Effektivt, tydligt och träffsäkert - det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad - Del 1
Statens offentliga utredningar 2019:3
Effektivt, tydligt och träffsäkert
–det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad
Slutbetänkande av Arbetsmarknadsutredningen
Stockholm 2019
SOU 2019:3
SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90
E-post: kundservice@nj.se
Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer
För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Svara på remiss – hur och varför
Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).
En kort handledning för dem som ska svara på remiss.
Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet
Omslag: Elanders Sverige AB
Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2019
ISBN 978-91-38-24895-9
ISSN 0375-250X
Till statsrådet och chefen för Arbetsmarknadsdepartementet
Regeringen beslutade den 22 juni 2016 att ge en särskild utredare i uppdrag att analysera och föreslå åtgärder för hur det statliga åtag- andet för arbetsmarknadspolitiken kan göras mer effektivt och tydligt och hur Arbetsförmedlingens uppdrag kan utformas (dir. 2016:56). Samma dag förordnades Cecilia Fahlberg Pihlgren som särskild ut- redare. Utredningen har antagit namnet Arbetsmarknadsutredningen (A 2016:03).
Regeringen beslutade den 22 juni 2017 om tilläggsdirektiv (dir. 2017:71) till utredningen. Genom tilläggsdirektivet tillkom bl.a. uppdraget att analysera och lämna förslag om hur de delar av Arbets- förmedlingens uppdrag som inte innebär myndighetsutövning kan läggas ut på andra aktörer samt hur arbetsmarknadspolitiken i större utsträckning ska kunna samverka med relevanta aktörer på regional och nationell nivå i syfte att stärka kompetensförsörjningen.
Som experter i utredningen förordnades från den 16 december 2016 kanslirådet Henrik Jonsson och kanslirådet Petra Capelle, Arbetsmark- nadsdepartementet, departementssekreteraren Américo Fernandez och rättssakkunnig Håkan Eriksson, Finansdepartementet, ämnesrådet Karin Stillerud, och ämnesrådet Peter Wollberg, Socialdepartementet, departementssekreteraren Christina Hassel och departementssekre- teraren Mårten Svensson Risdal, Utbildningsdepartementet samt departementssekreteraren Carl-Johan Klint, Näringsdepartementet. Samma dag förordnades som experter också analysdirektören Annika Sundén, Arbetsförmedlingen, verksjuristen Niklas Wallentin, Inspek- tionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), enhetschefen Andreas Larsson, Svenska ESF-rådet, fil. dr. Martin Söderström, Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU),
områdeschefen Magnus Engberg, Försäkringskassan, upphand- lingsjuristen Ulrika Sjöholm, Upphandlingsmyndigheten, analytikern Therese Wallqvister, Tillväxtverket, utredaren Maria Karanta, Stats- kontoret, den seniora rådgivaren Eva Nordlund, Skolverket, verksam- hetschefen Christer Bergqvist, Myndigheten för yrkeshögskolan (MYH), utredaren Malin Jönsson, Universitets- och högskolerådet (UHR), utredaren Staffan Nilsson, Universitetskanslerämbetet, biträd- ande generalsekreteraren Anna-Carin Bylund, Folkbildningsrådet samt utredaren Vivi Jacobson-Libietis, Sveriges kommuner och lands- ting (SKL).
Petra Capelle entledigades från uppdraget som expert den 3 feb- ruari 2017. Samma dag förordnades kanslirådet Jonas Jarefors, Arbets- marknadsdepartementet, som expert i utredningen. Mårten Svensson Risdal entledigades från uppdraget som expert den 15 maj 2017. Samma dag förordnades Petra Capelle åter som expert, nu från Utbildningsdepartementet. Utredaren Staffan Nilsson, Universitets- kanslerämbetet entledigades från uppdraget januari 2018. Ulrika Sjöholm entledigades från uppdraget som expert den 17 maj 2018. Förbundsjuristen Helena Linde förordnades den 30 oktober 2017. Utredare Marie Kahlroth förordnades den 1 februari 2018.
Till utredningen har även en referensgrupp funnits kopplad. Refe- rensgruppen har utgjorts av representanter från Arbetsgivaralliansen och KFO, Arbetsgivarverket, Företagarna, Ledarna, LO, Offentlig- anställdas förhandlingsråd, PTK, Saco, Svenskt Näringsliv, Sveriges kommuner och landsting samt TCO.
Som sekreterare i utredningen anställdes Soledad Grafeuille (huvud- sekreterare) den 1 augusti 2016, Louise Gerdemo Holmgren den 1 ok- tober 2016, Carina Cronsioe den 1 oktober 2016 till den 31 augusti 2017, Elsa Engström 1 december 2016, Mia Löw 1 december 2016 till den 25 juni 2017, Mikael Vall den 1 augusti 2017 till den 31 maj 2017, Josefin Landfeldt (då Edström) den 7 augusti 2017, Cathrine Carlberg den 13 september 2017, Fredrik Ribbing den 9 april 2018 och Ulrika Sjöholm den 18 maj 2018.
Utredningen överlämnar härmed sitt slutbetänkande Effektivt, tyd- ligt och träffsäkert – det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad (SOU 2019:3).
Stockholm i januari 2019
Cecilia Fahlberg Pihlgren
/Soledad Grafeuille
Louise Gerdemo Holmgren
Elsa Engström
Josefin Landfeldt
Cathrine Carlberg
Fredrik Ribbing
Ulrika Sjöholm
Innehåll
Sammanfattning ................................................................ | ||
Författningsförslag..................................................... | ||
1.1Förslag till lag om upphävande av lagen (1944:475) om
arbetslöshetsnämnd ................................................................ |
1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1997:238) om
arbetslöshetsförsäkring........................................................... |
1.3Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen
(2001:453)................................................................................ |
1.4Förslag till lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa
kommunala befogenheter ....................................................... |
1.5Förslag till förordning (0000:0000) med instruktion för
Arbetsförmedlingen................................................................ |
1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen
| |
verksamheten........................................................................... |
1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen
(2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program ................ |
1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen
| |
arbetsmarknadspolitiska verksamheten ................................. |
1.9Förslag till förordning om ändring i förordningen
(2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin ...................... |
7
Innehåll | SOU 2019:3 |
vuxenutbildning ...................................................................... | |
| |
(2017:583) om regionalt tillväxtarbete.................................. |
1.12Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i
arbetsmarknadspolitiska insatser ........................................... |
3.1Det statliga åtagandet för en väl fungerande
arbetsmarknad......................................................................... | ||
3.2 Nya utmaningar för arbetsmarknadspolitiken...................... | ||
8
SOU 2019:3Innehåll
4.2.2Tidigare förslag till ny instruktion
| för Arbetsförmedlingen ........................................ | |
4.3 Förslag och bedömningar ..................................................... | ||
4.3.2Fokus flyttas från förmedling av arbeten till
| ||
4.3.4Prioriteringar och krav på utförandet flyttas
| till verksamhetsförordningen................................ | |
4.3.6Bestämmelser om samverkan koncentreras
| till instruktionen och utökas................................. | |
Övriga förändringar............................................... |
5.2.1Förutsättningar som skiljer sig åt mellan Arbetsförmedlingen och andra statliga
myndigheter ........................................................... |
9
Innehåll | SOU 2019:3 |
5.3 Arbetsförmedlingens effektivitet ........................................ |
5.4Regeringens styrning och Arbetsförmedlingens
möjlighet till effektivisering................................................. | ||
5.4.2Hur påverkar regeringens styrning Arbetsförmedlingens möjlighet att bedriva
| verksamheten effektivt?........................................ | |
5.5 Förslag och bedömningar..................................................... | ||
5.5.2Förstärkt kontinuitet och minskad
6.2De olika ersättningstyperna – deras funktion,
6.3.3Kontrollernas funktion och de
| ||
6.4 Tidigare genomförda granskningar ..................................... | ||
6.4.1Det görs inte välgrundade bedömningar av vad
| som utgör lämpligt arbete..................................... | |
Kontrollarbetet prioriteras inte............................ | ||
10
SOU 2019:3 | Innehåll |
6.4.5Arbete med utredning och sanktion fungerar
6.7.1Förändrade regler för att uppnå ökad
| effektivitet och rättssäkerhet ................................ | |
6.7.3En ändamålsenlig organisering av ansökan
och utbetalning av ersättningar............................. |
6.7.4En samlad rapportering för arbetssökande
7.2Varför behövs en förstärkt arbetsmarknadsbedömning? ... 239
7.2.4De planerade aktiviteterna består ofta av
enbart digitala tjänster........................................... |
7.2.5Handlingsplanerna lägger ett stort ansvar
på individen ............................................................ |
7.2.6De arbetssökandes behov framgår inte
i bedömningarna .................................................... |
7.2.7Dokumentationen av sökandes kompetenser
görs bristfälligt och ineffektivt ............................. |
7.2.8Behov av att minimera negativa arbetsmarknadseffekter av
| arbetsmarknadsstöd............................................... | |
| ||
|
11
Innehåll | SOU 2019:3 |
7.2.10Arbetsförmedlare har i dag stor frihet men lite
7.2.11Det nuvarande bedömningsstödet används
inte ......................................................................... |
7.2.12Statistisk profilering har lika hög eller högre träffsäkerhet än arbetsförmedlares
bedömningar.......................................................... |
7.2.13Bedömningarnas träffsäkerhet behöver
utvärderas............................................................... |
7.2.14Kvinnor och män får i dag inte stöd på lika
villkor ..................................................................... | |
7.3 Utredningens förslag............................................................ |
| ||
|
7.3.2Kategoriindelningen bör fastställa möjliga
insatser ................................................................... |
7.3.3Arbetsförmedlingen ska använda en statistisk
modell .................................................................... |
7.3.4Arbetsmarknadsbedömningen innebär
myndighetsutövning ............................................. |
7.3.5Arbetsmarknadsbedömning och sociala
insatser från kommunerna .................................... |
7.3.6Handlingsplanen ersätts av individuell planering för de arbetssökande som bedöms
ha behov av stöd .................................................... |
7.3.7Arbetsmarknadsbedömningen ska grundas på
en basnivå för dokumentation av kompetenser... 273
7.3.8Uppföljning av arbetsmarknadsstödets
effekter................................................................... |
7.3.9Arbetsmarknadsbedömningen bör utföras
av en specialiserad yrkesroll.................................. |
7.4Konsekvenser av utredningens förslag om en förstärkt
arbetsmarknadsbedömning .................................................. | ||
Målgrupp för förslagen ......................................... | ||
12
SOU 2019:3 | Innehåll |
7.4.6Konsekvenser för utförare av
| arbetsmarknadstjänster ......................................... | |
Jämställdhet ........................................................... |
7.4.9Konsekvenser för de integrationspolitiska
8 En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser... 291
8.2Utbildningsbehov ur arbetsmarknadspolitiskt
8.2.3Arbetsförmedlingens verktyg för att möta de
inskrivnas utbildningsbehov ................................. | |
8.3 Arbetsförmedlingens utbildningsinsatser ........................... |
8.3.1Arbetsmarknadsutbildning ska stärka
arbetssökandes möjligheter................................... |
8.3.2Arbetsmarknadsutbildning ska motverka
bristsituationer....................................................... |
8.3.3Arbetsmarknadsutbildningar ska upphandlas
av externa leverantörer .......................................... |
8.3.4Utbildning på folkhögskola kan erbjudas
| |
utbildningsinsatser och reguljär utbildning......................... |
8.4.1Arbetsmarknadsutbildningar och reguljär utbildning har olika funktion för
arbetsmarknadsetablering ..................................... |
13
Innehåll | SOU 2019:3 |
8.4.2Det finns risk för överlappning mellan arbetsmarknadsutbildning och reguljär
8.5.1Arbetsförmedlingen behöver förbättra sin
8.5.2Målgruppen behöver bättre förutsättningar
| ||
| ||
| ||
8.6 Förslag och bedömningar..................................................... | ||
| ||
| användas i första hand ........................................... | |
8.6.2Utbildningsinsatser ska samlas i ett nytt
9.2Arbetsförmedlingens samverkan
för kompetensförsörjning .................................................... | ||
9.2.2Arbetsförmedlingens samverkan på nationell
nivå ......................................................................... |
9.2.3Arbetsförmedlingens samverkan på regional
nivå ......................................................................... |
14
SOU 2019:3 |
| Innehåll |
9.3 Behovet av en samlad kompetensförsörjningspolitik ......... | ||
| ||
| nationell nivå.......................................................... | |
9.3.3Branschsamverkan är avgörande men
fragmentarisk ......................................................... |
9.3.4Internationell utblick: Den norska
| ||
9.4 Förslag och bedömningar ..................................................... | ||
| ||
| ||
| ||
| ||
9.4.3Vidare utredningsbehov för att förbättra
9.6.2Alternativ till att de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna får ett stärkt
mandat.................................................................... |
10 Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun .. 511
10.1 Bakgrund och problembild................................................... | 512 |
10.1.1Uppgiftsfördelningen mellan stat
| och kommun .......................................................... | 513 |
10.1.2 | Kommunernas befogenheter ................................ | 515 |
10.1.3 | Kommunala arbetsmarknadsinsatser.................... | 520 |
10.1.4Sociala insatser och Arbetsförmedlingens
förberedande utbildningar..................................... | 527 |
10.1.5 Samverkan .............................................................. | 529 |
10.1.6För vilka målgrupper kan ansvarsfördelningen
bli otydlig? ............................................................. | 529 |
15
Innehåll | SOU 2019:3 |
10.2 Förslag och bedömningar..................................................... | 532 |
10.2.1Det statliga åtagandet förtydligas i
| Arbetsförmedlingens instruktion ........................ | 534 |
10.2.2 | Lagen om arbetslöshetsnämnd upphävs .............. | 537 |
10.2.3 | 4 kap. 4 § socialtjänstlagen upphävs ..................... | 540 |
10.2.4Uttryckligt lagstöd för kommunerna att skaffa
platser för feriearbete och feriepraktik hos |
|
andra arbetsgivare.................................................. | 546 |
10.2.5Arbetsförmedlingen och socialtjänsten ska
samordna stödet till den enskilde......................... | 548 |
10.2.6Individens utbildningsbehov ska i första hand
tillgodoses av reguljär utbildning ......................... | 554 |
10.2.7En allmän skyldighet att samverka med kommunerna införs i Arbetsförmedlingens
|
| instruktion ............................................................. | 554 |
| 10.2.8 En utvärdering genomförs av IFAU.................... | 555 | |
| 10.2.9 | Sammanfattning .................................................... | 556 |
10.3 | Konsekvensanalyser.............................................................. | 556 | |
| 10.3.1 | Vad är problemet? ................................................. | 556 |
| 10.3.2 Vilka berörs av förslaget? ..................................... | 557 | |
| 10.3.3 | Ikraftträdande och informationsinsatser ............. | 558 |
| 10.3.4 | Överensstämmelse med EU-rätten...................... | 559 |
| 10.3.5 | Konsekvenser för staten ....................................... | 559 |
| 10.3.6 | Konsekvenser för företag ..................................... | 561 |
| 10.3.7 | Konsekvenser för kommuner............................... | 562 |
| 10.3.8 | Konsekvenser för enskilda.................................... | 570 |
| 10.3.9 | Andra konsekvenser.............................................. | 570 |
10.4 | Alternativa lösningar ............................................................ | 572 | |
10.4.1Kommunerna får ansvar för arbetsmarknadsstöd för personer som uppbär
försörjningsstöd .................................................... | 572 |
10.4.2Asymmetrisk ansvarsfördelning och
kommunen som utförare ...................................... | 574 |
10.4.3Ändring i 4 kap. 4 § SoL i stället för
upphävande............................................................ | 579 |
10.4.4 Nollalternativet ..................................................... | 579 |
16
SOU 2019:3Innehåll
11 | Förslag om ett effektivt utförande av |
| |
| arbetsmarknadstjänster ............................................ | 587 | |
11.1 | Arbetsmarknadstjänster ska tillhandahållas på det |
| |
| samhällsekonomiskt mest effektiva sättet........................... | 591 | |
| 11.1.1 | Samhällsekonomisk effektivitetsprövning ska |
|
|
| tillämpas på alla arbetsmarknadstjänster .............. | 591 |
11.2 | Arbetsförmedlingens egen regi omorganiseras ................... | 599 | |
| 11.2.1 Egenregiverksamhet separeras från övrig |
| |
|
| verksamhet ............................................................. | 599 |
| 11.2.2 Egenregiverksamheten kan organiseras som |
| |
|
| intraprenad ............................................................. | 601 |
11.3 | Ny reglering och finansiering |
| |
| av arbetsmarknadstjänster .................................................... | 604 | |
| 11.3.1 Ny reglering av arbetsmarknadstjänster .............. | 604 | |
| 11.3.2 Ett nytt anslag för arbetsmarknadstjänster.......... | 610 | |
11.4 | Krav på utförarneutralitet..................................................... | 613 | |
| 11.4.1 Alla utförare ska behandlas likvärdigt .................. | 613 | |
| 11.4.2 Krav på att använda kompletterande aktörer |
| |
|
| tas bort ................................................................... | 615 |
| 11.4.3 Konkurrensverket ska följa upp om interna |
| |
|
| och externa utförare behandlas likvärdigt............ | 616 |
| 11.4.4 IFAU ska följa upp om ratingsystemets |
| |
|
| konstruktion och tillämpning är |
|
|
| utförarneutralt ....................................................... | 617 |
| 11.4.5 Särskilt om den verksamhet som utförs genom |
| |
|
| bidrag till folkhögskolor genom |
|
|
| Folkbildningsrådet ................................................ | 619 |
11.5 | Konsekvensanalyser .............................................................. | 620 | |
| 11.5.1 | Vad är problemet? ................................................. | 620 |
| 11.5.2 Vilka berörs av förslaget? ...................................... | 621 | |
| 11.5.3 | Överensstämmelse med EU-rätten ...................... | 621 |
| 11.5.4 | Samhällsekonomiska konsekvenser...................... | 621 |
| 11.5.5 | Konsekvenser för Arbetsförmedlingen................ | 623 |
| 11.5.6 | Konsekvenser för företag...................................... | 623 |
| 11.5.7 | Konsekvenser för kommuner ............................... | 624 |
| 11.5.8 | Konsekvenser för folkbildningen ......................... | 625 |
17
Innehåll | SOU 2019:3 |
11.5.9 | Konsekvenser för arbetssökande ......................... | 625 |
11.5.10 | Andra konsekvenser.............................................. | 627 |
11.6 Alternativa förslag ................................................................ | 628 | |
11.6.1Alla arbetsmarknadstjänster utförs i extern
regi.......................................................................... | 628 |
11.6.2Arbetsmarknadstjänster utförs i första hand
|
| internt .................................................................... | 629 |
12 | Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi ....... | 633 | |
12.1 | Inledning ............................................................................... | 633 | |
| 12.1.1 | Innehåll .................................................................. | 633 |
| 12.1.2 | Avgränsningar ....................................................... | 635 |
| 12.1.3 | Definitioner och begrepp ..................................... | 635 |
| 12.1.4 | Utredningens arbete ............................................. | 639 |
12.2 | Varför köper Arbetsförmedlingen tjänster? ....................... | 640 | |
12.2.1Politisk styrning av Arbetsförmedlingens
marknad ................................................................. | 640 |
12.2.2Arbetsförmedlingen ska köpa tjänster
när det är effektivt ................................................. | 646 |
12.2.3 Mål, medel och målkonflikter .............................. | 647 |
12.3 Vilka tjänster köper Arbetsförmedlingen? ......................... | 648 |
12.3.1Arbetsmarknadstjänster i extern regi
| 2010–2017.............................................................. | 648 |
12.3.2 Arbetsmarknadstjänster i extern regi 2017.......... | 651 | |
12.4 Hur köper Arbetsförmedlingen tjänster? ........................... | 658 | |
12.4.1 Offentlig upphandling enligt LOU ..................... | 659 | |
12.4.2 | Valfrihetssystem enligt LOV ............................... | 665 |
12.4.3 | Inomstatligt köp.................................................... | 669 |
12.4.4 Statsbidrag till folkhögskolor genom |
| |
| Folkbildningsrådet ................................................ | 670 |
12.5 Hur arbetar Arbetsförmedlingen med avtalsuppföljning |
| |
och leverantörskontroll? ...................................................... | 672 | |
12.5.1Tidigare granskningar av Arbetsförmedlingens
arbete med avtalsuppföljning och |
|
leverantörskontroll................................................ | 673 |
18
SOU 2019:3 | Innehåll |
12.5.2Arbetsförmedlingens arbete med avtalsuppföljning och leverantörskontroll
2017 ........................................................................ | 675 |
12.5.3Vilka är Arbetsförmedlingens externa
utförare? ................................................................. | 686 |
12.5.4Hur fungerar Arbetsförmedlingens marknad
| för arbetsmarknadstjänster?.................................. | 688 |
12.5.5 | Arbetsförmedlingens uppfattning om |
|
| myndighetens användning av externa tjänster |
|
| och leverantörer ..................................................... | 693 |
12.5.6 | Leverantörernas uppfattning om |
|
| Arbetsförmedlingens användning av externa |
|
| tjänster och leverantörer ....................................... | 699 |
12.6 Har användningen av externa utförare förbättrat |
| |
resultatet av arbetsmarknadstjänsterna?.............................. | 702 | |
12.6.1Statistik om Arbetsförmedlingens egen regi
saknas ..................................................................... | 702 |
12.6.2Resultat för arbetsmarknadstjänster i extern
regi .......................................................................... | 704 |
12.6.3Merparten av de tjänster som arbetssökande
får tillhandahålls i extern regi................................ | 706 |
12.6.4Forskning om privata och offentliga utförares
resultat.................................................................... | 708 |
12.6.5Leder de arbetssökandes val till bättre
resultat? .................................................................. | 713 |
12.7 Har användningen av externa utförare minskat |
|
kostnaderna för arbetsmarknadstjänsterna?........................ | 719 |
12.7.1Forskning om privata och offentliga utförares
kostnader................................................................ | 720 |
12.7.2 Transaktionskostnader.......................................... | 721 |
12.7.3Kostnad per deltagare för verksamhet i extern
regi .......................................................................... | 724 |
12.7.4Kostnader per deltagare för verksamhet i
| intern regi............................................................... | 725 |
12.7.5 | Att beakta vid kostnadsjämförelser mellan |
|
| intern och extern regi ............................................ | 727 |
12.7.6 | Uppdaterad kostnadsjämförelse för coacher ....... | 729 |
19
Innehåll | SOU 2019:3 |
12.8 Har användningen av externa utförare inneburit andra |
| |
för- och nackdelar?............................................................... | 730 | |
12.8.1 | Innovation, individanpassning och |
|
| specialisering.......................................................... | 731 |
12.8.2 | Valfrihet och kundnöjdhet ................................... | 733 |
12.8.3 | Flexibilitet.............................................................. | 735 |
12.8.4För- och nackdelar med resultat kontra
|
| detaljstyrning......................................................... | 735 |
13 | Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas |
| |
| ut på andra aktörer? ................................................. | 753 | |
13.1 | Myndighetsutövning ............................................................ | 753 | |
13.2 | Arbetsförmedlingens huvudsakliga uppdrag ...................... | 755 | |
13.3 | Arbetsförmedlingens uppgifter ........................................... | 756 | |
| 13.3.1 | Arbetsförmedlingens instruktion ........................ | 757 |
| 13.3.2 | Förordningen om den |
|
|
| arbetsmarknadspolitiska verksamheten ............... | 760 |
13.4 | Vilken typ av verksamhet består Arbetsförmedlingens |
| |
| uppgifter av? ......................................................................... | 761 | |
13.5 | Vilka delar av Arbetsförmedlingens verksamhet innebär |
| |
| myndighetsutövning?........................................................... | 763 | |
| 13.5.1 | Kontrolluppdraget ................................................ | 763 |
| 13.5.2 Felaktiga utbetalningar och bidragsbrott ............ | 766 | |
| 13.5.3 Beslut om subventionerade anställningar ............ | 769 | |
13.5.4Anställningsfrämjande åtgärder och
arbetstillstånd ........................................................ | 770 |
13.5.5 Platsförmedling ..................................................... | 771 |
13.5.6Arbetsmarknadspolitiska program och
| insatser ................................................................... | 772 |
13.5.7 | Arbetsplatsintroduktion ....................................... | 774 |
13.5.8 | Etableringsuppdraget ............................................ | 775 |
13.5.9Funktionshinder och arbetslivsinriktad
| rehabilitering ......................................................... | 778 |
13.5.10 | Handlingsplaner .................................................... | 782 |
13.5.11 | Vägledning............................................................. | 786 |
13.5.12 | Analyser och utvärderingar .................................. | 787 |
20
SOU 2019:3Innehåll
13.6 | Utgångspunkter för att lägga ut arbetsmarknadspolitisk |
| |
| verksamhet............................................................................. | 788 | |
| 13.6.1 | Vad bör vara myndighetsuppgifter? ..................... | 788 |
| 13.6.2 | Skilda förutsättningar mellan offentlig och |
|
|
| annan verksamhet .................................................. | 790 |
| 13.6.3 | Behov av en central arbetsmarknadsmyndighet .. | 792 |
13.7 | Möjliga förändringar av ansvaret för utförande .................. | 794 | |
| 13.7.1 | Möjliga förändringar presenteras i form av tre |
|
|
| modeller.................................................................. | 796 |
13.8 | Hur kan modellerna bedömas? ............................................ | 798 | |
| 13.8.1 | Statlig styrning kontra frihet för de privata |
|
|
| utförarna................................................................. | 798 |
| 13.8.2 | Förutsättningarna för statlig styrning varierar |
|
|
| utifrån typ av tjänst................................................ | 799 |
| 13.8.3 | Grad av statlig styrning och individens |
|
|
| försörjning ............................................................. | 801 |
13.9 | Bedömning av respektive modell ......................................... | 804 | |
| 13.9.1 | Modell 1 ................................................................. | 804 |
| 13.9.2 | Modell 2 ................................................................. | 808 |
| 13.9.3 | Modell 3 ................................................................. | 811 |
13.10 | Svenska och internationella exempel på hur utförande |
| |
| kan läggas ut .......................................................................... | 815 | |
13.11 | Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut? ............. | 816 | |
| 13.11.1 | Uppgifter bör tillkomma respektive upphöra...... | 817 |
| 13.11.2 | Uppgifter som bör kvarstå hos |
|
|
| Arbetsförmedlingen .............................................. | 818 |
| 13.11.3 | Uppgifter som kan läggas ut på privata aktörer... | 820 |
| 13.11.4 | Uppgifter som kan överföras till annan |
|
|
| myndighet .............................................................. | 822 |
| 13.11.5 | Utredningens sammanvägda bedömning ............. | 825 |
14 | Förslagens kostnader och finansiella konsekvenser...... | 841 | |
| 14.1.1 | Avgränsning och definition .................................. | 841 |
| 14.1.2 | Kapitlets disposition.............................................. | 841 |
21
Innehåll | SOU 2019:3 |
14.2 Finansiella konsekvenser för hushåll................................... | 842 |
14.2.1Ekonomiska konsekvenser för mottagare av
vissa typer av arbetslöshetsrelaterad ersättning .. 842
14.3 | Finansiella konsekvenser för staten..................................... | 844 | ||
| 14.3.1 Finansiering av den nya myndigheten ................. | 846 | ||
| 14.3.2 | Finansiella konsekvenser för |
| |
|
|
| Arbetsförmedlingen.............................................. | 847 |
14.4 | Finansiella konsekvenser för kommuner och landsting..... | 863 | ||
| 14.4.1 Finansiella konsekvenser för kommuner............. | 863 | ||
| 14.4.2 | Finansiering av regionalt |
| |
|
|
| kompetensförsörjningsarbete............................... | 865 |
14.5 | Finansiella konsekvenser för företag................................... | 866 | ||
15 | Författningskommentar ............................................ | 869 | ||
15.1 | Förslaget till lag om upphävande av lag (1944:475) om |
| ||
| arbetslöshetsnämnd .............................................................. | 869 | ||
15.2 | Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:238) om |
| ||
| arbetslöshetsförsäkring ........................................................ | 870 | ||
15.3 | Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen |
| ||
| (2001:453) ............................................................................. | 871 | ||
15.4 | Förslaget till lag om ändring i lag (2009:47) om vissa |
| ||
| kommunala befogenheter..................................................... | 873 | ||
Bilagor |
|
|
| |
Bilaga 1 | Kommittédirektiv 2016:56........................................... | 875 | ||
Bilaga 2 | Kommittédirektiv 2017:71........................................... | 891 | ||
Bilaga 3 Arbetsmarknadspolitikens funktion för den |
| |||
|
| ekonomiska politiken................................................... | 899 | |
22
Sammanfattning
Enligt kommittédirektiven ska utredningen lämna förslag till hur det statliga åtagandet för arbetsmarknadspolitiken kan göras mer effek- tivt och tydligt och hur Arbetsförmedlingens uppdrag kan utformas för att bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. Det breda utred- ningsuppdraget har sorterats in i en omfattande analys som utgör grunden när utredningen nu lägger fram sitt slutbetänkande ”Effek- tivt, tydligt och träffsäkert – det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad”.
Flera samhällsförändringar har medfört nya utmaningar för arbets- marknadspolitiken och Arbetsförmedlingen de senaste åren. En större andel av de inskrivna står långt ifrån arbetsmarknaden jämfört med tidigare, samtidigt som arbetskraftsbrist råder. Att förutse vilka ytterligare utmaningar arbetsmarknadspolitiken kommer att möta i framtiden är vanskligt. Men genom att analysera pågående trender är det möjligt att göra kvalificerade antaganden kring hur arbetsmark- naden kan komma att förändras och hur det statliga åtagandet behöver utvecklas för att möta dessa förändringar.
Förändringstakten på arbetsmarknaden är hög och ställer krav på arbetskraftens omställningsförmåga. Nya arbetstillfällen och föränd- ringar i befintliga arbetsuppgifter kommer att medföra förändrade kompetenskrav. För många individer leder det snabbt till nya möjlig- heter, medan andra behöver stöd för att finna vägar framåt. För att arbetsmarknadspolitiken ska vara fortsatt relevant för framtidens arbetsmarknad behöver dess verktyg vara anpassade efter de behov som aktualiseras, både av arbetslöshetens sammansättning och arbets- marknadens krav.
Samtidigt som teknikutvecklingen i alla dess former leder till ut- maningar på arbetsmarknaden möjliggör samma utveckling också en högre effektivitet och träffsäkerhet i arbetsmarknadspolitiken, något som återspeglas i flera av de förslag som nu lämnas.
23
Sammanfattning | SOU 2019:3 |
Utredningens förslag och bedömningar innebär sammanfattnings- vis:
–Arbetsförmedlingen får en ny förordning med instruktion och den befintliga instruktionen upphävs.
–Arbetsförmedlingen ges ett uttryckligt uppdrag att bedöma enskildas ställning på arbetsmarknaden, i syfte att uppnå en mer träffsäker och behovsbaserad arbetsmarknadspolitik.
–Arbetsförmedlingens förvaltningsanslag sänks kontinuerligt för att öka drivkraften mot effektivisering genom automatisering och digi- talisering.
–Arbetsförmedlingen får i uppdrag att erbjuda ett enhetligt och utförarneutralt utbud av arbetsmarknadstjänster, som ska till- handahållas på det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet och där interna och externa utförare behandlas likvärdigt.
–Arbetsförmedlingens användning av utbildningsinsatser tydliggörs. Reguljär utbildning ska användas i större utsträckning.
–En översyn av det arbetsmarknadspolitiska regelverket föreslås.
–En regelöversyn av arbetslöshetsersättningar föreslås med syftet att uppnå en effektiv och rättssäker kontroll, där antingen Arbets- förmedlingen eller a-kassorna ges kontrollansvaret.
–En ny nationell myndighet med ett samlat ansvar för kompetens- försörjningspolitiken inrättas. Förslaget innebär att verksam- heter överförs från befintliga berörda myndigheter.
–De regionalt utvecklingsansvariga aktörerna får ett tydligare mandat för det regionala kompetensförsörjningsarbetet.
–Ansvarsfördelningen och gränsdragningen mellan stat och kom- mun inom de arbetsmarknads-, och socialpolitiska områdena tyd- liggörs i författning.
–En mer kostnadseffektiv verksamhet bedöms möjliggöra årliga besparingar om minst 1,5 miljarder kronor från och med det år förslagen genomförs.
24
SOU 2019:3 | Sammanfattning |
Utredningens samlade förslag motiverar ett nytt namn som bättre avspeglar myndighetens uppgifter än vad namnet Arbetsförmed- lingen gör. Utredningen bedömer att namnet Arbetsmarknadsmyndig- heten på ett tydligare och mer övergripande sätt sammanfattar myn- dighetens ansvarsområden i jämförelse med det nuvarande. Det nya namnet kopplar till Riksdagens mål för arbetsmarknadspolitiken som innebär att arbetsmarknadspolitikens insatser ska bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. Vidare görs bedömningen att det föreslagna namnet på myndigheten tydligare återspeglar myndig- hetens ansvar för att erbjuda arbetsmarknadsstöd till den som är anmäld som arbetssökande i syfte att förbättra dennes möjligheter att nå sysselsättning. Eftersom platsförmedling bara är en av många former av stöd som erbjuds inom ramen för den arbetsmark- nadspolitiska verksamheten, är det nuvarande namnet Arbetsför- medlingen missvisande och riskerar att ge felaktiga förväntningar. Ett namn som bättre motsvarar myndighetens uppdrag är därför att föredra.
Sammanfattande bakgrund till utredningens förslag och bedömningar
Ett ändamålsenligt uppdrag
Arbetsförmedlingen får en ny förordning med instruktion och den befintliga instruktionen upphävs. Myndighetens huvudsakliga ansvar ska inte vara inriktat på förmedling av arbeten i allmänhet, utan att erbjuda arbetsmarknadsstöd till den som är anmäld hos myndig- heten. Med arbetsmarknadsstöd avses ekonomiskt och praktiskt stöd i syfte att
1.den som söker arbete ska komma närmare arbetsmarknaden,
2.sammanföra den som söker arbete med den som söker arbets- kraft, eller
3.den som har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbets- förmåga ska kunna behålla ett arbete.
25
Sammanfattning | SOU 2019:3 |
Arbetsförmedlingen ska genom arbetsmarknadsstödet bidra till en varaktigt högre sysselsättning och en lägre arbetslöshet.
De uppgifter som framgår av instruktionen ska sammantaget ge en god bild av myndighetens huvudsakliga verksamhet, vara lämpliga för att redovisa verksamhetens resultat och vara formulerade som uppgifter.
Instruktionen får en tydligare position som grunden för myndig- hetens uppdrag. Beskrivningar av verksamhetens syfte, prioriteringar och uppgifter bör hållas isär och uppdelningen mellan instruktionen och förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten ska bli tydligare.
Instruktionen ska också tydliggöra ansvaret i förhållande till andra myndigheter, däribland kommuner.
Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen
Arbetsförmedlingen är i form av central arbetsmarknadsmyndighet den huvudsakliga aktören för den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Det är därmed viktigt att myndigheten bedriver en effektiv verk- samhet. En central förutsättning är att regeringens styrning – i form av anslagstilldelning, mål och uppdrag, samt de regler som sätter ramarna för verksamheten – är ändamålsenlig. Utredningen kan kon- statera att Arbetsförmedlingens effektivitet i praktiken har begrän- sats av att regeringens styrning genom åren varit detaljerad, föränderlig och kortsiktig. Utredningen bedömer att det finns en effektiviseringspotential i Arbetsförmedlingens verksamhet. Genom ökad automatisering och digitalisering, kan en sådan effektivisering realiseras, men detta kräver förändringar i regeringens styrning.
De bedömningar och förslag som lämnas i kapitlet syftar till att åstadkomma en minskning av kostnaderna för Arbetsförmedlingens verksamhet i kombination med förbättrade resultat. Myndighetens förutsättningar att göra rätt saker på det mest effektiva sättet ska förbättras genom ökade befogenheter att utforma verksamheten i kombination med stabila planeringsförutsättningar och ett tydligt kostnadstryck. Med mer övergripande och stabila regler i författ- ning, i kombination med regler som förs ned från förordningsnivå till myndighetens föreskrifter eller styrdokument, kan den arbets- marknadspolitiska verksamheten snabbare och bättre anpassas till
26
SOU 2019:3 | Sammanfattning |
arbetssökandes varierade behov. Detta bör i sin tur leda till bättre resultat i termer av att fler arbetssökande har en kompetens som möter arbetsmarknadens behov och till att fler kommer i arbete snabbare.
Förbättrad kontroll och administration av ersättning under arbetslöshet
Arbetsförmedlingens kontrolluppdrag innebär att myndigheten ska kontrollera att arbetssökande aktivt söker arbete och i övrigt sköter överenskomna åtaganden.
Uppgiften har genom harmonisering av de olika regelverken för ersättning kommit att inkludera inte bara arbetslöshetsförsäkring utan även aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersätt- ning. Om en arbetssökande brister i förhållande till villkoren för ersättning ska den instans som utreder och beslutar om sanktion underrättas. Det betyder i fallet med arbetslöshetsförsäkring en arbets- löshetskassa och, för övriga ersättningar, den egna myndigheten.
Kontroller och möjlighet till sanktioner ska säkra ersättnings- systemens legitimitet och påverka att den som uppbär ersättning vidtar lämpliga åtgärder för att tiden i arbetslöshet ska bli så kort som möjligt.
Det har under lång tid funnits problem förknippade med Arbets- förmedlingens arbete med kontroll av arbetssökande med ersätt- ning. Flera av dessa problem har kvarstått även efter att ett stort antal granskningsrapporter har innehållit såväl kritik som förslag till förbättringar. Sammanfattningsvis ser utredningen att:
–kontrollfunktionen präglar Arbetsförmedlingens förhållningssätt till arbetssökande och försvårar utförandet av andra uppgifter,
–det finns problem med rättsosäkerhet och bristande kvalitet i kon- trollarbetet och
–uppdelningen av uppgifter kopplade till kontroll och administra- tion av ersättning på flera aktörer skapar ineffektivitet.
För att komma till rätta med problemen föreslås att en regelöversyn genomförs med syftet att möjliggöra en effektiv och rättssäker kon- troll. Därutöver bedömer utredningen att det behövs åtgärder för att åstadkomma en mer ändamålsenlig organisering av kontrollarbetet
27
Sammanfattning | SOU 2019:3 |
där stöd och kontroll separeras. För denna presenteras två alternativa lösningar – förbättringar inom Arbetsförmedlingen eller att ge arbets- löshetskassorna ansvaret för kontroll av arbetssökande med ersätt- ning. Utredningen lämnar två bedömningar som syftar till att uppnå förenklingar för arbetssökande respektive förstärkt kontroll. Dessa gäller en sammanslagen rapportering och e-tjänst för arbetssökande samt införandet av en aktivitetsförsäkran.
En förstärkt arbetsmarknadsbedömning
Att stärka individens ställning på arbetsmarknaden genom olika insatser eller underlätta för individen att få ett arbete är arbetsmark- nadspolitikens viktigaste uppgift. Utredningen anser att arbetsmark- nadspolitiken måste bli mer träffsäker och vara behovsbaserad. Re- surserna ska styras till de individer och de insatser där de ger störst effekt. För att det ska vara möjligt krävs att en arbetsmarknads- bedömning görs för varje arbetssökande. Bedömningen av de arbets- sökandes behov är central för arbetsmarknadspolitiken. Det är den som ska ligga till grund för vilka insatser individen eventuellt ska ta del av.
Förslaget innebär att den nuvarande modellen för arbetsmark- nadspolitiska prioriteringar, där rätt till stöd och förmåner ges till breda fördefinierade målgrupper, ersätts av individuella bedömning- ar av de arbetssökande. Att göra en arbetsmarknadsbedömning av den arbetssökandes avstånd till arbetsmarknaden är kärnan i det statliga åtagandet för arbetsmarknadspolitiken. Utredningen föreslår att:
•Arbetsförmedlingen ges i uttryckligt uppdrag att bedöma arbets- sökandes ställning på arbetsmarknaden och avståndet till den- samma. Uppgiften att genomföra arbetsmarknadsbedömningen förs in i förordningen med instruktion för Arbetsförmedlingen.
•Arbetsförmedlingen ska använda en statistisk modell för att bedöma arbetssökandes sannolikhet att bli långtidsarbetslös och kategorisera de arbetssökande utifrån deras bedömda avstånd från arbetsmarknaden.
•Handlingsplanen avskaffas och ersätts med en individuell plane- ring för det arbetsmarknadsstöd som Arbetsförmedlingen har be- slutat om att erbjuda den arbetssökande.
28
SOU 2019:3 | Sammanfattning |
•Arbetsförmedlingen ska avgöra vilka insatser som är mest lämp- liga för den arbetssökande genom bättre dokumentation av den arbetssökandes förutsättningar i relation till arbetsgivares krav i relevanta yrken.
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser
Arbetskraftsbehovet är som störst inom yrken som kräver gymnasial eller eftergymnasial utbildning och allt tyder på att kompetens- kraven även framöver kommer vara höga och snabbt föränderliga. Samtidigt är gruppen arbetslösa med låg utbildningsnivå fortsatt stor bland de inskrivna hos Arbetsförmedlingen. Att genom utbildning stärka individers ställning på arbetsmarknaden kommer vara en vik- tig uppgift för arbetsmarknadspolitiken i framtiden.
Arbetssökandes utbildningsbehov kan dock se olika ut. För att möta dessa varierande behov krävs att Arbetsförmedlingen har till- gång till ett ändamålsenligt utbud av utbildningsinsatser som är möj- liga att anpassa både efter individers och efter arbetsmarknadens behov. Det behöver också bli tydligare vilka utbildningsinsatser myndigheten själv ska ansvara för, respektive hur myndigheten ska använda sig av utbildningsinsatser i det reguljära utbildningssyste- met. Arbetsförmedlingen har i dag i huvudsak tre sätt att bidra till att inskrivna arbetssökande tar del av utbildningsinsatser som stärker deras ställning på arbetsmarknaden – genom motivering och vägled- ning till utbildning i det reguljära utbildningssystemet, genom anvis- ning till utbildningstjänster som myndigheten handhar inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program, samt i vissa fall genom anvis- ning till utbildning i det reguljära utbildningssystemet inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program.
Arbetsförmedlingen kommer i framtiden både behöva kunna väg- leda, och vid behov anvisa, personer till det reguljära utbildnings- systemet samt anvisa personer till utbildningsinsatser som tillhanda- hålls av myndigheten. Hur Arbetsförmedlingen bör stärka myndig- hetens vägledning inför val av studier och arbete har utredningen beskrivit i delbetänkandet Vägledning för framtidens arbetsmarknad (SOU 2017:82). I detta betänkande lämnas förslag om hur Arbets- förmedlingen ska kunna erbjuda utbildning som arbetsmarknads-
29
Sammanfattning | SOU 2019:3 |
politisk insats om en arbetsmarknadsbedömning av individens av- stånd till arbetsmarknaden och eventuellt behov av stöd resulterat i detta. Utredningen föreslår att:
•Arbetsförmedlingen ska fokusera på att tillhandahålla kortare, gärna arbetsplatsförlagda utbildningsinsatser anpassade efter arbets- givares konkreta rekryteringsbehov, det som myndigheten i dag kallar rekryteringsutbildningar.
•Övriga utbildningsbehov ska i första hand tillgodoses genom det reguljära utbildningssystemet, genom vägledning eller anvisning. För detta ges Arbetsförmedlingen tydligare möjligheter att an- vända reguljär utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats, vilket ger möjlighet till försörjning från arbetsmarknadspolitiken under studietiden.
•Bara om individers utbildningsbehov av någon anledning inte kan tillgodoses genom det reguljära utbildningssystemet ska Arbets- förmedlingen tillhandahålla en utbildningstjänst som motsvarar reguljär utbildning.
En samlad kompetensförsörjningspolitik
Den svenska arbetsmarknaden kännetecknas av arbetskraftsbrist inom ett flertal sektorer. Arbetsgivare uppger att rekryteringar misslyckas eller uteblir på grund av svårigheten att hitta kandidater med rätt utbildning eller arbetslivserfarenhet. Samtidigt står en grupp arbets- sökande långvarigt utan arbete, delvis på grund av brist på sådan ut- bildning och erfarenhet. Resultatet blir att arbetsgivare inte kan hitta den kompetens som krävs för att säkra konkurrenskraft i den privata sektorn och kvalitet i den offentliga. Det innebär också en ökad tudelning på arbetsmarknaden, där en grupp arbetssökande inte lyckas nå en varaktig etablering på arbetsmarknaden trots pågående högkonjunktur och riskerar att fastna i långvarig arbetslöshet.
Dessa utmaningar kan inte hanteras enbart inom ramen för arbets- marknadspolitiken. Kompetensförsörjning är en fråga som rör sig över flera politikområden och olika organisatoriska nivåer samt krä- ver samverkan mellan många olika aktörer. För att möta dessa ut- maningar ser utredningen behov av en samlad kompetensförsörj- ningspolitik. Med kompetensförsörjningspolitik avser utredningen
30
SOU 2019:3 | Sammanfattning |
insatser med syfte att bidra till att individer och verksamheter i hela landet har kompetenser som ger ett konkurrenskraftigt näringsliv, en effektiv offentlig sektor och gör att så få som möjligt står utanför arbetslivet. I dag är målsättningen och ansvarsfördelningen för kompe- tensförsörjningsfrågorna inte tydlig, vilket gör att myndigheter utför insatser i organisatoriska stuprör och bygger upp parallella strukturer. Samtidigt riskerar frågor som saknar en utpekad ansvarig aktör, som frågor om individers livslånga lärande och näringslivets och offentlig sektors strategiska kompetensförsörjning, att falla mellan stolarna.
Det finns ett stort behov av att öka samordningen och samsynen inom kompetensförsörjningspolitiken. På nationell nivå behövs en samlad problembild och nationella målsättningar som ger möjlig- heter att hantera strukturella förändringar t.ex. till följd av teknisk utveckling, en åldrande befolkning, globalisering och migration. På regional nivå behövs en stabil struktur för det regionala kompetens- försörjningsarbetet samt en långsiktig samverkan mellan berörda aktö- rer som ger bättre förutsättningar att hantera regionala förändringar som mottagande av nyanlända och insatser för att underlätta om- ställning efter större varsel eller nedläggningar.
Utredningens slutsats är att kompetensförsörjningsarbetet måste stärkas både på nationell och regional nivå och föreslår därför att:
•En ny statlig myndighet får ett samlat ansvar för kompetens- försörjningspolitiken. Myndigheten ska ansvara för att samordna och främja kompetensförsörjningsarbetet och utgöra ett rådgiv- ande organ till regeringen och andra relevanta myndigheter. Myn- digheten ska ha en strategisk roll för det samlade arbetet för ut- veckling och användning av kompetens i syfte att stärka både individers och verksamheters omställningsförmåga. Som utgångs- punkt för myndighetens arbete ska en nationell strategi för kom- petensförsörjningspolitik tas fram i samverkan mellan den poli- tiska ledningen för berörda departement, arbetslivets representanter och andra relevanta aktörer.
•De regionalt utvecklingsansvariga aktörerna får ett tydligare regio- nalt mandat i kompetensförsörjningsfrågor. Förslaget syftar både till att befästa det arbete som redan bedrivs, men också att utöka mandatet på vissa områden och att lägga en grund för framtida ambitionshöjningar.
31
Sammanfattning | SOU 2019:3 |
Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun
Samtidigt som staten fortsatt har det huvudsakliga ansvaret för arbetsmarknadspolitiken har de kommunala arbetsmarknadsåtgärd- erna ökat i sådan omfattning att det kan vara relevant att tala om två parallella arbetsmarknadspolitiska system. Att det råder oklarhet kring vem som har ansvar för att ordna insatser för vissa arbets- sökande, innebär en risk både för att kommunerna och Arbetsför- medlingen gör samma saker och för att arbetslösa kan falla mellan stolarna. Det innebär också en risk för bristande likvärdighet och rättssäkerhet, då en arbetssökande kan få tillgång till olika typer av stöd och insatser.
Förekomsten av två olika system som båda innehåller admini- stration, planering, insatser och kontroll för samma grupp arbets- sökande utgör enligt utredningen inte en effektiv användning av sam- hällets resurser. Därför är det av avgörande betydelse att ansvaret för Arbetsförmedlingen respektive kommunerna i arbetsmarknadspoli- tiken tydliggörs.
De betydande skillnaderna i hur kommunerna och Arbetsförmed- lingen uppfattar det statliga åtagandet, och därmed ansvarsfördel- ningen dem emellan, påverkar också hur samverkan fungerar.
För att komma tillrätta med problemet att de offentliga resurs- erna inte används effektivt och att den enskilde inte får bästa möjliga stöd från offentlig sektor har utredningen valt att föreslå en lösning som innebär dels en tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kom- mun, dels en utökad skyldighet att samarbeta. Utredningen förslår att:
•Gränsdragningen mellan vad som är ett statligt ansvar respektive ett kommunalt ansvar i arbetsmarknadspolitiken tydliggörs, på såväl det arbetsmarknadspolitiska som det socialpolitiska och ut- bildningspolitiska området.
•Samverkan kring den enskilde bör ske regelmässigt i planeringen av stödet till de personer som har behov av både Arbetsförmed- lingens och socialtjänstens stöd. Sådan samverkan ska ske genom en samordnad individuell plan mellan Arbetsförmedlingen och kommunens socialtjänst.
32
SOU 2019:3 | Sammanfattning |
Överlappningen mellan det statliga ansvaret och kommunernas be- fogenhet ska minska. Förslagen syftar till att skapa bättre förutsätt- ningar för en likvärdig service för alla medborgare samt en samhälls- ekonomiskt och offentligfinansiellt effektiv arbetsmarknadspolitik. Den avgörande förutsättningen för att dessa syften ska kunna uppnås är dock att Arbetsförmedlingen och kommunerna tar ansvar för sina uppdrag.
Ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster
Arbetsförmedlingen har under många år använt externa utförare i omfattande utsträckning. Myndigheten köper årligen arbetsmark- nadstjänster av externa utförare för 5–6 miljarder kronor. Detta motsvarar cirka 60 procent av Arbetsförmedlingens totala verksam- hetskostnad, det vill säga kostnaden för all personal som är anställd i myndigheten oavsett arbetsuppgift, samt därtill kostnader för bland annat lokaler och it.
Trots detta saknas möjlighet att avgöra om myndigheten genom att använda externa utförare har uppnått bättre resultat eller lägre kost- nader, jämfört med om motsvarande verksamhet skulle ha utförts i egen regi. Den befintliga svenska och internationella forskningen ger inte stöd för att anta att privata utförare av arbetsmarknadstjänster uppnår bättre resultat än offentliga. Det finns dock studier som tyder på att det kan innebära ökade kostnader att använda privata ut- förare jämfört med att utföra motsvarande tjänster i offentlig regi.
En förklaring till att det inte går att utvärdera effekterna av myn- dighetens användning av externa utförare, är att möjlighet att jäm- föra arbetsmarknadstjänster i intern och extern regi saknas. Den interna verksamheten är inte avgränsad i vare sig innehåll eller tid. För de arbetsmarknadstjänster som bedrivs i intern regi saknas därför statistik vad gäller exempelvis antalet deltagare i, resultatet av och kostnaderna för verksamheten. Därmed kan den interna regin inte jämföras med tillgängliga uppgifter om kostnader och resultat för arbetsmarknadstjänster i extern regi.
För att kunna avgöra hur externa utförare kan bidra till en väl fungerande arbetsmarknad behöver de mervärden som de externa utförarna bidrar med, i förhållande till att utföra motsvarande verk-
33
Sammanfattning | SOU 2019:3 |
samhet i egen regi, identifieras. För att kunna identifiera när mer- värden uppnås genom att tillhandahålla en arbetsmarknadstjänst i extern regi, och vilka dessa mervärden är, behöver interna och externa utförare tillhandahålla samma tjänster enligt likvärdiga förutsättningar. Utredningen föreslår därför att Arbetsförmedlingen får i uppdrag att:
•tillhandahålla arbetsmarknadstjänster på det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet,
•separera den del av verksamheten som i egen regi utför arbets- marknadstjänster från myndighetens verksamhet i övrigt såväl organisatoriskt (genom avgränsning mot övriga uppgifter) som ekonomiskt (genom ett nytt anslag) och inordna den egna regin i ett enhetligt och utförarneutralt utbud av arbetsmarknadstjänster,
•säkerställa att interna och externa utförare av arbetsmarknads- tjänster behandlas likvärdigt.
Uppdrag lämnas därutöver till andra myndigheter att följa upp om de förslag som lämnas ovan genomförs på ett utförarneutralt och samhällsekonomiskt effektivt sätt.
Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?
Arbetsförmedlingens uppdrag beskrivs ofta i form av att myndig- heten ska sammanföra dem som söker arbete med dem som söker arbetskraft samt säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställningsförsäkring. I praktiken är myndighetens upp- drag bredare och mer komplext. Utredningen redogör i kapitlet för Arbetsförmedlingens uppdrag, vilka delar av detta uppdrag som inne- fattar myndighetsutövning, samt hur de delar som inte innefattar myndighetsutövning kan läggas ut på andra aktörer.
Utredningen bedömer att det inte är ändamålsenligt att lägga ut alla befintliga uppgifter som inte är myndighetsutövning till andra aktörer och lämna befintlig myndighetsutövning i Arbetsförmed- lingen intakt. Det är exempelvis inte givet att Arbetsförmedlingen kan anvisa till arbetsmarknadspolitiska program och insatser om myn- digheten inte längre ska planera det stöd som erbjuds tillsammans med den arbetssökande. Uppgifter som i sig inte är eller sker vid
34
SOU 2019:3 | Sammanfattning |
myndighetsutövning kan påverka hur myndighetsutövningen utförs och ställa andra krav på denna. Mot bakgrund av detta redogör utredningen för möjliga förändringar av ansvaret för utförande och konsekvenser för den statliga styrningen och uppföljningen för de- samma utifrån tre modeller. Den huvudsakliga skillnaden mellan de tre modellerna gäller graden av statlig styrning – i form av reglering, uppföljning och kontroll – av den verksamhet som de privata utför- arna bedriver (vilket motsvarar graden av frihet som de privata utförarna ges att utforma denna verksamhet).
De delar av myndighetens uppdrag som inte innefattar myndig- hetsutövning utgörs även av andra typer av uppgifter än de som avser utförande. Utredningen redogör för hur var och en av dessa upp- gifter kan läggas ut.
Avslutningsvis konstaterar utredningen – utifrån en sammanvägd bedömning – att det statliga åtagandet vare sig skulle bli mer effek- tivt, tydligt eller ge bättre förutsättningar för samverkan om de delar av Arbetsförmedlingens uppdrag som inte innebär myndighetsutöv- ning skulle läggas ut på andra aktörer. Mot bakgrund av detta lämnar utredningen i stället förslag om hur ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster ska åstadkommas. Förslaget om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster syftar – i likhet med utredning- ens förslag i övrigt – till en effektiv, tydlig och träffsäker arbets- marknadspolitik.
Förslagens kostnader och finansiella konsekvenser
I slutet av betänkandet redovisas kostnader och finansiella konse- kvenser av utredningens samlade förslag. Utgångspunkten för beräk- ningar av förslagens ekonomiska konsekvenser har varit budget och räkenskaper för helåret 2017. Kostnadsökningar och intäktsminsk- ningar beskrivs som skillnaden mellan 2017 och ett tilltänkt nyläge där samtliga förslag har genomförts.
Finansieringen av Arbetsförmedlingens verksamhetsrelaterade uppgifter kommer att påverkas på flera sätt. Ett nytt anslag skapas för att finansiera arbetsmarknadstjänster oavsett typ av utförare.
Givet att konjunktur och politiska prioriteringar är desamma kommer lika många arbetssökande få arbetsmarknadsstöd efter genomförda förändringar. Antalet arbetssökande som får ersättning
35
Sammanfattning | SOU 2019:3 |
för deltagande i arbetsmarknadspolitiska program eller ekonomiskt stöd vid anställning påverkas därmed inte. Utredningens förslag innebär däremot att myndighetens beslut om vilka arbetssökande som får arbetsmarknadsstöd kommer att bli mer träffsäkra. Den för- stärkta arbetsmarknadsbedömningen möjliggör en effektivare använd- ning av arbetsmarknadspolitikens resurser. Prioritering ges till arbets- sökande som i avsaknad av stöd bedöms kvarstå under lång tid i arbetslöshet.
36
1 Författningsförslag
1.1Förslag till lag om upphävande av lagen (1944:475) om arbetslöshetsnämnd
Härigenom föreskrivs att lagen (1944:475) om arbetslöshetsnämnd ska upphöra att gälla vid utgången av juni 2023.
37
Författningsförslag | SOU 2019:3 |
1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1997:238) om arbetslösför- säkring att 43 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse |
|
|
43 §1 |
|
| |
En sökande ska varnas om han | En sökande ska varnas om han | ||
eller hon | eller hon |
|
|
1. utan godtagbart skäl inte | 1. utan godtagbart | skäl | inte |
medverkat till att upprätta en indi- | medverkat i genomförandet av ar- | ||
viduell handlingsplan, | betsmarknadsbedömningen | vari | |
| upprättandet av en | individuell | |
| planering ingår om sådan ska göras, | ||
2.utan godtagbart skäl inte lämnat en aktivitetsrapport till den offentliga arbetsförmedlingen inom utsatt tid,
3.utan godtagbart skäl inte besökt eller tagit kontakt med den offentliga arbetsförmedlingen eller en kompletterande aktör vid över- enskommen eller på annat sätt beslutad tidpunkt,
4.utan godtagbart skäl inte sökt anvisat lämpligt arbete, eller
5.inte aktivt sökt lämpliga arbeten.
Om sökanden missköter arbetssökandet enligt första stycket vid upprepade tillfällen inom samma ersättningsperiod, ska han eller hon stängas av från rätt till ersättning.
Avstängningstiden ska vara 1 ersättningsdag vid det andra tillfället, 5 ersättningsdagar vid det tredje tillfället och 10 ersättningsdagar vid det fjärde tillfället. Vid ett femte fall av misskötsamhet under ersätt- ningsperioden, har sökanden inte rätt till ersättning förrän han eller hon på nytt uppfyllt ett arbetsvillkor.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2020.
1Senaste lydelse 2013:152.
38
SOU 2019:3 | Författningsförslag |
1.3Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)
Härigenom föreskrivs i fråga om socialtjänstlagen (2001:453) dels att 4 kap. 4–6 §§ ska upphöra att gälla,
dels att 16 kap. 3 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas en ny paragraf, 2 kap. 8 §, med följande lydelse.
Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse |
2kap. 8 §
När den enskilde har behov av insatser både från socialtjänsten och från Arbetsförmedlingen ska kom- munen tillsammans med Arbets- förmedlingen upprätta en samord- nad individuell plan.
Planen ska upprättas om kom- munen eller Arbetsförmedlingen bedömer att den behövs för att den enskilde ska få sina behov tillgodo- sedda, och om den enskilde sam- tycker till att den upprättas. Arbetet med planen ska påbörjas utan dröjs- mål.
Planen ska när det är möjligt upprättas tillsammans med den en- skilde.
Av planen ska det framgå
1.vilka insatser som behövs,
2.vilka insatser respektive hu- vudman ska svara för,
3.vilka åtgärder som vidtas av någon annan än kommunen eller Arbetsförmedlingen, och
39
Författningsförslag | SOU 2019:3 |
4. vem av huvudmännen som ska ha det övergripande ansvaret för planen.
16 kap.
3 §2
Socialnämndens beslut får överklagas till allmän förvaltningsdom- stol, om nämnden har meddelat beslut i fråga om
–ansökan enligt 2 a kap. 8 §,
–bistånd enligt 4 kap. 1 §,
–vägran eller nedsättning av fortsatt försörjningsstöd enligt 4 kap.
5 §,
–förbud eller begränsning enligt 5 kap. 2 §,
–medgivande enligt 6 kap. 6 §,
–medgivande enligt 6 kap. 12 §,
–återkallelse av medgivande enligt 6 kap. 13 §,
–samtycke enligt 6 kap. 14 §, eller
–avgifter eller förbehållsbelopp enligt 8 kap. 4–9 §§. Beslut i frågor som avses i första stycket gäller omedelbart.
En förvaltningsrätt eller kammarrätt får dock förordna att dess
beslut ska verkställas först sedan det har vunnit laga kraft.
På begäran av sökanden får verkställandet av beslut om bistånd enligt 4 kap. 1 § senareläggas om verkställandet sker inom ett valfri- hetssystem enligt lagen (2008:962) om valfrihetssystem.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2020 i fråga om 2 kap. 8 § och i övrigt den 1 juli 2023.
2Senaste lydelse 2015:970.
40
SOU 2019:3 | Författningsförslag |
1.4Förslag till lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter
Härigenom föreskrivs att 6 kap. 2 § lagen (2009:47) om vissa kom- munala befogenheter ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse |
6kap. 2 §
Kommuner får, efter överenskommelse med Arbetsförmedlingen, anordna aktiviteter för deltagare i arbetsmarknadspolitiska åtgärder.
Regeringen meddelar föreskrifter om under vilka förutsättningar Arbetsförmedlingen får ingå sådana överenskommelser samt om inne- hållet i överenskommelserna.
Kommuner får ackvirera platser för feriearbete och feriepraktik.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2020.
41
Författningsförslag | SOU 2019:3 |
1.5Förslag till förordning (0000:0000) med instruktion för Arbetsförmedlingen
Regeringen föreskriver följande.
Uppgifter
1 § Arbetsförmedlingen är förvaltningsmyndighet för frågor som har sin grund i arbetsmarknadspolitiken och ansvarar för den offent- liga arbetsförmedlingen. Verksamheten består huvudsakligen i att er- bjuda arbetsmarknadsstöd till den som är anmäld hos myndigheten.
Med arbetsmarknadsstöd avses ekonomiskt och praktiskt stöd i syfte att
1.den som söker arbete ska komma närmare arbetsmarknaden,
2.sammanföra den som söker arbete med den som söker arbets- kraft, eller
3.den som har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbets- förmåga ska kunna behålla ett arbete.
Arbetsförmedlingen ska genom arbetsmarknadsstödet bidra till en varaktigt högre sysselsättning och en lägre arbetslöshet.
2 § Myndigheten har till uppgift att
1.anmäla, omregistrera och avregistrera enskilda som arbetssök- ande hos myndigheten,
2.genomföra en arbetsmarknadsbedömning av den som är an- mäld genom att bedöma den enskildes avstånd till arbetsmarknaden, prioritera resurser till särskilt arbetsmarknadsstöd, motivera beslut om arbetsmarknadsstöd och planera beslutat arbetsmarknadsstöd tillsammans med den enskilde,
3.utveckla, förvalta och tillämpa samhällsekonomiska analyser som grund för beslut om hur praktiskt arbetsmarknadsstöd ska utformas och tillhandahållas på det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet,
4.stödja arbetssökande i att uppfylla villkor för ersättning under arbetslöshet genom information, uppföljning och kontroll,
5.samla in uppgifter om arbetsmarknadens kompetensbehov,
6.förse regeringen med relevant underlag som grund för utveck- ling av arbetsmarknadspolitiken,
7.bistå myndigheter och andra som bedriver uppföljning och ut- värdering inom myndighetens verksamhetsområde,
42
SOU 2019:3 | Författningsförslag |
8.främja mångfald och jämställdhet samt motverka diskriminer- ing i arbetslivet och en könsuppdelning på arbetsmarknaden samt
9.säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott samt i detta arbete samverka med berörda parter.
3 § Myndigheten har ett sektorsansvar för funktionshindersfrågor inom arbetsmarknadspolitiken och ska inom ramen för detta ansvar vara samordnande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter.
4 § Myndigheten har ett ansvar för att nyanlända invandrare er- bjuds insatser som främjar en snabb och effektiv etablering på ar- betsmarknaden. Myndigheten ska inom ramen för detta ansvar vara samordnande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga be- rörda parter.
Myndigheten har ett särskilt ansvar för vissa nyanlända invand- rare enligt lagen (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare.
5 § Myndigheten ska för Sveriges del
1.fullgöra de uppgifter som den centrala arbetsmarknadsmyndig- heten och de särskilda förmedlingarna har enligt Europaparlamen- tets och rådets förordning (EU) nr 492/2011 av den 5 april 2011 om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen, och
2.fungera som nationellt samordningskontor enligt artikel 9.1 och som Euresmedlem enligt artikel 10.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/589 av den 13 april 2016 om ett europeiskt nätverk för arbetsförmedlingar (Eures), om arbetstagares tillgång till rörlighetstjänster och om ytterligare integration av arbetsmarknad- erna samt om ändring av förordningarna (EU) nr 492/11 och (EU) nr 1296/2013.
Myndigheten ska vidare medverka i sådant informations- och erfarenhetsutbyte med andra medlemsstaters arbetsförmedlingar och med Europeiska kommissionen som sker inom ramen för den öppna samordningsmetoden på sysselsättningsområdet.
6 § Myndigheten får, inom ramen för full kostnadstäckning, bedri- va sådan tjänsteexport som är förenlig med myndighetens uppgifter och verksamhetsområde.
43
Författningsförslag | SOU 2019:3 |
7 § Om Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen funnit brister i sin granskning enligt 2 § 1–10 förordningen (2007:906) med in- struktion för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, ska myn- digheten till regeringen och inspektionen redovisa vilka åtgärder som vidtagits eller kommer att vidtas med anledning av inspektion- ens granskning.
8 § Myndigheten fullgör därutöver
1.vissa uppgifter som rör arbetslöshetsförsäkringen enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring och förordningen (1997:836) om arbets- löshetskassor,
2.vissa uppgifter som rör arbetstillstånd enligt utlänningslagen (2005:716) och utlänningsförordningen (2006:97), samt
3.vissa uppgifter vid varsel om driftsinskränkning och för att främja anställning av äldre arbetstagare och arbetstagare med nedsatt arbets- förmåga enligt lagen (1974:13) om vissa anställningsfrämjande åtgär- der.
9 § I övrigt har myndigheten de uppgifter som framgår av förord- ningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten eller av lag eller annan förordning.
Samverkan
10 § Myndigheten ska bedriva den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten i samverkan med andra aktörer som bidrar till att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt.
11 § Myndigheten ska särskilt samverka med de regionalt utveck- lingsansvariga aktörerna i syfte att stärka arbetsmarknadspolitikens bidrag till den regionala kompetensförsörjningen.
12 § Myndigheten ska särskilt samverka med kommunerna i syfte att samordna stödet till den som är anmäld som arbetssökande.
44
SOU 2019:3 | Författningsförslag |
13 § Myndigheten ska särskilt samverka med skolan för att genom vägledning och information underlätta övergången från skola till ar- betsliv för den som har ett funktionshinder och har fyllt 16 men inte 30 år.
14 § Myndigheten ska särskilt samverka med Försäkringskassan, Arbetsmiljöverket och Socialstyrelsen i syfte att uppnå en effektiv- are användning av tillgängliga resurser inom rehabiliteringsområdet. Myndigheten ska i samma syfte samverka med Försäkringskassan, kommun och landsting enligt lagen (2003:1210) om finansiell sam- ordning av rehabiliteringsinsatser.
15 § Myndigheten ska särskilt samverka med Försäkringskassan för att öka möjligheterna till egen försörjning genom förvärvsarbete för den som får aktivitetsersättning enligt socialförsäkringsbalken.
Ledning
16 § Myndigheten leds av en styrelse.
17 § Styrelsen ska bestå av högst nio ledamöter.
Organisation
18 § Vid myndigheten finns en central enhet för omprövning av beslut.
Särskilda organ
Partsrådet
19 § Inom myndigheten finns ett rådgivande organ som benämns partsråd. Partsrådet är rådgivande i frågor som rör myndighetens verk- samhet.
Partsrådet består av myndighetschefen, som är ordförande, och representanter för till lika antal arbetsgivare och arbetstagare.
45
Författningsförslag | SOU 2019:3 |
Anställningar och uppdrag
20 § Generaldirektören är myndighetschef.
21 § Vid myndigheten finns en överdirektör.
22 § Ledamöterna i partsrådet utses av myndigheten. Andra leda- möter än ordföranden utses efter samråd med representativa arbets- givar- och arbetstagarorganisationer.
Personalansvarsnämnd
23 § Vid myndigheten finns en personalansvarsnämnd.
Tillämpligheten av vissa förordningar
24 § Myndigheten ska tillämpa internrevisionsförordningen (2006:1228) och personalföreträdarförordningen (1987:1101).
Avgifter
25 § Myndigheten får endast ta betalt för annonsering eller annan särskild åtgärd som begärs av enskild samt för sådan tjänsteexport som avses i 6 §.
Undantag från myndighetsförordningen
26 § Följande bestämmelser i myndighetsförordningen (2007:515) ska inte tillämpas på myndigheten i fråga om beslut som fattas genom automatiserad behandling:
1.21 § punkten 3 om att det för varje beslut i ett ärende ska upp- rättas en handling som visar vem som har fattat beslutet,
2.21 § punkten 4 om att det för varje beslut i ett ärende ska upp- rättas en handling som visar vem som har varit föredragande,
3.21 § punkten 5 om att det för varje beslut i ett ärende ska upp- rättas en handling som visar vem som har varit med vid den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet.
46
SOU 2019:3 | Författningsförslag |
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020, då förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen ska upphöra att gälla.
47
Författningsförslag | SOU 2019:3 |
1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten
Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten
dels att 2, 12 och 20 §§ ska upphöra att gälla,
dels att rubriken närmast före 12 §, ”Unga med funktionshinder”, ska utgå,
dels att 6, 6 a och 9 §§ samt rubriken närmast före 6 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas fyra nya paragrafer, 4 a–4 c §§ och 6 c §, med följande lydelse,
dels att det närmast före 1 § ska införas en ny rubrik som ska lyda ”Inledande bestämmelser”.
Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse |
| 4 a § |
| Den arbetsmarknadspolitiska |
| verksamheten ska utformas så att |
| 1. den bedrivs på ett effektivt, |
| enhetligt och rättssäkert sätt, |
| 2. de som står långt ifrån arbets- |
| marknaden prioriteras, |
| 3. den anpassas till enskildas be- |
| hov och förutsättningar i hela lan- |
| det, |
| 4. den som söker arbete erbjuds |
| likvärdig service i hela landet, |
| 5. den inte snedvrider konkur- |
| rensförutsättningarna på markna- |
| den såvida det inte är arbets- |
| marknadspolitiskt motiverat, |
| 6. den inte bidrar till att ar- |
| betstillfällen trängs undan såvida |
| det inte är arbetsmarknadspolitiskt |
| motiverat, och |
48
Om Arbetsförmedlingen har beslutat om arbetsmarknadsstöd till den arbetssökande ska myn- digheten under den arbetssökan- des medverkan upprätta en indi- viduell planering där sökandens skyldigheter, beslutet om arbets- marknadsstöd samt stödets inrikt- ning anges. Planen ska upprättas senast 30 dagar från det att han 49SOU 2019:3 | Författningsförslag |
7.alla utförare, interna och ex- terna, behandlas likvärdigt, såvida det inte finns skäl för något annat.
4 b §
Arbetsförmedlingen ska doku- mentera och på regeringens begä- ran redovisa hur myndigheten har gått tillväga vid tillämpning av sådana samhällsekonomiska ana- lyser som anges i 2 § punkt 3 för- ordningen (0000:0000) om in- struktion för Arbetsförmedlingen.
| 4 c § |
|
|
| Arbetsförmedlingen | ska | an- |
| vända en statistisk modell i arbets- | ||
| marknadsbedömningen | när | det |
| gäller bedömningen av den en- | ||
| skildes avstånd till arbetsmarkna- | ||
| den och prioritering av resurser till | ||
| särskilt arbetsmarknadsstöd. |
| |
Individuella handlingsplaner | Individuell planering |
|
|
och aktivitetsrapporter | och aktivitetsrapporter |
|
|
6 §3
Arbetsförmedlingen ska under den arbetssökandes medverkan upprätta en individuell handlings- plan där sökandens skyldigheter, planerade aktiviteter och arbets- sökandets inriktning anges. Pla- nen ska upprättas senast 30 dagar från det att han eller hon anmäler sig som arbetssökande hos Ar-
3Senaste lydelse 2017:821.
Författningsförslag | SOU 2019:3 |
betsförmedlingen. En handlings- plan för den som inte fyllt 25 år bör dock upprättas tidigare.
En individuell handlingsplan för en nyanländ som har anvisats till det arbetsmarknadspolitiska programmet etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare enligt förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare ska upp- rättas så snart som möjligt efter att den nyanlände första gången har folkbokförts i en kommun.
Arbetsförmedlingen får med- dela närmare föreskrifter om handlingsplanernas innehåll och om hur de ska följas upp.
eller hon anmäler sig som arbets- sökande hos Arbetsförmedlingen. En individuell planering för den som inte fyllt 25 år bör dock upp- rättas tidigare.
En individuell planering för en nyanländ som har anvisats till det arbetsmarknadspolitiska pro- grammet etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare enligt förordningen (2017:820) om eta- bleringsinsatser för vissa ny- anlända invandrare ska upprättas så snart som möjligt efter att den nyanlände första gången har folk- bokförts i en kommun.
Arbetsförmedlingen får med- dela närmare föreskrifter om den individuella planeringens innehåll och om hur den ska följas upp.
6 a §4
Med utgångspunkt i sin indi- | Med utgångspunkt i sin indi- |
viduella handlingsplan ska den som | viduella planering ska den som är |
är arbetslös regelbundet i en akti- | arbetslös regelbundet i en akti- |
vitetsrapport redovisa vilka åtgär- | vitetsrapport redovisa vilka åtgär- |
der han eller hon har vidtagit för | der han eller hon har vidtagit för |
att ta sig ur sin arbetslöshet. Den | att ta sig ur sin arbetslöshet. Den |
som får eller begär arbetslöshets- | som får eller begär arbetslöshets- |
ersättning ska redovisa sina akti- | ersättning ska redovisa sina akti- |
viteter minst en gång per månad. viteter minst en gång per månad. Aktivitetsrapporten ska lämnas till Arbetsförmedlingen senast
två veckor efter utgången av den period rapporten avser. Arbetsförmedlingen ska skyndsamt granska inkomna aktivitets-
rapporter.
4Senaste lydelse 2017:821.
50
SOU 2019:3 | Författningsförslag |
6 c §
När den enskilde har behov av insatser både från Arbetsförmed- lingen och från socialtjänsten ska Arbetsförmedlingen tillsammans med kommunen upprätta en indi- viduell plan.
Planen ska upprättas om Ar- betsförmedlingen eller kommunen bedömer att den behövs för att den enskilde ska få sina behov till- godosedda, och om den enskilde samtycker till att den upprättas. Arbetet med planen ska påbörjas utan dröjsmål.
Planen ska när det är möjligt upprättas tillsammans med den enskilde.
Av planen ska det framgå
1.vilka insatser som behövs,
2.vilka insatser respektive hu- vudman ska svara för,
3.vilka åtgärder som vidtas av någon annan än Arbetsförmed- lingen eller kommunen, och
4.vem av huvudmännen som ska ha det övergripande ansvaret för planen.
9 §5
De arbetsmarknadspolitiska programmen är arbetsmarknadspoli- tiska insatser som syftar till att stärka den enskildes möjligheter att få eller behålla ett arbete. Bestämmelser om programmen finns i
1.lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program,
2.förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program,
3.förordningen (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin,
4.förordningen (2007:813) om jobbgaranti för ungdomar,
5Senaste lydelse 2018:45.
51
Författningsförslag | SOU 2019:3 |
5.förordningen (2017:462) om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga,
6.förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa ny- anlända invandrare, och
7.förordningen (2018:42) om särskilt anställningsstöd.
I förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbets- marknadspolitiska insatser finns bestämmelser om att den som del- tar i ett arbetsmarknadspolitiskt program kan få ersättning.
En anvisning till ett program ska vara arbetsmarknadspolitiskt motiverad. Det betyder att en anvisning får göras endast om den framstår som lämplig både för den enskilde och ur ett övergripande arbetsmarknadspolitiskt perspektiv.
Arbetsförmedlingen får anvisa en enskild att ansöka till en utbild- ning i det reguljära utbildnings- systemet. Arbetsförmedlingen ska inte tillhandahålla utbildning om den enskildes utbildningsbehov kan tillgodoses genom det reguljära utbildningssystemet. Arbetsförmed- lingen får meddela föreskrifter om sådan anvisning.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.
52
SOU 2019:3 | Författningsförslag |
1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program
Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2000:634) om arbets- marknadspolitiska program
dels att rubriken närmast före 13 §, ”Validering”, ska utgå,
dels att 11, 12 och 32 §§ samt rubriken närmast före 11 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas en ny paragraf, 13 c §§, med följande lydelse.
Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse | |
Arbetsmarknadsutbildning | Vägledning, validering | |
| och utbildning | |
11 § |
| |
Med arbetsmarknadsutbild- | Arbetsmarknadsutbildning får | |
ning avses yrkesinriktad utbild- | erbjudas en arbetssökande för att | |
ning som syftar till att underlätta | underlätta för den enskilde att få | |
för den enskilde att få eller be- | eller behålla ett arbete och för att | |
hålla ett arbete och som motver- | lösa arbetsgivares konkreta rekry- | |
kar att brist på arbetskraft uppstår | teringsbehov. |
|
på arbetsmarknaden. |
|
|
| Utbildning | som handhas av |
| Arbetsförmedlingen och som mot- | |
| svarar reguljär utbildning får er- | |
| bjudas om individens utbildnings- | |
| behov inte kan tillgodoses genom | |
| reguljär utbildning. | |
12 §6 |
| |
Uppdragsutbildning på efter- | Uppdragsutbildning och regul- | |
gymnasial nivå får utnyttjas som | jär utbildning får utnyttjas om | |
arbetsmarknadsutbildning för per- | utbildningen | motsvarar längst |
soner utan erfarenhet av svenskt | 6 månaders heltidsstudier. | |
arbetsliv eller med begränsad så- |
|
|
dan erfarenhet om utbildningen |
|
|
6Senaste lydelse 2015:947.
53
Författningsförslag | SOU 2019:3 |
motsvarar längst 6 månaders hel- tidsstudier.
13 c §
| Fördjupad vägledning får er- |
| bjudas en arbetssökande som stöd |
| för att den enskilde ska kunna göra |
| ett övervägt val av arbete och ut- |
| bildning. |
32 §7 | |
Arbetsförmedlingen ska ingå | Arbetsförmedlingen ska ingå |
en överenskommelse med den | en överenskommelse med den |
som ska samverka om ett projekt | som ska samverka om ett projekt |
med arbetsmarknadspolitisk in- | med arbetsmarknadspolitisk in- |
riktning. När överenskommelsen | riktning. När överenskommelsen |
ingås ska Arbetsförmedlingen sär- | ingås ska Arbetsförmedlingen sär- |
skilt beakta att projektet är för- | skilt beakta att projektet är för- |
enligt med de huvuduppgifter för | enligt med myndighetens huvud- |
den arbetsmarknadspolitiska verk- | sakliga uppdrag som anges i 1 § |
samheten som anges i 2 och 3 §§ | förordningen (0000:0000) med in- |
förordningen (2007:1030) med in- | struktion för Arbetsförmedlingen |
struktion för Arbetsförmedlingen. | och kraven på den arbetsmarknads- |
| politiska verksamheten som anges i |
4 a § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten.
Av överenskommelsen ska följande framgå:
–projektets syfte, innehåll och omfattning,
–formerna för Arbetsförmedlingens medverkan i projektet,
–hur projektet ska finansieras,
–avtalat projektstöd till den som i samverkan med Arbetsför- medlingen anordnar projektet, och
–hur projektet ska följas upp och utvärderas.
Medel som avsatts till ett projekt får inte användas till ersättning som avser försörjning av den som tar del av ett projekt.
7Senaste lydelse 2007:1031.
54
SOU 2019:3 | Författningsförslag |
1.Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.
2.Den äldre lydelsen av 11 § och rubriken närmast före 11 § samt rubriken närmast 13 § gäller fortfarande för anvisningar till de arbets- marknadspolitiska programmen Arbetsmarknadsutbildning respek- tive Validering som gjorts före ikraftträdande.
55
9. uppgifter gällande utfallet av arbetsmarknadsbedömningen samt uppgifter ur de arbetssökandes individuella planering,Författningsförslag | SOU 2019:3 |
1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten
Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2002:623) om be- handling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksam- heten att 7 a och 7 f §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse |
7 a §8
För tillhandahållande av information till Inspektionen för arbets- löshetsförsäkringen enligt 5 § 3 lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten får följ- ande personuppgifter behandlas för verksamhet som avser tillsyn och uppföljning:
1.namn, person- eller samordningsnummer samt postnummer,
2.uppgift om huruvida den arbetssökande är utrikes född,
3.uppgift om arbetslöshet och tillhörighet till arbetslöshetskassa enligt registrering,
4.uppgift om arbets- och uppehållstillstånd,
5.önskemål om typ av arbete, arbetstid, arbetsort, anställnings- form och varaktighet samt uppgifter om körkort, körkortsklass och tillgång till bil, utbildning, arbetslivserfarenhet, tidigare arbetsgivare, speciell kompetens, språkkunskaper och andra uppgifter som har be- tydelse vid arbetssökning,
6.uppgifter om tidpunkter, händelser och innehåll i kontakter med Arbetsförmedlingen eller en kompletterande aktör,
7.uppgifter om anvisning till arbetsmarknadspolitiska program, typ av program, utbetald ersättning från arbetslöshetskassa eller för deltagande i arbetsmarknadspolitiska program, de tidsperioder utbetal- ningarna avser och om samordning med andra förmåner,
8.uppgifter om sökta arbeten, anvisningar att söka arbete och resultatet av anvisningarna,
9. uppgifter ur de arbetssök- andes individuella handlingsplaner,
8Senaste lydelse 2017:825.
56
SOU 2019:3 | Författningsförslag |
10.uppgifter som avses i 16 § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, med undantag för andra adress- uppgifter än postnummer, och
11.de uppgifter som i övrigt behövs för att fullgöra den uppgifts- skyldighet som framgår av 9 kap. 2 § förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser.
7 f §9
För tillhandahållande av information till kompletterande aktörer enligt 5 § 7 lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten får följande personuppgifter behandlas:
1.namn, person- eller samordningsnummer, adress, telefonnum- mer och e-postadress,
2.uppgift om arbetsutbud, önskemål om typ av arbete, arbetstid, arbetsort, anställningsform och varaktighet, uppgift om körkort och tillgång till bil, utbildning, arbetslivserfarenhet och tidigare arbets- givare, speciell kompetens samt andra uppgifter som har betydelse vid arbetssökning,
3.uppgifter om anvisningar att söka arbete och arbetsmarknads- politiska program samt uppgifter om att en anvisning avbrutits,
4.uppgifter om behov av språk-, syn- eller teckentolk eller arbets- hjälpmedel eller om behov av anpassning av insatsen på grund av funk- tionsnedsättning,
5.uppgifter om omständigheter som berättigar den komplette- rande aktören till resultatbaserad ersättning,
6. uppgifter som ingår i en indi- | 6. uppgifter som ingår i en indi- |
viduell handlingsplan, och | viduell planering, och |
7. andra uppgifter som är abso- | 7. uppgifter som fastställts i |
lut nödvändiga för att den kom- | arbetsmarknadsbedömningen samt |
pletterande aktören ska kunna ut- | andra uppgifter som är absolut |
föra sitt uppdrag. | nödvändiga för att den komplet- |
| terande aktören ska kunna utföra |
| sitt uppdrag. |
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.
9Senaste lydelse 2017:825.
57
Författningsförslag | SOU 2019:3 |
1.9Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin
Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin att 2 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse |
2§10
Inom ramen för jobb- och utvecklingsgarantin ska Arbetsför- medlingen
1.kartlägga vilka ytterligare insatser deltagaren behöver för att kunna stärka sin position på arbetsmarknaden,
2. lämna det stöd som deltag- | 2. lämna det stöd som deltag- |
aren behöver för att uppfylla det | aren behöver för att uppfylla det |
som framgår av den individuella | som framgår av den individuella |
handlingsplan som ska upprättas | planeringen som ska upprättas |
enligt 6 § förordningen (2000:628) | enligt 6 § förordningen (2000:628) |
om den arbetsmarknadspolitiska | om den arbetsmarknadspolitiska |
verksamheten, och | verksamheten, och |
3.kontinuerligt följa upp dels resultatet av de insatser deltagaren tagit del av inom programmet, dels att deltagaren har både insatser och tid att söka arbete i sådan omfattning som behövs för att uppnå syftet med programmet.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.
10Senaste lydelse 2015:949.
58
SOU 2019:3 | Författningsförslag |
1.10Förslag till förordning om ändring i förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning
Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2016:937) om stats- bidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning att 34 § ska ha följ- ande lydelse.
Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse |
34 § | |
Statens skolverk ska vid sin | Statens skolverk ska vid sin |
fördelning av statsbidrag ta hän- | fördelning av statsbidrag ta hän- |
syn till behoven av kompetens på | syn till arbetslöshetens omfattning |
arbetsmarknaden och arbetslös- | och behoven av kompetens på |
hetens omfattning i de samverk- | hela arbetsmarknaden i de sam- |
ande kommunerna. | verkande kommunerna. Hänsyn |
| ska tas till det utlåtande om pla- |
| neringen av utbildningsutbudet |
| som lämnats från berörd regionalt |
| utvecklingsansvarig aktör. |
Första stycket gäller inte sammanhållna yrkesutbildningar till yrkes- förare för persontransporter eller godstransporter. För sådan utbild- ning gäller i stället att Skolverket vid sin fördelning av statsbidrag ska ta hänsyn till behovet av geografisk spridning av utbildnings- platserna.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.
59
Författningsförslag | SOU 2019:3 |
1.11Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete
Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2017:583) om regio- nalt tillväxtarbete att det ska införas tre nya paragrafer, 14 a–c §§, och en ny rubrik närmast före 14 a §, med följande lydelse.
Regionalt kompetensförsörjningsarbete
14 a § Det regionala tillväxtarbetet ska omfatta regionalt kompe- tensförsörjningsarbete.
14 b § Med regionalt kompetensförsörjningsarbete avses i denna för- ordning strategiskt arbete som bidrar till en väl fungerande kompe- tensförsörjning i näringslivet och offentlig sektor.
14 c § I det regionala kompetensförsörjningsarbetet ingår att
1.utifrån de prioriteringar som görs i den regionala utvecklings- strategin och andra relevanta strategier fastställa målsättningar för och samordna regionalt kompetensförsörjningsarbete i samverkan med kommuner, statliga myndigheter, utbildningsanordnare och andra berörda aktörer,
2.bidra med analyser och prognoser över kompetensförsörj- ningsbehov i näringslivet och i den offentliga sektorn i länet på kort och lång sikt. Här ingår att bidra med analyser inför utbildnings- dimensionering inom olika utbildningsformer inom länet, och sär- skilt lämna utlåtande till länets kommuner om den planering av utbildningsutbud som görs i ansökningar om statsbidrag enligt för- ordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxen- utbildning,
3.med utgångspunkt i de behov som framkommer i analyser och prognoser, samordna och samverka kring insatser tillsammans med kommuner, statliga myndigheter, företrädare för arbetslivet, utbild- ningsanordnare samt andra berörda aktörer, och
4.samverka med Arbetsförmedlingen och länets kommuner kring planering av utbudet av utbildning och validering som arbetsmark- nadspolitiska insatser.
60
SOU 2019:3 | Författningsförslag |
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.
61
Författningsförslag | SOU 2019:3 |
1.12Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare
i arbetsmarknadspolitiska insatser
Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2017:819) om er- sättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser att 10 kap. 5 och 9 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse
10 kap.
5 §
Aktivitetsstöd, utvecklingsersättning, etableringsersättning, eta- bleringstillägg och bostadsersättning får inte lämnas för längre tid till- baka än månaden före ansökningsmånaden, om det inte finns sär- skilda skäl.
Ersättning för resor, logi och dubbelt boende och vissa andra kost- nader enligt 3 kap. 1–9 §§ får inte lämnas för kostnader som uppstår före en ansökan, om det inte finns särskilda skäl.
Första stycket gäller inte eta- | Första stycket gäller inte eta- |
bleringsersättning som lämnas för | bleringsersättning som lämnas för |
deltagande i kartläggning och | deltagande i kartläggning och |
medverkan till upprättandet av en | medverkan till upprättandet av en |
individuell handlingsplan eller för | individuell planering eller för eta- |
etableringstillägg och bostads- | bleringstillägg och bostadsersätt- |
ersättning som lämnas under tiden | ning som lämnas under tiden för |
för kartläggning och upprättan- | kartläggning och upprättandet av |
det av en individuell handlingsplan. | en individuell planering. |
9 §
Aktivitetsstöd, utvecklingsersättning, etableringsersättning, etable- ringstillägg och bostadsersättning beräknas och betalas ut av Försäk-
ringskassan månadsvis i efterskott. |
|
Etableringsersättning som läm- | Etableringsersättning som läm- |
nas för deltagande i kartläggning | nas för deltagande i kartläggning |
och medverkan till upprättandet | och medverkan till upprättandet |
av en individuell handlingsplan får | av en individuell planering får dock |
dock betalas ut oftare än månads- | betalas ut oftare än månadsvis i |
vis i efterskott. Detsamma gäller | efterskott. Detsamma gäller |
62
SOU 2019:3 | Författningsförslag |
etableringstillägg och bostads- ersättning som lämnas under tiden för kartläggning och med- verkan till upprättandet av en indi- viduell handlingsplan.
etableringstillägg och bostads- ersättning som lämnas under tiden för kartläggning och med- verkan till upprättandet av en indi- viduell planering.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.
63
Författningsförslag | SOU 2019:3 |
1.13Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare
Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2017:820) om eta- bleringsinsatser för vissa nyanlända invandrare att 6, 11, 12 och 15 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse |
| 6 § |
Så snart en nyanländ uppfyller förutsättningarna för en anvisning, ska Arbetsförmedlingen pröva om en sådan anvisning ska göras.
Arbetsförmedlingen får anvisa | Arbetsförmedlingen får anvisa | ||||
den nyanlände till etablerings- | den nyanlände till etablerings- | ||||
programmet efter en arbetsmark- | programmet efter en arbetsmark- | ||||
nadspolitisk bedömning enligt 9 § | nadsbedömning enligt 2 § punk- | ||||
förordningen (2000:628) om den | ten 2 | förordningen | (0000:0000) | ||
arbetsmarknadspolitiska verksam- | med instruktion för Arbetsförmed- | ||||
heten. |
|
| lingen. |
| |
|
| 11 § |
|
| |
En nyanländ ska under den | En nyanländ ska under den | ||||
första tiden i etableringspro- | första tiden i etableringspro- | ||||
grammet delta i kartläggning och | grammet delta i kartläggning och | ||||
medverka till upprättandet av en | medverka till upprättandet av en | ||||
sådan | individuell | handlingsplan | sådan individuell planering som | ||
som | avses i 6 § | förordningen | avses | i 6 § | förordningen |
(2000:628) om den arbetsmark- | (2000:628) om den arbetsmark- | ||||
nadspolitiska verksamheten. | nadspolitiska verksamheten. | ||||
|
| 12 § |
|
| |
En nyanländ ska inom ramen | En nyanländ ska inom ramen | ||||
för etableringsprogrammet ta del | för etableringsprogrammet ta del | ||||
av kommunal vuxenutbildning i | av kommunal vuxenutbildning i | ||||
svenska för invandrare (sfi) eller | svenska för invandrare (sfi) eller | ||||
motsvarande utbildning vid folk- | motsvarande utbildning vid folk- | ||||
högskola enligt 24 kap. skollagen | högskola enligt 24 kap. skollagen | ||||
64
SOU 2019:3 | Författningsförslag |
(2010:800) och samhällsorien- tering enligt lagen (2013:156) om samhällsorientering så snart som möjligt efter det att en individu- ell handlingsplan har upprättats.
(2010:800) och samhällsorien- tering enligt lagen (2013:156) om samhällsorientering så snart som möjligt efter det att en individu- ell planering har upprättats.
15 §
Utöver deltagande i kartlägg- | Utöver deltagande i kartlägg- |
ning och medverkan till upprätt- | ning och medverkan till upprätt- |
andet av en individuell handlings- | andet av en individuell planering |
plan enligt 11 §, får insatserna i | enligt 11 §, får insatserna i pro- |
programmet omfatta motsvaran- | grammet omfatta motsvarande |
de 24 månader på heltid. | 24 månader på heltid. |
Den nyanlände får ta del av insatser som längst till och med
36 månader från det att han eller hon första gången folkbokfördes i en kommun. För en nyanländ som folkbokförs i en kommun första gången medan han eller hon vistas i ett anläggningsboende hos Migra- tionsverket, ska denna tid i stället räknas från det att han eller hon
först togs emot i en kommun. |
|
Vid beräkningen av tiden med | Vid beräkningen av tiden med |
insatser enligt andra stycket ska | insatser enligt andra stycket ska |
bortses från tid i programmet före | bortses från tid i programmet före |
det att en individuell handlings- | det att en individuell planering |
plan har upprättats. | har upprättats. |
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.
65
2Utredningens uppdrag och arbete
2.1Slutbetänkandets disposition
Slutbetänkandet är uppdelat i två volymer. Den första volymen inleds med en kort genomgång av hur det statliga åtagandet för en väl fungerande arbetsmarknad kan definieras, samt vilka förvänt- ningar som finns på arbetsmarknadspolitiken i dag och i framtiden. Betänkandet har därefter en tematisk indelning med ett kapitel per sakområde som utredningen behandlat.
De tematiska kapitlen börjar i den första volymen och fortsätter i den andra. I respektive kapitel behandlas en eller flera av de fråge- ställningar som utredningen har att besvara. Konsekvenser av utred- ningens förslag presenteras i respektive kapitel, förutom ekono- miska konsekvenser som finns samlade i kapitlet Förslagens kostna- der och finansiella konsekvenser i betänkandets andra volym. I slutet av den andra volymen finns även ett antal bilagor med fördjupade kartläggningar och analyser.
2.2Utredningens arbete inför slutbetänkandet
Efter att ha överlämnat sitt delbetänkande Vägledning för framtidens arbetsmarknad den 25 oktober 2017 fortsatte Arbetsmarknadsutred- ningens arbete inför slutbetänkandet.
Utredningen har i genomförandet av uppdraget tagit del av en stor mängd material i form av tidigare utredningar, rapporter, utvärderingar, forskningsstudier och inlagor från berörda intressenter. Utredningens expert- och referensgrupper har varit behjälpliga med underlag och löpande synpunkter. Ytterligare underlag har beställts
67
Utredningens uppdrag och arbete | SOU 2019:3 |
i form av externa underlagsrapporter specifikt framtagna för utred- ningen. Utredningen har även inhämtat egen empiri genom enkät- studier, fokusgrupper, intervjuer och studiebesök. En kort samman- fattning av utredningens arbete görs nedan.
2.2.1Forum för löpande avstämningar
Expertgruppen
Till utredningen har en expertgrupp funnits kopplad med sak- kunniga och experter från relevanta departement och myndigheter. Deltagarna i expertgruppen har bidragit med underlag till utred- ningen och fortlöpande lämnat synpunkter på arbetet utifrån sin sak- kunskap och expertis.
Referensgruppen
Till utredningen har också en referensgrupp funnits kopplad med representanter från arbetsmarknadens parter. Genom referensgrup- pen har utredningen involverat arbetsmarknadens parter i arbetet och fortlöpande gett dem möjlighet att framföra synpunkter på ut- redningens inriktning och arbete.
2.2.2Underlagsrapporter
I arbetet med slutbetänkandet har utredningen beställt tre under- lagsrapporter. Rapporterna har direktupphandlats av externa kon- sulter. Hösten 2016 beställde utredningen en underlagsrapport om arbetsmarknadspolitikens funktion för den ekonomiska politiken som skrevs av forskaren Susanne Ackum. Delar av denna rapport återfinns i en bilaga till slutbetänkandet. Sommaren 2017 beställde utredningen en forskningsgenomgång av svenska och internationella studier om teknikutvecklingens påverkan på framtidens arbetsmark- nad och mer specifikt frågan om jobbpolarisering. Forskningsgenom- gången har främst utgjort underlag till det inledande kapitlet om förväntningar på arbetsmarknadspolitiken, samt till de kapitel som behandlar utbildningsinsatser i arbetsmarknadspolitiken respektive behovet av en samlad kompetensförsörjningspolitik.
68
SOU 2019:3 | Utredningens uppdrag och arbete |
Hösten 2017 beställdes en analys av hur Arbetsförmedlingens process för att upphandla tjänster från externa leverantörer kan för- bättras. Vidare har Statskontoret varit utredningen behjälplig med en analys om hur uppföljning och tillsyn kan utformas i arbetsmark- nadspolitiska insatser som utförs av andra aktörer än Arbetsför- medlingen. Statskontoret utgick ifrån olika scenarier som Arbets- marknadsutredningen presenterade. I uppdraget ingick att analysera hur uppföljning och tillsyn borde organiseras, regleras, dimensione- ras och finansieras för att bidra till en effektiv verksamhet, motverka målkonflikter och främja verksamhetsutveckling.
2.2.3Enkäter
En enkätundersökning har riktats till leverantörer av tjänsten Stöd och matchning. Den ena delen av enkäten riktades till chefer, verk- samhetsansvariga för tjänsten på leveransområdesnivå och syftade till att inhämta information om deras syn på bl.a. avtalet och ersätt- ningsmodellen för tjänsten. Den andra delen av enkäten riktades till handledarna, vilka arbetar direkt med deltagarna i tjänsten, och syf- tade till att inhämta information om handledarnas egenskaper, hur de arbetar med tjänsten, samt vad de anser skulle kunna förbättra densamma.
En enkät har genomförts bland arbetsförmedlare med syfte att inhämta information om arbetsförmedlarnas arbete med den arbets- marknadspolitiska bedömningen.
2.2.4Utåtriktat arbete
Enligt sitt direktiv ska utredaren bedriva arbetet utåtriktat och i kon- takt med berörda myndigheter, kommuner, aktörer med regionalt utvecklingsansvar, näringsliv och övriga intressenter, inklusive rele- vanta aktörer inom EU samt ta del av internationella erfarenheter för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt och att använda relevanta erfarenheter i andra länder.
Utredningen har i enlighet med detta haft fortlöpande kontakter med ett stort antal berörda intressenter och deltagit i ett flertal semi- narier, debatter och panelsamtal.
69
Utredningens uppdrag och arbete | SOU 2019:3 |
Riksdagens arbetsmarknadsutskott har vid två tillfällen informerats om utredningsarbetet, i maj 2017 och i oktober 2018 efter riksdags- valet.
Arbetsmarknadsutredningens webbplats har varit ett nav i utred- ningens kommunikation, där möten, uttalanden och dokument pre- senterats som ett led i det utåtriktade arbetssättet.
Nedan redogörs för några av alla myndighetens externa kontakter.
Arbetsförmedlingen
Utredningen har under arbetets gång haft regelbunden kontakt med representanter för olika delar av Arbetsförmedlingens verksamhet. Detta inkluderar möten med representanter från lokala arbetsför- medlingskontor samt möten med sakansvariga vid myndighetens huvudkontor. Syftet med dessa möten har bland annat varit att inhämta uppgifter, samt föra dialog kring utredningens analyser och slut- satser. Dessa kontakter har samordnats av en för utredningen utsedd kontaktperson på myndigheten.
Regelbundna kontakter har också hållits med myndighetens led- ning. Utredningen har haft möjlighet att presentera preliminära ana- lyser, bedömningar och förslag vid Arbetsförmedlingens lednings- grupps respektive styrelses ordinarie möten, och har därigenom kunnat ta del av synpunkter och kommentarer. Möten har även hållits med Arbetsförmedlingens ledningsstab och ekonomifunk- tion för att få information om nuläge och händelser av betydelse för utredningen.
Andra berörda myndigheter
Många statliga myndigheter med verksamhetsområden som berörs av utredningens uppdrag har funnits representerade i utredningens expertgrupp. Utöver löpande avstämningar med utredningens expert- grupp har separata möten hållits med myndigheter efter utredningens behov och/eller initiativ från myndigheterna.
70
SOU 2019:3 | Utredningens uppdrag och arbete |
Arbetsmarknadens parter
Arbetsmarknadens parter har funnits representerade genom central- organisationerna i utredningens referensgrupp. Utöver mötena med referensgruppen har separata möten hållits både med arbetstagar- och arbetsgivarrepresentanter efter behov och intresse. Separata hearingar har också hållits med representanter från medlemsorga- nisationer i Svenskt Näringsliv, LO, TCO respektive Saco när det gäller frågan om samverkan med arbetsmarknadspolitiken i syfte att stärka kompetensförsörjningen.
Synpunkter och underlag har också hämtats från partsägda om- ställningsorganisationer, särskilt från Trygghetsfonden TSL som hante- rar det kollektivavtalade omställningsstödet för privatanställda arbetare.
Leverantörer av arbetsmarknadstjänster och utbildningsanordnare
Utredningen har i sitt arbete inhämtat synpunkter från leverantörer och från representanter från leverantörer till Arbetsförmedlingen. Detta inkluderar såväl små och stora leverantörer, leverantörer av olika typer av arbetsmarknadstjänster och med olika organisations- former. Detta inkluderar möten med och inlagor från enskilda leve- rantörer samt med Almega och Almegas medlemsförbund. En work- shop har vidare genomförts med medlemmar i Almega Kompetens- företagen. Utredningen har även fått inlagor från Folkbildningsrådet, haft löpande kontakter med nätverket Vuxenutbildning i samverkan och deltagit vid SKL:s nätverksträffar för vuxenutbildningschefer i kommuner i Sverige.
Ett antal möten har också genomförts med representanter från nätverks-, intresse- och paraplyorganisationer som arbetar med att stödja arbetssökande som står långt ifrån arbetsmarknaden.
Kommuner och landsting
Utredningen har haft omfattande kontakter med landets kommu- ner, främst gällande utredningens uppdrag att tydliggöra ansvarsför- delningen mellan staten och kommunerna i arbetsmarknadspolitiken
71
Utredningens uppdrag och arbete | SOU 2019:3 |
men även gällande uppdraget att analysera förhållandet mellan arbets- marknadsutbildningen och det reguljära utbildningssystemet och upp- draget att stärka samverkan för kompetensförsörjning.
Dialog har förts med enskilda kommuner, men även med nätverk som organiserar flera kommuner och med SKL. Utredningen har fört dialog med regioner och andra regionalt utvecklingsansvariga aktörer genom enskilda möten och genom de nätverk och mötes- platser som hanteras av SKL, Tillväxtverket och Näringsdeparte- mentet. Utredningen har bland annat deltagit på Kompetensförsörj- ningsdagarna vid tre tillfällen.
Övriga intressenter
Utredningen har även träffat representanter för arbetslöshetskassor- na vid ett flertal tillfällen. Organisationen Sveriges A-kassor har även inkommit med inlagor och faktaunderlag. Därutöver har utredningen presenterat sitt uppdrag och sina fördjupningsområden för Natio- nella rådet för finansiell samordning.
2.2.5Fokusgrupper
Två fokusgruppsintervjuer har hållits på temat utbildning och kompe- tensförsörjning. En med medlemsföretag i Almega Utbildningsföre- tagen om hur arbetsmarknadsutbildning förhåller sig till reguljär utbildning och en med SKL:s nätverk ”Regional kontakt” för regio- nala utvecklingsdirektörer från hela landet om hur kompetensför- sörjningsarbetet kan stärkas.
En fokusgrupp har genomförts med deltagare från ett urval av arbetslöshetskassor kring ansvaret för kontrolluppdraget.
2.2.6Strukturerade intervjuer
Utredningen har genomfört individuella intervjuer med Arbetsför- medlingens ledningsgrupp, samt en gruppintervju med fackliga repre- sentanter för Arbetsförmedlingen.
72
SOU 2019:3 | Utredningens uppdrag och arbete |
2.2.7Studiebesök
Studiebesök i Sverige
Studiebesök har gjorts i flera olika verksamheter för att inhämta kunskap om arbetsmarknadspolitikens genomförande på lokal nivå. Besök har särskilt gjorts på lokala arbetsförmedlingskontor och hos leverantörer av arbetsmarknadstjänster. Vidare har besök genom- förts för att inhämta kunskap om verksamhet för arbetssökande i kommunal förvaltning.
Internationella studiebesök
Utredningen gjorde i mars 2017 en studieresa till Storbritannien för att studera användningen av externa utförare i arbetsmarknadspoli- tiken. Resan inkluderade möten med de privata utförarnas intresse- organisation, ett lokalt arbetsförmedlingskontor (Job center) samt med det departement som är huvudman för arbetsmarknadstjänst- erna.
Ett studiebesök gjordes också i Norge i början av 2018 på den norska myndigheten Kompetanse Norge i syfte att studera myndig- hetens samordnande roll för den norska kompetensförsörjningspoli- tiken.
2.3Kontakt med andra utredningar
Så som utredningens direktiv har föreskrivit har utredningen hållit kontakt med utredningen Översyn av mottagande och bosättning av asylsökande och nyanlända (Dir. 2015:107) och Delegationen för unga och nyanlända till arbete (Dir. 2014:157, 2015:68 respektive 2017:20). Utredningen har också, i enlighet med tilläggsdirektivet, träffat utredningen Organisationsöversyn av de statliga myndighet- erna inom skolväsendet (Dir. 2017:37). Utöver detta har utred- ningen även haft kontakt med många andra relevanta utredningar.
73
Utredningens uppdrag och arbete | SOU 2019:3 |
2.4Avgränsningar och definitioner
2.4.1Avgränsningar
Utredningens uppdrag har varit omfångsrikt. Det har både omfattat specifika utredningsfrågor och mer öppna frågor. Det har därför varit nödvändigt för utredningen att avgränsa arbetet.
Utredningen har valt att inte behandla Arbetsförmedlingens upp- drag för rehabilitering eller myndighetens roll i funktionshinder- politiken. I utredningens uppdrag har inte ingått att utreda frågor gällande arbetslöshetsrelaterad ersättning.
När det gäller utbildningsbehov ur ett arbetsmarknadspolitiskt perspektiv har utredningens arbete inte omfattat yrkesverksamma individers försörjning vid fortlöpande kompetensutveckling för att förebygga arbetslöshet och underlätta omställning.
Utredningen har vidare valt att inte rikta in utredningsarbetet mot särskilda målgrupper, exempelvis ungdomsarbetslöshet eller nyanlända invandrares etablering. Fokus har i stället varit hur indi- viders olika behov tillgodoses, oberoende av individernas egenskaper i övrigt.
2.4.2Centrala begrepp
Arbetsförmedlingens uppdrag
Med Arbetsförmedlingens uppdrag avses de samlade uppgifter som särskilt faller på Arbetsförmedlingen och som framgår av instruk- tionen eller annan författning. Med Arbetsförmedlingens uppdrag avses därmed inte de allmänna uppgifter som gäller för alla förvalt- ningsmyndigheter under regeringen, t.ex. att ge service, lämna ut all- männa handlingar, upprätta årsredovisningar, samarbeta med andra myndigheter och löpande utveckla den egna verksamheten.
74
SOU 2019:3 | Utredningens uppdrag och arbete |
Arbetslösa
Med arbetslösa avses de arbetssökande som saknar arbete och som vill och kan ta ett arbete. En delmängd av dem kommer att vara inskrivna arbetslösa. Det vill säga vara inskrivna på Arbetsförmed- lingen och tillhöra någon av de kategorier som klassificerats som arbetslöshet.
Arbetssökande
Med arbetssökande avses alla personer som av någon anledning söker arbete. Det inkluderar såväl personer som är ombytessökande som personer som är arbetslösa på hel- eller deltid. Det inkluderar även studerande och andra utanför arbetskraften som söker arbete på hel- eller deltid. En delmängd av dem kommer att vara inskrivna arbetssökande. Det vill säga valt att vara inskriven på Arbetsförmed- lingen som arbetssökande.
Arbetsmarknadsbedömning
Med arbetsmarknadsbedömning avses den bedömning som utred- ningen föreslår att Arbetsförmedlingen ska ansvara för med syfte att bedöma individens avstånd till arbetsmarknaden. I arbetsmarknads- bedömningen ingår även beslut om den sökande får ta del av arbets- marknadsstöd och vilka dessa i sådana fall är.
Arbetsmarknadsstöd
Med arbetsmarknadsstöd avses alla former av ekonomiskt och prak- tiskt stöd som Arbetsförmedlingen ansvarar för och som ges i syfte att den som söker arbete ska komma närmare arbetsmarknaden, för att sammanföra den som söker arbete med den som söker arbets- kraft, eller för att den som har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga ska kunna behålla ett arbete.
Det praktiska arbetsmarknadsstödet ges i form av arbetsmark- nadstjänster som kan vara allmänna eller särskilda. Det ekonomiska stödet ges i form av ekonomisk ersättning och är särskilt. Se även arbetsmarknadstjänster (praktiskt stöd) och ekonomiskt stöd.
75
Utredningens uppdrag och arbete | SOU 2019:3 |
Med allmänt stöd avses att stödet är öppet för alla. Med särskilt stöd avses att stödet erbjuds en enskild efter beslut från Arbetsför- medlingen i det enskilda ärendet. En prioritering av resurserna be- höver bland annat föregå ett beslut om att erbjuda särskilt stöd.
Arbetsmarknadstjänster (praktiskt stöd)
Med arbetsmarknadstjänster avses praktiskt arbetsmarknadsstöd; såsom arbetsförmedlingstjänster, utbildningstjänster, förberedande tjänster och rehabiliterande tjänster. Arbetsmarknadstjänster kan vara antingen allmänna eller särskilda. En allmän arbetsmarknads- tjänst är öppen för alla. Även om den enskilde kan rekommenderas att ta del av en sådan tjänst så krävs ingen sådan rekommendation för att denne ska få tillgång till tjänsten. Ett exempel är Platsbanken. I dag är sådana allmänna tjänster sannolikt digitala. För att den enskilde ska kunna erhålla en särskild arbetsmarknadstjänst krävs att Arbetsförmedlingen fattar beslut om att erbjuda en sådan tjänst i det enskilda ärendet. En prioritering av resurserna behöver bland annat föregå ett sådant erbjudande.
Begrepp som gäller utförare
Med utförare avses en aktör som utför arbetsmarknadstjänster. Arbetsförmedlingen, andra statliga myndigheter, kommuner, lands- ting och företag är exempel på utförare. I betänkandet görs åtskill- nad mellan tjänster som utförs av Arbetsförmedlingen respektive av externa utförare. Detta görs i regel genom begreppen intern respek- tive extern regi. Med intern regi avses arbetsmarknadstjänster som utförs av Arbetsförmedlingen medan extern regi syftar till arbets- marknadstjänster som utförs av externa utförare. Egen regi används synonymt med intern regi. Åtskillnad gör vidare mellan leverantörer och andra externa utförare. Samtliga begrepp som gäller utförare preciseras närmare i kapitel 12.
76
SOU 2019:3 | Utredningens uppdrag och arbete |
Ekonomiskt stöd
Med ekonomiskt stöd avses arbetsmarknadsstöd i ekonomisk form, såsom anställningsstöd, merkostnadsersättning vid arbetsträning och personligt biträde. Med ekonomiskt stöd avses däremot inte arbets- löshetsrelaterad individersättning.
Kompetensförsörjning
Med kompetensförsörjning avses målet för det långsiktiga och strate- giska arbete som bedrivs för att analysera och prognosticera kompe- tensbehov på arbetsmarknaden, samt för att individer ska kunna ut- veckla, synliggöra och använda de kompetenser som möter dessa behov. Kompetensförsörjningsarbete skiljer sig därmed från det opera- tiva arbetet med att sammanföra arbetssökande och arbetsgivare, i huvudsak utifrån befintliga kompetenser, som vanligen benämns som matchning.
Kontrollfunktionen
Med kontrollfunktionen avses främst Arbetsförmedlingens uppgift att kontrollera att arbetssökande aktivt söker arbete och i övrigt sköter överenskomna åtaganden. Om en arbetssökande brister i för- hållande till villkoren för ersättning ska den instans som utreder och beslutar om sanktion i form av varning eller avstängning från ersätt- ning. Det i fallet med arbetslöshetsförsäkring, en arbetslöshetskassa och, för övriga ersättningar, den egna myndigheten. Kontrollfunk- tionen har genom harmonisering av de olika regelverken för ersätt- ning kommit att inkludera, inte bara arbetslöshetsförsäkring utan även aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning.
Myndighetsutövning
Med myndighetsutövning avses en utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande. Utmärkande för all myndighetsutövning är att det rör sig om beslut eller andra åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande
77
Utredningens uppdrag och arbete | SOU 2019:3 |
till medborgarna. Det kan avse både förpliktelser för enskilda och gynnande beslut.
Myndighetsuppgifter
Med myndighetsuppgifter avses de uppgifter som regeringen eller riksdagen har beslutat att en myndighet ska utföra. Myndigheten är rättsligt förhindrad att agera utanför det. Myndigheters uppgifter består i regel till stor del av uppgifter som inte innefattar myndig- hetsutövning, och myndighetsutövning är inte heller förbehållet myndigheter. Myndighetsuppgifter som inte innebär myndighets- utövning kan handla om olika främjande uppgifter, att vara kun- skapscentrum eller samordnare för vissa frågor eller olika former av informationsförsörjning. I många myndigheter är uppgifter av detta slag att betrakta som kärnverksamhet.
Praktiskt stöd
Se arbetsmarknadstjänster.
Underlagstjänster
Med underlagstjänster avses tjänster vars huvudsakliga syfte är att klargöra arbetssökandes förutsättningar och behov i förhållande till kompetenskrav i relevanta yrken. Resultatet av tjänsten utgör ett underlag till Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsbedömning. Bedöm- ning av arbetsförmåga och validering av yrkeserfarenhet utgör exem- pel på underlagstjänster.
78
3Förväntningar på arbetsmarknadspolitiken
Den svenska arbetsmarknaden kännetecknas för närvarande av hög sysselsättning. Samtidigt är arbetsmarknaden tudelad, med stora skill- nader mellan olika grupper. Trots en stark ekonomisk utveckling finns individer som inte lyckas etablera sig på arbetsmarknaden. Det står också klart att Arbetsförmedlingen, den huvudsakliga statliga myndigheten på området, i vissa avseenden inte uppfyller reger- ingens förväntningar och ibland inte heller lever upp till författ- ningsreglerade krav för verksamheten. En del problem har varit be- stående under årtionden och överlevt både konjunktursvängningar och större organisationsförändringar.
Det finns anledning att skilja på å ena sidan problem kopplade till arbetsmarknadens funktionssätt som arbetsmarknadspolitiken har till uppgift att motverka, och å andra sidan problem kopplade till hur arbetsmarknadspolitiken motverkar dessa, t.ex. att det skulle kosta för mycket eller inte ge tillräckligt bra resultat. Det faktum att det finns utmaningar på arbetsmarknaden betyder inte att Arbetsför- medlingen inte utför sitt uppdrag. Att det finns vissa brister hos dagens myndighet innebär inte att det inte finns andra saker i myn- digheten som fungerar bra. Vidare säger det ingenting om det gene- rella behovet av en arbetsmarknadspolitisk myndighet för att möta framtida utmaningar.
Dessa frågor är samtidigt tätt sammankopplade. Om kostnaderna för arbetsmarknadspolitiken ska ses som höga eller låga och om re- sultaten ska ses som tillräckliga eller inte beror vad man jämför med och vad man förväntar sig. Utan tydligt formulerade målsättningar och en ändamålsenlig styrning i enlighet med dessa är det svårt att uttala sig om verksamhetens måluppfyllelse. Arbetsmarknadens funk- tionssätt påverkas av en mängd faktorer, varav endast en mindre del
79
Förväntningar på arbetsmarknadspolitiken | SOU 2019:3 |
går att hänföra till den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Utifrån be- fintlig kunskap och forskning kan man dock med tillräcklig säkerhet säga att aktiv arbetsmarknadspolitik kan fylla en viktig funktion och vara samhällsekonomiskt lönsam. Svårare är att veta vilka de arbets- marknadspolitiska insatserna ska vara, hur de ska utformas, vem som ska genomföra dem och hur mycket resurser som är motiverat att lägga på dem.
Diskussionerna kring arbetsmarknadspolitiken har ofta ett orga- nisatoriskt perspektiv. Det handlar om vem som ska utföra arbets- marknadspolitiska insatser snarare än vad insatserna ska syfta till. Detta perspektiv är också tydligt i utredningens uppdrag, i synnerhet vad gäller frågor om ansvarsfördelning mellan aktörer samt att andra aktörer än Arbetsförmedlingen ska utföra insatser som inte är myn- dighetsutövning. Det organisatoriska perspektivet är viktigt, men det måste föregås av en diskussion om vilka uppgifter som faktiskt ska utföras och vilka målgrupper som ska vara föremål för olika in- satser. Det handlar om styrningen av myndigheten.
Myndighetsstyrning omfattar många olika former av styrmedel. Politiska beslut styr förvaltningen genom resurstilldelning, mål och uppdrag, men också genom regler. Det är därefter myndighetens uppgift att genomföra uppdraget i enlighet med riksdagens och reger- ingens intentioner. Resultaten följs upp och granskas. Detta sker genom krav på årsredovisningar, specifika återrapporteringskrav, expertutvärderingar samt intern och extern revision. Inom det ar- betsmarknadspolitiska området är målen för verksamheten och för- delningen av anslag inom området viktiga styrmedel. Det är därför viktigt att målen för arbetsmarknadspolitiken är utformade på ett ändamålsenligt sätt och utgår utifrån de prioriteringar som gjorts av regeringen. Därefter är det möjligt att bedöma huruvida verksam- heten bedrivs på ett ändamålsenligt och resurseffektivt sätt.
3.1Det statliga åtagandet för en väl fungerande arbetsmarknad
Utredningen har bland annat i uppdrag att lämna förslag om hur det statliga åtagandet för en väl fungerande arbetsmarknad kan göras mer effektivt och tydligt. Det är dock inte helt enkelt att fastslå vad det statliga åtagandet omfattar i dag. Det är tydligt att det omfattar
80
SOU 2019:3 | Förväntningar på arbetsmarknadspolitiken |
verksamhet som statliga myndigheter ansvarar för, inklusive tillsyn av verksamhet som utförs av kommuner eller enskilda. Utöver detta tillkommer en avsevärd mängd uppgifter och verksamheter som finansieras genom statliga medel eller regleras av staten.
Riksdagens mål för arbetsmarknadspolitiken är att insatserna ska bi- dra till en väl fungerande arbetsmarknad (prop. 2011/12:1 utg.omr. 14, bet. 2011/12:AU2, rskr. 2011/12:88). I utredningens direktiv har regeringen klargjort att en väl fungerande arbetsmarknad känneteck- nas av en hög nivå på sysselsättningen och en produktiv användning av arbetskraften. Vidare anges att arbetskraften ska kunna matchas mot de krav som strukturomvandlingen på arbetsmarknaden ställer, att antalet personer som arbetar och antalet arbetade timmar i eko- nomin ska öka, att sysselsättningen ska öka och arbetslösheten minska varaktigt, att människor ska bidra och arbeta efter förmåga, att färre ska vara deltidsarbetslösa och att kvinnors sysselsättning och arbetskraftsdeltagande måste öka, särskilt bland utrikes födda (Dir. 2016:56).
Ett sätt att definiera den statliga arbetsmarknadspolitiken är att utgå från statsbudgeten och den verksamhet som hör till området Arbetsmarknad under utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbets- liv. I budgetpropositionen för 2018 angavs att området Arbetsmark- nad i huvudsak består av matchning mellan arbetssökande och lediga jobb, arbetsmarknadspolitiska program, arbetslöshetsförsäkringen, lönegarantiersättningen, Europeiska socialfonden samt myndighet- erna Arbetsförmedlingen, Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige (Svenska ESF-rådet), Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) och Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU). Budgeten för området 2018 var cirka 73 miljar- der kronor.
Man bör dock ha i åtanke att statsbudgetens indelning inte syftar till att definiera vad som är arbetsmarknadspolitik. Arbetsförmed- lingen, vars verksamhet i sin helhet kan sägas tillhöra arbetsmark- nadspolitiken, disponerade t.ex. även över anslagsposter inom andra utgiftsområden under 2018. Statsbudgetens indelning är heller inte given mellan åren. Anslag kan flyttas mellan olika utgiftsområden utan att ändamålet ändras, liksom att verksamhet kan tillkomma eller upphöra.
81
Förväntningar på arbetsmarknadspolitiken | SOU 2019:3 |
Det statliga åtagandet innefattar vidare mer än den verksamhet som utförs av statliga myndigheter. En ökad användning av t.ex. privata aktörer för att fullgöra en statlig uppgift innebär inte i sig att det statliga åtagandet minskar. Om det statliga åtagandet ska öka eller minska förutsätter det en ökning eller minskning av antalet uppgifter som ska ombesörjas. Vad som däremot påverkas är struk- turerna för det statliga åtagandet, t.ex. möjligheterna till styrning, insyn och kontroll. Utläggning av uppgifter på kommuner medför också tillhörande statliga åtaganden, exempelvis finansiering.
Utredningens uppdrag att pröva hur delar av Arbetsförmed- lingens uppdrag kan läggas ut på andra aktörer handlar alltså inte om att det statliga åtagandet ska minska. Det är heller inte fråga om att avreglera ett statligt monopol och släppa in andra aktörer på mark- naden. Det finns redan möjlighet för privata aktörer att bedriva arbetsförmedling utan inblandning från det offentliga. Som framgår av utredningens direktiv har också privat arbetsförmedling blivit en allt större affärsverksamhet genom bemannings- och rekryterings- branscherna, som på olika sätt hjälper arbetsgivare att hitta rätt per- soner att anställa.
När det gäller kommunerna kan staten tilldela dem uppgifter. Staten har även ett övergripande ansvar för att samtliga kommuner har förutsättningar och kapacitet som står i proportion till det sam- lade uppdraget. Enligt finansieringsprincipen ska staten se till att det finns en finansiering när den beslutar om nya uppgifter eller ökade ambitionsnivåer för kommuner och landsting. Nya uppgifter för kommunerna medför alltså i princip även tillhörande statliga åtag- anden i form av finansiering. Det förekommer också fall där det kan vara svårt att åtskilja kommunal verksamhet från det statliga åtagan- det, t.ex. vid gemensamma överenskommelser eller verksamhet som finansieras och villkoras med riktade statsbidrag.
Det går mot bakgrund av ovanstående inte att exakt klargöra vad som är arbetsmarknadspolitik eller det samlade statliga åtagandet inom området. Området Arbetsmarknad under utgiftsområde 14 i statsbudgeten är en logisk utgångspunkt, om än med vissa förbehåll. Vägledande bör vara om verksamheten tar sikte på att förbättra ar- betsmarknadens funktionssätt och inte tydligt hör till ett annat poli- tikområde.
82
SOU 2019:3 | Förväntningar på arbetsmarknadspolitiken |
Det är dock inte nödvändigt att exakt avgränsa området för att lämna förslag om hur det statliga åtagandet kan göras mer effektivt och tydligt. En sådan effektivisering eller ökad tydlighet kan uppnås genom att enskilda delar av åtagandet förbättras. Detta kan vara nöd- vändigt då arbetsmarknadspolitiken ställts för ett antal nya utmaningar de senaste åren.
3.2Nya utmaningar för arbetsmarknadspolitiken
Flera samhällsförändringar och politiska reformer har medfört nya utmaningar för arbetsmarknadspolitiken och Arbetsförmedlingen de senaste åren. Både de inskrivnas förutsättningar och styrningen av verksamheten har förändrats. Genom förändringar i sjukförsäk- ringen har Arbetsförmedlingen fått ett utökat ansvar för att stötta tidigare sjukskrivna att återinträda på arbetsmarknaden. Arbetsför- medlingen har också tagit över en stor del av ansvaret för etable- ringen av nyanlända från kommunerna. En allt större andel av de inskrivna står nu längre från arbetsmarknaden jämfört med tidigare. Arbetslöshetsförsäkringens sjunkande täckningsgrad har medfört ett upplevt ansvar för individers försörjning. En relativt ny förutsätt- ning för verksamheten är också att stor del av Arbetsförmedlingens service till arbetssökande i dag är privatiserad och utförs av komplet- terande aktörer.
3.2.1Ändrade förutsättningar hos de inskrivna
Nya målgrupper hos Arbetsförmedlingen
Två reformer som på ett påtagligt sätt har förändrat Arbetsförmed- lingens verksamhet är förändringen i etableringen av nyanlända – där myndigheten 2010 tog över uppgifter från kommunerna – samt förändringar i sjukförsäkringen som medfört att fler personer med viss nedsatt arbetsförmåga bedöms ingå i arbetskraften än tidigare. Detta innebar också nya direktiv om samverkan med Försäkrings- kassan för att underlätta övergången för sjukförsäkrad till arbetssök- ande och med Migrationsverket för att underlätta nyanlända invand- rares etablering på arbetsmarknaden. En skiftning från mer ren
83
Förväntningar på arbetsmarknadspolitiken | SOU 2019:3 |
arbetsförmedlande verksamhet till andra verksamhetsområden kan urskiljas under perioden från och med 2010.
Många arbetslösa står långt från arbetsmarknaden
Arbetslösheten ligger i dagsläget på en låg nivå. Sysselsättnings- graden har ökat under senare år och nu är den högsta i EU (Arbetsförmedlingen 2018). Många av de arbetssökande som skriver in sig på Arbetsförmedlingen kan förväntas hitta ett jobb relativt snabbt och utan alltför omfattande insatser från Arbetsförmed- lingens sida. Vissa arbetssökande riskerar emellertid att bli långvarigt arbetslösa om inte rätt insatser erbjuds i ett tidigt skede. I många fall behövs en kedja av insatser efter varandra eller parallella insatser.
Närmast arbetsmarknaden står de som har bakgrund i ett brist- yrke och som inte tillhör någon utsatt grupp. Med begreppet utsatta grupper avses enligt Arbetsförmedlingens definition arbetslösa som högst har förgymnasial utbildning, är utomeuropeiskt födda, har ett funktionshinder som medför arbetsnedsättning och/eller är äldre än 55 år. Andelen personer som är inskrivna som arbetslösa och tillhör de så kallade utsatta grupperna har ökat på senare år och var under 2017 cirka 75 procent av de inskrivna. Enligt Arbetsförmedlingen är en av fem inskrivna arbetssökande inte matchningsbara.
84
SOU 2019:3 | Förväntningar på arbetsmarknadspolitiken |
Figur 3.1 De inskrivnas arbetslösas avstånd till arbetsmarknaden
Gäller inskrivna 2017
Källa: Arbetsförmedlingen.
Att vara matchningsbar kan något förenklat beskrivas som att en arbetsförmedlare bedömt att individen har de kvalifikationer som behövs för en anställning, att efterfrågan faktiskt finns och att per- sonen är konkurrenskraftig på det sätt som en arbetsgivare rimligtvis kan begära. Merparten av de arbetssökande som inte är matchnings- bara tillhör någon av de grupper som Arbetsförmedlingen kategori- serar som utsatta. Även bland de 80 procent som anses vara match- ningsbara finns många som samtidigt inte anses stå så nära arbets- marknaden. Ytterligare 20 procent anses vara matchningsbara och till- hör ej utsatt grupp. Målgruppen som avses vara matchningsbar men som tillhör utsatt grupp utgör 50 procent av de arbetslösa.
Ett upplevt ansvar för individers försörjning
Andelen arbetslösa med svagare anknytning till arbetsmarknaden har ökat. Dessa inskrivna har sällan arbetat i tillräcklig omfattning för att uppfylla villkoren för arbetslöshetsersättning. Vidare föränd- rades regelverket för arbetslöshetsförsäkringen under 2007–2008
85
Förväntningar på arbetsmarknadspolitiken | SOU 2019:3 |
bland annat genom skärpta arbetsvillkor och avskaffande av stude- randevillkoret. Detta har medfört att andelen arbetslösa med arbets- löshetsförsäkring stadigt har minskat.
Figur 3.2 Arbetslösa med a-kassa
Andel arbetslösa på heltid, deltid eller med tillfällig timanställning, som fick a-kassa (procent)
7064
60 | 56 | 54 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
50 |
| 46 | 43 | 44 | 43 |
|
|
|
| 41 | 41 | 39 | |||
|
|
|
|
|
40 | 37 |
|
30
20
10
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Källa: Arbetsförmedlingen.
I takt med att allt färre får ersättning från arbetslöshetsförsäkringen får de arbetsmarknadspolitiska insatserna, utöver att syfta till att föra den arbetssökande i eller närmare arbete, också en betydande roll för dennes ekonomiska situation genom möjligheten till aktivitetsstöd. Av förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbets- marknadspolitiska insatser framgår att arbetslösa som deltar i en insats kan få ersättning för deltagande i insatser. En person som lämnar etableringsuppdraget eller anvisas till jobb- och utvecklings- garantin efter att ha förbrukat 300 ersättningsdagar (normalfallet) erhåller aktivitetsstöd (inkomstrelaterat eller grundbelopp) utan tid- satt bortre gräns. Anvisningen sker per automatik till garantierna efter förbrukad a-kassa eller etableringsersättning.1 För den grupp som inte kvalificerat sig för ersättning från arbetslöshetsförsäk- ringen utgör aktivitetsstödet inte tillräcklig försörjning, men kan
1Aktivitetsstödet är högre för denna grupp än för dem som inte kvalificerat sig till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen.
86
SOU 2019:3 | Förväntningar på arbetsmarknadspolitiken |
likafullt utgöra ett värdefullt och ibland helt nödvändigt tillskott för den enskildes ekonomi.
Detta aktualiserar frågan hur nedgången påverkar Arbetsförmed- lingens insatser. En risk är att ett upplevt ansvar för en persons för- sörjning kan leda till insatser som främst syftar till att säkerställa att den enskilde anvisas till ett program för att därigenom kunna få ersättning, i stället för att fokusera på att erbjuda det stöd som är relevant för att personen ska komma i arbete eller utbildning.
En allt mindre andel av de arbetslösa erhåller arbetslöshetsersätt- ning, medan en stor del av de arbetslösa får ersättning genom aktivi- tetsstöd, utvecklingsersättning, etableringsersättning eller ekonomiskt bistånd. Utredningen bedömer att detta spelar en central roll för såväl Arbetsförmedlingens som kommunernas verksamhet för arbetslösa. Det finns samtidigt grundläggande skillnader mellan de olika ersätt- ningstyperna. Arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring med detaljerade försäkringsvillkor, ersättning för deltagande i en arbetsmarknadspolitisk insats är i likhet med sitt namn en ersättning för att delta i en insats som Arbetsförmedlingen erbjuder den arbets- sökande, medan det ekonomiska biståndet är avsett att vara samhällets yttersta skyddsnät.
De arbetsmarknadspolitiska programmen, vars roll främst får an- ses vara strukturpolitisk, har således fått en större betydelse även fördelnings- och stabiliseringspolitiskt. Som utredningen visade på i delbetänkandet kan nedgången i ersättningsberättigade från arbets- löshetsförsäkringen vara en förklaring till varför kommunerna, som då fått ett utökat försörjningsansvar, i allt högre utsträckning ägnar sig åt arbetsmarknadspolitiska insatser. Arbetslöshet är i dag det van- ligaste försörjningshindret för mottagare av ekonomiskt bistånd. Det har medfört ökad otydlighet kring roller och ansvar mellan stat och kommun som följd.
I utredningens uppdrag har inte ingått att utreda frågor gällande arbetslöshetsrelaterad ersättning. Det kan dock konstateras att det
idag saknas ett enhetligt och ändamålsenligt system för sådan ersätt- ning. Därutöver att Arbetsförmedlingens uppdrag enligt nuvarande styrning består i att tillhandahålla arbetsmarknadsstöd, inte att för- sörja arbetslösa.
87
Förväntningar på arbetsmarknadspolitiken | SOU 2019:3 |
Ökade behov av och möjligheter till utbildning
En försvårande faktor för att hitta ett arbete är kort utbildning. Breda strukturella förändringar har inneburit ökade kompetenskrav på arbetsmarknaden. Det finns i dag få jobb för personer med kort ut- bildning och gymnasieutbildning har i praktiken blivit ett inträdes- krav på den svenska arbetsmarknaden.
En stor andel av de inskrivna på Arbetsförmedlingen saknar full- ständig gymnasieutbildning. En bidragande orsak är att färre ung- domar lämnar gymnasieskolan med fullständiga betyg. Enligt Skol- verket går omkring tre fjärdedelar av alla elever som börjar på ett nationellt program på gymnasiet ut med en godkänd gymnasieexamen. Samtidigt kräver allt fler yrken i dag gymnasiekompetens, vilket gör att individer som saknar detta har svårare att nå en varaktig etable- ring på arbetsmarknaden. En stor del av de inskrivna arbetssökande på Arbetsförmedlingen kommer att behöva någon form av utbild- ningsinsats för att hitta ett arbete.
En rad politiska reformer har genomförts för att öka individers möjligheter att utveckla kompetens som motsvarar arbetsmarkna- dens behov, bl.a. genom utökade möjligheter till yrkesutbildning inom den kommunala vuxenutbildningen. Det har också blivit van- ligare med utbildningsinsatser i de arbetsmarknadspolitiska program- men. Mängden av utbildningsmöjligheter har dock medfört stora och ökande behov av information och stöd för att orientera sig bland dessa möjligheter. Arbetsförmedlingen har i större utsträckning fått i uppdrag att vägleda och anvisa de inskrivna till studier.
3.2.2Fler aktörer i arbetsmarknadspolitiken
Kommunala insatser inom arbetsmarknadspolitiken har ökat
Arbetsmarknadspolitiken är i huvudsak ett statligt ansvar. Men som konstaterats i delbetänkandet (SOU 2017:82) har kommunala arbets- marknadspolitiska åtgärder ökat i sådan omfattning att det kan vara relevant att tala om två parallella arbetsmarknadspolitiska system.
Iförsta hand är det personer som varit arbetslösa länge eller som inte har etablerat sig på arbetsmarknaden som kan bli föremål för såväl statliga insatser genom Arbetsförmedlingen som kommunala insatser. En förklaring till kommunernas ökade aktivitet är att många i dessa
88
SOU 2019:3 | Förväntningar på arbetsmarknadspolitiken |
grupper uppbär ekonomiskt bistånd och inte kvalificerat sig för er- sättning från arbetslöshetsförsäkringen. Det vanligaste försörjnings- hindret för dem som tar emot ekonomiskt bistånd är arbetslöshet.
Den ökande omfattningen av kommunala åtgärder och Arbets- förmedlingens tendens att anpassa sig efter dessa har bidragit till att det råder oklarhet kring vem som har ansvar för att anordna insatser för vissa arbetssökande. Det innebär en risk både för att kommun- erna och arbetsförmedlingen gör samma saker och för att arbetslösa kan falla mellan stolarna. Skillnader i hur kommunerna och Arbets- förmedlingen uppfattar det statliga åtagandet, och därmed ansvarsför- delningen dem emellan, påverkar också hur samverkan fungerar.
Fler aktörer erbjuder tjänster för arbetssökande
Mellan 1935–1993 var det inte tillåtet att bedriva privat arbetsför- medling i Sverige. Sedan bestämmelserna avskaffades har den offent- liga arbetsförmedlingen kompletterats med privata bemannings- och rekryteringsföretag. Enligt lagen om (1993:440) om privat arbets- förmedling är det dock förbjudet att ta betalt av den arbetssökande, vilket innebär att företagens affärsmodell bygger på att det är arbets- givare som utgör företagens uppdragsgivare och därmed betalar för att få stöd i sin rekrytering av arbetskraft. En arbetssökande med rätt profil utgör därmed ett medel för att nå arbetsgivarens mål att an- ställa. För Arbetsförmedlingen är affärs- eller verksamhetslogiken ofta den omvända. Myndighetens uppdrag är främst att bistå arbets- sökande i deras ansträngning att ta sig ur sin arbetslöshet. Kunskap om lediga platser och kontakt med arbetsgivare blir för dem ett vik- tigt medel för att nå målet.
På senare år har många rekryterings- och bemanningsföretag breddat sin verksamhet och arbetar nu även med stöd till arbetssök- ande. Detta har blivit möjligt genom att delta i Arbetsförmedlingens upphandlingar av tjänster. Rekryterings- och bemanningsföretag har därmed blivit en del i utförandet av Arbetsförmedlingens uppdrag.
En rad andra aktörer arbetar med olika typer av aktiviteter som liknar det arbete som sker på Arbetsförmedlingen. Parterna på arbets- marknaden äger trygghets- eller omställningsorganisationer som stöttar uppsagda personer i samband med omställning och många kom- muner har bildat arbetsmarknadsförvaltningar som jobbar med stöd
89
Förväntningar på arbetsmarknadspolitiken | SOU 2019:3 |
och matchning av arbetslösa personer som har eller riskerar att få behov av försörjningsstöd. Arbetsförmedlingen är följaktligen inte ensam om att leverera tjänster som är till för att underlätta match- ningen på arbetsmarknaden.
Slopat lagkrav om att annonsera lediga tjänster
Fram till 2007 var arbetsgivare som avsåg att anställa med vissa undan- tag skyldiga att anmäla platsen till den offentliga arbetsförmedlingen enligt lagen (1976:157) om allmän platsanmälan. I och med att lagen upphävdes förändrades Arbetsförmedlingens roll för arbetsmarknad- ens funktionssätt. Även om många arbetsgivare fortfarande annon- serar i Arbetsförmedlingens platsbank finns i dag ett stort antal andra kanaler för att sprida information om lediga tjänster. Många arbets- givare rekryterar också via informella kontakter och nätverk av olika slag.
3.3Kommande utmaningar för arbetsmarknadspolitiken
Att förutse vilka utmaningar arbetsmarknadspolitiken kommer möta i framtiden är vanskligt – framtidens arbetsmarknad är inte möjlig att förutse med hög exakthet. Men genom att analysera pågående trender är det åtminstone möjligt att göra kvalificerade antaganden och prognoser kring hur arbetsmarknaden kan komma att förändras och hur det statliga åtagandet därmed behöver utvecklas för att möta dessa förändringar. Utredningen har i detta avseende valt att särskilt lyfta fram kompetensförsörjningsutmaningen.
Förändringstakten på arbetsmarknaden är hög och det ställer krav på arbetskraftens omställningsförmåga. Nya arbetstillfällen och för- ändringar i befintliga arbetsuppgifter kommer medföra förändrade kompetenskrav. För många individer kommer dessa förändringar snabbt leda till nya möjligheter, medan andra behöver mer stöd för att hitta vägar framåt. För att arbetsmarknadspolitiken ska vara fortsatt relevant även för framtidens arbetsmarknad behöver dess verktyg vara anpassade efter de kompetensbehov som aktualiseras både av arbetslöshetens sammansättning och arbetsmarknadens krav.
90
SOU 2019:3 | Förväntningar på arbetsmarknadspolitiken |
3.3.1Höga och föränderliga kompetenskrav
Utbildning krävs allt oftare
Kompetenskraven på den svenska arbetsmarknaden har förändrats de senaste decennierna som en följd av breda strukturella föränd- ringar som ökad globalisering, snabb teknikutveckling, migration och demografiska förändringar. Förändringarna innebär att arbets- givare får behov av ny kompetens, ofta på en högre kvalifikationsnivå än tidigare. Huvuddelen av jobben på arbetsmarknaden kräver i dag en längre utbildning. En stor utmaning för arbetsmarknads- och utbildningspolitiken kommer bli att öka anställningsbarheten bland arbetslösa med kort utbildningsbakgrund.
Figuren nedan visar andelen arbetslösa utefter utbildningsnivå. Det är tydligt att andelen arbetslösa skiljer sig kraftigt mellan olika utbildningsnivåer – ju högre utbildning, desto lägre är andelen arbets- lösa, och mest markant är kanske den höga arbetslösheten bland personer som endast har förgymnasial utbildning.
Figur 3.3 Andelen arbetslösa efter utbildningsnivå
2005 till 2016, 15 74 år
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Förgymnasial utbildning |
| Gymnasial utbildning |
| ||
Eftergymnasial utbildning |
| Samtliga utbildningsnivåer |
|
Arbetskraftsundersökningarna (AKU), Statistiska centralbyrån (SCB).
91
Förväntningar på arbetsmarknadspolitiken | SOU 2019:3 |
Samtidigt som många av de arbetslösa saknar relevant kompetens för att kunna ta de lediga arbeten som finns är bristen på arbetskraft stor på flera delar av arbetsmarknaden (Konjunkturinstitutet 2016). Match- ningsproblemen på arbetsmarknaden måste därmed i många fall lösas med utbildning. Tillgång till kompetensutveckling utifrån arbetsmark- nadens efterfrågan blir en allt viktigare komponent i arbetsmark- nadspolitiken.
En ytterligare utmaning är yrkesverksammas möjligheter att ställa om till nya kompetenskrav till följd av en förändrad arbets- marknad. Även anställda behöver utveckla sina kompetenser så att de har den kompetens som krävs både för att behålla nuvarande arbete och för att hitta nytt arbete vid en eventuell omställnings- situation. Genom en ökad rörlighet på arbetsmarknaden, där yrkes- verksamma genom fortbildning kan fylla nya kompetensbehov, kan befintliga arbetstillfällen frigöras för individer som i dag står utanför arbetsmarknaden.
Förlust av jobb till följd av digitalisering?
Ett flertal studier har försökt uppskatta konsekvenserna av teknik- utveckling, framför allt automatisering och digitalisering, för antalet arbetstillfällen. Uppskattningarna har dock givit olika resultat. År 2014 presenterade forskaren Stefan Fölster en analys som appli- cerade de amerikanska forskarna Frey och Osbornes (2013) metod för att skatta automatiseringssannolikheter för yrken på en svensk kontext. Fölster räknade med att 53 procent av de svenska jobben skulle kunna automatiseras inom 20 år. Året efter publicerades en ny rapport där Fölster (2015) kompletterat analysen med uppskatt- ningar om att nya jobb även kommer skapas till följd av digitalisering och inkomstökningar. Fölster drog slutsatsen att antalet nya jobb möjligtvis inte helt kommer kompensera för förlusterna till följd av digitaliseringen och uppskattade en nettoförlust av jobb på 15–16 pro- cent.
Konsultfirman McKinsey (2017) har undersökt hur europeiska länder som ligger i digital framkant kommer att påverkas av auto- matisering. Slutsatsen är att införandet av automatisering och arti- ficiell intelligens, AI, väntas leda till fler jobb – och inte färre – i länder som med hög digitalisering. I Sverige beräknas enligt samma
92
SOU 2019:3 | Förväntningar på arbetsmarknadspolitiken |
studie automatisering och AI-teknik öka BNP-tillväxten med 1,3 pro- centenheter per år och skapa 300 000 nya jobb till år 2030.
I en analys gjord på uppdrag av OECD 2016 dras slutsatsen att cirka 9 procent av jobben inom de nordiska länderna riskerar att försvinna till följd av automatisering. Denna nivå är betydligt lägre än den nettoförlust som Fölster uppskattade.
Polariseringen på arbetsmarknaden?
Genom empiriska undersökningar har man kunnat konstatera att det under de senaste årtiondena har skett en så kallad ”urgröpning” av arbetsmarknaden i många OECD-länder. Denna urgröpning innebär att andelen arbetstagare som befinner sig i mellansegmentet har minskat relativt både de lägre och högre segmenten.
Flera aktuella empiriska studier av OECD-länder, däribland USA, Storbritannien och Tyskland, visar ett samstämmigt mönster: syssel- sättningsandelarna i typiska hög- och låglönejobb ökar samtidigt som de minskar i jobb med mer genomsnittliga löner (Acemoglu och Autor 2010). För de flesta länder tycks denna jobbpolarisering ha startat under tidigt 1990-tal för att sedan fortsätta under 2000-talet. För varje enskilt land kan jobbpolariseringen ha flera specifika för- klaringar, men det snarlika internationella mönstret indikerar att det också finns vissa gemensamma och övergripande faktorer.
En av de första och inflytelserika studierna kring just polarisering är Katz och Autor (1999). I deras forskningsöversikt över lönestruk- turen och dess utveckling på den amerikanska arbetsmarknaden fann författarna att det hade skett en betydlig förändring, där skillnader i inkomster har ökat över tid. Vissa efterkommande forskare har dock menat att skillnaderna i inkomst i USA inte har vuxit lika mycket under sent 1990-tal och 2000-talet, exempelvis Lemieux (2006) och Card och DiNardo (2002).
Samtidigt har flertalet andra studier hittat bevis för hypotesen att jobbpolariseringen ökar: Autor et al (2006) finner att det har skett en stadig ökning av ojämlikheten mellan 1979 och 2004 i USA och Goos och Manning (2007) finner att jobbpolariseringen har ökat i Storbritannien från 1975 till 1999. I Goos et al (2009) fann man att det har skett en liknande jobbpolarisering i 16 europeiska länder under 1993 till 2006. Dustmann et al (2009) har visat att lönespridning eller
93
Förväntningar på arbetsmarknadspolitiken | SOU 2019:3 |
ojämlikheten har ökat i både Tyskland och USA, vilket de menar främst är till följd av teknologisk utveckling. Holzer (2015) pekade på att arbeten i det mellanskiktet även håller på att bytas ut från mer administrativa eller produktionsinriktade arbeten till arbeten som kräver mer eftergymnasial utbildning.
Konsensus kring resultaten till trots finns det en större oenighet kring de underliggande orsakerna till jobbpolariseringens framväxt. Det finns skillnader mellan länder i Europa och USA som gör att resultat från studier på en amerikansk kontext inte direkt kan över- sättas till att gälla för europeiska eller svenska kontexter och vice versa. Akademiska studier som fokuserar på en svensk kontext är dock mycket färre än de som antingen fokuserar på enbart USA eller ett större antal länder i Europa samtidigt. En av de nyare studierna om jobbpolarisering som använder sig av svenska data är Adermon och Gustavsson (2015). De har använt statistik från 1975 fram till 2005, för att undersöka huruvida det har skett en polarisering på den svenska arbetsmarknaden. De fann att det över den studerade tids- perioden har skett en polarisering, vilket innebär att arbeten som tillhör de lägre respektive högre betalda segmenten på arbetsmark- naden har ökat relativt arbeten som ger en medelinkomst.
Korpi och Tåhlin (2011) studerade förändringar i ojämlikheten på Sveriges arbetsmarknad under 1970 till 2005. I breda drag kom författarna fram till att ökningen i löneskillnader tog fart efter 1980 och att lägre utbildade har haft en sämre löneutveckling samt en lägre ökning i sysselsättning jämfört med högre utbildade.
I en studie från 2013 (Åberg 2013) försöker författaren ta reda på om förändringen som skett på arbetsmarknaden har präglats av en uppkvalificering eller inte. Åberg finner dock att arbetsmarknaden efter millennieskiftet har präglats mer av jobbpolarisering än upp- kvalificering. Låglönearbeten har även vuxit i högre takt än andra arbetskategorier i Sverige. Liknande det internationella mönstret, ökar efterfrågan på personer med en högre utbildning samtidigt som efterfrågan på lägre utbildade, exempelvis personer utan gymnasie- examen, minskar (Breman och Felländer, 2014).
Polarisering på arbetsmarknaden hör även ihop med teknologisk förändring och nationalekonomisk forskning har på senare tid foku- serat i större utsträckning på hur arbetsuppgifter i sig har påverkats av en ökad digitalisering där forskningen i hög utsträckning tidigare har fokuserat på individers humankapital (Adermon och Gustavsson,
94
SOU 2019:3 | Förväntningar på arbetsmarknadspolitiken |
2015b). I Sverige finner Adermon och Gustavsson (2015b) att det har skett en tydlig jobbpolarisering mellan 1990 och 2005, men inte innan dess. De beräknar även att ungefär 40 procent av den polari- sering som skett på arbetsmarknaden kan härledas till en ökad digi- talisering.
3.3.2Beredskap för framtidens arbetsmarknad
I sin analys tar Adermon och Gustavsson (2015b) upp utbildnings- insatser som en förändring som kan vara nödvändig för att möta framtidens behov. De menar att det inom utbildningssystemet kan behöva läggas en större vikt på utbildningar som lär ut exempelvis kreativa och sociala förmågor, vilket är egenskaper som åtminstone i nuläget bedöms som svåra att ersätta med teknologi.
Det finns ett tydligt samband mellan utbildningsnivå och sanno- likheten för ens yrke att bli automatiserat, där en högre utbildnings- nivå är korrelerat men lägre sannolikhet för automatisering. Därmed är personer med en lägre utbildningsnivå generellt mer utsatta för potentiell automatisering. Det innebär generellt sett att lägre utbildade löper högst risk att se sina yrken automatiseras, vilket innebär en större sårbarhet för dessa grupper samt att det i längden skulle kunna innebära en ännu större polarisering i samhället.
För att sysselsättningen inte ska påverkas negativt kan det därför behövas utbildningsinsatser, incitament för att utbilda sig samt för- ändringar i utbildningssystemen. Dagens utbildningssystem, som i huvudsak bygger på att den utbildning som har förvärvats ska till- godose en person med tillräcklig kunskap för ett helt yrkesliv, kan komma att bli mer och mer förlegat. För att möta framtidens arbets- marknad behöver en kontinuerlig kompetensutveckling möjliggöras under hela livet. Förändringar kan komma därmed komma att be- hövas både i utbildningssystemen, i arbetsmarknadspolitiken, och i gränslandet däremellan.
Långtidsutredningens huvudbetänkande från 2015 bedömde att en omställning på arbetsmarknaden kräver tydligare fokus på utbild- ning och omställning. Behovet av omställning kommer att vara nöd- vändigt inom sektorer där efterfrågan på arbetskraft blir större. Även
95
Förväntningar på arbetsmarknadspolitiken | SOU 2019:3 |
matchningsproblematiken kan enligt utredningen komma att mot- verkas om individer väljer rätt utbildning som efterfrågas på arbets- marknaden.
96
SOU 2019:3 | Förväntningar på arbetsmarknadspolitiken |
Referenser
Arbetsförmedlingen (2018). Arbetsmarknadsrapporten 2018.
Acemoglu, Daron och Autor, David. (2010). Skills, Tasks and Tech- nologies: Implications for Employment and Earnings. NBER Work- ing Paper No. 16082. Utgiven i juni 2010.
Adermon, Adrian och Gustavsson, Magnus. (2015a). Job Polari- zation and Task‐Biased Technological Change: Evidence from Sweden, 1975–2005. The Scandinavian Journal of Economics, 117(3), 878-917.
Adermon, Adrian och Gustavsson, Magnus. (2015b). SNS Analys nr 28. Teknisk utveckling och jobbpolarisering. SNS Analys.
Arbetsförmedlingen (2018). Arbetsmarknadsrapporten 2018.
Autor, D., Katz, L. F., & Kearney, M. (2006, May). The Polarization of the U.S. Labor Market. American Economic Review: Papers and Proceedings (Vol. 96, No. 2, pp. 189–194).
Breman, A., & Felländer, A. (2014). Diginomics – nya ekonomiska drivkrafter. Ekonomisk debatt, 42(6), 28–38.
Card, D., & DiNardo, J. E. (2002). Skill-biased technological change and rising wage inequality: Some problems and puzzles. Journal of labor economics, 20(4), 733–783.
Dir. 2016:56. Det statliga åtagandet för en väl fungerande arbetsmark- nad och Arbetsförmedlingens uppdrag. Kommittédirektiv beslutat vid regeringssammanträde den 22 juni 2016.
Dustmann, C., Ludsteck, J., & Schönberg, U. (2009). Revisiting the German wage structure. The Quarterly Journal of Economics, 124(2), 843–881.
Elliott, Stuart W. Computers and the Future of Skill Demand. OECD Publishing, Paris.
Frey, C. B. och Osborne, M. A. (2013). The Future of Employment: How suscepteble are Jobs to Computerisation? OMS Working Papers, September 18.
Fölster, Stefan. (2014). Vartannat jobb automatiseras inom 20 år
–utmaningar för Sverige. SSF, Stiftelsen för strategisk forskning.
Fölster, Stefan. (2015). Den nya jobben i automatiserings tidevarv. SSF, Stiftelsen för strategisk forskning.
97
Förväntningar på arbetsmarknadspolitiken | SOU 2019:3 |
Goos, M., & Manning, A. (2007). Lousy and lovely jobs: The rising polarization of work in Britain. The review of economics and statistics, 89(1), 118–133.
Goos, M., Manning, A., & Salomons, A. (2009). Job polarization in Europe. The American Economic Review, 99(2), 58–63.
Katz, L. F., Autor, D. (1999). Changes in the wage structure and earnings inequality. Handbook of labor economics, 3, 1463–1555.
Korpi, T., & Tåhlin, M. (2011). Changing work-life inequality in Sweden: Globalization and other causes. Globalized labour markets and social inequality in Europe: A comparative analysis, 177–210.
Lemieux, T. (2006). Increasing residual wage inequality: Composition effects, noisy data, or rising demand for skill?. The American Eco- nomic Review, 96(3), 461–498.
Långtidsutredningen (2015). Huvudbetänkande. Betänkande av Lång- tidsutredningen. SOU 2015:104.
McKinsey (2017). Jobs lost, jobs gained: Workforce transitions in a time of automation. McKinsey Global Institute.
Åberg, R. (2013). Tjugohundratalets arbetsmarknad – fortsatt uppkvali- ficering eller jobbpolarisering. Ekonomisk debatt, 41(2), 6–15.
98
4 Ett ändamålsenligt uppdrag
Utredningen ska enligt kommittédirektiven särskilt analysera om Arbetsförmedlingen som huvudsaklig statlig aktör för en väl funge- rande arbetsmarknad och som ansvarig för en verksamhet som är till- gänglig och likvärdig för arbetssökande och arbetsgivare i hela landet har ett ändamålsenligt uppdrag. Vidare ska förslag om förändringar som, utifrån utredningens analyser, kan göra det statliga åtagandet för arbetsmarknadspolitiken mer effektivt och tydligt lämnas. I detta ingår att lämna fullständiga författningsförslag som bedöms nödvän- diga för att genomföra föreslagna förändringar.
