syftar till att
sprida mer allmän information (se avsnitt 6.1) förutsätter
enligt flera uppdragsgivare att det är fråga om en

FRA:s underrättelserapportering till Regeringskansliet SOU 2003:30
90
återkommande rapportering som kan följas kontinuerligt.
Det krävs i allmänhet också att den som tar del av
rapporteringen har tillgång till andra källor inom det område
som avses med rapporten. Det gäller såväl öppna som slutna
sådana. Rapporter av denna mer allmänna karaktär anses ofta
kunna ge bidrag för att bedöma trovärdigheten i annan
information som uppdragsgivaren har tillgång till.
Vissa kritiska synpunkter på FRA:s rapportering har
framförts till Utredningen i följande hänseenden.
Några uppdragsgivare har riktat kritik mot FRA:s
rapportering i fråga om att den i vissa fall saknar
källhänvisningar i den meningen att uppgift inte finns om
vem som har lämnat den information som rapporten bygger
på. Avsaknaden av källhänvisning minskar möjligheterna för
mottagaren att värdera rapporten och minskar därmed också
trovärdigheten av denna. Möjligheten till källkritik uppfattas
som viktig för bedömningen av rapporteringen.
Synpunkter har anförts på att FRA:s rapportering i vissa
fall innehåller både signalspaningsmaterial och annan
information. Sådan annan information kunde vara av s.k.
öppen natur eller bestå av annat bearbetat eller obearbetat
underrättelsematerial av något slag. Utan en tydlig
redovisning av vad som är signalspaningsmaterial och annat
material i en rapport försvåras enligt vissa uppdragsgivare en
bedömning och värdering av rapportens trovärdighet och
betydelse. Det har också av vissa l sagt att FRA:s rapportering
i princip endast bör återge signalspaningsmaterial.
Det förhållandet att rapporteringen på nyss angivet sätt
skulle kunna vara blandad, utan att källan redovisas klart, kan
även enligt vissa uppdragsgivare skapa s.k. rundgång i
underrättelsesystemet genom att samma information kan
uppfattas komma från olika informationskällor. Därmed kan
rapporteringen framstå som mer väl underbyggd än vad som
är det verkliga förhållandet och innebära en falsk bekräftelse
av samma information.
Synpunkter har också framförts på att FRA:s rapportering i
viss utsträckning innefattar en analys av signalspaningsmaterial
tillsammans med annan information och att det inte
bör ankomma på FRA att i egenskap av s.k. single sourceorgan
göra en sådan typ av analys. Den kan, enligt vad som
har sagts, bli missvisande och ge intryck av att ha ett
fullständigt och samlat underrättelsematerial som grund.

SOU 2003:30 FRA:s underrättelserapportering till Regeringskansliet
91
Sålunda har det ifrågasatts om FRA som har till uppgift att
utföra signalspaning bör göra egna kommentarer och
bedömningar eller antaganden på grundval av annat än
signalspaningsmaterial. En grundläggande princip skulle vara
att endast ett s.k. all source-organ har att göra mer
omfattande analyser.
Under alla förhållanden måste det, enligt vad vissa har
framfört, klart framgå av rapporteringen att FRA inte är ett
s.k. all source-organ. Vidare bör det enligt vissa klart framgå
vilket underrättelsematerial eller annat material, utöver rent
signalspaningsmaterial, som rapporteringen grundar sig på.
Sålunda bör det för rapportmottagaren göras tydligt i vad
mån bedömningar görs av FRA med utgångspunkt i annat än
rent signalspaningsmaterial.
Invändningar har också gjorts mot att FRA generellt
utformar rapporter för att kunna delge dessa med flertalet av
de myndigheter som ger uppdrag till FRA och utan att dessa
har begärt rapporteringen. Det har sagts att detta kan
medföra att rapporteringen blir eller kan uppfattas som
allmänt hållen och att den inte är avsedd att tillgodose en
enskild uppdragsgivande myndighets behov. Det har påpekats
att FRA:s delgivning därför i princip endast bör ta sikte på
den enskilda myndighetens särskilda uppdrag. Delgivning av
rapporten bör också i princip endast ske med myndigheten
och inte med enskilda tjänstemän. Delgivningen bör således,
enligt vissa kritiker, inte göras generellt med ett antal
mottagare, utan rapportinnehållet bör strikt styra vilken
enskild myndighet som skall delges.
Någon har påpekat att vissa typer av FRA:s rapportering
mer direkt framstår som information av mer allmän karaktär
och inte som underrättelser riktade till uppdragsgivare.
Värdet av rapporteringen skulle i dessa fall inte heller kunna
bedömas bl.a. på grund av att den ofta saknar
källhänvisningar. Förekomsten av denna typ av generell
information i form av signalspaningsrapportering skulle
kunna leda till att FRA:s rapportering även i övrigt inte
värdesätts fullt ut.
Det har framhållits att den sekretessbeläggning som är
nödvändig beträffande FRA:s rapportering i sig innebär att
rapporteringen kan bli mindre användbar. FRA
sekretessbelägger emellertid enligt vad som har påpekats
generellt all rapportering och hänvisar därvid till

FRA:s underrättelserapportering till Regeringskansliet SOU 2003:30
92
bestämmelserna om försvarssekretess i 2 kap. 2 §
sekretesslagen (1980:100). Rapporteringen till vissa
myndigheter förses även med en särskild markering som
innebär att en rapport endast får delges vissa behöriga
personer. Det har framförts att en onyanserad eller
schematisk sekretessbeläggning eller en särskild markering
inte bara begränsar användbarheten av rapporteringen, utan
den kan även ge mottagarna en felaktig uppfattning om
rapportinnehållets värde och karaktär.
Det har också påpekats att sekretesstämpeln liksom den
särskilda markeringen på rapporterna framstår att vara
förtryckt och att en sådan rutin inte är förenlig med
grunderna för sekretesslagen. Genom hemligstämplingen
hänvisas också endast till försvarssekretess trots att
utrikessekretess eller brottsbekämpningssekretess i vissa fall
rätteligen borde ha angivits i hemligstämpeln.
6.3 Utredningens bedömning
Utredningen uppfattar att FRA:s uppdragsgivare i huvudsak
är nöjda med FRA:s rapportering. Utredningen bedömer
emellertid att de i vissa fall kritiska synpunkter som har
framförts till en del kan vara befogade och att åtgärder bör
vidtas för att komma till rätta med problem eller
missuppfattningar. Redan i detta sammanhang vill
Utredningen påpeka att sådana i huvudsak torde kunna klaras
upp genom bättre underhandskontakter med
rapportmottagarna.
De synpunkter som har framförts mot att analys utförs
som inte endast hänför sig till signalspaningsmaterial framstår
enligt Utredningens uppfattning som i viss mån berättigade.
Andra sätter emellertid stort värde på att FRA även såsom ett
single source-organ gör en analys för att åskådliggöra
signalspaningsmaterialet mot bakgrund av andra erfarenheter
i inhämtningen, bl.a. tidigare inhämtat material eller med
utgångspunkt i annan information. FRA har också en
analysfunktion med kompetent personal. En förutsättning för
att FRA skall göra en sammanställning, tolkning och
värdering av ett bredare informationsmaterial än rent
signalspaningsmaterial bör dock enligt Utredningens mening

SOU 2003:30 FRA:s underrättelserapportering till Regeringskansliet
93
vara att detta redovisas på ett sådant sätt att det står klart för
rapportmottagarna.
Utredaren har i diskussioner med företrädare för utländska
signalspaningsorgan bl.a. tagit upp de problem som hänför sig
till att rapporteringen bör återspegla den enskilde
uppdragsgivarens behov av underrättelser, att källredovisningen
bör vara tydlig och att hämmande sekretessbeläggning
om möjligt bör undvikas. De lösningar på
problemen som man har funnit för underrättelseorganen i
vissa länder, med vilka FRA också har ett närmare samarbete,
bör enligt Utredningens mening ha relevans även för FRA:s
rapportering och skall beröras i det följande. Utredningen är
emellertid medveten om att dessa lösningar kan vara en
resursfråga vilket har framhållits av FRA.
Signalspaningsorganen i nyssnämnda länder utför således i
princip endast signalspaning som är preciserad i
uppdragsgivarens enskilda uppdrag. Signalspaningsorganens
kontakter med uppdragsgivarna sker fortlöpande och ofta vid
direkta möten, som också följs upp. På så sätt får
signalspaningsorganen en klar uppfattning om uppdragsgivarens
underrättelsebehov och inriktar underrättelsearbetet
direkt efter dessa. Uppdragsgivaren får också klart för sig
förutsättningarna för att uppgiften skall kunna lösas.
Rapporteringen ställs också ofta samman i nära samarbete
med dessa. Vissa uppgifter kan därmed och i samråd med
uppdragsgivarna utelämnas i rapporten. Därmed kan problem
med sekretess och källhänvisning eller källskydd i en
rapportering lättare undvikas.
Det kan vidare nämnas att rapporteringen för många av de
utländska underrättelseorganen spänner över ett brett
spektrum av signalspaningsuppgifter med anknytning till ett
vidsträckt fält av säkerhetspolitiska frågor och s.k. nya hot.
Rapporteringen har därför olika karaktär beroende på
uppdragsgivare och typ av underrättelseinformation som har
begärts. Signalspaningsorganen har mot den bakgrunden att
noga formulera sina underrättelserapporter med hänsyn till
den enskilde uppdragsgivarens önskemål och behov. Varje
uppdragsgivare får i princip en individuellt utformad rapport.
Målsättningen är att uppdragsgivaren lätt skall kunna
tillgodogöra sig innehållet i rapporten. Erfarenheterna har
enligt de utländska underrättelseorganen visat att mer
allmänna och omfattande rapporter ibland riskerar att bli

FRA:s underrättelserapportering till Regeringskansliet SOU 2003:30
94
alltför generella för att vara användbara för mottagarna. En
allmän rapportering kan bli, som det har uttryckts på
engelska, ”swampy” och mottagaren av rapporten uppfattar
inte att rapporten angår just denne. Stor noggrannhet läggs
således ned på att utforma rapporterna så att de möter varje
enskild uppdragsgivares särskilda behov.
Rapportskrivningen uppfattas enligt vad de utländska
underrättelseorganen har uppgivit ofta som en balansgång
mellan, å ena sidan, behovet av att rapporteringen är
lättillgänglig och uttömmande samt att källan till
informationen anges och, å andra sidan, att sekretess och
källskydd upprätthålls. En utgångspunkt vid utformningen av
rapporten är emellertid alltid att sekretess och källskydd gör
en rapport mindre användbar. Problemen med sekretess och
källskydd blir dock, som nyss har framgått, mindre om den
enskilde uppdragsgivaren integreras i underrättelseprocessen
genom täta kontakter och diskussioner under denna. En
anpassning av rapportskrivningen för att skydda källor och
arbetsmetoder går också att genomföra på olika sätt och i
samförstånd med uppdragsgivaren.
Utredningen anser, i likhet med den nyss redovisade
uppfattningen, att signalspaningsuppdraget i princip bör
utföras i nära samverkan med den enskilde uppdragsgivaren.
En god rapportering förutsätter självfallet att uppdraget är
preciserat och tekniskt/praktiskt lösbart. Utredningen anser
det lämpligt att FRA utvecklar en särskild ordning för att
svara för en god samverkan med den enskilde
uppdragsgivaren. På så sätt kan underrättelsebehoven
klarläggas och den löpande inhämtningen och bearbetningen
av signalspaningsmaterial kan följas av uppdragsgivaren.
Frågan om förutsättningarna för och behovet av sekretess i
rapporteringen skall självfallet följa sekretesslagstiftningens
regler och intentionerna bakom lagstiftningen. Sålunda är
huvudregeln att en allmän handling är offentlig. Grunden för
en sekretessbeläggning måste därför övervägas noga. Det står
också klart att en avsevärd del av FRA:s verksamhet är av den
karaktären att den bör sekretesskyddas. Enligt Utredningens
mening är FRA:s hantering av sekretessfrågorna dock alltför
schematisk och slentrianmässig. Särskilt som sekretessregler
med ett s.k. rakt skaderekvisit, och dit hör bl.a. reglerna om
försvarssekretess, för sin tillämpning bygger på ett in-casu
synsätt. Om en sekretesstämpel åsätts och en särskild

SOU 2003:30 FRA:s underrättelserapportering till Regeringskansliet
95
behörighetsmarkering görs utan en föregående prövning, sker
detta således inte i överensstämmelse med sekretesslagens
regler. Utredningen har under hand också påpekat detta för
FRA och FRA har påbörjat förändringar härvidlag.
I fråga om behovet av källskydd i samband med FRA:s
rapportering finner Utredningen anledning att avslutningsvis
hänvisa till att Underrättelsekommittén genomförde en
granskning av bl.a. FRA:s rapportering. Kommittén fann
därvid att FRA och andra underrättelseorgan mer eller
mindre konsekvent underlät att redovisa källor eller
informationsunderlag. Kommittén framhöll i sitt betänkande
att det var önskvärt att källhänvisningar redovisas i så stor
utsträckning som möjligt. En redovisning behövs och är
enligt kommittén nödvändig för att öka underrättelsematerialets
värde och göra det tillgängligt för kontroll från
mottagarnas sida. (Se SOU 1999:37 s. 272.) Frågan om
sekretess och behovet av att skydda källor torde enligt
Utredningens mening, såsom nyss har sagts, kunna förenklas
genom bl.a. en fördjupad dialog med rapportmottagaren.
97
7 Samordning mellan FRA och
andra myndigheter
En särskild samordningsmekanism bör skapas för att ge
bättre möjligheter för militära och civila underrättelseorgan
eller funktioner att bedöma de gemensamma
förutsättningarna att utnyttja olika metoder eller resurser
för inhämtning av information samt för beredning och
analys av inhämtat underrättelsematerial. Även frågor som
berör ett sammanvägt rapportunderlag bör tas upp inom
ramen för en sådan ordning.
Frågan om en samlad underrättelsetjänsts organisation
bör bli föremål för en fördjupad analys.
7.1 Inledning
Underrättelsekommittén pekade i sitt betänkande (SOU
1999:37) på behovet av en samordningsfunktion för
underrättelsetjänsten för att bl.a. ge underlag för en
bedömning av hur tillgängliga underrättelseresurser bäst bör
användas med avseende på inhämtningsmetoder och vilken
myndighet som är bäst skickad att utföra analyser i visst fall
(se bl.a. s. 288). Genom samråd eller en samordning kunde
enligt kommittén diskussioner föras om bl.a. prioriteringar
och justeringar av underrättelsebehov och hur ett onödigt
dubbelarbete i inhämtning, analys m.m. skulle undvikas.
Kommittén föreslog att en funktion inrättades inom
Regeringskansliet för detta.
Utredningen har enligt sina direktiv att överväga
möjligheterna för och lämpligheten av att öka samordningen
mellan FRA och myndigheter med underrättelseuppgifter
inom olika områden när det gäller analysförmåga, utnyttjande

Samordning mellan FRA och andra myndigheter SOU 2003:30
98
av öppna källor etc. I den senaste försvarspropositionen
(prop. 2001/02:10) har regeringen också bl.a. betonat att
behovet av en samordnad underrättelseverksamhet har ökat
(s. 242). I propositionen (s. 245) hänvisas till att den s.k.
anpassningsprincipen kräver en bred säkerhetspolitisk
analysförmåga med beaktande av en rad faktorer som inte
faller under ett rent militärt perspektiv, såsom politiska
förhållanden, ekonomisk tillväxt, teknologisk kompetens,
infrastruktur, handelsmönster, kriminalitet och allmänna
sociala förhållanden. Det är därför enligt propositionen
viktigt med en ökad samverkan mellan försvarsunderrättelseverksamheten
och myndigheter utanför försvarsunderrättelsesfären,
som t.ex. SÄPO, Rikskriminalpolisen och
Tullverket. En sammanvägning av militär, politisk,
ekonomisk och annan information måste ske och en
samverkan mellan olika aktörer som ingår i underrättelsesfären
måste utvecklas.
I försvarspropositionen (s. 247 f.) har det vidare betonats
att den vidgade säkerhetspolitiska hotbilden med ett bredare
spektrum av hot, risker och påfrestningar på samhället kräver
en struktur för samordning och gemensam hantering också av
de tvärsektoriella s.k. nya hoten. Den militära
underrättelsetjänstens kontaktyta med andra myndigheter
ökar enligt propositionen i dessa sammanhang och
underrättelsetjänsten måste kunna samverka med andra
myndigheter. Samarbetet och samordningen bör därför
stärkas mellan myndigheterna inom försvarsunderrättelseverksamheten
och andra myndigheter i syfte att utveckla
förmågan att hantera en bredare hotbild men också att stödja
internationella insatser.
I budgetpropositionen 2002/03:1,Utgiftsområde 6, under
rubriken Försvarsunderrättelseverksamhet har regeringen
framhållit vikten av att fortsätta att förändra och förbättra
inhämtningsmetoderna och analyserna i syfte att ytterligare
öka relevansen i underrättelseproduktionen. Regeringen har
därvid pekat på att en fördjupad samverkan bör eftersträvas
mellan de s.k. försvarsunderrättelsemyndigheterna och andra
underrättelseorgan utanför dessa som bl.a. SÄPO, Kriminalunderrättelsetjänsten
och Tullens underrättelsetjänst.

SOU 2003:30 Samordning mellan FRA och andra myndigheter
99
7.2 Synpunkter som har framförts av FRA och MUST
på en ökad samordning mellan myndigheter med
underrättelseuppgifter
Enligt FRA sker redan en viss samordning eller samverkan
mellan de militära underrättelseorganen och civila myndigheter
med underrättelseuppgifter. Däremot förekommer
inte någon organiserad samverkan i mer etablerade former.
Vissa projekt som t.ex. rörande proliferation sker dock mer
reglerat och i form av en fast arbetsgrupp. Enligt FRA:s
mening bör fler gemensamma arbetsgrupper tillskapas med
deltagare från olika militära och civila underrättelseorgan eller
underrättelsefunktioner för att stärka en samverkan i olika
hänseenden. Inom ramen för sådan samverkan bör t.ex. vissa
gemensamma rapporter utarbetas.
Från FRA:s sida har det framhållits att en samverkan bör
öka över hela området för underrättelseverksamhet bl.a.
genom ett utbyte av personal med särskilda kunskaper. FRA
har pekat på att det svenska konstitutionella systemet med
fristående myndigheter med delvis överlappande ansvar
innebär betydande nackdelar när det gäller samverkan. Detta
har också enligt FRA tidigare visat sig i en viss rivalitet mellan
de olika underrättelseorganen som bl.a. har försvårat ett
samutnyttjande av tillgänglig expertis på ett effektivt sätt.
Experter med specialkunskaper inom vissa områden bör
enligt FRA rimligtvis kunna utnyttjas på ett nationellt plan
med större flexibilitet och med en mindre utpräglad ”ägarroll”
hos de enskilda underrättelseorganen.
Användningen av allmänt tillgänglig information i form av
press, radio, television, databaser m.m., s.k. OSINT, utgör
enligt FRA ett mycket betydelsefullt stöd till FRA:s
rapportproduktion. OSINT bör enligt FRA även i framtiden
ingå som en komponent i FRA:s underrättelseprocess. FRA
söker därför ett ökat samarbete med andra underrättelseorgan
inom OSINT-området i syfte att bredda och fördjupa den
egna OSINT- kompetensen men också för att dela kostnader.
(En kortare beskrivning av OSINT och av personbaserad
inhämtning s.k. HUMINT ges nedan i avsnitt 10.3.)
Enligt MUST kräver bl.a. de ökande behoven av snabb
information en samordning eller samverkan mellan olika
organ med underrättelsefunktioner. Sålunda utvecklas t.ex.

Samordning mellan FRA och andra myndigheter SOU 2003:30
100
Försvarsmakten mot en nätverksbaserad organisation som
skall verka i nära realtid och med en uttalad förmåga till
interoperabilitet. Det innebär enligt MUST att FRA:s
signalspaningsinformation måste kunna ingå i MUST:s
bearbetning och analys med högre grad av realtidsaktualitet
än idag. Med den förändrade försvarsmaktsstrukturen måste
således enligt MUST en mer tidsrelevant samverkan mellan
FRA och MUST komma till stånd.
Enligt MUST har erfarenheter i bl.a. Storbritannien och
USA givit vid handen att en nära samordning och gemensam
hantering av i första hand personbaserad inhämtning, s.k.
HUMINT, och signalspaningsinformation, s.k. SIGINT, blir
allt mer nödvändig. Det gäller inte minst mot bakgrund av de
s.k. nya hoten och då framför allt i fråga om terrorism.
Samordningen behövs i såväl inhämtnings- som i analysledet.
I USA har också nyligen inrättats ett särskilt departement för
en bättre samordning.
MUST uppger sig ha utvecklat en i internationella
underrättelsesammanhang respekterad OSINT-funktion (jfr
bl.a. SOU 1999:37 s. 257 ff.). FRA har enligt MUST under
åren gjort ansträngningar i syfte att utveckla en egen sådan
funktion. Enligt MUST bör en samordning kunna ske när det
gäller OSINT-funktionen.
7.3 Utredningens överväganden
Både FRA och MUST har givit klart uttryck för behovet av
en ökad samordning mellan de båda underrättelseorganen.
Även andra myndigheter med underrättelseuppgifter som
Utredningen har varit i kontakt med har framhållit behovet
av en samordning inom underrättelseområdet och med FRA.
Det gäller bl.a. för att bättre kunna bedöma vilka tjänster som
FRA kan erbjuda och för att kunna tillgodogöra sig dessa
bättre.
I Utredningens kontakter med företrädare för
underrättelseorgan i vissa andra länder har nödvändigheten av
en samordning mellan framför allt SIGINT- och HUMINTfunktionerna
betonats för att få en tillförlitlig, snabb och
sammanvägd underrättelse. Det har påpekats att en
samordning, förutom att ett dubbelarbete ofta kan undvikas,

SOU 2003:30 Samordning mellan FRA och andra myndigheter
101
ger möjligheter att bedöma genom vilken funktion eller
kombination av funktioner som en underrättelseuppgift får
sin bästa lösning.
Utredningen har också erfarit att samverkan i andra länder
mellan de båda funktionerna ofta är mycket tät. Samverkan
mellan funktionerna försvåras inte heller av att de, såsom i
Sverige, är delade mellan fristående myndigheter.
Funktionerna ryms i stället i flera länder inom samma
organisation. Det gäller t.ex. i Tyskland och grannländerna
Danmark och Norge. I andra länder finns en starkt
samordnande funktion, t.ex. i Storbritannien.
I likhet med vad som har framhållits i de senaste försvars och
budgetpropositionerna och i enlighet med vad som har
framförts till Utredningen av olika svenska underrättelseorgan
behövs en ökad och fördjupad samverkan mellan
försvarsunderrättelsemyndigheterna och andra myndigheter
med underrättelseuppgifter. Sålunda behövs en bättre
samverkan för att hantera underrättelsefrågor i den nya
omvärldssituationen, som präglas av ett allt mer komplext
och snabbt växlande skeende och ett vitt spektrum av
förändringar av säkerhetspolitisk relevans. En sammanvägning
och beredning behöver göras av såväl militär som
civil underrättelseinformation.
Enligt Utredningens mening behövs det såsom FRA har
påpekat, mot bakgrund av det svenska konstitutionella
systemet med underrättelsefunktioner fördelade på olika
fristående myndigheter, en mer formaliserad ordning för
samverkan. En sådan bör kunna åstadkommas genom att
myndigheterna skapar en särskild samordningsmekanism.
Inom ramen för denna bör möjlighet ges för samtliga militära
och civila underrättelsefunktioner att fortlöpande föra
diskussioner om förutsättningarna för att utnyttja olika
metoder eller typ av resurser för inhämtning av information
men också för beredning och analys av inhämtat
underrättelsematerial. Även frågor som berör ett sammanvägt
rapportunderlag bör kunna diskuteras. Samråd bör hållas i
syfte att uppnå största möjliga effektivitet och
resursutnyttjande och att undvika dubbelarbete. Sålunda bör
resurser i form av personal för översättning, analys eller
annan speciell kompetens kunna utnyttjas gemensamt.
Frågan om vilka alternativa metoder till signalspaning som
kan användas bör självfallet kopplas direkt till möjligheterna

Samordning mellan FRA och andra myndigheter SOU 2003:30
102
att ge en så fullständig underrättelserapportering som möjligt.
Enligt Utredningens mening bör en utvärdering av
inhämtningsmetoder därför även ta sikte på vilken eller vilka
organ som är bäst skickade att utföra olika grader av analyser
och en mer eller mindre fullständig eller övergripande
underrättelserapportering.
Både FRA och MUST har pekat på att användningen av
öppna källor, OSINT, är viktig i underrättelseprocessen.
Enligt Utredningens mening bör, inte minst av kostnadsskäl,
en för alla underrättelseorganen gemensam sådan funktion
skapas. Frågan om en gemensam OSINT-funktion togs upp
av Underrättelsekommittén som framhöll att en sådan även
torde kunna ge service åt ett antal myndigheter utanför
underrättelsesfären (se SOU 1999:37 s. 257 ff.). Utredningen
anser i likhet med Underrättelsekommittén att en gemensam
OSINT-funktion bör inrättas. Olika myndigheter bör med
skilda utgångspunkter ha access till funktionen.
Frågan om att genom organisatoriska förändringar
åstadkomma en bättre samordning mellan underrättelseorganen
har tidigare berörts av Underrättelsekommittén.
Kommittén bedömde att aktualiserade krav på en
koordinerande underrättelsefunktion kunde tillgodoses
genom en samordningsfunktion inom ramen för
Regeringskansliet. Att en sådan skulle tillskapas var också en
utgångspunkt för kommitténs utredningsarbete. Utredningen
anser emellertid att flera frågor har väckts som inte kan få en
fullt tillfredsställande lösning genom en samordningsfunktion
i Regeringskansliet och inte heller genom den av Utredningen
nu föreslagna samordningsmekanismen. En starkare samordning
kan behövas.
Enligt regeringens direktiv till Utredningen skall en
utgångspunkt vara att FRA även i fortsättningen skall vara en
självständig myndighet under regeringen med uppgift att
utföra såväl militär som civil signalspaning. Utredningen kan
trots detta inte underlåta att beröra frågeställningen då den är
central för den framtida samlade underrättelseförmågan. Som
framgått har hotbilden, och därmed underrättelsehanteringen,
blivit alltmer komplex. Den spänner också över ett avsevärt
bredare fält en tidigare. En fördjupad och kontinuerlig
samordning inom den samlade underrättelseorganisationen är
en förutsättning för val av bästa inhämtningsmetod samt mest
effektiva bearbetning och analys. En nära samordning inom

SOU 2003:30 Samordning mellan FRA och andra myndigheter
103
ramen för nuvarande myndighetsstruktur kan förbättra
underrättelsetjänstens effektivitet. Förslag i detta syfte har
redovisats av Utredningen. Det är emellertid Utredningens
uppfattning att bäst effektivitet och rationalitet uppnås, om
samtliga eller i vart fall de tongivande underrättelseresurserna
samlas i en organisation. Först då nås de fulla samordningseffekterna.
Frågan om att samla samtliga underrättelseresurser i en
organisation är komplex. Så bedöms t.ex. kriminalunderrättelsetjänsten
och den polisiära säkerhetstjänsten intimt
höra ihop med respektive huvudverksamhet. Frågan om en
eventuell djupare samordning måste bli föremål för en mer
grundläggande analys som inte ligger inom ramen för denna
utredning. Utredningen rekommenderar regeringen att låta se
över frågan om en mer samlad organisation för
underrättelsetjänsten.

Samordning mellan FRA och andra myndigheter SOU 2003:30
104

105
8 FRA:s stöd till Försvarsmakten
och den framtida utvecklingen
av detta
FRA:s stöd till Försvarsmaktens enhet för
underrättelsetjänst, MUST, är enligt MUST:s uppfattning
gott. Detsamma gäller också stödet till internationella
insatser. Däremot har behoven av signalspaningsdata till
stöd i övrigt för främst enheten för krigsförbandsledning,
KRI, och den operativa insatsledningen, OPIL, blivit
eftersatta. Ansvaret för detta åvilar emellertid alla berörda
parter och åtgärder har vidtagits för att rätta till
förhållandena.
FRA:s stöd till Försvarsmakten bör för framtiden bl.a.
utvecklas mot att kunna möta krav på
- att mot bakgrund av anpassningsprincipen ge tidig
förvarning om hot mot landet,
- att skapa förutsättningar för en till omvärldsläget
anpassad operativ förmåga hos de militära förbanden,
- att bidra med signalspaningsinsatser i samband med ett
nätverksbaserat insatsförsvar,
- att lämna information om globala trender som kan få
säkerhetspolitiska effekter i form av hot mot landet,
- att följa utvecklingen när det gäller bl.a.
massförstörelsevapen och terrorism.
8.1 Inledning
Som har redovisats ovan i avsnitt 2.2.3 skall FRA enligt sin
instruktion bedriva signalspaningsverksamhet enligt den
inriktning som ges av bl.a. Försvarsmakten i fråga om
försvarsunderrättelseverksamhet. Försvarsmakten leder där

FRA:s stöd till Försvarsmakten SOU 2003:30
106
vid FRA:s verksamhet bl.a. genom inriktningsdokumentet
INRIUS. Regeringen ger dessutom i regleringsbrevet för
FRA bl.a. anvisningar om det stöd som skall ges till
Försvarsmakten i vissa hänseenden.
Enligt utredningsdirektiven skall Utredningen utvärdera
FRA:s stöd till Försvarsmakten och göra en bedömning av
den framtida utvecklingen av detta. I direktiven anges särskilt
att utvärderingen gäller stödet vid internationella
fredsfrämjande operationer och för utveckling av
ledningsförband samt för utveckling av varnar- och
motverkanssystem. Frågan om den framtida utvecklingen av
FRA:s stöd till Försvarsmakten har Utredningen redan berört
ovan i avsnitt 5.3.
Sedan år 1995 ger FRA stöd till Försvarsmakten när det
gäller de internationella insatserna i Bosnien och Kosovo. Det
främsta syftet med stödet är att bedriva signalspaning mot
taktiska mål för att skydda egna förband och i övrigt ge
underrättelsestöd till dessa. FRA utvecklar under hand nya
former för signalspaningsstödet med utnyttjande av modern
teknik och nya metoder för underrättelseproduktion.
En annan uppgift för FRA är att lämna stöd till
Försvarsmakten med prov och försök rörande telekrigsystem.
Det sker bl.a. inom ramen för de internationella insatserna
och det försvarsgemensamma taktiska signalspaningssystemet
TAKSIS. FRA:s medverkan i projektet TAKSIS har syftat
bl.a. till att utveckla en signalspaningsbataljon och en
telekrigsbataljon. TAKSIS är under omformning till projektet
Telekrigförband. FRA:s stöd i fortsättningen till
Försvarsmakten är i övrigt inom detta område begränsat och
upphör i princip den 1 april 2003.
I FRA:s uppdrag åt Försvarsmakten ingår som en viktig
uppgift att inom ramen för teknisk signalspaning, TES, bygga
upp s.k. signaltypsbibliotek och operativa databaser. Vidare
ingår bl.a. att bidra med personal, att genomföra utbildning
och att stödja metod- och systemutveckling inom området åt
Försvarsmakten.
I regleringsbrevet för FRA anges särskilt att FRA skall
vidmakthålla och utveckla signalreferensbibliotek för
Försvarsmaktens behov. Det innebär att FRA genom TES
skall lämna signaldata som underlag för att skydda
Försvarsmaktens fartyg, flygplan och stridsfordon. Signaldata
ställs samman till bibliotek som ligger till grund för

SOU 2003:30 FRA:s stöd till Försvarsmakten
107
Försvarsmaktens utveckling och drift av varnar- och
motverkanssystem.
8.2 Synpunkter som har lämnats till Utredningen på
FRA:s stöd till Försvarsmakten
Synpunkter på FRA:s stöd till Försvarsmakten har framförts
till Utredningen av bl.a. Strategiledningen (STRA) och
Krigsförbandsledningen (KRI) vid Försvarsmaktens
högkvarter och av Operativa insatsledningen (OPIL) som är
underställd Högkvarteret. Synpunkter har också lämnats av
Försvarsmakten genom MUST och av FRA. Framförda
synpunkter anges i korthet i det följande.
STRA
STRA ansvarar inom Högkvarteret för den långsiktiga
försvarsplaneringen. STRA har också stabsfunktion med
uppgift att leda, samordna och kontrollera övriga delar av
Försvarsmakten. STRA har därmed bl.a. ett övergripande
ansvar för nationell beredskapsplanering och internationell
insatsplanering. För detta har STRA ett löpande underrättelsebehov
. STRA:s underrättelsebehov, liksom KRI:s och
OPIL:s, kanaliseras genom MUST. STRA:s underrättelsebehov
i form av FRA:s signalspaning blir i stora drag, men
inte helt, tillgodosedda. En viss fördröjning sker också bl.a.
genom att underrättelsebehoven kanaliseras genom MUST.
Åtgärder har numera vidtagits genom direkta kontakter med
FRA i avsikt att förbättra förhållandena.
KRI
KRI ansvarar för att utveckla krigsförband. KRI:s verksamhet
bygger bl.a. på att FRA kan lämna signalspaningsstöd till
krigsförband men även för att utveckla dessa för ett framtida
nätverksbaserat försvar. Enligt KRI är möjligheterna att
skydda Försvarsmaktens fartyg, flygplan och stridsfordon
beroende av att FRA lämnar signaldata genom TES. Den
information som FRA kan lämna i form av sådana data styr
FRA:s stöd till Försvarsmakten SOU 2003:30
108
den skyddsförmåga som krigsförbanden kan utveckla. FRA:s
stöd blir därmed dimensionerande för möjligheterna att
utnyttja förbanden i svåra hotmiljöer. FRA har inte i
tillfredsställande utsträckning tillgodosett de krav på stöd för
utveckling av krigsförband som KRI har ställt för de
internationella uppdragen.
KRI:s uppfattning är att FRA för närvarande minskar det
nu angivna stödet. Enligt KRI kommer Försvarsmakten
därmed att tvingas bygga upp resurser inom den egna
organisationen alternativt att aktuella delar av FRA:s TESfunktion
förs över till Försvarsmakten. Åtgärder måste vidtas
och direkta kontakter har tagits med FRA.
FRA:s stöd till Försvarsmaktens internationella
operationer är tillfredsställande. KRI förutsätter att FRA
fullföljer detta.
OPIL
OPIL har till uppgift att genomföra nationella och
internationella insatser med Försvarsmaktens insatsorganisation.
OPIL skall också kunna ställa resurser till
förfogande för stöd till samhället. OPIL behöver ha stöd av
FRA med signalspaning bl.a. för övervakning av den s.k.
signalmiljön i närområdet och för att få signaldata till
moderna telekrigsystem. Vidare erfordras operativa
underrättelser och signaldata för att Försvarsmaktens
försvars- och vapensystem skall fungera tillfredsställande.
OPIL anser sig inte få det stöd från FRA som behövs i dessa
hänseenden och för att ett tillfredsställande signalreferensbibliotek
skall upprätthållas för de internationella uppdragen.
FRA:s stöd till Försvarsmakten avseende luft- och
ytövervakning är begränsat. Det bedöms nödvändigt att
stödet bibehålls.
Försvarsmakten är beroende av FRA:s förmåga att verifiera
och validera telekrigsdata såväl som annat signalspaningsunderlag
. Utan denna förmåga kommer Försvarsmaktens
förbands- och vapensystem inte att fungera tillfredsställande.
OPIL anser att Försvarsmaktens angivna krav på stöd
måste få genomslag hos FRA. Former måste utvecklas för hur
FRA skall bl.a. tillgodose krigsförbandens behov av
information och hur de krav som OPIL ställer bör prioriteras

SOU 2003:30 FRA:s stöd till Försvarsmakten
109
hos FRA. OPIL har i och för sig ett visst ansvar för att se till
att FRA:s stöd skall utvecklas och åtgärder har vidtagits för
detta.
MUST
Inom Försvarsmakten har MUST huvudansvaret för att ställa
samman och avväga Försvarsmaktens underrättelsebehov och
inrikta underrättelseverksamheten vid bl.a. FRA. Sedan en
omorganisation har genomförts beträffande Försvarsmaktens
ledning har det saknats inarbetade rutiner för att behoven av
FRA:s signalspaningsstöd inom STRA:s, KRI:s och OPIL:s
ansvarsområden skulle få ett klart genomslag i MUST:s
inriktning av FRA. En omorganisation som har skett inom
FRA har dessutom inneburit att tidigare personkontakter
mellan Försvarsmakten och FRA har brutits.
Vad gäller kraven på signalspaningsstöd är det av vikt att
FRA har förmåga att följa förändringar i signalmiljön.
Möjligheten att skydda fartyg, flygplan och stridsfordon
beror på FRA:s kapacitet. Kraven på beskrivning av signaler
styrs av de system som skall tillgodose skyddskraven. FRA:s
förmåga att lämna information är därmed dimensionerande
för möjligheten att utveckla och nyttja krigsförband i svåra
hotmiljöer. Det är även av stor vikt att FRA i sin
signalspaning upprätthåller de krav som ställs från OPIL. Det
är också av stor vikt att FRA genom signalspaning kan
tillgodose Försvarsmaktens behov av data till de moderna
telekrigssystem som tas i drift. Utan adekvata och aktuella
data kommer flera av Försvarsmaktens förbands- och
vapensystem att uppvisa brister.
Försvarsmakten behöver kunna ställa krav på att FRA
snabbt kan leverera de data som begärs. Framtidens
stridsförlopp kommer att ställa högre krav på
bearbetningsrutinerna. Detta påverkar bl.a. Försvarsmaktens
uppdatering av varnar- och motverkansbibiliotek.
FRA:s nuvarande stöd till Försvarsmakten vid
internationella fredsfrämjande operationer avseende
rekrytering av personal i telekrigbefattningar är över lag
mycket gott. FRA har utöver rekrytering och utbildning av
personal även svarat för delar av tekniskt underhåll av
signalspaningsspecifik materiel. Stödet från FRA är viktigt

FRA:s stöd till Försvarsmakten SOU 2003:30
110
för att upprätthålla ett nödvändigt skydd för förbanden.
Försvarsmaktens behov av stöd i dessa sammanhang bedöms
komma att öka.
FRA
FRA:s stöd till Försvarsmakten vid internationella
fredsfrämjande operationer utvecklas. Målsättningen är att
Försvarsmakten på sikt skall kunna bemanna verksamheten
själv, men att FRA även fortsättningsvis skall ge ett avsevärt
stöd. FRA:s stöd vid internationella operationer kan även
utnyttjas för att stödja humanitära insatser.
FRA:s stöd till Försvarsmakten i utvecklingen av operativa
ledningsförband är under förändring. Det tidigare projektet
TAKSIS har omdefinierats, vilket bl.a. innebär att flera
myndigheter är berörda av ett utvecklingsarbete inom
telekrigsområdet. FRA:s stöd i dessa sammanhang grundas på
samordningsavtal med Försvarsmakten.
FRA hämtar in signaldata för att upprätta
signalreferensbibliotek som skall användas bl.a. för
Försvarsmaktens varnar- och motverkanssystem. Den
tekniska signalspaning, TES, som krävs för detta har i stort
sett bedrivits av FRA på samma sätt under lång tid.
Volymmässigt har det inhämtade materialet dock minskat
något medan rapporteringen har skett på ungefär samma nivå.
FRA har under senare tid gjort investeringar i bl.a. antenner,
mottagare och analysutrustning för att upprätthålla TESfunktionen.
I och med ett större svenskt engagemang i internationella
fredsfrämjande insatser har behovet av signaldata utanför vårt
närområde för referensbibliotek ökat. För att klara detta
kommer FRA:s signalspaningsflygningar att öka. En
utvärdering av behov av markbaserad inhämtning pågår. För
att FRA skall kunna nå ett bättre resultat med
signaldatainhämtningen för bl.a. biblioteken behövs en ökad
samverkan mellan Försvarsmakten och FRA. Åtgärder för
detta har vidtagits.
FRA anser att Försvarsmaktens krav i
inriktningsdokument på FRA:s stöd med avseende på
utvecklingen av ledningsförband, varnar och
motverkanssystem m.m. är tillräckligt preciserade. Däremot

SOU 2003:30 FRA:s stöd till Försvarsmakten
111
måste Försvarsmakten bättre ange hur kraven prioriteras,
eftersom FRA:s resurser inte räcker för att snabbt kunna
tillgodose hela skalan av uppdrag och inriktningar från
Försvarsmaktens sida. På grund av personalbrist har FRA
även tvingats att avböja ett antal uppdrag. En bättre
samverkan mellan Försvarsmakten och FRA skulle uppnås
om Försvarsmakten lät placera samverkanspersonal vid FRA.
8.3 Utredningens bedömning
Inom Försvarsmakten är det främst MUST, STRA, KRI och
OPIL som har behov av FRA:s stöd och som ställer krav.
Enligt Utredningens mening är FRA:s stöd till MUST gott.
FRA:s signalspaning utgör också en av de viktigaste källorna
för MUST:s militära underrättelsebearbetning. Stödet när det
gäller de internationella insatserna utvecklas och FRA:s syfte
är att ge ett än bättre beslutsunderlag till de förband som är
engagerade i krishantering.
Enligt Utredningens mening har det funnits allvarliga
problem med att tillgodose i första hand KRI:s och OPIL:s
men även STRA:s behov av signalspaningsdata till skydd för
krigsförband m.m. Problemen har enligt Utredningen haft sin
grund dels i MUST:s utformning av behoven i bl.a.
inriktningsdokumenten för FRA, dels i att FRA på egen hand
har tolkat och prioriterat behoven, dels ock i
kommunikationsbrist mellan det militära högkvarteret och
FRA. Behoven av signalspaningsdata har på så sätt enligt
Utredningens mening blivit eftersatta, vilket i längden skulle
ha fått allvarliga konsekvenser för Försvarsmaktens
verksamhet. Ansvaret för detta vilar enligt Utredningens
mening både på FRA och på MUST som kanaliserar STRA:s,
KRI:s och OPIL:s underrättelsebehov till FRA.
De krav på FRA:s stöd som har framförts av STRA, KRI
och OPIL måste tillgodoses bättre för framtiden.
Försvarsmaktens behov av FRA:s stöd i samband med
internationella insatser kan enligt Utredningens mening
förväntas öka beträffande utveckling av teknik och metodik
för signalspaning liksom i fråga om utbildning av personal för
detta. FRA måste inom ramen för de internationella
organisationernas krishanteringsförmåga även i framtiden

FRA:s stöd till Försvarsmakten SOU 2003:30
112
utveckla skicklighet att hämta in information i samband med
internationella insatser.
Åtgärder har numera, efter påpekande av Utredningen,
vidtagits för att de krav på signaldata och komplettering av
signalreferensbibliotek som behövs skall bli tillgodosedda.
Direkta kontakter har också etablerats mellan STRA, KRI
och OPIL, å ena sidan, och FRA, å andra sidan, för att
klargöra hur behoven av signalspaningsdata m.m. bäst skall
hanteras av FRA i fortsättningen. Försvarsmakten avser också
att förbättra rutinerna när det gäller att ange behoven av
signalspaningsdata från FRA.
Frågan om hur den framtida utvecklingen av FRA:s stöd
till Försvarsmakten i övrigt bör utvecklas, vilket i hög grad
beror på hur samordningen inom totalförsvaret utformas, har
berörts av Utredningen i avsnitten 2.1.4 och 5.3. Sålunda bör
FRA, liksom den militärt inriktade underrättelsetjänsten i
övrigt, utvecklas mot att kunna möta anpassningsprincipens
krav på att ge tidig förvarning och skapa förutsättningar för
en till omvärldsläget anpassad operativ förmåga hos de
militära förbanden. Försvarsmaktens utveckling mot ett
flexibelt och rörligt nätverksbaserat insatsförsvar kommer att
ställa ökade krav på FRA:s signalspaningsinsatser, kraven på
realtidsrapportering ökar. Större krav kommer också att
ställas på FRA att lämna information som bidrag för analys av
mer globala trender som kan få säkerhetspolitiska effekter i
form av hot mot landet. FRA måste i framtiden kunna lämna
information till Försvarsmakten som kan läggas till grund för
analys och utveckling mot alternativa krigföringsmetoder,
inklusive s.k. asymmetrisk krigföring och allvarligare former
av terrorism. FRA måste även i framtiden tillsammans med
bl.a. MUST med hög prioritet följa utvecklingen när det
gäller massförstörelsevapen.