Med Arbetsförmedlingens uppdrag avses de samlade uppgifter som särskilt faller på Arbetsförmedlingen och som framgår av för- fattning. Förordningen (2007:1030) om instruktion för Arbetsför- medlingen (instruktionen) är det grundläggande instrumentet för regeringens styrning av myndighetens verksamhet. Här bestäms bland annat myndighetens uppgifter och dess ledningsform. Huvudregeln är att alla förvaltningsmyndigheter under regeringen har en instruk- tion.
Utredningen bedömer att Arbetsförmedlingens instruktion, som den ser ut i dag, inte ger en rättvisande bild av myndighetens verk- samhet. Myndighetens uppdrag bör vidare i vissa delar omformule- ras, för att bättre spegla utredningens uppfattning om vilka uppgifter som bör utföras i verksamheten, bland annat med hänsyn tagen till de förslag som utredningen lägger i övrigt. Utredningen inför också ett nytt begrepp i instruktionen – arbetsmarknadsstöd1 – för att be- teckna det stöd som Arbetsförmedlingen ger.
1Med arbetsmarknadsstöd avses praktiskt och ekonomiskt stöd. Praktiskt stöd utgörs av bland annat platsförmedling och utbildning, ekonomiskt stöd utgörs av bland annat anställnings- stöd. Begreppet definieras närmare i kapitel 2 och beskrivs vidare i avsnitt 12.1.3 i kapitel 12.
99
Ett ändamålsenligt uppdrag | SOU 2019:3 |
Mot bakgrund av de ändringar som beskrivs i detta kapitel har utredningen funnit att det är lämpligast att föreslå en ny instruktion. Att enbart föreslå ändringar i befintlig instruktion riskerar att göra instruktionen svår att överskåda och förstå. Arbetsförmedlingens uppdrag bedöms genom den nya instruktionen bli tydligt och ända- målsenligt. Sammantaget innebär förslaget ett ändamålsenligt upp- drag för Arbetsförmedlingen.
Kapitlet inleds med en kortfattad beskrivning av gällande riktlin- jer för utformning av instruktioner för statliga myndigheter. I det avsnitt som följer beskrivs Arbetsförmedlingens nuvarande instruk- tion, med fokus på de huvudsakliga uppgifterna. Därefter redogörs för utredningens förslag till ny instruktion och avslutningsvis redo- görs för de konsekvenser som förslaget bedöms medföra. Några alter- nativa lösningar har inte övervägts.
4.1Riktlinjer för myndigheters instruktioner
I detta avsnitt redogörs för övergripande delar av regeringskansliets riktlinjer för myndigheternas instruktioner. Syftet är att ge en bild av vad en instruktion ska innehålla och vad den inte bör innehålla.
Myndighetsförordningen (2007:515) är direkt tillämplig för alla förvaltningsmyndigheter under regeringen. Där anges ledningsfor- mer, ansvar och uppgifter, myndighetens organisation, ärendenas handläggning, arbetsgivarpolitik, anställningar och processbehörig- het. Det framgår också att myndigheterna ska tillhandahålla infor- mation om sin verksamhet. Av det skälet kan en instruktion hållas kortfattad, då den enbart ska tydliggöra de uppgifter som avser den enskilda myndighetens uppdrag (prop. 2009/10:175). Undantag från eller kompletteringar av bestämmelser i myndighetsförordningen anges i instruktionen. I övrigt bör bestämmelser som framgår av annan författning inte tas in. Här kan nämnas att förvaltningslagen (2017:900) reglerar hur ärenden ska handläggas och 3 § avgiftsför- ordningen (1992:191) reglerar att myndigheter inte får ta ut en avgift utan ett bemyndigande.2
2När det gäller bemyndigande om avgifter ska rätten att ta ut en avgift, besluta om avgiftens storlek och disponera intäkterna framgå av instruktionen.
100
SOU 2019:3 | Ett ändamålsenligt uppdrag |
I instruktionen ska myndighetens huvudsakliga uppdrag anges. Samtliga uppgifter ska dock inte regleras i instruktionen. Om det till exempel finns uppgifter som ska utföras under en period som är kortare än tre år, om det finns en koppling till finansieringen av myn- dighetens verksamhet eller om det behövs en utförlig beskrivning av vad som ska utföras, bör uppgiften regleras i ett annat beslut. Ett så- dant beslut kan vara myndighetens regleringsbrev. Detsamma gäller för mål; de brukar inte anges i instruktionen.3 I instruktionen ska dock särskilda krav som har koppling till exempelvis jämställdhets- politiken, integrationspolitiken och ungdomspolitiken anges.
Instruktionen ska även utformas på ett sätt som är lämpligt i för- hållande till redovisning av verksamheten. Det följer av 3 kap. 1 § för- sta stycket förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetun- derlag. Myndighetens redovisning ska utformas så att den kan utgöra ett underlag för regeringens bedömning av myndighetens resultat och genomförande av verksamheten. Den ska utgå från de uppgifter som framgår av myndighetens instruktion samt de mål och krav som regeringen har angett i regleringsbrev eller något annat beslut. Redo- visningen ska innehålla analyser och bedömningar av verksamhetens resultat och dess utveckling.4
Det finns vidare en generell grundstruktur för myndigheters in- struktioner.5 Strukturen kan kompletteras genom att lägga till rubri- ker om det behövs för att förbättra överskådligheten.
En myndighets namn anges enbart i instruktionens inledande be- stämmelse, därefter används ”myndigheten”.
4.2Arbetsförmedlingens instruktion
I detta avsnitt beskrivs Arbetsförmedlingens nuvarande instruktion och dess struktur utifrån en kategorisering av vad som regleras i in- struktionen. Vidare redogörs för ett tidigare förslag till ny instruk- tion för Arbetsförmedlingen.
3Se även prop. 2009/10:175.
4Före den 1 januari 2019 saknades ”mål och krav” samt kravet på att redovisningen ska inne- hålla analyser och bedömningar av verksamhetens resultat och dess utveckling.
5Den generella grundstrukturen innehåller följande rubriker: Uppgifter, Samverkan, Ledning, Organisation, Särskilda organ, Anställningar och uppdrag, Personalansvarsnämnd, Tillämplig- heten av vissa förordningar, Avgifter, Rätt att meddela föreskrifter, Undantag från myndig- hetsförordningen, Överklagande.
101
Ett ändamålsenligt uppdrag | SOU 2019:3 |
4.2.1Uppgifter och struktur
I Arbetsförmedlingens instruktion regleras i dag olika typer av upp- gifter och mål och därtill bland annat prioriteringar och preciseringar av hur verksamheten ska utformas. De befintliga bestämmelserna i Arbetsförmedlingens instruktion kan kategoriseras på följande vis:
•Portalparagrafen (1 §)
•Huvuduppgift, prioritering och mål (2 §)
•Hur verksamheten ska utformas (3 §)
•Andra uppgifter (4 §)
•Särskilda ansvarsområden (5–6 §§)
•Medverkan i EU-arbetet (7 §)
•Tjänsteexport (8 §)
•Övriga uppgifter (9–13 §§)
•Samverkan (14–15 §§)
•Ledning och organisation (16–25 §§)
•Tillämpligheten av vissa förordningar (26 §).
De två första paragraferna i förordningen med instruktion för Ar- betsförmedlingen kan sägas vara kärnan i vad myndigheten är satt att göra. I 1 § anges att Arbetsförmedlingen ansvarar för den offentliga arbetsförmedlingen och dess arbetsmarknadspolitiska verksamhet. Av 2 § följer att Arbetsförmedlingen ska verka för att förbättra arbets- marknadens funktionssätt genom att effektivt sammanföra dem som söker arbete med dem som söker arbetskraft, prioritera dem som befinner sig långt från arbetsmarknaden och bidra till att stadig- varande öka sysselsättningen på lång sikt.
I 3 § ställs åtta krav på verksamhetens utformning. Den ska ut- formas så att:
1.den bedrivs på ett effektivt, enhetligt och rättssäkert sätt,
2.arbetssökande och arbetsgivare har tillgång till en likvärdig ser- vice i hela landet,
102
SOU 2019:3 | Ett ändamålsenligt uppdrag |
3.den anpassas till skilda förutsättningar och behov i olika delar av landet,
4.den leder till ökad geografisk och yrkesmässig rörlighet bland de arbetssökande,
5.den anpassas efter den enskildes förutsättningar,
6.den inte snedvrider konkurrensförutsättningarna på arbetsmark- naden,
7.den inte bidrar till att arbetstillfällen trängs undan, såvida det inte kan anses arbetsmarknadspolitiskt motiverat, samt
8.den främjar mångfald och jämställdhet samt motverkar diskrimi- nering i arbetslivet och en könsuppdelning på arbetsmarknaden.
Därefter anges i 4 § att Arbetsförmedlingens ska:
1.säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställ- ningsförsäkring,
2.anlita kompletterande aktörer för att snabbt och effektivt få arbets- sökande i arbete,6
3.aktivt inhämta information om lediga arbeten,
4.analysera, följa upp och utvärdera hur myndighetens verksamhet och de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna påverkar arbetsmark- nadens funktionssätt,
5.göra bedömningar av arbetsmarknadsläget för att tillhandahålla beslutsunderlag för den framtida arbetsmarknadspolitiken.
6.bistå myndigheter och andra som bedriver uppföljning och ut- värdering inom Arbetsförmedlingens verksamhetsområde, samt
7.säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bi- dragsbrott samt i detta arbete samverka med berörda parter.
6Bestämmelsen om att Arbetsförmedlingen ska anlita kompletterande aktörer för att snabbt och effektivt få arbetssökande i arbete är snarast att se som ett krav på verksamhetens utform- ning, i linje med regleringen av kraven i 3 §.
103
Ett ändamålsenligt uppdrag | SOU 2019:3 |
I 5 och 6 §§ regleras särskilda ansvarsområden; handikappfrågor in- om arbetsmarknadspolitiken respektive att nyanlända invandrare er- bjuds insatser som främjar en snabb och effektiv etablering på arbets- marknaden.
I 7 § regleras Arbetsförmedlingens medverkan i EU-arbetet och i 8 § ges Arbetsförmedlingen befogenhet att bedriva viss tjänsteex- port. I 9, 11 och 12 §§ (10 § är upphävd) regleras myndighetens skyl- dighet att redovisa åtgärder med anledning av Inspektionen för arbets- löshetsförsäkringens identifierade brister vid granskning, att anställda ska delta i länsstyrelsens handläggning av ett ärende som har sam- band med Arbetsförmedlingens uppgifter och att utföra vissa upp- gifter som följer av annan författning. De senare rör arbetslöshets- försäkringen, arbetstillstånd, vissa anställningsfrämjande åtgärder samt totalförsvaret.
I 13 § anges att Arbetsförmedlingen i övrigt har de uppgifter som framgår av förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspoliti- ska verksamheten eller av lag eller annan förordning.
Därefter framgår av 14 § att Arbetsförmedlingen ska samverka med vissa myndigheter inom ramen för rehabiliteringsområdet. När det gäller unga med funktionshinder ska samverkan ske med skolan och Försäkringskassan (15 §).
De uppgifter som regleras i Arbetsförmedlingens nuvarande in- struktion beskrivs mer ingående i kapitel 13, med fokus på vilka de- lar av dessa uppgifter som innebär myndighetsutövning. Uppgiften att aktivt säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställningsförsäkring redogörs därutöver närmare för i kapitel 6.
När det gäller ledning och organisation anges bland annat att myn- digheten leds av en styrelse, att generaldirektören är myndighets- chef, att det ska finnas en central enhet för omprövning, ett partsråd, en överdirektör och en personalansvarsnämnd. Slutligen anges att Ar- betsförmedlingen ska tillämpa internrevisionsförordningen (2006:1228) och personalföreträdarförordningen (1987:1101).
4.2.2Tidigare förslag till ny instruktion för Arbetsförmedlingen
Inom ramen för en översyn av det arbetsmarknadspolitiska regel- verket lämnade Arbetsmarknadsdepartementet förslag till en ny in- struktion för Arbetsförmedlingen (Ds 2014:29). Översynen syftade
104
SOU 2019:3 | Ett ändamålsenligt uppdrag |
till ett tydligare och mer samlat regelverk som skulle skapa förut- sättningar för en effektivare verksamhet hos Arbetsförmedlingen. Översynen var i huvudsak redaktionell och den instruktion som depart- ementet lämnade förslag om överensstämde i stort med den befint- liga instruktionen. Nedan redogörs för ett urval av departementets föreslag till förändringar:
1.I portalparagrafen (1 §) angavs att Arbetsförmedlingen ska bedri- va offentlig arbetsförmedling och sådan annan arbetsmarknads- politisk verksamhet som framgår av förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten (verksamhetsförord- ningen).
2.Det föreslogs en bestämmelse om att Arbetsförmedlingen ska främja jämställdhet.
3.Uppgiften att säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställningsförsäkring lyftes upp till 2 §.
4.Strukturella justeringar i form av ändrade rubriker, som ansluter till riktlinjerna för instruktioner, och omflyttning av bestämmel- ser, föreslogs.
5.Den generella bestämmelsen om samverkan med andra aktörer på arbetsmarknaden, såsom arbetsmarknadens parter, andra myndig- heter, kommuner, enskilda företag och organisationer, föreslogs flyttas från verksamhetsförordningen till instruktionen.
Remissinstanserna var generellt positiva till förslagna förändringar. Trots detta infördes ingen ny instruktion. Däremot har till exempel bestämmelsen om jämställdhet införts i nuvarande instruktion.
4.3Förslag och bedömningar
4.3.1En ny instruktion för Arbetsförmedlingen
Förslag: En ny förordning med instruktion för Arbetsförmed- lingen införs och förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen upphävs.
105
Ett ändamålsenligt uppdrag | SOU 2019:3 |
De uppgifter som framgår av Arbetsförmedlingens instruktion bör sammantaget ge en god bild av myndighetens huvudsakliga verksam- het, vara lämpliga för att redovisa verksamhetens resultat och vara formulerade som uppgifter. Instruktionens struktur bör vidare över- ensstämma med regeringskansliets riktlinjer. Bestämmelser som inte är nödvändiga ska undvaras.
Utredningen bedömer att Arbetsförmedlingens nuvarande instruk- tion inte uppfyller dessa kriterier. Myndighetens uppdrag, såsom det formuleras i instruktionen, är mot bakgrund av detta inte ändamåls- enligt och utredningen lämnar därför förslag till en ny förordning med instruktion för Arbetsförmedlingen.
Myndighetens huvudsakliga verksamhet utgörs i dag av att erbjuda arbetsmarknadsstöd till arbetssökande anmälda vid myndigheten. I huvudsak utgörs detta stöd av praktiskt stöd som syftar till att de arbetssökande ska stärka sin kompetens och därmed närma sig arbets- marknaden, samt av ekonomiskt stöd som syftar till att de arbets- sökande ska få eller bibehålla ett arbete. En begränsad del av arbets- marknadsstödet utgörs av platsförmedling. Detta bör framgå av myn- dighetens instruktion. En sådan förändring av uppdraget bör även avspeglas i myndighetens namn, vilket behandlas i avsnitt 4.3.9. I avsnitt 4.3.3 redogörs för den närmare preciseringen av bestäm- melsen om arbetsmarknadsstöd.
Den nya instruktionen innefattar därtill i huvudsak uppgifter och inte andra typer av bestämmelser, i syfte att ytterligare tydliggöra myndighetens uppdrag. Det innebär att prioriteringar och krav på verksamhetens utformning flyttas till annan förordning.
Vidare koncentreras bestämmelser om samverkan till instruktio- nen och särskilda bestämmelser om samverkan med kommuner re- spektive regionalt utvecklingsansvariga aktörer läggs till. Ytterligare några uppgifter införs i instruktionen mot bakgrund av den analys och de förslag som återfinns i betänkandet.7
Slutligen genomförs vissa justeringar av instruktionens struktur i förhållande till nuvarande instruktion, för att i ökad utsträckning följa gällande riktlinjer för myndigheters instruktioner.
Förslaget beskrivs och motiveras närmare i de avsnitt som följer.
7Den analys och de förslag som har gett upphov till nya bestämmelser i instruktionen åter- finns i kapitel 6, 7, 9, 10 och 11.
106
SOU 2019:3 | Ett ändamålsenligt uppdrag |
4.3.2Fokus flyttas från förmedling av arbeten till olika former av arbetsmarknadsstöd
Förslag: Arbetsförmedlingens övergripande uppdrag formuleras
på följande sätt: Arbetsförmedlingen är förvaltningsmyndighet för frågor som har sin grund i arbetsmarknadspolitiken och an- svarar för den offentliga arbetsförmedlingen. Verksamheten be- står huvudsakligen i att erbjuda arbetsmarknadsstöd till den som är anmäld hos myndigheten.
Begreppet ”den offentliga arbetsförmedlingen” signalerar att myn- dighetens ansvar huvudsakligen omfattar förmedling av arbeten. Av
4.3.1framgår att detta inte ger en rättvisande bild av den verksamhet som myndigheten i dag bedriver. Bestämmelsen har en historisk grund. Fram till 1990-talet rådde ett offentligt arbetsförmedlings- monopol. Detta avskaffades 1993 och ett av huvudsyftena med denna förändring var att öka den offentliga arbetsförmedlingens effekti- vitet genom att konkurrensutsätta den platsförmedlande funktio- nen.8 En av få begränsningar för de privata arbetsförmedlingarnas verksamhet är sedan dess att det är förbjudet att ta betalt av de som söker arbete.
I dag finns en privat marknad för arbetsförmedling för arbetssö- kande som har arbete (ombytessökande) samt för arbetssökande som är arbetslösa men som står relativt nära arbetsmarknaden. Det rör sig om omställningsorganisationer som arbetsmarknadens parter står bakom, privata bemannings- och rekryteringsföretag samt internetbaserade aktörer. Det är också vanligt att arbetsgivare sköter sin egen kompetensförsörjning via annonsering och informella kontakter. Behovet av en offentlig aktör som förmedlar arbeten för dessa arbetssökande är därför inte lika stort i dag som det historiskt har varit. En stor del av de arbetssökande som i dag är anmälda hos Arbetsförmedlingen bedöms emellertid stå långt ifrån arbetsmark- naden. Dessa arbetssökande kan i regel inte direkt matchas till arbete genom platsförmedling. För att kunna sammanföra arbetssökande och arbetsgivare behövs därför i regel andra typer av stöd föregå eller erbjudas i anslutning till platsförmedling, exempelvis utbildning eller anställningsstöd.
8SOU 1990:31 och SOU 1992:116.
107
Ett ändamålsenligt uppdrag | SOU 2019:3 |
Utredningen inför i instruktionen ett nytt begrepp – arbets- marknadsstöd – för att beteckna det stöd som Arbetsförmedlingen ger. Arbetsmarknadsstödet utgör kärnan i det statliga åtagandet för arbetsmarknadspolitiken och ska riktas till de arbetssökande som bedöms stå längst ifrån arbetsmarknaden. Uppgiften att erbjuda arbetsmarknadsstöd bör mot bakgrund av detta framgå direkt av instruktionen.
Utgångspunkt för arbetsmarknadsstödet ska vara behoven hos de som är anmälda som arbetssökande hos myndigheten. Detta innebär att myndighetens huvudsakliga uppdrag inte omfattar stöd som ut- går från en viss arbetsgivares behov av arbetskraft, annat än i det fall detta behov kan tillgodoses genom arbetssökande som är anmälda hos myndigheten och som bedöms vara i behov av stöd.
Vidare innebär regleringen av Arbetsförmedlingens ansvar för att erbjuda arbetsmarknadsstöd att myndighetens ansvar avgränsas från det ansvar för stödjande insatser som ligger inom ramen för andra myndigheters ansvarsområden. Socialt stöd utgör exempelvis inte arbetsmarknadsstöd. Arbetsförmedlingen ska i stället för att erbjuda socialt stöd därför samordna sitt arbetsmarknadsstöd med kommu- nernas sociala stöd till den enskilde.
Ett tydligt och sammanhållet ansvar för att erbjuda arbetsmark- nadsstöd för samtliga arbetssökande som är anmälda vid myndighe- ten krävs för att Arbetsförmedlingen ska ha möjlighet att ackumu- lera kunskap om vilken effekt olika typer av arbetsmarknadsstöd ger för olika målgrupper.
Myndighetens ansvar tydliggörs och avgränsas på motsvarande sätt i förhållande till andra myndigheter genom det tillägg i instruk- tionen som anger att Arbetsförmedlingen är förvaltningsmyndighet för frågor som har sin grund i arbetsmarknadspolitiken.
4.3.3Närmare precisering av arbetsmarknadsstödet
Förslag: Begreppet arbetsmarknadsstöd definieras på följande sätt i den nya instruktionen:
Med arbetsmarknadsstöd avses ekonomiskt och praktiskt stöd i syfte att
1. den som söker arbete ska komma närmare arbetsmarknaden,
108
SOU 2019:3 | Ett ändamålsenligt uppdrag |
2.sammanföra den som söker arbete med den som söker arbets- kraft, eller
3.den som har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga ska kunna behålla ett arbete.
Arbetsförmedlingen ska genom arbetsmarknadsstödet bidra till en varaktigt högre sysselsättning och lägre arbetslöshet.
Trots att mål normalt inte regleras i instruktionen har utredningen funnit ett behov att ange mål för verksamheten i förhållande till det arbetsmarknadsstöd som myndigheten ansvarar för, för att stävja att den enskilde handläggaren behöver göra sådana överväganden i det dagliga arbetet. I instruktionen preciseras därför tre syften med arbetsmarknadsstödet, vilka är ämnade att täcka in alla subventioner, arbetsmarknadsprogram och andra insatser som förekommer i dag.
Något särskilt kan sägas om de två första punkterna. Att bidra till att arbetssökande kommer närmare arbetsmarknaden, exempelvis ge- nom kompetenshöjande insatser, kan ibland kallas för att de arbets- sökande rustas. Att sammanföra den som söker arbete med den som söker arbetskraft kan ibland kallas för matchning. Utredningen har valt att inte använda dessa begrepp i den nya instruktionen, dels på grund av att det saknas en tydlig och enhetlig användning av dessa begrepp, dels på grund av att de inte förekommer i någon annan för- fattning inom arbetsmarknadsområdet.
Det praktiska och ekonomiska arbetsmarknadsstöd som Arbets- förmedlingen ansvarar för syftar dels till att arbetssökande ska kom- ma i sysselsättning (utan ekonomiskt stöd) och uppnå egen varaktig försörjning, dels till att främja delaktighet på arbetsmarknaden för personer med funktionsnedsättning som innebär arbetshinder. Myn- digheten ska genom arbetsmarknadsstödet bidra till en varaktigt hög- re sysselsättning och lägre arbetslöshet.9
9Begreppet ekonomiskt stöd avser inte arbetslöshetsersättning eller annan ersättning till den enskilde vid arbetslöshet. Se definition i kapitel 2.
109
Ett ändamålsenligt uppdrag | SOU 2019:3 |
4.3.4Prioriteringar och krav på utförandet flyttas till verksamhetsförordningen
Förslag: I förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspoli- tiska verksamheten anges att:
Den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska utformas så att
1.den bedrivs på ett effektivt, enhetligt och rättssäkert sätt,
2.de som står långt ifrån arbetsmarknaden prioriteras,
3.den anpassas till enskildas behov och förutsättningar i hela lan- det,
4.den som söker arbete erbjuds likvärdig service i hela landet,
5.den inte snedvrider konkurrensförutsättningarna på markna- den såvida det inte är arbetsmarknadspolitiskt motiverat, och
6.den inte bidrar till att arbetstillfällen trängs undan såvida det inte är arbetsmarknadspolitiskt motiverat.
Uppgifterna i instruktionen innehåller i nuläget både syftesbeskriv- ningar, prioriteringar och ett urval av uppgifter, vilket gör att det är otydligt vilka uppgifter som åvilar myndigheten. Utredningen anser att bestämmelser som anger hur verksamheten ska utformas och vil- ka grundläggande prioriteringar som ska göras ska regleras i verk- samhetsförordningen i stället för i Arbetsförmedlingens instruktion.10
Att verksamheten ska anpassas till skilda förutsättningar och be- hov i olika delar av landet och leda till ökad geografisk och yrkes- mässig rörlighet bland de arbetssökande utgör krav på den verksam- het som myndigheten enligt andra bestämmelser har att bedriva. Dagens bestämmelser i instruktionen kan förstås mot bakgrund av den tidigare organisationen i Arbetsmarknadsverket och länsarbets- nämnder. Utredningen anser att bestämmelsen om rörlighet, som finns i den nuvarande instruktionen, kan undvaras i föreslagen re- glering. Skälet är att rörlighet inte bör vara ett självändamål och att bestämmelsen inte är nödvändig för styrningen av den sammanhållna nationella myndighet som Arbetsförmedlingen är.
10Här avses prioriteringar som ligger till grund för myndighetens huvudsakliga uppdrag och som är bestående över tid. Prioriteringar som gäller för en viss tidsperiod bör i stället återfinnas i regleringsbrev eller i särskilda regeringsbeslut.
110
SOU 2019:3 | Ett ändamålsenligt uppdrag |
4.3.5En mer rättvisande förteckning av uppgifter
Förslag: Följande uppgifter läggs till i förteckningen över Arbets- förmedlingens uppgifter:
1.anmäla, omregistrera och avregistrera enskilda som arbetssö- kande hos myndigheten,
2.bedöma den enskildes avstånd till arbetsmarknaden, besluta om arbetsmarknadsstöd och planera beslutat arbetsmarknads- stöd tillsammans med den enskilde,
3.utveckla, förvalta och tillämpa samhällsekonomiska analyser som grund för beslut om hur praktiskt arbetsmarknadsstöd kan utformas och tillhandahållas på det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet,
4.stödja arbetssökande i att uppfylla villkor för ersättning under arbetslöshet genom information, uppföljning och kontroll och
5.samla in uppgifter om arbetsmarknadens kompetensbehov.
Uppgiften om att göra bedömningar av arbetsmarknadsläget för att tillhandahålla beslutsunderlag för den framtida arbetsmarknads- politiken omformuleras till att förse regeringen med relevant un- derlag som grund för utveckling av arbetsmarknadspolitiken.
Uppgifterna om att bistå myndigheter och andra som bedriver uppföljning och utvärdering inom myndighetens verksamhetsom- råde och att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott samt i detta arbete samverka med berörda parter behålls. Att Arbetsförmedlingen ska främja mångfald och jämställdhet samt motverka diskriminering i arbetslivet och en könsuppdelning på arbetsmarknaden flyttas från annan plats i nuvarande instruktion.
Bestämmelserna som avser kompletterande aktörer, att in- hämta information om lediga arbeten, deltagande i länsstyrelsens handläggning samt uppgifter inom totalförsvaret tas inte med.
Av myndighetens nuvarande uppgifter bör vissa, av skäl som redo- visas i detta kapitel, inte tas med i en ny instruktion. Vidare omfor- muleras vissa befintliga uppgifter och ett antal nya uppgifter tillkom- mer.
111
Ett ändamålsenligt uppdrag | SOU 2019:3 |
Kraven på verksamhetens utformning i 2 § punkten 2 och 3 § punk- ten 1–7 regleras inte i den nya instruktionen då de inte utgör uppgifter och i övrigt inte har en naturlig plats i instruktioner. Bestämmelserna behålls dock men läggs in i verksamhetsförordningen.
I nuvarande instruktion anges inte att Arbetsförmedlingen ska ansvara för anmälan av arbetssökande. Detta bör framgå av den nya instruktionen. Begreppet anmäla används i den nya instruktionen i syfte att överensstämma med de begrepp som används i andra författningar, däribland lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäk- ring. Däremot ska avanmälan inte användas eftersom det har använts i tidigare reglering för att beteckna avanmälan från arbetslöshets- ersättning, vilket därmed kan leda till missförstånd. I stället används avregistrering, och omregistrering.
I kapitel 7 lämnas förslag om en förstärkt arbetsmarknadsbedöm- ning. Ansvaret för en sådan bedömning bör framgå av instruktionen varför en sådan uppgift tas in.
Att säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en om- ställningsförsäkring har ersatts med en uppgift som även omfattar andra individersättningar (för närvarande aktivitetsstöd, etablerings- ersättning och utvecklingsersättning). Det tydliggörs också att upp- giften består av flera delar; att informera den enskilde om vad som gäller för aktuell ersättning samt att följa upp och kontrollera att den enskilde uppfyller villkoren.
En uppgift om att ta utforma, förvalta och tillämpa samhällseko- nomiska analyser införs i instruktionen. Skälen till detta redovisas i kapitel 11.
Det faller sig naturligt att myndighetens uppdrag inte kan full- göras utan kännedom om arbetsgivarnas kompetensbehov. Under tiden arbetet med att inrätta en ny myndighet för kompetensförsörj- ning (se kapitel 9) pågår bör denna uppgift framgå av Arbetsförmed- lingens instruktion, främst för att skapa en organisatorisk hemvist för verksamheten. I och med inrättandet av den nya myndigheten bör ansvaret för uppgiften dock ses över.
Ordningen på uppgifterna har valts utifrån principen att bestäm- melsen inleds med uppgifter som gäller ett individärende och där- efter anges uppgifter utan sådan direkt koppling.
112
SOU 2019:3 | Ett ändamålsenligt uppdrag |
Arbetsmarknadsdepartementet (Ds 2014:29) bedömde att bestäm- melsen om skyldighet att delta i länsstyrelsens handläggning kunde tas bort eftersom det inte förekommer något sådant samråd. Dess- utom finns det allmänna bestämmelser som avser myndighetssam- verkan. Det framgår av myndighetsförordningen. Av de länsstyrelser som yttrade sig över promemorian var det ingen som framförde några invändningar mot denna del av förslaget. Uppgiften bör därför utgå.
När det gäller uppgifter inom totalförsvaret konstaterade Arbets- marknadsdepartementet vidare att Arbetsförmedlingen inte har något särskilt ansvar enligt förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap. Därför bör även denna uppgift utgå. Utredningen noterar att det i nämnd förordning anges att lagen (1994:2077) om arbetsförmedlingstvång omedelbart ska tillämpas vid beredskapslarm (13 §). Det innebär att regeringen, eller den myndighet som reger- ingen bestämmer, får förbjuda att någon annan än den offentliga arbetsförmedlingen utövar arbetsförmedling. Utredningen delar den bedömning som görs i Arbetsmarknadsdepartementets promemoria och anser att bestämmelsen inte ska tas med i den nya instruktionen.
Skyldigheten att anlita kompletterande aktörer för att snabbt och effektivt få arbetssökande i arbete tas inte med i den nya instruk- tionen. Skälen till detta redogörs för i kapitel 11.
Uppgiften om att aktivt inhämta information om lediga arbeten tas inte med i den nya instruktionen. Även om konkurrensproble- met inte upplevs som stort från den privata marknadens sida när det gäller rekryteringstjänster innebär en prioritering av begränsade re- surser att Arbetsförmedlingen, för att kunna utföra denna uppgift, behöver prioritera ned eller bort något annat. Det bör finnas ett legi- timt motiv till varför myndigheten ska ägna sig åt rekryteringstjäns- ter mot enskilda arbetsgivare.
Utredningen anser att staten bör kunna erbjuda en grundlägg- ande infrastruktur där alla arbetsgivare har möjlighet att avgiftsfritt annonsera efter arbetskraft. Att Arbetsförmedlingen har tillgång till omfattande och aktuell information om lediga platser är också en förutsättning för andra delar av den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten. Vad gäller andra allmänna arbetsmarknadstjänster11, som
11Allmänna arbetsmarknadstjänster definieras i kapitel 2 och beskrivs närmare i inledningen till kapitel 11.
113
Ett ändamålsenligt uppdrag | SOU 2019:3 |
är öppna för alla, ska Arbetsförmedlingen ha möjlighet att erbjuda sådana.
I övrigt överförs bestämmelserna som avser särskilda ansvarsom- råden, medverkan i EU-arbetet, myndighetens skyldighet att redo- visa åtgärder med anledning av Inspektionen för arbetslöshetsför- säkringens identifierade brister vid granskning, vissa uppgifter som avser arbetslöshetsförsäkringen, arbetstillstånd och vissa anställnings- främjande åtgärder.
4.3.6Bestämmelser om samverkan koncentreras till instruktionen och utökas
Förslag: Bestämmelser om samverkan flyttas från förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten till instruktionen. Den övergripande bestämmelsen i 2 § i den förord- ningen omformuleras till att omfatta aktörer som bidrar till att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt.
Skyldighet att särskilt samverka med kommuner och de regio- nalt utvecklingsansvariga aktörerna läggs till.
En myndighets skyldighet att samverka ska framgå av instruktionen. De bestämmelser i Arbetsförmedlingens verksamhetsförordning som avser samverkan flyttas därför till instruktionen. Den övergri- pande bestämmelsen om samverkan som återfinns i verksamhetsför- ordningen omformuleras i samband med att uppgiften regleras i in- struktionen. I stället för en exemplifiering av organisationer som Arbetsförmedlingen ska samverka med föreslås en mer generell for- mulering; samverkan ska ske med aktörer som bidrar till att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt. Nya tillägg till avsnittet om samver- kan föreslås vidare, mot bakgrund av de förslag som lämnas i kapitel 9 (om kompetensförsörjning) och kapitel 10 (om ansvarsfördelning och samverkan mellan stat och kommun). Samverkan ska därmed ske med kommuner i syfte att samordna stödet till den som är anmäld som arbetssökande och med de regionalt utvecklingsansvariga aktö- rerna i syfte att stärka arbetsmarknadspolitikens bidrag till den regi- onala kompetensförsörjningen.
114
SOU 2019:3 | Ett ändamålsenligt uppdrag |
4.3.7Förberedelse för automatiserade beslut
Förslag: Följande bestämmelser i myndighetsförordningen (2007:515) ska inte tillämpas på myndigheten i fråga om beslut som fattas genom automatiserad behandling:
1.21 § punkten 3 om att det för varje beslut i ett ärende ska upp- rättas en handling som visar vem som har fattat beslutet,
2.21 § punkten 4 om att det för varje beslut i ett ärende ska upp- rättas en handling som visar vem som har varit föredragande,
3.21 § punkten 5 om att det för varje beslut i ett ärende ska upprättas en handling som visar vem som har varit med vid den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet.
Utredningen föreslår att den nya instruktionen har en bestämmelse som tillämpas för eventuella automatiserade beslut. Bestämmelsen avser undantag från myndighetsförordningens bestämmelser om krav som ställs på myndigheters beslut. Det bedöms att automati- serade beslut skulle kunna bli aktuella i Arbetsförmedlingens verk- samhet. Liknande bestämmelser återfinns i förordningen (2009:1174) om instruktion för Försäkringskassan och förordningen (2007:1110) med instruktion för Bolagsverket. Formuleringarna skiljer sig åt. Utredningen har valt en formulering som dels formuleras som undan- tag, dels anger bestämmelsernas innebörd.
4.3.8Övriga förändringar
I övrigt görs mindre strukturella justeringar i syfte att instruktionen i högre utsträckning ska följa regeringskansliets riktlinjer för myn- digheters instruktioner. Rekommenderade benämningar på rubriker används och Arbetsförmedlingen nämns endast första gången vid namn och därefter används ”myndigheten”. Vidare avlägsnas bestäm- melsen om avgifter i verksamheten från verksamhetsförordningen. Härvid har utredningen även bedömt att det inte är nödvändigt att ange att verksamheten ska vara avgiftsfri, eftersom det framgår av 3 § avgiftsförordningen (1992:191), utan enbart när avgifter får tas ut.
115
Ett ändamålsenligt uppdrag | SOU 2019:3 |
Några få språkliga justeringar, som även föreslogs i Arbetsmark- nadsdepartementets promemoria, har också gjorts. Bestämmelsen om sektorsansvaret för handikappfrågor har formulerats om och an- ges i form av att myndigheten har ett sektorsansvar för funktions- hindersfrågor. Det kan jämföras med nuvarande instruktion där det anges att Arbetsförmedlingen har ett samlat ansvar, sektorsansvar, för handikappfrågor. I stället för att myndigheten ska vara samlande i förhållande till berörda parter föreslås även att den ska vara sam- ordnande.
4.3.9Arbetsförmedlingen blir Arbetsmarknadsmyndigheten
Bedömning: Arbetsförmedlingen bör byta namn till Arbetsmark- nadsmyndigheten.
Utredningens samlade förslag motiverar ett nytt namn som bättre återspeglar myndighetens uppdrag än vad namnet Arbetsförmedling- en gör. Utredningen föreslår namnet Arbetsmarknadsmyndigheten, som på ett tydligare och mer övergripande sätt sammanfattar myndig- heten ansvarsområden, i jämförelse med namnet Arbetsförmedlingen. Det nya namnet kopplar till Riksdagens mål för arbetsmarknads- politiken som innebär att arbetsmarknadspolitikens insatser ska bi- dra till en väl fungerande arbetsmarknad (prop. 2017/18:1). Vidare görs bedömningen att det föreslagna namnet på myndigheten tyd- ligare återspeglar myndighetens ansvar för att erbjuda arbetsmarknads- stöd till den som är anmäld som arbetssökande i syfte att förbättra dennes möjligheter att uppnå sysselsättning. Eftersom platsförmed- ling bara är en av många former för den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten är det nuvarande namnet Arbetsförmedlingen missvisande och riskerar att ge felaktiga förväntningar på myndigheten. Ett namn som kan inkludera ett bredare uppdrag är därför att föredra. I sam- band med införandet av den nya instruktionen bör regeringen därför överväga att införa ett nytt namn för myndigheten.
116
SOU 2019:3 | Ett ändamålsenligt uppdrag |
4.4Konsekvensanalyser
Förslaget innebär en ny instruktion för Arbetsförmedlingen. I den nya instruktionen tydliggörs att myndighetens huvudsakliga upp- drag inte ska vara inriktat på förmedling av arbeten i allmänhet, utan på att erbjuda arbetsmarknadsstöd till anmälda som inte bedöms kunna få eller bibehålla arbete utan sådant stöd. Syftet med arbets- marknadsstödet är att dels att de arbetssökande ska uppnå sysselsätt- ning utan ekonomiskt stöd, dvs. sysselsättning som medför egen försörjning, dels att främja delaktighet på arbetsmarknaden för per- soner med funktionsnedsättning som innebär arbetshinder. Arbets- förmedlingen ska genom arbetsmarknadsstödet bidra till varaktigt högre sysselsättning och lägre arbetslöshet.
De uppgifter som framgår av den nya instruktionen ger samman- taget en rättvisande bild av myndighetens huvudsakliga verksamhet, lämpar sig för att redovisa verksamhetens resultat och är formulerade som uppgifter och inte prioriteringar. Den tydliggör också Arbets- förmedlingens uppdrag att sammanföra de som söker arbete och de som söker arbetskraft. Det arbetsmarknadsstöd som kan komma arbetsgivare till del ska i första hand avse stöd som inbegriper arbets- sökande som står långt ifrån arbetsmarknaden, då det främst är genom att underlätta för de som annars inte hade fått ett arbete som myndigheten bidrar till en varaktigt högre sysselsättning och lägre arbetslöshet. Genom en förstärkt och träffsäker arbetsmarknads- bedömning kan effekter som arbetsmarknadsstödet kan ge upphov till, i form av att snedvridande av konkurrensförutsättningarna på marknaden och undanträngning av arbetstillfällen, endast förekom- ma i de fall det är arbetsmarknadspolitiskt motiverat.
Vidare förtydligas Arbetsförmedlingens ansvar i förhållande till andra myndigheter, däribland kommunerna. Flera av ändringarna för- anleds av förslag som utredningen redogör för i andra kapitel. Se kon- sekvensanalyserna i kapitel 7, 8, 10 och 11 för dessa delar av förslaget.
Myndigheten ges sammantaget ett ändamålsenligt uppdrag och en instruktion som kan ligga till grund för den operativa verksamhet som myndigheten i praktiken bedriver.
117
Ett ändamålsenligt uppdrag | SOU 2019:3 |
4.4.1Ikraftträdande
Förslaget kommer att kräva anpassningar i Arbetsförmedlingens verk- samhet, bland annat i form av uppdatering av internt stödmaterial samt utbildning av personalen. Detta bör kunna genomföras innan den nya förordningen träder i kraft den 1 juli 2020, det vill säga sjutton månader efter betänkandets överlämnande.
118
SOU 2019:3 | Ett ändamålsenligt uppdrag |
Referenser
Ds 2014:29, Förtydliganden och förenklingar inom det arbetsmark- nadspolitiska regelverket. Arbetsmarknadsdepartementet.
Prop. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt. Finansdepartementet.
Regeringskansliet: Socialdepartementet (2011). Handledning för myn- digheternas instruktioner.
Riksrevisionen (2006) Den offentliga arbetsförmedlingen. Rapport 2006:22.
SOU 1990:31, Perspektiv på arbetsförmedlingen. Betänkande av dele- gationen för arbetsmarknadspolitisk forskning.
SOU 1992:116, Privat förmedling och uthyrning av arbetskraft. Be- tänkande av utredningen om avreglering av arbetsförmedlings- monopolet.
119
5Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen
Arbetsförmedlingen är i form av central arbetsmarknadsmyndighet den huvudsakliga aktören för den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Det är därmed av yttersta vikt att myndigheten bedriver en effektiv verksamhet. En central förutsättning är att regeringens styrning – i form av anslagstilldelning, mål och uppdrag, samt de regler som sätter ramarna för verksamheten – är ändamålsenlig. Utredningen konstaterar att så inte har varit fallet. I stället har Arbetsförmed- lingens effektivitet begränsats av att regeringens styrning genom åren har varit detaljerad, föränderlig och kortsiktig. Utredningen bedömer att det finns en effektiviseringspotential i Arbetsförmed- lingen framför allt genom ökad automatisering och digitalisering, men att realiseringen av denna potential kräver förändringar i reger- ingens styrning.
De bedömningar och förslag som lämnas i kapitlet syftar till att åstadkomma en minskning av kostnaderna för Arbetsförmedlingens verksamhet i kombination med förbättrade resultat. Myndighetens förutsättningar att göra rätt saker på det mest effektiva sättet ska förbättras genom ökade befogenheter att utforma verksamheten tillsammans med stabila planeringsförutsättningar och ett tydligt kostnadstryck. Med mer övergripande och stabila regler i författ- ning, i kombination med regler som förs ned från förordningsnivå till myndighetens föreskrifter eller styrdokument, kan den arbets- marknadspolitiska verksamheten snabbare och bättre anpassas till arbetssökandes varierade behov. Detta bör i sin tur leda till bättre resultat i termer av att fler arbetssökande har en kompetens som möter arbetsmarknadens behov och till att fler kommer i arbete snabbare.
121
Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen | SOU 2019:3 |
Det följande kapitlet inleds med en beskrivning av utredningens uppdrag och arbete samt avgränsningar och definitioner av centrala begrepp. Därefter ges exempel på hur statliga myndigheter arbetar med effektivisering och vilka förutsättningar som skiljer Arbetsför- medlingen från andra myndigheter. Efter det följer beskrivningar och analys av Arbetsförmedlingens effektivitet och regeringens styr- ning samt hur den senare påverkar myndighetens förutsättningar att bedriva verksamheten effektivt. Avslutningsvis presenteras utred- ningens förslag och bedömningar för förbättrad kostnadseffektivi- tet, förstärkt kontinuitet och minskad detaljeringsgrad i regeringens styrning samt ett ändamålsenligt regelverk.
5.1Utredningens arbete
I utredningens uppdrag från regeringen har ingått att analysera och ge förslag på hur det statliga åtagandet för arbetsmarknadspolitiken och Arbetsförmedlingens uppdrag kan blir mer effektivt, tydligt och på sikt bättre bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. En utgångs- punkt är att samhällets resurser på lång sikt ska användas så effektivt som möjligt. Under utredningens arbete har det blivit tydligt att ut- formningen av regeringens styrning har en väsentlig inverkan på Arbetsförmedlingens möjligheter att bedriva en effektiv verksamhet och att arbeta med effektivisering. Utredningen har därför ansett det viktigt att bidra med en analys samt förslag och rekommendationer till regeringen om en mer ändamålsenlig styrning som bör kunna leda till både minskade kostnader och förbättrade resultat för Arbets- förmedlingen.
Inom ramen för arbetet har utredningen genomfört individuella intervjuer med Arbetsförmedlingens ledningsgrupp, samt haft möj- lighet att presentera preliminära analyser, bedömningar och förslag vid Arbetsförmedlingens ledningsgrupps- respektive styrelses ordi- narie möten, och har därigenom kunnat ta del av synpunkter och kommentarer. En gruppintervju har också genomförts med de fack- liga representanterna på Arbetsförmedlingen. Utredningen har även haft flera möten med Arbetsförmedlingens ledningsstab och eko- nomifunktion, i syfte att få information om nuläge och händelser av betydelse för det aktuella utredningsområdet. Vidare har möten genomförts med personer i ledande befattning på Försäkringskassan
122
SOU 2019:3 | Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen |
samt med avdelningen för statlig styrning på Ekonomistyrnings- verket (ESV), där frågor om styrning av myndigheter och effek- tivitet har diskuterats. Utredningen har också tagit del av ett rap- porter från olika gransknings- och expertmyndigheter och dokumenta- tion från Arbetsförmedlingen såsom exempelvis budgetunderlag, interna utredningar och styrdokument. Slutligen har litteratur kring statlig styrning, styrning av arbetsmarknadspolitik och lagstiftnings- teknik studerats.
5.1.1Centrala begrepp
Kostnadseffektivitet
Med kostnadseffektivitet menar utredningen att producera något eller uppnå en viss prestation utan onödig användning av tid eller pengar, ofta genom att göra saker på rätt sätt. För Arbetsförmed- lingen kan kostnadseffektivitet till exempel handla om att göra korrekta anvisningar till arbetsmarknadspolitiska insatser med så liten tidsåt- gång som möjligt.
Yttre effektivitet
Med yttre effektivitet menar utredningen att uppnå önskad effekt, framför allt genom att göra rätt saker.
För Arbetsförmedlingen kan yttre effektivitet till exempel handla om hur väl en viss arbetsmarknadspolitisk insats, exempelvis en ut- bildning, leder till att arbetssökande får ett arbete.
De olika aspekterna av effektivitet är knappast oberoende av var- andra. En bättre kostnadseffektivitet kan till exempel öka möjlig- heten att utveckla nya metoder som leder till att den yttre effek- tiviteten förbättras.
Effektivisering
Med effektivisering menar utredningen insatser som förbättrar kost- nadseffektiviteten och/eller den yttre effektiviteten.
123
Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen | SOU 2019:3 |
5.1.2Avgränsningar
I kapitlet hanteras inte Arbetsförmedlingens interna styrning efter- som det inte bedömts ingå i utredningens uppdrag. Inte heller ana- lyseras hur arbetsmarknadstjänster kan tillhandahållas på det sam- hällsekonomiskt mest effektiva sättet eftersom det särskilt belyses i kapitel 11.
5.2Statliga myndigheters effektiviseringsarbete1
Statliga myndigheter ska eftersträva hög effektivitet och god hus- hållning av statens resurser. Det framgår både i 3 § myndighetsför- ordningen (2007:515) och i budgetlagen (2011:203).
De senaste decennierna har många myndigheter genomfört åtgärder för att minska sina kostnader. Vanliga åtgärder har varit samlokalisering av verksamhet med andra myndigheter, minskning av lokalyta samt outsourcing av framför allt stödresurser som till exem- pel it-support, löne- och ekonomihantering, reception och vakt- mästeri. Den resultatstyrning som präglat statsförvaltningen de senaste decennierna har vidare inneburit att myndigheterna strävar efter att flytta resurser till de verksamhetsområden som i störst utsträckning bidrar till att de når sina mål. De vanligaste metoderna för effek- tivisering av kärnverksamhet har under senare år varit:
•utveckling av arbetsprocesser,
•minskning av onödig efterfrågan,
•samverkan med andra aktörer,
•målgruppsorientering,
•digitalisering och automatisering,
•regelförenklingar.
1Avsnittet baseras på Ekonomistyrningsverkets rapporter (2014 och 2016) om effektivisering i staten samt på information från utredningens möte med avdelning för statlig styrning på ESV (2018-09-10).
124
SOU 2019:3 | Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen |
De olika metoderna kombineras frekvent med varandra. Det har dess- utom varit vanligt att utveckling av arbetsprocesser har skett tillsam- mans med införande av Lean2 eller andra metoder som innebär arbete med ständiga förbättringar, identifiering av tidstjuvar och onödig efterfrågan. Processorientering har ofta kombinerats med speciali- sering och centralisering som syftat till att öka framför allt kost- nadseffektiviteten i olika processteg eller arbetsmoment.
Incitamenten för att effektivisera kan både vara styrning från regeringen, förändringar i omvärlden eller en egen insikt i myndig- heten om att det finns ett sådant behov. Enligt en studie från Eko- nomistyrningsverket (ESV) inleds arbetet ofta med att någon form av ”misslyckande” har konstaterats. Det kan exempelvis handla om uppmärksammade extremfall, dåliga resultat, negativa balanser, lågt förtroende för verksamheten eller förändrade krav från myndig- hetens målgrupper.
Ibland bromsas effektiviseringsinitiativ av målkonflikter i myn- dighetens uppdrag eller av politiska prioriteringar. Ett uppdrag att tillhandahålla likvärdig service i hela landet kan exempelvis innebära att myndigheter måste behålla personal och kontorsyta även på platser där efterfrågan är väldigt låg. På liknande sätt kan en politisk vilja att prioritera medborgarnas möjlighet att välja utförare av en viss offentlig tjänst försvåra effektivisering genom stordriftsfördelar.
Myndigheters effektivisering syftar enligt ESV vanligen till ökad kvalitet3, snarare än till att sänka verksamhetens kostnader. Det före- kommer dock att både ökad kvalitet och sänkta kostnader eftersträ- vas. Pensionsmyndigheten är en av de myndigheter som har genom- fört effektiviseringsåtgärder som både minskat kostnaderna och skapat nytta för myndighetens målgrupper.4
Få myndigheter vidtar dock åtgärder i syfte att enbart sänka sina kostnader om detta inte initierats av regeringen. Utveckling som har kommit till stånd på grund av yttre incitament, såsom krav från mål- gruppen, har dock enligt ESV ofta lett till lägre kostnader utan att
2Lean är en modell för verksamhetsutveckling som bygger på att maximera värdeskapande och effektivitet. Viktiga inslag är att eliminera slöseri och onödigt arbete.
3Ökad kvalitet kan både avse till exempel att något görs mer noggrant eller aktiviteter som ökar möjligheten att uppnå förväntade resultat eller effekter.
4Med utgångspunkt i styrmodellen Lean har Pensionsmyndigheten automatiserat handlägg- ningsprocesser och arbetat med regelförenklingar. Sammantaget har förbättringarna lett till att myndighetens målgrupper har fått sina beslut snabbare och att antalet handläggare för bo- stadstillägg har kunnat minskas från 180 till 50–60 personer.
125
Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen | SOU 2019:3 |
det från början har varit syftet. Sannolikt är detta en effekt av att onödig efterfrågan har minskat och av förbättrade arbetsprocesser.
ESV konstaterar att det finns ett behov av att utveckla en kultur i statsförvaltningen som stödjer effektivisering av både kvalitet och kostnader. Det är enligt ESV ovanligt att departementen visar något större intresse för möjligheter att förbättra myndigheternas kost- nadseffektivitet. I stället handlar uppdrag om effektivisering om ökad kvalitet, till exempel i termer av kundtillfredsställelse eller förbätt- rade resultat. En förklaring till detta kan vara att respektive politik- område argumenterar för de resurser man anser sig behöva, i strävan att uppnå bästa möjliga resultat och effekter, där det ofta blir Finans- departementets uppgift att vara ”grindvakt” när det gäller kostnader. Det skiljer Sverige från till exempel Danmark, där statsförvaltningen i större utsträckning ses som en koncern än som separata myndig- heter, vilket ger bättre incitament för att flytta resurser som frigörs i en myndighet till en annan där behoven bedöms vara större.
Särskilt om effektivisering genom produktivitetsavdrag
För att skapa ett kontinuerligt tryck på myndigheternas kostnads- effektivitet används en modell för pris- och löneomräkning (PLO) för statliga myndigheters förvaltningskostnader. Den innebär att ett produktivitetsavdrag görs vid uppräkningen av lönekostnader.5 ESV har dock konstaterat att modellen sällan utgör ett incitament för effektivisering på myndigheterna. För de myndigheter som får till- skott utöver PLO riskerar dessutom effektiviseringstrycket att sättas ur spel. I praktiken tenderar trycket via PLO att bli hårdare för små myndigheter med ett stabilt förvaltningsanslag, än för större myn- digheter. ESV menar därför att modellen behöver kompletteras med andra verktyg för att uppnå de besparingar som eftersträvas.
Uppdrag i myndigheternas regleringsbrev om att återkomma med åtgärdsplaner för att uppnå högre kostnadseffektivitet har vidare visat sig ha begränsad inverkan på effektivisering. Delvis kan det be- ro på hur termen effektivitet används, där tonvikten ofta är på kva- litet snarare än på kostnader.
5Modellen ska bidra till att skapa förutsättningar för en produktivitetsutveckling som motsva- rar den som uppnås i den privata sektorn.
126
SOU 2019:3 | Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen |
Minskad detaljstyrning underlättar genomslag och effektivitet
Regeringen har i prop. 2008/09:1 konstaterat att alltför många styr- signaler inverkar menligt på politikens genomslag. En detaljerad styr- ning kan alltså leda till att det uppstår svårigheter att prioritera och hantera den mängd krav och förväntningar som möter den myn- dighet som ansvarar för implementeringen. Detaljstyrning motverkar också den tillitsfyllda kultur som krävs för att ta ansvar och driva utveckling och effektivisering. Detta är något som framför allt Tillits- delegationen men även ESV har fört fram. En detaljerad styrning är ofta kortsiktig, något specifikt ska utföras på utsatt tid. ESV menar att en sådan styrning kan utgöra ett hinder för effektivisering.
Stora förändringar kräver uthållighet och stabilitet
En studie av Statskontoret om bildandet av en-myndigheter6 visar att en viktig förutsättning för genomförandet av en ändamålsenlig förändring, är att styrningen av myndigheten och i viss utsträckning även finansieringen, är något så när stabil över tid. Det är därmed svårt att hantera nya uppdrag samtidigt som de önskade effekterna av en annan stor förändring, i det här fallet ombildningen till en en- myndighet, förväntas uppstå. Vidare framhåller Statskontoret vikten av att regeringen har en kontinuitet i styrningen ”för att signalera att reformerna och resultaten av dem är prioriterade”. Studien visar också att det har tagit tid att förändra ombildade myndigheter i enlighet med regeringens intentioner. Det är inte ovanligt att flera år har gått innan något egentligt förändringsarbete har kommit igång inom de ombildade myndigheterna och att ännu längre tid har gått innan några resultat har kunnat uppvisas. Statskontoret konstaterar att omfattande organisationsförändringar kräver uthållighet och menar att de bör få ta tid, inte minst för att inte sluka alltför stor del av myndighetens tillgängliga resurser (Statskontoret, 2010).
6Med en-myndigheter avses sådana myndigheter som bildats efter en sammanslagning av tidi- gare lokala och fristående myndigheter med den centrala myndigheten inom samma verksam- hetsområde. Några exempel är Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och Skatteverket.
127
Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen | SOU 2019:3 |
Styrningen ska vara verksamhetsanpassad
Styrutredningen (SOU 2007:75) kan ses som starten för de senare årens justering av regeringens styrning av myndigheterna mot ökad långsiktighet och högre grad av anpassning till respektive myndig- hets verksamhet. Som en följd av det nya förhållningssättet angavs i prop. 2008/09:1 att myndigheter ska styras utifrån de specifika förut- sättningar och krav som ställs inom olika verksamheter. I den för- valtningspolitiska propositionen från 2010 sägs att styrningen ska ge myndigheterna ”rimliga försättningar att genomföra uppdraget på ett tillfredsställande sätt”. En inriktning mot förbättrad styrning i denna anda återfinns även i prop. 2014/15:1.
Rätt användning av regeringens styrinstrument
Styrutredningen föreslog att regeringen framför allt skulle använda instruktionen för att ange vilka uppgifter den tilldelat myndigheten för att nå målen för myndighetens verksamhet. Man menade också att regleringsbrevet ska vara ett komplement till instruktionen, där de finansiella villkoren bör vad den mest centrala delen i styrningen. Detta för att skapa en större kontinuitet i styrningen. I prop. 2008/09:1 och i den förvaltningspolitiska propositionen (2009/10:175) framhåller re- geringen vikten av informella kontakter mellan departementen och dess myndigheter, men att denna form av kontakter bör vara in- riktade på informations- och kunskapsutbyte, då det är lätt att de annars övergår i styrning.
5.2.1Förutsättningar som skiljer sig åt mellan Arbetsförmedlingen och andra statliga myndigheter
Arbetsförmedlingen skiljer sig i flera avseenden från andra hand- läggande myndigheter, till exempel i fråga om beroende av växlande politiska prioriteringar och reformer, stora inslag av individuella bedömningar i handläggningen och en betoning på externa effekter snarare än på verksamhetens prestationer. Dessa skillnader försvårar storskalig processorientering och standardisering och minskar möj- ligheten till jämförelser. Det finns dock en risk att skillnaderna över- drivs, vilket kan ha haft en bromsande effekt på effektiviseringen av
128
SOU 2019:3 | Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen |
Arbetsförmedlingen. Till exempel kan delar av verksamheten auto- matiseras, och förbättrade systemstöd innebära kraftigt minskad administration. Att uppgifter och prioriteringar har varierat så pass mycket över tid har dock gjort det svårare för myndigheten att ar- beta fokuserat med att systematiskt och tålmodigt effektivisera verksamheten. Det faktum att Arbetsförmedlingen är en stor och geografiskt spridd organisation innebär därtill en begränsad förmåga att snabbt hantera förändringar. Nedan redogörs mer utförligt för de faktorer som i hög utsträckning skiljer Arbetsförmedlingens verk- samhet från andra handläggande myndigheters, och som kan tänkas försvåra Arbetsförmedlingens effektiviseringsarbete.
Uppdrag och prioriteringar varierar
Arbetsmarknadspolitiken påverkas i hög utsträckning av konjunktur- förändringar, strukturomvandling och reformer både inom arbets- marknadspolitiken och andra politikområden. Detta påverkar exem- pelvis vilka grupper i samhället som tillhör arbetskraften och vilka som är arbetslösa samt hur stora dessa grupper är, vilket har bäring på vilka insatser som behöver ges.
Frågor om arbetslöshet och sysselsättning är ständigt aktuella i den politiska debatten. Det gör att Arbetsförmedlingens uppgifter, prioriteringar och även budget varierar relativt kraftigt över tid, något som innebär utmaningar när det gäller både effektivitet och tydlighet kring ansvarsområde och specifika uppgifter. Som exempel kan nämnas etableringsuppdraget och de omfattande och komplexa uppgifter inom rehabilitering som har tillkommit sedan Arbetsförmedlingen inrättades 2008. Förändringar i reglerna för sjukförsäkringen har också inneburit att nya målgrupper har tillförts Arbetsförmedlingen.
Regeringen har också infört en lång rad andra förändringar i upp- draget under det decennium som myndigheten funnits i sin nuvar- ande form. Till de senare hör till exempel förändringar inom arbets- löshetsförsäkringen samt kraven på att lägga ut stora delar av den utförande verksamheten på externa utförare. Regeringens budget- propositioner innehåller därutöver i princip alltid större eller mindre förändringar inom arbetsmarknadspolitiken, som får genomslag i både regelverk och regeringens styrning av Arbetsförmedlingen.
129
Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen | SOU 2019:3 |
Individuella behov snarare än rättighet
Arbetsförmedlingens verksamhet bygger i princip inte på någon rättig- hetslagstiftning utifrån generella principer. Möjligheten att få stöd från myndigheten grundas i stället på att myndighetens handläggare (arbetsförmedlare) gör bedömningar av arbetssökandes individuella behov. I det här avseendet skiljer sig Arbetsförmedlingen från den logik som gäller för olika former av stöd eller förmåner hos till exem- pel Pensionsmyndigheten och Skatteverket, där de ärenden som hand- läggs ofta är baserade på mer entydiga regler. Handläggningen av sådana regelstyrda ärenden är oftare lättare att standardisera och automatisera än ärenden som kräver mer komplexa bedömningar.
Inte bara beslut utan även ansvar för utförande och resultat
Många myndigheters uppdrag innebär att utifrån någon form av underlag fatta beslut om rätten till en viss förmån, till exempel en insats eller en ersättning. Exempel på sådana myndigheter är CSN och Försäkringskassan. Att fatta beslut om en insats är dock bara en del av Arbetsförmedlingens uppdrag. Myndigheten har också ansvar för att de insatser som individen får ta del av ger önskat resultat; det finns så att säga en stödjande eller utförande del i uppdraget som ofta kräver kontakt med den arbetssökande under ansenlig tid. Delar av Arbetsförmedlingens målgrupper har behov av en kedja av insatser under flera månader och ibland till och med år. Det innebär att arbetsförmedlare kan behöva göra förnyade bedömningar av indi- videns behov och fatta nya beslut flera gånger, innan processen är avslutad och individen inte längre har ett ärende hos myndigheten.
Att ge stöd utifrån individuella behov gör också uppdraget mångfacetterat. För att uppnå resultat krävs ofta stora inslag av sam- verkan och relationer med andra organisationer. Allt detta betyder att Arbetsförmedlingen i dessa avseenden snarast liknar kommunal eller landstingskommunal verksamhet som socialtjänst, skola eller sjukvård, än andra statliga myndigheter.
130
SOU 2019:3 | Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen |
Stor och geografiskt spridd organisation som är resultatet av en sammanslagning
Arbetsförmedlingen är en organisation, med i dagsläget ungefär 14 000 anställda, som är utspridda i 218 kommuner i landet. Det innebär utmaningar när det gäller styrning och ledning. Styrsignaler ska nå alla berörda, bli förstådda, accepterade och omsatta i handling. Det faktum att en stor del av kärnverksamheten utförs lokalt samt att specialisering och centralisering av arbetsuppgifter hittills varit relativt begränsad, gör att det ofta är väldigt många personer som be- rörs av en förändring och att målgruppen för olika styrsignaler där- för är stor.
Arbetsförmedlingen är dessutom resultatet av en sammanslag- ning av 21 länsmyndigheter och 400 arbetsförmedlingar.7 Det finns därför en historik av en större regional och lokal självständighet i organisationen, något som påverkar förutsättningar för en fram- gångsrik top-down-styrning.8 Denna omständighet delar Arbetsför- medlingen med ett antal andra myndigheter som genomgått liknande organisationsprocesser, till exempel Skatteverket, Polismyn- digheten och Kriminalvården. Arbetsförmedlingen kom visserligen igång snabbt med förändringsarbetet, bland annat genom införandet av enhetliga handläggarstöd, men många av de problem som fanns i den gamla myndighetskoncernen lever kvar i Arbetsförmedlingen. Arbetet med att säkerställa ett likartat tjänsteutbud och likartad tillämpning av det arbetsmarknadspolitiska regelverket över landet påbörjades redan under AMS sista år, men är aktuellt för Arbets- förmedlingen än i dag. Detsamma gäller ansträngningarna för att styra om de stora kundgrupperna mot självbetjäning för att kunna frigöra tid för dem med störst behov av myndighetens stöd. Då användes benämningen hjälp-till-självhjälp, i dag heter det digitalt först (Riksrevisionen, 2006).
Även om olika försök att arbeta med specialisering har varit ett återkommande tema, där ett förnyat grepp tas i och med en nu pla- nerad omorganisation av Arbetsförmedlingen, där verksamheten delas in i tre verksamhetsområden, AF Direkt (kundservice och digitala
7För en närmare beskrivning av bakgrunden till bildandet av Arbetsförmedlingen, se Stats- kontoret (2010) och Ds 2008:67.
8Med top down-styrning avses sådan styrning som innebär att detaljerade beslut fattas cen- tralt, till exempel på hög nivå i en organisation, och där styrsignaler sedan skickas ner i en organisation som förväntas implementera besluten. Begreppet används bl.a. flitigt i forskning kring policyimplementering.
131
Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen | SOU 2019:3 |
tjänster), tjänster mot arbetsgivare och tjänster mot arbetssökande. Åtminstone till delar kan man se det omfattande utvecklingspro- gram som Arbetsförmedlingen nu är mitt inne i, den så kallade För- nyelseresan9, som en naturlig fortsättning på arbetet med att forma en effektiv och rättssäker myndighet.
5.3Arbetsförmedlingens effektivitet
Arbetsförmedlingen har i myndighetens instruktion särskilda krav på att utforma sin verksamhet så att den bedrivs på ett effektivt sätt, utöver de krav på effektivitet som alla myndigheter har att följa enligt budgetlagen och myndighetsförordningen. Under en lång rad av år har Arbetsförmedlingen kritiserats för att bedriva sin verksam- het ineffektivt, inte minst av politiker och arbetsgivarorganisatio- ner.10 Myndigheten anses inte ha uppnått tillräckliga resultat och kost- naderna för verksamheten uppfattas som höga. Det faktum att delar av anslaget för arbetsmarknadspolitiska program och insatser i regel inte används, utan lämnas tillbaka i slutet av året, kan också ge en bild av att myndigheten inte lyckas sköta sitt uppdrag. Detta trots att det är regeringen som gör prognoserna.11 Det kan vidare kon- stateras att allmänhetens förtroende för myndigheten är lågt (Kantar Sifo, 2018) samtidigt som kunskap om vilka uppgifter som faktiskt utförs av myndigheten och dess leverantörer är bristfällig hos både allmänheten och andra intressenter.12
Arbetsförmedlingens yttre effektivitet
Regeringen följer framför allt upp Arbetsförmedlingen utifrån krite- rier som gäller yttre effektivitet, primärt i form av antalet och an- delen av de inskrivna arbetssökande som är i arbete eller utbildning 90 dagar efter avslutad insats. De resultat som förväntas av Arbets- förmedlingens verksamhet är i huvudsak följande.
9Mer om Förnyelseresan längre fram i kapitlet.
10Se till exempel Moderaternas budgetmotion 2018/19:2931, Liberalernas partiprogram 2018 (hämtat den 17 december 2018 från www.liberalerna.se/politik) och Almegas proposition 2018.
11Riksrevisionen (2018) menar att regeringen är ansvarig för att volymerna systematiskt över- skattas och att man måste bli bättre träffsäkra bedömningar.
12Se exempelvis Arbetsförmedlingen (2018 a) och Kantar Sifo (2018).
132
SOU 2019:3 | Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen |
•Den arbetssökande får ett arbete som hen inte skulle ha fått utan myndighetens stöd och service13 och den arbetssökande får en varaktig sysselsättning.14
•Den arbetssökande får ett sådant arbete som anges ovan, snabbare på grund av myndighetens stöd och service.
•Fler arbetssökande uppfyller de krav som arbetsmarknaden ställer.
•Arbetsgivare hittar den kompetens de behöver snabbare än om de inte hade fått del av myndighetens stöd och service.
Det är emellertid svårt att mäta hur väl myndigheten lyckas uppnå de förväntade effekterna, eftersom det inte är möjligt att säkert veta om det är Arbetsförmedlingens stöd som har gett resultat eller om individen hade klarat sig lika bra utan detta. Det som går att mäta är hur väl de arbetssökande som har tagit del av myndighetens stöd och service har lyckats ta sig ur sin arbetslöshet. Det saknas dock ofta en kontrollgrupp i form av arbetssökande med samma egenskaper som inte har fått ta del av samma stöd och service, att jämföra med. Mot- svarande förhållande gäller för arbetsgivare.
Ytterligare en försvårande omständighet vid utvärdering av Arbets- förmedlingens yttre effektivitet är problemet med att avgränsa effek- terna av myndighetens arbete från omvärldsfaktorer såsom kon- junkturutvecklingen, andra offentliga insatser eller insatser från andra aktörer på arbetsmarknaden.15 Orsakssambanden är dessutom kom- plexa. Ett dåligt resultat kan bero på en rad orsaker, till exempel att den arbetssökande får fel insats, att den sätts in vid fel tidpunkt under arbetslöshetsperioden eller att arbetsgivarnas behov har för- ändrats mellan beslut om insats och avslutad insats. Sammantaget gör allt detta att analys av Arbetsförmedlingens yttre effektivitet måste grundas på indikatorer. Det kan i sammanhanget konstateras att det finns betydligt mer forskning och empiri om effekter av olika typer av arbetsmarknadspolitiska insatser, än om vilka av Arbetsför- medlingens interna metoder och arbetssätt som ger bäst effekt.
13Med stöd avses här både allmänna arbetsmarknadstjänster som exempelvis Platsbanken, och särskilda arbetsmarknadstjänster, t.ex. i form av arbetsmarknadsutbildning. I begreppet görs ingen åtskillnad mellan stöd som erbjuds av Arbetsförmedlingens personal eller av externa utförare.
14För arbetssökande med vissa egenskaper som gör det svårare för dem att få eller utföra ett reguljärt arbete kan en subventionerad anställning ibland ses som det realistiska och önskvärda resultatet.
15Se exempelvis prop. 2017/8:1 och Statskontoret (2016).
133
Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen | SOU 2019:3 |
Arbetsförmedlingen arbetar, i dialog med Arbetsmarknadsdeparte- mentet, kontinuerligt med att identifiera de indikatorer som bäst beskriver myndighetens yttre effektivitet i förhållande till arbetssök- ande och arbetsgivare och skilja ut sådant som har externa orsaker. Arbetsförmedlingen har i bl.a. detta syfte nyligen implementerat en så kallad klustermodell, där lokala arbetsförmedlingskontor med lik- nande förutsättningar jämförs med varandra, för att utifrån detta kunna skapa lärande i organisationen om vad som utgör ”best practice”.
Arbetsförmedlingens kostnadseffektivitet
Kostnadseffektivitet, där resursåtgång ställs i förhållande till resul- tat, utgör en del av det som ska beaktas vid upphandling av arbets- marknadstjänster. Det ligger också i Arbetsförmedlingens uppdrag att bedöma var myndighetens resurser ska läggas för att göra mest nytta; där myndigheten ska prioritera de arbetssökande som står långt ifrån arbetsmarknaden. Det innebär till exempel att alla arbetssök- ande inte kan få en arbetsmarknadsutbildning, utan enbart de som bäst behöver en sådan för att komma i arbete.
Sådana prioriteringar faller sig naturliga i det dagliga arbetet, men trots detta tycks Arbetsförmedlingen i mindre utsträckning följa upp sin kostnadseffektivitet, än sin yttre effektivitet i bemärkelsen arbetsmarknadspolitikens effekter. Det kan bero på att tidigare för- sök att i stor skala mäta volymer i verksamheten, som till exempel antal fattade beslut eller antal lämnade platsanvisningar, inte har upp- fattats ge så stor vägledning varken i det dagliga arbetet eller i ut- vecklingen av myndigheten (Statskontoret, 2016).
Dessutom har det saknats jämförelseobjekt. Arbetsförmedling- ens verksamhet och omständigheter skiljer sig i flera avseenden från andra statliga myndigheter, vilket beskrivs i avsnitt 5.2.1 ovan. Detta försvårar jämförelser. Det finns också skillnader i förutsättningarna mellan länder. Inte heller är det möjligt att jämföra Arbetsförmed- lingens kostnadseffektivitet med den tidigare myndighetskoncernen som fanns före 2008, eftersom det inte finns detaljerad kunskap om effektiviteten i de dåvarande verksamheterna. Att jämföra med ut- förande i extern regi låter sig heller inte göras, eftersom det är olika tjänster som utförs av Arbetsförmedlingen respektive av de externa utförarna.
134
SOU 2019:3 | Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen |
En väg framåt kan vara att jämföra de olika arbetsförmedlings- kontoren med varandra utifrån den tidigare nämnda klustermodellen. Riksrevisionen (2012) har med hjälp av en liknande modell konsta- terat att förmedlingskontorens kostnadseffektivitet16 skulle kunna öka med i genomsnitt 8 procent om alla arbetade på samma sätt som det mest effektiva kontoret.
En annan möjlighet är att jämföra den resursåtgång som krävs för att utföra olika arbetsuppgifter, med respektive utan verktyg som förbättrade systemstöd, digitalisering och automatisering. Sådana jämförelser är nu möjliga att göra inom Arbetsförmedlingen med hjälp av en modell för beräkning av effektiviseringspotential som har börjat implementeras under 2018.17 Modellen ger möjlighet till väl- underbyggda hypoteser om vilka resurser som kan frigöras genom olika utvecklingsinitiativ, vilka sedan kan användas som beslutsunder- lag och som grund för omfördelning av budget.
Arbetsförmedlingen har hittills använt modellen för att beräkna effektiviseringspotentialen i att flytta kundgrupper från fysiska möten på ett lokalkontor till självbetjäning via digitala kanaler eller till di- stansmöte via video eller telefon. En sådan förflyttning skulle enligt myndighetens uppskattning frigöra resurser på mellan 0,8 miljarder kronor och 1,1 miljarder kronor fram till 2022.18 Arbetsförmed- lingen avser att göra motsvarande beräkningar för en rad andra möj- liga utvecklingsinitiativ, såsom automatisering av beslut och förbätt- rade systemstöd för arbetsförmedlare. De frigjorda resurserna plane- ras att återinvesteras i fördjupat stöd till arbetssökande som är i behov av sådant, samt till ytterligare utvecklingsarbete.
Arbetsförmedlingen har även tidigare periodvis fokuserat på att förbättra möjligheterna att följa upp och bedöma myndighetens kostnadseffektivitet, men haft svårt att hitta formerna. Ernst & Young (2009) konstaterade i en utvärdering att myndigheten behövde för- stärka sina insatser inom detta område. I regleringsbreven 2010– 2012 hade Arbetsförmedlingen i uppdrag att analysera myndighet- ens kostnadseffektivitet och redovisa vidtagna åtgärder för reger- ingen. Av återrapporteringen framgår att det redan då fanns en ambi- tion att effektivisera stöd- och styrprocesser för att kunna träffa framför allt arbetssökande, men även arbetsgivare, oftare. Även andra
16I Riksrevisionens rapport används begreppet resurseffektivitet.
17Den specifika modellen är framtagen av konsultbolaget Cap Gemini som har avtal med Arbets- förmedlingen, men bygger på generiska modeller för att beräkna effektiviseringspotential.
18Ackumulerat nuvärde fram till 2022.
135
Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen | SOU 2019:3 |
åtgärder redovisades, som till exempel införandet av en ny resurs- fördelningsmodell och effektivisering av arbetsgivarstöd genom digi- talisering av vissa moment. Det framgår också att en planerad om- organisation, i syfte att effektivisera verksamheten, hade avstannat i och med att myndigheten fick utökade ramar på förvaltningsansla- get. Fokus vändes då i stället mot att snabbt rekrytera ett stort antal nya medarbetare.
Det kan i sammanhanget noteras att en systematiserad tidsredo- visning infördes i Arbetsförmedlingen först under fjärde kvartalet 2018. I avsaknad av en sådan redovisning har det varit svårt att skaffa sig kunskap om vad olika delar av verksamheten kostar och identi- fiera effektiviseringspotential. Det är bland annat på grund av detta svårt att värdera hur väl Arbetsförmedlingen använder sina resurser.
Samtidigt kan dock konstateras att personalen på Arbetsförmed- lingen känner sig hårt pressad och att sjukskrivningstalen i perioder varit höga.19 Flera rapporter visar att administration tar en stor del av arbetstiden och att arbetsförmedlarna inte tycker sig ha möjlighet att ge arbetssökande och arbetsgivare den service som behövs.20 Arbetsförmedlingen klarar inte heller att upprätta handlingsplaner inom författningsenliga tidsgränser eller hålla dem uppdaterade21 och många långtidsarbetslösa saknar relevanta aktiviteter (Arbets- förmedlingen, 2018 b). Det finns också studier som visar på onödig efterfrågan, vilket innebär att resurser måste tas i anspråk för att till exempel besvara frågor som inte hade behövt ställas ifall informa- tionen varit tydlig från början eller återkoppling hade skett på utsatt tid (Arbetsförmedlingen, 2016 a).22
Arbetsförmedlingen har sedan 2014 bedrivit ett omfattande ut- vecklingsprogram, den så kallade Förnyelseresan, med syfte att för- bättra verksamheten i en rad avseenden. En central ambition är att använda myndighetens personalresurser mer effektivt, till exempel genom att flytta stora grupper av arbetssökande och arbetsgivare från personliga möten med arbetsförmedlare till självservicekanaler och att minska eller helt ta bort spontanbesök och bara erbjuda bokade möten. I detta är förbättrade systemstöd som framför allt
19Se t.ex. Arbetsförmedlingen (2015 a, 2016 a och 2017 a) och Statskontoret (2016).
20Se Arbetsförmedlingen (2015 b) och Statskontoret (2016).
21Enligt statistik från Arbetsförmedlingen fick endast 63 procent av de arbetssökande som skrevs in på Arbetsförmedlingens under 2017 en handlingsplan inom 90 dagar. Se även IAF (2018).
22Se även SOU 2018:43, Statliga servicekontor – mer service på fler platser.