113
9 Behovet av förändringar i FRA:s
nuvarande organisation m.m.
Utredningen bedömer att den omfattande omorganisation
av FRA och den samordning av verksamhetsgrenarna inom
myndigheten som vidtogs under hösten 1999 var
nödvändig för att målen för verksamheten skall kunna
uppnås. Omorganisationen har även möjliggjort
rationaliseringar och ett bättre utnyttjande av resurser.
Vissa problem återstår att lösa, bl.a. behöver ledningsrollerna
utvecklas.
Den säkerhetspolitiska utvecklingen och
förutsättningarna för att underrättelseorganen skall kunna
verka på ett bredare säkerhetspolitiskt fält kräver att
personalen har förmåga till en helhetssyn på den samlade
underrättelseverksamheten. En sådan helhetssyn kan enligt
Utredningens mening till en del erhållas genom ett
personalpolitiskt samarbete över myndighetsgränser. En
utbyggd växeltjänstgöring för personal mellan FRA,
MUST, FMV, FOI och Regeringskansliet inklusive SUND
bör ske.
9.1 Organisatoriska frågor
Som har framgått av avsnitt 2 genomfördes under hösten
1999 en omorganisation av FRA. Den tidigare organisationen
byggde på principer för signalspaningsverksamheten som
härrörde från början av 1970-talet och utövades inom ramen
för en militär underrättelseavdelning (kallad M) respektive en
civil underrättelseavdelning (kallad X). Vardera avdelningen
bedrev separat inhämtning, bearbetning, analys och
Behovet av förändringar i FRA:s nuvarande organisation SOU 2003:30
114
rapportproduktion. I princip rådde bl.a. av sekretesskäl s.k.
vattentäta skott mellan avdelningarna M och X.
Åtskilliga ansträngningar hade sedan mitten av 1990-talet
gjorts för att samordna de båda verksamhetsavdelningarna i
syfte att öka effektiviteten i signalspaningen med avseende på
såväl inhämtning som bearbetning, analys och rapportproduktion.
Den nya säkerhetspolitiska omvärldssituationen
med krav på en sammanhållen säkerhetspolitisk bedömning
ansågs även fordra en sådan samordning. Avsikten var också
att den dominerande och militärt inriktade verksamheten vid
M med i huvudsak sikte på forna Sovjetunionen skulle minska
till förmån för den civilt inriktade verksamheten vid X med
en vidare säkerhetspolitisk målsättning. De olika projekt som
startades för att bl.a. bryta igenom de samarbetshindrande
rutiner och sekretessmässiga barriärer som under decennier
hade byggts upp mellan M och X hade dock inte givit ett
tillfredsställande resultat.
Ett allt mer ökat behov av en anpassning av
signalspaningsverksamheten till den nya säkerhetspolitiska
situationen ledde till slut fram till 1999 års mer omfattande
omorganisation och samordning av verksamheterna vid
avdelningarna M och X. Sålunda bedömdes det som
nödvändigt att åstadkomma ett utbyte av signalspaningsmaterial
mellan avdelningarna. Även den tekniska
utvecklingen inom kommunikation och data och inom
funktionen för inhämtning krävde en omorganisation. Det
framstod också som möjligt att göra vinster med avseende på
bl.a. gemensam inhämtning och rapportering, gemensamma
funktioner i fråga om IT-stöd samt gemensam teknik- och
metodutveckling samt personalförsörjning.
Behovet av en samordning av kommunikationsspaningen,
KOS, och den tekniska signalspaningen, TES, var ett annat
organisatoriskt problem som hade gjort sig gällande sedan
1980-talet. Det behövdes en ökad samproduktion mellan
KOS och TES. TES kom också att fram till 1999 års
omorganisation ingå som en del av den militärt inriktade
avdelningen M. Samordningsproblemet synes emellertid inte
ha fått någon egentlig lösning på grund av skillnader i
arbetsmetodik och olika krav på snabbhet i KOS- och TESverksamheterna
. Konkurrens och prioritering kom, enligt vad
som har uppgivits, att råda mellan de båda verksamheterna
inom ramen för M, vilket lett till ett minskat stöd åt

SOU 2003:30 Behovet av förändringar i FRA:s nuvarande organisation
115
Försvarsmakten när det gäller bl.a. signalreferensbibliotek.
Försvarsmaktens behov härvidlag har också, enligt vad som
har framkommit, blivit eftersatt. I detta sammanhang skall
emellertid påpekas att ett ansvar för detta också har åvilat
Försvarsmakten som inte med önskvärd tydlighet har
klargjort behoven av signalspaningsuppgifter.
Den nya organisationen har inneburit att det under
generaldirektören har inrättats en ledningsstab och sju
avdelningar nämligen avdelningar för Inhämtning,
Bearbetning, Underrättelserapportering, Teknisk
signalspaning (TES-funktionen) och Systemutveckling samt
en avdelning för Drift och underhåll och en avdelning för
Administration. Härutöver finns direkt under generaldirektören
ett antal fristående funktioner för särskild
samordning, för säkerhet, för juridik m.fl.
Ledningsstaben bereder i den nya organisationen alla
avdelningsövergripande frågor, dvs. frågor som berör minst
två avdelningar. Ledningsstaben har ansvaret för budgetfrågor
och för vision-, mål-, planerings- och uppföljningsarbetet. Till
ledningsstabens uppgifter hör också bl.a. frågor om
övergripande underrättelsefrågor, om samordning av ärenden
som rör stöd till internationella operationer och om
information.
Inhämtningsavdelningen svarar för att ta emot
kommunikationssignaler med hjälp av inhämtningsstationer
som finns på flera platser i landet. Mottagning av signaler sker
även från fartygs- och flygburna plattformar. Bearbetningsavdelningen
svarar för att inhämtat signalmaterial omvandlas
till analyserbar information. Avdelningen för underrättelserapportering
analyserar informationen och skriver rapporter
som sänds till uppdragsgivarna.
I den nya organisationen bedrivs inom TES-funktionen
teknisk signalspaning med egna inhämtningsstationer som
främst riktar sig mot radarsignaler och navigeringssystem.
Inom avdelningen bedrivs organisatoriskt även fartygs- och
flygburen teknisk inhämtning. Avdelningen skall bl.a. stödja
Försvarsmakten med nyssnämnda signalreferensbibliotek,
som kan utnyttjas i varnar- och motverkanssystem.
Avdelningen skall också stödja Försvarsmakten genom att
delta i utvecklingen av rörliga signalspaningsförband och
genom att ge stöd till internationella insatser. TESverksamheten
utgör en egen sammanhållen process i den nya

Behovet av förändringar i FRA:s nuvarande organisation SOU 2003:30
116
organisationen och den står således utanför den övriga
inhämtnings-, bearbetnings- och underrättelseprocessen.
Avdelningen för systemutveckling ansvarar för att förse
främst de underrättelseproducerande avdelningarna med
erforderlig teknisk utrustning. Övriga två avdelningar
ansvarar för drift och underhåll av tekniska system och för
alla administrativa tjänster som myndigheten behöver.
Någon skiljelinje mellan civil och militär underrättelseverksamhet
vid FRA går enligt Utredningens mening numera
inte att dra. En rad faktorer som inte faller in under ett rent
militärt eller civilt perspektiv måste samtidigt kunna beaktas.
Det gäller t.ex. politiska förhållanden, ekonomisk tillväxt,
teknologisk kompetens, infrastruktur, handelsmönster,
kriminalitet, allmänna sociala förhållanden m.m. (Jfr. bl.a.
prop. 2001/02:10 s. 245 f.) Enligt Utredningens mening krävs
det sålunda av ett underrättelseorgan som FRA att en varierad
mångfald av underrättelseinformation grundad på signalspaning
kan hämtas in. Informationen måste sedan vägas
samman för att det skall gå att upptäcka indikationer som kan
föranleda beslut av regeringen eller ansvariga myndigheter i
säkerhetspolitiska och andra frågor. För detta krävs ofta en
samordning redan i inhämtningsfasen. Som har framhållits
ovan i avsnitt 7 krävs också en samordning med andra
underrättelseorgan. (Se bl.a. prop. 2001/02:10 s. 242 ff. och
SOU 1999:37 s. 239 ff.)
Utredningen anser att en förändring av FRA:s organisation
med avseende på att föra samman avdelningarna M och X har
varit absolut nödvändig för att målen för verksamheten skall
kunna uppnås. Det gäller inte minst mot bakgrund av den
förändrade omvärldssituationen och en fortlöpande ändrad
och komplex säkerhetspolitisk omvärldssituation, som kräver
en sammanvägning av civila och militära underrättelser.
Härtill kommer att en omorganisation av FRA har varit
påkallad av den tekniska utvecklingen såväl inom
telekommunikationsområdet som när det gäller signalspaningen
men också för att tillgodose behovet av
rationalisering i form av gemensamma funktioner, inte minst
för att bättre utnyttja resurser.
Från FRA:s sida har det framhållits att de organisatoriska
förändringarna har tagit tid att realisera. I det praktiska
arbetet återstår därför vissa problem att lösa. En utvärdering
som har gjorts inom FRA har emellertid enligt FRA givit vid

SOU 2003:30 Behovet av förändringar i FRA:s nuvarande organisation
117
handen att omorganisationen i stort sett kan uppfattas som
riktig och att den nya indelningen i sju avdelningar är
ändamålsenlig. I dessa sammanhang kan nämnas att syftet
med omorganisationen i viss mån har motverkats av att
uppdragsgivarnas inriktning av FRA:s verksamhet har
dominerats av militära signalspaningsmål och att en mindre
del av FRA:s underrättelseproduktion har tagit sikte på s.k.
nya hot eller vad FRA kallar ”globala frågor” såsom
terrorism, proliferation, organiserad grov brottslighet av olika
slag, miljöhot m.m.
Den strategiska ledningsorganisationen samt
arbetsformerna för den övergripande ledningsfunktionen
anses internt inom FRA behöva utvecklas. Ledningsrollerna
behöver göras tydligare. Detta har också påpekats av FRA:s
revisorer. FRA:s tidigare organisation var hierarkiskt
uppbyggd. Det ligger i sakens natur att det kan uppstå
problem med att gå från en sådan struktur till en ”platt”
organisation med enheter direkt under generaldirektören.
Inom FRA fortsätter arbetet enligt uppgift med att utveckla
organisationen. Utöver vad som görs i fråga om de rent
organisatoriska formerna anser Utredningen det naturligt att
ansträngningar fortsatt görs för att utveckla chefs- och
ledarskap.
Utredningen vill i samband med den organisatoriska frågan
särskilt peka på att Utredningens granskning har givit vid
handen att den tekniska signalspaningen, TES, som bl.a. skall
ge nödvändiga signaldata såsom underlag för möjligheterna
att skydda Försvarsmaktens fartyg, flygplan och stridsfordon
under senare år har blivit eftersatt. Frågan om att ge stöd åt
Försvarsmakten med signalreferensbibliotek för varnar- och
motverkanssystem har behandlats ovan under avsnitt 8. I
detta sammanhang kan också pekas på att FRA:s TESinhämtning
för FMV:s räkning har minskat. För FMV är det
av vikt att FRA inte förlorar förmåga att förse FMV med
signalspaningsunderrättelser. Det har för Utredningen från
FRA:s sida uppgivits att den minskade och förändrade TESrapporteringen
till Försvarsmakten och FMV bl.a. har berott
på en påtvingad nedprioritering på grund av organisatoriska
och personalpolitiska problem.
Mot bakgrund av att TES-funktionen vid FRA måste lyftas
fram och utvecklas anser Utredningen att frågan om TESverksamhetens
plats i den nya organisationen bör ses över.

Behovet av förändringar i FRA:s nuvarande organisation SOU 2003:30
118
Det kan enligt Utredningens mening finnas anledning att
överväga om inte TES-verksamheten bör ingå som en del i
den övriga processen för inhämtning och bearbetning samt
analys och rapportering.
Avslutningsvis vill Utredningen peka på att FRA genom
omorganisationen har tillskapat ett antal nya tjänster och att
lönekostnaderna i verksamheten har ökat totalt sett trots att
personalens antal har minskat. Sålunda har personalen under
de senaste fyra åren minskat med mer än tio procent. De
ökade lönekostnaderna har minskat utrymmet för
investeringar i bl.a. ny teknik. Utredningen anser i likhet med
FRA:s revisorer att utvecklingen av lönekostnaderna bör
klarläggas och att den måste kunna följas upp. Revisorerna
har i en särskild promemoria daterad den 3 maj 2002 påpekat
att FRA inte har levt upp till de krav på redovisning som har
ställts från revisorernas sida i detta hänseende. Utredningen
instämmer i detta. Till en del kan löneutvecklingen förklaras
av behovet att vid nyanställning få tillräckligt kvalificerad
personal på en konkurrensutsatt marknad. Utredningen berör
detta senare nedan i avsnitt 10.1.
9.2 Personalpolitiska frågor
I avsnitt 7 har Utredningen påpekat behovet av en nära
samordning mellan FRA och andra myndigheter med
underrättelseuppgifter. Utredningen föreslår också i avsnitt 7
att initiativ tas till en särskild samordningsmekanism.
Samordningsfrågan och krav på en fördjupad samverkan och
ett bättre samarbete mellan underrättelseorganen bör enligt
utredningens mening även återspeglas på tjänstemannaplanet.
Sålunda kräver enligt Utredningens mening den
säkerhetspolitiska och tekniska utvecklingen samt förutsättningarna
för underrättelseorganen att kunna verka på ett
bredare säkerhetspolitiskt fält att myndigheternas personal
har förmåga till en helhetssyn på den samlade underrättelseverksamheten.
En sådan kan enligt Utredningens
mening till en del fördjupas genom ett personalpolitiskt
samarbete över myndighetsgränserna.

SOU 2003:30 Behovet av förändringar i FRA:s nuvarande organisation
119
Sålunda måste det ses som en väsentlig förutsättning i
underrättelsearbetet att personliga kontakter skapas och
upprätthålls mellan de olika underrättelseorganen. Det kan ge
ökad kännedom om förhållandena inom de olika organen och
deras respektive förmåga. Åtgärder i denna riktning har också
vidtagits. Ytterligare åtgärder är emellertid starkt önskvärda.
Enligt Utredningens mening är en direkt utbytestjänstgöring
för personal vid underrättelseorganen ett effektivt sätt att
uppnå nyssnämnda mål. En utbytestjänstgöring innebär,
förutom att verka stimulerande och kompetenshöjande för
personalen, rent allmänt att en samordning och samarbetet
mellan underrättelseorganen befrämjas. En utbyggd växeltjänstgöring
för personal mellan FRA, MUST, FMV, FOI
och Regeringskansliet inklusive SUND skulle enligt
Utredningens mening ha en sådan effekt och skapa förståelse
myndigheterna emellan för värdet och behovet av olika typer
av underrättelsematerial.
En utbytestjänstgöring öppnar även, såsom också
Underrättelsekommittén har påpekat, möjligheter till en för
myndigheten ”fruktbar karriärväxling” och möjligheter för
personalen till befordran. Personal bör också i större
utsträckning rekryteras utifrån för att tillföra myndigheten
erfarenheter dels från andra underrättelseorgan, dels från
samhället i övrigt. FRA:s nuvarande rekryteringsprinciper bör
enligt Utredningen utvecklas i denna riktning.
Större delen av den personal vid FRA som på eget initiativ
slutar sin anställning är yngre och i åldern 25 – 35 år och har
då varit anställd i mindre än fem år. En av anledningarna till
att denna personalgrupp slutar synes vara att arbetet vid FRA
inte upplevs som utvecklande. Den äldre personalen har ofta
varit anställd mycket lång tid och ofta är FRA deras enda
anställning. Förändrade rekryteringsprinciper och den
ovannämnda utbytestjänstgöringen skulle här kunna främja
ett utbyte av kunskap, kompetens och erfarenheter från
annan verksamhet.
I detta sammanhang kan nämnas att i vissa andra länder är
strävan att personalen vid underrättelseorganen av
utvecklingsskäl inte skall tjänstgöra mer än ett begränsat antal
år. Därefter sker ett utbyte för tjänstgöring i andra
underrättelseorgan eller i annan verksamhet. Senare kan
personalen mycket väl, och så sker ofta, komma tillbaka för
tjänstgöring under en ny begränsad period. Denna ordning

Behovet av förändringar i FRA:s nuvarande organisation SOU 2003:30
120
anses viktig för utvecklingen inom det enskilda underrättelseorganet.

121
10 FRA:s behov av investeringar
inom det tekniska området de
kommande åren, finansieringsform
för investeringar samt
andra metoder än tekniska för
inhämtning av information i vissa
fall
10.1 FRA:s behov av investeringar inom det tekniska
området de kommande åren
Enligt Utredningens mening är det nödvändigt att FRA
investerar i ny teknik för såväl kommunikationsspaning
(KOS) som teknisk spaning (TES). Utredningen har
noterat att utgiftsnivån för FRA:s investeringar har
minskat under en följd av år medan löneutgifterna enligt
Utredningens mening har ökat på investeringsmedlens
bekostnad. De nödvändiga investeringarna i teknisk
utrustning kräver att FRA generellt ökar investeringsvolymen.
Det bör möjliggöras bl.a. genom en omstrukturering
av verksamheten, personalminskningar och
rationaliseringar.
De åtgärder som behöver vidtas för att öka utrymmet
för nödvändiga investeringar tar viss tid och Utredningen
bedömer att FRA:s anslagsnivå därför bör höjas med 25
miljoner kronor under de närmaste åren. Utredningen
anser att regeringen bör precisera hur stor del av FRA:s
anslag som skall avsättas för investeringar.
FRA:s behov av investeringar inom det tekniska området SOU 2003:30
122
10.1.1 Inledning
Enligt utredningsdirektiven skall Utredningen analysera den
tekniska utvecklingens påverkan på verksamheten vid FRA.
Utredningen skall vidare bedöma det framtida behovet av
investeringar och på vilket sätt FRA:s verksamhet skulle
kunna förändras och rationaliseras för att åstadkomma
ytterligare utrymme för nyinvesteringar.
Inledningsvis skall det framhållas att tidigare, men så sent
som under 1990-talet, överfördes oftast alla typer av
kommunikationssignaler vid längre avstånd helt eller delvis
s.k. trådlöst via radio (i ”etern”). FRA:s nuvarande teknik för
signalspaning bygger också helt på detta. Så var också fallet
beträffande de flesta andra västeuropeiska länders
signalspaningsverksamhet. Den tekniska utvecklingen har
emellertid inneburit att kommunikationssignaler numera i allt
högre grad överförs trådbundet via koppartrådsnät,
fiberoptiska nät m.m. I andra länder har inhämtningstekniken
vid signalspaning också inriktats mot detta.
Den tekniska utvecklingen inom området för kommunikationsspaning
(KOS) går mycket snabbt. Komplexiteten hos
olika telekommunikationssystem liksom variationen av
signalsystem och volymen av kommunikation ökar. Även
skyddet mot avlyssning av systemen ökar, vilket bl.a. ställer
tekniska krav på forcering av skyddet i samband med
signalspaning. FRA måste därför, såsom också föreskrivs i 2 §
i instruktionen för FRA, fortlöpande utveckla den teknik och
metodik som behövs för att bedriva signalspaningsverksamheten.
Som har framgått ovan av avsnitt 2.2.4 bedrivs FRA:s
signalspaning i form av KOS mot alla typer av trådlös
kommunikation som t.ex. telefoni, telegrafi, dataöverföring,
tjänster via Internet m.m. Den kommunikation som generellt
sett är av intresse för signalspaning och för skydd av ITsäkerhet
överförs såväl trådlöst som trådbundet. Det sker
som nyss har framgått på olika vägar dels trådlöst via radionät
på marken (radiolänkar), kortvåg och kommunikationssatelliter
(radiokommunikation), dels trådbundet via kablar i
form av bl.a. fiberoptiska nät. De olika kommunikationsvägarna,
som är civila, är numera sammankopplade och
utnyttjas gemensamt i ett s.k. globalt nät.

SOU 2003:30 FRA:s behov av investeringar inom det tekniska området
123
Valet av vilken väg och vilket transmissionsmedel
(radiolänk, satellit eller kabel) som används vid
kommunikationen styrs av de teleoperatörer, statliga eller
privata telekommunikationsföretag, som tillhandahåller
kommunikationskapacitet på det samlade globala nätet. Valet
av kommunikationsväg och medel sker helt automatiskt och
den som använder nätet för kommunikation eller tjänster kan
inte avgöra vilken väg eller vilken kombination av
transmissionsmedel som används vid ett och samma
kommunikationstillfälle. Det är inte heller säkert att den
geografiskt sett närmaste vägen för överföring används.
Kommunikationsväg och medel väljs av företagsekonomiska
skäl med hänsyn till befintlig kommunikationskapacitet och
pris. Kommunikationen ”routas” från sändare till mottagare
via de olika vägar och transmissionsmedel som för tillfället är
tillgängliga och billigast.
I detta sammanhang skall påpekas att alla typer av
telekommunikation kan förmedlas via det globala nätet och
att nätet utnyttjas av en mängd olika användare. Antalet
exempel på användningsområdet för det globala nätet är
mycket stort. Som har framgått använder telefonbolagen hela
nätets kapacitet för att förmedla telefonsamtal, telefax,
datasändningar m.m. Det kan pekas på att internet-företag
använder nätet för att företagens kunder skall få tillgång till
hemsidor, ta fram texter och bilder, göra mjukvaruuppdateringar
m.m. Internationella företag hyr kapacitet på
nätet för att kommunikationsmässigt knyta samman
huvudkontor, lokalkontor m.m. i interna nät. Banker
använder t.ex. nätet bl.a. för att ansluta affärsföretag och
bankomater till sina centrala datorer för att göra det möjligt
att handla med kreditkort och bankuttag. Offentliga organ,
företag och enskilda använder nätet för kommunikation i ett
antal olika sammanhang. Det kan nämnas att även militära
organisationer använder det globala nätet i allt större
utsträckning på olika sätt och i kombination med militär
kommunikationsutrustning.
Volymen av den telekommunikation som överförs via det
globala nätet ökar ständigt och har redan i dag oerhörda
proportioner. Det kan nämnas att enbart antalet
telefonisamtal som samtidigt förmedlas via nätet kan
uppskattas till 20-30 miljoner. Liksom all
signalspaningsverksamhet bygger en effektiv signalspaning

FRA:s behov av investeringar inom det tekniska området SOU 2003:30
124
från FRA:s sida på att stora trafikvolymer och i princip all
trafik kan spanas av för att få en bild av det normala
trafikflödet. Samtidigt krävs en mycket selektiv sökprocess
som gör det möjligt att skilja ut den mycket begränsade
kommunikationstrafik som FRA har att hämta in med
utgångspunkt i de uppgifter som åligger FRA såsom
underrättelseorgan. Detta ställer krav på teknik för att sortera
ut information ur trafikmängden.
Den förändrade inriktning av underrättelseverksamheten
från traditionella militära hot och en militärt inriktad
signalspaning mot stöd bl.a. till den löpande
säkerhetspolitiken, till internationella operationer och för att
bemöta s.k. nya hot innebär i sig krav på ändrade
tekniksatsningar i signalspaningsverksamheten. Det gäller
bl.a. för att fånga upp kommunikation i form av datortrafik,
olika former av mobil trafik och modern kortvågstrafik. Det
sistnämnda är en kommunikationsform som väntas öka i
betydelse. Samma teknik som behövs för signalspaning i det
globala nätet för underrättelseinhämtning är nödvändig för
att kunna skydda mot attacker via nätet mot IT-system.
Mot nu angiven bakgrund kan det konstateras att den
snabba komplexa och omfattande teknikutveckling som pågår
inom telekommunikationsområdet, liksom variationerna i
användning och de ökande volymerna av den kommunikation
som förs över via det globala nätet, ställer nya krav på den
tekniska utrustning som behövs för signalspaning. Samma
krav på teknisk utrustning behövs för att IT-säkerheten skall
kunna upprätthållas. Härtill kommer att den förändrade och
bredare inriktningen av underrättelseverksamheten, som
signalspaningen utgör en del av, ställer nya krav på
tekniksatsningar.
Huvuduppgiften i FRA:s tekniska signalspaning (TES),
som riktas mot signaler med andra syften än kommunikation
och avser att identifiera främmande målsökar-, radar- och
navigeringssystem, kommer även i framtiden att vara att förse
Försvarsmakten med underlag för signalreferensbibliotek.
TES bedrivs av FRA från såväl fasta stationer som från
flygplan och fartyg. Den tekniska utrustningen för TES
kommer att bli mer komplex i takt med att Försvarsmakten
genomför insatser i internationella sammanhang med
komplicerade och blandade signalmiljöer där TES skall

SOU 2003:30 FRA:s behov av investeringar inom det tekniska området
125
bedrivas mot såväl gammal som ny teknologi och som har
utvecklats på skilda håll i världen.
10.1.2 FRA:s synpunkter på behovet av tekniska investeringar
de kommande åren
Den snabba tekniska utvecklingen på telekommunikationsområdet
med bl.a. komplicerade system i det globala nätet för
kommunikationsöverföring och överföring av mycket stora
trafikvolymer ställer, förutom att även kabelbunden trafik
måste kunna spanas av, krav på ett tekniskt utvecklingsarbete
för att FRA skall kunna fullgöra sin uppgift som
signalspaningsorgan. Om FRA:s kommunikationsspaning,
KOS, skall kunna utvecklas på ett sätt som säkerställer
framtida behov vad gäller både underrättelseinformation och
förmåga att hantera IT-hot mot samhället i stort måste FRA
de närmaste åren göra stora teknikinvesteringar. Gammal
teknik måste ersättas med ny. FRA:s arbete med
teknikutveckling har därför under de senaste åren
koncentrerats till satsningar för att automatisera
inhämtningen och möjliggöra fjärrstyrning av system för
KOS.
FRA har mot nu angiven bakgrund under år 2002 startat
tre tekniska utvecklingsprojekt med syfte att modernisera
och effektivisera inhämtning och bearbetning av nya typer av
telekommunikation. Det gäller i första hand i fråga om det
globala nätet men också kortvågssändning, som kan förväntas
öka i hög grad. Såväl för KOS-inhämtningen som för
bearbetningen krävs ett omfattande datorstöd.
De system som utvecklas för KOS är flexibla på det sättet
att de kan anpassas till ny teknologi, en ökande
kommunikationsvolym och till förändringar i inriktningen av
signalspaningsverksamheten. Systemen medger en automatisk
selektiv urvalsprocess i fråga om relevant signalspaningsmateriel
och de kan byggas ut efter hand. Systemen är också
generella i den meningen att de kan användas för inhämtning
och bearbetning oberoende av vilken teknik som används för
telekommunikation. Vissa investeringar har redan gjorts i de
tre utvecklingsprojekten. Utbyggnaden av projekten kommer
att ske under de närmaste fyra åren. Därefter krävs en

FRA:s behov av investeringar inom det tekniska området SOU 2003:30
126
löpande vidareutveckling och utbyggnad men på en årlig lägre
nivå.
Med den nya tekniken väntar sig FRA att bättre kunna
hämta in tillräckligt stora volymer med information för att
med utvecklade urvalsmetoder kunna bearbeta och analysera
underrättelsematerial som efterfrågas av uppdragsgivarna.
Den tekniska utvecklingen för FRA:s inhämtning är
nödvändig för att FRA skall kunna följa den mycket snabba
utvecklingen på telekommunikationsområdet och de ökande
trafikmängderna. Sättet för FRA att arbeta kommer att
förändras men teknikutvecklingen innebär i sig ingen
rationalisering enligt FRA. Sålunda kommer det att i
framtiden, oberoende av den nya tekniken, att ställas krav på
ökade personella resurser inom det tekniska området, bl.a.
systemutvecklare, tekniker och personal med IT-kompetens.
För att möta uppgifter med anknytning till s.k. nya hot anser
sig FRA också behöva anställa underrättelseanalytiker och
personal med särskilda språkkunskaper.
Den tekniska signalspaningen (TES) bedrivs i huvudsak
med utrustning som är relativt gammal. Utrustningen har
emellertid hög kvalitet men reservdelar finns inte längre att
köpa. För TES-funktionen finns därför behov av omfattande
nyinvesteringar för att för framtiden säkerställa kvaliteten i
verksamheten. Vissa mindre nyinvesteringar har gjorts i
antenner, mottagare och analysutrustning för att möta den
löpande teknikutvecklingen inom TES-området. Därutöver
har utrustning upphandlats och avsatts för de s.k. rörliga
inhämtningsplattformarna som utgörs av fartyg och flygplan.
Ett utvecklingsarbete pågår också för en ytterligare
automatisering av inhämtning och analys av TES-signaler.
Den ändrade inriktningen från en militärt och mot en civilt
inriktad signalspaning har inneburit att vissa fasta
signalspaningsstationer har kunnat och kan läggas ner. Den
militärt inriktade spaningen kan också integreras eller
koordineras med den civila. Detta har inneburit och innebär
möjligheter till rationaliseringar i fråga om bl.a. personal,
teknisk utrustning och anläggningar i form av stationer.
De rationaliseringsvinster som har kunnat göras under
senare år i form av nedskärningar av personal har tagits i
anspråk för nyanställning på andra områden inom FRA:s
verksamhetsfält. I och för sig har antalet anställda totalt sett
minskat med ca tio procent under de senaste åren. De

SOU 2003:30 FRA:s behov av investeringar inom det tekniska området
127
lönemedel som på detta sätt kan sägas ha frigjorts har
emellertid tagits i anspråk för nyanställning av expertkompetens
och annan personal med adekvat och högre
utbildning. Den personal som har kunnat rationaliseras bort
har i huvudsak haft befattningar på en avsevärt lägre lönenivå.
I vissa fall har fasta signalspaningsstationer, som i och för
sig har kunnat avvecklas, behållits av beredskapsskäl. En av
dessa samutnyttjas med Försvarsmakten för utbildning inom
TES-området. Beläggningen har dock varit låg de senaste åren
och FRA har därför inlett diskussioner med Försvarsmakten
om stationens framtid. Avveckling av ytterligare en
signalspaningsstation som har behållits av beredskapsskäl
anses numera som möjlig.
10.1.3 Utredningens bedömning
Som Utredningen har konstaterat (se avsnitt 10.1.1) ställer
den tekniska utvecklingen på telekommunikationsområdet
med anknytning till det globala nätet krav på ny teknisk utrustning
för kommunikationsspaning, KOS. Samma tekniska
utrustning krävs också för att ett skydd mot attacker mot ITsystemen
via nätet skall kunna upprätthållas. Ny teknisk
utrustning krävs också för KOS med avseende på de moderna
systemen för civil kortvågskommunikation.
För att tillgodose FRA:s behov av teknisk utrustning för
KOS och IT-skydd bör enligt Utredningens mening
investeringar göras för att utveckla de tekniska projekt eller
system som FRA under år 2002 har startat (se avsnitt 10.1.2).
Investeringarna syftar, som redan har framgått, till att skapa
system för inhämtning och bearbetning av alla typer av
telekommunikation och för att möjliggöra ett skydd mot s.k.
IT-hot. Systemen innebär en automatisering av dessa former
för hantering av signalspaningsmaterial. Enligt Utredningens
mening bör automatiseringen innebära vissa rationaliseringsvinster
framför allt i urvals- och bearbetningsprocessen.
Utredningen har också konstaterat att det föreligger behov
av investeringar i teknisk utrustning för FRA:s tekniska
signalspaning, TES. Behoven tar sikte dels på en modernisering
av utrustningen för att kunna användas mot ny teknik,
dels på att ersätta befintlig och i ock för sig fullt användbar

FRA:s behov av investeringar inom det tekniska området SOU 2003:30
128
utrustning i den mån reservdelar inte finns tillgängliga. Med
ny utrustning för TES, som också innebär en automatisering
för inhämtning och bearbetning, bör det enligt Utredningens
mening kunna göras rationaliserings-vinster.
FRA har under år 2001 begärt extra anslag för finansiering
av i huvudsak de tre nyssnämnda utvecklingsprojekten eller
systemen för KOS avseende en period om fyra år räknat från
år 2002. Av det begärda fleråriga tillskottet av extraanslag har
FRA för år 2002 beviljats en viss engångssumma för att bl.a.
möjliggöra en anskaffning av delar av systemen. En fråga är
om FRA bör få ytterligare extra anslag för sina
investeringsbehov inom det tekniska området de kommande
åren.
Enligt Utredningens mening är det nödvändigt att FRA
investerar i ny teknik när det gäller såväl KOS som TES.
Investeringarna kan enligt FRA inte helt göras inom ramen
för nuvarande anslag. FRA har beräknat att behoven av extra
anslag för att kunna fullfölja investeringarna genom en
successiv utbyggnad kommer att kräva mellan 30 och 45
miljoner kronor om året under de närmaste åren.
Utredningen har noterat att utgiftsnivån för FRA:s
investeringar har minskat under en följd av år medan
löneutgifterna har ökat. Visserligen har lönemedel använts för
att anställa personal med högre kompetens och därmed på en
högre lönenivå. En inte obetydlig löneglidning har emellertid
också skett. Enligt Utredningens mening har detta gått ut
över investeringsmedlen.
För att FRA skall kunna genomföra de aktuella
investeringarna i teknisk utrustning på KOS- och TESområdena
behöver FRA enligt Utredningens mening
generellt öka investeringsvolymen. Den nuvarande
investeringsramen innebär enligt Utredningen en otillräcklig
förnyelsetakt när det gäller den tekniska utrustningen med en
gradvis kvalitetsminskning i FRA:s produktion som en
oundviklig följd. En sådan utveckling skulle leda till att hela
verksamheten relativt snart måste ifrågasättas av kvalitetsskäl,
detta i en säkerhetspolitisk miljö där signalspaningens
betydelse snarast ökar. Att skära bort och/eller
omstrukturera verksamhet bör fortlöpande övervägas i
samverkan med FRA:s uppdragsgivare och Regeringskansliet
i syfte att öka investeringsutrymmet. Utredningen anser
också att FRA under alla förhållanden bör göra ytterligare

SOU 2003:30 FRA:s behov av investeringar inom det tekniska området
129
ansträngningar för att minska personalkostnaderna. Det bör
bl.a. kunna ske mot bakgrund av rationaliseringsvinster som
kan göras med de nya tekniksatsningarna som innebär en
automatisering. Tidsförhållandena i vad som här har berörts
är dock sådana att FRA:s akuta investeringsbehov inte löses.
De åtgärder som Utredningen anser behöver vidtas för att
öka utrymmet för nödvändiga investeringar i teknisk
utrustning tar således viss tid. Utredningen bedömer därför
att FRA:s anslagsnivå bör höjas med 25 miljoner kronor
under de närmaste åren så att investeringsutrymmet ökas.
Vissa rationaliseringar kan enligt Utredningens mening göras
snarast genom indragningar av fasta signalspaningsstationer
och ett effektivare utnyttjande av de rörliga inhämtningsplattformarna
i form av fartyg och flygplan. Enligt
Utredningens mening bör också investeringar kunna utökas
genom att av FRA redovisade planerade personalreduktioner
frigör lönemedel som till en del kan utnyttjas till behövlig
förnyelse. Utredningen bedömer att dessa åtgärder
sammantaget möter FRA:s äskade tilläggsbehov för
investeringsändamål.
Med anledning av att FRA anser sig behöva öka
personalresurserna med bl.a. underrättelseanalytiker och
språkkunnig personal vill Utredningen framhålla, att det är
Utredningens bedömning att dessa behov, kan och bör
tillgodoses genom en samverkan inom den totala
underrättelseorganisationen. Frågan om samordning har
berörts ovan under avsnitt 7. Vidare vill Utredningen
framhålla att om inte de nuvarande inhämtningsplattformarna
i form av flygplan utnyttjas fullt ut så bör ett flygplan
avvecklas för att frigöra medel för teknikinvesteringar.
Avslutningsvis vill Utredningen påpeka att en ändrad
finansieringsform för FRA:s investeringar (se nedan under
avsnitt 10.2) innebär en genomgripande förändring för
hanteringen av FRA:s investeringsbehov. De medel som
Utredningen rekommenderar skall ges FRA i form av extra
anslag för att höja investeringsnivån bör bindas för detta
ändamål. Utredningen anser att regeringen bör precisera hur
stor del av FRA:s anslag som skall avsättas för investeringar.
En genomlysning bör göras inom några år i syfte att följa upp
om FRA har efterlevt bl.a. de intentioner med avseende på
investeringsverksamheten som Utredningen har givit uttryck
för.

FRA:s behov av investeringar inom det tekniska området SOU 2003:30
130
10.2 Finansieringsform för FRA:s investeringar i teknisk
utrustning
Utredningen anser att FRA bör övergå till ett system för
lånefinansiering av investeringar i teknisk utrustning.
10.2.1 Inledning
De investeringar som FRA gör för närvarande består främst i
teknisk utrustning för signalspaning. Investeringarna i
teknisk utrustning direktfinansieras med anslagsmedel. Enligt
utredningsdirektiven skall Utredningen granska lämpligheten
och konsekvenserna av att FRA övergår till ett system för
lånefinansiering av investeringarna.
I detta sammanhang kan nämnas att de investeringar som
görs i anläggningar som används av FRA som lokaler för den
huvudsakliga verksamheten på Lovön i Ekerö kommun
lånefinansieras av Fortifikationsverket och hyrs av FRA.
Investeringar i andra anläggningar, i huvudsak fasta
signalspaningsstationer, finansieras av FRA med
anslagsmedel. Dessa investeringar utgör ett par procent av
FRA:s totala investeringsbehov. Övriga anläggningstillgångar
används av FRA för förvaltningsändamål och utgörs i
huvudsak av vissa administrativa tekniska system, fordon
m.m. Investeringarna i dessa anläggningstillgångar
lånefinansieras av FRA och utgör ca fem procent av
investeringsbehovet.
I princip skall anläggningstillgångar som används i statens
verksamhet finansieras genom lån i Riksgäldskontoret; jfr 20
§ lagen (1996:1059) om statsbudgeten och 5 §
kapitalförsörjningsförordningen (1996:1118). Undantag
gäller bl.a. för anläggningstillgångar av mindre värde och för
anläggningstillgångar som enligt särskilt beslut är att betrakta
som krigsmateriel. Sådana tillgångar kan direktfinansieras
med anslag.
Skälet till att anläggningstillgångarna i princip skall
lånefinansieras är att statens upplåningskostnader skall
synliggöras. En myndighet som skall finansiera sina

SOU 2003:30 FRA:s behov av investeringar inom det tekniska området
131
anläggningstillgångar tilldelas därvid en låneram som
regeringen beslutar om utifrån de uppgifter som myndigheten
lämnar i sitt budgetunderlag. Undantaget från lånefinansiering
för krigsmateriel har bl.a. syftat till att inte
offentliggöra vilka investeringar som görs och hur stora dessa
är.
10.2.2 FRA:s synpunkter på frågan om finansiering av
investeringar i teknisk utrustning
FRA har stort behov av att upprätthålla en hög sekretess vad
gäller metoder, teknikinriktning och förmåga. En
lånefinansiering kan tänkas ställa till problem i dessa
sammanhang. FRA kan för närvarande inte överblicka hur
mycket riskerna för läckage av sekretessbelagd information
ökar vid lånefinansiering och huruvida EU-regler kan komma
att ställa särskilda krav på öppenhet och redovisning.
FRA:s tekniska utrustning för signalspaning kommer att
användas av FRA även vid svåra kriser och om myndigheten
skulle övergå till krigsorganisation. Skäl finns därför att
betrakta utrustningen som krigsmateriel och även
fortsättningsvis direktfinansiera den genom anslag. Den
fördel som skulle ligga i en lånefinansiering är möjligheterna
att med kort varsel kunna göra en större anskaffning av
utrustning. I övrigt ser inte FRA några fördelar för
myndigheten med en lånefinansiering.
Enligt FRA kan avskrivningstiderna vid en lånefinansiering
vara svåra att fastställa när det gäller den tekniska
signalspaningsutrustningen. Användbarheten av utrustningen
beror av faktorer som faller utanför FRA:s kontroll.
Användbarheten beror således helt av den tekniska
utvecklingen i fråga om de system för telekommunikation
och signaler mot vilka FRA:s signalspaning riktas. FRA kan
därför inte räkna med att FRA:s signalspaningsutrustning går
att använda under hela den tekniska livslängden hos
utrustningen. Om de objekt som FRA spanar mot byter till
ett nytt system med annan teknik, kan FRA tvingas att
anskaffa ett helt nytt spaningssystem och det gamla måste

FRA:s behov av investeringar inom det tekniska området SOU 2003:30
132
skrotas trots att det har en teknisk livslängd kvar. Någon
andrahandsmarknad finns inte för denna typ av utrustning.
Vid en lånefinansiering måste därför former skapas för
direktavskrivning och finansiering av återbetalning av lån i
förtid. FRA:s deltagande i internationella operationer skärper
kravet på sådana regler eftersom materiel i dessa sammanhang
riskerar att gå förlorad genom stridshandlingar.
10.2.3 Utredningens bedömning
Reglerna för lånefinansiering ändrades i väsentliga avseenden
den 1 juli 2002. Lånefinansieringen har bl.a. förenklats rent
administrativt för den låntagande myndigheten. Sålunda har
det tidigare sambandet mellan enskilda låneobjekts livslängd
och lånets löptid tagits bort. Den låntagande myndigheten
kan i princip finansiera alla anläggningstillgångar med ett enda
lån genom att myndigheten har tillgång till ett s.k.
avistakonto som är kopplat till låneramen. I praktiken
fungerar kontot därmed som en löpande kredit med ränta. En
tidigare kritik mot ordningen med lånefinansiering har
därmed fallit bort.
Den nuvarande anslagsfinansieringen av FRA:s signalspaningsutrustning,
grundad på att utrustningen betraktas
som krigsmateriel, har motiverats av behovet av att
upprätthålla sekretess kring utrustningen för att inte avslöja
metoder, teknikinriktning och signalspaningsförmåga.
Lånehanteringen innebär emellertid efter ändringar i
regleringen att uppgifter numera inte behöver lämnas om
enskilda investeringsobjekt. I ansökan anges endast det
belopp som en myndighet har anskaffat utrustning för under
det senaste halvåret. (Ansökan om lån görs två gånger per år, i
maj och i november.)
Enligt Utredningens mening är det således inte längre
motiverat av sekretesskäl att teknikinvesteringarna skall
anslagsfinansieras då det i låneansökan inte skall anges vad
investeringarna avser. Genom den omvärldsförändring som
har ägt rum under de senaste åren och med den ändrade
inriktning som FRA:s verksamhet numera har ser
Utredningen inte heller att det finns grund för att generellt
betrakta signalspaningsutrustning som krigsmateriel.