136
SOU 2019:3 | Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen |
minskar tidsåtgången för administrativa uppgifter en mycket väsent- lig del. Andra åtgärder är centralisering och specialisering, och ett arbetssätt för att identifiera och implementera ständiga förbättringar har införts.
Förnyelseresan omfattar förbättringar inom följande områden23:
•tjänster (vilken service man erbjuder arbetssökande och arbetsgiv- are),
•bättre arbetsgivarkontakter,
•bättre it-system och digitalisering,
•bättre uppföljning,
•bättre kontroll,
•bättre kompetens,
•självledarskap,
•kulturförändring.
Statskontoret har i uppdrag att analysera utvecklingsarbetet och har hittills publicerat två rapporter (2016 och 2018). Enligt Statskon- toret har Arbetsförmedlingen genom åren vidtagit olika åtgärder för att utveckla sin verksamhet, men dessa satsningar har tenderat att få för lite fokus och har bedrivits ostrukturerat och utan helhets- perspektiv. När det gäller Förnyelseresan gör Statskontoret iakttag- elsen att en rad planerade initiativ är levererade och att Förnyelse- resans visioner och det långsiktiga förändringsarbetet generellt är uppskattade inom myndigheten. Man bedömer dock att chefer be- höver mer stöd i hur de praktiskt kan genomföra förändringar samt att omfattningen av förändringsarbetet innebär risker, inte minst för förseningar. Statskontoret anser också att vägen från Förnyelseresan till förbättrade resultat är oklar. Till exempel har man svårt att tydligt ser hur förändringsinitiativen kommer att bidra till en förbättrad matchning av arbetssökande med svag arbetsmarknadsförankring.
23Innehållet i Förnyelseresan finns beskrivet i en rad dokument från Arbetsförmedlingen, till exempel i Arbetsförmedlingen (2015 b). Utredningen har dock valt att använda den kategori- sering av utvecklingsinitiativ som Statskontorets formulerade i sin rapport om Arbetsförmed- lingens ledning och styrning (2018).
137
Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen | SOU 2019:3 |
I rapporten från 2018 presenteras resultatet av en enkätunder- sökning till arbetsförmedlare om deras syn på Förnyelseresan. Under- sökningen visar att arbetsförmedlarna känner till Förnyelseresan men att de efterfrågar ett tydligare syfte med densamma, samt att bara drygt hälften anser att Förnyelseresan möter myndighetens utveck- lingsbehov.24 I denna rapport konstaterar Statskontoret vidare att inriktningen på förändringsarbetet är relevant och att en hel del för- ändringsinitiativ har införts. Samtidigt konstateras att det inte går att se att arbetet, vid tidpunkten för rapporten, har lett till några stora förändringar, varken av arbetsförmedlares arbetssituation eller av arbetssökandes och arbetsgivares förtroende för myndigheten. Stats- kontoret avser att publicera en tredje rapport under 2019.
5.4Regeringens styrning och Arbetsförmedlingens möjlighet till effektivisering
5.4.1Regeringens styrning av Arbetsförmedlingen
Regeringens styrning av Arbetsförmedlingen kan delas in i tre olika kategorier:
1.Styrning via reglering, framför allt av insatser för arbetssökande, där det är specificerat vilken typ av insats som avses, vilken grupp av arbetssökande som får erbjudas en insats samt i vissa fall även under hur lång tid, och när i arbetslöshetsperioden som insatsen får ges (lag och förordning).
2.Styrning via mål, prioriteringar, beskrivningar av arbetsuppgifter och särskilda uppdrag som ska genomföras (regleringsbrev, instruk- tion).
3.Styrning via finansiering, där budgeten är indelad i anslag och an- slagsposter som får användas för specificerade ändamål, till exem- pel:
–förvaltningsanslag som i stor utsträckning ska användas till anställdas löner, lokalkostnader och sådana köpta varor och
242017 instämde 54 procent i påståendet ”Utvecklingsarbetet inom förnyelseresan möter de utvecklingsbehov som Arbetsförmedlingen har”, vilket är en minskning med 9 procentenheter jämfört med motsvarande undersökning 2015.
138
SOU 2019:3 | Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen |
tjänster som inte innebär insatser för arbetsgivare och arbets- sökande,
–programanslag som ska användas till insatser för arbetssök- ande samt
–anslag som ska täcka kostnader för ersättningar till arbetslösa.
Ett annat sätt att dela in regeringens styrning av Arbetsförmedlingen är:
1.författning i form av lag och förordning, däribland myndighetens instruktion,
2.regleringsbrev,
3.myndighetsdialog och informella kontakter.
Nedan redogörs närmare för tillämpningen av dessa tre typer av styr- ning i förhållande till Arbetsförmedlingen.
Regeringens styrning i form av författning
Arbetsförmedlingen lyder sammantaget under ett detaljerat regel- verk. Förutom ungefär 70 författningar som gäller samtliga statliga myndigheter, berörs Arbetsförmedlingen av ytterligare cirka 70, var- av 30–40 är mer specifikt riktade mot den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Utredningen bedömer att följande tolv författningar är de mest centrala för myndigheten:
•lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program,
•lagen (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa ny- anlända invandrare,
•lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring,
•förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten,
•förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program,
•förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmed- lingen,
•förordningen (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin,
139
Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen | SOU 2019:3 |
•förordningen (2007:813) om jobbgaranti för ungdomar,
•förordningen (2017:462) om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga,
•förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmark- nadspolitiska insatser,
•förordningen (2018:42) om särskilt anställningsstöd,
•förordningen (2018:43) om stöd för nystartsjobb.
Arbetsförmedlingen har utifrån dessa lagar och förordningar ut- arbetat interna regler som (i slutet av 2015) bestod av cirka 10 före- skrifter med bindande regler baserade på förordningar, 3 allmänna råd med rekommendationer kring hur författningar ska tillämpas, och närmare 100 interna instruktioner för hur myndigheten ska arbeta som kompletterar lagar, förordningar och föreskrifter. Därutöver finns cirka 170 handläggarstöd som beskriver vad som gäller för olika frågor, varav hälften rör förmedlingsverksamhet och hälften avser administration. Arbetsförmedlingens föreskrifter publiceras i Arbets- förmedlingens författningssamling och samtliga interna regler finns tillgängliga på myndighetens intranät i PDF-format (Statskontoret, 2016). Därutöver utfärdar även IAF föreskrifter som har bäring på Arbetsförmedlingens verksamhet.
Tidigare initiativ för att förenkla regelverket
Det har funnits flera uttalade initiativ till förbättring av det arbets- marknadspolitiska regelverket. Målet har varit ömsom ändamåls- enlighet, ömsom förenkling. Nedan beskrivs några av dem i syftet är att ge en bild av vilken typ av förbättringar som man från regeringen och Arbetsförmedlingen har ansett vara önskvärda.
I prop. 1999/2000:98 konstaterade regeringen att det arbetsmark- nadspolitiska regelverket borde reduceras väsentligt. Enligt reger- ingen borde de övergripande principerna regleras i förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, medan övriga regler skulle finnas i ett fåtal förordningar. Vidare angavs ett antal principer för regelverkets utformning, bl.a. att antalet program (åtgärder) borde minska väsentligt och särreglering undvikas.
140
SOU 2019:3 | Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen |
I prop. 2011/12:107 angav regeringen att regeringsskiftet under 2006 och den därpå följande ekonomiska krisen hade lett till ett behov av snabba förändringar av arbetsmarknadspolitiken. Reger- ingen ansåg att detta hade resulterat i ett oöverskådligt regelverk, och att det därav fanns skäl att se över strukturen. Målsättningen var enligt regeringen ett överskådligt regelverk som skulle vara lätt att tillämpa och med en struktur som skulle vara hållbar över tid. Reger- ingen konstaterade också att reglering i lag enbart bör ske när det bedöms nödvändigt eller när det av något annat skäl bedöms lämpligt att välja lagform. Hänvisningar till specifika förordningar skulle enligt regeringen vidare undvikas, då både program och förordningar från tid till annan behöver förändras och sådana förändringar ibland måste ske snabbt, till exempel på grund av det arbetsmarknadspoli- tiska läget. Det skulle kunna leda till inlåsningseffekter om följd- ändringar i lag krävdes.
Regeringen angav i prop. 2012/13:100 att arbetet med att effek- tivisera Arbetsförmedlingens verksamhet borde fortsätta för att för- bättra matchningen. Man förde särskilt fram betydelsen av att se över arbetsgivarkontakter, förenklingsmöjligheter och renodling av regelverken samt att användningen av kompletterande aktörer utveck- lades på ett effektivt sätt.
Enligt Utredningen om åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten (SOU 2014:16) skulle det arbetsmarknadspolitiska regelverket bli mer överskådligt och lättillgängligt om alla gemensamma, grundläggande bestämmelser så långt möjligt samlades på ett ställe och dubbelregleringar togs bort, vilket också skulle kunna minska risken för felaktiga utbetalningar. För till exempel lönebidrag och trygghetsanställning fanns bestäm- melser om anvisning av arbetssökande till programmet både i för- ordningen om särskilda insatser för personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga och i förordningen om den ar- betsmarknadspolitiska verksamheten. Vidare påtalades att förord- ningen om arbetsmarknadspolitiska program, trots sitt namn, endast innehåller bestämmelser om vissa arbetsmarknadspolitiska program.
I en departementsskrivelse (Ds 2014:29) konstaterades att regel- verket uppfattades som komplicerat och svårnavigerat, vilket be- dömdes ge upphov till tolkningsproblem för Arbetsförmedlingens handläggare och andra som berörs av regelverket. Ett tydligare och
141
Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen | SOU 2019:3 |
mer samlat regelverk skulle uppnås genom att bl.a. samla gemen- samma bestämmelser i en författning. Bestämmelser om överklag- ande, omprövning, återbetalning och återkrav föreslogs exempelvis samlas i en och samma förordning. Vidare föreslogs att en översyn av de begrepp som förekommer i regelverket samt av olika bestäm- melsers förhållande till varandra. Bestämmelser som inte tillämpades eller som bedömdes överflödiga skulle tas bort, och nya förord- ningar införas i stället för ytterligare ändringar. Detta ledde till förslag på ett strukturellt reviderat regelverk, där även vissa ändringar i sak föreslogs, till exempel slogs ett antal insatser ihop till en. Flera fördelar med regelöversynen framfördes; innebörden skulle bli tyd- ligare, vilket förväntades leda till att arbetsförmedlarna skulle kunna lämna bättre information till arbetssökande och arbetsgivare, kvali- teten i handläggningen skulle öka, riskerna för felaktiga beslut och utbetalningar skulle därigenom minska och rättssäkerheten öka, för- troendet för Arbetsförmedlingen skulle stärkas och administrationen skulle minska.
I Arbetsförmedlingens årsredovisning för 2016 konstaterar myn- digheten att regelverket för de arbetsmarknadspolitiska program- men behöver moderniseras för att skapa bättre förutsättningar för myndigheten att handlägga ärenden mer effektivt och rättssäkert. Arbetsförmedlingens budgetunderlag innehåller i regel också förslag på författningsändringar, varav ett stort antal förslag kategoriseras som förenklingsförslag. I budgetunderlaget för 2017–2019 förslogs bland annat att olikheterna i subventionsnivå mellan instegsjobb och särskilt anställningsstöd för deltagare i jobb- och utvecklingsgaran- tin skulle korrigeras (Arbetsförmedlingen, 2016 c). I budgetunder- laget för 2018–2020 föreslog Arbetsförmedlingen bland annat att fyra av de former av subventionerade anställningar riktade till perso- ner med funktionsnedsättning som finns i dag skulle ersättas av två, lönestöd för utveckling och lönestöd för trygghet (Arbetsförmed- lingen, 2017 b).
Regeringens styrning i form av instruktion
En myndighets uppgifter framgår av en instruktion som beslutas av regeringen. I formell mening är en myndighetsinstruktion en för- ordning, och därmed en del av det regelverk som styr en myndighet.
142
SOU 2019:3 | Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen |
I Arbetsförmedlingens instruktion fastställs att myndigheten har tre grundläggande uppgifter:
1.effektivt sammanföra dem som söker arbete med dem som söker arbetskraft,
2.prioritera dem som befinner sig långt från arbetsmarknaden,
3.bidra till att stadigvarande öka sysselsättningen på lång sikt.
Den första uppgiften, att effektivt sammanföra dem som söker ar- bete med dem som söker arbetskraft kan tolkas både snävt och väl- digt brett. Det är lätt att tänka enbart på platsförmedling till exempel i form av platsanvisningar, men uppgiften kan även innebära till exem- pel att tillhandahålla sökbar information om lediga platser, erbjuda motiverande samtal eller kurser i att skriva CV och liknande.
Den andra uppgiften innebär en prioritering. Vilken typ av arbets- uppgifter som prioriteringen innebär framgår inte av instruktionen.
Den tredje punkten stipulerar att Arbetsförmedlingen ska bidra till att öka den stadigvarande sysselsättningen. Vad som avses kan snarast ses som ett syfte eller ett mål som Arbetsförmedlingen ska arbeta mot, än en uppgift i sig. Genom rätt utförande av övriga upp- gifter ska den stadigvarande sysselsättningen öka.
Därutöver innehåller instruktionen både en rad uppgifter, men även förhållningssätt eller anpassningar av verksamheten som Arbets- förmedlingen ska ta hänsyn till i utformandet av verksamheten. Listan över övriga uppgifter, 9–13 §§, innehåller relativt vaga formuleringar till exempel ”vissa uppgifter” som hänvisar till sådant som åligger Arbetsförmedlingen utifrån författning utanför det arbetsmarknads- politiska regelverket. Vad som avses med 12 § punkten 1, vissa upp- gifter som rör arbetslöshetsförsäkringen enligt lagen (1997:238) om arbets- löshetsförsäkring, förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring och förordningen (1997:836) om arbetslöshetskassor, har till exempel varit svårt för utredningen att få ett entydigt svar på.
143
Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen | SOU 2019:3 |
Regeringens styrning i form av regleringsbrev
Mål och uppdrag i regleringsbrevet
Regleringsbrev är regeringens verktyg för den löpande styrningen av en statlig myndighet. Där fastställs budgettilldelning, fördelning mellan olika anslagsposter, mål, prioriteringar och särskilda uppdrag som regeringen vill ha utförda och återrapporterade under året.
En genomgång av regleringsbreven för Arbetsmarknadsverket (2003–2007) respektive Arbetsförmedlingen (2008–2017) ger vid handen att själva innehållet i de mål som återfinns i regleringsbreven har varit ungefär desamma under den senaste femtonårsperioden, men hur mål, uppdrag och återrapporteringskrav har definierats, formu- lerats och sorterats under olika rubriker i regleringsbreven har däremot ändrats många gånger. Vissa år har mycket precisa kvantitativa mått använts, till exempel att antal långtidsinskrivna inte ska överstiga
37000 personer, medan övergripande inriktningsmål har använts andra gånger. Ofta har det även ingått beskrivningar om hur Arbetsför- medlingen förväntas arbeta i målformuleringarna. Exempelvis skulle matchningen förbättras genom intensifierade förmedlings- och match- ningsinsatser 2018, genom övergång till arbete efter arbetsmarknads- utbildning 2017 och genom att förmedlingsverksamheten bättre an- passades till arbetsgivare och arbetssökandes enskilda behov 2015. Vissa år har särskild tonvikt lagts på ökad sökaktivitet/sökintensitet, andra år har fler personliga möten eller arbetsgivarkontakter lyfts fram som den prioriterade åtgärden.
I några regleringsbrev har en effektiv verksamhet eller analyser av kostnadseffektivitet efterfrågats. I regleringsbrevet för 2013 angavs att Arbetsförmedlingens förtroende skulle förbättras. Ibland har krav på nya systemstöd, informationskampanjer eller en webbportal funnits med. Återkommande har mer eller mindre detaljerade in- struktioner inkluderats kring användningen av kompletterande aktörer (främst leverantörer) för vissa uppgifter eller vissa målgrupper.
I en aktuell analys konstaterar dock Statskontoret (2018) att Arbetsförmedlingens regleringsbrev har minskat i omfattning sedan 2015 och att de nu innehåller färre återrapporteringskrav och färre specificerade uppdrag. Antalet detaljerade beskrivningar om hur verk- samheten ska bedrivas har kraftigt minskat. I stället finns ett antal övergripande resultatmål som anger en riktning för verksamheten. Utredningen noterar dock att målen i regleringsbrevet för 2018 är
144
SOU 2019:3 | Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen |
formulerade som önskade förbättringar av i princip alla delar av kärn- uppdraget, utan inbördes prioritering.
Finansiell styrning
Arbetsförmedlingen styrs också genom de ekonomiska ramar som tilldelas myndigheten samt genom olika restriktioner och villkor som är knutna till finansieringen. Den finansiella styrningen ska leda till att statens medel utnyttjas på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt och att de fördelas enligt politiska prioriteringar. Varje år lämnar Arbetsförmedlingen ett budgetunderlag och en årsredovisning till regeringen.
Arbetsförmedlingens verksamhet är i huvudsak kopplad till ut- giftsområde 14, Arbetsmarknad och arbetsliv, och utgiftsområde 13, Integration och jämställdhet. Värt att notera är att anslagsposter kan tillkomma och upphöra över tid.
Det har visat sig svårt för regeringen att få till stånd en optimal fördelning mellan olika anslag och anslagsposter. Det handlar till exempel om fördelningen mellan förvaltnings- och programanslag samt mellan medel avsedda för program respektive för ersättningar till programdeltagare. Detta gör styrningen ”ryckig” eftersom Arbets- förmedlingen ofta måste göra omprioriteringar mitt under löpande budgetår, till exempel när anslaget för en ett visst ändamål är på väg att ta slut medan stora delar av anslaget för något annat ändamål inte har förbrukats. Statskontoret (2016) menar att ”ryckigheten” också kan förklaras av regeringens styrning, som ställt krav på snabba för- ändringar inom myndigheten. Som exempel anges att tilldelningen av 210 miljoner kronor i extra förvaltningsmedel i samband med vår- propositionen 2015 ställde stora krav på myndigheten att snabbt verk- ställa nyrekryteringar för att kunna leverera det som regeringen för- väntade sig.
Det kan slutligen konstateras att nya reformer vanligen är välfinan- sierade och att programanslag ofta lämnas tillbaka i slutet av året efter- som regeringens prognoser har överskattat hur många som i slutändan kommit i åtnjutande av insatser som finansieras via programanslag.
145
Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen | SOU 2019:3 |
Myndighetsdialog och informella kontakter
En formell myndighetsdialog hålls varje vår med syfte att gå igenom myndighetens verksamhet under det gångna året och diskutera det kommande året. Dialogen sker mellan styrelseordförande och gene- raldirektör respektive statsråd eller statssekreterare. Som stöd för myndighetsdialoger finns ett generellt cirkulär från Finansdeparte- mentet som beskriver syfte, lämplig tidpunkt, frekvens samt innehåll i mötet. Därutöver sker en mängd andra möten och kontakter på andra organisatoriska nivåer mellan Arbetsförmedlingen och Arbets- marknadsdepartementet.25 Det kan handla om mer regelbundna möten eller om avstämningar på ad hoc-basis experter emellan. Enbart på ledningsnivå förekom, utöver myndighetsdialogen, 17 i förväg pla- nerade möten mellan den 17 januari och den 20 juli 2018 med deltagare på ledningsnivå från myndigheten respektive Arbetsmark- nadsdepartementet. Vissa möten hade ett i förväg fastställt tema, medan innehållet i andra togs fram i dagordningar inför mötena.26 I flera samtal som utredningen har haft både med företrädare för Arbetsförmedlingen och för andra myndigheter som berörs av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten framkommer att kontakterna är betydligt mer frekventa än vad som är vanligt i andra delar av stats- förvaltningen.
5.4.2Hur påverkar regeringens styrning Arbetsförmedlingens möjlighet att bedriva verksamheten effektivt?
Utredningen konstaterar att Arbetsförmedlingen är och har varit före- mål för en aktiv, detaljerad och föränderlig styrning från regeringen (oavsett politisk färg) genom utförliga regleringsbrev och tät dialog mellan myndigheten och Arbetsmarknadsdepartementet under pågå- ende budgetår. I viss utsträckning är detta naturligt. Arbetsmark- nadspolitiken är starkt beroende av konjunkturläget och av andra samhällsförändringar som migration och strukturomvandling av olika slag. Det betyder att budgetpropositionen ofta innehåller flera ar- betsmarknadspolitiska satsningar, vilka måste få genomslag i Arbets- förmedlingens verksamhet. Det finns dock mycket som talar för att
25Detta framgår av Statskontoret (2016) och utredningens samtal med representanter från Arbetsförmedlingen på olika organisatorisk nivå.
26Enligt ett kalendarium som utredningen har fått ta del av.
146
SOU 2019:3 | Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen |
detaljerad och föränderlig styrning försvårar Arbetsförmedlingens förutsättningar att bedriva en effektiv verksamhet.
Utredningen bedömer vidare att de olika styrinstrument som regeringen har till sitt förfogande inte används optimalt. Instruk- tionen är till delar svår att tolka och innehåller både syftesbeskriv- ningar och prioriteringar och ett urval av uppgifter. Det är inte intui- tivt förståeligt vilka uppgifter som ligger i instruktionen och vilka som ligger i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspoli- tiska verksamheten. Det försvårar möjligheten att få en helhetsbild av Arbetsförmedlingens åtaganden. Att prioriteringar av olika slag återfinns i såväl instruktionen som i regleringsbrevens mål, uppdrag och anslagsfördelning samt i förordningar gör det svårt att få en överblick över vad som är giltigt över tid och vad som är särskilda satsningar där snabbare resultat förväntas. Regleringsbreven har dess- utom varierat över tid framför allt i struktur och detaljeringsgrad. På senare tid har dock antalet mål och prioriteringar i regleringsbreven minskat, efter att under en period varit väldigt många. De täta kontakterna mellan Arbetsförmedlingen och Arbetsmarknadsdeparte- mentet indikerar att styrningen inte är fullt ut ändamålsenlig. Vidare skapar uppdelningen av Arbetsförmedlingens budget i ett relativt stort antal anslag och anslagsposter en ryckig styrning och svåra pla- neringsförutsättningar.
Det omfattande regelverket uppfattas av handläggare på Arbetsför- medlingen som snårigt och komplicerat och man anser att det i för hög grad begränsar möjligheten att göra professionella bedömningar.27 Slutligen har Arbetsförmedlingen inte haft möjligt att bygga upp den nya myndigheten utan att samtidigt behöva hantera nya uppdrag kopplade till stora samhällsförändringar och reformer. Utredningen bedömer att detta sannolikt har försenat myndighetens utveckling
till en effektiv och modern myndighet.
5.5Förslag och bedömningar
De bedömningar och förslag som lämnas i detta avsnitt syftar till att åstadkomma en minskning av kostnaderna för Arbetsförmedlingens verksamhet i kombination med förbättrade resultat. Myndighetens förutsättningar att göra rätt saker på det mest effektiva sättet ska
27Se Statskontoret (2016) och Ds 2014:29.
147
Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen | SOU 2019:3 |
förbättras genom utökade befogenheter att utforma verksamheten, tillsammans med mer stabila planeringsförutsättning samt ett tydligt kostnadstryck. Med mer övergripande och stabila regler i författ- ning, i kombination med regler som förs ned från förordningsnivå till myndighetens föreskrifter eller styrdokument, kan den arbets- marknadspolitiska verksamheten snabbare och bättre anpassas till arbetssökandes varierade behov. Detta bör i sin tur kunna leda till bättre resultat i termer av att fler arbetssökande har en kompetens som möter arbetsmarknadens behov och till att fler kommer i arbete snabbare.
Samtidigt krävs att regeringens styrning är tillräckligt tydlig, dels för att Arbetsförmedlingen ska uppfatta den som ett stöd, dels för att säkra att myndighetens verksamhet följer politikens inriktning. De bedömningar och förslag som lämnas i detta avsnitt förutsätter att regeringen har tillit till myndighetens ledning. I det samman- hanget är regeringens utnämningsmakt ett viktigt instrument. Det är också av stor betydelse att det råder samsyn mellan regeringen och Arbetsförmedlingens ledning kring vad som är myndighetens upp- drag och existensberättigande.
5.5.1Förbättrad kostnadseffektivitet
Förstärk styrningen av Arbetsförmedlingens kostnadseffektivitet
Bedömning: Regeringen bör vidta åtgärder för att på ett tydligare sätt styra Arbetsförmedlingen mot ökad kostnadseffektivitet.
Regeringens styrning har framför allt varit fokuserad på Arbetsför- medlingens yttre effektivitet (i vilken utsträckning myndighetens verksamhet bidrar till att arbetssökande kommer i arbete) och gene- rellt mindre på myndighetens kostnadseffektivitet. Det bygger sanno- likt på ett antagande om att en hög arbetslöshet medför stora kost- nader för samhället och att det därför är rationellt att arbetsmark- nadspolitiken har en omfattande budget. Det yttrar sig i att nya reformer ofta är relativt välfinansierade och att det inte funnits någon annan form av press på förvaltningskostnaderna än pris- och löne-
148
SOU 2019:3 | Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen |
omräkningen (PLO). Man kan också se det i en relativt mjuk styr- ning via sporadiska krav i regleringsbreven på återrapportering av planer för kostnadseffektivisering, som sedan inte återkommer i budgetunderlag eller anslagstilldelning.
Även när Arbetsförmedlingen i sina regleringsbrev har fått upp- drag som handlat om effektivisering har antingen kvalitet, snarare än kostnader, varit huvudfrågan eller så har regeringen nöjt sig med övergripande och sifferlös rapportering kring åtgärder som vidtagits för att öka kostnadseffektiviteten i myndigheten. Hur resultaten förhåller sig till verksamhetens kostnader är också svårt att utläsa i t.ex. årsredovisningar, och det saknas indikatorer för detta i den åter- rapportering till regeringen som utredningen har kunnat överblicka. Inte heller har regeringen gett IFAU i uppdrag att analysera eller utvärdera om Arbetsförmedlingen genomför en insats på ett kost- nadseffektivt sätt eller om det skulle gå att utföra samma uppgift på ett mer rationellt sätt till en lägre kostnad. På senare år har dock Statskontoret fått två regeringsuppdrag som har inkluderat analys av Arbetsförmedlingens möjlighet att flytta resurser från administra- tion till verksamhet som skapar större mervärde för arbetssökande och arbetsgivare (Statskontoret, 2016 och 2018).
Utredningen bedömer att ett ökat fokus på Arbetsförmedlingens kostnader från regeringens sida skulle få en positiv effekt på utveck- lingen av verksamhetens kostnadseffektivitet.
Inför ett kostnadstryck
Förslag: Arbetsförmedlingens förvaltningsanslag ska minskas kon- tinuerligt från och med 2020.
Utredningen bedömer att det sannolikt finns en stor effektivi- seringspotential i Arbetsförmedlingen, inte minst genom digitali- sering och automatisering, som innebär att myndigheten på sikt kan utföra sitt uppdrag till betydligt lägre kostnad än i dag. Mot bak- grund av detta föreslår utredningen att regeringen vidtar åtgärder för att skynda på en sådan utveckling, och att detta mest effektivt görs genom en kontinuerlig minskning av förvaltningsanslaget.
149
Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen | SOU 2019:3 |
Tidigare försök att öka kostnadseffektiviteten i myndigheten genom olika typer av uppdrag i regleringsbrevet har inte på något påtagligt sätt haft effekt på myndighetens resursbehov. Det har också visat sig att PLO-styrningen har haft en begränsad effekt på effektivisering i myndigheterna och det tycks därför behövas ett komplement till denna för att uppnå önskad effekt (ESV, 2016). Enligt ESV ”blir det ingen egentlig effekt i kostnadseffektivisering om inte budgetutrymmet begränsas”.28
Ytterligare belägg för att kostnadstryck är en verksam metod för effektivisering kan hämtas från Arbetsförmedlingen. Inför 2018 fick myndigheten en lägre anslagstilldelning än vad myndigheten hade önskat i sitt budgetunderlag till regeringen. Arbetsförmedlingen vidtog då åtgärder för att myndigheten, trots budgetminskningen, skulle kunna fortsätta arbetet med den s.k. Förnyelseresan samtidigt som man upprätthöll den yttre effektiviteten genom att leverera re- sultat enligt förväntade nivåer.
Utredningen bedömer att en effektivisering är möjlig i alla delar av Arbetsförmedlingens verksamhet. Förslaget om en kontinuerlig minskning av förvaltningsanslaget bör därför omfatta alla delar av myndighetens verksamhet som finansieras genom detta anslag.
Förvaltningsanslaget bör i så stor utsträckning som möjligt an- vändas till sådant som skapar störst mervärde för arbetssökande och arbetsgivare. Denna prioritering bör framgå i regeringens styrning, företrädesvis i Arbetsförmedlingens regleringsbrev. Fokus för myn- dighetens effektivisering bör därmed vara att minska kostnaderna för administration i kärnverksamheten och för stabsresurser samt minska onödig efterfrågan och tidstjuvar. De stora vinsterna finns enligt utredningens bedömning i förbättrade systemstöd, digitali- sering och automatisering, men även i förbättrade rutiner. Det är troligt att utvecklingsinsatser kommer leda till att stora resurser frigörs och att allt inte behöver återinvesteras i ökad kvalitet, utan kan återföras till statskassan och där bli föremål för politisk priori- tering.
28Möte med avdelningen för statlig styrning vid ESV, (2018-09-10).
150
SOU 2019:3 | Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen |
Den modell för att beräkna effektiviseringspotential som Arbets- förmedlingen nyligen tagit i bruk29 bör kunna användas för att ta fram, åtminstone ett av flera beslutsunderlag för regeringen, kring lämplig nivå på nedtrappningen. Risken att sänkta anslag får negativa effekter på myndigheters förmåga att utföra sin verksamhet och nå förväntade resultat bör beaktas när nivån på nedtrappningen be- stäms.30
En successiv minskning av förvaltningsanslaget bedöms medföra, åtminstone till delar, att personalstyrkan måste minska. Om det räcker med naturlig avgång eller om särskilda insatser måste vidtas beror på hur stor minskning som regeringen önskar och på den situa- tion som råder vid införandet. Oavsett vilket är detta frågor som chefer, medarbetare och HR-funktion vid Arbetsförmedlingen är vana att hantera.
Ge Arbetsförmedlingen i uppdrag att årligen redovisa utvecklingen av verksamhetens kostnadseffektivitet
Bedömning: Arbetsförmedlingen bör i årsredovisningen redovisa förbättringar av kostnadseffektiviteten genom väl valda indika- torer och en beskrivning av de åtgärder som vidtagits under det gångna budgetåret. Indikatorer som visar på digitaliserings- och automatiseringsgrad bör inkluderas.
Regeringen följer kontinuerligt hur väl Arbetsförmedlingen klarar av att matcha olika grupper av arbetslösa till arbete eller utbildning, men tycks inte alltid ha haft samma fokus på myndighetens interna effektivitet och de kostnader som är förknippade med eventuell onödig resursförbrukning. Det är naturligt eftersom en välfunge- rande matchning till arbete eller utbildning är det önskade resultatet av arbetsmarknadspolitiken. Dessutom bör regeringens styrning vara övergripande för att ge myndighetens ledning utrymme för att genom- föra sitt uppdrag på bästa sätt. Samtidigt är det viktigt att det finns
29Här avses den modell för business case och nyttohemtagning som Arbetsförmedlingen implementerat i samarbete med Cap Gemini under 2018. Modellen har bland annat använts för att räkna på hur stora resurser som frigörs genom övergång till en ny strategi för kundkanaler.
30Ett exempel är de åtgärder av denna typ som sattes in för att klara utgiftstaket 2005. En utvärdering från ESV (2006) visade att drygt hälften av de myndigheter som ingick i underlaget angav att beslutet om restriktioner fått ganska negativa eller mycket negativa effekter för möj- ligheterna att genomföra planerad verksamhet.
151
Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen | SOU 2019:3 |
tillräcklig kunskap hos regeringen om myndighetens interna liv för att förstå dess resursbehov och säkra att myndigheten styr mot en lägre resursförbrukning utan att försämra resultaten.
Utredningen anser mot bakgrund av detta att det är angeläget att regeringen tydligare inkluderar detta perspektiv i sin uppföljning av Arbetsförmedlingen. Regeringen bör därför ställa krav på att Arbets- förmedlingen kan visa vilka åtgärder som har vidtagits för att minska verksamhetens kostnader och hur väl dessa har fallit ut. Det kan naturligtvis göras genom en beskrivande text i årsredovisningen, men ett sätt som ger systematik och möjlighet att följa utvecklingen över tid är användning av indikatorer kopplade till olika effektivi- seringsområden. Indikatorer som speglar digitalisering och automa- tisering bör inkluderas i rapporteringen. Arbetsförmedlingen redo- visar redan i dag ett antal nyckeltal i årsredovisningen kopplade till sin pågående verksamhetsutveckling. Det rör sig till exempel om andelen inskrivna arbetssökande som har använt digital inskrivning via webbplatsen och andelen som har genomfört planeringssamtal via kundtjänst. Dessa nyckeltal fungerar i dag som indikatorer för en förbättrad tillgänglighet. Utredningen menar att liknande indikato- rer kan användas för att redovisa kostnadsbesparingar i myndigheten och att dessa bör följas av regeringen över tid. Andra möjliga indika- torer kan vara kostnaden för att få en person i arbete eller margi- nalkostnaden för en extra insats. Vilka indikatorer som är mest ända- målsenliga föreslås lämpligen av Arbetsförmedlingen. En rapportering baserad på indikatorer bör kompletteras med uppgifter om hur stor besparing som effektiviseringen har skapat.
5.5.2Förstärkt kontinuitet och minskad detaljeringsgrad i regeringens styrning
Principer för en ändamålsenlig styrning
Bedömning: För att ge Arbetsförmedlingen bästa möjliga förut- sättningar att förbättra både kostnadseffektivitet och yttre effek- tivitet bör regeringens styrning av Arbetsförmedlingen justeras i enlighet med följande tre principer:
–Styrningen ska vara anpassad till Arbetsförmedlingens upp- gifter och förutsättningar i övrigt.
152
SOU 2019:3 | Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen |
–En kortsiktig och detaljerad styrning ska undvikas.
–De styrinstrument31 som regeringen har till sitt förfogande ska komplettera varandra och tillsammans skapa en helhetsbild av Arbetsförmedlingens åtagande samt göra det tydligt vad som utgör långsiktiga uppdrag och prioriteringar och vad som är satsningar på kortare sikt.
Arbetsförmedlingen är föremål för en aktiv, detaljerad och relativt kortsiktig styrning. Mycket talar för att en sådan styrning är hind- rande för Arbetsförmedlingens förutsättningar att bedriva en effek- tiv verksamhet. Arbetsförmedlingen hanterar dock en stor budget och förväntas leverera resultat utifrån ett mångfacetterat och sam- hällskritiskt uppdrag. Det är därför samtidigt angeläget att styrsig- nalerna är väl valda och har förutsättningar att ge avsedd effekt samt att regeringen har möjlighet att följa vad myndigheten gör och hur väl myndigheten presterar. Utredningen ger nedan ett antal rekom- mendationer för hur ändamålsenliga styrningsprinciper för Arbets- förmedlingen bör utformas.
Styrningen anpassas till Arbetsförmedlingens uppgifter och förutsättningar i övrigt
För att Arbetsförmedlingen ska kunna effektivisera verksamheten krävs ett något så när stabilt uppdrag och rimligt långsiktiga plane- ringsförutsättningar. Tillfälliga och ”plötsliga” tillskott av uppgifter och tillkommande finansiering riskerar dessutom att skapa dåliga incitament för effektivisering.
Arbetsförmedlingen är i princip regeringens enda verktyg för utförande av den aktiva arbetsmarknadspolitiken, en organisation som genom sin storlek och geografiska spridning visserligen har stor kapacitet, men också en begränsad förmåga att förändras med kort varsel. Det tar tid att implementera förändringar i en organisation med så många anställda, särskilt om initiativet tas på för hög nivå och upplevs ha bristande koppling till den verklighet som organisation- ens chefer och medarbetare befinner sig i. Det innebär att förutsätt- ningar för långsiktig planering, tid för implementering och möjlighet
31Med regeringens styrinstrument avses här instruktion, mål och uppdrag i regleringsbrev, finansiell styrning samt regler.
153
Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen | SOU 2019:3 |
till inflytande från myndigheten bör vara centrala utgångspunkter för regeringens styrning.
Styrningen av Arbetsförmedlingen har förändrats i denna rikt- ning genom åren, men utredningen ser samtidigt att en aspekt av Arbetsförmedlingens särart saknas, det faktum att Arbetsförmed- lingen är en stor och geografiskt spridd organisation som dessutom har en bakgrund i 21 relativt självständiga länsarbetsnämnder och 400 arbetsförmedlingar. För att regeringens styrning ska vara effek- tiv måste det finnas kunskap på Arbetsmarknadsdepartement, inte enbart om den verksamhet som Arbetsförmedlingen har till uppgift att bedriva, utan även om hur förändringar kan implementeras i myndigheten – givet dess storlek, komplexitet, geografiska sprid- ning och organisationskultur. Det betyder inte att styrningen ska vara detaljerad, utan bara väl anpassad till förutsättningarna för genom- förandet av förändringar.
Vid varje nytt uppdrag måste resurser styras om till kompetens- utveckling, nya systemstöd, handläggarstöd, förändringsledning och i många fall till omfattande rekryteringar. Även omprioriteringar inom ramen för det befintliga uppdraget föranleder ett stort arbete med att iordningsställa det nya, och det kan ta månader att få ett ändrat arbetssätt på plats. Ökade satsningar på insatser som utförs av upphandlade leverantörer kräver dessutom att flexibla ramavtal redan finns på plats, för att inte implementeringen ska dra ut på tiden. Det är inte ovanligt att olika typer av förberedelser fortfarande pågår när ett nytt regleringsbrev med andra prioriteringar landar i myndig- heten.
Som exempel kan nämnas tillkomsten av etableringsuppdraget och förändringarna i sjukförsäkringen runt 2010 som flyttade fokus från arbetet med att skapa en nationell och sammanhållen organisa- tion av den nybildade Arbetsförmedlingen. Ett annat är den dåvar- ande regeringens inriktning mot tidiga insatser och en förändrad ansvarsfördelning kring arbetslöshetsförsäkringen några år senare, som medförde att en pågående omorganisering i syfte att effektivi- sera verksamheten avstannade.
Mål och prioriteringar bör, utifrån de förutsättningar som en stor och komplex myndighet som Arbetsförmedlingen har för att imple- mentera förändringar, i regel ha en längre tidshorisont än ett år. En mandatperiod kan vara en tänkbar utgångspunkt. Regeringen bör
154
SOU 2019:3 | Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen |
vidare undvika att lägga nya omfattande uppgifter på Arbetsförmed- lingen innan myndigheten kontinuerligt uppnår tillräckligt goda resul- tat till en lägre kostnad.
Kortsiktighet och detaljstyrning undviks
Fokus i Arbetsförmedlingen regleringsbrev bör vara finansiell styr- ning och de krav på återrapportering som bedöms nödvändiga för regeringens utveckling av arbetsmarknadspolitiken. Målformulering- ar bör vara få och syfta till att tydliggöra prioriteringar, till exempel i förhållande till konjunkturförändringar. Detaljer om hur verksam- heten ska bedrivas bör endast i undantagsfall förekomma.
Styrsignaler som i alltför stor utsträckning uttrycker vad myn- digheten ska göra för att nå sina mål har en tendens att ändras över tid och ligger därmed i vägen för den kontinuitet som beskrivits som önskvärd ovan. En styrning som innebär krav på att stora satsningar ska göras på arbetsmarknadsutbildning under ett år, för att nästa år byta till exempelvis prioritering av fördjupade förmedlingstjänster, skapar inte förutsättningar för en effektiv verksamhet. Sådana styr- signaler riskerar dessutom att bli felriktade, eftersom Arbetsmark- nadsdepartementets förmåga att överblicka verksamheten och ha för- djupad kännedom om myndigheten är begränsad relativt den som myndighetens ledning har. Att lyfta fram stora delar av de grund- läggande uppgifterna som prioriteringar, såsom ibland varit fallet, bör också undvikas eftersom det har en begränsad styreffekt utöver vad som redan är fastställt i instruktionen.
En mer övergripande styrning bör alltså eftersträvas. Det kan uppnås genom att regeringen så långt som möjligt styr Arbets- förmedlingen mot önskade resultat och utifrån det uppdrag som myndigheten har i sin instruktion och tillhörande verksamhetsför- ordning. Detta synsätt är också i linje med den förvaltningspolitiska inriktningen mot en mer tillitsbaserad styrning som börjat sätta sin prägel på styrningen av offentlig sektor under de senare år32 och motsvarar de slutsatser som Statskontoret drog i sin granskning av Arbetsförmedlingens styrning och ledning (Statskontoret, 2016).
32Se bland annat prop. 2015/16:1 och Tillitsdelegationen (2017).
155
Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen | SOU 2019:3 |
Det är också viktigt att den finansiella styrningen är ändamåls- enlig. I dag skapar uppdelningen av Arbetsförmedlingens budget i ett relativt stort antal anslag och anslagsposter svårigheter med pla- nering och effektiv användning av medlen, samtidigt som den, ut- över möjlighet till kontroll även ger en tydlig signal om regeringens prioriteringar. En balans mellan dessa perspektiv bör eftersträvas.
Att strukturen för anslag och anslagsposter inte är enhetlig, utan bygger på olika principer är inte heller funktionellt. Flera olika anslag och anslagsposter kan exempelvis användas för att bekosta en och samma arbetsmarknadstjänst, vilket framgår av kapitel 11. Vissa anslag utgår från målgrupper och andra från typ av kostnad eller tjänst. Det innebär till exempel att man, för att kunna göra en realistisk prognos, på förhand måste ha en tydlig bild av hur många arbets- sökande i en viss målgrupp, till exempel nyanlända, som kommer att behöva en subventionerad anställning i stället för en praktik eller enbart stöd från en arbetsförmedlare. I realiteten vet man inte detta förrän den arbetssökande har genomgått en arbetsmarknadsbedöm- ning. Av dessa skäl vore framtida förbättringar av anslagsstrukturen för att underlätta prognoser och planering vara av godo.
För att styrning mot ökad kontinuitet och minskad detaljstyr- ning ska fungera i praktiken behöver myndighetsledningens ansvar och ägarskap för att styra och utforma verksamheten på bästa sätt vara mycket tydligt. Här krävs ett distinkt ansvarutkrävande från regeringen och det måste därför också vara möjligt för regeringen att få den återrapportering som behövs. Vilken information som samlas in och hur den struktureras är en strategisk fråga av stor betydelse. Det har till exempel hittills varit svårt för Arbetsförmedlingen att besvara frågor om vad det i genomsnitt kostar att få en arbets- sökande i arbete. Här är det viktigt att regeringen intresserar sig för den informationsstruktur som Arbetsförmedlingen utvecklar inom ramen för Förnyelseresan eftersom den sätter gränser för vilken in- formation som enkelt kommer att finnas tillgänglig framöver.
156
SOU 2019:3 | Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen |
Styrinstrumenten kompletterar varandra och skapar
en helhetsbild av vad som är Arbetsförmedlingens åtagande på kort respektive lång sikt
Att prioriteringar av olika slag återfinns i såväl instruktionen som i regleringsbrevens mål, uppdrag och anslagsfördelning samt i förord- ningar gör det svårt att få en överblick över vad som är giltigt över tid och vad som är särskilda satsningar där snabbare resultat för- väntas. Instruktionen och övriga förordningar bör ge vägledning om uppdraget oavsett konjunkturläge. De tyngdpunktsförskjutningar som är nödvändiga i Arbetsförmedlingens verksamhet i samband med till exempel förändringar i konjunkturen bör därmed hanteras i myndig- hetens regleringsbrev, framför allt genom finansiell styrning och for- mulering av övergripande mål.
Det är inte intuitivt förståeligt vilka uppgifter som ligger i in- struktionen och vilka som ligger i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Det försvårar möjligheten att få en helhetsbild av Arbetsförmedlingens åtaganden.
Instruktionen är dessutom till delar svår att tolka och innehåller såväl syftesbeskrivningar som prioriteringar och ett urval av uppgif- ter. Det innebär att uppdelningen av vad som regleras i instruktionen respektive i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspoli- tiska verksamheten behöver bli tydligare och att uppgifterna i instruk- tionen behöver bli lättare att förstå.
Informella kontakter mellan regeringskansliet och myndigheter är ett komplement till den mer formaliserade styrningen genom författning, regleringsbrev och myndighetsdialog, och kan användas för utbyte av information och för att förtydliga redan kommuni- cerad styrning. Rätt använda ger informella kontakter stöd till reger- ingens styrning och myndigheternas genomförande av verksam- heten. Som tidigare konstaterats i kapitlet är de informella kontakt- erna mellan Arbetsförmedlingen och ansvarigt departement mycket täta och sker på olika organisatorisk nivå. Möten och andra former av kontakt äger rum med varierande syfte och frekvens. Det finns i detta sammanhang risk för sammanblandning av roller, för att styr- ningen blir ryckig, att styrsignaler inte dokumenteras samt för in- effektiv användning av tid. Enligt regeringskansliets utvecklings- program för styrning är det lämpligt att ha tydliga strukturer för informella kontakter som tydliggör syfte, frekvens och innehåll, och
157
Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen | SOU 2019:3 |
det bör också finnas en överenskommelse om vilka funktioner som har kontakt med varandra och i vilka frågor.33 Arbetsmarknads- departementet bör mot bakgrund av detta säkerställa att kontakterna med Arbetsförmedlingen är ändamålsenliga, exempelvis genom att ta fram en strategi som tydliggör olika syften med och ramar för de informella kontakterna.
5.5.3Ett ändamålsenligt regelverk
Utred hur regelverket kan bli mer ändamålsenligt
Förslag: Utredningen föreslår att regeringen tillsätter en utred- ning med uppdrag att lämna förslag om ett ändamålsenligt arbets- marknadspolitiskt regelverk. I utredningens uppdrag ska ingå att genomföra en empirisk utvärdering av gällande regelverk.
Det finns en tydlig koppling mellan den arbetsmarknadspolitiska verksamhetens effektivitet – både när det gäller kostnadseffektivitet och yttre effektivitet – och styrningen i form av lagar och förord- ningar.34 I avsnitt 5.4.1 sammanfattas tidigare utredningar och för- slag som har syftat till att forma ett ändamålsenligt regelverk för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Utredningen har inte funnit någon omfattande och strukturerad utredning av vad som utgör ett ändamålsenligt regelverk. Det är troligen inte ovanligt. Ambitionen att förenkla ett regelverk ifrågasätts sällan och behovet av att moti- vera en förenkling blir därför inte särskilt stort. När ambitionen ska realiseras uppstår det däremot gärna frågor om vad förenkling egent- ligen innebär och vem som ska få det enklare. Att en förenkling alltid är bra och att ett bra regelverk alltid är enkelt, är emellertid svårt att hävda.
Utredningens ansats, när det kommer till det arbetsmarknads- politiska regelverket, är att det bör vara ändamålsenligt i förhållandet till målen för verksamheten. Ansatsen är alltså inte ett förenklat
33Våren 2011 beslutades om ett utvecklingsprogram för förbättrad styrning av myndigheter och verksamheter inom regeringskansliet. Programmet som pågick mellan 2011 och 2014 har syftat till att genom olika åtgärder öka kompetensen och förmågan i styrningsfrågor inom regeringskansliet.
34Se exempelvis Arbetsförmedlingen (2015 c) och Ds 2014:29. Se även Hellner (1990), som dock inte särskilt avser det arbetsmarknadspolitiska regelverket.
158
SOU 2019:3 | Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen |
regelverk. Förutom att målen behöver vara identifierade så bör även de värderingar som ska ligga till grund för regelverket bestämmas.
Utredningen har under arbetets gång uppmärksammat flera brister i det arbetsmarknadspolitiska regelverket, både på övergripande och detaljerad nivå. En del av dessa brister beskrivs i detta kapitel. Å ena sidan har det funnits en vilja att föreslå en korrigering av dessa brister, å andra sidan har det varit tydligt att det är en heltäckande översyn som behöver göras för att få till ett mer ändamålsenligt regelverk. Det senare har inte varit möjligt inom ramen för denna utredning. Mot bakgrund av detta föreslås att en ny utredning till- sätts som får i uppdrag att lämna förslag om ett ändamålsenligt regel- verk.
Utredningen har inte funnit någon vedertagen metod för utvär- dering av vad som utgör ett ändamålsenligt regelverk. Det verkar inte vara vanligt att genomföra empiriska undersökningar inför en före- stående regeländring, annat än i särskilda sakfrågor.35 När det gäller ett regelverk som syftar till att styra den arbetsmarknadspolitiska verksamheten bör det ingå i den föreslagna utredningens uppdrag att göra en sådan undersökning.
Nedan förs en diskussion om olika perspektiv och aspekter som kan tillämpas i en strukturerad översyn av ett regelverk. Framställ- ningen är resonerande och gör inte anspråk på att vara fullständig i något avseende. Förhoppningen är att bidra med tankar och inspel till den kommande utredningen.
Krav som kan ställas på ett ändamålsenligt regelverk36
För att kunna resonera om vad som utgör en bra författning37 har utredningen valt att utgå från en modell med fem olika typer av ratio- nalitet. En bra lag likställs med en rationell lag (Wahlgren 2014). Vad en rationell författning är kan diskuteras utifrån följande perspektiv:
1. Rättslig rationalitet.
35Se t.ex. Wahlgren (2014).
36Avsnittet baseras i huvudsak på Wahlgren (2014).
37I litteraturen används begreppet lag och lagstiftning i detta sammanhang. Innebörden om- fattar även förordningar. Eftersom skillnaden mellan lag och förordning har betydelse för utredningens resonemang används i stället författning när både lag och förordning avses. Lag används därför enbart för att beteckna just lagar, det vill säga de föreskrifter som utfärdas av riksdagen. Författningar och regelverk används synonymt.
159
Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen | SOU 2019:3 |
2.Politisk rationalitet.
3.Kulturell rationalitet.
4.Verkställighetsrationalitet.
5.Intern rationalitet.
Rättslig rationalitet innebär ett långsiktigt perspektiv på val av lag- stiftningsteknik. Det är viktigt att nya bestämmelser har utretts grund- ligt och strukturerat. Det bör inte vara alltför lätt att göra ändringar. Här ryms även uppfattningen att författningar speglar allmängiltiga värden som inte kan eller bör politiseras.
Politisk rationalitet innebär att författningar är politiska verktyg för att uppfylla bestämda mål. En bra lagstiftningsteknik kan då inne- bära att det ska gå snabbt och lätt att ändra i reglerna. Det kan även antas att lagstiftning i första hand ska användas för att visa politisk handlingskraft. Det är därför generellt ett mer kortsiktigt perspektiv i jämförelse med den rättsliga rationaliteten.
Kulturell rationalitet innebär att regelverket ska vara förankrat i sam- hället; att det accepteras i den miljö som det ska verka i. Reglerna får inte vara mer ingripande än nödvändigt. Det är viktigt att lagstift- ningsprocessen har följt en demokratisk process. Reglerna ska vidare vara lätta att förstå; arbetet med klarspråk har sin givna roll här.
Verkställighetsrationalitet innebär att regelverket ska vara anpassat till de praktiska förutsättningarna. Det ska vara möjligt att verkställa reglerna på ett effektivt sätt.
Intern rationalitet innebär att nya bestämmelser ska passa in det sammanhang som de inträder i. Det tar sikte på språklig utformning och systematik i förhållande till andra bestämmelser. Det ska vara enhetligt och genomtänkt. Upprepningar och hänvisningar ska mini- meras. Övergångsbestämmelser är viktiga i detta perspektiv.
De fem rationaliteterna tolkas fritt i det följande, tillsammans med några egenskaper som ett regelverk kan sägas besitta.
160
SOU 2019:3 | Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen |
Regelverkets egenskaper
Utredningens resonemang kring regelverket knyts till ett antal aspekter som bedöms ha betydelse för ett ändamålsenligt arbetsmarknads- politiskt regelverk. Det är ingen uttömmande lista utan tjänar främst till att strukturera diskussionen.38
•Kvantitet – hur omfattande regelverket är, räknat i såväl antal för- fattningar som antal bestämmelser och bestämmelsernas längd.
•Detaljeringsgrad – på vilken abstraktionsnivå som bestämmel- serna befinner sig.
•Tydlighet – både språklig (begrepp och formuleringar) och struk- turell (till exempel disposition och hänvisningsteknik).
•Stabilitet – regelverkets föränderlighet över tid, vilket kan ha en koppling till valet av reglering i lag jämfört med förordning.
Aspekterna kan ha inbördes relationer. Exempelvis så kan det vara svårare att förena detaljerade bestämmelser med ett stabilt regelverk. Ett omfattande regelverk kan leda till otydlighet. En hög detal- jeringsgrad kan öka tydligheten men också kvantiteten. Stabilitet kan ge större tydlighet eftersom det ökar möjligheterna till rätts- praxis, som ger vägledning i tolkningen av bestämmelserna, och smärre justeringar av formuleringar.
1. Kvantitet
Bedömning: Det arbetsmarknadspolitiska regelverket är onödigt omfattande. En hög kvantitet i form av ett stort antal författ- ningar riskerar att undergräva genomslaget av respektive bestäm- melse. Omfattning bör anpassas till den miljö som det ska verka i.
Ett omfattande regelverk kan ha sin grund i ett komplext område, som ska regleras. Det kan också vara uttryck för en vilja att kon- trollera en verksamhet. Många detaljerade bestämmelser skapar då ett omfattande regelverk. I vissa fall är det inte möjligt med ett
38Wahlgren kategoriserar problem med lagstiftning på följande sätt: utformning (t.ex. språk och systematik), transparens (t.ex. lagbegreppet och otydligheter) och tillämpning (t.ex. kringgående).
161
Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen | SOU 2019:3 |
mindre regelverk på grund av att området regleras i EU-direktiv, som ska implementeras i nationell rätt. Om det rör sig om ett poli- tiskt känsligt område kan det leda till att ändringar genomförs snabbt och frekvent och att regelverket därmed växer eftersom det oftast krävs en grundligare analys för att våga ta bort bestämmelser eller revidera större delar av ett regelverk, än att införa nya regler. Pro- blemen med en överreglering – som kan handla om såväl för många författningar som för detaljerade bestämmelser – är att det kan skapa omfattande administration och oordning (Wahlgren, 2014 och Svensson, 2001).
Det arbetsmarknadspolitiska regelverket och kvantitet
Det arbetsmarknadspolitiska regelverket är ett omfattande regel- verk. Bestämmelserna är många och de är uppdelade på ett stort antal lagar och förordningar. Dessutom finns det flera närliggande författ- ningar, som inte är centrala för Arbetsförmedlingens verksamhet men som verksamheten ändå behöver förhålla sig till.
Olika perspektiv på kvantitet
Ett samlat regelverk bör vara viktigt för den interna rationaliteten eftersom det är lättare att hålla samman ett sådant regelverk. Det kan handla om en genomtänkt disposition tillsammans med konsekvent begreppshantering. Regelverkets omfattning har sannolikt inte lika stor betydelse för politisk rationalitet, förutom om kvantiteten får en direkt negativ inverkan på den styrning man vill uppnå. Kvanti- teten bör i sig inte heller vara avgörande för rättslig rationalitet. Däremot kan ett omfattande regelverk ha sin grund i att många änd- ringar har införts snabbt, vilket inte följer den rättsliga rationali- teten. Kvantiteten kan emellertid ha stor betydelse för den kulturella rationaliteten om man tänker sig att svårigheten att nå acceptans ökar med omfattningen. Det borde vara lättare att säkerställa att regelverket är accepterat i den relevanta miljön om det rör sig om ett samlat regelverk som inte är så omfattande. Å andra sidan kan det vara lättare att förstå en mer omfattande och beskrivande formu-
162
SOU 2019:3 | Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen |
lering jämfört med en kortfattad och mer formell sådan. Att be- stämmelserna kan omsättas i praktiken – verkställighetsrationalitet
–kan dock vara svårare vid hög kvantitet.
Avslutande reflektioner om kvantitet
Ett sätt att hantera de negativa konsekvenserna av ett omfattande regelverk är att bygga in reglerna i ett it-stöd. Det påverkar dock inte kraven på materiellt accepterade bestämmelser. Reglerna måste kunna överblickas och förstås; det följer av den kulturella rationali- teten. Däremot kan det få till följd att reglerna måste förtydligas eftersom det annars inte är möjligt att lägga in reglerna i systemet, vilket kan främja rättslig rationalitet. Möjligheterna till att bygga in regler kan dock vara svårare i en verksamhet som bygger på indivi- duella bedömningar, vilket är fallet i en stor del av Arbetsförmed- lingens verksamhet. Detta kan jämföras med verksamheter som till exempel Pensionsmyndigheten, Skatteverket eller CSN där de ären- den som handläggs ofta är baserade på mer entydiga regler (se även avsnitt 5.2.1).
Två exempel på regelverk som har gått från en reglering uppdelad i flertalet författningar till huvudsaklig reglering i en lag är social- försäkringsbalken och inkomstskattelagen. Även om antalet bestäm- melser är omfattande i båda fallen, och dessutom är föremål för frekventa ändringar, så ges det goda förutsättningar för större över- skådlighet.
Ytterligare en åtgärd kan vara att utelämna bestämmelser som redan framgår av annan författning.
2. Detaljeringsgrad
Bedömning: Det arbetsmarknadspolitiska regelverket är detaljerat, i synnerhet när det gäller reglerna kring de arbetsmarknadspoli- tiska programmen. Regelverket bör ge förutsättningar för att ge ett evidensbaserat stöd som utgår från den arbetssökandes individuella
163
Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen | SOU 2019:3 |
behov. Ett sådant syfte är inte förenligt med en detaljerad regler- ing i författning som föregriper arbetsmarknadsbedömningen.39
Ett regelverk kan vara detaljerat av många olika skäl. Ett kan vara att man vill skapa tydlighet, ett annat att man vill kontrollera en verk- samhet och ett tredje att man vill skydda en viss målgrupp. En låg detaljeringsgrad kan kopplas till målsättningsbestämmelser, prin- ciper och ramlagstiftning. Ett regelverk kan även vara detaljerat i vissa avseenden och abstrakta i andra.
Det arbetsmarknadspolitiska regelverket och detaljeringsgrad
Det arbetsmarknadspolitiska regelverket kan sägas vara detaljerat i vissa avseenden samtidigt som det ger den enskilda handläggaren stort utrymme för egna bedömningar i andra. Dessa bedömningar avser i många fall såväl höga belopp som avgörande beslut för den enskildes tid i arbetslöshet. I avsaknad av vägledande bestämmelser kan även målet om ett jobb, vilket som helst, eller rätt jobb enligt den arbetssökandes uppfattning, lämnas åt handläggaren att avgöra. Vilket stöd som Arbetsförmedlingen kan ge och vilka omständig- heter som ska föreligga för att ett stöd ska kunna ges, anges i detaljerade bestämmelser i det arbetsmarknadspolitiska regelverket. Det kan handla om tid i arbetslöshet eller den arbetssökandes ålder, det vill säga omständigheter som är av betydelse för myndighetens beslut inom ramen för arbetsmarknadsbedömningen.
I det man kallar arbetsmarknadspolitiska program har en eller flera olika insatser paketerats, exempelvis arbetsmarknadsutbildning som är ett program men också den enda insatsen i programmet. Ett annat program är ”förberedande insatser” som består av sju olika insatser. En av dessa insatser är ”kartläggning, vägledning och re- habilitering”. Det innebär dock inte att till exempel vägledning endast kan komma att ges i kombination med kartläggning och rehabilitering. Enligt förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, som kan sägas vara överordnad programförordningen, är dock vägledning inte ett arbetsmarknadspolitiskt program utan en av flera former i vilka den arbetsmarknadspolitiska verksamheten
39Termen arbetsmarknadsbedömning är utredningens egen och motsvaras närmast av dagens arbetsmarknadspolitiska bedömning. Läs mer i kapitel 7.
164
SOU 2019:3 | Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen |
bedrivs. Jobb- och utvecklingsgarantin respektive ungdomsgarantin är också arbetsmarknadspolitiska program, även om de inte upptas i programförordningen. I Jobb- och utvecklingsgarantin specificeras vilka insatser som kan komma ifråga. Några exempel är arbetsmark- nadsutbildning, arbetslivsinriktad rehabilitering, vägledning och plats- förmedling. Vem som får delta i garantierna är också reglerat i detalj och har bland annat att göra med hur många a-kassedagar som per- sonen har förbrukat, antal månader i arbetslöshet utan arbetslös- hetsersättning eller om denne har deltagit i ungdomsgarantin eller etableringsprogrammet tidigare.
Olika perspektiv på detaljeringsgrad
Enligt rättslig rationalitet kan det bli problematiskt med det lång- siktiga perspektivet; ju högre abstraktionsnivå desto längre livslängd kan en författning anses ha. Man kan också tänka sig att detaljerade regler ökar rättssäkerheten eftersom det kan bli tydligare vad som gäller. En hög detaljeringsgrad skulle kunna främja den politiska rationaliteten eftersom genomslaget rimligen blir mer direkt då. Ändringar av mycket konkret slag, som är typiskt för ett detaljerat regelverk, kan vara lättare att kommunicera som ett bevis på politisk handlingskraft jämfört med införandet av abstrakta principer. När det kommer till kulturell legitimitet – att reglerna ska vara accep- terade – ställer ett detaljerat regelverk krav på att bestämmelserna sammantaget behöver vara väl avvägda. Om en hög detaljeringsgrad har åstadkommits genom frekventa tillägg så ses regelverket sanno- likt som mindre rationellt ur det kulturella perspektivet. Det är inte uteslutet att ett detaljerat regelverk minskar effektiviteten, det vill säga har en negativ inverkan på verkställighetsrationaliteten. Det är till och med sannolikt. Intern rationalitet borde inte påverkas av detaljeringsgraden i särskilt stor utsträckning, mer än att det ställer högre krav på regelverkets struktur för att man inte ska förlora sig i detaljerade bestämmelser. En okontrollerad överreglering är däremot sannolikt negativt för den interna rationaliteten.
165
Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen | SOU 2019:3 |
Avslutande reflektioner om detaljeringsgrad
Ett regelverk ska vara precis så detaljerat som krävs för att syftet ska uppnås, inte mer. Det är alltså nödvändigt att vara på det klara med vilka dessa syften är. I vilka avseenden en detaljerad reglering tjänar syftet bör vara föremål för medvetna beslut. Det är härvid nödvän- digt att se till det sammantagna resultatet av styrningen; en detal- jerad reglering i författning kanske kan ersättas med en finansiell reglering eller med prioriteringar i regleringsbrev. På så sätt kan det vara möjligt att uppnå syftet på ett mindre inskränkande sätt.
Det finns även skäl att bedöma riskerna med att avstå reglering. Det kan till exempel vara nödvändigt att reglera handläggningen av arbetsmarknadsbedömningen för att säkerställa att den sker på ett standardiserat sätt. Genom regleringen kan risken för godtyckliga bedömningar reduceras.
För att öka den kulturella rationaliteten kan man tänka sig att lagstiftaren bör vara vaksam på oönskade begränsningar av Arbets- förmedlingens professionella bedömningar. Enligt verkställighets- perspektivet bör lagstiftaren fråga sig hur en föreslagen bestämmelse kommer att fungera i praktiken; hur den kommer kunna implemen- teras och användas. I detta avseende är det nödvändigt att ta hänsyn till att Arbetsförmedlingen är en stor och geografiskt utspridd myn- dighet. Utredningen anser att regleringen kring vilket stöd som bör ges till vilken individ i vilket skede bör vara flexibel och evidens- baserad.40 Detta innebär att detaljeringsgraden på dessa punkter bör minska. Resultatet av arbetsmarknadsbedömningen bör i stället av- göra vem som får vilken insats. Utredningen lämnar för övrigt förslag på hur vissa bestämmelser om den arbetsmarknadspolitiska verksam- heten bör formuleras för att åstadkomma detta i kapitel 11.
Det bör finnas en tillit till Arbetsförmedlingens förmåga att be- driva en effektiv verksamhet, i såväl låg- som högkonjunktur. Däremot finns det delar som kan behöva detaljregleras i författning, till exem- pel regler som syftar till att motverka utnyttjande och dåliga villkor vid arbetsplatsförlagda insatser och subventionerade anställningar, och regler och rutiner som syftar till att hantera kopplingen mellan olika ersättningssystem såsom sjukförsäkring och arbetslöshetsför- säkring.
40Resonemanget utvecklas i kapitel 7 om arbetsmarknadsbedömningen.
166
SOU 2019:3 | Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen |
3. Tydlighet
Bedömning: Det finns oklarheter i det arbetsmarknadspolitiska regelverket, bland annat avseende Arbetsförmedlingens uppdrag och begreppsanvändning. Regelverket bör vara tillräckligt tydligt för att möjliggöra en ändamålsenlig uppföljning av verksamhetens yttre effektivitet.
Med tydlighet avses såväl den materiella innebörden av bestämmel- ser som strukturella frågor. Den språkliga utformningen är en viktig del. Det kan handla om hur lätt det är att följa dispositionen, hur informativa rubrikerna är och om begrepp används konsekvent.41 Ytterligare ett exempel är vilken teknik som används för att hänvisa till andra bestämmelser eller hela författningar.42 Riksrevisionen (2010) har funnit att en svåröverskådlig struktur i regelverket utgör hinder för ett effektivt informationsutbyte mellan myndigheter med ansvar för trygghetssystem. Det var otydligt för myndigheterna vilken information som fick utbytas.
Det arbetsmarknadspolitiska regelverket och tydlighet
Det arbetsmarknadspolitiska regelverket kan knappast påstås ha ett ålderdomligt eller alltför juridiskt språk. Det är ett ungt regelverk. Det finns inte någon färdig begreppsstruktur i till exempel bakom- liggande EU-direktiv, vilket innebär att vi är fria att definiera egna begrepp. De arbetsmarknadspolitiska bestämmelserna är fördelade mellan många författningar, vilket kan bidra till otydlighet för den som vill skaffa sig en överblick över det totala regelverket. Det finns även otydligheter avseende Arbetsförmedlingens uppgifter i förord- ningen med myndighetens instruktion som redovisats tidigare i kapit- let. Arbetsgivararbete, inskrivning av arbetssökande och den arbets- marknadspolitiska bedömningen anges för övrigt inte som uppgifter i instruktionen och regleras inte någon annanstans i någon större ut- sträckning.
41Mer om vikten av en konsekvent begreppsapparat i Melz (2014) och Hellner (1990).
42Om hänvisningar i inkomstskattelagen, som är resultatet av en omfattande översyn: Hänvis- ningarna har inte minskar i inkomstskattelagen med de har blivit tydligare genom att det anges vad hänvisningen avser, dvs. inte enbart lagrummet utan även vad som behandlas (Melz, 2014).
167
Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen | SOU 2019:3 |
Olika perspektiv på tydlighet
En tydlighet i regelverket bör främja den rättsliga rationaliteten genom en genomarbetad struktur och en konsekvent begreppsanvändning. Vidare har kommunikation fått en allt större roll i samhället. Regelverket behöver kunna förklaras; det ska vara begripligt. I detta avseende kan regelverkets tydlighet få stor betydelse för den kultu- rella rationaliteten. Däremot är kanske inte tydlighet prioriterat för att nå politisk rationalitet, förutom att genomslaget för reformen sannolikt blir större och går snabbare om regelverket är tydligt. För verkställighetsrationaliteten kan regelverkets tydlighet vara betydelse- full. Om bestämmelserna är tydligt utformade bör det bli enklare att genomföra dem, såvida den materiella innebörden är förankrad i praktiken. En tydlighet som inte är förankrad i praktiken skulle kunna öka drivkrafterna i riktning mot ett kringgående av bestäm- melserna. En strukturell tydlighet skulle även kunna få till följd att handläggare på Arbetsförmedlingen får bättre förutsättningar att använda sig av en större verktygslåda när denne beslutar om stöd till den enskilde. Intern rationalitet handlar om struktur och genom- tänkt systematik. Av detta skäl bör tydlighet vara den aspekt som främjar den interna rationaliteten allra mest.
Avslutande reflektioner om tydlighet
Utgångspunkten bör vara att regelverket ska vara tydligt för dem som ska tillämpa det. Om begrepp och tillvägagångssätt inte är för- ankrade i verksamheten blir det svårt att uppnå någon egentlig tyd- lighet. Ett exempel är definitionen av arbetsmarknadsutbildning, där det anges att det är en yrkesinriktad utbildning som syftar till att underlätta för den arbetssökande att få eller behålla ett arbete och till att motverka brist på arbetskraft. En annan bestämmelse anger att uppdragsutbildning på eftergymnasial nivå får utnyttjas som arbets- marknadsutbildning för en viss målgrupp. Här blir det otydligt vad denna andra bestämmelse innebär i tolkningen av den första. Hade uppdragsutbildning inte kunnat utgöra arbetsmarknadsutbildning annars, eller handlar det om att uppdragsutbildningen inte behöver vara yrkesinriktad, eller något annat? Får det som inte stämmer in på beskrivningen inte räknas som arbetsmarknadsutbildning? I detta fall kan det handla om att regleringen bygger på ett bakomliggande
168
SOU 2019:3 | Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen |
resonemang som inte avspeglas i utformningen och att ett snabbt införande av en ny bestämmelse har åsidosatt tydligheten. När det saknas förarbeten, som ofta är fallet när det gäller förordningar till skillnad mot lagar, bör det rimligen kunna ställas högre krav på tyd- lighet i bestämmelsens utformning. Invändningen kan tyckas väl detaljerad men även små saker kan få stora konsekvenser i form av effektivitetsförluster. Tid som i stället kunde ha lagts på kärnverk- samheten går till tolkning av otydliga bestämmelser.
4. Stabilitet
Bedömning: Det arbetsmarknadspolitiska regelverket förändras i en hög takt, men bör vara tillräckligt stabilt för att det ska kunna verkställas i en sådan omfattande organisation som Arbetsför- medlingen.
Stabilitet innebär att regelverket är bestående över tid. Regelverket har lång livstid och är föremål för få ändringar. Stabiliteten har delvis sin grund i frågeställningen om vem som ska ha den normgivande makten, domstolarna, riksdagen eller regeringen. Både utformningen av bestämmelser och valet av regleringsform – lag, förordning eller annan styrning – inverkar på stabiliteten. Eftersom lagar stiftas av riksdagen så finns det en inneboende tröghet i lag. Lagar är under- kastade en kvalitetssäkringsprocess med förarbeten och remissbehand- ling. Detta kan jämföras med förordningar, som beslutas av regeringen, där förändringar kan ske avsevärt mycket snabbare.
Det arbetsmarknadspolitiska regelverket och stabilitet
Det arbetsmarknadspolitiska regelverket består, som beskrivits, huvudsakligen av förordningar. Förändringstakten är hög. Om man tittar på en handfull av de mest centrala författningarna, närmare bestämt sex stycken, har de genomgått inte mindre än 116 föränd- ringar (antal ändringsförfattningar) de senaste tio åren.43 Det är vidare
43Förordningen om arbetsmarknadspolitiska program har ändrats 57 gånger, trädde i kraft 2000 (31 ändringar de senaste tio åren). Förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksam- heten har ändrats 32 gånger, trädde i kraft 2000 (11 ändringar de senaste tio åren). Lagen om
169
Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen | SOU 2019:3 |
ett förhållandevis detaljerat regelverk. Dessutom är arbetsmarknads- frågor i hög grad ett område som är föremål för ett aktivt politiskt intresse. Därför är det naturligt att det finns en drivkraft att kunna genomföra snabba ändringar.
Olika perspektiv på stabilitet
En hög stabilitet är central för den rättsliga rationaliteten, som fäster stort värde vid långsiktighet. Författningarna ska inte kunna ändras alltför lättvindigt. Författningar som är föremål för snabba ändringar riskerar att bli ogenomtänkta, om inte bestämmelserna var för sig så kanske ändå regelverket som helhet. För den politiska rationaliteten kan stabilitet i detta avseende i stället utgöra hinder för att driva igenom reformer och visa handlingskraft. Ett regelverk som är lätt att ändra innebär också att förändringarna kan genomföras till en låg kostnad eftersom processen är mer avskalad när det kommer till förordningsändringar. Ett stabilt regelverk främjar sannolikt kultu- rell rationalitet både eftersom regelverket totalt sett ger ett mer enhetligt intryck och för att det ges tid att acceptera eventuella förändringar. Ett mer gediget förarbete kan också vara positivt i det kulturella perspektivet. Enligt verksamhetsrationalitet kan det vara svårt att hantera ständiga förändringar i förutsättningarna för verk- samheten, särskilt om verksamheten bedrivs i en så stor myndighet som Arbetsförmedlingen. En konsekvens kan vara att handläggare nöjer sig med att känna till reglerna för några utvalda insatser eller målgrupper för att alternativet – att hålla sig à jour med vad som gäller för alla insatser, från tid till annan – inte upplevs som effektivt.
Med ett stabilt regelverk har det sannolikt också funnits tid att läka barnsjukdomar och på så sätt anpassa regelverket till verksam- heten. Det kan även ha utvecklats domstolspraxis som kan bidra till att ytterligare klargöra reglerna i en praktisk kontext. Om det med stabilitet innebär att bestämmelser regleras i lag i stället för i förord- ning kommer förarbetena också kunna vara viktiga för verkställig- hetsrationaliteten. Ett instabilt regelverk kan vidare uppvisa allt större
arbetsmarknadspolitiska program har ändrats 15 gånger, trädde i kraft 2000 (tre gånger de senaste tio åren). Förordningen med instruktion för Arbetsförmedlingen har ändrats tio gånger, trädde i kraft 2008. Förordningen om jobb- och utvecklingsgarantin har ändrats 35 gånger, trädde i kraft 2007 (32 gånger de senaste tio åren). Förordningen om jobbgaranti för ung- domar har ändrats 30 gånger, trädde i kraft 2007 (29 gånger de senaste tio åren).
170
SOU 2019:3 | Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen |
brister i såväl överblick och systematik som enhetlig terminologi. Detta främjar inte den interna rationaliteten.
Avslutande reflektioner om stabilitet
Denna korta genomgång och diskussion om regelverkets stabilitet ger en fingervisning om att de tydligaste intressekonflikterna just på arbetsmarknadspolitikens område kan knytas till denna aspekt. Med tanke på att det är ett område som ofta är föremål för växlande politiska prioriteringar och reformer och dessutom är konjunktur- beroende, behöver det finnas utrymme för flexibilitet. Samtidigt värderas stabilitet högt i övriga aspekter. Det kan dock tilläggas att stabilitet inte bör ha företräde framför bestämmelser som inte är genomförbara i praktiken eller där den kulturella rationaliteten i för- hållande till bestämmelsen har sjunkit markant över tid. Det kan till exempel handla om att bestämmelser inte har följt med i samhälls- utvecklingen.
Under aspekten kvantitet ovan nämns inkomstskattelagen och socialförsäkringsbalken som exempel på reduktion av antalet författ- ningar i ett regelverk. I båda fallen vara det inte i huvudsak fråga om att minska omfattningen av antalet bestämmelser utan att samman- föra dem i en lag. Det innebär att en och samma dispositionsteknik och begreppsapparat används och det bör utan tvekan vara enklare att hitta rätt i en samlad lag än i de äldre lagarna.44 Detta trots att man kan utgå från att det blir svårare att överblicka en lag ju mer omfattande den är.
Slutsatser om ett ändamålsenligt regelverk
Innehållet i detta avsnitt om ett mer ändamålsenligt regelverk har syftat till att nyansera diskussionen om vad som är ett ändamåls- enligt regelverk. Olika perspektiv har beskrivits. Egenskaper hos regelverket har sedan diskuterats utifrån dessa perspektiv. Vad som är ett bra eller enkelt regelverk har inte något allmängiltigt svar. I stället krävs det noga övervägande för att kunna skapa en bild av vad som är ett bra regelverk på arbetsmarknadspolitikens område, med hänsyn tagen till de särdrag som råder där. Man behöver hitta
44Se resonemang om inkomstskattelagen i Melz (2014).
171
Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen | SOU 2019:3 |
en balans mellan olika rationaliteter såväl som att se till hela styr- ningen sammantagen. En förutsättning för arbetet med att hitta en sådan balans är en empirisk studie av regelverkets resultat och effek- ter. Resultatet av detta kan därefter läggas till grund för medvetna beslut om regelverkets syften, utformning och innehåll. Att regel- verkets utformning inverkar på effektiviteten på arbetsmarknads- politikens område styrks av flera källor.45 Hur det inverkar vet vi däremot inget eller lite om. En empirisk undersökning skulle ge svar på detta.
Utredningen har under arbetets gång träffat på olika problem med regelverket, merparten kopplade till regleringen av de arbets- marknadspolitiska programmen. Det finns en risk att regeringen inte höjer blicken och prioriterar en större översyn, utan enbart ändrar detaljer. Detta är förståeligt eftersom det är resurssnålt att genom- föra snabba förändringar i specifika frågor. En ändring av regleringen i fråga ger en snabb belöning. Dessutom kan bristen på strukturerade sätt att mäta konsekvenserna av nollalternativet bidra till att sådana lösningar föredras.