SOU 2003:30 FRA:s behov av investeringar inom det tekniska området
133
Avskrivningstiderna för signalspaningsutrustningen kan,
såsom FRA har beskrivit det, vara svåra att fastställa eftersom
tiderna beror av omständigheter som FRA inte kan förutse.
Detta kan också enligt Utredningens mening medföra vissa
problem. I någon mån torde emellertid dessa kunna
överbryggas genom att reglerna för lånefinansiering medger
att löptiden för lånet och den ekonomiska livslängden för den
enskilda investeringen inte behöver överensstämma.
Utredningen vill peka på att en lånefinansiering innebär
vissa fördelar framför en anslagsfinansiering. Sålunda kan en
utgift för en anskaffning som lånefinansieras tas upp med
kort varsel förutsatt dock att den ryms inom låneramen.
Vidare kan större investeringar hanteras över åren på ett
bättre sätt. En jämn anslagsbelastning för amorteringar och
räntor kan uppnås i stället för att större anslagsbehov anges
för ett särskilt år. Det senare kan även av rent statsfinansiella
skäl medföra svårigheter på grund av begränsningar i
budgettaket, eftersom statsbudgeten är ettårig och
möjligheterna att fördela kostnaderna mellan budgetåren är
begränsade.
Enligt Utredningens bedömning synes FRA lämpligen
kunna övergå till ett system för lånefinansiering av
investeringar i teknisk utrustning. Utredningen erinrar
emellertid om att en ändrad finansieringsform inte är en väg
till ökade investeringar och att en övergång till ett system
med lånefinansiering innebär en väsentlig förändring för
beräkningen av myndighetens anslag. En övergång från
anslagsfinansiering till lånefinansiering bör ske på ett
statsfinansiellt neutralt sätt. Det kan nämnas att SÄPO
nyligen har övergått till detta system för finansiering av sina
investeringar. SÄPO:s erfarenheter är positiva. Den nya
ordningen har således enligt SÄPO inneburit klara fördelar.

134
10.3 Andra metoder än tekniska för
underrättelseinhämtning i vissa fall
Underlag bör tas fram i samverkan mellan i första hand
FRA och MUST för en bedömning av möjligheterna att i
vissa fall utnyttja andra metoder för att erhålla sådan
information som avses inhämtas med tekniska system.
10.3.1 Inledning
Utredningen har enligt utredningsdirektiven haft att överväga
om andra metoder i vissa fall kan utnyttjas för att erhålla
sådan underrättelseinformation som avses att hämtas in med
tekniska system. Det är således fråga om alternativa metoder
till FRA:s signalspaning. Regeringen har också som redan
nämnts (se avsnitt 7.3) i budgetpropositionen 2002/03:1,
pekat på vikten av att fortsättningsvis förändra och förbättra
inhämtningsmetoderna och analyserna i syfte att ytterligare
öka relevansen i underrättelseproduktionen (se prop.
2002/03:1, Utgiftsområde 6, s. 71). Vilken metod som används
för underrättelseinhämtning får enligt Utredningen
även anses vara en fråga om vilka ekonomiska resurser som
statsmakterna anser bör satsas på denna.
Underrättelseinhämtning, som innebär att samla in s.k.
rådata för en senare bearbetning, sker med principiellt sett
skilda metoder hos olika myndigheter eller organ med
underrättelseuppgifter. Vid sidan av FRA:s signalspaning, s.k.
SIGINT (signal intelligence), som bygger på inhämtning av
information med tekniska hjälpmedel, sker underrättelseinhämtning
genom ett antal andra s.k. öppna eller hemliga
metoder.
Öppen inhämtning av information, där källan är allmänt
tillgänglig, s.k. OSINT (open source intelligence), sker bl.a.
genom press, television, facktidskrifter, officiella inhemska
och utländska rapporter och inte minst genom allmänt
tillgängliga databaser som Internet m.fl. Förutom genom
SIGINT och OSINT sker inhämtning i övrigt i huvudsak

SOU 2003:30 FRA:s behov av investeringar inom det tekniska området
135
genom personbaserad inhämtning, s.k. HUMINT (human
intelligence), som omfattar både öppen och hemlig
inhämtning. Informationen grundas därvid bl.a. på
iakttagelser av olika kategorier av utlandsstationerad personal
från Regeringskansliet, myndigheter, statliga stiftelser eller
andra organ. Här har inte minst den information som kan
samlas in vid de svenska utlandsmyndigheterna stor betydelse
(jfr. bl.a. SOU 1999:37 s. 260). Inhämtningen sker vidare
genom särskild kontaktverksamhet med utländska underrättelseorgan
och myndigheter. Underrättelseinformation i
form av HUMINT erhålls också genom inhemska
myndigheter, forskningsinstitut m.m. och genom samtal med
flyktingar, emigranter, utlandsresenärer m.fl.
Det kan nämnas att inhämtning med tekniska metoder
förekommer i viss mindre utsträckning vid sidan av FRA:s
signalspaning i form av bl.a. satellitspaning och annan foto eller
teknisk bildspaning, s.k. IMINT (imagery intelligence).
Det sker också genom fartygs-, flyg- och markspaning med
radar, sensorer m.m. samt genom materielundersökningar av
stridsmedel, teknikutrustning m.m.
10.3.2 Utredningens bedömning
Som har framhållits ovan under avsnitt 2.1 har de nya
säkerhetspolitiska förutsättningarna medfört en tyngdpunktsförskjutning
i den militära underrättelseverksamheten
och därmed också i FRA:s verksamhet. Som har framgått har
det inneburit att bl.a. behoven av militärt inriktade
underrättelser om en presumtiv fiendes militära förmåga och
ett relativt tidsnära angreppshot har förskjutits mot behov av
underrättelser om en sådan fiendes avsikter och militära
handlingsmöjligheter i ett längre tidsperspektiv. Det har
generellt sett inneburit att mindre vikt läggs vid operativa och
taktiska militära underrättelser. Det skall dock påpekas att
mer direkta krav på operativa och taktiska militärt inriktade
underrättelser genom bl.a. signalspaning ställs i samband med
Sveriges engagemang i det internationella säkerhetssamarbetet.
Tyngdpunktsförskjutningen innebär också att
större vikt läggs vid strategiska underrättelser ur ett mer
allmänt försvars-, utrikes- och säkerhetspolitiskt perspektiv.

FRA:s behov av investeringar inom det tekniska området SOU 2003:30
136
Härtill kommer att underrättelseorganen ju allt mer skall ta
sig an underrättelsefrågor som, inom ramen för ett vidgat
säkerhetsbegrepp, berör de s.k. nya hoten.
Det kan konstateras att den underrättelsemässiga
tyngdpunktsförskjutningen har förändrat de olika
inhämtningsmetodernas möjligheter och betydelse för en
ändamålsenlig och effektiv inhämtning, bl.a. mot bakgrund av
att de har olika förutsättningar att ge information av visst slag
och i ett visst tidsperspektiv. För signalspaningens betydelse
såsom metod för inhämtning är också teknikutvecklingen för
informationsöverföring avgörande. Som redan har framgått
förmedlas signalspaningstrafiken allt mer via kabel vilket är
förenat med tekniska och rättsliga frågor för FRA:s
verksamhet.
Användningen av öppna källor, OSINT, som
inhämtningsmetod anses som mycket viktig. Som har
redovisats i Underrättelsekommitténs betänkande (SOU
1999:37 s. 257 ff.) bedrivs en aktiv OSINT-verksamhet i ett
flertal länder som stöd åt såväl försvarsorgan som åt det civila
samhället. Det framhålls allmänt i dessa sammanhang att
OSINT ger en bra bakgrundsteckning men också innebär en
god grundläggande faktainhämtning. OSINT anses också
fylla en viktig funktion som referens eller komplement till
samt kontroll av annan underrättelseinformation. Det anses
bl.a. vara av betydelse att den information, som har erhållits
på annat sätt än genom öppna källor, t.ex. SIGINT, kan
kontrolleras. OSINT kan dock inte ge den s.k.
spetsinformation om förhållanden som andra inhämtningsmetoder
som SIGINT och HUMINT förmår.
HUMINT är som nämnts tillsammans med OSINT och
SIGINT de huvudsakliga inhämtningsmetoder som används i
underrättelseverksamhet. Underrättelser genom HUMINT
spänner i princip över hela fältet för behoven av
underrättelseinhämtning. HUMINT är en inhämtningsmetod
som också bedöms ha stora förutsättningar att bidra med
information om försvars- utrikes- och säkerhetspolitiska
förhållanden inte minst i ett längre tidsperspektiv. Det bör i
detta sammanhang framhållas att de svenska utlandsmyndigheterna
inte bara står till Utrikesdepartementets
förfogande utan är organ för regeringen och
Regeringskansliet i dess helhet. Utlandsmyndigheterna skall
biträda övriga departement och även myndigheter m.fl. med

SOU 2003:30 FRA:s behov av investeringar inom det tekniska området
137
uppgifter bl.a. om förhållanden och utvecklingen i
verksamhetslandet. Utlandsmyndigheterna skall således bidra
med information också till underrättelseverksamheten. (Jfr.
SOU 1999:37 s. 261 ff.)
Utredningen vill framhålla att FRA:s signalspaning är en
mycket viktig metod för en effektiv underrättelseinhämtning.
I många fall framstår SIGINT som den enda
underrättelsekällan när det gäller såväl militärt som civilt
inriktade underrättelser. Det har heller aldrig ifrågasatts att
FRA:s signalspaning inte behövs i den samlade
underrättelseverksamheten. Däremot kan en underrättelseinhämtning,
med varierande effektivitet, snabbhet och
beroende av tillgången till ekonomiska eller andra resurser,
ske även med andra metoder än signalspaning.
Frågan om vilken inhämtningsmetod som skall utnyttjas
påverkas självfallet av vilka resurser som statsmakterna anser
bör satsas på dessa. I detta sammanhang kan påpekas att
signalspaning är förhållandevis kostnadskrävande. OSINT är
däremot en jämförelsevis billig och samtidigt betydelsefull
inhämtningsmetod. Det anses allmänt att OSINT alltid måste
ingå som ett komplement i underrättelseverksamheten. Även
HUMINT är en i förhållande till SIGINT mindre
kostnadskrävande inhämtningsmetod och i vissa fall den enda
användbara metoden.
Att göra en bedömning av om andra metoder för
underrättelseinhämtning, där sådana är möjliga alternativ, bör
utnyttjas i stället för signalspaning kräver enligt
Utredningens mening en fortlöpande och relativt långvarig
uppföljning av all underrättelseinhämtning samt en ingående
granskning av de olika metodernas förutsättningar för
inhämtning. I detta sammanhang skall påpekas att de olika
metoderna har olika värde i skilda situationer och
tidsperspektiv. Det kan också pekas på att de olika inhämtningsmetoderna
är förenade med skilda utrikespolitiska och
även andra risker.
När det gäller FRA:s signalspaning är förutsättningarna för
denna, som tidigare nämnts, också i hög grad beroende av en
lösning på såväl rättsliga som tekniska frågor.
Signalspaningens möjligheter är också i hög grad beroende av
den tekniska utvecklingen för signalöverföring överhuvudtaget
. Mot bakgrund av ett vidgat säkerhetsbegrepp
finns det också enligt Utredningens mening, som framgår av

FRA:s behov av investeringar inom det tekniska området SOU 2003:30
138
avsnitt 7,anledning att peka på att det allt oftare krävs en
sammanvägning av information som hämtas in med olika
metoder för att få en mer fullständig och användbar
underrättelse.
Enligt Utredningens mening är det önskvärt att en
utvärdering görs för att, som det anges i Utredningens
direktiv, ge underlag för en bedömning av om andra metoder
i vissa fall kan utnyttjas för att erhålla sådan
underrättelseinformation som kan hämtas in genom
signalspaning. En bedömning bör göras av hur tillgängliga
resurser bäst kan användas. En sådan bedömning måste
emellertid enligt Utredningen och som nyss sagts grundas på
en fortlöpande och relativt långvarig granskning av all
underrättelseinhämtning på grundval av de olika
inhämtningsmetoderna. En sådan uppföljning kan inte
lämpligen göras inom ramen för Utredningens arbete utan
bör fortlöpande utföras i samverkan mellan främst FRA och
MUST.
En bedömning av vilka alternativa metoder till
signalspaning som kan användas bör självfallet, såsom har
angivits ovan i avsnitt 7, kopplas direkt till möjligheterna att
ge en så fullständig underrättelserapportering som möjligt.
Enligt Utredningens mening bör en fortlöpande utvärdering
av inhämtningsmetoder därför även ta sikte på vilken eller
vilka organ som är bäst skickade att utföra inhämtning och
olika grader av analyser och en mer eller mindre fullständig
eller övergripande underrättelserapportering. Under alla
förhållanden bör, såsom anges ovan i avsnitt 7, en djup
samordning eller samverkan komma till stånd som tar sikte på
en ändamålsenlig inhämtning, analys och underrättelserapportering.

139
11 Lämpligheten av en ökad grad av
avgiftsfinansiering vid FRA och
formerna för
avgiftsfinansieringen
Med hänsyn till att det finns ett allmänt intresse av att
FRA:s signalspaningsverksamhet upprätthålls, krävs att en
kärnverksamhet grundad på en av regeringen styrd anslagsfinansiering
upprätthålls vid FRA. Vissa delar av verksamheten
vid FRA bör emellertid i framtiden kunna vara
avgiftsfinansierade.
11.1 Inledning
En avgiftsfinansiering av en myndighets verksamhet innebär i
princip att de tjänster som myndigheten utför (producerar)
beläggs med en avgift som betalas av den som utnyttjar
tjänsterna. Anslagsmedel för att bekosta tjänsterna tillförs
därvid via statsbudgeten de myndigheter som köper och
använder den avgiftsbelagda tjänsten. Finansieringen av den
producerande myndighetens verksamhet blir därmed i stället
för att bygga på anslag beroende av avgiftsintäkter från de
myndigheter som köper tjänster.
Den nuvarande verksamheten vid FRA finansieras i
huvudsak genom att FRA får anslag över statsbudgeten.
Anslaget finansierar även den utveckling av teknisk materiel
och metoder som krävs för verksamheten. Anläggningstillgångar
för förvaltningsändamål lånefinansieras såsom
framgår ovan av avsnitt 10. Endast vissa uppdrag i FRA:s
verksamhet finansieras genom avgifter i enlighet med
bestämmelserna i avgiftsförordningen (1991:191). Avgiftsfinansieringen
beräknas enligt regleringsbrevet för FRA till
några få procent av FRA:s totala budget.
Lämpligheten av en ökad grad av avgiftsfinansiering SOU 2003:30
140
Ett syfte med avgiftsfinansiering är att verksamheten vid
den producerande myndigheten ska bli efterfrågestyrd och att
bättre förutsättningar därigenom skall skapas för en
anpassning av verksamheten hos myndigheten. Genom att en
beställare inte bara styr utan även bekostar efterfrågan skapas
ett incitament hos beställaren till större kostnadsmedvetande
och effektivitet liksom till en bättre resursplanering och
anpassning i verksamheten hos den som utför en tjänst.
Genom att tjänsten på detta sätt skall vara efterfrågad måste
denne också inrikta sin produktion mot sådana tjänster som
efterfrågas. (Se bl.a. Ekonomistyrningsverkets rapport Att
styra avgiftsbelagd verksamhet, ESV 2000:21 s. 4 ff. och 46
ff.)
I avsnitt 2.1.4 har Utredningen pekat på att de omfattande
förändringarna i det säkerhetspolitiska läget under senare år
medför avsevärda konsekvenser för verksamheten vid FRA
såsom ett underrättelseorgan. Sålunda har den säkerhetspolitiska
synen ändrats från en traditionell och dominerande
militär inriktning och vidgats bl.a. mot ett brett spektrum av
hot, risker och påfrestningar. (Jfr. prop. 2001/02:10 s. 244 ff.)
Ansvaret för att åtgärder vidtas mot de sistnämnda s.k. nya
hoten, vilka i vart fall primärt inte skall bemötas med insatser
inom ramen för militärt försvar, åvilar ett antal civila statliga
och även kommunala myndigheter. RPS och SÄPO svarar
enligt regleringsbrev och särskilda regler för bekämpningen
av terrorism och annan gränsöverskridande brottslighet.
Tullverket, Kustbevakningen och Inspektionen för
strategiska produkter är myndigheter som också i hög grad
berörs av de nya hoten i olika hänseenden. Det ankommer
vidare t.ex. på Statens strålskyddsinstitut, Statens
kärnkraftsinspektion och Statens räddningsverk att svara för
olika ekologiska frågor i samband med nedfall av radioaktiva
ämnen. Post- och telestyrelsen svarar för skydd av
telekommunikationer. Migrationsverket svarar för flykting och
migrationsfrågor.
Det kan således konstateras att den ändrade
omvärldssituationen ställer andra krav på FRA såsom
underrättelseorgan och att den i hög grad på ett radikalt sätt
har kommit att vidga kretsen av FRA:s tänkbara
uppdragsgivare. FRA förutsätts ha förmåga att verka i ett mer
komplext skeende och att i ett vitt spektrum av
utvecklingstendenser inom ramen för de s.k. nya hoten kunna

SOU 2003:30 Lämpligheten av en ökad grad av avgiftsfinansiering
141
upptäcka relevant underrättelsematerial. Det förutsätts även
att FRA har förmåga att utföra andra tjänster än tidigare, där
FRA har kompetens.
Avgiftsfinansiering av signalspaningsverksamheten förekommer
i andra länder. Så har t.ex. avgiftsfinansiering av
verksamheten på senare tid införts i Nederländerna.
I Utredningens uppdrag ingår att, bl.a. mot bakgrund av de
ändrade förutsättningarna för FRA:s verksamhet, undersöka i
vad mån det är lämpligt att öka graden av avgiftsfinansiering i
verksamheten och därigenom även efterlikna marknadsmässiga
förhållanden. I uppdraget ingår vidare att överväga
formerna för en avgiftsfinansiering, som för närvarande sker
enligt s.k. tidstaxa. En tidstaxa tillämpas av FRA dels vid
debitering enligt s.k. löpande räkning, dels såsom grund för
ett offererat fast pris.
11.2 Allmänt om principerna för avgiftsfinansiering
Den rättsliga regleringen av anslagsfinansiering såsom ett
medel för regeringen att styra myndigheterna finns i lagen
(1996:1059) om statsbudgeten och den numera till lagen
knutna avgiftsförordningen (1992:191). I avgiftsförordningen
föreskrivs bl.a. såsom ett ekonomiskt mål (5 §) att full
kostnadstäckning normalt skall gälla för en avgiftsfinansierad
verksamhet om inte något annat är beslutat för verksamheten.
Huvudprincipen är att avgiftssättningen skall motsvara
självkostnaden. Avgifterna skall beräknas med sikte på att
täcka samtliga direkta kostnader för verksamheten och en så
rättvis andel som möjligt av de kostnader som kan vara
gemensamma med andra verksamheter. Vid avgiftssättningen
skall i regel också hänsyn tas till tidigare uppkomna över eller
underskott i verksamheten. Ett motiv för ett undantag
från principen om full kostnadstäckning kan vara att ett på
detta sätt beräknat avgiftsuttag skulle motverka syftet med
verksamheten. (Se ESV 2000:21 s. 14.)
Systemet med avgiftsfinansiering såsom alternativ till
anslagsfinansiering av sådana tjänster, som produceras hos en
myndighet och som har andra myndigheter som avnämare,
har utvecklats under 1990-talet (se bl.a. Riksrevisionsverkets
rapport RRV 1997:61). Ekonomistyrningsverket (ESV), som