Arbetsförmedlingen har ett omfattande regelverk att följa. Något annat är svårt att hävda. En majoritet av reglerna återfinns i specifika och detaljerade förordningar som tydliggör vad som ska utföras eller är möjligt att utföra inom ramen för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Reglerna skapar ett ramverk för verksamheten sam- tidigt som det finns en risk att denna ordning begränsar Arbetsför- medlingens möjligheter att möta individuella behov hos arbetssök- ande och arbetsgivare. Det faktum att reglerna återfinns i ett relativt stort antal författningar gör dem svåra att överblicka.
Förordningsstyrning ger flexibilitet för regeringen vid konjunk- tursvängningar, men mycket av flexibiliteten ligger på för hög nivå och borde föras ner till myndighetsledningen. Vissa av reglerna är dessutom svåra att tolka. Förordningar saknar ofta förarbeten som kan förtydliga vad regeringen velat åstadkomma.
Regler som dessutom är mindre väl utformade kan medföra en ökad risk för att regler inte följs eller används felaktigt. För Arbets- förmedlingens del kan det framför allt handla om att alla insatser inte används eftersom arbetsförmedlaren inte känner till insatser eller inte har tid att sätta sig in i dess regler.
45Se exempelvis Arbetsförmedlingen (2015 c) och Ds 2014:29. Se även Hellner (1990), som dock inte särskilt avser det arbetsmarknadspolitiska regelverket.
172
SOU 2019:3 | Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen |
Många påverkas av dessa regler, direkt och indirekt. En allmän översyn av reglerna på kort tid skulle troligen göra det omöjligt att tillräckligt uttömmande identifiera konsekvenserna. Risken för oförut- sedda konsekvenser skulle vara betydande (Wahlgren, 2014 och Danelius, 2001). Av dessa skäl föreslås att en utredning tillsätts.
173
Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen | SOU 2019:3 |
Referenser
Almega (2018), Almegas proposition 2018/2019:1, En resultatstyrd Arbetsförmedling förstärkt kompetensförsörjning.
Arbetsförmedlingen (2015 a), Arbetsförmedlingens årsredovisning 2014.
Arbetsförmedlingen (2015 b), Arbetsförmedlingen 2021. Inriktning och innehåll i myndighetens förnyelseresa. Dnr. Af-2015/268710.
Arbetsförmedlingen (2015 c), Arbetsförmedlingens budgetunderlag 2016–2018. Dnr. Af-2014/41355.
Arbetsförmedlingen (2016 a), Arbetsförmedlingens årsredovisning 2015.
Arbetsförmedlingen (2016 b), Onödig efterfrågan inom Arbetsför- medlingen. Dnr. Af-2015/440909.
Arbetsförmedlingen (2016 c), Arbetsförmedlingens budgetunderlag för 2017–2019, Af-2015/256023.
Arbetsförmedlingen (2017 a), Arbetsförmedlingens årsredovisning 2016.
Arbetsförmedlingen (2017 b), Arbetsförmedlingens budgetunderlag 2018–2020, Af-2016/00083069.
Arbetsförmedlingen (2018 a), Synen på Arbetsförmedlingen [kund- undersökning].
Arbetsförmedlingen (2018 b), Arbetsförmedlingens resultatsammanställ- ning, september 2018 [intern promemoria].
Danelius, Hans (2004), En lagrådsledamots tankar om lagstiftningen SvJT 2004, s. 25.
Ds 2008:67, Den nya myndigheten för arbetsmarknadsfrågor – Arbets- förmedlingen. Arbetsmarknadsdepartementet.
Ds 2011:31, Vissa förenklingar av det arbetsmarknadspolitiska regel- verket m.m. Arbetsmarknadsdepartementet.
Ds 2014:29, Förtydliganden och förenklingar inom det arbetsmark- nadspolitiska regelverket. Arbetsmarknadsdepartementet.
Ernst & Young (2009), Utvärdering av implementeringen av nya Arbetsförmedlingen.
Ekonomistyrningsverket (2006), Frysningen 2005 – begränsningar av myndigheternas anslagssparande och anslagskredit. Publikations- nummer 2006:3.
174
SOU 2019:3 | Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen |
Ekonomistyrningsverket (2014), Effektivisering av kärnverksamheter: Exempel från statliga myndigheter. Publikationsnummer 2014:59.
Ekonomistyrningsverket (2016), Effektivisering i statsförvaltningen. Publikationsnummer 2016:59.
Hellner, Jan (1990), Lagstiftning inom förmögenhetsrätten: praktik, teori och teknik. Stockholm: Juristförlaget.
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2018), Är arbetssökandes handlingsplaner uppdaterade och aktuella? Rapport 2018:3.
Kantar Sifo (2018), Förtroendeindex för svenska myndigheter 2018.
Liberalerna (2018), hämtat den 17 december 2018 från www.liberalerna.se/politik
Melz, Peter (2014), Något om lagstiftningstekniken i inkomstskatte- lagen. I: Hultqvist, Anders, Melz, Peter, Påhlsson, Robert (red): Skattelagstiftning: att lagstifta om skatt. Stockholm: Norstedts Juri- dik.
Moderaterna (2018), Moderaternas budgetmotion 2018/19:2931.
Prop. 1999/2000:98, Förnyad arbetsmarknadspolitik för delaktighet och tillväxt. Näringsdepartementet.
Prop. 2008/09:1, Budgetpropositionen för 2009. Finansdepartementet.
Prop. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt. Finansdepartementet.
Prop. 2011/12:107, Samverkan mellan kommuner om samhällsorien- tering m.m. Arbetsmarknadsdepartementet.
Prop. 2012/13:100, 2013 års ekonomiska vårproposition. Finansdeparte- mentet.
Prop. 2014/15:1, Budgetpropositionen för 2015. Finansdepartementet. Prop. 2017/18:1, Budgetpropositionen för 2018. Finansdepartementet. Riksrevisionen (2006), Den offentliga arbetsförmedlingen. RIR 2006:22.
Riksrevisionen (2010), Informationsutbyte mellan myndigheter med ansvar för trygghetssystem. RiR 2010:18.
Riksrevisionen (2012), Effektivitetsmätning som metod för att jämföra arbetsförmedlingskontor. RiR 2012:9.
Riksrevisionen (2018), Deltagarantal i nya arbetsmarknadspolitiska insatser – önsketänkande framför volymbedömningar. RiR 2018:10.
175
Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen | SOU 2019:3 |
SOU 2007:75, Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning. Finansdepartementet.
SOU 2014:16, Det ska vara lätt att göra rätt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Ar- betsmarknadsdepartementet.
SOU 2018:43, Statliga servicekontor – mer service på fler platser. Finans- departementet.
Statskontoret (2010), När flera blir en – om nyttan med en-myndigheter.
Statskontoret (2016), Analys av Arbetsförmedlingens interna styrning och utvecklingsarbete. Rapport 2016:5.
Statskontoret (2018), Arbetsförmedlingens ledning och styrning. Rapport 2018:5.
Svensson, Bo (2001), Lagstiftningsideologi och lagstiftningsteknik – erfarenheter från arbetet med en ny aktiebolagslag, SvJT 2001 s. 637.
Wahlgren, Peter (2014), Lagstiftning: rationalitet, problem, möjligheter. Stockholm: Jure.
176
6Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet
Arbetsförmedlingens kontrolluppdrag innebär att man ska kontrollera att arbetssökande med ersättning aktivt söker arbete och i övrigt sköter överenskomna åtaganden. Uppgiften har genom harmoni- sering av de olika regelverken för ersättning kommit att inkludera, inte bara arbetslöshetsförsäkring utan även aktivitetsstöd, utveck- lingsersättning och etableringsersättning. Om en arbetssökande brister i förhållande till villkoren för ersättning ska den instans som utreder och beslutar om sanktion underrättas. Det är i fallet med arbets- löshetsförsäkring, en arbetslöshetskassa och, för övriga ersättningar, den egna myndigheten.
Kontroller och möjlighet till sanktioner ska säkra ersättnings- systemens legitimitet och påverka att den som uppbär ersättning vidtar lämpliga åtgärder för att tiden i arbetslöshet ska bli så kort som möjligt.
Det har under lång tid har funnits problem förknippade med Arbetsförmedlingens arbete med kontroll av arbetssökande med er- sättning. Flera av dessa problem har kvarstått även efter att ett stort antal granskningsrapporter har innehållit såväl kritik som förslag till förbättringar. Sammanfattningsvis ser utredningen att:
–kontrollfunktionen starkt sätter sin prägel på Arbetsförmedling- ens förhållningssätt till arbetssökande och försvårar utförandet av andra uppgifter,
–det finns problem med rättsosäkerhet och bristande kvalitet i kon- trollarbetet,
177
Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet | SOU 2019:3 |
–uppdelningen av uppgifter kopplade till kontroll och administra- tion av ersättning på flera aktörer skapar ineffektivitet.
För att komma till rätta med problemen föreslås att en regelöversyn genomförs med syfte att möjliggöra en effektiv och rättssäker kon- troll. Därutöver bedömer utredningen att det behövs åtgärder för att åstadkomma en mer ändamålsenlig organisering av kontrollarbetet där stöd och kontroll separeras. För denna presenteras två alternativa lösningar, förbättringar inom Arbetsförmedlingen eller flytt av ansva- ret för kontroll av arbetssökande med ersättning till arbetslöshets- kassorna. Vidare lämnas tre bedömningar som omfattar en samordnad organisering av administration och utbetalning av ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser, en sammanslagen rappor- tering och e-tjänst för arbetssökande med ersättning samt införandet av en aktivitetsförsäkran.
Det följande kapitlet inleds med en beskrivning av utredningens uppdrag och arbete samt avgränsningar och definitioner av centrala begrepp. Därefter beskrivs hur systemet för kontroll av arbetssök- ande med ersättning och administration av ersättning till arbetssök- ande fungerar i dag. Sedan görs en genomgång av tidigare genom- förda granskningar, och kopplingen mellan kontroll och förmed- lingsarbete beskrivs och analyseras. Vidare redogörs kortfattat för de åtgärder som Arbetsförmedlingen på senare år har vidtagit för att förbättra kontrollarbetet. Slutligen följer i tur och ordning utred- ningens bedömningar och förslag samt analys, motiveringar och kom- mentarer till dessa.
6.1Utredningens arbete
I utredningens uppdrag har ingått att analysera och ge förslag på hur det statliga åtagandet för arbetsmarknadspolitiken och Arbetsför- medlingens uppdrag kan blir mer effektivt, tydligt och på sikt bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. En utgångspunkt är att sam- hällets resurser på lång sikt ska användas så effektivt som möjligt.
I utredningens direktiv framgår vidare att det är viktigt för arbets- marknadspolitikens legitimitet att det finns en väl fungerande kon- troll av att de arbetssökande står till arbetsmarknadens förfogande
178
SOU 2019:3 | Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet |
och att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställnings- försäkring. Regeringens utgångspunkt är att människor både vill och kan bidra och göra rätt för sig.
Eftersom utredningen tidigt uppfattat att det under lång tid har funnits problem förknippade med Arbetsförmedlingens kontroll- funktion, fattades beslut om att undersöka detta närmare. För att närma sig frågan har utredningen först närmare undersökt inne- börden av Arbetsförmedlingens uppdrag samt vad som åligger andra aktörer såsom arbetslöshetskassorna, Försäkringskassan och arbets- sökande som söker eller uppbär ersättning. Den efterföljande ana- lysen har koncentrerats till frågor om en rättssäker och effektiv organisering av kontrollarbetet. Under utredningens gång har även de regler som styr kontrollen av arbetssökande med ersättning och dess betydelse för rättssäkerhet och effektivitet analyserats närmare. Det har även blivit tydligt under utredningens arbete att uppdel- ningen av uppgifter och ansvar kopplat till administration och utbetalning av ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser innehåller effektiviseringsmöjligheter. Det området har därför också inkluderats i utredningen.
Viktiga underlag har varit granskningsrapporter från Inspektio- nen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), Institutet för arbetsmark- nads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU), Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO), Riksrevisionen och Stats- kontoret samt utredningar och styrdokument från Arbetsförmed- lingen, arbetslöshetskassorna och Försäkringskassan. Utredningen har vidare genomfört möten med representanter för alla inblandade organisationer samt gjort studiebesök på två arbetsförmedlings- kontor och på en arbetslöshetskassa. Underlag i form av inlagor har inkommit från Sveriges A-kassor (tidigare Arbetslöshetskassornas Samorganisation, SO) samt från utredningens referensgrupp bestå- ende av arbetsmarknadens parter. Preliminär analys, bedömningar och förslag har diskuterats i utredningens expertgrupp vid flera tillfällen. Slutligen har utredningen fått ta del av svar på en enkät som Akademikerförbundet SSR genomfört bland medlemmar som arbetar som arbetsförmedlare.
179
Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet | SOU 2019:3 |
6.1.1Avgränsningar
Kapitlet hanterar inte frågor om ersättningsnivåer eller ersättnings- systemens konstruktion utöver de regler som berör varning eller avstängning från ersättning. Vidare hanteras inte heller kontroll av att en arbetssökande uppfyller de villkor som gäller för ersättning1 eller kontroll av att en arbetssökande inte uppbär inkomst från förvärvsarbete under den tid som denna söker ersättning.
När det gäller etableringsersättning har utredningen inkluderat kontroll av arbetssökande som uppbär etableringsersättning efter att ha anvisats till ett etableringsprogram enligt de regler som gäller sedan den 1 januari 2018, men inte ersättningstagare med etableringsplan enligt tidigare regler.
Utredningens val av avgränsning beror på att frågorna är belysta i andra sammanhang, inte minst i den parlamentariska socialförsäk- ringsutredningen som presenterade sitt slutbetänkande i mars 2015. Regeringen tillsatte också i februari 2018 Utredningen om en ny arbetslöshetsförsäkring för fler, grundad på inkomster (A 2018:01) med uppgift att utreda möjligheterna att inkludera fler i arbetslös- hetsförsäkringen. Frågan om att arbeta samtidigt som man uppbär ersättning från välfärdssystemen är belyst av utredningen om orga- niserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden som lämnade sitt slutbetänkande i maj 2017.
6.1.2Centrala begrepp
Arbetssökande med ersättning
Med arbetssökande med ersättning avses arbetssökande som är in- skrivna på Arbetsförmedlingen och antingen uppbär arbetslöshets- ersättning eller ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser.
1Här avses till exempel medlems- och arbetsvillkor för arbetslöshetsförsäkring samt villkor för att ha rätt till en arbetsmarknadspolitisk insats som i sin tur ger rätt till aktivitetsstöd, utvecklingsersättning eller etableringsersättning.
180
SOU 2019:3 | Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet |
Ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser
Med ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser avses aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning.
Ersättning
Med ersättning avses antingen arbetslöshetsersättning eller ersätt- ning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser eller båda.
Ersättningstagare
Se Arbetssökande med ersättning.
Kontrollfunktionen
Med kontrollfunktionen avses främst Arbetsförmedlingens uppgift att kontrollera att arbetssökande aktivt söker arbete och i övrigt sköter överenskomna åtaganden. Kontrollfunktionen har genom harmonisering av de olika regelverken för ersättning kommit att inkludera, inte bara arbetslöshetsförsäkring utan även aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning. Om en arbetssök- ande brister i förhållande till villkoren för ersättning ska den instans som utreder och beslutar om sanktion i form av varning eller av- stängning från ersättning underrättas. Det betyder i fallet med arbets- löshetsförsäkring, en arbetslöshetskassa och, för övriga ersättningar, den egna myndigheten.
Kontrolluppdraget
Se Kontrollfunktionen.
Kontrollsystemet
Med kontrollsystemet avses alla aktörer som är inblandade i arbetet med kontroll av arbetssökande med ersättning, och deras respektive verksamhet.
181
Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet | SOU 2019:3 |
6.2De olika ersättningstyperna – deras funktion, målgrupper och regelverk
För att det ska var lätt att följa med i kapitlets redogörelser för kon- trollsystemet görs först en genomgång av de typer av statlig ersätt- ning som kan komma i fråga för en arbetssökande.
6.2.1Arbetslöshetsförsäkring
Arbetslöshetsförsäkringen har flera funktioner. Den ska skydda individer mot kraftiga inkomstbortfall vid arbetslöshet och fungera som en finanspolitisk stabilisator över konjunkturcykeln. Samtidigt ska den bidra till en effektiv omställning. Genom krav på den som söker eller uppbär ersättning, att aktivt söka arbete och inte i onödan begränsa sitt sökande till ett visst yrke eller till en viss begränsad geografisk plats betonas försäkringens roll som omställningsförsäk- ring samtidigt som långa arbetslöshetstider motverkas. Ersättnings- nivån är tänkt att ge en rimlig inkomst utan att den blir så hög att den arbetssökandes motivation för att söka och ta lämpligt arbete påverkas negativt.
För att ha rätt till arbetslöshetsersättning krävs att den sökande:
1.är arbetsför och oförhindrad att åta sig arbete för en arbetsgiv- ares räkning minst 3 timmar varje arbetsdag och i genomsnitt minst 17 timmar i veckan,
2.är anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmed- lingen, och
3.även i övrigt står till arbetsmarknadens förfogande.
Dessutom ska den sökande under en ramtid av 12 månader haft för- värvsarbete i minst 6 månader och utfört arbete under minst 80 tim- mar per kalendermånad, eller haft förvärvsarbete i minst 480 timmar under en sammanhängande tid av 6 kalendermånader och utfört arbete under minst 50 timmar under var och en av dessa månader (arbetsvillkoret). Den som uppfyller dessa villkor och dessutom är medlem i en arbetslöshetskassa har rätt till 365 kronor per dag. Icke- medlemmar får en lägre ersättning.
182
SOU 2019:3 | Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet |
Den som varit medlem i en arbetslöshetskassa i minst 12 månader uppfyller det så kallade medlemsvillkoret och har därmed rätt till en inkomstrelaterad ersättning som motsvarar 80 procent av tidigare inkomst; maximalt belopp uppgår till 910 kronor per dag de första 100 dagarna. Därefter sjunker beloppet.
Både grundbeloppet och den inkomstrelaterade ersättningen be- talas ut 5 dagar per vecka. Ersättningsperioden är som mest 300 dagar eller 450 för den som har barn under 18 år. Om ett nytt arbetsvillkor uppfylls beviljas en ny period med samma längd. Arbetslöshetsersätt- ning är skattepliktig.
Arbetslöshetsersättningen regleras i lagen (1997:238) om arbets- löshetsförsäkring samt den tillhörande förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring. Det finns också bestämmelser som har be- tydelse för arbetslöshetsersättningen i lagen (1997:239) om arbets- löshetskassor med den tillhörande förordningen (1997:836).
6.2.2Aktivitetsstöd och utvecklingsersättning
Aktivitetsstöd är en ekonomisk ersättning till den som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och har fyllt 25 år eller till den som är under 25 år, om personen är eller skulle ha varit berättigad till arbetslöshetsersättning enligt lagen (1997:238) om arbetslöshets- försäkring. Den som uppfyller villkoren för arbetslöshetsersättning får som lägst 365 kronor per dag i aktivitetsstöd och som mest 80 pro- cent av den dagsförtjänst som arbetslöshetsersättningen baseras på. Övriga får 223 kronor per dag. Ersättningen minskar successivt över tid. Den är skattepliktig och betalas ut fem dagar i veckan.
Utvecklingsersättning lämnas till den som är 18–24 år gammal som inte är eller skulle ha varit berättigad till arbetslöshetsersättning enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring och som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program. Utvecklingsersättningen upp- går antingen till 57 kronor eller 158 kronor per dag2 och är skattefri.
Om det program som ger rätt till stöd inte pågår på heltid minskar både aktivitetsstödet eller utvecklingsersättningen i motsva- rande utsträckning. Aktivitetsstöd och utvecklingsersättning regleras
2Det högre beloppet gäller den som är berättigad till utvecklingsersättning och som antingen har gått ut gymnasiet eller har fyllt 20 år och deltar i en folkhögskoleutbildning i studiemoti- verande syfte eller omfattas av ett utbildningskontrakt.
183
Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet | SOU 2019:3 |
i förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmark- nadspolitiska insatser.
6.2.3Etableringsersättning
Etableringsersättning ges till nyanlända personer som har fått beslut om etableringsplan före utgången av 2017 eller som är anvisade till etableringsprogrammet enligt det regelverk som gäller från den 1 janu- ari 2018. Personer som deltar på heltid får 308 kronor per dag och den som deltar i kartläggning och upprättande av en individuell handlingsplan innan programmet startar, får 231 kronor per dag. Ersättningen är skattefri. Den som bor ensam i egen bostad eller som har barn boende hos sig kan få extra pengar i form av etablerings- tillägg eller bostadsersättning. Etableringsersättningen regleras i för- ordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknads- politiska insatser.
6.2.4Volymer samt finansiering
Under 2016 fick cirka 590 000 personer utbetalningar från de olika ersättningssystemen någon gång under året. Av dessa fick 232 000 arbetslöshetsersättning (IAF, 2017 a), varav 9 procent enbart erhöll grundbeloppet (AEA, 2017). Vidare mottog 276 000 personer akti- vitetsstöd eller utvecklingsersättning och 82 000 etableringsersätt- ning (Försäkringskassan 2017).
Utbetalningarna uppgick under 2016 till 12,5 miljarder kronor för arbetslöshetsersättning (IAF, 2017 a), 13,8 miljarder för aktivi- tetsstöd och utvecklingsersättning och 4,2 miljarder för etablerings- ersättning inklusive etableringstillägg och bostadsersättning (Försäk- ringskassan, 2016).3 Sammanlagt betalades alltså cirka 30 miljarder kronor ut under 2016.
Arbetslösersättning betalas ut av arbetslöshetskassan till den med- lem som uppfyller villkoren.4 Arbetslöshetskassorna ersätts genom statsbidrag för utbetalad ersättning. Statens kostnader täcks dels via
3Etableringstillägg och bostadstillägg omfattas inte av Arbetsförmedlingens kontrollfunk- tion, men eftersom Försäkringskassan inte särredovisar kostnaden för etableringsersättningen har utredningen av praktiska skäl valt att ta med det sammantagna beloppet i texten.
4För arbetslöshetskassornas övriga uppgifter, se avsnitt 6.3.2 Ansvarsfördelningen inom kon- trollsystemet.
184
SOU 2019:3 | Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet |
en avgift som arbetslöshetskassorna betalar till staten enligt lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor samt via en arbetsmarknadsavgift som är en del av arbetsgivaravgiften och egenavgiften, och som re- gleras i socialavgiftslagen (2000:980).
Även aktivitetsstödet finansieras av arbetsmarknadsavgiften, medan etableringsersättningen är skattefinansierad. Arbetslöshets- kassornas verksamhet finansieras av medlemsavgifter.
Under senare år kvalificerar sig färre för försäkringen, vilket sannolikt beror på att andelen arbetslösa med svag anknytning till arbetsmarknaden har ökat, att arbetsvillkoret har skärpts samt att försäkringen inte är utformad för dagens arbetsmarknad där fler går in och ur jobb oftare. Av de arbetslösa fick 38 procent arbetslös- hetsersättning 2016, jämfört med 68 procent 2006 (AEA, 2017).5 Andelen arbetslösa på Arbetsförmedlingen som får arbetslöshets- ersättning är större i de äldre åldersgrupperna. Av de som var 60 år och äldre var det 65 procent som fick ersättning under 2016, vilket kan jämföras med endast 10 procent av personer i åldrarna 18–24 år. Andelen män som fick arbetslöshetsersättning var något högre än andelen kvinnor Samtidigt har medlemsantalet i många arbetslös- hetskassor sjunkit, vilket också har medfört att andelen som enbart har rätt till grundersättning har ökat.
Regeringen tillsatte i februari 2018 en statlig utredning6 med upp- gift att bland annat analysera och föreslå hur försäkringen ska kunna inkludera fler. Betänkande ska överlämnas till regeringen senast den 31 januari 2020.
6.3Så fungerar kontrollsystemet
I avsnittet redogörs för sanktioner i ersättningssystemen, de in- gående kontrollaktörernas uppdrag och ansvarsfördelningen mellan dem samt kostnaderna för de olika aktörernas respektive delar. Av- snittet fortsätter med fakta om kontrollernas funktion och de instru- ment som används för att inhämta information om den arbetssök- andes ansträngningar för att ta sig ur sin arbetslöshet.
5Här skiljer sig siffrorna åt mellan olika källor Enligt Statens resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys m.m. – del av ESV:s underlag för årsredovisning för staten 2016 har andelen av de arbetslösa som har rätt till arbetslöshetsersättning fallit från 80 procent 2006 till cirka 33 procent 2016.
6Här avses utredningen En arbetslöshetsförsäkring för fler, grundad på inkomster (A 2018:1).
185
Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet | SOU 2019:3 |
6.3.1Sanktionsregler
Den ersättningstagare som missköter sitt arbetssökande, förlänger tiden i arbetslöshet eller orsakar sin arbetslöshet kan mötas av ett beslut om sanktion. I 43 § lagen om (1997:238) arbetslöshetsförsäk- ring fastställs att en sökande ska varnas om han eller hon:
–utan godtagbart skäl inte medverkat till att upprätta en individuell handlingsplan,
–utan godtagbart skäl inte lämnat en aktivitetsrapport till den offentliga arbetsförmedlingen inom utsatt tid,
–utan godtagbart skäl inte besökt eller tagit kontakt med den offent- liga arbetsförmedlingen eller en kompletterande aktör vid över- enskommen eller på annat sätt beslutad tidpunkt,
–utan godtagbart skäl inte sökt anvisat lämpligt arbete, eller
–inte aktivt sökt lämpliga arbeten.
I 43 a § finns bestämmelser om att en sökande ska stängas av från rätt till ersättning i 5 ersättningsdagar, om han eller hon utan god- tagbart skäl:
–avvisat ett erbjudet lämpligt arbete,
–genom sitt uppträdande uppenbarligen vållat att en anställning inte kommit till stånd, eller
–avvisat en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program för vilket aktivitetsstöd lämnas.
I 43 b § finns bestämmelser om att en sökande ska stängas av från rätt till ersättning i 45 ersättningsdagar, om han eller hon
–utan giltig anledning lämnat sitt arbete,
–på grund av otillbörligt uppförande skilts från sitt arbete,
–utan giltig anledning lämnat ett arbetsmarknadspolitiskt program för vilket aktivitetsstöd lämnas, eller
–uppträtt på ett sådant sätt att den offentliga arbetsförmedlingen återkallat en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program för vilket aktivitetsstöd lämnas.
186
SOU 2019:3 | Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet |
I princip gäller samma grunder och principer för varning och av- stängning för alla ersättningar. Några skillnader finns där de viktigaste är att det inom aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etablerings- ersättning finns godtagbara skäl för att inte aktivt söka lämpliga arbeten7 och att upprepningar av otillåtet beteende för arbetssök- ande med arbetslöshetsförsäkring kan leda till avstängning från ersätt- ning till dess att ett nytt arbetsvillkor uppfyllts. Motsvarande regler finns inte för de andra ersättningarna, utan i dessa är en avstängning från ersättning under 45 dagar den strängaste sanktionen.
I sanktionssystemen, både för arbetslöshetsförsäkringen och de ersättningar som är kopplade till arbetsmarknadspolitiska insatser, används sanktionstrappor enligt principen att sanktionen blir allt- mer ekonomiskt kännbar i takt med antalet upprepade avvikelser.
6.3.2Ansvarsfördelningen inom kontrollsystemet
Kontrollsystemet bygger på insatser från flera olika aktörer. Den arbetssökande som söker eller uppbär ersättning ska:
–delta i upprättandet av en handlingsplan8 hos Arbetsförmedlingen samt, när det är aktuellt, delta i framtagandet av en gemensam planering med en kompletterande aktör,
–redovisa sina ansträngningar att ta sig ur arbetslösheten i en aktivitetsrapport till Arbetsförmedlingen,
–lämna ansökan i form av en tidrapport9 till arbetslöshetskassan (arbetslöshetsersättning) eller lämna ansökan till Försäkrings- kassan (aktivitetsstöd, utvecklingsersättning samt, från den 1 janu- ari 2018 även etableringsersättning),
7I IAF:s föreskrift (IAF 2017 b) framgår att deltagande i de arbetsmarknadspolitiska pro- grammen ”stöd till start av näringsverksamhet” eller ”förberedande insatser för den som särskilt behöver förbereda sig för ett annat arbetsmarknadspolitiskt program, utbildning eller arbete” utgör godtagbara skäl för att inte aktivt söka arbete.
8Arbetsförmedlingen har i och med övergången till ett nytt digitalt verktyg börjat använda begreppet egen planering i stället för handlingsplan. Utredningen har dock valt att skriva hand- lingsplan eftersom det är den term som används i författning.
9Tidrapporten som tidigare kallades kassakort eller tidkort utgör också en ansökan om arbets- löshetsersättning.
187
Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet | SOU 2019:3 |
–ta kontakt med eller besöka Arbetsförmedlingen eller komplet- terande aktör vid överenskommen eller på annat sätt bestämd tid- punkt,
–närvara vid och delta i aktiviteter inom ramen för ett arbetsmark- nadspolitiskt program man blivit anvisad till,
–söka anvisad plats eller utbildning,
–aktivt söka lämpligt arbete.10
Arbetsförmedlingen har till uppgift att upprätta en handlingsplan för varje arbetssökande samt underrätta arbetslöshetskassan om det kan antas att en arbetssökande som uppbär arbetslöshetsersättning inte längre uppfyller de allmänna villkoren, missköter arbetssök- andet,11 förlänger tiden i arbetslöshet eller orsakar arbetslösheten.12
För arbetssökande som uppbär aktivitetsstöd, utvecklingsersätt- ning eller etableringsersättning ska Arbetsförmedlingen själv fatta beslut om varning eller avstängning. Denna prövning görs av en centralt placerad enhet kallad Ersättningsprövning. Det finns också en enhet på Arbetsförmedlingen, enheten Ersättningar som bland annat har till uppgift att utveckla och följa kontrollarbetet på en mer strategisk nivå. Det handlar till exempel om att ta fram handläggar- stöd samt ställa krav på utveckling av systemstöd för kontrollarbetet.
Kompletterande aktörer som utför insatser som arbetssökande har anvisats till, ska anmäla avvikelser som till exempel frånvaro från programinsatser till Arbetsförmedlingen.13 Arbetsförmedlingen har därefter i uppgift att besluta om varning eller avstängning.
Arbetslöshetskassorna utreder och beslutar om rätten till arbets- löshetsersättning och om sanktioner, beräknar storleken på ersätt- ningen samt betalar ut den. Arbetslöshetskassorna ser också till att
10Kravet på den arbetssökande att aktivt söka lämpligt arbete ser utredningen inte som en del av kontrollfunktionen utan som kärnan i vad som ska kontrolleras. Att den arbetssökande aktivt har sökt arbete kontrolleras via aktivitetsrapporten och platsanvisningar.
11För arbetssökande som söker eller uppbär ersättning enligt förordningen om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser gäller formuleringen ”missköter sig”.
12I 16 § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten finns detal- jerade bestämmelser om när Arbetsförmedlingen ska skicka underrättelse till arbetslöshets- kassan.
13Kravet att informera Arbetsförmedlingen om avvikelser gäller endast anordnare som Arbets- förmedlingen har avtal med. Någon motsvarande skyldighet finns inte för till exempel prak- tikanordnare eller utbildningsanordnare inom det reguljära utbildningssystemet.
188
SOU 2019:3 | Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet |
den arbetssökande som har arbetslöshetsersättning får samma ersätt- ningsnivå oavsett om det handlar om arbetslöshetsersättning eller aktivitetsstöd.
Försäkringskassan beslutar om ersättningsnivå för aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning samt betalar ut er- sättningen.
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) ansvarar för tillsyn över arbetslöshetsförsäkringen, arbetslöshetskassorna, Arbets- förmedlingens handläggning av ärenden som har samband med arbetslöshetsförsäkringen, samt Arbetsförmedlingens och Försäk- ringskassans handläggning av ärenden som rör åtgärder inom aktivi- tetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning. Tillsynen gäller om arbetslöshetskassorna respektive Arbetsförmedlingen följer bindande regler, men IAF överprövar eller granskar inte enskilda beslut om ersättning eller avstängning. IAF kan meddela erinringar mot en arbetslöshetskassas verksamhet eller förelägga denna att vidta rättelse inom viss tid. Man kan också besluta att dra in statsbidrag om kassan inte följer ett sådant föreläggande eller återkräva stats- bidrag som har betalats ut felaktigt. Om IAF upptäcker brister hos Arbetsförmedlingen eller Försäkringskassan ska man påtala det till de granskade myndigheterna. IAF utfärdar även juridiskt bindande föreskrifter inom tillsynsområdet.
Figur 6.1 Översikt över kontroll och administration av ersättningar
| Ersättningsprövning, |
|
| Försäkringskassan |
| Arbetslöshetskassorna |
| |
| Af |
|
|
| (arbetslöshets- |
| ||
|
|
| (deltagarersättningar) |
|
| |||
| (deltagarersättningar) |
|
|
| ersättning) |
| ||
|
|
|
|
|
| |||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| Utreder ev. sanktion |
|
| Administrerar ersättning |
| Utreder ev. sanktion |
| |
| Kommunicerar |
|
| Betalar ut |
| Kommunicerar |
| |
| Begär komplettering |
|
| Samordnar med |
| Begär komplettering |
| |
| Beslutar om sanktion |
|
| arbetslöshetskassor |
| Beslut om sanktion |
| |
|
|
|
|
|
|
| Administrerar ersättning |
|
|
|
|
|
|
|
| Betalar ut |
|
Underlag/information |
|
|
|
|
| Samordnar med |
| |
|
|
|
|
| Arbetsförmedlare |
|
| |
Begäran om komplettering |
|
|
|
| Försäkringskassan |
| ||
|
|
|
|
|
| |||
|
|
|
|
|
|
| ||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| Informerar |
|
|
|
|
|
|
|
| Kontrollerar |
|
|
|
|
|
|
|
| Skickar underrättelse |
| Arbetssökande med |
|
| Kompletterande aktör |
|
| Förser med underlag |
|
| ||
|
|
|
| ersättning |
| |||
|
|
|
|
|
|
|
| |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| Närvarokontroll |
|
|
|
| Ansöker om ersättning |
| |
| Avvikelserapport |
|
|
|
| Söker jobb |
| |
|
|
|
|
|
|
| Aktivitetsrapporterar |
|
Bilden visar ansvarsfördelning och informationsflöde för kontroll och administration av ersättningar.
189
Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet | SOU 2019:3 |
6.3.3Kontrollernas funktion och de kontrollinstrument som används
Kontroller och möjlighet till sanktioner ska säkra ersättningssyste- mens legitimitet och påverka att den som uppbär ersättning vidtar lämpliga åtgärder för att tiden i arbetslöshet ska bli så kort som möjligt. Under tiden en arbetssökande uppbär ersättning sker löp- ande kontroller för att säkerställa att personen sköter sina åtagan- den.14
För att kontrollera att den arbetssökande som söker eller uppbär ersättning sköter sina åtaganden används ett antal kontrollinstru- ment som regleras i förordningen (2000:628) om den arbetsmark- nadspolitiska verksamheten.15 Dessa är att:
1.granska aktivitetsrapporter,
2.ta ny kontakt eller boka nytt besök när en arbetssökande uteblivit från en bokad kontakt eller ett möte,
3.anvisa arbetssökande att söka lämpligt arbete,
4.upprätta handlingsplan och hålla den aktuell.
Därutöver tillkommer anvisning till ett program som kan ses som ett sätt att testa arbetsviljan och därmed som ett kontrollinstrument i sig.
Traditionellt har platsanvisningar och bokade möten varit de vik- tigaste instrumenten i Arbetsförmedlingens kontrollarbete. Den enskilda arbetsförmedlaren får även i sin dialog med den arbets- sökande information om vad denne gjort för att ta sig ur sin arbets- löshet. Sedan 2013 ska också arbetssökande lämna aktivitetsrap- porter till Arbetsförmedlingen som sedan granskas av myndigheten. Detta har inneburit att kontrollarbetet i stor utsträckning kommit att koncentreras till denna uppgift. Med förändringen ville reger- ingen möjliggöra bättre kontroll och uppföljning av sökaktiviteten och man framhöll att mer ansvar skulle ligga på den arbetssökande att redogöra för de åtgärder som vidtagits för att komma ur arbets-
14Det finns arbetslösa som på grund av deltagande i visst program har godtagbara skäl att inte aktivt söka arbete.
15IAF har förtydligat att uppdraget består av de fyra arbetsmoment som listas ovan (IAF 2016 a). Utredningen ser att handlingsplanen inte bara är ett kontrollinstrument utan i första hand är till för att tydliggöra den arbetssökandes plan för att komma ur sin arbetslöshet.
190
SOU 2019:3 | Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet |
lösheten. Det nya arbetssättet innebar samtidigt att Arbetsförmed- lingens roll renodlades till att kontrollera och underrätta, medan arbetslöshetskassorna skulle utreda och fatta beslut om sanktion.
I arbetslöshetsförsäkringen är det sökaktiviteten som är i fokus men när det gäller aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och, från och med 2018, etableringsersättning16 är det också viktigt att den arbets- sökande deltar i de aktiviteter som ingår i de arbetsmarknadspoliska insatser som man anvisats till och som ska vara dokumenterade i en individuell handlingsplan. Att den arbetssökande deltar enligt över- enskommelse kontrolleras inte aktivt, utan Arbetsförmedlingen age- rar på information om avvikelser. Upphandlade anordnare av Stöd och matchning är till exempel skyldiga att rapportera frånvaro.
Utöver de kontrollinstrument som anges ovan, kan fördjupade utredningar göras av handläggare på arbetslöshetskassorna och på Arbetsförmedlingens enhet Ersättningsprövning när dessa mottagit en underrättelse om avvikelse. Ofta innebär arbetet i praktiken att man via standardiserade brev begär in kompletterande information från arbetsförmedlare, Arbetsförmedlingens kompletterande aktö- rer, arbetsgivare och den arbetssökande själv och därefter gör en bedömning enligt standardiserade handläggarstöd.
6.3.4Arbetsförmedlingens underrättelser
Arbetsförmedlingens underrättelser har under perioder betraktats som ett kontrollinstrument av både Arbetsförmedlingen och olika granskande organ. IAF konstaterar dock att de snarare är ett utfall av kontroller än ett kontrollinstrument i sig (IAF 2016 a).
Den i särklass vanligaste orsaken till att en underrättelse skickas till arbetslöshetskassan eller till enheten Ersättningsprövning är enligt IAF (2017 e) att en aktivitetsrapport inte har lämnats i tid (85 procent). Övriga meddelandeorsaker fördelas enligt nedan.
–Den arbetssökande har inte besökt eller kontaktat Arbetsförmed- lingen eller en kompletterande aktör enligt överenskommelse (12 procent).
16Nyanlända personer som får etableringsersättning efter anvisning till etableringsprogram- met omfattas av det harmoniserade regelverket för kontroll och sanktion. Däremot inte ny- anlända med etableringsplan enligt beslut som fattades före den 1 januari 2018.
191
Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet | SOU 2019:3 |
–Den arbetssökande har inte aktivt sökt lämpligt arbete (3 pro- cent).
–Den arbetssökande har inte medverkat till att upprätta en hand- lingsplan (0,4 procent).
–Den arbetssökande har inte sökt anvisat arbete (0,1 procent).
Underrättelser skapas i ett systemstöd och samlas i den så kallade meddelandebanken, en databas varifrån den skickas vidare till den berörda arbetslöshetskassan om det finns en prenumeration på den sökande. Samtidigt skickas automatiskt information till den arbets- sökande via e-brev.
Enligt Arbetsförmedlingens föreskrifter ska arbetsförmedlaren beskriva i underrättelsen varför en arbetssökande som får eller begär arbetslöshetsersättning inte bedöms uppfylla villkoren i arbetslös- hetsförsäkringen. Uppgifter som ligger till grund för underrättelsen ska också finnas med. Det kan till exempel röra sig om hela eller delar av den arbetssökandes handlingsplan, aktivitetsrapport eller daganteck- ningar som arbetsförmedlaren skrivit. Om den arbetssökande har avvisat ett lämpligt arbete ska uppgifter om vilket arbete det gäller bifogas.17
Det är vanligt att arbetslöshetskassan begär kompletterande in- formation som man bedömer behövs för sin utredning.18 En under- rättelse kan även kompletteras på arbetsförmedlarens initiativ, till exempel om ny information har tillkommit i ärendet. När uppgifter ska lämnas ut från myndigheten till arbetslöshetskassan ska en sekre- tessprövning göras i enlighet med bestämmelserna i lagen (2009:400) om offentlighet och sekretess.
Enheten Ersättningsprövning tar också emot underrättelser, men här är hanteringen en annan eftersom enhetens medarbetare har tillgång till samma systemstöd som arbetsförmedlarna och därmed själva kan hitta den information som finns dokumenterad för respek- tive arbetssökande. Behörigheten är dock begränsad till den infor- mation om den aktuella arbetssökande som bedöms vara relevant för den utredning som handläggaren är ansvarig för.
17För information om de olika momenten i Arbetsförmedlingens arbete med underrättelser hänvisas till Arbetsförmedlingens föreskrifter och handläggarstöd.
18För att ge en ungefärlig bild av volymerna visar en rapport från Arbetsförmedlingens stati- stikdatabas (Arbetsförmedlingen 2017 b) att a-kassan begärde 1 554 kompletteringar under oktober 2017 och 1 583 månaden efter.
192
SOU 2019:3 | Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet |
6.4Tidigare genomförda granskningar
IAF har under åren i många granskningar rapporterat om brister i Arbetsförmedlingens kontrolluppdrag. Flertalet brister har identi- fierats i de kontrollmoment som åligger arbetsförmedlare, men även felaktig hantering hos arbetslöshetskassorna och enheten Ersätt- ningsprövning har belysts. Vidare har ESO (2012) beskrivit problem med Arbetsförmedlingens kontrollarbete.
6.4.1Det görs inte välgrundade bedömningar av vad som utgör lämpligt arbete
I och med införandet av förändrade regler för arbetslöshetsförsäk- ringen 2013 blev det tydligt att Arbetsförmedlingen i sitt kontroll- arbete främst skulle fokusera på att den arbetssökande aktivt söker lämpligt arbete.19 För att kunna följa upp detta är det viktigt att veta vilken sökaktivitet som är rimlig och vad som är att betrakta som lämpliga arbeten. Uppgiften försvåras dock av att det som kan anses vara en tillräcklig sökaktivitet varierar beroende på:
–den arbetssökandes förutsättningar som utbildning och yrkesvana,
–personliga förhållanden som ålder och hälsa,
–tillgången på arbeten som den arbetssökande har förutsättningar för att kunna utföra, samt på
–konkurrensen om dessa arbeten.
Arbetsförmedlarna måste alltid göra individuella bedömningar och det finns inga givna svar på vad som utgör ett lämpligt arbete och vilken sökaktivitet som är tillräcklig.20 Uppgiften att bedöma till- räckligheten i varje arbetssökandes sökaktivitet kräver därmed, inte bara rätt kompetens utan även en inte obetydlig tidsåtgång.
IAF har riktat kritik mot Arbetsförmedlingens arbete med att kontrollera att arbetssökande aktivt söker lämpligt arbete. IAF:s granskningar visar till exempel att Arbetsförmedlingen inte gör väl- grundade bedömningar av vad som är att betrakta som lämpligt arbete
19För en överblick över förändringarna hänvisas till Ds 2012:3 och regeringens proposition 2012/13:12. Se även lag (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring.
20Inom Arbetsförmedlingen pågår ett arbete med att försöka minimera bedömningsdelen.
193
Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet | SOU 2019:3 |
och att man brister i uppföljningen när en arbetssökande inte har sökt ett arbete som Arbetsförmedlingen har bedömt som lämpligt och därför anvisat den arbetssökande att söka. IAF gör dessutom iakt- tagelsen att Arbetsförmedlingen sällan eller aldrig meddelar arbetslös- hetskassan när en arbetssökande har underlåtit att vidga sitt geogra- fiska eller yrkesmässiga sökområde (IAF, 2017 c och 2017 d).21
Till sin hjälp i bedömningarna har arbetsförmedlaren IAF:s föreskrifter samt ett skriftligt handläggarstöd som Arbetsförmed- lingen har tagit fram. Arbetsförmedlingen har dock i en intern ut- redning från 2017 påpekat att föreskriften om lämpligt arbete inte ger tillräcklig vägledning och att förståelsen för bestämmelserna påverkas av att begreppet lämpligt arbete över tid har ansetts ha lite olika innebörd (Arbetsförmedlingen, 2017 a). IAF belyser att så är fallet i en publikation från 2012, i vilken bland annat förarbeten till lagen om arbetslöshetsförsäkring gåtts igenom. IAF konstaterar i studien att tolkningen av lämpligt arbete tidigare var mer generös ur den arbetssökandes perspektiv men att den med tiden har givits en striktare innebörd där en snabb omställning kommit att bli viktigare än att en arbetssökande får ett arbete där dennes utbildning och färdigheter utnyttjas mest effektivt (IAF, 2012 b). Arbetsförmed- lingen önskar ytterligare förtydliganden eftersom man i dagsläget har svårt att veta om fokus i kontrollarbetet bör vara på en så kort omställningstid som möjligt eller om hänsyn även ska tas till att den arbetssökande får ett arbete som är rätt utifrån arbetsmarknadens behov.
Även om det finns vissa skillnader mellan arbetslöshetsförsäk- ringen och övriga ersättningstyper i kraven på att aktivt söka lämp- ligt arbete, bedömer utredningen det som sannolikt att det som sägs ovan i praktiken även gäller för aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning.
21Arbetsförmedlingen anser att IAF gjort en orimlig tolkning av reglerna att det i samtliga fall krävs att en arbetssökande ska vidga sitt sökområde. Man menar att det endast kan vara aktu- ellt att vidga sökområdet när detta krävs för att den arbetssökande ska kunna upprätthålla en god sökaktivitet.
194
SOU 2019:3 | Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet |
6.4.2Kontrollinstrumenten används inte optimalt
Aktivitetsrapport och handlingsplan
Arbetsförmedlingen får in cirka 240 000 aktivitetsrapporter varje månad. Uppföljningen är tidskrävande och innebär svåra bedöm- ningar. Administrationen tar dessutom tid från andra arbetsupp- gifter som därmed riskerar att utföras sämre eller inte alls. Arbets- förmedlingen ska granska alla aktivitetsrapporter inom 14 dagar, vilket man klarar i nio av tio fall oavsett vilken ersättningstyp den arbetssökande kan ha rätt till. Andelen granskade rapporter har en- ligt Arbetsförmedlingens årsredovisning 2016 legat stabilt över tid. I intervjuer som IAF har genomfört säger dock en majoritet av arbetsförmedlarna att de inte har tid att granska aktivitetsrapporter på ett tillfredsställande sätt (IAF, 2016 a).22
Såväl själva aktivitetsrapporteringen som granskningen av aktivi- tetsrapporten underlättas av om det finns en dokumenterad plane- ring av vilka åtgärder den arbetssökande ska vidta för att nå upp till villkoren för att få ersättning. Med nuvarande regler är handlings- planen det lämpliga stället för sådan information. Med en mindre tydlig handlingsplan måste en större andel av bedömningsarbetet
istället göras vid granskningen av aktivitetsrapporten. En komplice- rande faktor är att såväl planering som uppföljning behöver göras utifrån två perspektiv, dels vad som krävs för att uppfylla villkoren för ersättning och dels vad som krävs för en effektiv matchning eller progression. Dessa både krav behöver inte nödvändigtvis vara över- lappande. Ett visst antal sökta arbeten kan till exempel vara tillräck- ligt för arbetslöshetsförsäkringen men otillräckligt för att den speci- fika arbetssökanden ska hitta ett lämpligt arbete.
I praktiken är kopplingen mellan individens handlingsplan och aktivitetsrapport ofta vag, vilket medför att aktiviteter som rappor- teras inte med nödvändighet möter kraven som angetts i handlings- planen. Det är inte heller ovanligt att en handlingsplan saknas helt. Enligt förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska en handlingsplan upprättas inom 30 dagar från tidpunkten då den arbetssökande skrevs in på Arbetsförmedlingen. Ett statistikuttag från januari 2017 visar dock att bara 50 procent av
22Se även Arbetsförmedlingen (2018 a).
195
Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet | SOU 2019:3 |
de arbetssökande hade en handlingsplan 90 dagar efter inskrivning. För personer med etableringsplan var andelen 18 procent.
Ett dilemma är att den enskilt vanligaste orsaken till att en under- rättelse skickas till arbetslöshetskassan eller enheten Ersättnings- prövning är att den arbetssökande inte har skickat in en aktivitets- rapport i tid. Det finns därmed en risk att det som kontrolleras snarare är hur väl en arbetssökande sköter sin administration än vad denne gör för att för att komma ur sin arbetslöshet. Ända sedan systemet med skriftliga aktivitetsrapporter infördes har behovet av ett undantag för vissa grupper av arbetssökande lyfts fram. Det handlar bland annat om personer med läs- och skrivsvårigheter och bristande kunskaper i svenska. Arbetsförmedlingen ger dock extra stöd till framför allt programdeltagare som är utrikes födda eller som har en funktionsnedsättning som försvårar aktivitetsrapporteringen (IAF, 2015 a).
Platsanvisningar
När en arbetsförmedlare bedömer att det är lämpligt kan en arbets- sökande få en platsanvisning, vilket innebär ett krav på att söka en viss vakant tjänst. Bestämmelser om platsanvisningar finns i såväl lag, förordning som i föreskrifter.23 Platsanvisningar är ett sätt att matcha den som söker arbetskraft med den som söker arbete, men är också ett sätt att kontrollera att en arbetssökande står till arbets- marknadens förfogande och aktivt söker arbete. Om den arbetssök- ande avstår från att söka platsen utan att ha godtagbara skäl ska beslutande instans (arbetslöshetskassan respektive enheten Ersätt- ningsprövning) underrättas om detta så att saken kan utredas och beslut om eventuell sanktion fattas.
Platsanvisningar kan vara problematiska som kontrollverktyg efter- som det är lättare att anvisa en arbetssökande som står nära arbets- marknaden till ett lämpligt arbete än en arbetssökande som står längre ifrån. Det har tidigare medfört att den förra målgruppen kon- trollerats mer än den senare (ESO, 2012). Många arbetsgivare upp- fattar dessutom platsanvisningar som ett trubbigt verktyg som leder till en mängd ansökningar som ofta inte möter de uppställda kraven
23Förordning (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, lag (1997:238) om arbetslöshetsförsäkringen, IAF:s föreskrift om lämpligt arbete (2015 b), Arbetsförmedlingens föreskrift om aktivitetsrapport, anvisning till arbete och underrättelse till a-kassa (2016 a).
196
SOU 2019:3 | Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet |
för arbetet. En platsanvisning kan också uppfattas som väldigt ingrip- ande för den arbetssökande som tvingas söka ett arbete som kanske inte uppfattas passa den individuella kompetensen eller preferensen, något som kan påverka förtroendet för Arbetsförmedlingen negativt.
Arbetsförmedlingen har successivt kommit att använda plats- anvisningar i mindre utsträckning och de har i många fall ersatts av en rekommendation om att söka ett lämpligt arbete. Även om plats- anvisningar inte används lika ofta längre så ska alla platsanvisningar följas upp.
Arbetsförmedlingens egen statistik visar dock att endast cirka
40 procent av platsanvisningarna följdes upp under 2017. IAF har dessutom i flera granskningar konstaterat att Arbetsförmedlingen inte underrättar arbetslöshetskassan när en arbetssökande avstått från att söka en anvisad plats. Under 2014 följdes till exempel bara lite mer än hälften av alla ej sökta anvisningar av en underrättelse inom två veckor. IAF konstaterar att hanteringen av platsanvis- ningar brister inom hela Arbetsförmedlingen men att det finns en variation mellan olika delar av landet. Orsaker som anges i rapporten är kunskapsbrist hos arbetsförmedlarna, att systemstödet med auto- matiska påminnelser om att följa upp en platsanvisning inte ger till- räckligt stöd i arbetet samt att arbete med kontroller inte prioriteras.
Bokad kontakt eller möte
När en arbetssökande har uteblivit från en bokad kontakt ska arbets- förmedlaren underrätta arbetslöshetskassan (vid arbetslöshetsersätt- ning) eller enheten för Ersättsättningsprövning (vid övriga ersätt- ningar) som fattar beslut om varning eller avstängning från ersätt- ning. När det gäller arbetslöshetsförsäkringen måste också en ny kontakt bokas. IAF har dock pekat på att det är vanligt att detta inte sker. I en kartläggning av ärenden som gjordes i slutet av 2015 visade det sig att det enbart i hälften av fallen bokades ett nytt besök eller en ny kontakt (IAF, 2016 b). En starkt bidragande orsak bedömdes vara att systemstödet inte uppfattades som användarvänligt och att uteblivna kontakter som bokats på annat sätt inte alltid uppmärk- sammades av arbetsförmedlarna. De beskrivna bristerna i hante- ringen innebär risker för att underrättelser inte skickas vid utebliven kontakt.
197
Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet | SOU 2019:3 |
6.4.3Kontrollarbetet prioriteras inte
Flera studier visar att personal på Arbetsförmedlingen uppfattar att arbetet med kontroller av arbetssökande med ersättning har låg prio- ritet i myndigheten. Det finns också en oro hos anställda att Arbets- förmedlingens pågående utvecklingsarbete, den så kallade Förnyelse- resan24, har ett alltför stort fokus på service, och att kontrollfunktionen därför hamnar i skymundan (IAF, 2017 d och Arbetsförmedlingen, 2018 b).
I Arbetsförmedlingens årsredovisning för 2017 framgår att mindre tid läggs på kontrollarbetet genomfört med föregående år, från 4,7 procent av tillgängliga personalresurser 2016 till 3,9 procent året därpå.25 Eftersom insatser för att förbättra kontrollarbetet26 har genomförts under tidsperioden är det svårt att veta om det är dessa som har lett till effektiviseringar eller om minskningen kan ses som en signal om att utförandet av kontroll av arbetssökande med ersätt- ning har fått minskad prioritet.
ESO har påpekat att det faktum att Arbetsförmedlingens förvalt- ningsanslag inte påverkas av de kostnader som uppstår hos arbetslös- hetskassor och skattebetalare av en för låg kontrollnivå, kan bidra till att kontrollen får mindre fokus när myndigheten måste prioritera mellan olika uppgifter som ska utföras (ESO, 2012).
6.4.4Få underrättelser och variation mellan kontor
En återkommande iakttagelse, inte minst i IAF:s granskningar har varit att få underrättelser lämnas till arbetslöshetskassan i förhåll- ande till antalet arbetssökande.27 Det är inte möjligt att avgöra om orsaken är att det är ovanligt att arbetssökande missköter sitt arbets-
24Arbetsförmedlingen har sedan 2014 bedrivit ett omfattande utvecklingsprogram, den så kallade Förnyelseresan, med syfte att förbättra verksamheten i en rad avseenden. Förnyelseresan om- fattar bland annat förbättringar av tjänsteutbud, digitalisering och bättre systemstöd genom användardriven utveckling, förändrad ledningsfilosofi och förändring av organisationskulturen.
25Siffrorna bygger på chefers årliga uppskattningar av tidsåtgång som görs för presentationen
”säkerställa arbetslöshetsförsäkringen fungerar som omställningsförsäkring” i Arbetsförmed- lingens årsredovisning. I prestationen ingår kontroll kopplad till arbetslöshetsersättning, aktivitetsstöd och utvecklingsersättning men inte etableringsersättning.
26En ny checklista för underrättelser sjösattes sommaren 2017 och ett nytt handläggarstöd några månader senare.
27Till exempel lämnades 242 underrättelser per 1 000 arbetssökande i månaden inom arbets- löshetsförsäkringen och 116 per 1 000 deltagare i program, alltså arbetssökande som var be- rättigade till aktivitetsstöd (Arbetsförmedlingen, 2018 a).
198
SOU 2019:3 | Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet |
sökande eller om Arbetsförmedlingen inte upptäcker felaktiga bete- enden alternativt underlåter att rapportera dem. IAF menar dock att det sannolikt finns ett betydande mörkertal.
Trots osäkerheten om vilket antal underrättelser som korrekt av- speglar de faktiska förhållanden, kan antalet säga något om hur väl kontrollarbetet fungerar och hur det prioriteras inom Arbetsför- medlingen. IAF instämmer i denna analys i den rapport som nämns i stycket ovan.
Skillnader mellan olika kontor
IAF har även vid flera tillfällen konstaterat att antalet underrättelser varierar stort mellan arbetsförmedlingskontor28, även när dessa be- döms ha likvärdiga förutsättningar. I en granskning (2017 e) vari- erade antalet mellan 114 och 276 underrättelser per 1 000 arbetssök- ande med arbetslöshetsersättning och mellan 94 och 294 när det gäller arbetssökande med aktivitetsstöd.29
Den här bilden utmanas i viss utsträckning av Arbetsförmed- lingens egen utredning som färdigställdes i januari 2018. Den visar också på vissa skillnader mellan marknadsområden30 även om varia- tionen är relativt liten. Myndigheten menar att resultatet talar emot att det finns ett systematiskt problem med regionala skillnader i tillämpningen av kontrollfunktionen. Man konstaterar också att det är komplicerat att få en rättvis bild av variationen och att skillnader i metodval skulle kunna förklara varför tidigare utredningar visat på en större regional variation31 (Arbetsförmedlingen, 2018 b).
Både IAF och Arbetsförmedlingen har i sina respektive studier undersökt möjliga orsaker till skillnader genom att intervjua anställda på Arbetsförmedlingen. Svaren ger en samstämmig bild av att följ- ande parametrar anses ha stor betydelse för hur väl arbetet med kon- troller utförs:
–ledningens inställning och prioritering (från högsta ledning ner till närmaste chef),
28Här avses: IAF (2016 a, 2016 c och 2017 e).
29Sifforna gäller 2016.
30Arbetsförmedlingens verksamhet är indelad i marknadsområden, som i sin tur består av flera arbetsförmedlingskontor.
31Här avses: IAF (2012 a, 2013 och 2015 c).
199
Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet | SOU 2019:3 |
–styrning och uppföljning av arbetet samt ett strukturerat arbets- sätt,32
–tillgång till kompetens och kompetensutveckling.
6.4.5Arbete med utredning och sanktion fungerar relativt väl
Arbetsförmedlingens arbete med utredning och sanktion inom aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning
IAF bedömer att Arbetsförmedlingen tillämpar regelverket för sank- tioner för arbetssökande med aktivitetsstöd korrekt i de allra flesta fall (IAF, 2017 f). Dock förekommer det vissa brister i regeltillämp- ningen. Den ansvariga enheten Ersättningsprövning gör inte alltid en självständig utredning, vilket innebär att beslut fattas helt utifrån den motivering som arbetsförmedlaren givit i underrättelsen. Denna är i sin tur ofta direkt hämtad från programdeltagarens aktivitets- rapport. Detta strider mot gällande regler (IAF, 2017 f). IAF har även uppmärksammat brister i Arbetsförmedlingens tillämpning av reglerna för att återkalla en programanvisning till jobb- och utveck- lingsgarantin för vissa arbetssökande (IAF, 2018 a).
I utredningens möten både med representanter för enheten Er- sättningsprövning på Arbetsförmedlingen och med personal på IAF framkommer att det är till fördel för kvaliteten i utredningarna att den personal som utför dem har tillgång till dokumentation i ären- den direkt i Arbetsförmedlingens egna system, vilket av sekretesskäl inte är fallet för arbetslöshetskassorna.
A-kassornas arbete med utredning och beslut om sanktion inom arbetslöshetsförsäkringen
IAF har under åren genomfört ett antal granskningar av arbets- löshetskassornas arbete med utredning om beslut om sanktion inom arbetslöshetsförsäkringen. Dessa visar att arbetslöshetskassorna i stort sett sköter sina åtaganden enligt gällande regelverk, men gransk- ningarna har också uppmärksammat några områden där rutinerna
32Ett systematiskt och samordnat arbetssätt nämns bara i IAF:s granskning, men utredningen bedömer att det ligger så nära det som sades om styrning och ledning i Arbetsförmedlingens utredning att dessa aspekter utan problem kan sägas vara olika sätt att beskriva samma sak.
200
SOU 2019:3 | Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet |
brister. IAF bedömer att arbetslöshetskassor ibland inte gör själv- ständiga utredningar efter att ha nåtts av underrättelser, utan i för stor utsträckning förlitar sig bedömningar som gjorts av Arbets- förmedlingen. IAF:s ärendegranskningar visar också att det i viss utsträckning fattas beslut som är baserade på ofullständigt underlag och att det förekommer fall där en arbetslöshetskassa inte följt regelverket för godtagbara skäl och har avstått från att utdela en sank- tion trots att det inte framkommit att den arbetssökande varit aktiv i sitt arbetssökande alternativt haft godtagbara skäl att avisa ett lämpligt arbete (IAF, 2016 d).33
En färsk granskning från Riksrevisionen visar att det finns bety- dande skillnader mellan arbetslöshetskassorna i hur ofta underrätt- elser från Arbetsförmedlingen leder till sanktioner och menar att en möjlig förklaring är att man hanterar regelverket för framför allt godtagbara skäl olika (Riksrevisionen, 2018). Även hantering av ute- slutningar och frånkännande varierar mellan kontor (IAF, 2016 e).
Arbetslöshetskassorna menar att det är vanligt att man får alltför knapphändig eller missvisande information från Arbetsförmedlingen för att kunna avgöra om en ersättningssökande har misskött sitt arbetssökande eller ej. Handlingsplaner saknas eller är för otydliga för att bedöma om en person är aktivt arbetssökande (IAF, 2016 d).
Av IAF:s rapporter framgår att arbetslöshetskassorna vanligen instämmer i IAF:s bedömningar, även om undantag förekommer, och att det finns en lyhördhet och vilja att utveckla verksamheterna för att komma tillrätta med de brister som IAF har uppmärksammat.
6.4.6Samarbete och rollfördelning kan förtydligas
IAF:s granskningar visar att det saknas samsyn kring ansvarsfördel- ningen vid hantering av underrättelser, både inom Arbetsförmed- lingen och mellan de olika aktörer som är inblandade i kontroll- arbetet. Det råder oklarhet kring vem som ska göra utredningen av vad som har hänt, vilket underlag som ska skickas samtidigt med underrättelsen och vilket underlag som ska skickas på begäran. Kun- skapen om hanteringen av underrättelser varierar mellan arbetsför- medlare och är på sina håll otillräcklig (IAF, 2017 g).
33Se även IAF (2015 d och 2016 f).
201
Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet | SOU 2019:3 |
Det finns också exempel på att arbetsförmedlare gör felaktiga överenskommelser med arbetssökande. Det kan till exempel handla om att man utfärdar en extra varning till den arbetssökande i stället för att skicka underrättelse eller att undanta en arbetssökande från kravet att lämna aktivitetsrapport (IAF, 2016 c).34
Arbetslöshetskassorna uppfattar enligt IAF sin egen roll som tydlig, det finns viss osäkerhet hos handläggare på arbetslöshets- kassorna om Arbetsförmedlingens arbete och ansvarsområde. Inte minst gäller det frågan om hur långt Arbetsförmedlingens ansvar sträcker sig när det gäller att informera arbetssökande om de krav som ställs på någon som söker eller får ersättning (IAF, 2017 g).
När utredningen deltog i Sveriges A-kassors planeringskonferens i oktober 2017 uttryckte kassornas representanter en tydlig frustra- tion över bristande rutiner hos Arbetsförmedlingen när det gäller att förse dem med tillräckliga underlag för att kunna fatta beslut om sanktioner. Till exempel ansågs handlingsplaner variera i kvalitet och inte vara tydligt utformade för att kunna följas upp utifrån ett kon- trollperspektiv. Det lyftes också att mycket tid därför gick åt för att försöka få tag i personal på Arbetsförmedlingen som hade tillgång till kompletterande information. Bilden bekräftas av det studiebesök som utredningen gjort på Unionens arbetslöshetskassa i januari 2018 samt i ett uppföljande möte med ledningen för Sveriges Arbetslös- hetskassor35, där även skillnader i tolkningen av vilka personupp- gifter som omfattas av sekretess lyftes som ett problemområde. Enligt Arbetsförmedlingens statistik begär arbetslöshetskassorna kompletterande information i cirka 1 500 ärenden per månad. Av dessa besvarades 52 procent inom 7 dagar och cirka 10 procent inom 8– 14 dagar. Mellan 37 och 39 procent var inte besvarade efter 14 dagar (Arbetsförmedlingen, 2017 b).
Arbetsförmedlare i sin tur uppfattar att arbetet med komplet- teringar är tungrott och att arbetslöshetskassorna ofta begär väldigt mycket underlag, vilket är tidskrävande att få fram. I intervjuer som IAF genomfört framkommer att arbetsförmedlare inte alltid uppfat- tar samarbetsklimatet som konstruktivt. Samtidigt ser man en ut- veckling i och med införandet av bättre verktyg för att kommunicera
34Se även Arbetsförmedlingen (2018 b).
35På mötet deltog Sveriges A-kassors ordförande, vice ordförande, kanslichef och förbunds- jurist.
202
SOU 2019:3 | Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet |
med arbetslöshetskassorna och genom att återkoppling och system- stöd har förbättrats (IAF, 2017 g).
6.5Kopplingen till förmedlingsarbetet
Ett av syftena med kontrollerna är att säkra att en arbetssökande som uppbär ersättning vidtar aktiva åtgärder för att tiden i arbetslöshet ska bli så kort som möjligt. Det innebär att kontrollfunktionen, åtminstone till delar har samma mål som det stödjande arbetet med matchning och rustning. En grundläggande tanke är att arbetsför- medlaren i sitt matchningsarbete både ska ha tillgång till ”morot” i form av stöd och ”piska” i form av kontroll och möjlighet till sank- tion. Uppföljning av individens beteende ska ge arbetsförmedlaren underlag både för kontroll och stöd. På det sättet är kontrollen nära förknippad med förmedlingsarbetet. Mot denna bakgrund kan det uppfattas som naturligt att båda uppgifterna, att utföra kontroll och att genomföra stödjande och motiverande insatser, ligger på arbets- förmedlarna.
Denna ordning kan dock ifrågasättas. Redan 2012 menade ESO att det fanns intressekonflikter mellan de både uppdragen och att det var svårt att se varför arbetet med kontroll måste vara decentraliserat bara för att förmedlingsuppdraget är det. Man såg det också som viktigt för myndighetens förtroende att allmänheten såväl som den arbetssökande enkelt skulle kunna särskilja Arbetsförmedlingens båda roller och förstå när man mötte myndigheten i dess kontroll- respektive stödfunktion (ESO, 2012). Arbetsförmedlingens undersök- ningar av olika intressenters uppfattning om myndigheten visar att så inte är fallet och att myndighetens förtroende påverkas negativt av kontrollarbetet, särskilt i kombination med att det stöd som myndigheten kan ge, förblir otydligt och otillräckligt för stora grup- per av arbetssökande (Arbetsförmedlingen, 2018 c).36
Utredningen ser också få belägg för att Arbetsförmedlingens kontroll och stöd samverkar på det sätt som beskrivs som önskvärt ovan. Enligt en granskning av IAF (2018 c) tycker upp till en tredje- del av arbetsförmedlarna att det är svårt att kombinera kontroll och stödjande arbete.
36Se även Arbetsförmedlingen (2014).
203
Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet | SOU 2019:3 |
För att det ska finnas en rimlig chans för arbetsförmedlarna att använda båda instrumenten, kontroll och stöd på det sätt som avsetts torde viss regelbunden kontakt med den arbetssökande vara nöd- vändig. Den mer regelbundna kontakt som en arbetsförmedlare har med arbetssökande inskränker sig dock ofta till att granska aktivi- tetsrapporter. Arbetsförmedlare har dessutom svårt att hinna med annat än en översiktlig granskning (IAF, 2016 a). Arbetsförmed- lingen menar själva att det är svårt att omsätta information från aktivitetsrapporterna i matchningsarbetet (Arbetsförmedlingen 2017 a).
Enligt en studie av IFAU (2017) träffade en arbetssökande en arbetsförmedlare under perioden 1993–2016 i genomsnitt en gång i kvartalet.37 Studien visar också att arbetsförmedlarens arbetsbelast- ning samvarierar med möjligheten att få träffa en arbetsförmedlare; mötesintensiteten var lägre på kontor med många arbetssökande per arbetsförmedlare. Traditionellt har mötesintensiteten varit högre för dem med arbetslöshetsersättning än för dem utan. Efter 2001 ökade dock andelen besök för arbetssökande utan arbetslöshetsersättning och från ungefär 2010 har denna grupp haft fler besök per månad än arbetssökande med arbetslöshetsersättning (Liljeberg, L. & Söder- ström, M., 2017). Utredningen noterar att det ingår i Arbetsför- medlingens kund- och kanalstrategi att majoriteten av de arbetssök- ande ska sköta sitt arbetssökande enbart via digitala kanaler för att myndighetens ska kunna använda sina personella resurser till de grup- per av arbetssökande som behöver ett fördjupat stöd. Resultatet lär bli glesare kontakter med vissa grupper av arbetssökande och tätare med andra.
6.6Arbetsförmedlingens förbättringsarbete under senare år
Arbetsförmedlingens ledning är väl medveten om den kritik som olika granskningsmyndigheter och även den egna internrevisionen har riktat mot myndighetens arbete med kontroll genom åren. Flera insatser har gjort för att förbättra arbetet men myndigheten konsta- terar själv att detta har varit med begränsad effekt. Under 2015 be-
37Detta gäller besök efter inskrivningsmånaden som IFAU har valt att bortse ifrån eftersom det registreringsmöte som genomförs under de första veckorna har varit obligatoriskt för alla arbetssökande.
204
SOU 2019:3 | Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet |
dömde Arbetsförmedlingens ledning att det krävdes ett nytt angrepps- sätt. Med målet att effektivisera arbetet och integrera kontrollen i det löpande förmedlingsarbetet påbörjades därför ett arbete med en ny strategisk inriktning (Arbetsförmedlingen, 2016 b). För att åstad- komma förbättringar såg man det som viktigt att förtydliga upp- draget och rensa bort arbetsuppgifter som inte var författnings- reglerade, skapa förutsägbarhet och tydlighet i vad som avses med att vara aktivt arbetssökande samt införa en riskbaserad och till delar automatisk uppföljning av aktivitetsrapporterna. Den nya inriktningen skulle i ett första läge enbart gälla arbetslöshetsförsäkringen. Den strategiska inriktningen har resulterat i att ett nytt handläggarstöd tagits fram och att ett arbete med att definiera sökaktivitet för olika typer av arbetssökande genomförts. Det senare har dock inte imple- menterats. Utbildningsinsatser har också genomförts för chefer och medarbetare. I mars 2018 startade en försöksverksamhet på tre platser i landet där aktivitetsrapporter granskades maskinellt. Arbets- förmedlingen och arbetslöshetskassorna har även inlett ett arbete med att tydliggöra rollfördelningen och vad som krävs av respektive aktör. Granskningar från IAF från andra halvan av 2018 visar dock att kontrollarbetet fortfarande har de brister som tidigare har identi- fierats.38
6.7Förslag och bedömningar
Utredningen kan konstatera att kontrollfunktionen starkt sätter sin prägel på Arbetsförmedlingens förhållningssätt till arbetssökande och försvårar utförandet av andra uppgifter. Därutöver finns det problem med rättsosäkerhet och bristande kvalitet i Arbetsförmed- lingens kontrollarbete. Det är också tydligt att det finns problem med ineffektivitet i kontroll och administration av ersättning. Pro- blemen beror i stor utsträckning på utformningen av regler och på att kontrollarbetet inte är organiserat på ett optimalt sätt samt att fungerande systemstöd saknas.
De regler som utgör grund för kontrollen av arbetssökande med ersättning är komplicerade och innehåller en rad svåra och tidskräv- ande bedömningsmoment. Det har också visat sig vara svårt för
38Se t.ex. IAF (2018 b).
205
Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet | SOU 2019:3 |
arbetsförmedlare att kombinera rollen som kontrollant med uppgif- ten att stödja arbetssökande (IAF, 2018 c).39 Detta tillsammans med tidsbrist inom Arbetsförmedlingen gör att kontrollarbetet och den dokumentation, till exempel i form av handlingsplaner, som utgör grund för kontrollen inte prioriteras tillräckligt.40
Inte heller det stödjande arbetet hinns med (Statskontoret, 2016).41 Arbetsförmedlingens utbud av service och arbetsmarknadstjänster är vagt och inte till gagn för alla arbetssökande. Många möten med arbetssökande handlar om vad den arbetssökande ska göra för att ta sig ur sin arbetslöshet och mindre om hur myndigheten kan hjälpa till, vilket gör att arbetssökande uppfattar att myndigheten i stället blir synonym med kontroll. Det påverkar även förtroendet för myn- digheten i stort (Arbetsförmedlingen, 2018 c).
Arbetsförmedlingens möjlighet till kontroll har minskat av två skäl. Dels en ökad andel arbetssökande som i första hand använder Arbetsförmedlingens digitala kanaler och i övrigt sköter sitt arbets- sökande själv, utan kontakt med myndigheten. Dels många arbets- sökande som har insatser hos aktörer som inte är skyldiga att rapportera avvikelser till Arbetsförmedlingen, till exempel kommunal vuxenut- bildning (arbetssökande med utbildningskontrakt) och folkhögskolor.
Arbetslöshetskassornas tillgång till information om arbetssök- ande är begränsad både på grund av att underlag för underrättelser brister och att det råder delade meningar om hur regler kring person- uppgifter ska tolkas.42 Detta kräver ofta extra kontakt mellan dem och Arbetsförmedlingen, vilket är tidskrävande på grund av ineffek- tiva rutiner.
De arbetsmoment som administreras i olika organisationer har starka beroenden till varandra, och arbetssökande som byter från arbetslöshetsförsäkring till aktivitetsstöd måste byta kontaktyta och lära sig nya rutiner för att ansöka om ersättning.
39Detta framkommer även under utredningens möten med chefer och medarbetare på Arbets- förmedlingen. Se även Arbetsförmedlingen (2018 c). Att kontroll av arbetssökande med ersättning är en mindre uppskattad arbetsuppgift framgår också av en enkät som genomfördes av Akademikerförbundet SSR 2017. När 790 medlemmar som arbetade som arbetsförmedlare besvarade frågan om vilket av Arbetsförmedlingens uppdrag som man ansåg kunde lyftas bort, var kontrolluppdraget det absolut vanligaste svaret. 67 procent svarade kontrolluppdraget, följt av
44procent för såväl etableringsuppdraget som upphandling av externa utförare.
40Se t.ex. IAF (2018 c).
41Se även. IAF (2016 d) och text om statistikuttag för handlingsplaner i avsnitt 6.4.2 ovan.
42Se bland annat Arbetsförmedlingen (2017 b).
206
SOU 2019:3 | Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet |
I följande avsnitt presenteras bedömningar och förslag till lös- ningar på dessa problem. Först och främst behövs en regelöversyn för att öka effektivitet och rättssäkerhet. Därutöver gör utredningen bedömningen att det behövs åtgärder för att åstadkomma en mer ändamålsenlig organisering av kontrollarbetet. När det gäller den senare bedömningen presenteras två alternativa lösningar. Vidare lämnas tre bedömningar som bör bidra till förenklingar för arbets- sökande respektive till förstärkt kontroll. Dessa gäller en samordnad organisering av ersättningsadministrationen, en sammanslagen rap- portering och e-tjänst för arbetssökande samt införandet av en aktivi- tetsförsäkran.
Med de bedömningar och förslag som lämnas vill utredningen bereda vägen för att Arbetsförmedlingen ska kunna fokusera på att ge arbetssökande det stöd som behövs i processen mot ett arbete eller en utbildning, samtidigt som kontrollen av arbetssökande med ersättning blir mer rättssäker. Genom förenklade och mer entydiga regler samt en tydlig och ändamålsenlig organisering kan kontroll och administration av ersättning bli mer effektiv och transparent43 för arbetssökande samtidigt som det blir lättare för såväl arbetssök- ande som inblandade organisationer att göra rätt.
6.7.1Förändrade regler för att uppnå ökad effektivitet och rättssäkerhet
Förslag: Regeringen föreslås se över bestämmelserna i 43–45 §§ i lag (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring och i 6 kap. 2–4 §§ i förordning (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmark- nadspolitiska insatser.
Villkoren för arbetslöshetsättning och ersättningar till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser baseras i allt för stor utsträckning på regler som ger utrymme för ineffektivitet och rättsosäkerhet. Be- grepp som lämpligt arbete, godtagbara skäl och giltiga skäl tolkas
43Det är i dag inte transparent för arbetssökande vilken sökaktivitet som måste uppnås för att uppfylla villkoren för ersättning, vilket till delar beror på att det saknas ändamålsenliga rikt- linjer för arbetsförmedlare (IAF, 2017 c).
207
Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet | SOU 2019:3 |
inte likartat varken av arbetslöshetskassorna eller Arbetsförmed- lingens handläggare. Inte heller är det tydligt vad som är att betrakta som tillräcklig sökaktivitet.