Lämpligheten av en ökad grad av avgiftsfinansiering SOU 2003:30
142
från den 1 juli 1998 har övertagit Riksrevisionsverkets tidigare
ansvar för att hjälpa regeringen att utveckla myndigheternas
ekonomi- och personaladministrativa system, har bl.a. i den
nyss angivna rapporten ESV 2000:21 (se s. 4 ff. och 46 ff.)
redovisat olika effekter av att använda avgiftsfinansiering
såsom alternativ till anslagsfinansiering av myndigheters
verksamhet.
Genom en avgiftsfinansiering tvingas enligt ESV:s rapport
den myndighet som utför en tjänst att göra detta till ett pris
och med ett innehåll och en kvalitet som leder till en
tillräckligt stor efterfrågan för att finansiera verksamheten.
En avgift ökar i princip kostnadsmedvetandet hos både
uppdragsgivaren (beställaren) och hos uppdragstagaren
(utföraren) och höjer produktiviteten i uppdragstagarens
verksamhet. Medvetenheten ökar också enligt rapporten hos
uppdragsgivarna om att de kan kräva olika ambitionsnivåer
hos uppdragstagaren. Den utförda tjänstens värde för
uppdragsgivaren anses även bli tydligare.
Det latenta hot som ligger i att uppdragsgivaren vid
avgiftsfinansiering skall minska sin efterfrågan stimulerar
enligt ESV:s rapport uppdragstagaren att anstränga sig. För
att priset skall kunna hållas på en rimlig och attraktiv nivå
tvingas således enligt rapporten uppdragstagaren att
kontinuerligt överväga besparingar liksom metoderna för att
framställa tjänsten på ett effektivt sätt. Om uppdragsgivaren
dessutom är professionell och pådrivande kan enligt
rapporten även krav och synpunkter från denne ytterligare
förstärka detta.
Den myndighet som inom ramen för en avgiftsfinansiering
beställer tjänsten och är uppdragsgivare får enligt ESV:s
rapport på motsvarande sätt som nyss sagts incitament att
kritiskt värdera pris och kvalitet och överväga alternativa sätt
att fylla det behov som tjänsten skall tillgodose. Detta leder
enligt rapporten bl.a. till en anpassning av efterfrågan till det
verkliga behovet och därmed indirekt också till en mer
effektiv omfattning av verksamheten och resurserna hos den
utförande myndigheten. I ytterlighetsfall sägs effekten kunna
bli en insikt hos uppdragsgivaren om att tjänsten är obehövlig
eller att den kan utföras av uppdragsgivaren själv med
befintliga resurser.
Dimensioneringen och användningen av resurser kommer
enligt ESV:s rapport vid en avgiftsfinansiering att på nyss

SOU 2003:30 Lämpligheten av en ökad grad av avgiftsfinansiering
143
angivet sätt styras av dem som efterfrågar och drar nytta av de
tjänster som produceras. Med en utförande myndighet som
istället är anslagsfinansierad och själv beslutar om resursernas
närmare användning, kan det enligt rapporten finnas en risk
att den utförande myndigheten fattar beslut som har den egna
organisationens bästa för ögonen snarare än överväganden
om effektivitet och kvalitet och slutanvändarens behov.
En avgiftsbeläggning kan emellertid enligt den nämnda
rapporten innebära att det sammantagna syftet med
myndighetens verksamhet inte uppnås, eftersom det kan ligga
ett mer allmänt intresse i att verksamheten vid myndigheten
upprätthålls eller att så många som möjligt får del av
myndighetens tjänster. Faktorer som enligt rapporten (s. 6
och 50 f.) kan motverka de positiva effekterna av ett system
med avgiftsfinansiering, vilket bygger på uppdragsgivare- och
uppdragstagarefunktioner, kan bl.a. vara följande.
?? uppdragsgivarens (beställarens) valfrihet är liten på grund
av att uppdragstagaren (utföraren) har monopolställning,
?? uppdragstagarens valfrihet är liten på grund av att
uppdragsgivaren har monopolställning,
?? uppdragsgivarens och uppdragstagarens valfrihet är liten
på grund av att tjänstens innehåll och sättet att utföra den till
stor del är reglerat och givet,
?? uppdragsgivarens valfrihet är liten på grund av att denne
inte kan påverka uppdragstagaren att utföra tjänsten på ett
visst sätt,
?? stora variationer i volymen i uppdragsverksamheten
påverkar planering i verksamheten,
?? statsmakterna bedömer att staten har ett stort behov av
uppdragstagarens tjänst, oavsett om tillräcklig finansiering
kan erhållas genom avgifter eller inte.
ESV har i rapporten (s. 51) framhållit att förekomsten av
något eller några av de nyss beskrivna negativa förhållandena
inte utan vidare utesluter att en avgiftsfinansiering ändå har
positiva effekter. Finansieringsformen kan således bidra till
att myndigheterna ser på kostnader, kvalitet och effektivitet
på ett nytt sätt jämfört med om verksamheten var
anslagsfinansierad. Avgifter kan bl.a. tydliggöra kostnaderna
för en verksamhet. Det kan därför finnas ett informationsvärde
hos en avgift. Detta informationsvärde kan enligt

Lämpligheten av en ökad grad av avgiftsfinansiering SOU 2003:30
144
rapporten bidra till en ökad kostnadsmedvetenhet hos
myndigheterna.
En påtaglig nackdel med avgiftsfinansieringen i jämförelse
med en anslagsfinansiering är emellertid enligt rapporten att
den kan leda till ökade administrativa kostnader och arbete
för priskalkylering, upphandling, fakturering och betalning.
De administrativa kostnaderna kan således bli höga. En
allmän förutsättning för en rimlig och säker finansiering av en
avgiftsfinansierad verksamhet är också en viss stabilitet vad
gäller uppdraget. Stora och icke förutsägbara variationer kan
försvåra planeringen i uppdragstagarens verksamhet.
ESV:s rapport utgår inte från att en myndighets hela
verksamhet skall vara antingen anslagsfinansierad eller
avgiftsfinansierad. En bedömning får enligt rapporten
självfallet göras i fråga om att vissa verksamhetsgrenar bör
vara anslagsfinansierade medan andra kan vara avgiftsfinansierade.
11.3 Den nuvarande avgiftsfinansierade verksamheten
vid FRA
I regleringsbrevet för budgetåret 2003 avseende FRA anges
att uppdrag som genomförs för att lämna stöd till
myndigheter m.m. skall finansieras med avgifter. Vidare anges
att FRA får ta ut avgifter för uppdrag att genomföra ITsäkerhetsanalyser
i enlighet med FRA:s instruktion.
Avgifternas storlek bestäms i båda fallen av FRA och
inkomsterna av avgifterna disponeras av FRA.
Som redan har framgått (se avsnitt 2.2.3) skall FRA enligt
regleringsbrevet bedriva signalspaning till stöd för svensk
utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik och därvid rapportera
till regeringen i enlighet med vad regeringen beslutar.
Underrättelserapporteringen skall tillgodose regeringens,
Försvarsmaktens och övriga uppdragsgivares behov av
underrättelser för att skapa underlag för planering, beslut och
genomförande av verksamhet. Till rapportproduktionen
räknas även att vidmakthålla och utveckla signalreferensbibliotek
för Försvarsmaktens behov.
FRA skall vidare enligt regleringsbrevet stödja
Försvarsmakten i uppgiften att hävda landets territoriella

SOU 2003:30 Lämpligheten av en ökad grad av avgiftsfinansiering
145
integritet och i övrigt inom ramen för politikområdet
Totalförsvar stödja myndigheter m.m. i olika hänseenden.
Det gäller bl.a. svenska förband i internationell tjänst i fråga
om signalspaningsutrustning och metodik som behövs främst
för att förvarna om omedelbara hot mot förbanden och att
stödja myndigheter med utveckling av system där
signalspaning ingår. FRA skall också stödja Försvarsmaktens
förbandsproduktion och därvid utveckla metodik och
fackutbilda personal inom signalspaningsområdet. FRA får på
uppdrag av FMV utföra prov och försök inom telekrigområdet
. Inom ramen för det civila försvaret skall FRA efter
uppdrag lämna stöd inom sitt kompetensområde till
myndigheter m.m. och därigenom bidra till att uppnå målen
för verksamhetsområdet.
Inom ramen för politikområdet Skydd och beredskap mot
olyckor och svåra påfrestningar har FRA att bidra till att
minska risken för och konsekvenserna av olyckor och svåra
påfrestningar på samhället i fred och att minska lidande och
skadeverkningar av olyckor och katastrofer i andra länder.
FRA har också inom ramen för politikområdet att bidra till
att samhällets förmåga att möta IT-relaterade hot ökar.
Som har berörts tidigare (se avsnitten 2.1.4 och 5.3) har
regeringen i propositionen Samhällets säkerhet och beredskap
(prop. 2001/02:158) redogjort för sin strategi för informationssäkerhet
i samhället och skydd av samhällsviktiga ITberoende
system. FRA skall enligt propositionen (se s. 109 f.)
och såsom anges i 3a § i instruktionen för FRA kunna,
förutom att stödja insatser vid nationella kriser med IT-inslag
och medverka till identifieringen av inblandade aktörer vid
hot mot samhällsviktiga system, genomföra IT-säkerhetsanalyser
och ge annat tekniskt stöd inom informationssäkerhetsområdet
. Detta förutsätter att medel i någon form
tillförs FRA för kostnader i verksamheten som bl.a. innebär
att på uppdrag utföra tjänster åt enskilda systemägare. Som
Utredningen har redovisat ovan i avsnitt 5.3 kommer FRA:s
uppgifter i samband med informationssäkerhet och skydd
mot samhällsviktiga IT-beroende system att ses som en viktig
ny verksamhetsgren för FRA.
Som nyss har framgått skall de uppdrag som utförs av FRA
till stöd för myndigheter m.m. enligt vad som anges i
regleringsbrevet vara avgiftsfinansierade. Enligt vad som
anges i FRA:s Budgetunderlag för 2003 och FRA:s förslag till

Lämpligheten av en ökad grad av avgiftsfinansiering SOU 2003:30
146
finansiering för budgetåren 2004-2005 (daterade 2002-02-28)
i dessa sammanhang återfinns emellertid såväl anslagsfinansierad
som avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet.
Sålunda kan de stöd, som är av uppdragskaraktär och som
FRA lämnar i enlighet med de olika punkterna i
regleringsbrevet, vara finansierade genom såväl avgifter som
genom anslag. Det senare sker bl.a. till den del verksamheten
enligt FRA är att betrakta som underrättelseproduktion inom
ramen för FRA:s stöd för svensk utrikes-, säkerhets- och
försvarspolitik.
I dessa sammanhang kan nämnas att FRA:s stöd i samband
med internationella operationer finansieras genom avgifter
såvitt avser anskaffning och utveckling av signalspaningssystem
, som används av signalspanings- och
telekrigförband, och utbildningsutrustning. Däremot anslagsfinansieras
sådana signalspaningssystem för rapportproduktion
som hänför sig till internationella krisområden.
Detsamma gäller kostnader för organisationen av FRA:s
deltagande i internationella insatser och för FRA:s samverkan
med andra länder i dessa frågor samt för rekryteringsarbete
och befattningstillägg i samband med insatser.
FRA:s avgiftsfinansierade uppdragsverksamhet såsom den
anges i regleringsbrevet kommer, enligt vad som sägs i FRA:s
nyss berörda budgetunderlag för 2003 och förslag till
finansiering, till uttryck i fasta och mer långsiktiga avtal
mellan FRA och uppdragsgivarna. Uppdragsgivarna utgörs
därvid i huvudsak av Försvarsmakten men också bl.a. av FMV
i fråga om vissa tekniska och metodologiska prov och försök
samt av SÄPO i fråga om s.k. fjärrspaning samt anskaffning,
utveckling och underhåll av viss teknisk utrustning. I övrigt
är FRA:s uppdragsverksamhet till den del den finansieras med
avgifter mycket begränsad. Den har mest avsett uppdrag
rörande IT-säkerhetsanalys för vissa myndigheter och visst
stöd till Regeringskansliet när det gäller drift och underhåll av
teknisk utrustning.
Till FRA:s avgiftsfinansierade verksamheter, som inte är
formaliserade i fasta avtal, hör uppdrag åt olika myndigheter
av mer eller mindre tillfällig art. Det gäller bl.a. uppdrag att
säkerställa skydd av information och informationsteknik mot
dataintrång och informationskrigföring, s.k. IT-säkerhetsanalyser
. FRA lämnar på detta sätt på uppdrag även s.k.
expertstöd åt olika myndigheter i form av studier och projekt,

SOU 2003:30 Lämpligheten av en ökad grad av avgiftsfinansiering
147
signalkontroll och teknikutveckling m.m. där FRA har
kompetens. FRA värderar också på uppdrag och mot avgift
kryptosystem åt olika myndigheter.
11.4 Synpunkter som har lämnats på en ökad grad av
avgiftsfinansiering vid FRA
De marknadsekonomiska fördelar, som en avgiftsfinansiering
medför genom att det tydliggörs hur en uppdragsgivare
värderar utförda tjänster, gäller enligt FRA inte generellt för
tjänster i underrättelseverksamhet. Enligt FRA går det inte
att i signalspaningsverksamheten ange i tid eller volym det
arbete som behöver läggas ned på varje särskilt uppdrag för
att visa ett resultat. Signalspaningsverksamheten bygger enligt
FRA på ett allmänt intresse från statsmakternas sida av att en
s.k. kärnverksamhet upprätthålls. Kostnaderna för denna
kärnverksamhet hänför sig till en viss del till det nödvändiga
samarbete i underrättelsefrågor som enligt 3 § lagen
(2000:130) om försvarsunderrättelser upprätthålls med andra
länder och internationella organisationer. En renodlad
avgiftsfinansiering skulle enligt FRA innebära en risk för att
uppdragsgivarna inte vill betala ett pris för tjänster om priset
även innefattar kostnader för den kärnverksamhet, som det
ligger i samhällets intresse att upprätthålla.
Mot nu angiven bakgrund anser FRA att de verksamheter
inom FRA som resulterar i underrättelserapporter i huvudsak
bör vara anslagsfinansierade. Det gäller även produktionen av
s.k. signalreferensbibliotek för Försvarsmaktens varnar- och
motverkanssystem. Det har diskuterats om det stöd som
Försvarsmakten anser sig vara i behov av i sistnämnda
hänseenden kan avgiftsregleras inom ramen för det avtal som
gäller mellan Försvarsmakten och FRA (se 11.3). Det skulle
innebära att produktionen av signalreferensbibliotek skulle
vara delvis anslagsfinansierad och delvis avgiftsfinansierad.
MUST, som bär ansvar såsom uppdragsgivare med
avseende på samtliga Försvarsmaktens behov av signalspaningsunderrättelser
, anser att en avgiftsfinansiering av
signalspaningsverksamheten är olämplig. MUST har påpekat
att en viss avgiftsfinansiering förekommer inom ramen för
det avtal som gäller mellan Försvarsmakten och FRA. Detta

Lämpligheten av en ökad grad av avgiftsfinansiering SOU 2003:30
148
förorsakar emellertid enligt MUST vissa problem och en ökad
grad av avgiftsfinansiering skulle ”försvåra möjligheterna till
snabba och flexibla insatser med stöd av FRA”.
11.5 Utredningens överväganden
Frågan om en ökad grad av avgiftsfinansiering vid FRA, bl.a.
mot bakgrund av de inledningsvis (se avsnitt 11.1) angivna
ändrade förutsättningarna för FRA:s verksamhet, måste
enligt Utredningens mening bedömas med utgångspunkt i
hur FRA bör fungera som inhämtningsorgan åt och i övrigt
biträda olika uppdragsgivare. Sålunda får en anslagsfinansiering,
såsom också framgår av ESV:s tidigare
redovisade rapport (se avsnitt 11.2), generellt sett anses
innebära att myndigheten ges en friare ställning när det gäller
att bedöma i vad mån olika uppdragsgivares behov av tjänster
skall tillgodoses och hur ett uppdrag skall utföras och
redovisas. En anslagsfinansiering ger således i princip, om
annat inte har föreskrivits, myndigheten möjligheter att själv
inrikta sin verksamhet efter egen bedömning och därvid även
göra en prioritering mellan olika uppdrag. Vid en avgiftsfinansiering
av FRA:s verksamhet styr däremot uppdragsgivaren
genom avgiften dimensioneringen och användningen
av resurser och vilka tjänster som skall utföras och, i
förekommande fall, hur dessa skall utföras och redovisas.
Enligt Utredningens mening har inte FRA primärt att i den
anslagsfinansierade verksamheten inrikta denna eller att göra
prioriteringar mellan olika uppdrag. Utgångspunkten för
verksamheten är att FRA skall tillhandahålla tjänster på
uppdrag och enligt givna direktiv såväl i den uppdragsfinansierade
som i den anslagsfinansierade verksamheten.
Som har berörts tidigare (se avsnitt 2.2.3) har FRA således
enligt sin instruktion att bedriva signalspaning enligt den
inriktning som regeringen, Försvarsmakten och övriga
uppdragsgivare anger (1 §). I det senaste regleringsbrevet för
FRA föreskrivs också att FRA bl.a. genom sin
rapporteringsproduktion grundad på signalspaning skall
tillgodose uppdragsgivarnas behov av underrättelser för att
skapa fullgoda underlag för planering, beslut och
genomförande av verksamhet. FRA:s produktion skall enligt

SOU 2003:30 Lämpligheten av en ökad grad av avgiftsfinansiering
149
regleringsbrevet vara förankrad i och styrd av uppdragsgivarnas
behov. I instruktionen för FRA anges vidare (3 §) att
FRA, utöver att bedriva underrättelseverksamhet i form av
signalspaning, också på uppdrag skall biträda andra
myndigheter vid värdering, utveckling, anskaffning och drift
av signalspaningssystem.
FRA:s verksamhet är, såsom har framgått, i hög grad
anslagsfinansierad. Inom ramen för anslag skall FRA dock,
utöver de uppgifter som statsmakterna anger mer generellt,
att utföra uppdrag och därvid följa av uppdragsgivaren givna
direktiv och inriktning. FRA:s verksamhet är således i viss
mån regelstyrd men också i hög grad uppdragsstyrd.
Avgiftsfinansieringen omfattar dock, som redan nämnts, för
närvarande endast en liten del av FRA:s totala budget.
Mot en mer utpräglad avgiftsfinansiering talar emellertid
enligt Utredningens mening bl.a. det förhållandet att det
finns ett allmänt intresse av att FRA:s signalspaningsverksamhet
upprätthålls. Ett för utrikes- försvars och
säkerhetspolitiken relevant underrättelsematerial grundat
på signalspaning måste finnas att tillgå. Signalspaningsfunktionen
måste även, bl.a. av beredskapsskäl och för att
bibehålla kompetens, upprätthållas över tiden, oavsett hur
stor en uppdragsstyrd efterfrågan av underrättelser från stund
till annan är och vad som för tillfället kan produceras såsom
underrättelser. Härtill kommer att signalspaningsresultatet
ofta karakteriseras av en tidsmässig slumpmässighet. Viktig
information förekommer ibland med täta intervall, ibland
med långa. Uthålligheten i en ren uppdragsstyrning kan
därmed bli lidande. En ren eller mer utpräglad avgiftsbeläggning
av verksamheten med utgångspunkt i direkta och
precisa uppdrag skulle, enligt Utredningens mening, mot
denna bakgrund innebära en risk för en ur allmän synpunkt
oönskad minskning av FRA:s verksamhet.
Utredningen anser således att en kärnverksamhet grundad
på en av regeringen styrd anslagsfinansiering alltid måste
upprätthållas vid FRA. I andra delar bör verksamheten
emellertid kunna vara avgiftsfinansierad. Det synes också vara
förutsatt enligt det nuvarande regleringsbrevet för FRA.
Utredningen anser att den avvägning mellan anslagsfinansiering
och avgiftsfinansiering, som återspeglas i avtalet
mellan Försvarsmakten och FRA och som i princip innebär
att underrättelserapporteringen till Försvarsmakten är