De olika bedömningsmomenten i reglerna kräver att den som är satt att utföra kontrollen har ingående kännedom både om den ar- betssökande och dennes specifika förutsättningar och om hur reg- lerna ska tolkas och användas i en rad olika lägen. Individanpass- ningen gör också bedömningarna tidskrävande.
Ytterligare förtydliganden i form av föreskrifter och allmänna råd kommer sannolikt inte lösa problemen, utan reglerna behöver ses över i grunden. Det finns därför behov av en översyn som är inriktad på att utforma regler som i mindre utsträckning bygger på starkt individanpassade bedömningsmoment. Det kan åstadkommas genom att göra villkoren för vad som förväntas av arbetssökande under tiden med arbetslöshetsersättning respektive aktivitetsstöd, utveck- lingsersättning och etableringsersättning, mer enhetliga. Det bör övervägas om variationer i kraven kan utgå från den kategorisering av arbetssökande som Arbetsförmedlingen gjort genom arbetsmark- nadsbedömningen44 (se kapitel 7) och genom krav i förhållande till respektive arbetsmarknadstjänst45 som en arbetssökande anvisas till.
Regler med färre bedömningsmoment innebär att möjligheterna att anpassa kraven till den arbetssökandes specifika situation begrän- sas, något som kan göra det svårare för vissa arbetssökande att leva upp till de krav som ställs för att inte drabbas av sanktion. Mer entydiga regler blir dock lättare att förstå och därmed anpassa sig till.
En utgångspunkt för nya regler bör vara att det i första hand är den arbetssökandes ansvar att göra det sannolikt att åtgärder tas för att komma ur arbetslösheten, snarare än att myndigheter ska bevaka den arbetssökande. Samtidigt måste det som är sanktionsgrundande gå att upptäcka utan för stor resursåtgång. I översynen bör analy- seras hur kontrollen kan göras smidigare till exempel genom de möj- ligheter som öppnas upp genom automatisering och digitalisering av informationshantering. Dagens kontrollinstrument är administrativt tunga och tidskrävande, både på grund av otillräckliga systemstöd och för att de är dåligt anpassade till det arbete med arbetssökande som sker på Arbetsförmedlingen. Många arbetssökande har mycket
44Termen arbetsmarknadsbedömning är utredningens egen (se kapitel 7) och motsvarar när- mast dagens arbetsmarknadspolitiska bedömning.
45Termen arbetsmarknadstjänst är utredningens egen (se kapitel 11) och motsvarar närmast dagens insats inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program.
208
SOU 2019:3 | Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet |
sporadisk personlig kontakt med myndigheten. I stället använder de Arbetsförmedlingens digitala kanaler och sköter i övrigt sitt arbets- sökande själv, utan kontakt med myndigheten. Många andra får in- satser hos aktörer som inte är skyldiga att rapportera avvikelser till Arbetsförmedlingen, till exempel kommunal vuxenutbildning (arbets- sökande med utbildningskontrakt) och folkhögskolor. Den arbets- sökandes aktivitetsrapport blir ofta den enda informationskanalen för arbetsförmedlaren. Sammantaget innebär detta att Arbetsförmed- lingens möjligheter att få information om hur den arbetssökande de facto handskas med sin arbetslöshet är begränsade. Det bör därför analyseras vilka sanktionsgrunder som fortfarande fyller en viktig funktion och vilka som eventuellt behöver ersättas eller komplet- teras med andra.
För att kontrollarbetet ska fungera i praktiken är det viktigt att handläggare ser att sanktionssystemet påverkar den arbetssökande på ett sätt som kortar tiden i arbetslöshet och inte bara utgör en bestraffning. Om så är fallet kan underrättelsen ses som ett använd- bart verktyg. Förslaget om att se över reglerna bör också syfta till förbättringar inom detta område.
Utredningen bedömer att det, om reglerna inte ändras, finns en överhängande risk för att arbetssökande även fortsättningsvis inte kontrolleras likvärdigt och att kontrollarbete prioriteras ned i för- hållande till andra arbetsuppgifter.
För att genomföra översynen behövs förutom juridisk kompe- tens och god kännedom gällande författning, även god kännedom om hur reglerna tillämpas i praktiken och om de utmaningar som kan vara förenade med detta. Mot denna bakgrund är en möjlighet att ge IAF i uppdrag att genomföra översynen. IAF utformar före- skrifter och granskar löpande både hur Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna arbetar med kontroll av arbetssökande som söker eller uppbär ersättning från de ersättningssystem som är aktuella här. En annan möjlighet vore ett tilläggsdirektiv till utred- ningen om en ny arbetslöshetsförsäkring, (A 2018:8) som inom ramen för sitt nuvarande direktiv kommer att se över reglerna i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring.
209
Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet | SOU 2019:3 |
6.7.2Ny organisering av kontrollarbetet
Bedömning: Det finns behov av en mer ändamålsenlig organi- sering av Arbetsförmedlingens uppgifter som innebär kontroll av arbetssökande med ersättning46. Antingen måste förbättringar ske inom Arbetsförmedlingen, vilket kan göras genom förbätt- rade systemstöd, centralisering och automatisering, eller så bör ansvaret föras över till arbetslöshetskassorna.
Det har funnits problem i Arbetsförmedlingens utförande av kon- troller av arbetssökande med ersättning under lång tid och dessa kvarstår trots många försök till förbättringar. Det är inte ovanligt att för lite tid och omsorg läggs på administration som är en förut- sättning för ett strukturerat kontrollarbete. Aktivitetsrapporter grans- kas till exempel översiktligt på grund av tidsbrist, och underrättelser skickas inte iväg för att det saknas dokumentation eller för att arbets- förmedlaren befarar att underrättelsen kan medföra merarbete till exempel i form av följdfrågor från arbetslöshetskassan. Ett aktivt arbete med underrättelser kräver tydliga prioriteringar från de lokala cheferna, något som inte alltid är fallet (IAF, 2018 c).
Det har visat sig vara svårt för arbetsförmedlare att kombinera rollen som kontrollant med uppgiften att stödja arbetssökande (IAF, 2018 c).47 Alla arbetsförmedlare känner sig inte trygga i rollen som kontrollant. Dessutom är man medveten om att kontrollen kan försvåra samarbetet mellan arbetsförmedlare och arbetssökande i situationer där ömsesidig tillit är viktig för att göra framsteg. Sam- mantaget kan konstateras att kontrollarbetet i dag inte samspelar som önskat med att matcha, stödja och kompetensutveckla arbetssökande. I kombination med en upplevd bristande prioritering av kontroll- uppdraget i förhållande till andra uppgifter, kan detta ha en negativ effekt på hur väl arbetet med kontroller utförs.
Utredningen gör bedömningen att om inget görs för att komma tillrätta med de identifierade problemen kommer arbetet med kon- troll fortsatt vara hindrande för andra delar av Arbetsförmedlingens uppdrag, kontrollen fortsatt vara rättsosäker och utförandet av ar-
46Med ersättning avses här arbetslöshetsförsäkring, aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning.
47Se även Arbetsförmedlingen (2018 d).
210
SOU 2019:3 | Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet |
betet förbli ineffektivt. Det i sin tur ger risk för att ersättnings- systemets legitimitet ifrågasätts och därmed för att det görs felaktiga utbetalningar samt att låg sökaktivitet medför att arbetslöshetstider förlängs.
Utgå i första hand ifrån förbättringar inom Arbetsförmedlingen
Slutsatsen att det finns ett behov av en mer ändamålsenlig organi- sering av kontrollfunktionen presenterades för utredningens refe- rensgrupp respektive expertgrupp i början av 2018. I referensgrup- pen har arbetsmarknadens parter funnits representerade och i expert- gruppen har framför allt personer från departement och myndig- heter, däribland Arbetsförmedlingen, ingått. Vidare diskuterades de två alternativa vägvalen, att förbättra inom Arbetsförmedlingen eller föra över ansvaret till arbetslöshetskassorna, vid möten i båda grup- perna i september 2018.
Sedan dess har två saker hänt som har påverkat utredningens slutliga bedömningar och förslag. Dels har Arbetsförmedlingen infört en automatiserad första granskning av aktivitetsrapporter48 som kraftigt minskar andelen rapporter som behöver granskas manuellt. Dels har inriktningsbeslut fattats i december 2018 som innebär att kontroll- arbetet kommer att centraliseras inom myndigheten och i så stor utsträckning som möjligt, automatiseras.49 Besluten gäller kontroll kopplat till arbetslöshetsersättning, aktivitetsstöd, utvecklingsersätt- ning och etableringsersättning. Syftet med besluten är att uppnå en ökad enhetlighet, rättssäkerhet och effektivitet. Den beslutade inrikt- ningen ligger i linje med de bedömningar som utredningen har gjort, nämligen att det bör vara möjligt för Arbetsförmedlingen att vidta en rad åtgärder för att förbättra förutsättningarna för ett mer rätts- säkert kontrollarbete, samtidigt som belastningen på arbetsförmedlare minskar. Arbetsförmedlingen har tillsatt en arbetsgrupp som ska förbereda implementeringen som är tänkt att ske i etapper fram till och med 2020.
I och med detta har utredningen valt att inte presentera förslag på förbättringar av kontrollarbetet inom Arbetsförmedlingen efter- som dessa i stor utsträckning är i linje med det som myndighetens
48Beslutet fattades efter att den försöksverksamhet med maskinell granskning på tre kontor som nämnts tidigare i kapitlet, fallit väl ut.
49Se Arbetsförmedlingen (2018 d och 2018 e).
211
Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet | SOU 2019:3 |
ledning nu har beslutat. Med den valda inriktningen kan en del av de problem som beskrivs ovan i kapitlet lösas. Framför allt förenklas arbetsförmedlarnas arbete, vilket bör skapa förutsättningar för en ökad kvalitet och göra det enklare att hitta rätt prioritering mellan kontroll och stöd. Sammantaget kan detta få positiva effekter på för- troende för Arbetsförmedlingen.
Inriktningen är relativt enkel att implementera och hänger väl ihop med annan utveckling som har skett eller som planeras inom myndigheten. Under hösten 2018 har ett arbete med att införa ett nytt ärendehandläggningssystem påbörjats. Det nya systemet bör ge försättningar för förenklad dokumentation, vilket även kan höja kva- liteten i kontrollarbetet.
Arbetsförmedlingen har också beslutat att införa en ny typ av ärendeindelning som bland annat kommer att innebära att den arbets- sökandes beroende av en enskild arbetsförmedlare minskar och att möjligheter till ökad specialisering och centralisering öppnas upp. Både att centralisera den manuella granskningen av aktivitetsrap- porter och hanteringen av underrättelser bör leda till effektivisering och underlätta för arbetsförmedlare.
Centralisering och automatisering löser dock inte fullt ut de pro- blem som finns med ineffektivitet i samspelet mellan de organisa- tioner som är inblandade i kontrollarbetet. Det innebär inte heller att Arbetsförmedlingen frikopplas från kontroll på det sätt som vore önskvärt, även om momentet av kontroll i kontakten mellan arbets- förmedlare och arbetssökande torde minska.
Potentiella risker
Arbetsförmedlingen har genom åren gjort flera försök att komma till rätta med problemen, utan att därmed ha uppnått några påtagliga effekter. Det är utmanande att genomföra förändringar i en sådan stor och geografiskt utspridd organisation som Arbetsförmedlingen. En centralisering innebär förändrade arbetsuppgifter för många arbetsförmedlare som därmed måste informeras, förstå, acceptera och börja agera på nya sätt. Myndigheten är dessutom resultatet av en sammanslagning av 21 länsmyndigheter och 400 arbetsförmed- lingar. Det finns därför en historik av en större regional och lokal självständighet i organisationen, vilket påverkar förutsättningen att
212
SOU 2019:3 | Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet |
införa centralt fattade beslut. Mot bakgrund av detta är det angeläget att de beslutade förändringar noga följs av regeringen och särskilt granskas av IAF. Arbetsförmedlingen bör därför ges i uppdrag av regeringen att redovisa vilka faktiska åtgärder man har vidtagit för att förbättra utförande av kontroll av arbetssökande som söker eller uppbär ersättning samt vilka resultat som dessa åtgärder har givit.
Alternativ lösning – Ge arbetslöshetskassorna ansvaret för kontroll av arbetssökande med ersättning
Om inte Arbetsförmedlingens beslutade satsning på att centralisera och automatisera kontrolluppdraget leder till synliga förbättringar bör regeringen överväga att flytta ansvaret till arbetslöshetskassorna.
Det har redan i Arbetsförmedlingens egen lösning konstaterats att arbetsförmedlarna bör skiljas från kontrollarbetet (Arbetsför- medlingen, 2016 b). Det gör det enklare att föreställa sig att upp- draget inte längre behöver utföras av Arbetsförmedlingen, utan i stället läggas utanför myndigheten. Vem som än är att satt att utföra uppdraget, måste hitta nya rutiner för att kontrollen ska vara effektiv och rättssäker.
En flytt av kontrolluppdraget till arbetslöshetskassorna innebär att de får ansvar för att utföra kontroll enligt rutiner som de själva upprättar. Uppgiften regleras i lag (1997:239) om arbetslöshetskassor. Arbetsförmedlingens uppgifter som innebär kontroll av arbetssökande som uppbär ersättning upphör. Det gäller följande uppgifter som tas bort ur förordningar som reglerar Arbetsförmedlingens verksamhet:
–uppgiften att skicka underrättelser enligt förordning (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten,
–uppgiften att skicka underrättelser enligt 6 kap. 12 § i förordning (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser,
–uppgiften att utreda och besluta om sanktion inom aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning.
213
Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet | SOU 2019:3 |
I stället får Arbetsförmedlingen en ny uppgift som innebär att myn- digheten ska säkerställa att arbetslöshetskassorna har tillgång till tillräcklig information om arbetssökande för att kunna hantera kon- trollarbetet rättssäkert. Uppgiften regleras i författning.
En rimlig utgångspunkt bör vara att den information som i dag är tillgänglig för personal på enheten Ersättningsprövning inom Arbets- förmedlingen i möjligaste mån blir åtkomlig för arbetslöshets- kassorna, helst via direktåtkomst till Arbetsförmedlingens system. Det innebär att de får tillgång till fler personuppgifter än i dag och på ett annat sätt. En annan möjlighet är att informationen utgår från utökad kategorisering50 av arbetssökande. En sådan kategorisering skulle kunna bestå av nedanstående komponenter.
•Yrkeskategori utifrån yrke, utbildning och erfarenhet som den arbetssökande angett vid inskrivning.
•Den kategori som den arbetssökande tillhör, utifrån arbetsmark- nadsbedömningen51 (se kapitel 7), t.ex. kategori 1, Nära arbets- marknaden, inget behov av stöd från Arbetsförmedlingen, ska i normalfallet söka lämpligt arbete aktivt i hela landet, kategori 2, Relativt svag arbetsmarknadsförankring, behov av stöd i form av utbildning, sökaktivitet beroende på vilket stöd som blir aktuellt, etc.
•Den tjänst som den arbetssökande eventuellt har anvisats till, t.ex. praktiskt stöd i form av en arbetsmarknadstjänst, samt namn eller förkortning på tjänsten.52
•Information om hur stor andel av tid som den arbetssökande ska lägga på att söka arbete. För vissa arbetsmarknadstjänster som ges på heltid kan andelen vara noll.
Kraven på arbetssökande som bedöms stå nära arbetsmarknaden bör i normalfallet kunna utformas relativt enhetligt, t.ex. i termer av ett visst antal sökta jobb inom ett intervall eller viss nedlagd tid för arbetssökande per vecka. När det gäller godtagbara skäl, särskilt för
50Redan i dag delar Arbetsförmedlingen in arbetssökande i så kallade sökandekategorier. En del av denna information görs tillgänglig för arbetslöshetskassorna via en databas.
51Termen arbetsmarknadsbedömning är utredningens egen (se kapitel 7) och motsvarar närmast dagens arbetsmarknadspolitiska bedömning.
52Termen arbetsmarknadstjänst är utredningens egen (se kapitel 11) och motsvarar närmast dagens insats inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program.
214
SOU 2019:3 | Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet |
att få begränsa sökaktiviteten till ett visst geografiskt område, kan en ordning där arbetssökande ansöker om detta hos arbetslöshets- kassan övervägas.
Arbetslöshetskassorna behöver också ha tillgång till de aktivitets- rapporter som arbetssökande i dag lämnar till Arbetsförmedlingen samt till information om vanliga yrken i olika delar av landet. Det senare skulle kunna tillgodoses genom den digitala vägledningsplatt- form som utredningen lämnade förslag på i ett tidigare delbetänk- ande.53
Utrymme för specialisering av kontroll respektive stöd
Arbetsförmedlingens uppdrag är brett och mångfacetterat och myn- digheten har svårt att prioritera och fördela resurser, vilket drabbar både kontrollarbetet54 och det stödjande arbetet.55 För att effektivi- tet ska uppnås är det önskvärt att det finns synergier mellan olika uppgifter, men kontroll och stödjande arbete samspelar inte som önskat. Utredningen menar att Arbetsförmedlingens primära upp- drag bör vara att underlätta för arbetslösa att komma i arbete, och att stöd och kontroll inte behöver utföras av en och samma aktör för att kontrollen ska ha avsedd effekt.
Med en tydlig ansvarsfördelning mellan Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna ges respektive organisation förutsättningar att fokusera på och professionalisera de arbetsuppgifter som man i första hand mäts och utvärderas emot. För Arbetsförmedlingen handlar det om att underlätta för arbetssökande att komma i arbete och för arbetslöshetskassorna att bevilja och betala ut ersättning samt hantera den kontroll som hör samman med detta. En sådan spe- cialisering bör ha positiv effekt på Arbetsförmedlingens arbete med arbetssökande såväl som på kvaliteten i kontrollen.
Arbetslöshetskassorna har redan ersättningar till arbetssökande som sin huvuduppgift och kan därför prioritera denna fullt ut, utan att resurskonflikt uppstår. Det bör ge goda förutsättningar för rätts- säkerhet och effektivitet i arbetet. Uppgiften är hela organisationens
53Se Arbetsmarknadsutredningens delbetänkande, Vägledning för framtidens arbetsmarknad, SOU 2017:82.
54Det gäller t.ex. att granska aktivitetsrapporter och skicka underrättelser, se t.ex. IAF (2018 a och 2018 c).
55Se t.ex. IAF (2016 d) och text om statistikuttag för handlingsplaner i avsnitt 6.4.2 ovan.
215
Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet | SOU 2019:3 |
fokus, från styrelse och kansliledning till personalen. Arbetslöshets- kassorna ansvarar redan för myndighetsutövningen inom arbetslöshets- försäkringen och sköter utbetalningarna av denna.
Ökat förtroende
Många arbetssökande upplever att de kallas till möten som mer handlar om vad han eller hon ska göra för att ta sig ur sin arbetslöshet och mindre om hur myndigheten kan hjälpa till. Arbetsförmed- lingens utbud av service och arbetsmarknadstjänster är visserligen på väg att moderniseras, men är fortfarande vagt och inte anpassat till målgruppernas behov. Sammantaget gör detta att arbetssökande upp- fattar att myndigheten blir synonym med kontroll snarare än med stöd, vilket påverkar förtroendet för myndigheten i stort (Arbets- förmedlingen, 2018 c).56 En flytt av kontrolluppdraget skulle dels innebära att Arbetsförmedlingen skulle kunna ha fokus på stöd och service, bland annat på utveckling av sitt tjänsteutbud. Det bör också kunna leda till ett förändrat förhållningssätt i kontakten mellan arbets- sökande och arbetsförmedlare. Att myndigheten inte längre skulle behöva förknippas så starkt med kontroll skulle förändra bilden av myndigheten i positiv riktning.
När det gäller arbetslöshetskassorna är förväntningar annorlunda. De förknippas tydligt med utbetalning av ersättning vid arbetslöshet och det torde falla sig relativt naturligt för de flesta arbetssökande att arbetslöshetskassorna vill undvika felaktiga utbetalningar och säkra att villkoren för ersättning efterlevs. I detta uppfattas sannolikt kontroll vara en naturlig komponent.
Minskade administrativa kostnader
En tydligare ansvarsfördelning i kombination med mer enhetliga regler skulle minska behovet av informationsdelning och därmed av den administration som uppstår i samverkan mellan arbetslöshets- kassorna och Arbetsförmedlingen och som förlänger ledtider och genererar kostnader.
56Se även Arbetsförmedlingen (2014).
216
SOU 2019:3 | Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet |
När Arbetsförmedlingen i nuläget har skickat en underrättelse känner sig arbetslöshetskassorna ofta tvungna att efterfråga mer under- lag från Arbetsförmedlingen än vad som inkluderats i underrättel- sen.57 En sådan förfrågan sker i första hand via e-brev enligt en specificerad rutin. Det är vanligt att arbetslöshetskassan får vänta på svar i mer än två veckor, vilket leder till att man i stället försöker nå den ansvariga arbetsförmedlaren på telefon (Arbetsförmedlingen, 2017 b). Dessutom tenderar mer administration att genereras i ären- det eftersom handläggare i de två organisationerna inte har samma uppfattning om vilken information som är viktig för arbetslöshets- kassans utredning och som denna därmed bör få tillgång till.
Vad krävs för att lösningen ska komma till stånd?
För att kunna överta de uppgifter från Arbetsförmedlingen och För- säkringskassan som föreslås måste arbetslöshetskassorna upprätta nya, ändamålsenliga rutiner som bland annat inkluderar mer kontakt med arbetssökande. Granskning av den information som tillhanda- hålls via Arbetsförmedlingen och den arbetssökande behöver sanno- likt kompletteras med såväl preventiva informationsinsatser som uppföljande urvalskontroller utifrån slump eller riskbedömning.
För att regeringen ska kunna följa arbetet är det lämpligt att fram- tagandet av nya rutiner sker under överinseende av en statlig myn- dighet. IAF bör därför få i uppdrag att stödja arbetslöshetskassorna i detta arbete. Granskningen av hur kontrollarbetet sedan utförs bedöms ingå i det ansvar som IAF redan har. Dessutom behöver systemstöd anpassas och personal utbildas.
Arbetsförmedlingen å i sin sida bör få i uppdrag av regeringen att förbereda överlämnandet till arbetslöshetskassorna. Ett första steg torde vara att utreda vilken information som behövs för att arbets- löshetskassorna ska kunna utföra kontrollen samt hur de ska få till- gång denna. Sannolikt är det fråga om fler personuppgifter än i dag, vilket innebär att det noga bör övervägas vilken information som faktiskt är nödvändig för en god kontroll. Det är sannolikt att änd- ringar behöver göras i lag (2002:546) om behandling av person-
57Läs mer om problem med underlag i underrättelser i avsnitt 6.4.6.
217
Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet | SOU 2019:3 |
uppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och tillhör- ande förordning (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.
I Arbetsförmedlingens utredning bör dessutom den information som arbetssökande kan tillhandahålla direkt till arbetslöshetskassorna inkluderas. Det kan till exempel handla om aktivitetsrapport och läkar- intyg. Om aktivitetsrapporten också fortsatt ska fungera som ett verktyg för Arbetsförmedlingens uppföljning av arbetssökande och således behöver vara tillgänglig för personal på myndigheten, behöver också analyseras.
När nya rutiner tas fram för kontrollarbetet är det självklart av stor vikt att alla former av dubbelarbete mellan organisationerna undviks för att inte kostnaderna ska öka. Till exempel måste gräns- dragningen vara tydlig mellan Arbetsförmedlingens uppgifter kopp- lade till bedömning och planering å ena sidan och arbetslöshetskassor- nas kontrollarbete å andra sidan. Förutom att ansvarsfördelningen behöver tydliggöras genom reglering kommer behov av samverkan finnas vid närmare utformning av handläggarstöd och vägledningar för att hitta rätt gränssnitt mellan organisationerna.
Eventuellt behövs regelstöd, till exempel en ny föreskrift för den modifierade logik för vad som utgör lämplig sökaktivitet som åter- finns i beskrivningen av kontrollarbetets organisering tidigare i avsnittet. Den inriktning som utredningen beskriver bygger på att kraven på sökaktivitet sätts i samband med hur nära den arbetssök- ande bedöms stå arbetsmarknaden och till den arbetsmarknadstjänst som den arbetssökande eventuellt har anvisas till.
Slutligen behöver en modell för finansiering av arbetslöshets- kassornas tillkommande uppgifter tas fram. Två möjliga lösningar är antingen transferering av statsbidrag eller justering av finansierings- avgiften. Medel som motsvarar det tillskott som tillförs arbetslös- hetskassorna tas bort från Arbetsförmedlingen respektive Försäk- ringskassans budget.
218
SOU 2019:3 | Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet |
Särskilda konsekvenser för ALFA-kassan
Arbetslöshetskassorna är medlemsorganisationer som därmed i första hand är till för sina medlemmar. Den kompletterande ALFA-kassan har dock statens uppdrag att administrera och betala ut grundersätt- ning inom arbetslöshetsförsäkringen till arbetssökande som har valt att inte söka medlemskap i någon arbetslöshetskassa. I detta ingår också motsvarande kontrolluppgifter för arbetslöshetsförsäkringen som övriga arbetslöshetskassor har för sina medlemmar. Det är rim- ligt att denna ansvarsfördelning kvarstår även om nya uppgifter till- förs arbetslöshetskassorna. Värt att notera är de, som andra arbets- löshetskassor, redan i dag beräknar nivå på aktivitetsstöd för både medlemmar och icke-medlemmar.
Utredningen träffade ALFA-kassans styrelse i april 2018 för att resonera om tentativa bedömningar och förslag och mötte då en övervägande positiv inställning till utökade uppdrag, förutsatt att full finansiering skulle utgå. ALFA-kassan har dock inte haft möj- lighet att ta ställning till hela det resonemang som beskrivs i kapitlet.
Potentiella risker
Risk att likvärdigheten minskar ifall arbetslöshetskassorna ska sköta hela kontrollen
Det finns i dag 27 fristående arbetslöshetskassor av varierande stor- lek, vilket innebär en risk för fortsatta problem med likvärdighet i kontrollarbetet. Samtidigt sker en omfattande samordning av system- utveckling och rutiner mellan dessa genom organisationen Sveriges A-kassor, vilket minskar risken för att olika bedömningar görs. Ett regelverk som ställer krav på färre svåra bedömningsmoment såsom föreslås ovan, bör dessutom förbättra förutsättningarna för likvär- diga bedömningar.
Det faktum att arbetslöshetskassorna inte är geografiskt indelade torde minska risken att arbetssökande i olika delar av landet kon- trolleras olika mycket, vilket förekommer i dag när uppgiften ligger på Arbetsförmedlingen. I stället föreligger en risk att olika arbetslös- hetskassor kan hantera arbetssökande olika utifrån andra parametrar, till exempel bransch. Det skulle i så fall även kunna medföra skill- nader mellan män och kvinnor eftersom respektive grupp är ojämnt
219
Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet | SOU 2019:3 |
fördelade över branscher. För att minska risken måste arbetslös- hetskassorna vara uppmärksamma på att så inte sker och säkerställa att bra rutiner för detta finns. Utöver detta bör IAF granska detta perspektiv särskilt.
Risk med att lägga över myndighetsuppgifter på arbetslöshetskassorna
Redan i dag utgör stora delar arbetslöshetskassornas arbete myndig- hetsutövning. Det gäller både beslut om rätten till arbetslöshets- försäkring och om eventuell sanktion i form av återhållen ersätt- ning.58 Dessutom ligger arbetslöshetskassornas beräkning av aktivi- tetsstöd till underlag för Försäkringskassans beslut om ersättning och kan därför sägas ske vid myndighetsutövning. ALFA-kassan har en särställning genom att man har ett avtal med staten som innebär ansvar för att administrera grundförsäkringen för dem som inte önskar vara medlemmar i någon arbetslöshetskassa.
Det finns även exempel från andra politikområden där myndig- hetsutövning har överlämnats till organisationer som inte i sig är myndigheter. Två exempel är Radiotjänst i Kiruna AB och Svensk Bilprovning AB. För att detta ska vara möjligt krävs stöd i lag. Det kan vara värt att notera att arbetslöshetskassorna inte har rätt att låta andra än sina anställda eller företrädare handha någon del av den verksamhet som innebär myndighetsutövning, vilket bland annat fram- går av ett beslut från JO (780–2000). Arbetslöshetskassorna om- fattas även av reglerna om offentlighet och sekretess i ärenden som rör arbetslöshetsförsäkringen.
Arbetslöshetskassorna har som påpekats tidigare, hittills varit ly- hörda för brister som uppmärksammats av IAF.59 Dock är det viktigt att IAF:s tillsyn av arbetslöshetskassorna intensifieras ifall arbets- löshetskassorna får utökade uppgifter. En arbetslöshetskassa som betalar ut ersättning felaktigt kan också tvingas betala tillbaka er- hållet statsbidrag enligt 94–94 e §§ lagen (1997:239) om arbetslöshets- kassor.
58Arbetslöshetskassornas uppgift, att handlägga och besluta i ärenden om rätt till medlemskap och arbetslöshetsersättning, är myndighetsutövning som i enlighet med RF överlämnats till arbetslöshetskassorna genom lag. 12 kap. 4 § RF och 1 § i lag (1997:239) om arbetslöshetskassor.
59Utredningens intervju med IAF:s generaldirektör hösten 2018 och flera av IAF:s gransk- ningar.
220
SOU 2019:3 | Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet |
Risk för bristande kontrollnivå
Arbetslöshetskassorna är medlemsorganisationer och är därmed ange- lägna om att göra sina medlemmar nöjda. Det finns en risk att det skulle medföra en ovilja att kontrollera eller att utdela sanktion till dem. Det är dock svårt att se att det i någon avgörande betydelse skiljer sig från Arbetsförmedlingen. Även Arbetsförmedlingen är angelägna om att arbetssökande är nöjda och har förtroende för myn- digheten och dess handläggare.
Det går inte heller att se att en vilja att gå medlemmarna till mötes har påverkat den kontroll som arbetslöshetskassorna ansvarar för i dag, på något påtagligt sätt, åtminstone inte mer än vad som gäller för Arbetsförmedlingen. Riksrevisionen har i en rapport från 2018 pekat på skillnader mellan arbetslöshetskassor när det gäller hur många underrättelser som leder till sanktion (Riksrevisionen, 2018).60 Som möjlig förklaring pekar man ut att olika tolkningar görs av reglerna för bland godtagbara skäl. IAF har gjort liknande iakttag- elser tidigare, men även vid en rad tillfällen pekat på att det skiljer mellan arbetsförmedlingskontor i hur många underrättelser som lämnas.61 Vissa problem med likvärdighet finns alltså både hos arbets- löshetskassorna och Arbetsförmedlingen, även om det till delar gäller olika moment i kontrollarbetet.
När det gäller ekonomiska incitament är det också svårt att i realiteten se några avgörande skillnader mellan Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna. Arbetslöshetskassornas blir fullt ut er- satta från staten för den ersättning som utgår till arbetslösa, och bristande kontroll påverkar inte de administrativa kostnaderna nämn- värt. Detsamma gäller för Arbetsförmedlingen, där förvaltningsanslag- et i princip inte påverkas negativt av en låg kontrollnivå. Som tidigare nämnts i kapitlet kan en arbetslöshetskassa som betalar ut ersättning felaktigt, däremot tvingas betala tillbaka erhållet statsbidrag enligt 94–94 e §§ i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor, vilket kan ge problem med ekonomin, i varje fall på kort sikt.
Slutligen ligger det i arbetslöshetskassornas intresse att sköta sina åtaganden eftersom staten vid missnöje kan ta tillbaks uppgifter som lagts på dem. Det gäller inte minst eventuella nya uppgifter som inte
60Se även IAF (2016 d).
61Se t.ex. IAF (2017 e).
221
Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet | SOU 2019:3 |
är kopplade till arbetslöshetsförsäkringen. Det torde vara ett starkt incitament för att hålla en god rättssäkerhet i verksamheten.
Kort om de båda alternativen
I både lösningen med förbättringar inom Arbetsförmedlingen och med överföring av kontrolluppgifter till arbetslöshetskassorna finns ambitionen att ta bort kontrollfunktionen från arbetsförmedlare som också ska bedöma, matcha eller stödja arbetssökande. Därmed återstår att lösa ett problem, nämligen hur vissa typer av sanktions- grunder ska hanteras. Det gäller de sanktionsgrundande beteenden som regleras i 43–43 b §§ i lagen om (1997:238) om arbetslöshets- försäkring och motsvarande bestämmelser i 6:e kap. 1–4 §§ i förord- ningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknads- politiska insatser. Dessa kan svårligen upptäckas på annat sätt än att en arbetsförmedlare lägger märke till att en arbetssökande utför en viss handling, och sedan informerar den som är satt att utreda och besluta om sanktion.
En möjlighet är naturligtvis att denna uppgift ligger kvar på arbets- förmedlare och då integreras bättre i övriga arbetsuppgifter, även om det till viss del motverkar det som eftersträvas med en ny organi- sering av kontrollarbetet. En annan möjlighet är att, för vissa typer av beteende, till exempel långvarig ovilja att aktivt medverka eller anstränga sig för att ta sig ur sin arbetslöshet, återgå till den tidigare ordningen där en enskild efter misskötsel kunde skrivas ut (avregi- streras) från myndigheten. En sådan lösning skulle dock potentiellt ha oönskade effekter på kommunernas försörjningsstöd eftersom individer som drabbas av sanktion blir utan ersättning från staten under en period. Ett tredje alternativ är att överväga om vissa sank- tionsgrunder kan tas bort eller ersättas med andra. Båda de två sista alternativen kräver författningsändringar. Alldeles oavsett hur denna uppgift hanteras, omfattas arbetsförmedlare av lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssyste- men. Det innebär att myndigheten är skyldig att rapportera till an- svarig myndighet eller organisation om det finns anledning att anta att en ekonomisk förmån har beslutats eller betalats ut felaktigt eller med ett för högt belopp. Dessutom omfattas Arbetsförmedlingen av
222
SOU 2019:3 | Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet |
bidragsbrottslagen (2007:612) som innebär en skyldighet att polis- anmäla misstänkta bidragsbrott.
Slutligen kan konstateras att de två möjliga sätten att organisera kontrolluppgifterna på, i olika utsträckning löser de grundläggande problem som i inledningen till det här avsnittet (6.7.2). För att skapa överskådlighet visas en sammanställning i tabellen nedan.
Tabell 6.1 Vilka problem löser de olika alternativen?
Problemområde | Förbättra inom Af | Flytta till a-kassorna |
|
|
|
Regler tillämpas olika | Delvis | *Nej |
Kontroll prioriteras inte | Ja | Ja |
|
|
|
Af förknippas med kontroll | Delvis | Ja |
|
|
|
Svårt att kombinera stöd | Ja | Ja |
och kontroll |
|
|
A-kassorna får inte | **Delvis | ***Ja |
tillräcklig information |
|
|
*Löses av den förslagna regelöversynen. **Kräver nya rutiner . ***Kräver nya regler och rutiner.
6.7.3En ändamålsenlig organisering av ansökan och utbetalning av ersättningar
Bedömning: Det finns ett behov av att se över hur administra- tionen av ersättningar till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser organiseras. Regeringen bör analysera möjligheten att flytta administration av ansökan samt utbetalning av ersättningar till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser, till arbetslöshets- kassorna.
Utredningen har under sitt arbete med kontrollfunktionen uppmärk- sammat att även administrationen av framför allt aktivitetsstöd är ineffektiv för både de ansvariga organisationerna och vissa grupper av arbetssökande. Uppdelningen på ett flertal aktörer skapar mer- arbete och otydlighet, inte minst för arbetssökande.
Den arbetssökande som byter från arbetslöshetsförsäkring till aktivitetsstöd måste byta kontaktyta från sin arbetslöshetskassa till Försäkringskassan och lära sig nya regler och administrativa rutiner
223
Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet | SOU 2019:3 |
för att ansöka om ersättning. Samtidigt ska kontakten med Arbets- förmedlingen kvarstå under hela tiden, vilket kräver administration i form av aktivitetsrapportering.
För programdeltagare som uppfyller ett arbetsvillkor enlig lagen om arbetslöshetsförsäkring, uppgår aktivitetsstöd till samma belopp som arbetslöshetsförsäkringen hade gett vid öppen arbetslöshet. Det föranleder att arbetslöshetskassorna gör beräkningar som sedan skickas som en så kallad ”dagpenninguppgift” till Försäkringskassan. Under 2017 hanterades närmare 180 000 sådana ärenden.62 Beräkningen görs för både för arbetssökande som är medlemmar i arbetslöshets- kassan och de som inte är det. Försäkringskassorna fattar sedan beslut om ersättning med uppgiften från arbetslöshetskassan som underlag och betalar ut ersättningen efter en månatlig ansökan från den arbetssökande.
Att rätten till ersättning hänger samman med ett beslut om en arbetsmarknadspolitisk insats som fattas av en organisation (Arbets- förmedlingen) och att ersättningens storlek sedan beräknas och fastställs av en annan (arbetslöshetskassan) och att beslut om ersätt- ning fattas av en tredje (Försäkringskassan) är svårförståeligt för den arbetssökande. Det är vanligt att arbetssökande vänder sig till fel instans med sina frågor (Unionens arbetslöshetskassa och IAF, 2017 g).
Vidare sker samordning mellan arbetslöshetskassorna och För- säkringskassan av dagar med aktivitetsstöd och dagar med arbets- löshetsersättning för att rätt ersättning ska betalas ut. Det innebär att information frekvent skickas dem emellan. Informationsutbytet sker emellertid elektroniskt och därför är hanteringen inte så resurs- krävande.63
Den organisatoriska uppdelningen av olika arbetsmoment skapar ömsesidiga beroenden av rapportering och en osmidig övergång och försenade utbetalningar för den arbetssökande som byter ersätt- ningssystem. Att samla alla uppgifter kopplat till administration och utbetalning hos en aktör skulle ge ökad tydlighet för den som söker och uppbär ersättning och ge förutsättningar för en mer rationell administration. Så länge reglerna för arbetslöshetsersättning och
62Enligt uppgift från Sveriges A-kassor tar varje ärende mellan 5 och 25 minuter att admini- strera. Den totala resursåtgången för arbetslöshetskassorna uppgår till cirka 12 miljoner kronor årligen.
63Enligt uppskattningar från Försäkringskassan berörde samordningen 127 000 personer under 2017. Varje ärende tog cirka 45 sekunder att administrera. Enligt uppgift från Sveriges A-kassor är det inte ovanligt att ärenden måste hanteras manuellt. Varje sådant ärende upp- skattas ta 5–15 minuter.
224
SOU 2019:3 | Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet |
aktivitetsstöd kräver samordning är det mest naturligt att det är ar- betslöshetskassorna som får uppdraget. Med en sådan samordnad hantering av aktivitetsstödet hos arbetslöshetskassorna skulle ”dag- penningsuppgiften” kunna bli ett beslut som fattas av dem. Det skulle göra det tydligt vart den arbetssökande ska vända sig för att få beslutet överprövat eller få beräkningen förklarad för sig, vilket inte är fallet i dag. Det skulle överhuvudtaget bli enklare att förstå vart man ska vända sig med frågor rörande aktivitetsstöd.
Möjligheten att föra över den samlade administrationen och ut- betalningen till arbetslöshetskassorna bör därför övervägas. Det gäller särskilt om dessa i en framtid också skulle komma att överta kontrolluppgifter för andra ersättningar än arbetslöshetsförsäkring.
Om beslut fattas om att lägga alla utbetalningar från välfärds- systemen på en och samma myndighet såsom föreslagit i SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, är det dock sannolikt naturligt att även utbetalningar av er- sättningar till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser ingår i detta åtagande. Det kan därutöver konstateras att den pågående ut- redningen om samordning av statliga utbetalningar från välfärd- systemen (Fi 2018:05) inte i första hand har till uppgift att lösa organisatoriska frågor utan att hitta modeller för samordning bland annat för medborgares uppgiftslämnande.
Vad krävs för att lösningen ska komma till stånd?
Utbetalning av annan ersättning än arbetslöshetsersättning skulle innebära nya arbetsuppgifter för arbetslöshetskassorna. Dels att över- ta administrationen av ansökningar om aktivitetsstöd och dels att hantera frågor kring utbetalningar löpande, till exempel vid utebliven eller felaktig utbetalning. För de allra flesta arbetssökande bör dock de löpande utbetalningarna fungera utan behov av en arbetsinsats från en arbetslöshetskassa.
Initialt behöver både Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan genomföra organisatoriska ändringar, och funktionalitet i system- stöd förändras eller tas bort. Sannolikt behöver också rutiner och vägledningar till handläggare justeras. Slutligen behöver arbetssök- ande, inte minst de som tidigare sökt ersättning hos Försäkrings- kassan, informeras om de nya rutinerna.
225
Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet | SOU 2019:3 |
Vid analys av en eventuell flytt av uppgifter från Försäkrings- kassan till arbetslöshetskassorna bör hänsyn tas till de investerings- kostnader som redan lagts ner i anpassningar av system och rutiner för att hantera utbetalningar av de ersättningar som är relaterade till deltagande i arbetsmarknadspolitiska insatser.
För utredningens resonemang om särskilda konsekvenser för ALFA-kassan se avsnitt 6.7.2.
Enbart aktivitetsstöd eller även utvecklingsersättning och etableringsersättning?
Utvecklingsersättning och etableringsersättning skiljer sig från akti- vitetsstödet på flera punkter. Dels har Arbetsförmedlingen särskilt utpekade uppdrag för nyanlända och ungdomar, som är de grupper som uppbär dessa ersättningar. Etableringsersättningen har dess- utom starka beroenden till etableringstillägg och bostadsersättning, två ersättningar som Försäkringskassan rimligen på grund av ersätt- ningarnas bidragskaraktär, bör fortsätta betala ut.
Det är också sannolikt att arbetssökande med dessa ersättnings- typer mycket sällan är medlemmar i en arbetslöshetskassa, vilket gör det mindre naturligt att flytta hanteringen till dem. Mot denna bak- grund skulle det kunna övervägas att låta dessa två ersättningstyper kvarstå hos Försäkringskassan alternativt att flytta dem stegvis. Dock är såväl regler som rutiner för de olika ersättningarna så samordnade att det skulle innebära en rad nackdelar att skilja dem åt. Om ansökan och utbetalning av de olika ersättningstyperna skulle hanteras av olika organisationer skulle situationer uppkomma där arbetssökande måste ansöka om ersättning både hos arbetslöshets- kassan och hos Försäkringskassan, vilket innebär handläggning av båda. I dag behöver ansökan bara göras en gång och det är sedan vill- koren för aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersätt- ning som avgör vilken ersättningstyp som beviljas. Med en sepa- rering av administrationen skulle individärenden ofta behöva göras flera gånger. Dessutom skulle arbetssökande som får avslag på sin ansökan om aktivitetsstöd men kan vara berättigad till utvecklings- ersättning också behöva ansöka två gånger och ärendet därmed admi- nistreras dubbelt. Av dessa skäl behöver hanteringen av ersättning- arna hållas ihop, så länge reglerna inte ändras.
226
SOU 2019:3 | Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet |
Kommentarer till potentiella risker
Risk att arbetslöshetskassorna inte kan hantera nya målgrupper och ökade volymer
Att flytta nya uppgifter till arbetslöshetskassorna innebär kraftigt ökade ärendevolymer för dessa. I nuläget är det fler personer som uppbär ersättning för deltagande i arbetsmarknadspolitiska program än som har arbetslöshetsersättning. De nya uppgifterna skulle också innebära en väsentlig ökning för arbetslöshetskassorna av målgrup- per som befinner sig i ekonomisk utsatthet. Det innebär att arbets- löshetskassorna kanske i ännu högre grad än i dag måste klara av att upprätta en hög och jämn utbetalningsprecision. Fler ärenden bör däremot vara möjligt att hantera med rätt finansiering och tillräcklig tid för att kunna bygga upp en effektiv verksamhet och utveckla systemstöd. Att utbetalningarna fungerar är av sådan betydelse att staten bör ha möjlighet att innehålla statsbidrag eller annan finan- siering i händelse av brister.
6.7.4En samlad rapportering för arbetssökande med ersättning
Bedömning: Regeringen bör låta analysera möjligheten till en sam- manslagen rapportering och e-tjänst som täcker dagens aktivi- tetsrapport, arbetslöshetskassornas tidrapport64 och Försäkrings- kassans ansökan om ersättning.
En samlad rapportering och e-tjänst förenklar för arbetssökande som är skyldiga att aktivitetsrapportera, att sköta den informations- lämning som är ett krav under tiden som ersättning uppbärs. Den nya e-tjänsten skulle dessutom tydliggöra det totala åtagandet som åvilar en arbetssökande som söker eller uppbär ersättning. En sam- manslagning kan dessutom få den positiva effekten att fler aktivi- tetsrapporter skulle inkomma i tid eftersom utbetalning annars ute- blir. I dag utgör försenade aktivitetsrapporter en stor majoritet av de underrättelser som lämnas till såväl arbetslöshetskassorna som till enheten Ersättningsprövning (IAF, 2018 c).
64Tidrapporten som tidigare kallades kassakort eller tidkort utgör också en ansökan om arbets- löshetsersättning.
227
Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet | SOU 2019:3 |
Att en och samma e-tjänst kan användas oavsett om den arbets- sökande har arbetslöshetsersättning eller aktivitetsstöd tydliggör beroendet mellan dessa ersättningsformer och att ett medlemskap i arbetslöshetskassan är en förutsättning för ett inkomstrelaterat akti- vitetsstöd.65
En samordnad rapportering och e-tjänst blir naturlig om hante- ringen av ersättningar samlas hos arbetslöshetskassorna men skulle innebära fördelar även om regeringen väljer att behålla nuvarande ansvarsfördelning för kontrollarbetet. Med ett sådant scenario ver- kar det mest rimligt att det är Arbetsförmedlingen som ansvarar för tjänsten och att den byggs i Arbetsförmedlingens system. Om upp- gifter i stället förs över till arbetslöshetskassorna blir en naturlig följd att tjänsten bygger på det systemstöd som används av dem.
En sammanslagen rapportering kräver en harmonisering av reglerna så att samma tidsgränser gäller för all information som lämnas. I nuläget kan till exempel en tidrapport till arbetslöshetskassan inkomma upp till 9 månader efter sista dagen i den period det avser medan en aktivitetsrapport har en mycket snävare tidsgräns.
Utredning av möjligheter och utveckling kräver resurser från Arbetsförmedlingen, arbetslöshetskassorna och Försäkringskassan. Utredningen har inte uppskattat hur stora kostnaderna blir, men förutsatt att reglerna harmoniseras och att e-tjänsten byggs in i be- fintliga ”Mina-sidor” hos den organisation som får huvudansvaret, bör de resurser som krävs vara av relativt begränsad omfattning och därmed kunna hanteras genom omfördelning av befintlig utveck- lingsbudget.
Om flera organisationer (arbetslöshetskassorna, Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen) ska använda den information som den arbetssökande lämnar genom e-tjänsten, behövs en modell för en gemensam finansiering.
65Enligt information från Sveriges A-kassor bestod 2 procent av utträdena i en representativ arbetslöshetskassa av personer som avslutar sitt medlemskap i samband med att de anvisas till ett arbetsmarknadspolitiskt program. Andelen var densamma det två undersökta åren, 2015 och 2017.
228
SOU 2019:3 | Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet |
6.7.5Förstärkt kontroll genom införande av en aktivitetsförsäkran
Bedömning: Regeringen bör låta analysera om aktivitetsrapporten ska kompletteras med en aktivitetsförsäkran där den arbetssök- ande på heder och samvete intygar att hen står till arbetsmark- nadens förfogande och den aktuella månaden har vidtagit åtgär- der för att ta sig ur sin arbetslöshet.
Såväl centralisering inom Arbetsförmedlingen och överföringen av kontrolluppgifter till arbetslöshetskassorna innebär att aktivitets- rapportens betydelse som kontrollinstrument ökar. En studie som IAF genomför åt Delegationen för korrekta utbetalningar från väl- färdssystemen indikerar att frekvensen av felaktiga uppgifter kan vara hög.66 Genom införandet av en försäkran på heder och samvete i aktivitetsrapporten ökar sannolikheten för att de uppgifter som läm- nas är korrekta.
66Sammanlagt svarade 1 086 arbetsgivare på IAF:s frågor om den arbetssökande sökt arbetet de angett i aktivitetsrapporten. 37 procent av arbetsgivarna uppgav att personen sökt arbetet i fråga och 35 procent uppgav att personen inte sökt arbetet. Återstående 28 procent av arbets- givarna uppgav att de inte kunde svara på om den arbetssökande sökt arbetet eller inte.
229
Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet | SOU 2019:3 |
Referenser
AEA, Akademikernas arbetslöshetskassa (2017), Arbetslöshets- rapporten 2017.
Arbetsförmedlingen (2014), Kunddriven verksamhetsutveckling inom Arbetsförmedlingen – insikter och förslag till insatser för att stärka Arbetsförmedlingens förtroende både internt och externt 2014-09-18.
Arbetsförmedlingen (2016 a), Arbetsförmedlingens föreskrifter om ändring i Arbetsförmedlingens föreskrifter (2015:4) om aktivitets- rapport, anvisning till arbete och underrättelse till arbetslöshets- kassa. AAFS 2016:3.
Arbetsförmedlingen (2016 b), Beslutsunderlag – Strategisk inriktning på arbetet med arbetslöshetsförsäkringen.
Arbetsförmedlingen (2017 a), Planering och uppföljning av sökaktivi- tet. Intern promemoria 2017-05-23.
Arbetsförmedlingen (2017 b), Indikatorer arbetslöshetsförsäkringen, begäran från en a-kassa om komplettering av meddelande. Stati- stikrapport för oktober och november 2017.
Arbetsförmedlingen (2018 a), Arbetsförmedlingens årsredovisning 2017.
Arbetsförmedlingen (2018 b), Skillnader i tillämpning av kontroll- funktionen, en analys av skillnader mellan marknadsområden och för olika grupper av arbetssökande. Diarienummer: Af-2017/0016 5474.
Arbetsförmedlingen (2018 c), Synen på Arbetsförmedlingen, kund- undersökning [PowerPoint-presentation].
Arbetsförmedlingen (2018 d), Uppdragsbeskrivning för en centrali- serad och automatiserad kontrollfunktion. [Intern promemoria].
Arbetsförmedlingen (2018 e), Beslut centraliserad kontrollfunktion, 2018-11-28.
Ds 2012:3 Rättssäkerhet och likabehandling i arbetslöshetsförsäkringen. Arbetsmarknadsdepartementet.
Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (2012), Hjälpa eller stjälpa? En ESO-rapport om kontrollfunktionen i arbetslöshets- försäkringen.
Försäkringskassan (2016), Försäkringskassans årsredovisning 2016.
230
SOU 2019:3 | Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet |
Försäkringskassan (2017), Socialförsäkringen i siffror 2017.
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2005), Kunskaper på arbetsförmedlingen om kontrollfunktionen. Rapport 2005:5.
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2008), Arbetsförmed- lingens tillämpning av regelverket kring avanmälan till arbetslös- hetskassan. Rapport 2008:7.
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2012 a), Arbetsförmed- lingens underrättelser om ifrågasatt ersättningsrätt och avanmälan. Rapport 2012:12.
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2012 b), Lämpligt arbete – En historisk översikt av begreppet lämpligt arbete inom arbetslöshetsförsäkringen.
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2013), Arbetsförmed- lingens tillämpning av regelverket när arbetssökande uteblev från besök eller kontakt. Rapport 2013:21.
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2015 a), Arbetsförmed- lingens skäl för att inte underrätta arbetslöshetskassan när aktivitets- rapport saknas. Rapport 2015:8.
Inspektionen för arbetslivsförsäkringen (2015 b), Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens föreskrifter (2015:3) om lämpligt arbete.
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2015 c), Arbetsförmedling- ens uppföljning av anvisningar till arbete. Rapport 2015:22.
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2015 d), Granskning av beslut efter inkomna underrättelser vid Unionens arbetslöshetskassa. Rapport 2015:30.
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2016 a), Hur skiljer sig Arbetsförmedlingens kontor åt i tillämpningen av kontrollfunk- tionen? Rapport 2016:18.
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2016 b), Arbetsförmed- lingens handläggning vid uteblivet besök eller kontakt. Rapport 2016:14.
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2016 c), Implemente- ring av de nya sanktionsreglerna för personer med aktivitetsstöd. Rapport 2016:2.
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2016 d), Sanktioner inom aktivitetsstödet och arbetslöshetsförsäkringen. Rapport 2016:23.
231
Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet | SOU 2019:3 |
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2016 e), En enhetligare hantering av uteslutningar och frånkännande. Rapport 2016:20.
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2016 f), Granskning av beslut efter inkomna underrättelser vid GS arbetslöshetskassa. Rap- port 2016: 8.
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2017 a), Antalet personer som fått arbetslöshetsersättning, http://externastat.iaf.se/report.aspx?ID=1 [statistikdatabas].
Inspektionen för arbetslivsförsäkringen (2017 b), Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens föreskrifter (2017:5) om godtagbara skäl för en programdeltagare att inte aktivt söka lämpliga arbeten.
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2017 c), Tillämpningen av regelverket för lämpligt arbete. Rapport 2017:16.
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2017 d), Arbetsförmed- lingens arbete med platsanvisningar. Rapport 2017:3.
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2017 e), Underrättelser och sanktioner inom arbetslöshetsförsäkringen och aktivitetsstödet. Rapport 2017:8.
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2017 f), Arbetsförmed- lingens beslut om sanktioner för personer med aktivitetsstöd. Rap- port 2017:5.
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2017 g), Rollfördelning vid hantering av underrättelser. Rapport 2017:9.
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2018 a), Aktivitetsrappor- tering – till vilken nytta och för vem? Rapport 2018:5.
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2018 b), Arbetsförmed- lingens kontrollarbete. Rapport 2018:15.
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2018 c), Hur många under- rättelser låter arbetsförmedlarna bli att lämna? Rapport 2018:10.
JO dnr. 780–2000.
Liljeberg, L. & Söderström, M. (2017), Hur ofta träffas arbetssök- ande och arbetsförmedlare? Rapport 2017:16, IFAU.
Prop. 2012/13:12, Åtgärder inom arbetslöshetsförsäkringen m.m. Arbets- marknadsdepartementet.
Riksrevisionen (2005), Arbetslöshetsförsäkringen – kontroll och effek- tivitet. RiR 2005:3.
232
SOU 2019:3 | Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet |
Riksrevisionen (2009), Omställningskraven i arbetslöshetsförsäk- ringen. RiR 2009:13.
Riksrevisionen (2018), A-kassorna, IAF och arbetslöshetsförsäkringen − mer kan göras för att främja likvärdigheten. RiR 2018:27.
SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra. Justitiedepartementet.
SOU 2017:82, Vägledning för framtidens arbetsmarknad. Arbetsmark- nadsdepartementet.
Ekonomistyrningsverket (2017), Statens resultaträkning, balansräk- ning och finansieringsanalys m.m. – del av ESV:s underlag för års- redovisning för staten 2016.
Statskontoret (2004), Det nya Arbetsmarknadsverket. Rapport 2004:16.
233
7En förstärkt arbetsmarknadsbedömning
Den aktiva arbetsmarknadspolitiken riktar sig till arbetslösa och i viss mån andra arbetssökande i syfte att minska arbetslösheten, öka sysselsättningen och förbättra arbetsmarknadens funktionssätt. Aktiv arbetsmarknadspolitik består av insatser för att förbättra match- ningen på arbetsmarknaden och höja de arbetssökandes kompetens. Den involverar även praktik samt subventionerade och skyddade anställningar av olika typer.
Att stärka individens ställning på arbetsmarknaden genom olika insatser eller underlätta för individen att få ett arbete är en central uppgift för arbetsmarknadspolitiken. Att erbjuda rätt individer träff- säkra insatser för att komma i arbete eller utbildning är en förutsätt- ning för en effektiv arbetsmarknadspolitik. Att tidigt bedöma vem som är i störst behov av arbetsmarknadspolitikens resurser är därför viktigt. För detta krävs att Arbetsförmedlingen gör en välgrundad bedömning av individens ställning på arbetsmarknaden. Arbetsför- medlingen behöver också på ett mer systematiskt sätt än i dag följa upp insatserna både avseende kvalitet och effektivitet och jämföra resultat av insatser. Med en utvecklad kunskap om vilka effekter som olika arbetsmarknadstjänster leder till kan myndigheten erbjuda träffsäkra tjänster och likvärdighet i besluten.
Trots det goda läget på arbetsmarknaden så har många arbets- sökande svårt att hitta ett arbete. Andelen av de arbetssökande som har en utsatt ställning på arbetsmarknaden har ökat och var under 2017 cirka 75 procent. Figur 7.1 visar hur antalet personer som har en utsatt ställning på arbetsmarknaden utvecklats sedan 2010. Anta- let personer som är utomeuropeiskt födda har ökat kraftigt, en ut- veckling som i huvudsak kan förklaras av den stora ökningen av antalet nyanlända invandrare. År 2010 var det 22 procent av gruppen
235
En förstärkt arbetsmarknadsbedömning | SOU 2019:3 |
som var födda utanför Europa nyanlända. År 2017 var motsvarande andel 44 procent. Det ökade antalet nyanlända är även en förklaring till att gruppen med högst förgymnasial utbildning ökat (Arbetsför- medlingen 2018a). Utan insatser löper dessa personer en ökad risk att drabbas av långtidsarbetslöshet. Utvecklingen med en ökande andel inskrivna arbetslösa med utsatt ställning på arbetsmarknaden innebär att en allt större del av de som är öppet arbetslösa eller deltar i program befinner sig långt ifrån arbetsmarknaden. Detta förstärker även bilden av en obalans på arbetsmarknaden där de arbetslösas kompetenser inte motsvarar arbetsgivarnas krav. Arbetsförmedling- ens arbete med att rusta individer har blivit mer komplext än tidigare, då matchningen ofta sker via en kombination av olika typer av aktiva arbetsmarknadsinsatser.
Figur 7.1 Antal personer med utsatt ställning på arbetsmarknaden som är öppet arbetslösa eller deltar i program
2010 2017. Samma personer kan vara i flera kategorier
180000
160000
140000
120000
100000
80000
60000
40000
20000
0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
|
| Utomeur. födda | Förgymnasial | Nyanlända |
|
| |||
|
| Funk.ned. | Äldre |
|
|
|
| ||
Arbetsförmedlingen. |
|
| ||
För att arbetsmarknadspolitiken ska fungera väl och vara effektiv krävs det att människor får rätt service och rätt insatser. Det förut- sätter i sin tur att Arbetsförmedlingen kan göra en korrekt bedöm- ning av vilka insatser och service som är bäst lämpad för individen. För det första behöver Arbetsförmedlingen tidigt kunna bedöma en persons ställning på arbetsmarknaden och identifiera personer som
236
SOU 2019:3 | En förstärkt arbetsmarknadsbedömning |
riskerar långtidsarbetslöshet. För det andra behöver Arbetsförmed- lingen göra en specifik bedömning av behovet av insatser och lämp- ligheten i dessa. Utöver att Arbetsförmedlingen ska utföra en be- dömning för att individen ska få rätt insats behövs också kunskap om vilka insatser som leder till bäst resultat på kort och lång sikt.
Arbetsförmedlingens uppdrag att rusta för jobb
Arbetsförmedlingen ansvarar för den offentliga arbetsförmedlingen och dess arbetsmarknadspolitiska verksamhet. Enligt 1 kap. 3 § budget- lagen (2011:203) ska hög effektivitet eftersträvas och god hushåll- ning iakttas inom all statlig verksamhet. Av myndighetsförord- ningen (2007:515) framgår bl.a. att en myndighet ansvarar för att verksamheten bedrivs effektivt och att myndigheten hushållar väl med statens medel.
Riksdagen har beslutat att målet med insatserna inom arbets- marknadspolitiken är att de ska bidra till en väl fungerande arbets- marknad. Riksdagen utrycker även att Arbetsförmedlingen effektivt ska sammanföra de som söker arbete med de som söker arbetskraft, och att den arbetsmarknadspolitiska verksamheten utifrån mål och resurser ska bedrivas effektivt.
Arbetsmarknadspolitiken kan sägas ha två uppdrag: ett ekono- miskt som handlar om att öka antalet sysselsatta samt ett uppdrag som handlar om att aktivera, förmedla och rusta eller omskola arbetslösa (Olofsson & Wadensjö 2009). Uppdragen överlappar varandra och Arbetsförmedlingen har en viktig roll för uppfyllandet av båda uppdragen. Att kunna rusta personer med långa arbetslös- hetstider och ge rätt insatser tidigt till dem som riskerar att bli lång- tidsarbetslösa är av stor betydelse för att Arbetsförmedlingen ska kunna vara en länk mellan arbetsgivare med rekryteringsbehov och arbetssökande. Att arbetsgivare snabbt kan hitta arbetskraft med rätt kompetens bidrar i sin tur till en högre sysselsättning. Att rusta och omskola arbetslösa blir särskilt viktigt då matchningen på arbets- marknaden fungerar dåligt. En rätt utformad arbetsmarknadspolitik bidrar till en bättre fungerande arbetsmarknad med kortare arbets- löshetstider och lägre arbetslöshet genom åtgärder som bland annat leder till förbättrad sökaktivitet eller som rustar människor för jobb.
237
En förstärkt arbetsmarknadsbedömning | SOU 2019:3 |
Arbetsmarknadspolitiken kan därigenom bidra till att mer produktiva jobb skapas och därmed även till en effektiv strukturomvandling.
Många av de arbetssökande som skriver in sig på Arbetsför- medlingen kan förväntas hitta ett jobb relativt snabbt och utan allt- för omfattande insatser från Arbetsförmedlingens sida. Vissa arbets- sökande riskerar emellertid att bli långvarigt arbetslösa om inte rätt insatser erbjuds i ett tidigt skede. I många fall behövs i praktiken en kedja av insatser efter varandra eller parallellt. För att det ska vara möjligt, och för att Arbetsförmedlingens resurser ska användas på ett så effektivt sätt som möjligt, krävs att arbetsförmedlaren har rätt kunskaper och rätt underlag för att kunna göra en välgrundad be- dömning av individens förutsättningar, situationen på arbetsmark- naden, samt vilka insatser som är mest verksamma.
7.1Utredningens uppdrag
I utredningens direktiv (Dir 2016:56) anges att arbetsmarknads- politikens insatser ska bidra till en väl fungerande arbetsmarknad.
För att genomföra sitt uppdrag kan Arbetsförmedlingen erbjuda arbetssökande en rad olika insatser som myndigheten har till sitt förfogande. Arbetsförmedlingen beslutar om olika programinsatser för att stärka den enskildes möjligheter att få eller att behålla ett arbete och för att underlätta för arbetsgivarna att få arbetskraft med efterfrågad kompetens. Arbetsförmedlingen förfogar även över olika former av anställningsstöd. Få av arbetsmarknadspolitikens insatser är utformade som rättigheter. De beslutas i stället efter en arbets- marknadspolitisk prövning. Insatserna ska också vara anpassade efter individens förutsättningar, inom regelverkets ramar. En individ med sämre förutsättningar att själv hitta eller byta arbete eller skaffa sig utbildning får generellt mer hjälp och stöd från det offentliga än en individ med goda förutsättningar. Av förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten framgår att en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program ska vara arbetsmarknads- politiskt motiverad och endast får göras om den framstår som lämp- lig både för den enskilde och ur ett övergripande arbetsmarknads- politiskt perspektiv.
238
SOU 2019:3 | En förstärkt arbetsmarknadsbedömning |
Avgränsningar
I detta kapitel diskuteras huvudsakligen Arbetsförmedlingens behov av kunskap om de arbetssökandes avstånd till arbetsmarknaden, framför allt för att kunna bedöma vilka som har rätt till insatser samt vilka insatser som i sådana fall är aktuella. Alla arbetslösa har dock inte behov av insatser. De flesta som söker arbete har erfarenhet, utbildning och kontakter som gör att de har stora möjligheter att hitta ett arbete utan någon insats från Arbetsförmedlingen. Även personer med kort formell utbildningsbakgrund eller begränsad arbetslivserfarenhet kan i vissa fall finna lämpliga vägar in på arbets- marknaden utan insatser från Arbetsförmedlingen. Att lägga resur- ser på personer som ändå hade fått arbete är inte en effektiv arbets- marknadspolitik.
Förslagen och bedömningarna i detta kapitel rör de fall där det finns ett behov av en insats eller åtgärd för att stärka individens position på arbetsmarknaden och för att förhindra långtidsarbets- löshet.
Även yrkesverksamma kan ha behov av att få en bedömning av sin ställning på arbetsmarknaden för att kunna uppdatera sin kompe- tens i takt med arbetsmarknadens krav. Arbetsmarknaden präglas i dag av påtagliga förändringar och individens kunskap om sin egen ställning på arbetsmarknaden är viktig för att minska risken för arbets- löshet.
7.2Varför behövs en förstärkt arbetsmarknadsbedömning?
7.2.1Uppgiften ingår inte i myndighetens uppdrag
Arbetsförmedlingens instruktion och förordningen om den arbets- marknadspolitiska verksamheten är de grundläggande författningar- na för Arbetsförmedlingens verksamhet. Den arbetsmarknadspolitiska bedömningen regleras i dag inte i dessa författningar. Av myndig- hetens föreskrifter framgår att en arbetsmarknadspolitisk bedöm- ning ska göras i samband med upprättandet av en handlingsplan.
239
En förstärkt arbetsmarknadsbedömning | SOU 2019:3 |
Vidare finns det för vissa insatser föreskrivet i verksamhetsför- ordning1 att Arbetsförmedlingen får besluta om ett program om det är arbetsmarknadspolitiskt motiverat.
Den arbetsmarknadspolitiska bedömningen vid inskrivning på Arbetsförmedlingen och upprättande av handlingsplan
Sedan 1970-talet har olika typer av handlingsplaner använts i vari- erande utsträckning inom Arbetsmarknadsverket (AMV). Planernas innehåll och syfte har varierat över tid och tillämpats på olika sätt på arbetsförmedlingarna. Metoden att upprätta strukturerade överens- kommelser/handlingsplaner tillsammans med de arbetssökande har uppmärksammats i regleringsbreven för AMV åtminstone sedan verk- samhetsåret 1997/98. Arbetsförmedlingen har arbetat med handlings- planer sedan 1980-talet men det var under 1990-talet som handlings- planerna fick ökad betydelse i och med att individinriktade för- medlingsinsatser betonades. Det var dock först i början av 2000-talet som regeringen uttryckte konkreta krav för Arbetsförmedlingens arbete med handlingsplanerna och att handlingsplanerna skulle upp- rättas inom en viss tid samt följas upp och vara aktuell (Ura 2011:3).
Under 2005 tillkom en skrivelse i Arbetsmarknadsstyrelsens all- männa råd att handlingsplanen skulle upprättats senast inom 30 dagar.
Enligt 6 § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspoli- tiska verksamheten ska Arbetsförmedlingen med medverkan av den arbetssökande upprätta en individuell handlingsplan som innehåller den sökandes skyldigheter, planerade aktiviteter och arbetssökandes inriktning. Handlingsplanen ska upprättas senast trettio dagar från det att hon eller han anmäler sig som arbetssökande hos Arbetsför- medlingen. Den individuella handlingsplanen ska innehålla en arbets- marknadspolitisk bedömning som utgår från den arbetssökandes förutsättningar för arbete, arbetsmarknadens krav och Arbetsför- medlingens uppdrag, enligt 2 § AFFS 2014:125. I handlingsplanen ska det framgå vilket stöd den arbetssökande kommer att få från Arbetsförmedlingen.
1Förordning (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten En anvisning till ett program ska vara arbetsmarknadspolitiskt motiverad. Det betyder att en anvisning får göras endast om den framstår som lämplig både för den enskilde och ur ett övergripande arbets- marknadspolitiskt perspektiv. Förordning (2018:45).
240
SOU 2019:3 | En förstärkt arbetsmarknadsbedömning |
De aktiviteter som planeras ska ha sin utgångspunkt i den arbetsmarknadspolitiska bedömningen
Arbetsförmedlingens beslut om vilka insatser en sökande ska ta del av ska grundas på en arbetsmarknadspolitisk bedömning. I Arbets- förmedlingens interna utbildningsmaterial (VIS tema 7) beskrivs den arbetsmarknadspolitiska bedömningen som ett ställningstagande av myndigheten om den arbetssökandes möjligheter och i vilken om- fattning han eller hon behöver stöd från Arbetsförmedlingen. Enligt samma material är den arbetsmarknadspolitiska bedömningen ”utgångs- punkten för allt som myndigheten gör tillsammans med den arbets- sökande”. Bedömningen är därför central såväl för Arbetsförmed- lingen som för den sökande. Ställningstagandet som bedömningen resulterar i ska, enligt utbildningsmaterialet, utgå från den arbets- sökandes förutsättningar, arbetsmarknadens krav och behov samt myndighetens uppdrag. För att arbetsförmedlingen ska ha möjlighet att genomföra kvalitativa behovsanalyser för arbetssökande behöver arbetsförmedlaren ha kunskap om Arbetsförmedlingens uppdrag och om de lagar, förordningar, föreskrifter och policys och riktlinjer som berör Arbetsförmedlingens verksamhet, samt kunna matcha den arbetssökandes individuella behov till Arbetsförmedlingens tjänste- utbud. Arbetsförmedlaren behöver också ha kännedom om den regionala och nationella arbetsmarknaden och dess funktionssätt, till exempel branscher och yrken, rekryteringsprocessen och prognoser.
Den arbetsmarknadspolitiska bedömningen vid anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program
Det är arbetsförmedlaren som beslutar om en anvisning till ett ar- betsmarknadspolitiskt program. Det är således den enskilda arbets- förmedlaren som avgör vilken arbetssökande som ska ta del av vilket arbetsmarknadspolitiskt program.
Av 9 § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten framgår att en anvisning till ett arbetsmarknadspoli- tiskt program ska vara arbetsmarknadspolitiskt motiverad. Det bety- der att en arbetsmarknadspolitisk bedömning alltid ska göras innan individen anvisas till ett program och att en anvisning får göras endast om den framstår som lämplig både för den enskilde och ur ett övergripande arbetsmarknadspolitiskt perspektiv.
241
En förstärkt arbetsmarknadsbedömning | SOU 2019:3 |
7.2.2Många arbetssökande saknar handlingsplan
Av förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten2 framgår det att Arbetsförmedlingen ska ange den arbetssökandes pla- nerade aktiviteter i den individuella handlingsplanen. Enligt Arbets- förmedlingens föreskrifter3 ska aktiviteterna planeras utifrån den arbetsmarknadspolitiska bedömningen, vara tidsatta och kunna följas upp. Enligt föreskriften4 ska handlingsplanen även innehålla upp- gifter om hur och när den ska följas upp. De aktiviteter som planeras ska ge det stöd som den arbetsmarknadspolitiska bedömningen visat att den arbetssökande behöver. Vidare anges på vilket sätt Arbets- förmedlingen ska stödja den arbetssökande. Det ska även finnas ett planerat uppföljningstillfälle inbokat i planeringen. Av planeringen ska det framgå när och hur aktiviteterna ska genomföras och följas upp samt vem som är ansvarig för genomförandet och uppfölj- ningen. I tabell 7.1 redovisas andel och antal arbetslösa inskrivna på Arbetsförmedlingen som fick en ”handlingsplan” inom de 30 dagar som regelverket anger.
26 § förordning (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.
33 § Arbetsförmedlingens föreskrifter (AFFS 2014:1) om individuella handlingsplaner.
44 § Arbetsförmedlingens föreskrifter (AFFS 2014:1) om individuella handlingsplaner.
242
SOU 2019:3 | En förstärkt arbetsmarknadsbedömning |
Tabell 7.1 Andel och antal inskrivna vid Arbetsförmedlingen som fick en handlingsplan inom de 30 dagar
2017 och 2018
| 2017** |
| 2018 |
|
| Antal | Andel | Antal | Andel |
Kvinnor | 95 596 | 60,3 | 76 841 | 63,1 |
Män | 98 050 | 58,7 | 77 521 | 61,8 |
Öppet arbetslösa | 148 174 | 64,9 | 117 556 | 67,3 |
Programdeltagare | 8 766 | 37,7 | 5 995 | 50,8 |
Deltagare i etableringsuppdraget | * | * | 2 799 | 31,7 |
Totalt | 193 646 | 59,5 | 154 362 | 62,4 |
Källa: Arbetsförmedlingen.
*Ej etableringsdeltagare 2017. De har i stället en etableringsplan. 2018 ska de som deltar i etableringsprogrammet ska ha handlingsplan ** Ett nytt administrativt system för handlingsplaner infördes på Arbetsförmedlingen som innebär att det gamla och det nya systemet användes parallellt under några månader i början av 2017. Uppgifterna har i denna tabell slagits ihop.
7.2.3Handlingsplaner innehåller få aktiviteter
Arbetsförmedlingen följde 2018 (Q2) upp 1 780 handlingsplaner5. Granskningen visar att av dem som hade en handlingsplan hade endast 37,7 procent inplanerade aktiviteter i handlingsplanen. An- delen 32,8 procent saknade aktiviteter i sin planering och 27,6 pro- cent hade delvis planerade aktiviteter.
Vid samma uppföljningstillfälle genomfördes en kvalitetsgranskning av handlingsplanerna 2018 (Q2) i syfte att följa upp beskrivningarna i den arbetsmarknadspolitiska bedömningen. Vid uppföljningen hade endast 26,1 procent av de granskade handlingsplanerna beskrivet vil- ket stöd den arbetssökande skulle få från Arbetsförmedlingen (se figur 7.2).
5Arbetsförmedlingens månadsuppföljning av verksamhetsresultat oktober 30 oktober 2018.
243
En förstärkt arbetsmarknadsbedömning | SOU 2019:3 |
Figur 7.2 Kvalitativ uppföljning
Arbetsförmedlingen.
7.2.4De planerade aktiviteterna består ofta av enbart digitala tjänster
Utredningen har analyserat 58 handlingsplaner som har en arbets- marknadspolitisk bedömning. Handlingsplanerna har skett utifrån ett slumpvis urval geografiskt spridda i landet. Samtliga handlings- planer var avidentifierade men i övrigt var de oredigerade. Utred- ningen har dels undersökt underrubrikerna till den arbetsmarknads- politiska bedömningen i handlingsplanen dels det innehåll som en- ligt Arbetsförmedlingens handläggarstöd (Af 2017/00292690)6 ska dokumenteras i den arbetsmarknadspolitiska bedömningen och i handlingsplanen.
Av de undersökta 58 handlingsplanerna hade 54 (93 procent) en beskrivning av den arbetssökandes förutsättningar och eventuella hinder och ställning på arbetsmarknaden. Under rubriken förutsätt-
6Enligt handläggarstödet ska arbetsförmedlaren utifrån en arbetsmarknadspolitisk bedömning avgöra vilket stöd den arbetssökande behöver för att nå målet arbete eller studier. Den ar- betsmarknadspolitiska bedömningen ska alltid visa hur läget ser ut här och nu för den arbets- sökande. Den informationen ska hjälpa den arbetssökande att få en tydlig och realistisk bild av sina möjligheter att nå sitt mål
244
SOU 2019:3 | En förstärkt arbetsmarknadsbedömning |
ningar framgick även information om arbetssökandes utbildning/yr- keserfarenhet. Av undersökningens 58 handlingsplaner med arbets- marknadspolitisk bedömning är det endast dokumenterat i 23 (39 pro- cent) vilket stöd den arbetssökande kan få av Arbetsförmedlingen. Det framgår sällan av handlingsplanen vem som har ansvar för genomförandet av aktiviteter. I 26 av de 58 handlingsplanerna (45 pro- cent) framgår det inte vem som ansvarar för uppföljning och ut- förande av aktiviteterna som den arbetssökande behöver göra eller som Arbetsförmedlingen ska erbjuda den arbetssökande för att komma närmare ett arbete. I 15 av handlingsplanerna (26 procent) angavs att det var Arbetsförmedlingen som ansvarar för planering, uppföljning och genomförande av aktiviteterna. I 17 handlingsplaner (29 procent) stod enbart den arbetssökande som ansvarig för aktivi- teterna.
Av de 58 undersökta handlingsplaner hade 46 (79 procent) doku- menterade digitala tjänster som enda tjänst. Av handlingsplanerna var det endast i 12 av 58 (21 procent) som innehöll tjänsten Steg till lämpligt arbete/jobb, det vill säga den tjänst som är mest omfattande och personalintensiv.
Vid upprättande av handlingsplanen ska arbetsförmedlaren i sam- råd med den arbetssökande planera och tidsätta aktiviteterna som han eller hon ska genomföra för att nå eller närma sig sitt mål enligt planeringen. Den arbetssökande ska även regelbundet redovisa i en aktivitetsrapport vilka aktiviteter som genomförts. Planeringen och uppföljningen av handlingsplanen är viktiga för att den arbetssök- ande ska kunna aktivitetsrapporterna sina genomförda aktiviteter. Om aktivitetsrapporten som den arbetssökande redovisar inte stämmer överens med den planeringen som gjorts kan det bli aktuellt för Arbetsförmedlingen att skicka ett meddelande till arbetslöshets- kassan eller enheten Ersättningsprövning vid Arbetsförmedlingen.
Av de 58 undersökta handlingsplanerna hade 18 (31 procent) ingen tidsatt uppföljning av aktiviteterna eller tjänsterna som den arbets- sökande skulle genomföra.
245
En förstärkt arbetsmarknadsbedömning | SOU 2019:3 |
7.2.5Handlingsplanerna lägger ett stort ansvar på individen
Det nya digitala planeringsverktyget som Arbetsförmedlingen började använda 2017 innebär att den arbetssökande själv planerar vägen till jobb. Enligt Arbetsförmedlingen ska planeringsverktyget vara så ut- format att den arbetssökande själv eller tillsammans med arbetsför- medlaren kan planera, uppdatera och lägga till aktiviteter i plane- ringen allteftersom. Detta kan tolkas som att myndigheten lägger över mer ansvar på individen för dennes anställningsbarhet och situation på arbetsmarknaden.
Utredningen vill tydliggöra att denna ökade betoning av indivi- dens ansvar inte får leda till att Arbetsförmedlingens ansvar för att bedöma vem som ska få ta del av de arbetsmarknadspolitiska resur- serna och bedöma behovet av insatser som leder till arbete blir otyd- ligt.
7.2.6De arbetssökandes behov framgår inte i bedömningarna
I utredningens arbete har det blivit tydligt att de arbetsmarknads- politiska bedömningarna ofta är av bristande kvalitet. Det behov som finns av att rusta, stödja och omskola arbetslösa får inte genomslag i bedömningarna. Bedömningarna får inte heller konsekvenser för hand- lingsplaner och den fortsatta planeringen av insatser och aktiviteter för den arbetssökande.
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) granskade 250 handlingsplaner avseende arbetssökande som hade varit inskrivna som helt arbetslösa i minst 7,5 månader (IAF 2018:13). Resultatet av studien visade att 95 procent av handlingsplanerna inte var aktu- ella, endera för att den arbetsmarknadspolitiska bedömningen inte hade uppdaterats sedan den arbetssökande skrev in sig som arbetslös (minst 7,5 månader tidigare) eller för att det saknades planerade akti- viteter framåt i tiden.
Den arbetsmarknadspolitiska bedömningen fyller i dag snarare funktionen att bedöma vad personen ska göra för att uppfylla kravet att stå till arbetsmarknadens förfogande än att ange vilket stöd Arbets- förmedlingen ska ge.
246
SOU 2019:3 | En förstärkt arbetsmarknadsbedömning |
Samtidigt utgör den arbetsmarknadspolitiska bedömningen i dag inte myndighetsutövning. Det går inte att på juridisk väg ifrågasätta bedömningen. Individen får i dag inte heller kännedom om vilka grunder som ligger bakom den arbetsmarknadspolitiska bedömningen.
7.2.7Dokumentationen av sökandes kompetenser görs bristfälligt och ineffektivt
För att förståelsen för den arbetssökandes förutsättningar och situa- tion på arbetsmarknaden ska bli användbar behöver den dokumen- teras på ett effektivt sätt. Helst så tidigt som möjligt. En omsorgsfull dokumentation ger bättre underlag till bedömningen av lämpligt stöd. Den bedömningen har då större sannolikhet att bli träffsäker och peka ut bästa vägen till målet.
Arbetsförmedlingen har metoder för hur en kartläggning7 av den sökandes förutsättningar bör göras vid inskrivningen. Att döma av de arbetsförmedlare som utredningen varit i kontakt med är det svårt att få till den verifiering av meriter och den kartläggning av kompe- tenser som är önskvärd.
För att komma till önskat resultat på ett kostnadseffektivt sätt behöver dokumentationen av individens ställning på arbetsmark- naden göras effektiv för en stor mängd arbetssökande, samtidigt som dokumentationen behöver göras omsorgsfullt och gediget då det leder till bättre insatser för dem som riskerar fastna i långvarig arbetslöshet.
Bättre dokumentation innebär mindre kostnader för att identi- fiera lämpliga sökande till insatser som ställer krav på sökandes för- kunskaper. Erfarenheten är att ett urval tar några sekunder att göra då registren är tillförlitliga, något som annars tar timmar. Att bjuda in till en rekryteringsträff tar dagar att göra om alla sökande också behöver kontaktas, jämfört med minuter då registren stämmer.
Dålig registerkvalitet leder till ett försämrat matchningsresultat, oavsett på vilken nivå kompetenskraven ligger.
Intern dokumentation från arbetet med att matcha arbetssökande och rekryteringsbehov stärker bilden att registerkvaliteten på arbets- sökandes kompetenser är ett omfattande problem. Tabell 7.2 visar
7https://intranet.arbetsformedlingen.se/arbetsformedling/verktyg/metoderao/inskrivningoc
hintroduktionq.4.710196211278fb18bae80008944.html
247
En förstärkt arbetsmarknadsbedömning | SOU 2019:3 |
resultat från några av de verifieringar av matchningsunderlag som Arbetsförmedlingens arbetsgivarcenter i Stockholm genomfört.
Tabell 7.2 Andelen inskrivna sökande i respektive bransch/yrke med otillräckliga underlag utifrån kartläggning av en förmedlare som kan branschen väl
2017
Bransch/Yrke | Andel där sökt yrke ändrats |
Vård & Omsorg | 25 % |
Bussförare | 33 % |
Lastbilsförare | 81 % |
Bygg & Fastighet | 80 90 % |
IT | 25 % (fast ungefär 90 % har inaktuell kompetens) |
Arbetet med sökande till it-yrken (tabell 7.2) är särskilt belysande. Enligt Arbetsförmedlingens arbetsgivarcenter är arbetsgivare till de yrkesgrupperna i princip inte intresserade att delta på rekryterings- träffar om man bjuder in sökande utifrån de uppgifter om sökt yrke som normalt finns i registren. Anledningen till ointresset är brist- ande förtroende för det urval av arbetssökande som Arbetsförmed- lingen kan presentera utifrån sina register.
Sökt yrke bedöms vara rättvisande för 75 procent av sökande, men arbetsgivare tycker ändå inte det är värdefullt att delta på evene- mangen (se tabell 7.2). Värt att notera är också att detta gäller under rådande högkonjunktur inom en bransch där bristen på arbetskraft varit stor under lång tid. Arbetsförmedlingen har i sin målbild för pågående organisationsutveckling att matchningen allt mer ska ske utifrån kompetenser snarare än yrken8 eftersom Sökt yrke inte ger tillräckligt detaljerad information. Den sökandes profil behöver be- skrivas i termer av kompetenser för att den ska bli relevant för arbets- givare att hantera.
För att dokumentationen av den sökandes förutsättningar ska bli korrekt krävs därför att kunskapen om kompetenskrav finns till- gänglig när dokumentationen sker. Kunskapen om arbetsgivares kompetenskrav är en specifik typ av kunskap som inte ska förväxlas med en allmän kunskap om branscher eller arbetsmarknaden i stort.
8https://www.arbetsformedlingen.se/For-arbetssokande/Hitta-jobb/Inspiration-i- jobbsokandet/Nyheter/Nyheter-for-Arbetssokande/2017-11-13-Framtidens-rekrytering- Kompetenser-och-yrken-kopplas-ihop-med-ny-teknik.html
248
SOU 2019:3 | En förstärkt arbetsmarknadsbedömning |
För att upprätthålla registerkvalitet behövs information om arbets- givares kompetenskrav. Under senaste decenniet har Arbetsförmed- lingen testat ett antal olika lösningar för att förmedla denna kunskap på ett effektivt sätt till de som utför kartläggningarna. Bransch- och yrkeskunskap har förmedlats till arbetsförmedlare via utbildnings- dagar, bildspel och webbsidor och det har funnits internt sökbara yrkesspecialister att kontakta vid behov. Ansvaret för kartläggning (eller verifieringen av det som någon annan dokumenterat) har lagts på arbetsförmedlare med specialistkunskap om den bransch som det sökta yrket förknippas med. Externa branschexperter har varit med och tagit fram självskattningsformulär – i ett sammanhang med mål att få till utskrivningsbara formulär, i ett annat för att lägga in for- mulärets frågor i en mobilapp.
Trots alla dessa varianter erfar utredningen att det saknas en sam- ordning och tydlig styrning av informationsflödet. Det som finns i underlag till ovannämnda lösningar är vagt formulerade fördelar med att arbetsförmedlare har god arbetsmarknadskunskap, att det är viktigt att involvera branscher och deras experter samt att det är bra att den som arbetar med sökande också har goda arbetsgivarkontak- ter.
Det saknas i dag it-stöd för att hålla reda på kompetenskrav i olika yrken och branscher. I användarstödet till myndighetens ny- utvecklade planeringsverktyg9 hänvisas till att arbetsförmedlaren ska utgå från sin ”kunskap om bransch, sökt yrke (SSYK) och hur arbetsgivarnas rekryteringssätt inom det valda yrket brukar se ut” samt att läsa vidare i det som står om olika yrken under fliken Välj yrke på hemsidan.10 I praktiken görs det sällan eftersom den infor- mation som finns där inte är anpassad till arbetsförmedlares behov.
Förutsättningarna att ta fram ett sådant it-stöd är också begränsat eftersom det saknas en gemensam struktur och en systematik för att hantera relevanta informationsmängder. I arbetet med validering, både inom Arbetsförmedlingen och i utbildningssammanhang som exempelvis inom Myndigheten för yrkeshögskolan, finns början till en sådan systematik, men det återstår fortfarande mycket att göra. Trygghetsfonden (TSL) uttrycker det på ett tydligt sätt i sin rapport Kompetens för arbete (2016)”Även om branschmodellerna i vissa fall tar sin utgångspunkt i en gemensam grundstruktur är vare sig
9Användarstöd till planeringsverktyg och digitala skrivbordet (170602).
10https://www.arbetsformedlingen.se/For-arbetssokande/Valj-yrke.html
249
En förstärkt arbetsmarknadsbedömning | SOU 2019:3 |
begreppsbildning, system eller metodik för att beskriva kompetenser och kompetenskrav synkroniserade och branschgemensamma.”
7.2.8Behov av att minimera negativa arbetsmarknadseffekter av arbetsmarknadsstöd
Syftet med det arbetsmarknadsstöd som Arbetsförmedlingen till- handahåller är att stärka individens förutsättningar att få och behålla ett arbete. Arbetsmarknadsstöd kan dock även ge upphov till en rad negativa effekter. Exempel på effekter som kan anses vara negativa och således resultera i att insatsen inte påverkar arbetsmarknadens funktionssätt alls eller att kostnaden inte kan rättfärdigas är inlås- ningseffekter, dödviktseffekter och undanträngningseffekter.
Med inlåsningseffekter menas inom arbetsmarknadspolitiken till exempel att arbetslösa som deltar i ett program eller insats inte söker jobb lika aktivt som de annars skulle ha gjort under den tid som in- satsen eller programmet pågår. Anvisning till en insats eller program kan då medföra att man ”konfiskerar” den arbetslöses tid och där- med påverka den arbetslöses sökaktivitet. Därför är det inte givet att alla typer av program är lämpliga utifrån ett kostnadsperspektiv (Forslund, Vikström 2011). Storleken på inlåsningseffekten beror på avkastningen av den arbetslöses jobbsökande. Om den arbetslöse rela- tivt lätt har kunnat hitta ett jobb är naturligtvis inlåsningseffekten större.
Dödviktseffekter uppstår i situationer där ett arbetsmarknads- politiskt program, till exempel ett anställningsstöd, ges till någon som hade fått en konventionell anställning även utan någon insats från Arbetsförmedlingen.
Med undanträngningseffekter avses situationer där arbetsgivare ersätter personer som annars skulle vara anställda med program- deltagare från Arbetsförmedlingen. Undanträngningseffekter kan dock vara motiverade om de innebär att den person som anställs har svårare att få ett arbete än den person som trängs undan. Vissa arbets- marknadspolitiska insatser, i synnerhet anställningsstöden, ska ha en viss undanträngningseffekt. Om en välgrundad bedömning ligger till grund för beslut om arbetsmarknadspolitiska insatser minskar risken för inlåsnings-, dödvikts- och negativa undanträngningseffekter.
250
SOU 2019:3 | En förstärkt arbetsmarknadsbedömning |
7.2.9Behov av ökad träffsäkerhet mellan arbetssökande och arbetsmarknadsstöd
Inför en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program ska Ar- betsförmedlingen göra en arbetsmarknadspolitisk bedömning. Be- dömningen ska göras i förhållande till det specifika programmet, individens behov, syftet med programmet och anvisningstidens längd. Som ett exempel kan det ekonomiska stödet extratjänster tas. En extratjänst innebär att en arbetssökande arbetar hos en arbetsgivare som är verksam inom välfärden, i offentlig, kulturell eller ideell sek- tor. Staten står för nästan hela kostnaden för extratjänsterna. Extra- tjänster riktas främst till personer som av olika skäl står långt från arbetsmarknaden.
Idag omfattas deltagare som varit i jobb- och utvecklingsgarantin samt vissa nyanlända invandrare. Tanken med extratjänster är att kunna erbjuda arbetslivserfarenhet till personer som annars inte skulle kunna få ett jobb, inte ens med subventionerade anställningar med hög ersättningsgrad. Arbetsuppgifterna som ryms inom extra- tjänster är sådana som arbetsgivarna annars inte hade anställt en person för att utföra. Trots att extratjänsterna uttryckligen vänder sig till personer som står långt från arbetsmarknaden visar statistik över deltagarna att nästan en tredjedel av de personer som hade en extratjänst november 2018 hade en eftergymnasial utbildning, en grupp som generellt står nära arbetsmarknaden11.
Detta kan vara ett tecken på att det antingen finns brister i den arbetsmarknadspolitiska bedömningen eller att denna bedömning inte har fått det genomslag som avsetts vid beslut om extratjänster. Även om Arbetsförmedlingen agerar inom ramen för regelverket, bör en bedömning göras kring vilka personer som lämpar sig för subventionen. Risken för undanträngning av osubventionerade jobb och andra subventionerade jobb eller inlåsning av personer som står nära arbetsmarknaden kan annars öka. Om rätt bedömningar inte görs kan stödet bli mindre förmånligt kostnadsmässigt för samhället.
En missbedömning av individens förutsättningar att själv söka arbete kan leda såväl till att dyra insatser erbjuds någon som skulle ha klarat sig själv som att en arbetssökandes tid i arbetslöshet för- längs genom att nödvändiga insatser skjuts upp. I båda fallen blir arbetsmarknadspolitiken mindre effektiv än den annars skulle ha varit.
11http://www.arbetsmarknad.se/statistik/extratjanster-och-moderna-beredskapsjobb-i-staten
251
En förstärkt arbetsmarknadsbedömning | SOU 2019:3 |
Om sådana missbedömningar är många blir de samhällsekonomiska konsekvenserna stora.
7.2.10Arbetsförmedlare har i dag stor frihet men lite stöd att bedöma arbetssökandes behov
Arbetsförmedlaren förväntas ha god inblick i hur arbetsmarknaden ser ut, vägleda arbetssökande till efterfrågad kompetens och aktivera dem som är i behov av stöd i sitt arbetssökande. Arbetsförmedlarna har också en myndighetsutövande roll. I detta ligger att följa de lagar, förordningar och riktlinjer som styr verksamheten och att fatta beslut om åtgärder. Arbetsförmedlarna har ett stort utrymme att själva bedöma och motivera den arbetssökandes behov av insatser och vilken insats som är bäst lämpad. Arbetsförmedlarna ställs ofta inför praktiska situationer där de gör olika val och måste utgå från sitt eget omdöme (IFAU:2014:14). Arbetsförmedlarnas beslut påverkas även av de ekonomiska förutsättningarna och myndighetens prioriteringar. Arbetsförmedlarna tillhör det som i forskningen be- nämns gräsrotsbyråkrater, även kallade närbyråkrater, vilka är perso- ner som står i direktkontakt med medborgarna. Enligt Oliveira (Oliveira A. 2012) saknar gräsrotsbyråkrater ofta tid, information och andra resurser för att fatta välgrundade bedömningar och beslut.
Den enskilda arbetsförmedlaren har mandat att fatta beslut om ersättning till både externa utförare och enskilda arbetsgivare. Om
viutgår från att det centrala i en effektiv arbetsmarknadspolitik är att säkerställa rätt insats och att samtidigt effektivt använda statens resurser blir den arbetsmarknadspolitiska bedömningen viktig i sam- manhanget.
Att enbart mäta arbetslöshetstiderna, eller enbart mäta om ar- betssökande får jobb, räcker inte för att få en rättvis bild av Arbets- förmedlingens verksamhet eller betydelsen av den arbetsmarknads- politiska bedömningen. För det krävs att man samtidigt analyserar huruvida Arbetsförmedlingens bedömningar leder rätt och om de insatser som individen får eller inte får är de mest ändamålsenliga (Jansson Dahlén 2009:4).
252
SOU 2019:3 | En förstärkt arbetsmarknadsbedömning |
I figur 7.3 redovisas resultatet av en enkätundersökning12 riktad till arbetsförmedlare som utredningen har genomfört. Där framkom- mer att den arbetsmarknadspolitiska bedömningen i dag har betydelse för arbetsförmedlarens arbete. Av figur 7.4 framgår att de flesta som svarat på enkäten gör en sådan bedömning.
Figur 7.3 Hur stor betydelse har den arbetsmarknadspolitiska bedömningen i ditt arbete?
april maj 2018
400 |
|
|
|
|
350 |
|
|
|
|
300 |
|
|
|
|
250 |
|
|
|
|
200 |
|
|
|
|
150 |
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
50 |
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
Oerhört stor | Mycket stor | Ganska stor | Inte särskilt | Inte alls stor |
betydelse | betydelse | betydelse | stor betydelse | betydelse |
Källa: Arbetsförmedlingen.
12Enkäten skickades ut i april–maj 2018 till 1 500 arbetsförmedlare. Svarsfrekvensen var 56 procent efter att tre påminnelser och förlängning av svarstiden. Urvalet beskrivs i tabell 7.6 i bilaga 1 till kapitlet.
253
En förstärkt arbetsmarknadsbedömning | SOU 2019:3 |
Figur 7.4 Hur ofta gör du en arbetsmarknadspolitisk bedömning?
april maj 2018
500
450
400
350
300
250
200
150
100
50
0
Alltid | Oftast | Ibland | Sällan | Inte alls |
Källa: Arbetsförmedlingen.
I de fokusgrupper som utredningen genomförde 2017 om kom- munernas roll på arbetsmarknadspolitikens område konstaterades att det förekommer att Arbetsförmedlingen och kommunerna gör olika bedömningar av individens behov av insatser och huruvida kommunerna eller Arbetsförmedlingens skulle ansvara för insatser (SOU 2017:82).
Kommunerna lyfter fram att gemensamma verktyg, i synnerhet kartläggningsverktyg, fyller en viktig funktion. Sådana verktyg kan skapa en gemensam bild av individens behov och därmed bygga en samsyn som kan ligga till grund för samverkan mellan Arbetsför- medlingen och kommunerna.
Flera av de företrädare för Arbetsförmedlingen som deltagit i utredningens fokusgrupper lyfter fram den arbetsmarknadspolitiska bedömningen som ett generellt utvecklingsområde.
De bedömer att det finns en risk för att individer hamnar mellan stolarna, då Arbetsförmedlingen och kommunerna gör olika bedöm- ningar av en individens avstånd till arbetsmarknadens. Företrädarna för Arbetsförmedlingen anser att det i dag inte är helt tydligt vilka kriterier som ska användas för att bedöma avståndet till arbetsmark- naden. De kommuner som deltagit i fokusgrupperna anser därutöver att det finns skillnader i den arbetsmarknadspolitiska bedömningen
254
SOU 2019:3 | En förstärkt arbetsmarknadsbedömning |
mellan olika kontor och mellan olika arbetsförmedlare. Enligt kom- munföreträdarna görs den arbetsmarknadspolitiska bedömningen ibland utifrån ett resursperspektiv snarare än utifrån på förhand fastställda kriterier. Detta innebär enligt kommunföreträdarna att kontor som är verksamma i områden med färre arbetssökande i proportion till resurserna har större möjligheter att göra en mer gene- rös bedömning. De menar att det i praktiken innebär att individer som står relativt långt ifrån arbetsmarknaden kan erbjudas insatser genom Arbetsförmedlingen i vissa kommuner, medan samma grupper i andra kommuner blir hänvisade till sociala insatser och utbild- ningsinsatser genom kommunen. Flera kommunföreträdare menar därutöver att det finns en bristande systematik i de arbetsmark- nadspolitiska bedömningarna (ibid).
7.2.11Det nuvarande bedömningsstödet används inte
När Arbetsförmedlingen ska göra en arbetsmarknadspolitisk bedöm- ning har arbetsförmedlarna möjlighet att ta hjälp av ett så kallat bedömningsstöd. Bedömningsstödet infördes 2012 efter att Arbets- förmedlingen fick i uppdrag av regeringen att införa ett nytt arbets- sätt där även kvaliteten i mötet mellan arbetsförmedlare och arbets- sökande skulle förbättras. Tanken med bedömningsstödet var att tidigt identifiera sökande som behöver extra stöd och för att säker- ställa att arbetssökande får insatser i god tid.
Bedömningsstödet är utvecklat för att ta fram de arbetssökande som bedöms ha störst risk för långvarig arbetslöshet. Det finns inget krav från Arbetsförmedlingen att arbetsförmedlaren ska använda be- dömningsstödet vid handläggning och dokumentering av den arbets- marknadspolitiska bedömningen.
Arbetsförmedlarens bedömning kan avvika från bedömnings- stödets rekommendation eftersom vissa personliga egenskaper inte kan fångas upp av verktyget.
Dock framgår det av Arbetsförmedlingens handläggarstöd att bedömningsstödet tillsammans med arbetsförmedlarens professio- nella bedömning utgör grunden för den arbetsmarknadspolitiska be- dömningen.
255
En förstärkt arbetsmarknadsbedömning | SOU 2019:3 |
Bedömningsstödet bygger på totalt 11 variabler som anses påver- ka risken att en arbetssökande blir långtidsarbetslös, exempelvis ålder, utbildningsnivå och arbetslöshet i den kommun där den arbetssök- ande bor.
Bedömningsstödet genererar en rekommendation till arbetsför- medlaren i syfte att hjälpa denne att besluta om tidiga insatser är lämpliga eller ej.
Enligt Arbetsförmedlingens interna instruktioner13 ska bedöm- ningsstödet användas vid ny- och återinskrivning av arbetssökande. Bedömningsstödet genererar rekommendationer kring behov av stöd i fyra olika nivåer:
•Bör ha mycket goda möjligheter till arbete.
•Bör ha goda möjligheter till arbete.
•Överväg behov av stöd för ökade möjligheter till arbete.
•Behov av stöd för ökade möjligheter till arbete. Överväg insatser för att förhindra långvarig arbetslöshet.
I regleringsbrevet för 2014 gavs Arbetsförmedlingen i uppdrag att ”analysera träffsäkerheten i bedömningen av vilka arbetssökande som löper störst risk för långvarig arbetslöshet” (Regleringsbrev för budgetåret 2014 avseende Arbetsförmedlingen, A2013/4855/A).
Samma år utvärderade IFAU Arbetsförmedlingens användande av bedömningsstödet. I rapporten Enhetlighet och träffsäkerhet i arbetsmarknadspolitiken, (IFAU 2014:14) lyfts flera problem, bland annat med oklarhet i hur verktyget har använts.
IFAU finner också stor variation i hur bedömningsstödet används mellan olika förmedlare. Förmedlare med mindre erfarenhet använ- der det i större utsträckning, medan erfarna arbetsförmedlare tycks lita i högre utsträckning på sin egen bedömning.
IFAU konstaterar också att cheferna tror att arbetsförmedlarna lägger större vikt vid bedömningsstödets rekommendationer än vad förmedlarna själva säger att de gör.
I vilken utsträckning arbetsförmedlarna i dag använder bedöm- ningsstödet vet inte Arbetsförmedlingen. I det utbildningsmaterial som utredningen tagit del av framgår det inte att arbetsförmedlarna
13AFHS 7/210 version 2018-03-02, Af 2018/00109486.
256
SOU 2019:3 | En förstärkt arbetsmarknadsbedömning |
ska utgå från bedömningsstödet vid handläggning av den arbetsmark- nadspolitiska bedömningen. Av den undersökning som utredningen gjort av handlingsplaner med arbetsmarknadspolitisk bedömning framgår det inte om arbetsförmedlarna använt sig av bedömnings- stödet. Enligt Arbetsförmedlingen är bidragande orsaker att använd- ningen varit förenad med merarbete och att informationen vid imple- menteringen varit bristfällig. Bristen på dokumenterade metoder, arbetssätt och stödsystem för att genomföra en arbetsmarknads- politisk bedömning bedömer utredningen riskerar att leda till stor godtycklighet.
7.2.12Statistisk profilering har lika hög eller högre träffsäkerhet än arbetsförmedlares bedömningar
Statistiska modeller har fått en alltmer framträdande plats inom många verksamheter. Det finns god evidens för att statistiska modeller är bättre än individer på att väga samman en mängd information (Kahneman 2011).
Profilering kan definieras som ett anpassat expertsystem och ett diagnostiskt verktyg för att identifiera arbetssökandes riskkriterier. Profilering kan baseras på kvantitativa statistiska tester eller kvalita- tiva metoder (intervjuer och kapacitetstester) eller en kombination av dessa (Kondle-Seidl 2011). Internationella studier från bl.a. Frankrike och Tyskland visar också på att profilering kan användas för att bestämma vilken insats som ska erbjudas den arbetssökande, i vilken omfattning och när i tid insatsen ska erbjudas den arbetssökande (Kurekova 2014).
Kvantitativ statistisk profilering är en statistisk profilering som bygger på en regressionsmodell som mäter sannolikheten av att kvarstå i arbetslöshet och riskerna för långtidsarbetslöshet. Två gene- rella uppskattningsstrategier används i den statistiska profileringen: logit och probit modeller som analyserar varaktigheten av arbetslös- heten. USA och Australien är länder som utvecklat dessa former av profilering (O’Connell 2012). Även Tyskland, Danmark, Finland, Irland och Tjeckien använder sig av statistik profilering.
Statistisk profilering ger ofta en förbättrad träffsäkerhet. Även Arbetsförmedlingens tidigare använda bedömningsstöd ger en bättre träffsäkerhet än arbetsförmedlarnas bedömning.
257
En förstärkt arbetsmarknadsbedömning | SOU 2019:3 |
Tabell 7.3 nedan visar det genomsnittliga resultatet för Arbetsför- medlarnas bedömning jämfört med bedömningsstödets:
Tabell 7.3 Genomsnittliga resultatet för arbetsförmedlarnas bedömning jämfört med bedömningsstödet
Antal och andel
| Arbetsförmedlarnas | Bedömningsstödet | Arbetsförmedlarnas | Bedömnings- |
| bedömning ej tidig | ej tidig insats | tidiga insats | stödets |
| insats |
|
| tidiga insats |
| 3 6019 | 26 527 | 9 182 | 18 674 |
| 15 2909 | 144 078 | 117 92 | 20 623 |
| 188 928 | 179 605 | 20 974 | 39 297 |
Blev långtids- |
|
|
|
|
arbetslös | 19 procent | 16 procent | 44 procent | 48 procent |
Blev ej lång- |
|
|
|
|
tidsarbetslös | 81 procent | 84 procent | 56 procent | 52 procent |
Källa: Arbetsförmedlingens Återrapportering 2014. Insatser för att förhindra långvarig arbetslöshet (tertial 1).
Analysen av träffsäkerheten i bedömningen av vilka arbetssökande som löper störst risk för långvarig arbetslöshet (tabell 7.3) gjordes genom att jämföra arbetsförmedlarens bedömning och bedömnings- stödets rekommendation.14 I de fall där arbetsförmedlarens bedöm- ning sammanföll med bedömningsstödets resultat, antingen genom att båda identifierade en risk för långvarig arbetslöshet eller då var- ken arbetsförmedlarens bedömning eller bedömningsstödet visade på risk för långvarig arbetslöshet, var träffsäkerheten i bedömning- arna störst. Där de avvek från varandra har bedömningsstödet i genomsnitt haft en större träffsäkerhet i betydelsen att dess bedöm- ning oftare sammanföll med att den arbetssökande sedan blev respek- tive inte blev långvarigt arbetslös. Erfarenheterna från profileringen i bedömningsstödet indikerar dock att även valet av lämpliga insatser skulle kunna förbättras av ett automatiserat system.
Av de som tillhörde bedömningsgruppen var det 48 procent som sedan blev arbetslösa under en längre tid. Utifrån detta kan slut- satsen dras att en högre andel av arbetssökande i långvarig arbets- löshet vilket indikerar att bedömningsstödet ger en bättre träffsäker- het än arbetsförmedlarnas bedömning.
14Dnr: Af-2013/508922.
258
SOU 2019:3 | En förstärkt arbetsmarknadsbedömning |
7.2.13Bedömningarnas träffsäkerhet behöver utvärderas
Arbetsmarknadspolitiken ska bygga på tillgänglig kunskap. Det gör att kravet på att motivera bedömningen av lämplig insats ställer höga krav på kunskapsuppbyggnad. En brist på kunskap om vad som är lämplig insats riskerar leda till att arbetssökande hamnar i insatser som inte ger effekt, att kostnaderna blir för stora eller att dåliga bieffekter omintetgör värdet med insatsen. Därutöver riskerar det också leda till att Arbetsförmedlingen inte gör enhetliga bedöm- ningar, det vill säga att olika arbetssökande ges olika förutsättningar att nå målet om arbete eller studier enbart på grund av godtycke.
Arbetsförmedlingen behöver utvärdera de tjänster som myndig- heten tillhandahåller och anpassa dessa efter arbetssökandes behov. Kunskapen om vilka insatser som är lämpliga under vilka omstän- digheter är det som säkerställer effektivitet och god träffsäkerhet i arbetsmarknadspolitiken. Det finns i dag ingen forskning och uppföljning av hur effektiv bedömningen är eller vad den leder till. Utredningen bedömer att det finns ett allmänt behov av kontinuerlig utvärdering av resultaten av en effektiv arbetsmarknadspolitisk be- dömning.
7.2.14Kvinnor och män får i dag inte stöd på lika villkor
Arbetsförmedlingen har ett jämställdhetsuppdrag inom arbetsmark- nadspolitiken där kvinnor och män ska ha tillgång till förmedlings- och programverksamhet på samma villkor. Arbetsförmedlingen rapport (Arbetsförmedlingen 2018 b) visar att män får ta del av arbetsnära insatser som arbetsmarknadsutbildningar, arbetspraktik, instegsjobb och nystartsjobb i högre utsträckning medan kvinnor får ta del av förberedande utbildningar och extratjänster i högre ut- sträckning. Bland utrikes födda och deltagare i etableringsuppdraget är könsfördelningen av insatser och möten med arbetsförmedlare än mer skev (ibid). Oberoende av födelseland är de kvinnor som är inskrivna på Arbetsförmedlingen underrepresenterade bland dem med arbete med anställningsstöd och nystartsjobb (se tabell 7.4) Arbetsförmedlingen har tidigare uppmärksammat att det finns en ojämn könsfördelning och att det finns olika orsaker till att kvinnor och män inte tar del av insatser och stöd på lika villkor, särskilt när det gäller utrikes födda kvinnor (Arbetsförmedlingen 2017).
259
En förstärkt arbetsmarknadsbedömning | SOU 2019:3 |
Tabell 7.4 Andelen kvinnor som deltar i program, har arbete med stöd och nystartsjobb
Januari 2017
| Födda i Sverige | Födda i Europa | Födda utom Europa | Total |
|
| utom Sverige |
|
|
|
|
|
|
|
Inskrivna | Antal 340 691 | Antal 71 178 | Antal 243 978 | 655 847 |
| Andel kvinnor 45 % | Andel kvinnor 51 % | Andel kvinnor 45 % |
|
| Andel män 55 % | Andel män 49 % | Andel män 55 % |
|
|
|
|
|
|
Program | Antal 83 164 | Antal 17 342 | Antal 76 426 | 176 932 |
| Andel kvinnor 44 % | Andel kvinnor 52 % | Andel kvinnor 45 % |
|
| Andel män 56 % | Andel män 47 % | Andel män 55 % |
|
|
|
|
|
|
Arbete med stöd | Antal 66 488 | Antal 7 159 | Antal 13 820 | 87 467 |
| Andel kvinnor 40 % | Andel kvinnor 45 % | Andel kvinnor 36 % |
|
| Andel män 60 % | Andel män 55 % | Andel män 64 % |
|
|
|
|
|
|
Nystartsjobb | Antal 15 958 | Antal 6 219 | Antal 23 060 | 45 237 |
| Andel kvinnor 35 % | Andel kvinnor 40 % | Andel kvinnor 30 % |
|
| Andel män 65 % | Andel män 60 % | Andel män 70 % |
|
Källa: Arbetsförmedlingen.
7.3Utredningens förslag
Andelen av de inskrivna hos Arbetsförmedlingen som har en svag förankring på arbetsmarknaden har ökat. Det ställer höga krav på en god träffsäkerhet i de insatser som erbjuds. Utgångspunkten är att den arbetssökande ska få relevant stöd av hög kvalitet. Att Arbets- förmedlingen utför bedömningar på ett ändamålsenligt sätt är viktigt för att öka träffsäkerheten i insatserna liksom att prioriteringar görs med hänsyn till den arbetssökandes förutsättningar och individens behov.
Utredningens undersökningar indikerar att det råder otydlighet gällande Arbetsförmedlingens arbetsmarknadspolitiska bedömning och dess betydelse för myndighetens verksamhet. Utredningens under- sökning tyder vidare på att de arbetsmarknadspolitiska bedömningarna i hög utsträckning är av bristande kvalitet och att de inte heller ligger till grund för den fortsatta planeringen av insatser och aktiviteter för de arbetssökande. Myndighetens uppdrag att stödja arbetssökande
260
SOU 2019:3 | En förstärkt arbetsmarknadsbedömning |
att komma i eller närmare ett arbete får inte heller genomslag i be- dömningarna eller i handlingsplanerna.
Arbetsförmedlingen ska enligt förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, vid anvisning till ett arbets- marknadspolitiskt program, motivera sådana beslut. Detta innebär att en anvisning får göras endast om den framstår som lämplig både för den enskilde och ur ett övergripande arbetsmarknadspolitiskt perspektiv. Den bedömning som görs vid tillfället för den arbets- sökandes planering (handlingsplanen) är dock inte reglerad och därför inte något som Arbetsförmedlingen är skyldig att göra.15 I Arbets- förmedlingens egna riskanalyser16 framgår att arbetssökande inte er- bjuds relevant stöd utifrån sina behov. Orsakerna till detta beskrivs vara bristande kunskaper om insatsernas effekter.
Att arbetsmarknadspolitiska bedömningar genomförs och dessa bedömningar är träffsäkra är en avgörande faktor för de arbetssök- andes och allmänhetens förtroende för myndigheten och för att myndigheten ska kunna samt bidra till en väl fungerande arbets- marknad.
Arbetsförmedlingen har i uppdrag att effektivt sammanföra de som söker arbete med de som söker arbetskraft, prioritera de som befinner sig långt från arbetsmarknaden samt bidra till att stadig- varande öka sysselsättningen på lång sikt.
Arbetsförmedlingen har utifrån myndighetens instruktion, delat in verksamheten i tre huvuduppgifter (Arbetsförmedlingen 2017) där en av dessa är att:
•Prioritera och rusta arbetslösa, vilket innehåller prestationerna: Program och aktiviteter med aktivitetsstöd, subventionerade an- ställningar och rustande/stärkande insatser.
Detta förutsätter i sin tur att Arbetsförmedlingen kan göra en korrekt bedömning av den arbetslöses ställning på arbetsmarknaden för att klargöra vilket stöd som en arbetslös ska få samt vilka insatser och service som är bäst lämpad för individen. Bedömningen bör även klargöra, om hen får eller inte får ta del av statligt finansierade insatser.
15Arbetsförmedlingen. Dnr 2018/00547313.
16Arbetsförmedlingens riskanalys för 2018. Dnr: Af-2017/0016 6626
261
En förstärkt arbetsmarknadsbedömning | SOU 2019:3 |
För att Arbetsförmedlingens resurser ska användas så effektivt som möjligt och för att det statliga åtagandet för arbetsmarknads- politiken ska bli mer träffsäkert och effektivt bedömer utredningen att Arbetsförmedlingen behöver:
1.tidigt kunna bedöma hur stora behov av stöd en person har och identifiera personer som riskerar långtidsarbetslöshet,
2.dokumentera arbetssökandes ställning på arbetsmarknaden på ett effektivt sätt,
3.göra en specifik bedömning av behovet av insatser och vilken eller vilka insatser som är lämpliga,
4.utveckla kunskap om vilka insatser som leder till bäst resultat på lång och kort sikt.
Utredningen föreslår mot bakgrund av ovanstående att:
•Arbetsförmedlingen ska bedöma den enskildes avstånd till arbets- marknaden, prioritera resurser till särskilt stöd17 och motivera er- bjudande om arbetsmarknadsstöd. Uppgiften regleras i förord- ningen med instruktion för Arbetsförmedlingen.
•Arbetsförmedlingen ska använda en statistisk modell för att be- döma de enskildas avstånd till arbetsmarknaden och prioritera re- surser till enskilt stöd. Detta regleras i verksamhetsförordningen.
•Arbetsförmedlingen ska planera erbjudet arbetsmarknadsstöd tillsammans med den enskilde. Detta regleras i instruktionen, medan myndighetens ansvar att upprätta en individuell plan för de arbetssökande som bedöms stå långt från arbetsmarknaden regleras i verksamhetsförordningen. Den nuvarande bestämmel- sen om individuella handlingsplaner avskaffas.
•Arbetsförmedlingen ska avgöra vilka insatser som är mest lämp- liga för den arbetssökande genom bättre dokumentation av indi- videns behov av insatser för att komma närmare arbetsmarknaden.
17Med särskilt stöd avses att stödet erbjuds en enskild efter beslut från Arbetsförmedlingen i det enskilda ärendet. En prioritering av resurserna behöver bland annat föregå ett beslut om att erbjuda särskilt stöd.
262
SOU 2019:3 | En förstärkt arbetsmarknadsbedömning |
Utredningen bedömer därutöver att Arbetsförmedlingen bör över- väga att införa en ny specialiserad yrkesroll för de uppgifter som består av att bedöma de arbetssökandes behov av arbetsmarknads- stöd samt besluta om detsamma.
7.3.1Arbetsmarknadsbedömningen ersätter
den arbetsmarknadspolitiska bedömningen
Förslag: Arbetsförmedlingen ges i den nya instruktionen för Ar- betsförmedlingen i uppgift att bedöma den enskildes avstånd till arbetsmarknaden, prioritera resurser till särskilt arbetsmarknads- stöd stöd, motivera beslut om arbetsmarknadsstöd och planera beslutat arbetsmarknadsstöd tillsammans med den enskilde.
Om den arbetssökande inte medverkar till genomförandet av arbetsmarknadsbedömningen, och godtagbara skäl till detta sak- nas, ska det utgöra grund för varning och avstängning från rätt till ersättning. Detta regleras i 43 § lagen (1997:238) om arbets- löshetsförsäkring.
I dag sker styrningen av arbetsmarknadspolitikens resurser bland annat genom att regeringen har identifierat ett antal prioriterade grupper – nyanlända, personer med funktionshinder och långtids- arbetslösa. Utan en väl fungerade arbetsmarknadsbedömning ökar risken för att mer stöd än nödvändigt går till de individer inom respektive prioriterad grupp som står närmast arbetsmarknaden. Samtidigt finns det personer som inte tillhör de prioriterade grup- perna men som ändå är i stort behov av stöd. Detta gäller särskilt i en situation där volymmål är kopplade till de prioriterade grupperna.
Det förekommer även att personer som står nära arbetsmark- naden får insatser, till exempel arbetsmarknadsutbildningar eller stöd och matchning. Följden blir att Arbetsförmedlingens verksamhet inte är lika kostnadseffektiv som den annars skulle vara.
En anledning till denna situation är att det i dag inte görs arbets- marknadsbedömningar i tillräckligt stor utsträckning och att dessa alltför ofta inte håller tillräcklig kvalitet. Det befintliga bedömnings- verktyget används heller inte i någon högre omfattning.
263
En förstärkt arbetsmarknadsbedömning | SOU 2019:3 |
Utredningen föreslår att den nuvarande arbetsmarknadspolitiska bedömningen ersätts av en arbetsmarknadsbedömning. Oavsett hur den aktiva arbetsmarknadspolitiken organiseras i termer av upp- gifter, ansvar och utförare av insatser behöver det finnas en instans som gör en välgrundad bedömning av arbetssökandes ställning på arbetsmarknaden och vilket arbetsmarknadsstöd som krävs för att dessa ska komma i arbete.
Arbetsmarknadsbedömningen ska vara utgångspunkten för be- slut om att erbjuda eller bevilja arbetsmarknadsstöd. Arbetsmark- nadsbedömningen fyller därmed en annan och mer central funktion än den nuvarande arbetsmarknadspolitiska bedömningen.
Av den föreslagna regleringen följer att myndigheten ska priori- tera resurser till särskilt stöd. Genom arbetsmarknadsbedömningen ska arbetsmarknadspolitikens resurser styras till de arbetssökande som har störst behov och till det arbetsmarknadsstöd som har störst effekt.
I arbetsmarknadsbedömningen ska ingå att:
•bedöma den arbetssökandes relativa avstånd till arbetsmarknaden
•besluta om arbetsmarknadsstöd18 ska erbjudas och storleken på detsamma
•planera och besluta om vilket praktiskt eller ekonomiskt stöd19 som ska erbjudas
•beslut om ersättningsnivå till utförare.
Arbetssökande som skriver in sig på Arbetsförmedlingen ska genom- föra en digital arbetsmarknadsbedömning.
18Beslut som klargör om den arbetssökande får eller inte får ta del av arbetsmarknadsstöd. Med arbetsmarknadsstöd avses alla former av ekonomiskt och praktiskt stöd som Arbets- förmedlingen ansvarar för och som ges i syfte att den som söker arbete ska komma närmare arbetsmarknaden, för att sammanföra den som söker arbete med den som söker arbetskraft, eller för att den som har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga ska kunna behålla ett arbete. Begreppet definieras närmare i kapitel 2 och beskrivs vidare i inled- ningen av kapitel 11.
19Med praktiskt stöd avses allmänna respektive enskilda arbetsmarknadstjänster, exempelvis platsförmedling och vägledning. Med ekonomiskt stöd avses exempelvis anställningsstöd och merkostnadsersättning vid arbetsträning.
264
SOU 2019:3 | En förstärkt arbetsmarknadsbedömning |
I de fall arbetsmarknadsbedömningen anger att avståndet till arbets- marknaden vid tidpunkten för bedömningen inte ger rätt till särskilt arbetsmarknadsstöd medför en sådan bedömning att inget arbets- marknadsstöd utöver allmänna arbetsmarknadstjänster20 ska erbjudas.
Om en arbetssökande inte medverkar till genomförandet av arbets- marknadsbedömningen ska detta resultera i åtgärder från Arbets- förmedlingens sida. För arbetssökande som uppbär ersättning bör det utgöra grund för varning eller avstängning från rätten till ersätt- ning. För övriga arbetssökande bör arbetsmarknadsstödet minskas eller dras in.
Det kan avslutningsvis noteras att de former av arbetsmarknads- stöd som Arbetsförmedlingen har till sitt förfogande och omfatt- ningen av detsamma avgörs ytterst av regeringens prioriteringar och myndighetens budget. Även avgränsningar av målgrupper för olika former av arbetsmarknadsstöd beslutade av riksdagen eller reger- ingen får betydelse. En väl fungerande styrning förutsätter därför en kombination av å ena sidan tydliga regelverk och prioriteringar och
åandra sidan ett tillräckligt stort utrymme för den professionella arbetsmarknadsbedömningen. Detta beskrivs närmare i kapitel 5. Arbetsförmedlingen måste på ett mer träffsäkert sätt än i dag identi- fiera de arbetssökande som har behov av arbetsmarknadsstöd.
7.3.2Kategoriindelningen bör fastställa möjliga insatser
Bedömning: Arbetsmarknadsbedömningen bör resultera i en pla- cering av den arbetssökande i en kategori baserad på den arbets- sökandes avstånd till arbetsmarknaden. Respektive kategori bör i sin tur avgöra vilka resurser som den enskilde kan tilldelas från arbetsmarknadspolitiken, och därmed vilka tjänster som är möj- liga att erbjuda.
Vilken tjänst som ska erbjudas inom den givna ramen ska i sin tur baseras på kunskap om tjänsternas resultat. Arbetsförmed- lingen bör ta fram ett evidensbaserat stöd för val av tjänst för den arbetssökande. Stödet bör användas för att välja mellan de olika
20En allmän arbetsmarknadstjänst är öppen för alla. Även om den enskilde kan rekommen- deras att ta del av en allmän tjänst krävs ingen sådan rekommendation för att denne ska få tillgång till tjänsten. Ett exempel är Platsbanken. I dag är sådana allmänna tjänster sannolikt digitala Begreppet beskrivs i inledningen av kapitel 11.
265
En förstärkt arbetsmarknadsbedömning | SOU 2019:3 |
tjänster som är möjliga att erbjuda utifrån den kategori som indi- viden placerats i.
Kategoriplaceringen bör också användas för att avgöra hur insatser utanför Arbetsförmedlingens tjänsteutbud kan erbjudas, t.ex. huruvida individen bör anvisas att ansöka till en utbildning i det reguljära utbildningsväsendet.
Arbetsmarknadspolitiken ska vara kunskapsbaserad och bygga på tillgänglig kunskap om nytta och risker med insatser som Arbets- förmedlingen kan erbjuda den arbetssökande. Vilka insatser som individen kan erbjudas bör avgöras av individens behov av stöd och vilken insats som kan förväntas ge störst effekt. Om lämpliga in- satser för den arbetssökande inte baseras på kunskaper om vilken insats som passar vilken målgrupp riskerar arbetsmarknadsbedöm- ningen att leda till att arbetssökande hamnar i insatser som inte ger effekt. Vidare skulle godtycklighet och brist på metoder och arbets- sätt i arbetsmarknadsbedömningen riskera att leda till att Arbetsför- medlingen inte gör enhetliga bedömningar, och att olika arbetssök- ande därför ges olika förutsättningar att nå målet om arbete och självförsörjning. Vilket stöd en arbetssökande erbjuds bör därför baseras på en bedömning av den arbetssökandes avstånd till arbets- marknaden, samt vilken sorts stöd som kan förväntas ge bäst resul- tat. Arbetsförmedlingen bör därför utforma en kategoriindelning och en intern vägledning kring vilka tjänster eller andra insatser som kan erbjudas för respektive kategori. I nuläget finns Arbetsförmed- lingens särskilda tjänster i arbetsmarknadspolitiska program. Ett be- slut om insats innebär därför en anvisning till ett program. I fram- tiden bör dock tjänsterna vara möjliga att använda mer fritt med ut- gångspunkt i arbetsmarknadsbedömningen.
När arbetsförmedlaren bedömer individens eventuella behov av insats för att komma i arbete ska även dennes utbildningsbehov ingå. Vägledning mot eller anvisning till en utbildningsinsats ska göras om individen är i behov av detta och har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Arbetsförmedlaren ska kunna anvisa till lämplig utbild- ning som arbetsmarknadspolitisk insats oavsett om utbildningen hand- has av Arbetsförmedlingen eller erbjuds inom det reguljära utbildnings- väsendet. Kategoriplaceringen bör därmed också avgöra hur en utbild- ningsinsats eventuellt kan erbjudas.
266
SOU 2019:3 | En förstärkt arbetsmarknadsbedömning |
En kategoriplacering som innebär att den arbetssökande har liten risk för långtidsarbetslöshet medger sannolikt ingen anvisning till en utbildningsinsats. I stället kan den arbetssökande erbjudas att ta del av vägledning i form av en allmän tjänst, t.ex. information om yrken och studier genom digital vägledning. En kategoriplacering som inne- bär att individen har en viss risk för långtidsarbetslöshet kan medge att individen erbjuds fördjupad vägledning som särskild tjänst. En kategoriplacering som innebär en större risk för arbetslöshet kan med- ge att individen erbjuds både fördjupad vägledning som särskild tjänst och en anvisning att ansöka till reguljär utbildning.
7.3.3Arbetsförmedlingen ska använda en statistisk modell
Förslag: Arbetsförmedlingen ska använda en statistisk modell i arbetsmarknadsbedömningen för bedömningen av den enskildes avstånd till arbetsmarknaden och prioriteringen av resurser till särskilt arbetsmarknadsstöd. Uppgiften regleras i myndighetens verksamhetsförordning.
Bedömning: Prioriteringen av det enskilda stödet kan göras ge- nom en indelning av de arbetssökande i olika kategorier utifrån den statistiska modellens bedömning av deras relativa avstånd till arbetsmarknaden. Den statistiska modellen bör baseras på en kom- bination av registerbaserade uppgifter som Arbetsförmedlingen har tillgång till och uppgifter som framkommer i basnivån för dokumentation (se 7.3.7).
Det bör vara möjligt för Arbetsförmedlingen att avvika från den bedömning som den statistiska modellen föreslår, men en sådan avvikelse ska alltid dokumenteras, motiveras och följas upp.
Arbetsförmedlingen ska använda en statistisk modell som grund för bedömning av de arbetssökandes avstånd till arbetsmarknaden och för prioritering av resurser för ekonomiskt stöd. Uppgiften regleras i myndighetens verksamhetsförordning. Det bör vara möjligt för Arbets- förmedlingen att avvika från den bedömning som den statistiska mo- dellen föreslår, men en sådan avvikelse ska alltid dokumenteras och motiveras och följas upp.
267
En förstärkt arbetsmarknadsbedömning | SOU 2019:3 |
Prioriteringen av resurser kan ske genom att de arbetssökande indelas i kategorier utifrån den statistiska modellens utfall, där kate- goriindelningen avgör storleken på det arbetsmarknadsstöd som kan erbjudas till den arbetssökande. För arbetssökande som står nära arbetsmarknaden bör Arbetsförmedlingen kunna bedöma att de inte är berättigade till någon arbetsmarknadstjänst.
För var och en av kategorierna ska precisera om kategorin är berättigad till praktiskt eller ekonomiskt21 stöd från Arbetsförmed- lingen samt om det finns behov av att inhämta ytterligare underlag genom en underlagstjänst för att kunna fatta ett sådant beslut. Den statistiska modellen kan baseras på en kombination av registerbase- rade uppgifter som Arbetsförmedlingen har tillgång till och de upp- gifter som framkommer i basnivån för dokumentation användas (se avsnitt 7.3.7).
Arbetsförmedlingen använder i dag en ratingmodell för att kunna mäta vilka leverantörer som presterar bra respektive mindre bra i Arbetsförmedlingens tjänst Stöd och Matchning (STOM). Grund- tanken med ratingen är att det inte ska vara så att leverantörer värde- sätts endast utifrån hur många som de lyckas få i arbete eller studier. Man behöver även väga in individernas avstånd till arbetsmarknaden för att bedöma hur väl leverantörerna presterar för att kunna göra en ranking av leverantörerna.
Den statistiska sannolikheten för att en arbetssökande ska bli långtidsarbetslös beräknas med hjälp av information som Arbetsför- medlingen redan har tillgång till vid inskrivningen, tillsammans med data som Arbetsförmedlingen har tillgång till i AIS (Arbetsförmed- lingens informationssystem). Därefter görs en indelning i tio olika grupper där de arbetssökande som står närmast arbetsmarknaden, dvs. de med lägst risk för att bli långtidsarbetslösa, placeras i grupp 1) och de med de största riskerna att bli långtidsarbetslösa i grupp 10). För var och en av dessa tio grupper skattas en genomsnittlig utflödes- sannolikhet inom tjänsten STOM.
Utredningen bedömer att denna rating modell som redan finns framtagen skulle kunna avvändas och utvecklas som grund för den kategoriindelningen som utredningen förslår.
21Med praktiskt stöd avses allmänna och särskilda arbetsmarknadstjänster, så som platsför- medling och utbildning. Gällande underlagstjänster ingår all verksamhet som syftar till att klar- göra de arbetssökandes förutsättningar och behov. Med ekonomiskt stöd avses anställnings- stöd till arbetsgivare och ersättning till deltagare i program.
268
SOU 2019:3 | En förstärkt arbetsmarknadsbedömning |
Arbetsförmedlingens beslut om vilket arbetsmarknadsstöd som ska erbjudas den arbetssökande, av de stöd som är möjliga givet de resurser som följer av kategoriindelningen, bör vägledas av ett be- slutsstöd innehållande information om stödets effekt för arbetssök- ande med motsvarande egenskaper.
Kategoriindelningen bör även vara grund för en nivåindelad ersätt- ning till utförare och anordnare av arbetsmarknadsstöd. För arbets- sökande som bedöms stå långt ifrån arbetsmarknaden bör ersätt- ningen till utförarna och anordnarna vara högre än för arbetssökande som bedöms stå nära.
Behov av lagstöd för att utveckla den statistiska profileringen
I Arbetsförmedlingens remissvar22 till regeringen (Ds 2017:33) beskri- ver Arbetsförmedlingen att statistisk profilering kommer att ge bättre prediktionsförmåga. Arbetsförmedlingen anser att det är relevant med profilering för att bedöma vilken typ av behov den sökande har. Detta förutsätter att Arbetsförmedlingen har tillgång till relevant information exempelvis sökandes egenskaper, förväntningar, moti- vation, förmågor och livssituation, för att kunna differentiera sökan- de med behov av insatser.
Vidare beskriver Arbetsförmedlingen att myndighetens profilerings- modell behöver utvecklas för att komma verksamheten till nytta. Stöd för detta kan enligt Arbetsförmedlingen hämtas från både forskningen och Arbetsförmedlingens egna erfarenheter. Tillgången till statistisk profilering har potential att öka precision och effektivitet i verksam- heten. Detta kräver dock att modellerna (1) kan baseras på detaljerade individuppgifter samt (2) att stödet implementeras utan att det ska vara tidskrävande från arbetsförmedlarnas sida.
Syftet med utvecklingsarbetet är därför att öka modellens predik- tiva förmåga samt att tydligare integrera den som ett automatiserat stöd inför olika handläggningsmoment. För att kunna basera beslut på modellens utfall samt för utveckling måste modellutfallet kunna sparas. Arbetet med att utveckla bedömningsstödet försvåras dock
22Dnr Af-2017/0036 3921Remissyttrande: Ds 2017:33 Anpassningar till dataskyddsförord- ningen av registerförfattningar inom Arbetsmarknadsdepartementets ansvarsområde.
269
En förstärkt arbetsmarknadsbedömning | SOU 2019:3 |
av det regelverk som omgärdar behandlingen av personuppgifter i Arbetsförmedlingens register.
Arbetsförmedlingen har bedömt att det inte finns lagstöd för att spara personuppgifter. Arbetsförmedlingen har därför i en hemställan23 till regeringen begärt förordningsändring i 6 § i förordningen (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. En förändring i förordningen skulle enligt Arbetsför- medlingen göra det möjligt att utveckla bedömningsstödet och bland annat spara utfall för framtida utvärdering.
7.3.4Arbetsmarknadsbedömningen innebär myndighetsutövning
Bedömning: Den föreslagna arbetsmarknadsbedömningen ligger till grund för gynnande beslut och förpliktelser för enskilda. Den innebär därmed myndighetsutövning.
I kapitel 13 konstaterar utredningen att Arbetsförmedlingens roll i ett framtida system skulle komma att ändras, kommer den arbets- marknadspolitiska bedömning som i dag görs som en del av hand- lingsplanen få en annan betydelse. Denna kommer sannolikt att ut- göra myndighetsutövning. Den förstärkta arbetsmarknadsbedömning som utredningen föreslår ska ligga till grund för gynnande beslut och förpliktelser för enskilda. Utredningen bedömer mot bakgrund av detta att den innebär myndighetsutövning.
7.3.5Arbetsmarknadsbedömning och sociala insatser från kommunerna
Bedömning: Arbetsmarknadsbedömningen är en viktig utgångs- punkt för Arbetsförmedlingens samverkan med kommunerna.
Arbetsförmedlingen ska när det gäller personer som uppbär försörjningsstöd samverka med kommunerna för att underlätta övergången från arbetslöshet till arbetsliv och för att öka möjlig- heterna till egen försörjning.
23Bilaga till Remissyttrande: Ds 2017:33 Anpassningar till dataskyddsförordningen av register- författningar inom Arbetsmarknadsdepartementets ansvarsområde
270
SOU 2019:3 | En förstärkt arbetsmarknadsbedömning |
Arbetsmarknadsbedömningen ska identifiera de individer som har behov av kombinerade insatser av social karaktär som kom- munerna kan ombesörja.
Arbetsmarknadsbedömningen ska även ge svar på om individen har behov av sociala insatser som kommunerna kan bistå med. Utred- ningen föreslår att det i förordningen om instruktion för Arbetsför- medlingen tydliggörs att Arbetsförmedlingen ska samverka med kom- munerna. Samordning mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna bör ske om insatser från både socialtjänsten och Arbetsförmedlingen krävs för att stödja den enskildes inträde i arbete eller studier.
Arbetsförmedlingen ska i samarbete med kommunerna vidare- utveckla metoder och arbetssätt där insatser bedöms nödvändiga för att stödja den enskildes. När arbetsmarknadsbedömningen visar att individen är i behov av sociala insatser ska en gemensam planering genomföras (SIPSA – se kap. 10). Sådana insatser ska bidra till att rusta den arbetssökande att skapa vägar till arbetsmarknaden och förkorta tiden i arbetslöshet och försörjningsstöd.
Samarbetet ska också bidra till att klargöra ansvarsfördelningen mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna i de situationer där den enskilde övergår från den ena till den andra myndighetens ansvars- område, helt eller delvis.
Kommunens insatser ska syfta till att undanröja arbetshinder av sociala skäl för försörjningsstödstagare medan Arbetsförmedlingens ska ansvara för och tillgodose och erbjuda arbetsmarknadspolitiskt stöd.
För en del personer kommer det att vara aktuellt med aktiva in- satser hos Arbetsförmedlingen med stöd från kommunen. I andra fall kommer det vara aktuellt med aktiva insatser hos kommunen med stöd från Arbetsförmedlingen.
271
En förstärkt arbetsmarknadsbedömning | SOU 2019:3 |
7.3.6Handlingsplanen ersätts av individuell planering för de arbetssökande som bedöms ha behov av stöd
Förslag: I myndighetens instruktion anges att Arbetsförmed- lingen ska planera erbjudet arbetsmarknadsstöd tillsammans med den enskilde. Myndighetens ansvar att upprätta en individuell plan för de arbetssökande som bedöms stå långt från arbetsmarknaden regleras i verksamhetsförordningen.
Handlingsplanen avlägsnas ur 6 § förordningen om den arbets- marknadspolitiska verksamheten. I stället ska arbetsmarknadsbe- dömningen fastställa individens avstånd till arbetsmarknaden och utgöra grund för beslut om individen ska bli föremål för insatser från Arbetsförmedlingen.
Om individen bedöms ha behov av stöd ska Arbetsför- medlingen besluta om vilket stöd den arbetssökande ska få från Arbetsförmedlingen samt nivån på eventuellt anställningsstöd. För de arbetssökande som bedöms ha behov av stöd ska Arbets- förmedlingen under den arbetssökandes medverkan upprätta en individuell planering där beslut om typ av stöd framgår. Arbets- förmedlingens ska vidare redogöra för insatsens mål och riktning.
Arbetsförmedlingen har i dag uppgift att upprätta en handlingsplan som innehåller den sökandes skyldigheter, planerade aktiviteter och arbetssökandes inriktning. Den individuella handlingsplanen ska vidare innehålla en arbetsmarknadspolitisk bedömning som utgår från indi- videns förutsättningar för arbete. I sin nuvarande form innebär hand- lingsplanen inte myndighetsutövning trots den stora betydelsen som handlingsplanerna har för den arbetssökande.
Handlingsplanen är inte bindande och kan inte i sig ligga till grund för några sanktioner eller rättigheter för den enskilde. Anvis- ningar till program eller andra insatser är att betrakta som egna beslut, med tillhörande krav på motiveringar m.m. i det särskilda fallet. Handlingsplanen kan i dag vara en del av underlaget i bedömningen av huruvida en arbetssökande aktivt sökt lämpliga arbeten. I samband med förändringar i arbetslöshetsförsäkringen uttalade regeringen att handlingsplanen är en viktig utgångspunkt vid bedömningen av om
272
SOU 2019:3 | En förstärkt arbetsmarknadsbedömning |
den sökande är aktivt arbetssökande och att den inriktning på arbets- sökandet som framgår av handlingsplanen därför är av stor vikt24.
Att det redan av handlingsplanen ska framgå vilket stöd som den arbetssökande kommer att få från Arbetsförmedlingen innebär dock inte att det är fråga om myndighetsutövning. Som framgått ska be- slut om anvisningar i dag till program exempelvis bedömas för sig.
7.3.7Arbetsmarknadsbedömningen ska grundas på en basnivå för dokumentation av kompetenser
Bedömning: Arbetsmarknadsbedömningen ska grundas på minst följande uppgifter:
•Relevanta registerdata som har samlats in sedan tidigare av Arbetsförmedlingen eller som lämnats till Arbetsförmedlingen av en annan aktör.
•Dokumentation av den arbetssökandes kompetenser i relation till kompetenskrav i sökt yrke.
Underlagstjänster ska vid behov användas i syfte att klargöra och dokumentera den arbetssökandes kompetenser eller förmåga i relation till kompetenskrav i sökt yrke.
En ändamålsenlig dokumentation av den arbetssökandes kompetenser syftar till att minska osäkerheten i arbetsmarknadsbedömningen och därmed korta tiden i arbetslöshet. Lämplig omfattning och detalj- nivå på dokumentationen avgörs av vilka kostnader som de osäker- heterna bidrar till.
För att förbättra kartläggningsarbetet måste information om arbetsgivares kompetenskrav finnas tillgänglig på en tillräcklig detalj- nivå. Det är enbart med ledning av sådan information som en an- vändbar kompetensprofil för den arbetssökande kan upprättas.
Eftersom många som skrivs in kommer att komma i jobb efter relativt kort tid i arbetslöshet behöver en dokumentation av sökandes kompetenser på basnivå kunna ske utan inblandning av arbetsför- medlingspersonal i så stor utsträckning som möjligt. Samtidigt behö- ver dokumentationen vara relevant och på tillräcklig detaljnivå, så att
24Prop. 2012/13:12 s. 37.
273
En förstärkt arbetsmarknadsbedömning | SOU 2019:3 |
Arbetsförmedlingen kan bedöma vad den arbetssökande saknar för att arbetsgivare ska vara intresserad av att anställa. Således ska dokumen- tationen innehålla relevant information med koppling till aktuella kompetenskrav i sökt yrke.
En ändamålsenlig dokumentation kan exempelvis ske vid inskriv- ningen med hjälp av självskattningsformulär framtagna i samarbete med relevanta branscher. Samarbete med branschen säkrar att kraven är relevanta och på rätt detaljnivå. Arbetsförmedlingen har i dag till- gång till ett 20-tal självskattningsformulär för olika branscher och yrken som i dag används inom exempelvis snabbspår och validering av kompetens av nyanlända.
En positiv bieffekt av en mer noggrann dokumentation av sökan- des kompetenser är att det kan förbättra samordningen av olika insatser. Om en del av avståndet till arbete kan beskrivas som skill- naden mellan dokumenterade kompetenser och arbetsgivares kompe- tenskrav, då kan dokumentationen av den arbetssökandes kompe- tenser användas som ett gemensamt dokument för att följa progres- sionen för den arbetssökande i en samordnad kedja av insatser.
Utredningens kartläggning har visat att det finns ett behov av att stärka registerkvaliteten på dokumentationen av arbetssökandes kompetenser. Avsaknad av relevant tillförlitlig information försvårar Arbetsförmedlingens arbete med att erbjuda rätt insatser.
God dokumentation av kompetenser gör därmed att arbetsmark- nadsbedömningen blir träffsäker både vad gäller avstånd till arbete och lämplig insats. God registerkvalitet, liksom investeringar i underhåll, gör att övrigt arbete kan fungera smidigt. Dokumenta- tionen är central för att arbetsmarknadsbedömningen ska bli väl- grundad då den i stor utsträckning avgör bedömningens förståelse för den arbetssökandes förutsättningar. Sker dokumentationen dessutom i ett språk och på en detaljnivå som stämmer med efterfrågan på arbetsmarknaden kan den användas för att beskriva den sökandes situation på arbetsmarknaden.
Mot bakgrund av ovanstående bedöms att det finns behov av en typ av arbetsmarknadsstöd som utredningen kallar underlagstjänster. Med underlagstjänster avser utredningen tjänster vars huvudsakliga syfte är att klargöra den arbetssökandes förutsättningar och behov. Det är tjänster som ska resultera i ett förbättrat beslutsunderlag till
274
SOU 2019:3 | En förstärkt arbetsmarknadsbedömning |
Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsbedömning. Arbetsförmedling- en beslutar utifrån arbetsmarknadsbedömningen om den enskilde ska erbjudas respektive beviljas praktiskt25 och/eller ekonomiskt stöd26.
De underlagstjänster som under 2017 utfördes i extern regi be- skrivs i kapitel 12. I dag regleras dessa tjänster i form av ett antal arbetsmarknadspolitiska program bland annat i kartläggning, vägled- ning och rehabilitering (KVR) som regleras i 30 § 2 st. 1 p. förord- ningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program.
Arbetsförmedlingen köper sedan många år kartläggningstjänster och valideringstjänster av externa utförare och utför även underlags- tjänster i egen regi. Utredningen bedömer att underlagstjänster kan bidra till en mer träffsäker arbetsmarknadsbedömning.
Den arbetssökandes kompetenser behöver kartläggas i förhåll- ande till hur kompetenskraven ser ut för att få ett jobb inom det yrke som individen söker. Information om kompetenskrav och kompe- tenser är avgörande för att rätt insatser ska kunna erbjudas rätt arbetssökande och därmed att det enskilda matchningsresultatet blir träffsäkert. Utredningens bedömning är att Arbetsförmedlingen inte lyckas kartlägga relevant information om den arbetssökande för att får reda på vilka kompetenser som saknas för att få jobb. De variabler som finns i olika register räcker inte för att tydliggöra hur träffsäkra de enskilda matchningsresultaten.
Att effektivisera matchningen handlar i första hand om att för- bättra underlagen för en träffsäker arbetsmarknadsbedömning, i andra hand för att kunna tillgodose individens behov av insatser för att få ett arbete. För att kunna avgöra vad som är en träffsäker åtgärd i förhållande till den arbetssökande behöver arbetsmarknadsbedöm- ningen ha rätt precision i analysen av den arbetssökandes behov. Det handlar i de flesta fall om en gapanalys som beskriver skillnaden mellan vilka kompetenser den sökande har och de kompetenskrav som måste uppfyllas för att kunna arbeta i sökt yrke. Till exempel behöver en bedömning av lämplig insats för att öka en persons för- måga att få jobb innehålla underlag som beskriver branschens krav. Bedömningen behöver också innehålla information om individens kompetenser och om kompetenskraven är uppfyllda eller ej, samt om den utbildningsinsats som kan erbjudas innehåller utveckling i de kompetenser som den sökande saknar.
25Praktiskt stöd. Allmänna respektive enskilda arbetsmarknadstjänster.
26Ekonomiskt stöd. Exempelvis lönebidrag, arbetsträning och särskilt anställningsstöd.
275
En förstärkt arbetsmarknadsbedömning | SOU 2019:3 |
Utredningen bedömer mot bakgrund av ovanstående att under- lagstjänster ska erbjudas till:
•individer som Arbetsförmedlingen bedömt ska kunna ta del av statligt finansierade insatser, och
•individer som genomfört en arbetsmarknadsbedömning men där denna inte kan precisera individens behov, och
•individer där dokumentationen av den enskildes kompetenser är bristfällig.
7.3.8Uppföljning av arbetsmarknadsstödets effekter
Bedömning: Arbetsförmedlingen bör följa upp effekterna av ar- betsmarknadstjänster med fokus på standardiserad datainhämtning för ett bättre beslutsstöd.
Arbetsförmedlingen behöver på ett mer systematiskt sätt än i dag följa upp arbetsmarknadstjänster både avseende kvalitet och effek- tivitet och jämföra resultat av arbetsmarknadstjänster hos externa aktörer.
Med en utvecklad kunskap om vilka effekter som olika arbets- marknadstjänster leder till kan myndigheten erbjuda mer träffsäkra arbetsmarkandstjänster och likvärdighet i besluten. Arbetsförmed- lingen ska utifrån den resurstillgång som följer av den kategorisering som den arbetssökande klassificerats tillhöra kan arbetsmarknads- tjänster och/eller subventionerade anställningar som ryms inom ramen för de resurser som åtföljer den relevanta kategorin erbjudas den arbetssökande. I kap. 11 föreslår utredningen att Arbetsförmedlingen ska utveckla, förvalta och tillämpa samhällsekonomiska analyser27. Syftet med förslaget är att fokusera på att säkerställa att Arbetsför- medlingen tillhandahåller samhällsekonomiskt effektiva arbetsmark- nadstjänster som utförs på det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet.
27Med begreppet avses alla typer av samhällsekonomisk analys, exempelvis kostnadsnyttoanalys och kostnadseffektanalys.
276
SOU 2019:3 | En förstärkt arbetsmarknadsbedömning |
7.3.9Arbetsmarknadsbedömningen bör utföras av en specialiserad yrkesroll
Bedömning: Arbetsförmedlingen bör inrätta en ny specialiserad yrkesroll som utför arbetsmarknadsbedömningen.
Arbetsförmedlarna utgör länken mellan de som fattar beslut om arbetsmarknadspolitikens inriktning och de arbetssökande. Arbets- förmedlarna ska verkställa policys och direktiv, men har också möj- ligheten att agera efter eget omdöme. Bedömningen av den arbets- sökandes förutsättningar och behov har t.ex. avgörande betydelse för vilken hjälp och stöd den arbetssökande får (IFAU 2018:9)
Arbetsförmedlarnas professionella kunskaper bygger på erfarenhet genom internutbildning och yrkesutövning.
Utbildningstiden för en arbetsförmedlare är i dag 9 teoretiska undervisningsdagar. Det ingår även en lokal introduktion samt ytterligare 4–5 digitala utbildningar (självstudier via webben) som ut- gör grundutbildningen till arbetsförmedlare. Grundläggande kvalifika- tionskrav för arbetsförmedlare skärptes 2009, från att tidigare krävt gymnasieutbildning till nuvarande krav om lägst 180 högskolepoäng och minst två års arbetslivserfarenhet. Trots att det ställts krav på att arbetsförmedlare ska ha viss arbetslivserfarenhet innan anställning tyder studier (IFAU 2018:9) på att cirka 25 procent av de nyanställda arbetsförmedlarna kan betraktas som nyutexaminerade.
Det är svårt att precisera arbetsförmedlarnas speciella kompe- tenser. Arbetsförmedlaren ska i sitt arbete utvärdera, analysera, be- döma och besluta om insatser utifrån välgrundade slutsatser. Utred- ningen anser att specialisering av Arbetsförmedlingens personal är avgörande för att myndigheten ska kunna klara av sitt uppdrag på ett ändamålsenligt sätt.
Det faktum att den arbetsmarknadspolitiska bedömningen i dag till största delen utgår från den enskilde arbetsförmedlarens kompe- tens och förmåga att använda rätt information och göra rätt bedöm- ningar riskerar att leda till bedömningar som inte är enhetliga. Resul- tatet av bedömningen riskerar därmed att i stor utsträckning bli avhängigt vilken arbetsförmedlare som genomför den.
Utredningen konstaterar att det finns behov av specialister för att säkerställa rätt kompetens när det gäller arbetsmarknadsbedöm- ningen. Det finns även skäl för en utökad specialistkompetens inom
277
En förstärkt arbetsmarknadsbedömning | SOU 2019:3 |
myndigheten i syfte att säkerställa en mer enhetlig och rättssäker arbetsmarknadsbedömning. En ny specialiserad yrkesroll innebär att arbetsmarknadsbedömningen ska utföras av en myndighetsutövande person som fattar beslut om vem som ska få och inte få stöd från Arbetsförmedlingen med utgångspunkt i ett digitalt bedömnings- och beslutsstöd. Om tjänstemannens bedömning avviker från bedöm- nings-och beslutsstödets utfall ska detta motiveras och dokumen- teras. Specialisten ska även besluta om vilket stöd som är mest lämpat utifrån den befintliga kunskapen om olika arbetsmarknads- politiska åtgärders effekt. Specialistens profession är därmed skild från den profession som arbetar med att utföra arbetsmarknadstjänster.
Utredningens förslag syftar till att alla anvisningar av arbetssök- ande till arbetsmarknadstjänster, inklusive tjänster som tillhanda- hålls av externa utförare, bör hanteras av handläggare i denna yrkes- kategori.
Den nya yrkesrollens specialisering mot ett avgränsat område förväntas bidra till en mer likvärdig och träffsäker bedömning indi- videns arbetsmarknadssituation och därmed en likvärdig och träffsäker allokering av resurser till de arbetssökande.
Därutöver förväntas den nya yrkesrollen, mot bakgrund av speci- aliseringen, i högre utsträckning använda arbetsmarknadstjänster på ett evidensbaserad och därmed kostnadseffektivt sätt.
En förutsättning är att bedömarna får tillräcklig utbildning för att kunna förstå och använda den statistikbaserad modell som utred- ningen föreslår och för att förstå och använda ett evidensbaserat stöd för val av tjänst eller subvention.
I dag inryms ett till antalet stort och till karaktären vitt skilda arbetsuppgifter i arbetsförmedlarna yrkesroll. Utredningen bedömer att en tudelning av arbetsförmedlarrollen, där de stödjande uppgift- erna separeras från de uppgifter som består av att bedöma och fatta beslut om de arbetssökandes rätt till samt typ av praktiskt och eko- nomiskt stöd är att föredra. Utredningen föreslår i kapitel 11 att regeringen genom ett särskilt beslut uppdrar åt Arbetsförmedlingen att organisatoriskt separera den del av verksamheten som i egen regi utför arbetsmarknadstjänster från de övriga delar av myndighetens verksamhet. Förslaget innebär att dagens arbetsförmedlarroll tudelas i en beslutande och en behandlande yrkesroll. Detta förslag ligger i linje med den bedömning som nu lämnas och som innebär en ny
278
SOU 2019:3 | En förstärkt arbetsmarknadsbedömning |
yrkesroll som hanterar merparten av Arbetsförmedlingens myndig- hetsutövning.
7.4Konsekvenser av utredningens förslag om en förstärkt arbetsmarknadsbedömning
Utredningen lämnar förslag om en förstärkt arbetsmarknadsbedöm- ning. Utredningen bedömer att det utöver förslagen som lämnas inom detta område krävs ett fortsatt förändringsarbete inom Arbets- förmedlingen för att stärka arbetsmarknadsbedömningen
7.4.1Behovet av åtgärder och alternativa lösningar
En väl fungerande arbetsmarknadsbedömning är central för att indi- vider utifrån sina resurser ska kunna förflyttas närmare arbetsmark- naden och för att Arbetsförmedlingen ska prioritera dem som be- finner sig långt från arbetsmarknaden. Att stärka individens ställning på arbetsmarknaden genom olika insatser är och har varit en viktig uppgift för arbetsmarknadspolitiken. Under en längre tid har det dock funnits brister i Arbetsförmedlingens bedömning av individers behov. Det finns flera utvecklingsområden för en förstärkt arbets- marknadsbedömning, inte minst vad gäller digitalisering och auto- matisering. Det har också från olika håll framförts att det finns behov av att tydliggöra Arbetsförmedlingens myndighetsansvar och vad Arbetsförmedlingen kan bidra med för att säkerställa att individer som har behov av insatser erbjudes träffsäkra och effektiva insatser.
Utredningen vill med förslaget åstadkomma en förstärkt arbets- marknadsbedömning som ska bli central i myndighetens uppdrag.
7.4.2Målgrupp för förslagen
En anledning till att en stärkt arbetsmarknadsbedömning behövs är att Arbetsförmedlingen behöver rusta de individer som har störst behov för att stärka deras ställning på arbetsmarknaden.
Insatser kan behövas också för de individer som står relativt nära arbetsmarknaden och som behöver stärka sin position. Det finns emellertid risker med att vända sig till en bredare målgrupp, eftersom
279
En förstärkt arbetsmarknadsbedömning | SOU 2019:3 |
behoven inom den kan se olika ut. Det är viktigt att stödet från Arbetsförmedlingen skiljer sig åt utifrån den enskildes behov.
Arbetsmarknadsbedömningen innebär inte att personer som står nära arbetsmarknaden inte ska få service från Arbetsförmedlingen.
Service från Arbetsförmedlingen till dessa personer bör kunna hanteras effektivt genom olika digitala kanaler som kan tillfredsställa individens behov av exempelvis vägledning och information om lediga tjänster.
7.4.3Ekonomiska konsekvenser
Utredningen föreslår att Arbetsförmedlingen bestämmer omfatt- ningen av arbetsmarknadspolitiska insatser utifrån en arbetsmark- nadsbedömning som bedömer individens avstånd från arbetsmark- naden, prioriterar och allokerar resurser, samt planerar och följer upp de arbetsmarknadspolitiska insatser som fastställts. Arbetsför- medlingen bör utgå från de bedömningar som utredningen gjort, bl.a. om ökad specialisering och statistisk profilering.