Lämpligheten av en ökad grad av avgiftsfinansiering SOU 2003:30
150
anslagsfinansierad, är ändamålsenlig. De principer för
avvägningen som har kommit till uttryck i avtalet bör enligt
Utredningens mening kunna tillämpas även för framtiden i
relationerna mellan Försvarsmakten och FRA. Utredningen
anser att det även bör kunna gälla i fråga om de uppgifter som
Försvarsmakten har när det gäller underrättelsefrågor i ett
vidgat säkerhetspolitiskt perspektiv vid sidan av den rent
militärt inriktade underrättelseverksamheten.
Utredningen har inte heller funnit att det finns skäl att
ändra på de principer för finansiering av de uppdrag som för
närvarande är reglerade i avtal mellan FRA och andra
myndigheter än Försvarsmakten och där uppdragen utförs
inom ramen för FRA:s anslagsfinansierade verksamhet. Det
gäller i första hand avtal med FMV. I detta sammanhang kan
nämnas att mellan FRA och SÄPO gäller i huvudsak ett avtal
om att FRA utför vissa tjänster till en fast årlig avgift.
Den ökade civila inriktning, som underrättelseverksamheten
och därmed också FRA:s signalspaning har
kunnat förväntas få på grund av den ändrade
omvärldssituationen och de s.k. nya hoten, har ännu inte, som
redan framgått, återspeglats i någon nämnvärd ökning av
uppdrag för FRA från olika civila myndigheter. Att FRA:s
tjänster i framtiden kommer att utnyttjas i ökad omfattning
av olika civila myndigheter framstår enligt Utredningens
mening som högst sannolikt. För närvarande går det
emellertid inte att slå fast i vilken utsträckning och i vilka
hänseenden som det kommer att ske. Det går inte heller att
nu ange i vad mån finansieringen av de uppgifter som FRA
kan tänkas få bör ske genom anslag eller avgifter. I ett längre
tidsperspektiv, med en större medvetenhet hos de civila
myndigheterna om vilka underrättelsebehov som FRA kan
tillgodose, bör enligt Utredningens mening en avgiftsfinansiering
få ett ökande utrymme. Finansieringen bör med
fördel komma till uttryck i avtal som kan läggas till grund för
FRA:s planering för verksamheten på längre sikt bl.a. med
avseende på investeringsbehov.
Enligt Utredningens mening bör SUND i nyssnämnda
sammanhang kunna medverka vid en bedömning av om och i
vilken utsträckning som FRA:s verksamhet bör vara anslags eller
avgiftsfinansierad. Detta är enligt Utredningen en
samordningsfråga som berör all underrättelseverksamhet och
som det ankommer på SUND att ange riktlinjer för. Sålunda

SOU 2003:30 Lämpligheten av en ökad grad av avgiftsfinansiering
151
bör SUND kunna göra en bedömning av hur medel bör
fördelas inom ramen för de två formerna av finansiering med
utgångspunkt i inriktningen av FRA och olika uppdragsgivares
underrättelsebehov. Det bör enligt Utredningen
ankomma på SUND att skaffa sig en övergripande bild av
FRA:s finansiering. (Jfr. SOU 1999:37 s.307.)
Utredningen vill i dessa sammanhang påpeka att, om
ersättningen till FRA för tjänster som lämnas på uppdrag
regleras genom avtal på det sätt som har skett genom avtalet
mellan Försvarsmakten och FRA, så torde tjänsterna trots att
de i den del de kan sägas vara avgiftsfinansierade inte behöva
behandlas som avgiftsfinansierad verksamhet enligt avgiftsförordningen
. Härigenom bortfaller bl.a. kravet på återrapportering
angående avgiftsfinansierad verksamhet enligt
bestämmelserna i 3 kap. förordningen (2000:605) om
årsredovisning och budgetunderlag. Detsamma gäller i fråga
om samråd med ESV och skyldigheten att lämna statistiskt
underlag angående avgifter till ESV (se 7 och 8 §§ avgiftsförordningen)
.
Enligt utredningsdirektiven skall Utredningen lämna
förslag till formerna för avgiftsfinansieringen vid FRA. De
vanligaste formerna för avgifter är s.k. saktaxa och tidstaxa.
En avgift kan också utformas som tariffer med en fast och en
rörlig del eller baseras på omsättning, volym m.m.
Saktaxa innebär att en fast avgift är fastställd i förväg för en
tjänst eller ett uppdrag. Flertalet offentligrättsliga avgifter
som berör enskilda tas ut i form av saktaxor. En saktaxa kan
emellertid i allmänhet användas endast om kostnaderna för en
prestation inte varierar för mycket. Tidstaxa är, som redan har
framhållits (se avsnitt 11.1), den form av avgift som tillämpas
av FRA dels vid debitering enligt löpande räkning, dels som
grund för ett offererat pris. Utredningen har inte funnit
anledning att föreslå att den form för avgiftsfinansiering som
FRA för närvarande tillämpar skall ändras.

Lämpligheten av en ökad grad av avgiftsfinansiering SOU 2003:30
152

153
12 Frågor om den rättsliga
regleringen av FRA:s verksamhet
Frågan om den rättsliga regleringen av FRA:s verksamhet
bör bli föremål för överväganden i en annan ordning än
inom ramen för denna utredning.
12.1 Inledning
Frågan om den rättsliga regleringen av FRA:s verksamhet har
inte berörts särskilt i direktiven för Utredningen.
Utredningen vill ändå peka på några frågor av rättslig natur
som bör övervägas.
Som redan har framgått bedrivs FRA:s signalspaning för
närvarande endast mot signaler som befordras trådlöst eller
som det brukar uttryckas ”är eterburna” (se bl.a. avsnitt
10.1). Den tekniska utvecklingen när det gäller överföring av
alla typer av signaler, som utgör målet för FRA:s
kommunikationsspaning, KOS, såsom telefoni, dataöverföring
m.m., sker, som redan har beskrivits i avsnitt 10.1,
alltmer trådbundet genom kabel. En avgörande förutsättning
för att FRA för framtiden skall kunna bedriva en
ändamålsenlig verksamhet inom ramen för en rimlig
resurstilldelning är därför, såsom framgår av avsnitten 5.3 och
10.1, enligt Utredningens mening att signalspaningen kan
bedrivas oavsett med vilken teknik signaler vidarebefordras.
Detta är också en absolut förutsättning för en bevakning av
IT-säkerheten och för att kunna skydda mot obehörig
användning av elektroniska kommunikationssystem.
Avlyssning av kommunikation, liksom inhämtning av
information genom signalspaning, har i Sverige i princip
Frågor om den rättsliga regleringen av FRA:s verksamhet SOU 2003:30
154
ansetts tillåten då den har skett i ett trådlöst skede av
transmissionen av kommunikationssignaler. Sålunda har det
bl.a. i olika lagstiftningssammanhang framhållits att ”etern är
fri” för detta (jfr. bl.a. prop. 1988/89:124 s. 39. På så sätt är
enligt telelagen (1993:597) utgångspunkten för lagen att det
är ”i princip fritt” att bereda sig tillgång till kommunikation i
den mån den överförs trådlöst, dvs. om den fångas upp i etern
(se prop. 1992/93:200 s. 166 f.). Några regler om rättsligt
ansvar till skydd mot avlyssning av s.k. eterburen
kommunikation finns inte.
Det har således i svensk rätt bedömts att det inte finns
något rättsligt skydd för den enskildes integritet mot
avlyssning eller inhämtning av signaltrafik som befordras
trådlöst i vidare mån än att ett avlyssnat telemeddelande inte
obehörigen får föras vidare (se 54 § telelagen). I fråga om
trådbunden kommunikation finns däremot ett uttalat skydd
mot avlyssning (jfr. 4 kap. 8 och 9 a § brottsbalken). En
förutsättning för att FRA skall ha möjlighet att bedriva
signalspaning mot trådbunden trafik är därför att uttryckligt
stöd ges för detta genom lagstiftning. Lagstiftningen i många
länder ger, med varierande begränsningar till skydd för
personlig integritet, möjlighet till inhämtning av såväl trådlös
som trådbunden trafik för underrättelseändamål. Det gäller
andra europeiska länder som Danmark, Norge,
Nederländerna, Storbritannien och Tyskland. Härtill kommer
att en absolut förutsättning för att IT-säkerhet skall kunna
upprätthållas och därmed också bl.a. ett skydd för den
enskilde mot obehörig användning av kommunikationssystemen
är att såväl trådlös som trådbunden trafik kan
bevakas genom underrättelseinhämtning.
12.2 Europakonventionen
Sverige ratificerade år 1952 den europeiska konventionen
angående skydd för de mänskliga rättigheterna (Europakonventionen).
Sedan år 1995 gäller konventionen i Sverige
som svensk lag. Enligt 2 kap. 23 § regeringsformen får lag
eller annan föreskrift inte meddelas i strid med Sveriges
åtaganden enligt konventionen. I förarbetena uttalades att det
vid en översiktlig bedömning av det då rådande rättsläget

SOU 2003:30 Frågor om den rättsliga regleringen av FRA:s verksamhet
155
kunde sägas att svensk lagstiftning i allmänhet torde uppfylla
konventionens krav. Samtidigt underströks vikten av att även
i framtiden noga följa den rättsutveckling som sker genom
konventionsorganens avgöranden (prop. 1993/94:117 s. 40).
Enligt artikel 8:1 i konventionen har var och en rätt till
skydd för sitt privatliv och familjeliv, sitt hem och sin
korrespondens. Rätten till skydd för privatlivet är av mycket
allmän art och omfattar skydd mot en mängd åtgärder. I
rätten ingår bl.a. skydd för olika former för överförande av
meddelanden mellan enskilda. Hit räknas enligt Europakonventionen
bl.a. telefoniska och telegrafiska kommunikationer
och överförande av meddelanden med hjälp av bl.a.
radio och datorer. (Se Danelius, Mänskliga rättigheter i
europeisk praxis, 2002, s. 261 och 270.)
Bestämmelsen i artikel 8 innebär emellertid inte bara att
konventionsstaterna skall avhålla sig från ingrepp i den
skyddade rättigheten. Den ålägger också staten att vidta
positiva åtgärder för att skydda den enskildes privatsfär (se
a.a. s. 261).
Av artikel 8:2 i konventionen följer att en offentlig
myndighet får vidta åtgärder som inkräktar på rätten till
skydd enligt punkt 1 i artikeln. Dessa måste då ha stöd i lag.
En åtgärd måste också enligt punkt 2 i artikeln framstå som
nödvändig i ett demokratiskt samhälle. Den får vidare endast
vara ägnad att tillgodose sådana allmänna eller enskilda
intressen såsom den nationella säkerheten, den allmänna
säkerheten eller landets ekonomiska välstånd, förebyggande
av oordning eller brott, skydd för hälsa eller moral eller skydd
för andra personers fri- och rättigheter.
Enligt artikel 13 i konventionen skall var och en, vars i
konventionen angivna fri- och rättigheter kränks, ha tillgång
till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet.
Artikeln kräver inte rätt till domstolsprövning. Även
administrativa rättsmedel är tillräckliga. Det är emellertid att
märka att andra bestämmelser i form av t.ex.
Europaparlamentets och rådets direktiv kan innefatta en
absolut rätt till domstolsprövning i frågor som rör fri- och
rättigheter.
Enligt den praxis som har utvecklats hos den europeiska
domstolen för mänskliga fri- och rättigheter (Europadomstolen)
vid tillämpning av konventionen krävs att
inskränkningar genom lagstiftning i rätten till skydd enligt

Frågor om den rättsliga regleringen av FRA:s verksamhet SOU 2003:30
156
punkten 1 i artikel 8 måste vara förutsebara i rimlig
utsträckning. Lagstiftningen måste ge skydd mot godtyckliga
åtgärder inom ramen för det tolkningsutrymme som lämnas
åt rättstillämpande nationella myndigheter. När det gäller
frågan om att åtgärder skall framstå som nödvändiga i ett
demokratiskt samhälle har den enskilda staten enligt
konventionspraxis ansetts ha en viss frihet att avgöra detta.
En inskränkning i det konventionsenliga skyddet enligt
nationell lag måste emellertid stå i proportion till det syfte
som skall tillgodoses genom inskränkningen. Det innebär att
åtgärder kan godtas endast om de står i rimlig relation till det
intresse de är avsedda att tillgodose (Jfr a. a. s. 58 f och 263 f.)
Europadomstolen har i en del fall haft att bedöma om
telefonavlyssning har utgjort en konventionsenlig åtgärd.
Utredningen vill särskilt peka på fallet Amann mot Schweiz
(Europadomstolens dom den 16 februari 2000, domstolens
skriftserie 2000-II) där domstolen konstaterade att den
telefonavlyssning som hade riktats mot den sovjetiska
ambassaden och som hade drabbat Amann när denne hade
blivit uppringd från ambassaden innebar ett ingrepp i den
enskildes privatliv och korrespondens. De bestämmelser som
låg till grund för avlyssningen var enligt domstolen mycket
allmänt utformade och det fanns inte några regler till skydd
för personer som hade blivit uppringda av någon vars telefon
stod under övervakning. Enligt domstolen var kravet enligt
artikel 8 på att telefonavlyssning skall ske i överensstämmelse
med lag inte uppfyllt.
12.3 Anpassningen av signalspaningsverksamheten i
andra länder till Europakonventionen m.m.
Medlemsländerna i den Europeiska unionen synes med
varierande grad av utförlighet ha anpassat den nationella
lagstiftningen som rör signalspaning mot elektronisk
kommunikation till Europakonventionen. I t.ex. brittisk,
nederländsk och tysk lagstiftning anges i enlighet med
undantagsbestämmelsen i artikel 8:2 i konventionen att
avlyssning av elektronisk kommunikation får bedrivas bl.a.
för att skydda nationell säkerhet, landets ekonomiska
välstånd och viss internationell brottslighet. Vissa

SOU 2003:30 Frågor om den rättsliga regleringen av FRA:s verksamhet
157
medlemsländer har också i den nationella lagstiftningen
uttryckligen angivit att avlyssningen endast får ske under
förutsättning av att åtgärden framstår som nödvändig i ett
demokratiskt samhälle. Det har också uttryckligen angivits
att åtgärden måste stå i proportion till vad som är att vinna
med den.
Medlemsländerna har alla olika nationella regler för
kommunikationsspaningen beroende på om den riktas mot
kommunikation inom eller utom landet och om den riktas
mot landets medborgare eller mot utlänningar. I flera länder
föreskrivs att spaningen inte får riktas mot det egna landets
medborgare.
I vissa medlemsländer finns regler om att särskilt tillstånd till
kommunikationsspaning måste ges när identiteten hos en
person mot vilken spaningen riktas är fastställd. Tillstånd ges
för viss tid och under vissa angivna förutsättningar.
Medlemsländerna har särskilda organ för kontroll av att
reglerna om kommunikationsspaningen efterlevs. I vissa
länders lagstiftning anges att kontrollen skall utföras
fortlöpande. Länderna har också särskilda regler om rättsmedel
för att påtala fel i samband med signalspaningsverksamheten.
12.4 Utredningens synpunkter
I enlighet med vad som uttalades då Europakonventionen
inkorporerades med svensk rätt skall den svenska
lagstiftningen anpassas till Europakonventionen sådan den
har utvecklats genom konventionsorganens praxis. Som
framgått har på senare tid en viss rättsutveckling skett inom
konventionen på integritetsskyddsområdet. En del av de
åtgärder som vidtas i samband med FRA:s nuvarande
signalspaningsverksamhet kan mot bakgrund av den
utvecklingen behöva få ett uttryckligt och preciserat lagstöd.
Det kan sålunda finnas skäl att överväga om det av
lagstiftningen bör framgå vilka åtgärder för signalspaning mot
kommunikation, kommunikationsspaning, som kan komma
att vidtas med avseende på bl.a. avlyssning, lagring,
bearbetning och analys. Vidare bör det mot bakgrund av

Frågor om den rättsliga regleringen av FRA:s verksamhet SOU 2003:30
158
nämnda regler och domstolspraxis anges vem som kan bli
föremål för spaningsåtgärder, svenska eller utländska
medborgare, och ändamålet med åtgärderna såsom t.ex.
nationell säkerhet, skydd för landets ekonomiska välstånd,
IT-säkerhetsskydd, skydd mot obehörig användning av
elektroniska kommunikationssystem m.m. I sammanhanget
bör övervägas om lagstiftningen bör göras teknikneutral på
det sätt som utredningen tidigare har berört.
Frågan om utformningen av regler för FRA:s verksamhet
är komplicerad och bör bli föremål för överväganden i en
annan ordning än inom ramen för denna utredning.
159
Särskilt yttrande av sakkunnige
Ulf Birath
Jag kan inte ställa mig bakom den metod utredaren använder
sig av vid granskningen av hur den tidigare verksamheten vid
FRA inriktats och bedrivits, nämligen att utgå från allmänna
texter i olika propositioner. Propositioner utgör inte direkta
styrdokument för myndigheterna. Det är naturligtvis de olika
direktiv i form av regeringsbeslut m.m. som är direkt riktade
till FRA som skall utgöra utgångspunkten vid en sådan
granskning.
Jag delar heller inte utredarens slutsats om hur
verksamheten bedrivits. Jag anser att FRA i huvudsak har
utfört sina uppgifter i enlighet med de direktiv man haft.
När det gäller frågan om styrningen av verksamheten vid
FRA konstaterade regeringen för några år sedan att en mer
detaljerad inriktning av underrättelseverksamheten borde ske.
Därför inrättades Samordningssekretariatet för säkerhetspolitiska
underrättelsefrågor i Regeringskansliet. En mer
detaljerad inriktning än tidigare av försvarsunderrättelsetjänsten
ges nu av Regeringen.
Jag har inte någon erinran mot den framtida fortsatta
förändrade inriktningen av verksamheten mot andra typer av
hot än de mer traditionella som utredningen föreslår.

161
Särskilt yttrande av experten
Michael Koch
Jag har en annan uppfattning än den särskilde utredaren vad
gäller behovet av tillskott av investeringsmedel till FRA. Jag
anser inte att FRA ska tillföras extra medel för investeringar.
Jag har också en mer positiv uppfattning än den särskilde
utredaren vad gäller möjligheten till ökad avgiftsfinansiering
av FRA:s verksamhet.
Utredarens syn på behov av investeringar inom det tekniska
området de kommande åren
?? Utredaren anser det nödvändigt att FRA ökar
investeringsvolymen för att möjliggöra investeringar
i ny teknik. Utredaren har vidare noterat att
utgiftsnivån för FRA:s investeringar har minskat
under en följd av år till förmån för ökade
löneutgifter. Utredaren anser att FRA ska vidta ett
antal åtgärder bl.a. rationaliseringar och personalminskningar
för att öka investeringsutrymmet.
Utredaren anser att åtgärderna tar tid att
genomföra och att FRA:s anslagsnivå därför bör
höjas med 25 miljoner kronor under de närmaste
åren.
Min bedömning
I likhet med utredaren anser jag det klarlagt att FRA under de
senaste åren avsatt en minskande andel av tilldelade resurser
till investeringar. Alla myndigheter, inklusive FRA, har ansvar
för att optimera sin sammansättning av resurser (personal,
investeringar, hyror, övriga kostnader) för att på mest
effektiva sätt uppnå de av Riksdag och regering beslutade
Särskilt yttrande av experten Michael Koch SOU 2003:30
162
målen för verksamheten. De val FRA gjort innebär att
investeringar prioriterats ned och att personalrekrytering mm
prioriterats upp. Mot denna bakgrund anser jag det inte
rimligt att FRA ska erhålla extra medel under ett antal år för
att kompensera de medvetna val som myndigheten har gjort.
Utredarens syn på lämpligheten av en ökad grad av
avgiftsfinansiering
?? Utredaren anser att då det finns ett allmänt
intresse av att FRA:s signalspaningsverksamhet
upprätthålls, krävs att en kärnverksamhet grundad
på en av regeringen styrd anslagsfinansiering upprätthålls
vid FRA. Vissa delar av FRA:s verksamhet
bör emellertid kunna vara avgiftsfinansierade.
Min bedömning
FRA:s verksamhet syftar till att ge förvarning om förhållanden
i vår omvärld. Ansvaret att vidta åtgärder ligger
dock på andra myndigheter. FRA ska enligt sin instruktion
och sitt regleringsbrev stödja dessa myndigheter med
information. FRA:s uppdrag grundar sig på att myndigheten
har teknisk utrustning och kunnande för att ta fram den
önskade informationen. FRA:s verksamhet är därför i hög
grad uppdragsstyrd och avgiftsfinansiering framstår därmed
som en lämplig finansieringsform. Avgiftsfinansiering skulle
bidra till att öka kostnadsmedvetenheten både hos FRA och
dess uppdragsgivare. Det finns heller ingen motsättning
mellan ett ”allmänt intresse” av signalspaningsverksamhet och
en ökad avgiftsfinansiering då allmänintresset i FRA:s fall,
liksom för andra myndigheter som idag avgiftsfinansieras,
kanaliseras via de myndigheter som får del av resultatet.
Utredarens invändningar mot en mer utpräglad avgiftsbeläggning
grundar sig möjligen på valet av teknik för
avgiftsbeläggning. Genom att välja en mer förutsägbar form
för avgiftsbeläggning än tidstaxa skapas dock bättre
förutsättningar för att tydliggöra kostnaderna för uppdragsgivarna.
Via uppdragsgivarnas regleringsbrev har
regeringen möjlighet att styra en övergång mot ökad avgiftsfinansiering
på ett sätt som minimerar risken för att
verksamheten vid FRA påverkas negativt. Sammantaget

SOU 2003:30 Särskilt yttrande av experten Michael Koch
163
innebär detta att jag anser att en ökad avgiftsfinansiering av
FRA vore utmärkt både för FRA och dess uppdragsgivare.
165
Särskilt yttrande av Staffan Sohlman
Jag instämmer i det yttrande som lämnats av Ulf Birath.
Därtill vill jag foga följande, allmänna, kommentar.
Utredarens text har förtjänster men ger en alltför negativ
bild av FRA:s verksamhet. Det är t.ex. beklagligt att den
respekt som visas FRA internationellt -- något som utgör en
del av Sveriges säkerhetspolitiska profil -- inte kommit till
uttryck. I vissa delar präglas texten också av direkta
felaktigheter och uppenbara missförstånd. Till dels kan detta
bero på att texterna baseras på uttalanden av personer och
myndigheter om FRA:s verksamhet och dess former som
borde ha fått sakligt korrigerande kommentarer. Texten ger
därför på flera ställen ett missvisande intryck. Att utredaren
inte beaktat synpunkter från expertis inom signalspaningsområdet
förklarar delvis saken. Jag finner detta olyckligt
eftersom dessa omständigheter fått till följd att en del av de
slutsatser och förslag som utredaren lämnar måste anses ha
svag saklig grund. Som exempel kan nämnas den oskarpa bild
som ges när det gäller hur inriktningen av FRA:s verksamhet
skall ske. Det är viktigt att den process som inletts genom
inrättandet av en samordningsfunktion för säkerhetspolitiska
underrättelsefrågor i Regeringskansliet ges möjlighet att
fullföljas. Utredarens text kan tolkas så att denna process
ifrågasätts.

166
167
Bilaga – Kommittédirektiv
Översyn av Försvarets radioanstalt
Dir. 2001:66
Beslut vid regeringssammanträde den 6 september
2001
Sammanfattning av uppdraget
Omfattande förändringar i det säkerhetspolitiska läget har skett
under senare år som medfört konsekvenser för underrättelsetjänsten.
Regeringen lät därför tillsätta 1996 års underrättelsekommitté
som i sitt betänkande 1999 konstaterade att en
underrättelsemässig tyngdpunktsförskjutning skett. Kommittén
framhöll att nya säkerhetshot uppstått och att ökade satsningar
på internationella säkerhetsfrämjande insatser ställer krav på
underrättelseinformation.
Någon genomgripande av regeringen initierad översyn av
Försvarets radioanstalt har inte skett på länge. En sådan bör
därför göras nu mot bakgrund av den säkerhetspolitiska
utvecklingen och Underrättelsekommitténs överväganden.

Bilaga SOU 2003:30
168
Försvarets radioanstalt är en självständig myndighet under
regeringen och genomför såväl militär som civil signalspaning.
Dessa förhållanden skall vara utgångspunkt vid granskningen.
En särskild utredare skall
– värdera den övergripande inriktningen av verksamheten
vid Försvarets radioanstalt och föreslå vilka uppgifter
myndigheten bör ha i framtiden,
– bedöma om rapporterna från Försvarets radioanstalt till
Regeringskansliet och andra myndigheter uppfyller
dessas kvalitativa behov,
– utreda möjligheterna till samordning mellan Försvarets
radioanstalt och andra myndigheter med underrättelseuppgifter
när det gäller analysförmåga,
utnyttjande av öppna källor etc.,
– utvärdera Försvarets radioanstalts stöd till
Försvarsmakten och göra en bedömning av den
framtida utvecklingen av detta,
– värdera nuvarande organisation i stort vid Försvarets
radioanstalt och lämna förslag till eventuella
förändringar,
– bedöma behovet av investeringar inom det tekniska
området de kommande åren, finansieringsform för
investeringar samt överväga andra metoder än tekniska
för inhämtning av information i vissa fall,
– utreda lämpligheten av en ökad grad av avgiftsfinansiering
vid myndigheten liksom formerna för
avgiftsfinansieringen.
169
Den säkerhetspolitiska utvecklingen
Omfattande förändringar i det säkerhetspolitiska läget har skett
efter det kalla krigets slut.
Regeringen framhöll sålunda inför det senaste försvarsbeslutet
(prop. 1995/96:12 Totalförsvar i förnyelse) att den
allmänna säkerhetspolitiska utvecklingen varit gynnsam för
Sverige. Enligt regeringen var väpnade angrepp som skulle
kunna riktas mot Sverige osannolika och de rent militära
förutsättningarna för att genomföra sådana angrepp under ett
antal år framåt starkt begränsade. De direkta anspråken i närtid
på totalförsvaret var enligt regeringen att främst hävda
territoriell integritet, att bidra till att hantera de påfrestningar
som kan följa i spåren av kriser i vårt närområde samt att stödja
vårt säkerhetspolitiska engagemang. Regeringen konstaterade
att om en situation skulle utveckla sig som innebär att
angreppshot utvecklas mot Sverige bör vi få betydande politisk
förvarning. Regeringen underströk vikten av det svenska
totalförsvarets förmåga att efter hand anpassas till
omvärldsutvecklingen.
Regeringen anförde vidare i prop. 1995/96:12 att
underrättelsetjänsten skulle lägga särskild vikt vid information
om långsiktiga utvecklingstendenser och förändringar inom de
politiska, ekonomiska och militära områdena av betydelse för
Sveriges säkerhet. Underrättelsetjänsten skulle inriktas på att ge
underlag för beslut om att vid behov anpassa totalförsvarets
förmåga.
Försvarsberedningen framhöll följande i sin rapport Europas
säkerhet – Sveriges försvar (Ds 1999:55):
”Det är inte längre risken att dras in i ett krig mellan två
maktblock som står i fokus för Sveriges säkerhet utan risker
förknippade med regionala och lokala konflikter, med risker för
auktoritära regimer eller sönderfall och bristande samhällelig
kontroll i vissa länder. Aktörer som kan tänkas agera mot
Sverige och hota vår säkerhet är inte i första hand stormakter
med överväldigande militära resurser utan snarare stater eller
organisationer och grupper, kanske geografiskt långt från
Sverige, som med hot och påtryckningar, våld och skadegörelse
kan tänkas vilja påverka oss. Utsatta blir då våra svaga punkter

Bilaga SOU 2003:30
170
t.ex. vårt beroende av en fungerande infrastruktur eller ovilja att
acceptera förluster. I den säkerhetspolitiska kontrollstationen
våren 1999 gavs följande exempel på den typ av hotsituationer
som ligger inom ett vidare spektrum och ter sig som tänkbara
och mest troliga under de närmaste tio åren:
– Väpnat angrepp, med annat syfte än ockupation och
av begränsad omfattning, som kan sättas in med kort
förvarning. Det skulle t.ex. kunna röra sig om
fjärrstridskrafter (flyg, kryssningsmissiler,
ballistiska missiler) som kan utgå direkt från sin
fredsgruppering.
– Angrepp av förtäckt typ, dvs. angriparen, som kan vara
såväl en stat som en organisation, är svår att identifiera,
och där nya typer av påverkansmedel såsom angrepp
mot informationssystem utnyttjas.
– Aktörer, som inte är stater, som utnyttjar avancerade
vapen inkluderande icke-konventionella vapen.
– Svåra påfrestningar på samhället i fred, där tidsförhållandena
är knappa och totalförsvarsresurser behöver
utnyttjas.
Det senaste årets internationella utveckling ger inte anledning
att ändra kontrollstationens bedömning av hotens karaktär.
Trots de jämfört med det kalla kriget mer begränsade hoten
måste vi dock fortsätta våra säkerhetspolitiska ansträngningar.
Dessa måste nu i högre grad utgå från en vidgad säkerhetssyn.
Det är avgörande för Sveriges säkerhet att det breda
internationella säkerhetssamarbetet fortsätter att utvecklas. Ett
svenskt bidrag till detta samarbete har därför hög prioritet.
Samtidigt måste vi kunna hantera de hot och risker som kan
riktas mot landet även i dagens situation och ha förmåga att
anpassa våra resurser till de förändringar som kan ske i
omvärlden i framtiden. Det kräver en helhetssyn på hela skalan
av civila och militära insatser från konfliktförebyggande via
krishantering till försvar mot väpnat angrepp och en gemensam
syn på våra insatser för säkerhet nationellt och internationellt.”
Ett nytt totalförsvarsbeslut för 2002-2004 kommer att fattas
under hösten 2001 varvid en förnyad prövning av det
säkerhetspolitiska läget kommer att ske.

171
Underrättelsekommittén
Regeringen beslutade i slutet av år 1996 om direktiv till en
utredning om underrättelsetjänsten. Kommittén som antog
namnet 1996 års underrättelsekommitté lämnade i mars 1999
betänkandet Underrättelsetjänsten – en översyn (SOU 1999:37).
Underrättelsekommittén konstaterade att även om risken för
storkrig eller krig mellan stater framstår som avlägsen har inte
konflikter försvunnit ens från vårt närområde. Nya säkerhetshot
har uppstått, vilka måste beaktas. De ökade satsningarna på
internationella fredsfrämjande insatser ställer också krav på
underrättelseinformation.
Underrättelsemässigt sker enligt Underrättelsekommittén en
tyngdpunktsförskjutning
– från traditionell militär förvarning om väpnade angrepp
i form av invasion,
– från heltäckande operativ och taktisk militär förvarning
– mot strategiska underrättelser,
– mot icke-militära underrättelser,
– mot mer selektiv uppföljning av militär verksamhet i
närområdet,
– mot förändrade inhämtningsmetoder,
– mot en bredare och mer långsiktig säkerhetspolitisk
analys.
En utgångspunkt är emellertid enligt Underrättelsekommittén
att underrättelsetjänsten även fortsättningsvis skall fullgöra
uppgifter inom ramen för den grundberedskap som Försvarsmakten
skall upprätthålla för försvar mot väpnat angrepp
och för att hävda svensk territoriell integritet.
Kommittén ansåg inte att det fanns anledning att vidta
organisationsändringar av underrättelsetjänstens (Försvarets
radioanstalt och Försvarsmaktens militära underrättelse- och
säkerhetstjänst) grundorganisation och ställning.
En samordnande funktion har på Underrättelsekommitténs
förslag inrättats i Regeringskansliet för kontinuerlig inriktning
av försvarsunderrättelseverksamheten genom etablerandet av en
styrgrupp för säkerhetspolitiska underrättelsefrågor.
Bilaga SOU 2003:30
172
Styrgruppen har en departementsöverskridande sammansättning
av representanter på statssekreterarnivå samt cheferna för
myndigheter inom underrättelseverksamheten, inklusive chefen
för Försvarets radioanstalt. Styrgruppen stöds löpande av
Regeringskansliets samordningssekretariat för säkerhetspolitiska
underrättelsefrågor.
Enligt Regeringskansliets föreskrifter med arbetsordning för
Försvarsdepartementet har samordningssekretariatet till uppgift
att löpande följa underrättelseverksamheten, att bedöma
underrättelseunderlaget samt att bidra till en sammanvägd syn
på hot mot landets yttre säkerhet och intressen. Sekretariatet
skall verka för att ett regelbundet samråd äger rum mellan
underrättelsetjänsterna och Regeringskansliet och att en adekvat
delgivning av material sker. Sekretariatet medverkar till den
kontinuerliga inriktningen av försvarsunderrättelseverksamheten
och därtill knutna myndigheter.
Lag och förordning om försvarsunderrättelseverksamhet
Under våren 2000 fattade riksdagen beslut om lagen (2000:130)
om försvarsunderrättelseverksamhet efter förslag av regeringen
(prop. 1999/2000:25, bet. 1999/2000FöU3, rskr. 1999/2000:
158).
Lagen innehåller bestämmelser om uppgifter och
arbetsformer i försvarsunderrättelseverksamheten. Där anges att
verksamheten skall bedrivas bl.a. för att kartlägga yttre militära
hot mot landet samt att verksamheten inte får avse uppgifter
som enligt lagar och andra föreskrifter ligger inom ramen för
polisens och andra myndigheters brottsbekämpande och
brottsförebyggande arbete. I lagen anges att verksamheten skall
bedrivas av Försvarsmakten och de andra myndigheter som
regeringen bestämmer. I lagen finns också bestämmelser om
utlandssamarbete i underrättelsefrågor. Det anges vidare i lagen
att det skall finnas en särskild nämnd under regeringen som
skall ha insyn i underrättelseverksamheten.
Lagen trädde i kraft den 1 juli 2000.
Regeringen fattade under våren 2000 beslut om förordningen
(2000:131) om försvarsunderrättelseverksamhet.

173
I förordningen anges att förvarsunderrättelseverksamhet
skall bedrivas förutom av Försvarsmakten även av Försvarets
radioanstalt, Försvarets materielverk och Försvarets
forskningsanstalt (numera Totalförsvarets forskningsinstitut).
I förordningen finns bestämmelser om underrättelsetjänstens
skyldighet att informera Regeringskansliet (Försvarsdepartementet)
och Försvarets underrättelsenämnd i olika
avseenden.
Försvarets radioanstalt
Verksamheten vid Försvarets radioanstalt styrs av statsmakterna
förutom i lagen och förordningen om försvarsunderrättelseverksamhet
också i förordningen (1994:714) med instruktion
för Försvarets radioanstalt och i det årliga regleringsbrevet för
myndigheten.
Försvarets radioanstalt är enligt sin förordning en central
förvaltningsmyndighet med uppgift att bedriva signalspaning.
Verksamheten bedrivs enligt den inriktning som regeringen,
Försvarsmakten, polisen m.fl. ger. Försvarets radioanstalt skall
särskilt
– följa förändringen av signalmiljön i omvärlden, den
tekniska utvecklingen och signalskyddet,
– fortlöpande utveckla den teknik och metodik som
behövs för att bedriva verksamheten,
– utföra matematiska bedömningar av kryptosystem för
totalförsvaret.
Enligt det senaste regleringsbrevet skall Försvarets radioanstalt
bidra till att ge förvarning om förhållandena i vår omvärld som
kan påverka vårt land i politiskt, säkerhetspolitiskt eller militärt
avseende. Försvarets radioanstalt skall även kontinuerligt bidra
med underrättelser till stöd för svenskt utrikespolitiskt
agerande. Försvarets radioanstalt skall vidare lämna stöd vid
fredsfrämjande internationella operationer.
I regleringsbrevet anges i en särskild bilaga riktlinjer för
försvarsunderrättelseverksamheten. Verksamheten skall
bedrivas i enlighet med statsmakternas utrikes-, försvars- och
säkerhetspolitiska intentioner. Verksamheten får styras endast
Bilaga SOU 2003:30
174
av våra egna behov och prioriteringar. Härvid skall dock även
hänsyn tas till den ökade vikt som statsmakterna fäster vid det
internationella säkerhetssamarbetet i form av stöd till och
deltagande i säkerhetsfrämjande samarbete samt fredsfrämjande
och humanitära insatser. Hänsyn skall även tas till de särskilda
krav på underrättelseverksamheten som detta ställer.
Försvarsunderrättelseverksamheten får uteslutande avse
underrättelser av betydelse för rikets yttre säkerhet och för det
internationella säkerhetssamarbetet i form av svenskt stöd till
och deltagande i säkerhetsfrämjande samarbete samt i
fredsfrämjande och humanitära insatser. Den får inte avse
uppgifter som ligger inom ramen för polisens och andra
myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyggande arbete.
Försvarsunderrättelseverksamheten skall tjäna endast vårt
lands säkerhetspolitiska intressen och får därmed inte bedrivas
på uppdrag av någon annan stat eller låta andra staters intressen
gå före våra egna.
Försvarsunderrättelseverksamhetens utbyte av information
med utländska underrättelse- och säkerhetstjänster får ske
endast under förutsättning att syftet är att tjäna statsledningen
och det svenska totalförsvaret samt att lämnade uppgifter inte är
till skada för svenska intressen.
Enligt förordningen (2000:555) med instruktion för
Försvarsmakten skall Försvarsmakten leda den verksamhet som
anges i 1 § lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet.
Försvarets radioanstalt har 1999 genomfört en
genomgripande förändring av sin tidigare organisation. Genom
omorganisationen samordnas militär och icke-militär
signalspaning på ett effektivare sätt och möjliggörs en bättre
beredskap för att följa upp nya hot och risker.
Uppdraget
Mot bakgrund av att någon genomgripande av regeringen
initierad översyn inte har skett av Försvarets radioanstalt på
länge samt de omfattande säkerhetspolitiska förändringarna

175
under senare år skall en särskild utredare nu granska
verksamheten vid Försvarets radioanstalt.
En utgångspunkt för utredaren skall vara att Försvarets
radioanstalt även i fortsättningen skall vara en självständig
myndighet under regeringen med uppgift att genomföra såväl
militär som civil signalspaning.
Utredaren skall granska i vilken mån verksamheten vid
Försvarets radioanstalt följt den tyngdpunktsförskjutning som
skett av underrättelseverksamheten mot nya säkerhetshot och
mot ökade satsningar på det internationella säkerhetssamarbetet.
I sammanhanget bör en värdering av signalspaningens betydelse
inom olika områden (militärt, polisiärt etc.) värderas och en
avvägning mellan områdena göras. Utredaren skall på grundval
av bedömningen föreslå vilka uppgifter Försvarets radioanstalt
bör ha i framtiden.
Utredaren skall vidare bedöma om Försvarets radioanstalts
rapporter till Regeringskansliet och andra myndigheter uppfyller
dessas kvalitativa behov.
Utredaren skall utreda möjligheten och lämpligheten att öka
samordningen mellan Försvarets radioanstalt och myndigheter
med underrättelseuppgifter inom olika områden när det gäller
analysförmåga, utnyttjande av öppna källor etc.
Utredaren skall utvärdera Försvarets radioanstalts stöd till
Försvarsmakten vid internationella fredsfrämjande operationer,
utveckling av ledningsförband samt utveckling av varnar och
motverkanssystem. Utredaren skall göra en bedömning av den
framtida utvecklingen inom dessa områden.
Utredaren skall med utgångspunkt från sina överväganden
utvärdera nuvarande organisation i stort vid Försvarets radioanstalt
samt lämna förslag till eventuella förändringar av denna.
Den tekniska utvecklingen inom signalspaningsområdet går
för närvarande väldigt snabbt. Försvarets radioanstalt har i
budgetunderlaget för 2002 begärt tilläggsanslag för vissa
investeringar inom teknikområdet. Utredaren skall noggrant
analysera den tekniska utvecklingens påverkan på verksamheten
vid Förvarets radioanstalt och bedöma det framtida
behovet av investeringar samt på vilket sätt myndighetens
verksamhet eventuellt kan förändras och rationaliseras för att
åstadkomma ytterligare utrymme för nyinvesteringar. Lämplig

Bilaga SOU 2003:30
176
heten och konsekvenserna av att övergå till ett annat
finansieringssystem för investeringarna skall granskas.
Utredaren skall överväga om andra metoder i vissa fall kan
utnyttjas för att erhålla sådan information som avses inhämtas
med tekniska system.
Försvarets radioanstalt är i dag i huvudsak anslagsfinansierad.
Lämpligheten av att öka graden av avgiftsfinansiering
skall utredas liksom formerna för avgiftsfinansieringen.
Utredaren skall som underlag för sitt arbete inhämta relevant
information om signalspaningsorganisationer i omvärlden.
Utredaren skall också lämna förslag till nödvändiga
författningsändringar.
Arbetets bedrivande
Utredaren skall under arbetets gång samråda med Försvarets
underrättelsenämnd.
Utredaren skall hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer
informerade om sitt arbete och ge dem tillfälle
att framföra synpunkter.
Redovisning av uppdraget
Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete senast den 30
oktober 2002.
(Försvarsdepartementet)

1
Missiv
Till statsrådet och chefen för
Försvarsdepartementet
Regeringen bemyndigade den 6 september 2001 chefen för
Försvarsdepartementet att tillkalla en särskild utredare med
uppgift att göra en översyn av verksamheten vid Försvarets
radioanstalt.
Med stöd av bemyndigandet förordnades generalen Owe
Wiktorin till utredare.
Till sakkunniga utsågs den 18 oktober 2001 kanslirådet Ulf
Birath, dåvarande utrikesrådet och numera ambassadören
Sven-Olof Petersson och expeditions- och rättschefen Ingvar
Åkesson. Som experter förordnades samma dag rättssakkunnige
Michaela Dràb, överdirektören Olof Egerstedt,
dåvarande departementsrådet Staffan Sohlman, generallöjtnanten
Håkan Syrén och rättschefen Christina Weihe.
Den 1 november 2001 förordnades dåvarande byråchefen och
numera polisöverintendenten Therese Mattsson till expert i
utredningen. Den 10 oktober 2002 förordnades dåvarande
departementssekreteraren och nuvarande kanslirådet Michael
Koch till expert i utredningen. Sekreterare i utredningen har
varit kammarrättslagmannen Harald Dryselius.
Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om
översyn av Försvarets radioanstalt, överlämnar härmed
betänkandet (SOU 2003:30) Försvarets radioanstalt – en
översyn.

Missiv SOU 2003:30
2
Sakkunnige Ulf Birath och experterna Michael Koch och
Staffan Sohlman har var för sig avgivit särskilt yttrande.
Stockholm i mars 2003
Owe Wiktorin
/Harald Dryselius