Utredningens utgångspunkt är att en förstärkt arbetsmarknads- bedömning inte i sig ska innebära en utökning av statens utgifter. Arbetsmarknadsbedömningen väntas medföra ett mer strukturerat arbetssätt, effektiviseringar av verksamheten och styra myndigheten mot en effektiv användning av statens resurser.
Utredningen utgår i tabell 7.5 från att den årliga totala kostnaden för arbetsmarknadsbedömningen blir cirka 475 miljoner kronor. Beräkningarna utgår från de arbetslösa som bedöms stå längre ifrån arbetsmarknaden och är i behov av insatser från Arbetsförmedlingen. Utredningen bedömer att besparingar görs eftersom förslaget bland annat innebär att Arbetsförmedlingens uppgift att upprätta hand- lingsplaner upphör. Planering av stöd för den enskilde ska enbart ske för de arbetssökande som bedöms behöva arbetsmarknadsstöd. Arbetsförmedlingens arbete med handlingsplanerna bedöms motsvara merparten av det arbete som Arbetsförmedlingen redovisar under prestationen Tjänster för att söka arbete, 13,1 procent av de tillgäng- liga personalresurserna under 2017 (Af Årsredovisning 2017). Utred- ningens förslag medför besparingar på förvaltningsanslaget som beräknas till mellan 200 och 500 miljoner kronor per år beroende på hur väl den nuvarande prestationen Tjänster för att söka arbete
280
SOU 2019:3 | En förstärkt arbetsmarknadsbedömning |
speglar det arbete som sker med handlingsplaner (se ytterligare be- räkningar kapitel 14).
Utredningen bedömer antalet deltagare i underlagstjänster till mellan 65 000–125 000 arbetslösa per år. Kostnaderna för detta be- räknas till cirka 590 miljoner kronor. Beräkningen görs utifrån att underlagstjänsten pågår under en månad.
Tabell 7.5 Årliga kostnader för arbetsmarknadsbedömningen
Årlig kostnad [tusentals kronor] för arbetsmarknadspolitisk bedömning med 60 minuter/tillfälle
Verksamhet | Årlig effektiv arbetstid | Årlig kostnad |
| (tusen tim.) | (tusen kr)28 |
Manuell arbetsmarknadsbedömning vid |
|
|
inskrivning | 294 | 108 009 |
Manuell arbetsmarknadsbedömning vid |
|
|
återbesök | 897 | 329 778 |
Manuell arbetsmarknadsbedömning |
|
|
tidigarelagd pga. programslut | 102 | 37 628 |
Totalt |
| 475 415 |
7.4.4Konsekvenser för Arbetsförmedlingen
Arbetsförmedlingen föreslås utveckla ett systematiskt arbetssätt för arbetet med arbetsmarknadsbedömningen. Utredningen bedömer att kostnaderna för utbildningen till specialiserade arbetsförmedlare som ansvarar för att bedöma och besluta om insatser uppgår till 115 mil- joner kronor.29
Som ett resultat av ett sådant arbete bör Arbetsförmedlingen kunna ta ytterligare ett steg och utveckla automatiserad struktur och styrning (mer i kapitel 5).
Utredningen rekommenderar även att Arbetsförmedlingen säker- ställer kvalitét och transparens i arbetsmarknadsbedömningar.
En ökad kvalitet i handläggningen vid arbetsmarknadsbedöm- ningen och beslut om insatser bör leda till lägre risk för felaktigt stöd till individen och en mer träffsäker arbetsmarknadspolitik. Tydligare information till såväl arbetssökande som till arbetsgivare och utför- are av arbetsmarknadstjänster samt en mer rättssäker behovs- och
28Effektiv arbetstid * 1,2 för uteblivna besök * timkostnad exkl. OH.
29Beräknas på att 1 200 arbetsförmedlare genomgår en utbildning till en kostnad av 125 000 kronor per/person.
281
En förstärkt arbetsmarknadsbedömning | SOU 2019:3 |
beslutsbedömning bör leda till att allmänhetens och samverkans- aktörers förtroende för Arbetsförmedlingen ökar.
7.4.5Konsekvenser för arbetsgivare
Utredningens förslag syftar till att i ett tidigt skede göra en arbets- marknadsbedömning som leder till tydligare information till arbets- givare/anordnare som överväger att anställa arbetssökande med eko- nomiskt stöd via Arbetsförmedlingen. Med en tydlighet från början om förutsättningar för stöd och anställningsstöd kan oklarheter och tvister undvikas.
Utredningens bedömning att en utvecklad intern styrning och kontroll med bättre förutsättningar för en mer rättssäker bedöm- ning av ärenden som rör anställning med ekonomiskt stöd bör vara till fördel för arbetsgivare.
7.4.6Konsekvenser för utförare av arbetsmarknadstjänster
Det bör ligga i utförare av arbetsmarknadstjänsternas intresse att få tydliga förutsättningar och villkor för att tillhandahålla arbetsmark- nadstjänster.
Högre kvalitet i utförande av arbetsmarknadstjänster tjänster kan nås genom att leverantörerna ges goda förutsättningar för att leve- rera tjänster med bättre framförhållning, tydlighet och förväntningar på vad som ska levereras. Utredningen bedömer att en stärkt arbets- marknadsbedömning kan bidra till att säkerställa att det som upp- handlas motsvarar de behov som finns samt skapa en enhetlig pro- cess för individens insatser.
Utredningen bedömer också att förslaget kommer att underlätta uppföljning av leverantörer och ge såväl Arbetsförmedlingen som utförare av arbetsmarknadstjänster möjlighet till en mer rättssäker och effektiv verksamhet.
282
SOU 2019:3 | En förstärkt arbetsmarknadsbedömning |
7.4.7Konsekvenser för arbetssökande
Utredningens förslag om en förstärkt arbetsmarknadsbedömning kommer att innebära att åtgärder vidtas i ett tidigt skede för personer som löper hög risk att hamna i långtidsarbetslöshet.
Utredningen bedömer också att förslaget leder till att arbetssök- ande kan få tillgång till de insatser där sannolikheten är störst för ett lyckat utfall.
Utredningen bedömer vidare att ett automatiserat system skulle kunna öka träffsäkerheten i valet av lämpliga insatser. En arbetssök- ande som bedöms stå tillräckligt långt ifrån arbetsmarknaden och som bedöms ha behov av en insats kommer också kunna erbjudas en sådan oavsedd arbetslöshetstid.
Förslagen bör gynna de grupper som står längts från arbetsmark- naden oavsett funktionsnedsättning, födelseland eller ålder.
Förslagen förbättrar likvärdigheten så att den arbetssökande får rätt stöd oavsett vilken handläggare den arbetssökande träffar. Ut- redningens förslag innebär att handlingsplanen avskaffas och ersätts med en individuell plan för de arbetssökande som bedöms stå långt från arbetsmarknaden. Planering av stöd för den enskilde ska enbart ske för de arbetssökande som bedöms behöva stöd och innebär en prioritering av uppgifter som myndigheten har att hantera inom ramen för sitt uppdrag.
7.4.8Jämställdhet
Det återstår ännu mycket att göra för att kvinnor och män ska ta del av insatser och stöd på lika villkor, inte minst gäller det utrikes födda kvinnors lika rättigheter och möjligheter att hitta arbete och kunna försörja sig själv. För att detta ska vara möjligt behöver Arbetsför- medlingen mer kunskap och fakta om den egna verksamheten.
Utredningens anser att en förstärkt arbetsmarknadsbedömning främjar likvärdighet och att negativa strukturer som påverkar arbets- förmedlare i arbetet kan motverkas.
Arbetsförmedlingen behöver också arbeta med att synliggöra vilka insatser som kan förbättra resultatet till arbete för kvinnor i allmän- het och för utrikesfödda kvinnor i synnerhet.
283
En förstärkt arbetsmarknadsbedömning | SOU 2019:3 |
En studie av IFAU (IFAU 2017:16) visar att unga träffade arbets- förmedlare oftare än äldre. Män träffade arbetsförmedlare oftare än kvinnor, och fick ta del av fler insatser.
Utredningen har skäl att tro att jämställdheten vinner på att arbets- marknadsbedömning förstärks.
7.4.9Konsekvenser för de integrationspolitiska målen
Utredningen bedömer att förslagen kommer att ha positiva konse- kvenser för de integrationspolitiska målen.
Målet för integrationspolitiken är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund30.
Utredningen har skäl att tro att invandrare som inte etablerats sig på arbetsmarknaden har mer att vinna på en förstärkt arbetsmark- nadsbedömning. Dels kan bristande likabehandling motverkas, dels innebär förslaget att Arbetsförmedlingen ska prioritera förstärkta förmedlingsinsatser och utbildningsinsatser för de arbetssökande som riskerar långvarig arbetslöshet.
En tidigare undersökning som har gjorts av IFAU i samarbete med Arbetsförmedlingen (IFAU 2016:17), visar att arbetssökande med stereotypiskt svenskt utseende favoriseras. Studien visar att man- liga arbetsförmedlare prioriterar att rekommendera utbildning till de arbetssökande vars utseende uppfattas motsvara rådande stereotyper om svenskt utseende.
En statistisk analys från undersökningen visar att arbetsförmed- larna bedömer att förmågan är lägre hos de som uppfattas ha haft delar av sin uppväxt utanför Sverige. Arbetsförmedlarnas beslut kunde inte heller förklaras av de arbetssökandes tidigare utbildning, arbets- livserfarenhet eller arbetslöshetshistoria.
Den förstärkta arbetsmarknadsbedömningen syftar till att insatser erbjuds de arbetssökande som mest är i behov av insatsen, oavsett etnisk bakgrund. Beslut om insatser ska således inte påverkas av förekomsten av stereotypa uppfattningar.
Utredningen bedömer också att anvisningar till validerande in- satser kan komma att öka då den fördjupade arbetsmarknadsbedöm- ningen kommer att identifiera behovet av validering. Arbetsmark-
30Prop. 2017/18:1 Utgiftsområde 13.
284
SOU 2019:3 | En förstärkt arbetsmarknadsbedömning |
nadsbedömningen kommer också att identifiera individers utbild- ningsbehov och vägleda dem till rätt utbildningsinsats eller vidare vägledning.
Utredningens bedömer att arbetsmarknadsbedömningen kan leda till en mer träffsäker insats och en tydligare planering för individen.
7.4.10Konsekvenser för kommunerna
Förslaget om en förstärkt arbetsmarknadsbedömning kommer inne- bära att åtgärder skall vidtas vid ett tidigt skede för personer som löper hög risk att hamna i långtidsarbetslöshet. Detta innebär att personer som står långt från arbetsmarknaden i snabbare eller i högre utsträckning övergår till egen försörjning. Därmed kan utgifter för ekonomiskt bistånd komma att minska.
Den del av förslaget som innebär att kommunerna och Arbets- förmedlingen ska samverka inom ramen för arbetsmarknadsbedöm- ningen kan utgöra en inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Syftet med förslaget är att ta tillvara på de synergier som kan uppnås om båda aktörer bidrar. Förutom att öka kvaliteten, effektivisera arbetet och motverka konflikter mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna så syftar förslaget till att öka förtroendet för det offent- liga stödet hos individen och skapa bättre förutsättningar för en likvärdig service (se mer i kap. 10).
7.4.11Övriga konsekvenser
Arbetsmarknadsbedömningen kan innebära en ökad administration för arbetsförmedlingens rättsenhet. Troligen kan det emellanåt upp- stå intressekonflikter mellan den sökande och arbetsförmedlaren om vilken väg som är den bästa för att nå en långsiktig lösning på arbets- lösheten. Ett formellt beslut med fullföljdshänvisning som avslut kan locka den enskilde att begära omprövning och överklaga vilket riskerar att fokus under en tid hamnar på en domstolsprocess.
Mycket tyder vidare på att förvaltningsmyndigheters beslut sak- nar rättskraft dvs. att det inte är möjligt att hindra att samma sak prövas igen så länge det inte varit föremål för domstolsprövning. Och även om/när beslutet vinner rättskraft är det svårt att avgränsa ett beslut som utgörs av en långsiktig bedömning tillsvidare.
285
En förstärkt arbetsmarknadsbedömning | SOU 2019:3 |
Varje revidering av arbetsmarknadsbedömningen innebär, om den sker inom det tidigare beslutets giltighetstid, en omprövning av ett lagakraftvunnet gynnande beslut på grund av ändrade förhållanden.
Utredningen anser att arbetsmarknadsbedömning ska vara behovs- prövat utifrån tillgängliga resurser. Arbetsmarknadsbedömningen innebär inte i sig någon automatiskt rätt till en insats. Arbetsför- medlingen ska dock i bedömningen erbjuda rätt insats till den en- skilde utifrån individens behov. Detta kan i praktiken innebära att flexibiliteten för Arbetsförmedlingen avsevärt minskar då resurser låses redan i och med arbetsmarknadsbedömningen och kan således också stå i kontrast till hur regelverket tidigare utformats inom arbets- marknadspolitiken. Att ge arbetsmarknadspolitiska insatser utifrån arbetssökandes avstånd till arbetsmarknaden kan också inverka på möjligheterna att styra kostnaderna för arbetsmarknadspolitiken för vissa uttalade målgrupper.
7.4.12Konsekvenser för brottslighet
Utredningen bedömer att en förstärkt arbetsmarknadsbedömning kan förebygga felaktiga utbetalningar. Arbetsförmedlingen har enligt myndighetens instruktioner ansvar för att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och att utforma sin verksamhet så att den inte snedvrider konkurrensförutsättningar på arbetsmarknaden. Varje fel- aktig utbetalning som kan undvikas innebär således en bättre hus- hållning av statens medel.
En av åtgärderna som myndigheten beskriver är behovet av att arbeta förebyggande och att arbetsförmedlarna måste förstå vikten av den arbetsmarknadspolitiska bedömningen. I ett dokument från 201731 beskriver myndigheten att bedömningen är viktigt för val av rätt insats och program, eftersom Arbetsförmedlaren ska göra en granskning och bedömning av huruvida personen uppfyller villkoren eller är rätt målgrupp för insatsen och se till så att insatsen eller pro- grammet är arbetsmarknadspolitiskt motiverat.
31Arbetsförmedlingen arbete med felaktiga utbetalningar Af-2017/00322253.
286
SOU 2019:3 | En förstärkt arbetsmarknadsbedömning |
Referenser
Anahita Assadi och Martin Lundin (2014) Enhetlighet och träffsäker- het i arbetsmarknadspolitiken: Hur använder arbetsförmedlare statistisk profilering i mötet med den arbetssökande? 2014:14 IFAU.
Arai, Mahamood. Gartell, Marie. Rödin, Magus och Özcan Gulay (2016). Arbetsförmedlares beslutfattande och stereotyper kopplade till utseende. IFAU 2016:17.
Arbetsförmedlingens Arbetsmarknadsrapport (2018 a).
Arbetsförmedlingen. (2018 b). Hur skapar vi en mer jämställd arbets- marknadsetablering? En studie av Arbetsförmedlingens förmedlings- verksamhet och insatser ur ett jämställdhetsperspektiv. Working paper 2018:2. Dnr Af-2018/0005 3281.
Arbetsförmedlingen (2018c) Rapport: Arbetsmarknadspolitisk bedöm- ning, Diarienummer: Af 2018/00547313.
Arbetsförmedlingens återrapportering (2017) Handlingsplan för att fler utrikesfödda kvinnor ska vara sysselsatta i arbete eller i studier 2017–2018. Therese Borrman, Maria Cheung och Jennie K. Larsson. Diarienummer: Af 2017/0005 7087.
Arbetsförmedlingens årsredovisning 2017.
Arbetsförmedlingen. Rapport: Ura 2011:3: Arbetsförmedlingens indi- viduella handlingsplaner – vem som får och när.
Arbetsförmedlingen 2014. Rapport: Kunddriven verksamhets- utveckling inom Arbetsförmedlingen Insikter och förslag till insatser för att stärka Arbetsförmedlingens förtroende både internt och externt.
Dir. 2017:71. Tilläggsdirektiv till Arbetsmarknadsutredningen (A 2016:03). Kommittédirektiv beslutat vid regeringssamman- träde den 22 juni 2017.
Dir. 2016:56. Det statliga åtagandet för en väl fungerande arbets- marknad och Arbetsförmedlingens uppdrag. Kommittédirektiv beslutat vid regeringssammanträde den 22 juni 2016.
Jansson Dahlén, Fredrik (2009): En effektiv arbetsförmedling –match- ning, resursfördelning och drivkrafter. Working Paper 2009:4 Arbets- förmedlingen.
Konle-Seidl, R (2011, Use of profiling for resources allocation, action planning and matching. (Profiling systems for effective labour market integration), Brussels.
287
En förstärkt arbetsmarknadsbedömning | SOU 2019:3 |
Kurekova, Mytna Lucia (2014), Review of Profiling Systems, Cate- gorization of Jobseekers and Calculation of Unit Service Costs in Employment Services.No 8, Research Reports from Central Euro- pean Labour Studies Institute (CELSI).
Liljeberg, Linus och Söderström, Martin (2018). Arbetsförmedlarna och deras arbetsmarknad. IFAU 2018:9
Oliveira, Antonio 2012. Burocratas da linha de frente: executores e fazedores das políticas públicas. Brasil. Revista de Administração Pública. http://repositorio.ufba.br/ri/handle/ri/15189
Olofsson, Jonas och Wadensjö Eskil (2009) Arbetsmarknadspolitik: förändrade förutsättningar och nya aktörer. SNS Förlag
Inspektionen för Arbetslöshetsförsäkringen (IAF) 2018:13 Rapport: Är arbetssökandes handlingsplaner uppdaterade och aktuella? En granskning av om Arbetsförmedlingen lever upp till kravet att de individuella handlingsplanerna alltid ska vara aktuella.
O´Connel, P.J.S Mc Guinness & e. Kelly (2012), The transition from short- to long-term unemployment: A statistical profiling model for Ireland, The Economic and Social Review vol. 43.
Söderström, Martin och Liljeberg Linus (2017) Hur ofta träffas arbets- sökande och arbetsförmedlare? 2017:16 IFAU.
SOU 2017:82 Vägledning för framtidens arbetsmarknad.
Trygghetsfonden TSL. Rapport 2016: Kompetens för arbete https://www.tsl.se/globalassets/rapporter/rapporter- 2016/kompetens-for-arbete-tsls-esf-projekt.pdf.
Remissyttrande; Dnr Af-2017/0036 3921Remissyttrande: Ds 2017:33 Anpassningar till dataskyddsförordningen av registerförfattningar inom Arbetsmarknadsdepartementets ansvarsområde.
288
SOU 2019:3 | En förstärkt arbetsmarknadsbedömning |
Bilaga 1
Tabell 7.6 Viktat32 urval av enkäter till Arbetsförmedlingen
Enkät april maj 2018
| Arbetsförmedlare anställda <2 år | Arbetsförmedlare anställda >2 år | Totalt |
Kontor | 200 | 800 | 1 000 |
Kundtjänst | 200 | 300 | 500 |
Totalt | 400 | 1 100 | 1 500 |
32Utredningen har gjort ett viktat urval mot anställda kortare än 2 år samt urval av 500 arbets- förmedlare från Kundtjänst och 400 bland de med kortare anställningstid på myndigheten.
289
8En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser
Utbildningsinsatser är traditionellt ett viktigt verktyg i den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Att genom utbildning stärka individens ställning på arbetsmarknaden kommer sannolikt vara en än viktigare uppgift för arbetsmarknadspolitiken i framtiden. För detta krävs att Arbetsförmedlingen har tillgång till ett ändamålsenligt utbud av ut- bildningsinsatser som är möjliga att anpassa både efter individers och efter arbetsmarknadens behov.
På den svenska arbetsmarknaden finns mycket få lågkvalificerade jobb, även jämfört med liknande länder. Det finns en arbetsmarknad för personer som saknar gymnasieutbildning, men den är begränsad. Arbetskraftsbehovet är i dag som störst inom yrken som kräver gym- nasial eller eftergymnasial utbildning och allt tyder på att kompetens- kraven även framöver kommer att vara höga och snabbt föränderliga. Den pågående strukturomvandlingen till följd av teknikutveckling har medfört en minskning av antalet arbetstillfällen i mellanskiktet i löne- fördelningen. Antalet administrativa och produktionsinriktade arbeten tycks minska till förmån för arbeten som kräver mer utbildning. Utan bred tillgång till utbildning riskerar detta att leda till ökad kon- kurrens om arbetstillfällen i de lägre lönesegmenten.
Samtidigt som kompetenskraven höjs är gruppen arbetslösa med låg utbildningsnivå fortsatt stor bland de inskrivna hos Arbetsför- medlingen. Antalet inskrivna arbetslösa med högst förgymnasial utbildning har fördubblats på tio år, från 53 000 första halvåret 2008 till 106 000 första halvåret 2018.1 Bland dessa finns många ungdomar som inte slutfört sin gymnasieutbildning och nyanlända med kort utbildning. Högst förgymnasial utbildning är en tydlig riskfaktor både för långtidsarbetslöshet och för återkommande arbetslöshet.
1Enligt Arbetsförmedlingens verksamhetsstatistik. Gäller inskrivna mellan 25–64 år.
291
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
Många av de inskrivna med låg utbildningsnivå är dock relativt unga och har potentiellt många yrkesverksamma år framför sig. En ut- bildningsinsats kan därför, även om det på kort sikt tar tid från arbetssökandet, vara en effektiv investering på längre sikt både för individen och samhället.
Inte bara arbetssökande med kort utbildning kan ha behov av utbildning för en varaktig ställning på arbetsmarknaden. Ibland kan även personer med längre utbildningsbakgrund behöva en utbild- ningsinsats för att möta arbetsmarknadens behov för anställning. Det finns bl.a. många nyanlända som behöver kompletteringsutbild- ningar för att kunna nyttja de gymnasiala eller eftergymnasiala kom- petenser de har sedan tidigare.
Till den strukturella arbetslöshet som beskrivits ovan kan det snart tillkomma en traditionell konjunkturell arbetslöshet. De goda åren på arbetsmarknaden börjar plana ut. Högkonjunkturen dämpas och sysselsättningstillväxten tycks minska från och med 2019 (Konjunk- turinstitutet 2018). Erfarenheter från krisen på 1990-talet såväl som från finanskrisen under 2008–2009 är att det är lågkvalificerade arbets- tillfällen som i första hand försvinner vid en recession, och att kompetenskraven för de nya arbetstillfällen som därefter tillkommer generellt är mycket högre (Håkansson och Nilsson, 2018). En kom- mande lågkonjunktur som driver på en snabbare strukturomvand- ling kommer sannolikt därför medföra ett ökat antal individer i be- hov av kompetensutveckling för omställning.
Sammanfattningsvis kommer vägen till arbete i framtiden för allt fler att gå via utbildning. Det huvudsakliga ansvaret för att möta dessa behov ligger inom utbildningspolitiken. Men även arbetsmarknads- politiken kommer behöva bidra till att arbetssökande ska kunna möta de kompetenskrav som ställs för de lediga jobben och för att skapa en ökad rörlighet på arbetsmarknaden. För detta krävs att arbets- marknadspolitikens utbud av utbildningsinsatser är brett och ända- målsenligt.
Arbetsförmedlingen har i dag i huvudsak tre sätt att bidra till att inskrivna arbetssökande tar del av utbildningsinsatser som stärker deras ställning på arbetsmarknaden:
1.genom motivering och vägledning till utbildningar i det reguljära utbildningssystemet,
292
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
2.genom anvisning till myndighetens upphandlade eller bidrags- finansierade2 utbildningstjänster inom ramen för ett arbetsmark- nadspolitiskt program, samt i vissa fall
3.genom anvisning till utbildningar i det reguljära utbildnings- systemet inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program.
Syftet för den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildning som hand- has av Arbetsförmedlingen är enligt den nuvarande regleringen både att stärka den enskilde arbetssökandens möjligheter att få eller behålla ett arbete och att motverka att det uppstår arbetskraftsbrist på arbetsmarknaden. Huvudprincipen är att en arbetsmarknads- utbildning ska pågå under högst sex månader. I takt med att kompe- tenskraven på arbetsmarknaden har höjts och målgruppen för Ar- betsförmedlingens insatser har förändrats har dock många av de inskrivna mer omfattande utbildningsbehov än så. Det är, enligt Arbetsförmedlingens egen bedömning, tveksamt om det i dag finns tillräckligt många arbetstillfällen inom bristyrken som de inskrivna skulle kunna söka efter den kortare utbildningsinsats som arbets- marknadsutbildningen är tänkt att utgöra. Många individer har snarare utbildningsbehov som motsvarar den mer grundläggande och formaliserade utbildning som ges inom det reguljära utbildnings- väsendet. Det förekommer också kritik mot att arbetsmarknadsutbild- ningen i allt för hög grad liknar och överlappar sådan utbildning.
Att öka övergången till reguljär utbildning har varit ett uttalat mål för Arbetsförmedlingen sedan flera år tillbaka. Men trots nya verk- tyg i form av utbildningsplikt, studiestartsstöd och en intern strategi för matchning till jobb genom utbildning är övergången till reguljär utbildning fortsatt blygsam. Arbetsförmedlingen behöver bättre red- skap för att öka övergången till reguljär utbildning. På så sätt kan myndigheten också lättare undvika att skapa ett parallellt utbild- ningsutbud med sina upphandlade utbildningstjänster.
Utredningens slutsats är att Arbetsförmedlingen i framtiden både behöver kunna anvisa personer till utbildningsinsatser som handhas av myndigheten själv och vägleda och anvisa personer till det regul- jära utbildningssystemet. Det behöver bli tydligare vilka utbildnings- behov som i första hand ska tillgodoses genom det reguljära utbild- ningssystemet, samt vilka utbildningsinsatser som Arbetsförmedlingen
2Bidragsfinansierade utbildningstjänster avser exempelvis utbildning på folkhögskola som arbetsmarknadspolitisk insats.
293
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
vid behov ska kunna komplettera med. Arbetsförmedlingen behöver i möjligaste mån undvika att upphandla eller anordna utbildnings- tjänster för utbildningsbehov som kan tillgodoses genom det regul- jära utbildningssystemet. För att detta i sin tur ska bli möjligt be- höver Arbetsförmedlingen få tydligare möjligheter att erbjuda reguljär utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats för de arbetssökande för vilka detta är motiverat. Slutligen behöver det reguljära utbild- ningssystemet, och då särskilt vuxenutbildningen på gymnasial nivå, kapacitet att möta arbetssökandes utbildningsbehov.
För att åstadkomma dessa förflyttningar lämnas i detta kapitel förslag för att:
•Arbetsförmedlingen ska fokusera på att tillhandahålla kortare, gärna arbetsplatsförlagda utbildningsinsatser anpassade efter arbetsgiv- ares konkreta rekryteringsbehov, det som myndigheten i dag kallar rekryteringsutbildningar.
•Övriga utbildningsbehov ska i första hand tillgodoses genom det reguljära utbildningssystemet. För detta ges Arbetsförmedlingen tydligare möjligheter att använda reguljär utbildning som arbets- marknadspolitisk insats, vilket ger möjlighet till försörjning från arbetsmarknadspolitiken under studietiden.
•Bara om individers utbildningsbehov av någon anledning inte kan tillgodoses genom det reguljära utbildningssystemet ska Arbets- förmedlingen tillhandahålla en utbildningstjänst som motsvarar reguljär utbildning i syfte och innehåll.
På sikt bedömer utredningen att dessa förändringar kommer inne- bära att Arbetsförmedlingens behov att erbjuda utbildningsinsatser som motsvarar reguljär utbildning kommer att minska. För att under- stödja denna utveckling lämnar utredningen i detta kapitel också bedömningar om hur det reguljära utbildningssystemets kapacitet att möta arbetssökandes utbildningsbehov kan stärkas, samt vad Arbetsförmedlingen kan göra för att ytterligare främja övergången till reguljära studier framöver.
Utredningens förslag kommer i sig varken leda till att fler eller färre arbetssökande erbjuds utbildningsinsatser. Avsikten är att arbetsmark- nadspolitiken ska ha ett bredare och mer flexibelt utbud av utbild-
294
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
ningsinsatser som samtidigt går att justera efter förändringar i poli- tikens inriktning, arbetslöshetens sammansättning, arbetsmark- nadens kompetenskrav och samhällets ekonomiska omställning.
Det följande kapitlet inleds med en beskrivning av utredningens uppdrag och arbete samt avgränsningar och definitioner av centrala begrepp. Därefter ges en beskrivning av utbildningsbehov ur ett arbetsmarknadspolitiskt perspektiv samt vilka verktyg Arbetsför- medlingen har att möta dessa i dag. Efter detta följer en kartläggning av de utbildningstjänster som Arbetsförmedlingen handhar, deras syfte och resultat. Därefter följer två analysavsnitt om förhållandet mellan Arbetsförmedlingens utbildningstjänster och det reguljära ut- bildningssystemet, respektive om övergången från arbetslöshet till reguljär utbildning. Avslutningsvis presenteras utredningens förslag med konsekvensanalyser. Ekonomiska konsekvenser av utredning- ens samlade förslag redovisas i kapitel 14 om förslagens kostnader och finansiella konsekvenser.
8.1Utredningens uppdrag och arbete
8.1.1Uppdrag enligt direktiven
I utredningens direktiv beskrivs en matchningsproblematik på svensk arbetsmarknad (Dir. 2016:56). Gruppen arbetslösa består i dag i allt större omfattning av individer som har relativt svårt att få en fast förankring på arbetsmarknaden, bland annat arbetslösa med högst förgymnasial utbildning. Samtidigt har arbetsgivare problem att rekry- tera personal med rätt kompetens. Inom vissa sektorer och regioner råder särskild brist på kvalificerad arbetskraft; ny teknik och innova- tioner ökar efterfrågan ytterligare. Utvecklingen ställer enligt direk- tiven ökade krav på utbildningsinsatser som förbättrar matchningen mellan de arbetssökande och de tillgängliga jobben. Rätt utbildning är dessutom inte bara viktigt vid inträde på arbetsmarknaden utan även för att människor kontinuerligt ska kunna ställa om för att möta förändringar.
Ansvaret för att individer ska skaffa den utbildning eller kom- petens som efterfrågas på arbetsmarknaden är enligt direktivet delat. Individen bär ett ansvar för att använda och förvalta de möjligheter till utbildning som finns och det ligger i arbetsgivares intresse att utbilda och vidareutbilda sina anställda. Samhället ska i sin tur bidra
295
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
genom vägledning kring studier och yrken, utbildningsmöjligheter som tillgodoser nuvarande och kommande behov på arbetsmarkna- den och genom ett studiemedelssystem som ger möjligheter till för- sörjning under utbildningstiden.
Utbildningsverksamhet bedrivs i dag i många olika system, bl.a. inom skolväsendet, inom universitet och högskolor, inom folkbild- ningen och som arbetsmarknadspolitiska insatser. Arbetsmarknads- politikens utbildningsinsatser skiljer sig på många sätt från andra former av utbildning. De är överlag kortare och mer specifikt ut- formade än andra utbildningar och därmed finns större möjlighet att anpassa dem efter arbetsmarknadsläget och individens förutsätt- ningar. Samtidigt kan inte sådana insatser ersätta den utbildning som sker inom skolväsendet och vid universitet och högskolor. Sådana utbildningar stärker enligt direktivet på sikt individers ställning på arbetsmarknaden mer än vad kortare arbetsmarknadspolitiska insatser gör. Utredningen har därför i uppdrag att analysera samspelet mellan utbildningar och andra insatser inom arbetsmarknadspolitiken, skolväsendet, universitet och högskolor samt folkbildningen. Utifrån analysen ska förslag lämnas om hur utbildning och andra insatser inom arbetsmarknadspolitiken bör förhålla sig de andra utbildnings- formerna.
I regeringens tilläggsdirektiv lyfts vidare arbetsmarknadsutbild- ningens bristande måluppfyllnad (Dir. 2017:71). Trots att resultaten har förbättrats något de senaste åren är de fortsatt otillräckliga, i synnerhet om hänsyn tas till det goda konjunkturläget med kompe- tensbrister inom många yrken. I vissa fall har det saknats arbetsmark- nadsutbildningar inom bristyrken, vilket ofta berott på svårigheter i upphandlingen. För att möta behoven på den framtida arbetsmark- naden behövs en effektiv och flexibel form för hur arbetsmark- nadsutbildningar kan tillhandahållas. Utredningen ska därför lämna förslag om hur det kan säkerställas att arbetsmarknadsutbildningen är en flexibel insats som snabbt kan svara mot arbetsmarknadens behov och som förbättrar förutsättningarna för de arbetssökande att få arbete och för de arbetsgivare som behöver anställa inom ett bristyrkesområde att snabbt få tag på arbetskraft samt analysera och lämna förslag om i vilken form och av vilka aktörer som arbets- marknadsutbildningar är bäst lämpade att tillhandahållas fortsätt- ningsvis.
296
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
Utredningen har i arbetet med dessa delar av uppdraget varit i kontakt med många intressenter. Utöver regelbundna kontakter med sakansvariga på Arbetsförmedlingens huvudkontor har möten hållits med medlemsföretag inom Almega Utbildningsföretagen, en bransch- och arbetsgivarorganisation för företag som arbetar med vuxnas lärande och kompetensutveckling. Enligt Utbildningsföretagen ut- bildades 9 av 10 av deltagarna i arbetsmarknadsutbildning under 2017 hos något av organisationens medlemsföretag. Utbildningsföretagen har även inkommit med en skriftlig inlaga till utredningen. Dialog har hållits med Folkbildningsrådet som fördelar och följer upp stats- bidrag till svensk folkbildning. Återkommande möten har hållits med Vuxenutbildning i samverkan (ViS) som samlar kommunala och pri- vata utbildningssamordnare samt beställare av vuxenutbildning över hela landet. Utredningen har även haft dialog med SKL:s sakansva- riga experter och nätverk för kommunernas vuxenutbildningschefer. Inlagor om arbetsmarknadsparternas syn på arbetsmarknadsutbild- ningen och dess förhållande till det reguljära utbildningsväsendet har också inhämtats från representanter i utredningens referensgrupp. Slutligen har berörda departement och myndigheter lämnat syn- punkter genom utredningens expertgrupp och genom enskilda möten.
8.1.2Centrala begrepp
Utbildningsinsatser som handhas av Arbetsförmedlingen
Med utbildning som handhas av Arbetsförmedlingen avser utredning- en de utbildningsinsatser som Arbetsförmedlingen tillhandahåller, främst genom upphandling eller avtalssamverkan. Dessa utbildnings- insatser kan deltagare få tillgång till som en arbetsmarknadspolitisk insats genom anvisning från Arbetsförmedlingen. De har alltså inte ett offentligt ansöknings- och antagningsförfarande.
Utöver yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningar finns även för- beredande insatser som kan omfatta utbildningsinslag. Begreppet för- beredande utbildning (FUB) inom Arbetsförmedlingen är ett sam- lingsnamn som omfattar fem olika tjänster som riktar sig till arbets- sökande som behöver förbereda sig inför andra aktiviteter, såsom arbetsmarknadsutbildning eller reguljära studier. Arbetsförmedlingen hade under 2017 avtal som omfattade fem typer av förberedande utbildningar: Meritportfölj, Grundläggande moduler, Min väg till
297
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
arbete, Korta vägen och Starta eget-utbildning. Målgruppen varierar i hög utsträckning mellan de olika förberedande utbildningarna. Här finns såväl insatser som riktar sig till arbetssökande som står mycket långt ifrån arbetsmarknaden, som insatser som riktar sig till arbets- sökande som står relativt nära arbetsmarknaden.
Utbildningsinsatser på folkhögskola i form av studiemotiverande kurs och etableringskurs ingår också i utbildningsinsatser som till- handahålls genom anvisning från Arbetsförmedlingen. Dessutom kan yrkesutbildning inom bristyrken på folkhögskola erbjudas till del- tagare inom jobb- och utvecklingsgarantin och etableringsprogrammet.
Arbetsmarknadsutbildning
Arbetsmarknadsutbildning är en av de utbildningsinsatser som hand- has av Arbetsförmedlingen. Med arbetsmarknadsutbildning avser utredningen den utbildning som anskaffas av Arbetsförmedlingen och anordnas enligt förordningen (2000:634) om arbetsmarknads- politiska program. Enligt förordningens 11 § avser arbetsmarknads- utbildning yrkesinriktad utbildning som syftar till att underlätta för den enskilde att få eller behålla ett arbete och som motverkar att brist på arbetskraft uppstår på arbetsmarknaden. Det handlar i allmänhet om en kort yrkesinriktad utbildning om högst sex månader. I många fall är utbildningen dock längre.
Rekryteringsutbildning
Arbetsmarknadsutbildning kan anordnas i form av rekryterings- utbildning. Rekryteringsutbildning är en arbetsmarknadsutbildning där en eller flera arbetsgivare står som mottagare av de personer som går utbildningen. De berörda arbetsgivarna medverkar aktivt i plane- ringen eller genomförandet av utbildningen, exempelvis genom att vara med vid urval av deltagare eller genom att påverka innehållet i utbildningen. Utbildningsinnehållet plockas ur befintliga avtal för arbetsmarknadsutbildning.
298
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
Reguljär utbildning
Med reguljär utbildning avser utredningen de skolformer som be- skrivs i 1 kap. 1 § skollagen (2010:800). Utöver skolformerna inklu- deras även motsvarande utbildning på folkhögskola, utbildning på yrkeshögskola och utbildning på universitet och högskola. I alla ut- bildningsformer inkluderas enbart de utbildningar som har ett offent- ligt ansöknings- och antagningsförfarande och där ett erkänt betygs- eller meritsystem existerar. Uppdragsutbildning inkluderas därmed inte.3
Den reguljära utbildningens syfte är brett. Förutom att säkra kompetensförsörjningen syftar reguljär utbildning också till att stärka den studerandes personliga utveckling och aktiva deltagande i sam- hällslivet. Ett exempel är syftet för den kommunala vuxenutbild- ningen som det uttrycks i 20 kap. 2 § skollagen.
2 § Målet för den kommunala vuxenutbildningen är att vuxna ska stödjas och stimuleras i sitt lärande. De ska ges möjlighet att utveckla sina kunskaper och sin kompetens i syfte att stärka sin ställning i arbets- och samhällslivet samt att främja sin personliga utveckling.
Utgångspunkten för utbildningen ska vara den enskildes behov och förut- sättningar.
I förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning tydliggörs även att den utbildning som statsbidraget finansierar ska möta behov på arbetsmarknaden. Denna förordning reglerar dock bara en finansieringsform för kommunal vuxenutbild- ning. Bestämmelserna i skollagen gäller även kommunal vuxenutbild- ning som finansieras genom det särskilda statsbidraget för regional yrkesinriktad vuxenutbildning.
Utbildning inom ramen för yrkeshögskolan regleras av lagen (2009:128) om yrkeshögskolan med tillhörande förordning och utbildning vid universitet och högskolor regleras av högskolelagen (1992:1434) och lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa exa- mina med tillhörande förordningar. Enligt författningarna ska ut- bildning inom ramen för yrkeshögskolan svara mot arbetslivets be- hov, medan utbildningsutbudet vid universitet och högskolor enligt
3Uppdragsutbildning är utbildning som en huvudman, exempelvis en arbetsgivare, köper av en utbildningsanordnare.
299
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
lärosätenas regleringsbrev ska svara mot studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov.
Förordningen om statsbidrag till folkbildningen (2015:218) och de villkor och riktlinjer som Folkbildningsrådet beslutar om är de styrdokument som främst reglerar utbildning inom folkbildningen. Syftet med statens stöd till folkbildningen är enligt förordningen att stödja verksamhet som bidrar till att stärka och utveckla demokratin, bidra till att göra det möjligt för en ökad mångfald människor att påverka sin livssituation och skapa engagemang att delta i samhälls- utvecklingen, bidra till att utjämna utbildningsklyftor och höja bild- nings- och utbildningsnivån i samhället samt bidra till att bredda intresset för och öka delaktigheten i kulturlivet.
Varaktig ställning på arbetsmarknaden
Utredningen använder i detta kapitel begreppet varaktig ställning på arbetsmarknaden för att beskriva målet med utbildningsinsatser inom arbetsmarknadspolitiken. Med detta avses att individen med hjälp av stärkt kompetens i linje med arbetsmarknadens efterfrågan ska tillägna sig en ställning på arbetsmarknaden som innebär att individen inte återgår till arbetslöshet efter en kort period i arbete. I målet om en varaktig etablering på arbetsmarknaden ryms också ett kompetensförsörjningsperspektiv. De utbildningsinsatser som ger individer en mer säker position på arbetsmarknaden är sannolikt de utbildningar som tillgodoser kompetensbehov på arbetsmark- naden. Att i större utsträckning bidra till att personer studerar ut- bildningar som leder till en varaktig ställning på arbetsmarknaden är därmed även en viktig del av arbetet med att motverka rekryterings- svårigheter för landets arbetsgivare.
Med detta sagt kommer det alltid vara en politisk fråga hur långt statens ansvar för att rusta arbetssökande ska gå. Utredningens för- slag syftar sammantaget till att säkerställa att arbetsmarknadspoli- tiken har ändamålsenliga verktyg både för att bedöma individers avstånd till arbetsmarknaden, inklusive eventuella utbildningsbehov, och för att möta dessa. I hur stor utsträckning Arbetsförmedlingen kommer att använda sig av dessa verktyg är en fråga för politiska prioriteringar.
300
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
8.1.3Avgränsningar
I detta kapitel diskuteras huvudsakligen utbildningsbehov hos per- soner som befinner sig i eller riskerar arbetslöshet. Alla arbetslösa har dock inte utbildningsbehov. De flesta som söker arbete har befintliga kompetenser och kontakter som innebär att de kan hitta ett arbete utan utbildning. Även personer med kort formell utbild- ningsbakgrund kan finna lämpliga vägar in på arbetsmarknaden utan en utbildningsinsats. Utgångspunkten för detta kapitel är de fall då någon form av utbildningsinsats har bedömts vara ett lämpligt sätt att stärka individens position på arbetsmarknaden. Denna bedöm- ning kan variera, vilket beskrivs nedan i avsnitt 8.2.2.
Även yrkesverksamma kan ha behov av utbildning för att upp- datera sin kompetens i takt med arbetsmarknadens krav. Ett livslångt lärande med löpande kompetensutveckling kan förebygga arbets- löshet både genom att motverka uppsägning på grund av arbetsbrist och genom att underlätta en snabb omställning till ett nytt arbete om en uppsägning ändå blir aktuell. I kapitel 9 diskuteras politiken för en stärkt kompetensförsörjning i vidare bemärkelse. En samlad politik för stärkt kompetensförsörjning kan förebygga arbetslöshet samt skapa en ökad rörlighet på arbetsmarknaden genom att skapa jobbkedjor som frigör arbetstillfällen på lägre kvalifikationsnivåer. I detta kapitel ligger fokus i stället på utbildning som syftar till att minska arbetslösheten och öka sysselsättningen som en del av den aktiva arbetsmarknadspolitiken.
8.2Utbildningsbehov ur arbetsmarknadspolitiskt perspektiv
8.2.1Samhällsekonomiska mål
Utbildning är traditionellt en viktig del av den svenska arbetsmark- nadspolitiken. Olika former av arbetsmarknadspolitiska utbild- ningsinsatser för att individen ska kunna ställa om till arbete hos nya arbetsgivare och branscher har förekommit åtminstone sedan början av 1900-talet. Omställning genom utbildning är också en central komponent i den nordiska arbetsmarknadsmodellen som syftar till att trygga individers anställningsbarhet snarare än att säkra befintliga
301
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
anställningar. Målet är att främja strukturomvandling genom att prio- ritera ett väl utbyggt välfärdssystem med ett starkt omställningsstöd för individen snarare än att skydda utsatta branscher mot internationell konkurrens genom olika former av subventioner och stöd.
Till viss del är det en politisk fråga i vilken utsträckning arbets- marknadspolitiken ska prioritera att individen snabbt når självförsörj- ning respektive att individen får en varaktig etablering på arbetsmark- naden på sikt. Om snabb självförsörjning och arbetslivserfarenhet är det mål som prioriteras främst kan intensifierade förmedlingsinsatser och subventionerade anställningar vara de mest lämpliga arbets- marknadspolitiska åtgärderna. Om det främsta målet i stället är ett mer varaktigt fäste på arbetsmarknaden och att lösa arbetsgivares kompetensbehov kan olika former av utbildningsinsatser vara mer motiverade. Det kan även vara lämpligt med kombinationer av anställ- ningsstöd och utbildning, beroende på individuella behov och förut- sättningar. Lärlingsutbildning kan vara en lämplig utbildningsform för individer som föredrar ett arbetsplatsförlagt lärande.
Valet av insats påverkas också av konjunkturen. Utbildning kan i detta hänseende ha mer av en stabiliseringspolitisk funktion. Under en lågkonjunktur finns färre lediga arbetstillfällen att söka och kon- kurrensen om de befintliga jobben är högre. Dessa perioder kan det därför vara mer samhällsekonomiskt effektivt att investera i längre utbildningar som gör att de arbetssökande, när konjunkturen sedan åter vänder uppåt, är redo att möta en ökad efterfrågan på arbetskraft. Under en högkonjunktur finns det i stället många lediga arbeten att söka. I dessa tider är arbetsgivare ofta mer pragmatiska med sina kompetenskrav och det är i allmänhet lättare för en individ att hitta en anställning. En utbildningsinsats behöver därför inte vara nöd- vändig även om individen har en kort utbildningsbakgrund.
Inlåsningseffekten blir också sannolikt större under en högkon- junktur. En individ som deltar i en längre utbildning har sannolikt mindre anledning att söka ett jobb under utbildningstiden. Detta talar för att det är mindre samhällsekonomiskt effektivt att investera i längre utbildningar för arbetslösa under en högkonjunktur. Det kan i stället vara en lämplig tidpunkt för individen att skaffa sig arbets- livserfarenheter och referenser. Samtidigt innebär den höga arbets- kraftsefterfrågan under en högkonjunktur att de individer som trots
302
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
allt kvarstår i arbetslöshet sannolikt står längre från arbetsmark- naden än andra och därmed är i behov av mer omfattande insatser, såsom exempelvis utbildning.
Behovet av utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats beror även på arbetslöshetsgruppens sammansättning. I skrivande stund finns många individer med kort utbildning inskrivna hos arbetsför- medlingen. Inom etableringsprogrammet var andelen deltagare med högst förgymnasial utbildning särskilt hög. Även om slutbetyg eller examen från gymnasial utbildning inte alltid är ett krav för anställ- ning krävs det allt oftare. Risken för arbetslöshet är betydligt större bland personer med kort utbildning och de löper dessutom högre risk för mer ihållande arbetslöshet. Arbetslösa med högst förgym- nasial utbildning är överrepresenterade bland arbetssökande som varit kvarstående utan arbete i minst 12 månader.
En förklaring till att arbetslösheten kan vara hög samtidigt som arbetskraftsbristen är stor är att arbetssökande och vakanser ofta återfinns på delvis åtskilda arbetsmarknader. När avståndet mellan efterfrågan på arbetskraft och det tillgängliga arbetskraftsutbudet blir för stort segmenteras arbetsmarknaden. Utbildningsinsatser inom arbetsmarknadspolitiken är ett sätt att i större utsträckning få arbetsmarknaden att hålla ihop. Detta genom att få utbudssidan, den tillgängliga arbetskraften, att bättre motsvara efterfrågesidans behov.
Den så kallade jobbpolariseringen som beskrivs i kapitel 3 kan även den leda till ett behov av utökade utbildningssatsningar. När arbetstillfällen i mitten av lönefördelningen försvinner leder detta till en större konkurrens om arbetstillfällen med lägre kvalifikationskrav i lägre lönesegment. Utan fortbildningsinsatser för att dessa indi- vider i stället ska kunna konkurrera om arbeten med högre kvali- fikationskrav kommer detta innebära ett ökat tryck på enklare arbeten där personer som står längre från arbetsmarknaden riskerar att hamna ännu längre bak i kön. Det kan därmed finnas arbetsmarknads- politiska motiv att inte helt begränsa utbildningsinsatser till perso- ner med kort tidigare utbildning, även om huvudsakligt fokus för politiken är att stötta arbetssökande som står längre från arbets- marknaden.
Alla arbetslösa med kort utbildningsbakgrund har inte behov av utbildning. En del har yrkeserfarenheter, andra meriter och nätverk som gör att de har möjligheter att hitta en anställning med befintlig utbildning och kompetens. Alla arbetssökande med kort utbildning
303
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
har inte heller förutsättningar för att studera. Behovet av arbetstill- fällen för personer med kort utbildning blir därför fortsatt stort de kommande åren. För arbetslösa som inte har förutsättningar att ge- nomgå en längre utbildning kan t.ex. en subventionerad anställning vara en väg in på arbetsmarknaden. Likväl finns det en stor grupp arbetslösa som både kommer att behöva och vilja utveckla och syn- liggöra sin kompetens för att få en varaktig ställning på arbetsmark- naden. Det gäller då att ändamålsenliga utbildningsinsatser finns tillgängliga och används på rätt sätt.
8.2.2Individuella behov
Vilken arbetsmarknadspolitisk insats en arbetssökande främjas bäst av är en fråga som ska avgöras vid den så kallade arbetsmarknads- politiska bedömningen. Vid denna ska arbetsförmedlaren göra en bedömning av individens förutsättningar, situationen på arbetsmark- naden och vilka insatser som är mest verksamma för att motverka att individen hamnar i långvarig arbetslöshet.
Det kan finnas olika anledningar till att en individ bedöms behöva en utbildning för att komma in på, eller återvända till, arbetsmark- naden som anställd eller företagare. Det kan handla om att man inte fullföljt en gymnasieutbildning och därefter har svårt att hitta ett jobb. Den kan vara så att man nyligen kommit till Sverige från ett land med ett outvecklat eller raserat utbildningssystem eller med en utländsk utbildning som behöver valideras och kompletteras. Det kan också handla om att den utbildning man har sedan tidigare inte längre är relevant på grund av pågående strukturomvandling på arbets- marknaden som medför nya kompetenskrav. Det är en komplex upp- gift att bedöma en individs utbildningsbehov och många olika fak- torer påverkar bedömningens utfall. Utredningens förslag för att stärka Arbetsförmedlingens förmåga att göra denna bedömning finns att läsa i kapitel 7.
För att en utbildning ska vara lönsam ur ett arbetsmark- nadspolitiskt perspektiv måste dess avkastning i form av en förbätt- rad arbetsmarknadssituation vara större än dess kostnad mätt som förlorad tid. Utbildningar som ges av arbetsmarknadsskäl bör därför inte vara längre än nödvändigt. Figur 8.1 illustrerar olika typer av utbildningsbehov en individ kan ha ur ett arbetsmarknadspolitiskt
304
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
perspektiv. Behoven är kategoriserade utifrån individens ställning på arbetsmarknaden, där utbildningsbehov ”a” motsvarar behoven hos en person som står längre från arbetsmarknaden medan utbildnings- behov ”c” motsvarar behoven hos en individ som står relativt nära arbetsmarknaden.4 Resonemanget utvecklas nedan.
Figur 8.1 Utbildningsbehov ur ett arbetsmarknadspolitiskt perspektiv
Utbildningsbehov beroende på individens ställning på arbetsmarknaden
Källa: Utredningens bearbetning.
A. Behov av förberedande och studiemotiverande utbildning
En person som står längre från arbetsmarknaden kan behöva en kedja av insatser innan ett arbete kan bli aktuellt. En förberedande och/eller studiemotiverande utbildning kan behövas som förbered- else för ett annat arbetsmarknadspolitiskt program eller för fortsatta studier. I dessa fall krävs ofta en utbildning som i hög grad är indi- vidanpassad. Utöver rena utbildningsinslag kan den även omfatta vägledande och motiverande inslag. Praktik och studiebesök på arbets- platser kan också ingå.
Målet för denna typ av utbildningsinsats är generellt inte över- gång till arbete, även om detta också är möjligt. Syftet är i stället att individen efter avslutad insats ska ha tillägnat sig kunskaper och för- mågor som förbereder inför fortsatta insatser mot målet att hitta ett arbete. Dessa utbildningsbehov kan i dag exempelvis mötas av:
4Illustrationen beskriver bara utbildningsbehov hos personer som befinner sig i eller riskerar arbetslöshet. Även yrkesverksamma kan dock ha behov av utbildning för att uppdatera sin kompetens i takt med arbetsmarknadens krav. Se inledande avsnitt om avgränsningar för detta kapitel.
305
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatserSOU 2019:3
Arbetsförmedlingens tjänster | Reguljär utbildning |
Arbetsförmedlingens tjänst | Orienteringskurser, sfi eller kurser på |
| grundläggande nivå inom komvux |
Studiemotiverande kurs på folkhögskola | Grundskolenivå på folkhögskola, särskild |
| och allmän kurs |
Etableringskurs på folkhögskola | Sfi på folkhögskola |
B. Behov av längre, mer grundläggande utbildning
En person som inte har en arbetslivserfarenhet eller utbildningsnivå som motsvarar arbetsmarknadens efterfrågan kan behöva en längre, grundläggande utbildning. I dessa fall saknar individen ofta en tydlig gångbar yrkesinriktning och behöver därför en utbildning som lär ut ett yrke från grunden. Utbildningen behöver därför vara något längre än vad som beskrivs i utbildningsbehov ”c”. Dessa utbildningsbehov kan i dag exempelvis mötas av:
Arbetsförmedlingens tjänster | Reguljär utbildning |
Arbetsförmedlingens yrkesinriktade | Gymnasieskolan (för individer upp till |
arbetsmarknadsutbildningar | 20 år) |
Bristyrkesutbildning på folkhögskola efter | Komvux på grundläggande och gymnasial |
anvisning från Arbetsförmedlingen | nivå |
| Yrkeshögskoleutbildning som eventuellt |
| föregås av behörighetsgivande |
| förutbildning |
| Allmän kurs på folkhögskola som |
| motsvarar grundläggande och gymnasial |
| utbildning |
| Särskild kurs på folkhögskola |
C. Behov av kortare, kompletterande utbildning
En person som har tidigare arbetslivserfarenhet och/eller utbildning kan behöva en kortare, kompletterande utbildning för att möta arbets- marknadens behov. Det kan handla om att bygga på sina tidigare kompetenser med nyare, mer aktuella yrkeskunskaper, att justera sin yrkesinriktning för att kunna bredda sitt arbetssökande, eller att få bättre förutsättningar för eget företagande.
306
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
Inte bara arbetssökande med kort utbildning kan alltså ha behov av utbildning för en varaktig ställning på arbetsmarknaden. Ibland kan även personer med längre utbildningsbakgrund behöva en ut- bildningsinsats. Inte minst finns det många nyanlända som behöver kompletteringsutbildningar för att kunna nyttja de gymnasiala eller eftergymnasiala kompetenser som de har med sig sedan tidigare.
Det är även viktigt att konstatera att alla individer inte kan, eller inte vill, tillgodogöra sig en längre utbildning. Även om en individ har kort tidigare utbildning kan det vara mer samhällsekonomiskt effektivt att denne individ i stället snabbt kommer i arbete och utför enklare arbetsuppgifter i stället för att försöka uppnå fullständig gymnasieexamen eller en annan längre utbildning. Inte bara individer med erfarenhet eller utbildning kan alltså vara målgrupp för korta utbildningar. Dessa utbildningsbehov kan i dag exempelvis mötas av:
Arbetsförmedlingens tjänster | Reguljär utbildning |
Arbetsförmedlingens yrkesinriktade | Kurser inom komvux på gymnasial nivå |
arbetsmarknadsutbildning | exempelvis i kombination med validering |
Arbetsförmedlingens uppdragsutbildning | Yrkeshögskoleutbildning eller fristående |
på högskola, exempelvis inom ramen för de | kurser inom yrkeshögskolan |
så kallade snabbspåren |
|
| Fristående kurser på högskola |
för nyanlända akademiker |
|
Kompletterande högskoleutbildningar för |
|
utländska akademiker |
|
(uppdragsutbildningar) |
|
Arbetsförmedlingens Starta eget- |
|
utbildning |
|
8.2.3Arbetsförmedlingens verktyg för att möta de inskrivnas utbildningsbehov
På senare år har den politiska styrningen allt mer signalerat att arbets- marknadspolitiken har i uppgift att motivera och vägleda personer till studier. Detta har föranlett ett behov av en perspektivförflyttning inom Arbetsförmedlingen, från fokus på snabb matchning direkt till jobb till ett ökat fokus på matchning till jobb genom utbildning. Arbetsförmedlingen har i huvudsak tre sätt att bidra till att arbets- sökande tar del av utbildningsinsatser som stärker deras ställning på arbetsmarknaden:
307
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
1.genom motivering och vägledning till utbildningar i det reguljära utbildningssystemet,
2.genom anvisning till myndighetens upphandlade eller bidrags- finansierade utbildningstjänster inom ramen för ett arbetsmark- nadspolitiskt program, samt i vissa fall
3.genom anvisning till utbildningar i det reguljära utbildnings- systemet inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program.
Som stöd för kategori ett, att vägleda personer till utbildning i det reguljära utbildningssystemet, finns det så kallade studiestartsstödet (se kommande beskrivning).
Utöver insatser inom ramen för arbetsmarknadspolitiska pro- gram kan Arbetsförmedlingen även bevilja stöd enligt förordning (2013:1157) om stöd för yrkesintroduktionsanställningar till arbets- givare för att stimulera sådan anställning av vissa ungdomar, lång- tidsarbetslösa personer och nyanlända invandrare. Yrkesintroduk- tionsanställningar är anställningar som omfattas av ett centralt kol- lektivavtal om yrkesintroduktion, eller av ett hängavtal till ett sådant kollektivavtal, och som innehåller en andel utbildning eller handled- ning. Anställningarna riktar sig till personer som saknar relevant yrkeserfarenhet eller som är arbetslösa.
Utbildningsinsatser inom ramen för arbetsmarknadspolitiska pro- gram listas i tabell 8.1. Här listas både utbildningsinsatser som hand- has av Arbetsförmedlingen och reguljära studier som kan erbjudas inom ramen för arbetsmarknadspolitiska program. För reguljära stu- dier inom ramen för arbetsmarknadspolitiska program gäller att Arbetsförmedlingen anvisar en inskriven arbetssökande att söka till reguljära studier. Att den arbetssökande sökt och tackat ja till anvisad utbildning kontrolleras genom obligatoriska aktiviteter som skapas i Arbetsförmedlingens planeringsverktyg och förs över till den arbets- sökandes aktivitetsrapport. Där ska deltagaren sedan ange om del- tagaren sökt och tackat ja till anvisad utbildning. Vid dessa insatser gäller aktivitetskrav precis som vid andra arbetsmarknadspolitiska insatser inom ramen för arbetsmarknadspolitiska program. Dess- utom har Arbetsförmedlingen i uppdrag att utreda och fatta beslut om sanktioner om deltagaren inte lever upp till villkoren i regel- verket om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser. I jämförelse med arbetssökande som befinner sig i aktiviteter i
308
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
Arbetsförmedlingens egen regi eller hos kompletterande aktörer som enligt avtal rapporterar om avvikelser får Arbetsförmedlingen dock in mindre information om deltagarens aktiviteter när de stu- derar reguljär utbildning med aktivitetsstöd. De aktivitetsrapporter som deltagaren lämnar in utgör därför den viktigaste källan till kon- troll och uppföljning. Mer om Arbetsförmedlingens kontrollupp- drag finns att läsa i kapitel 6.
Tabell 8.1 Utbildningsinsatser inom ramen för arbetsmarknadspolitiska program
Sammanställning av insatser tillgängliga under 2018
Program/Insats inom |
| Reglering | Syfte | Målgrupp |
program |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Förberedande och |
| Förordning | Kortare insatser för att | Ingen utpekad |
orienterande utbildning |
| (2000:634) 30 § | förbereda | målgrupp. |
|
| p. 2 | arbetssökande för |
|
|
|
| kommande |
|
|
|
| arbetsmarknads- |
|
|
|
| politiska insatser, |
|
|
|
| studier eller arbete. |
|
Studiemotiverande kurs |
| Förordning | Insats för att motivera | Inskrivna som har fyllt |
på folkhögskola |
| (2000:634) 30 § | arbetssökande att | 16 år och som varken |
|
| p. 3 | fullfölja påbörjade | har en |
|
|
| studier på grund- | gymnasieexamen eller |
|
|
| läggande och/eller | grundläggande |
|
|
| gymnasial nivå. | behörighet till |
|
|
|
| högskoleutbildning. |
Etableringskurs på |
| Regleringsbrevet | Stärka arbets- | Deltagare i |
folkhögskola |
| för 2018 | sökandes möjligheter | etableringsprogrammet |
|
| anslag 1:3, p. 3f | att till vidare studier | eller inskrivna med |
|
|
| eller arbete. | pågående |
|
|
|
| etableringsplan. |
Arbetsmarknadsutbildning |
| Förordning | Underlätta för arbets- | Ingen utpekad |
|
| (2000:634) 11 § | sökande att få eller | målgrupp. |
|
|
| behålla ett arbete och |
|
|
|
| motverka att brist på |
|
|
|
| arbetskraft uppstår på |
|
|
|
| arbetsmarknaden. |
|
Snabbspår för nyanlända |
|
| Förordning |
| Studier på efter- |
(2000:634) 12 § gymnasial nivå, främst i kompletterande syfte.
Inskrivna med ingen eller liten erfarenhet av svensk arbetsmarknad.
309
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
Program/Insats inom |
| Reglering | Syfte | Målgrupp |
program |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Bristyrkesutbildning på |
| Förordning | Underlätta för arbets- | Deltagare i jobb- och |
folkhögskola |
| (2007:414), | sökande att få eller | utvecklingsgarantin |
|
| 11 §; | behålla ett arbete och | samt etablerings- |
|
| (2017:820) | motverka brist på | programmet. |
|
| 13 d § | arbetskraft inom ett |
|
|
|
| visst yrke på arbets- |
|
|
|
| marknaden. |
|
Svenska för invandrare |
|
| Förordning |
| Att den arbetssökande |
eller motsvarande på |
|
| (2000:634) 30 § |
| ska genomföra, och |
folkhögskola |
|
| p. 4 |
| fullfölja, sina |
|
|
|
|
| svenskastudier. |
Kortare reguljär utbildning |
| Förordning |
| Att möjliggöra för vissa | |
för långtidsarbetslös |
| (2000:634) |
| arbetssökande att | |
invandrare eller |
| 30 §, p. 5 |
| studera på grundskole- | |
arbetssökande med |
|
|
| eller gymnasienivå. | |
funktionsnedsättning |
|
|
|
| |
|
|
|
|
| |
Komvux eller motsvarande |
|
| Förordning |
| Att ge personer som varit |
på folkhögskola för |
|
| (2000:634) 30 § |
| utan arbete en längre tid |
deltagare inom jobb- och |
|
| p. 6 |
| med högst förgymnasial |
utvecklingsgarantin |
|
|
|
| utbildning, möjlighet att |
|
|
|
|
| studera reguljär |
|
|
|
|
| utbildning under i ett år. |
Eftergymnasiala studier |
| Förordning |
| Att ge personer som varit | |
med bibehållet aktivitets- |
| (2000:634) 30 § |
| utan arbete under längre | |
stöd för deltagare inom |
| p. 7 |
| tid möjlighet att studera | |
jobb- och utvecklings- |
|
|
| på eftergymnasial nivå i | |
garantin |
|
|
| längst ett år. | |
Deltidsanvisning inom |
|
| Förordning |
| Studier på deltid |
jobb- och utvecklings- |
|
| (2007:414) 4 § |
| parallellt med fortsatt |
garantin |
|
|
|
| deltagande i jobb- och |
|
|
|
|
| utvecklingsgarantin på |
|
|
|
|
| deltid i längst 6 måna- |
|
|
|
|
| der |
Inskrivna utanför etableringen som inte har fullföljt sfi.
För den som är lång- tidsinskriven invandrare eller har ett funktions- hinder som medför nedsatt arbetsförmåga.
Deltagare i jobb- och utvecklingsgarantin.
Inskrivna som deltagit i jobb- och utvecklings- garantin i mer än 450 dagar.
Deltagare i jobb- och utvecklingsgarantin.
Sfi och Komvux eller |
| Lag (2010:197) |
| Att genom tillgång till | |
motsvarande på folk- |
| 7§ |
| utbildning snabbare | |
högskola inom |
|
|
| etablera vissa nyanlända | |
etableringsplan |
|
|
| i samhälls- och arbets- | |
|
|
|
|
| livet. |
Svenska för invandrare |
|
| Förordning |
| Att den arbetssökande |
(sfi) inom etablerings- |
|
| (2017:820) 12 § |
| ska genomföra och |
programmet |
|
|
|
| fullfölja sina svenska- |
|
|
|
|
| studier. |
Inskrivna med etableringsplan.
Deltagare i etablerings- programmet som ej är färdiga med sfi.
310
SOU 2019:3En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser
Program/Insats inom |
| Reglering | Syfte | Målgrupp |
program |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Reguljär utbildning inom |
| Förordning | Att genom tillgång till | Deltagare i etablerings- |
etableringsprogrammet |
| (2017:820) 13 § | utbildning snabbare | programmet. |
|
|
| etablera vissa nyanlända |
|
|
|
| i samhälls- och |
|
|
|
| arbetslivet. |
|
*Utbildningskontrakt |
| Förordning | Att unga ska fullfölja sin |
|
| (2015:502) | gymnasieutbildning. |
|
| 11 14 § |
|
|
|
|
|
Inskrivna i åldern
2024 år som saknar gymnasieexamen eller ej är godkända i de gymnasie- gemensamma ämnena eller saknar grundlägg- ande behörighet till högre studier.
Kortare yrkesinriktad eller |
| Förordning | Underlätta för den |
teoretisk utbildning inom |
| (2007:813) | enskilde att få ett arbete |
jobbgarantin för unga |
| 6, 8 § | eller påbörja eller återgå |
|
|
| till utbildning. |
|
|
|
|
Inskrivna i åldern
1624 år som har varit arbetslösa och anmälda hos Arbetsförmedlingen i sammanlagt 90 kalender- dagar under en ramtid om fyra månader.
Källa: Utredningens bearbetning.
*Vid utbildningskontrakt uppbär deltagare inte finansiering genom arbetsmarknadspolitiken under utbildningen. Deltagare som studerar minst 50 procent kan ansöka om studiemedel från Centrala Studiemedelsnämnden, CSN.
Blå: Utbildningsinsats som handhas av Arbetsförmedlingen.
Grön: Reguljär utbildning.
Under senare år har ökat fokus lagts på reguljär utbildning som en viktig väg mot en varaktig ställning på arbetsmarknaden. I Arbets- förmedlingens regleringsbrev för 2017 fanns utbildning angivet i målen för verksamhetsåret. Inskrivna utan fullständig gymnasieutbildning, särskilt inskrivna i etableringsuppdraget, skulle i högre utsträckning påbörja reguljära studier. I regleringsbrevet för 2018 återkom samma mål som föregående år, med än mer angelägna formuleringar. An- delen inskrivna utan fullständig gymnasieutbildning som påbörjar reguljära studier skulle öka väsentligt. Dessutom skulle andelen som studerar inom etableringsuppdraget öka väsentligt, och andelen per- soner som lämnar etableringsuppdraget för arbete eller studier öka väsentligt jämfört med föregående år.
311
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
Den 1 januari 2018 infördes en utbildningsplikt i enlighet med
14 § förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa ny- anlända invandrare. Syftet med utbildningsplikten är att fler ny- anlända med kort utbildning ska påbörja studier. För att säkerställa implementeringen av utbildningsplikten ska Arbetsförmedlingen en- ligt regleringsbrevet för 2018 aktivt samverka med kommunerna och andra relevanta aktörer, bland annat genom att bidra till bättre lokala planeringsförutsättningar och genom att öka sin kunskap om det lokala och regionala utbudet av utbildning.
I myndighetens verksamhetsplan för 2017 lyftes utbildning som ett viktigt fokusområde. I januari samma år uppskattades att mellan 14 000–17 000 inskrivna öppet arbetslösa, deltagare i program med aktivitetsstöd samt deltidsarbetslösa och timanställda som hade högst förgymnasial utbildning skulle övergå till reguljära studier. I januari 2017 beslutade Arbetsförmedlingen en strategi för matchning till jobb genom utbildning. Strategin beskriver utbildningens funktion i Arbetsförmedlingens verksamhet och myndighetens roll i förhåll- ande till det reguljära utbildningsväsendet. Syftet med strategin var att skapa ett sammanhållet synsätt och arbetssätt för hur utbildning ska användas för att möta de ökade utbildningsbehoven hos de in- skrivna. Det övergripande vägvalet som beslutades med strategin var att Arbetsförmedlingen ska matcha till jobb genom utbildning. Detta vägval omfattade fyra delområden:
1.Arbetsförmedlingen ska samverka för att fler med kort utbild- ning ska påbörja reguljära studier.
2.Arbetsförmedlingen ska vägleda arbetssökande till arbete genom för individen rätt utbildningsinsats.
3.Arbetsförmedlingen ska använda den yrkesutbildning som bäst möter arbetsmarknadens behov.
4.Arbetsförmedlingen ska vara experter på utbildningens roll för arbetsmarknaden.
Tillsammans med strategin om matchning till jobb genom utbild- ning beslutades en införandeplan med 31 olika aktiviteter som skulle genomföras under 2017 och 2018. Aktiviteterna omfattade både kon- kreta insatser som nya systemstöd, handläggarstöd och metoder och mer långsiktiga insatser som kompetensutveckling för medarbetarna
312
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
och en kultur- och beteendeförändring kring hur de arbetssökande ska stödjas i sin process. Interna informationsaktiviteter genom- fördes under 2017 för att sprida strategin inom myndigheten. Bland annat hölls en mängd workshops som enligt Arbetsförmedlingen förutom anställda vid myndigheten även omfattade representanter från kommuner, regioner och folkbildningen.
Som framgår i tabell 8.1 finns är det möjligt att anvisa till reguljär utbildning inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program. Över- gång till studier kan alltså ske på andra sätt än genom att den arbets- sökande skrivs ut från Arbetsförmedlingen. Enligt Arbetsförmed- lingen räknas det som en övergång till studier när individen under månaden påbörjat studier enligt nedan:
–utbildningskontrakt,
–avaktualisering till annan utbildning än arbetsmarknadsutbildning,
–vuxenstudier inom etablering,
–kortare reguljär utbildning för långtidsarbetslös invandrare och sökande med funktionsnedsättning (30§ punkt 5),
–reguljär utbildning på grundläggande eller gymnasial nivå för JOB-deltagare (30 § punkt 6),
–utbildning på högskola, universitet, yrkeshögskola eller motsvar- ande på folkhögskola för deltagare som varit i JOB i minst 450 dagar (30 § punkt 7),
–deltidsstudier i kombination med JOB.
Arbetet enligt strategin för matchning till jobb genom utbildning utvärderades i januari 2018. Resultaten nådde inte helt upp till de satta målen, varken när det gällde avaktualisering till utbildning eller studier som insats inom ramen för Arbetsförmedlingens arbetsmark- nadspolitiska program. Av de inskrivna arbetssökande utan fullstän- dig gymnasieutbildning gick 0,7 procent (9 041 individer) över till reguljära studier under 2017. Av deltagarna inom jobb- och utveck- lingsgarantin, dvs. personer som varit arbetslösa en längre tid, gick 2,8 procent (4 200 individer) över till reguljära studier samma år. Andelen som övergår till studier är något högre bland kvinnor än bland män, som i större utsträckning övergår till arbete.
313
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
Nya verktyg för övergång till reguljär utbildning
Inom ramen för det nya Kunskapslyftet som inleddes 2015 har regeringen infört såväl motiverande som tvingande åtgärder för att förmå fler arbetslösa med kort utbildning att påbörja reguljära studier. Ett exempel på en åtgärd som syftar till att öka motivationen att påbörja studier är det så kallade studiestartsstödet som trädde i kraft den 2 juli 2017. En åtgärd av mer tvingande karaktär är den så kallade utbildningsplikten som infördes den 1 januari 2018.
Studiestartsstöd
Studiestartsstödet, som regleras genom lagen (2017:527) om studie- startsstöd med tillhörande förordning (2017:532), är tänkt som ett verktyg för både Arbetsförmedlingen och kommunerna i arbetet med att rekrytera personer till studier. Stödet som finns sedan den 2 juli 2017 är riktat till de personer som står allra längst bort från arbetsmarknaden och för vilka steget till studier kräver ett långvarigt motivationsarbete. För dessa personer kan de studieekonomiska förutsättningarna ha avgörande betydelse. Tanken är att studiestarts- stödet, genom att de ekonomiska riskerna minskar, ska kunna bidra till att dessa personer vågar ta steget att påbörja studier och att personer som annars inte skulle ha studerat ska påbörja utbildning.
Enligt lagen kan arbetssökande mellan 25 och 56 år som är in- skrivna på Arbetsförmedlingen och som har kort utbildning samt stort behov av utbildning på grundläggande eller gymnasial nivå för att kunna etablera sig på arbetsmarknaden få ersättning i form av studiestartsstöd.5 Stödet betalas ut under 50 veckor vid heltids- studier och 100 veckor vid studier på halvtid och kan kombineras med aktivitetsstöd från Arbetsförmedlingen. Tanken är att den stu- derande efter en inledande tid ska kunna gå vidare till det ordinarie studiemedelssystemet.
5För personer mellan 20 och 24 år finns enligt studiestödslagen (1999:1395) och därtill hör- ande förordning (2000:655) möjlighet att få studiemedel med en högre bidragsdel för studier på grundskole- eller gymnasienivå via komvux, gymnasieskola eller folkhögskola. Det gäller personer som är inskrivna antingen i jobbgarantin för unga eller jobb- och utvecklingsgarantin eller har ett utbildningskontrakt.
314
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
I lagen regleras att studiestartsstöd endast får lämnas till den som har kort utbildning och ett stort behov av utbildning på grundlägg- ande eller gymnasial nivå för att kunna etablera sig på arbetsmark- naden. Studiestartsstöd får endast lämnas för studier på grundlägg- ande eller gymnasial nivå inom komvux eller motsvarande utbildning på folkhögskola. Stödet kan exempelvis användas för att motivera nyanlända personer med kort tidigare utbildning till fortsatta studier efter avslutat etableringsprogram eller etableringsuppdrag.
Utredningen om en utvecklad studie- och yrkesvägledning (2017) har föreslagit att en bestämmelse införs om att en kommun som väljer att använda studiestartsstödet vid rekrytering till studier även ska ansvara för att det hålls uppföljningssamtal med den studerande. Uppföljningssamtalet ska syfta till att ge den studerande extra väg- ledning och utgöra ett stöd i hans eller hennes studier.
Införandet av studiestartsstödet har fått en trög start. Under det första kalenderhalvåret med det nya studiestartsstödet, andra halv- året 2017, var 271 av Sveriges 290 kommuner anslutna till studie- startsstödet. Totalt fördelades 470,4 miljoner kronor till de deltag- ande kommunerna. Av dessa användes 22,6 miljoner kronor, vilket motsvarar cirka 5 procent av de medel som fördelats (CSN 2018a). Totalt var det 1 282 personer som ansökte om studiestartsstöd under andra kalenderhalvåret 2017. Knappt en tredjedel av dessa fick avslag på sin ansökan. En mycket hög andel av avslagen orsakades av att den sökande inte uppfyllde det så kallade arbetslöshetsvillkoret, ett krav på inskrivning hos Arbetsförmedlingen under en samman- hängande tid om minst sex månader. I juli 2018 beslutade regeringen om en förenkling av arbetslöshetsvillkoret inom studiestartsstödet för att bättre kunna nå den målgrupp som stödet riktar sig till. Från och med den 1 mars 2019 ska det vara tillräckligt att den sökande har varit arbetslös eller deltagit i ett arbetsmarknadspolitiskt program under sammanlagt minst sex månader under en period på tolv måna- der före ansökningstillfället eller studiernas början.
Resultatet för övergång till reguljära studier som redovisas i före- gående avsnitt måste räknas som en svag utveckling i förhållande till att studiestartsstödet har varit ett tillgängligt verktyg i ett drygt år. Studie- startsstödet tycks ännu inte ha uppnått avsedd effekt. CSN menar dock i sin delrapportering av de första resultaten av införandet
315
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
(2018a) att det finns skäl att ännu vara försiktig i analysen av studie- startsstödet. Vid tidigare satsningar har det visat sig att det tar tid att komma igång med en fungerande organisation.
Utbildningsplikt
I samband med att regelverket för det nya etableringsprogrammet trädde i kraft den 1 januari 2018 infördes även en utbildningsplikt.6 Utbildningsplikten innebär att alla nyanlända som tar del av Arbets- förmedlingens etableringsinsatser, och som bedöms vara i behov av utbildning för att kunna komma i arbete, kan anvisas att söka och ta del av utbildning. Den som inte söker en anvisad utbildning, avvisar en utbildning eller som inte deltar i sådan utbildning kommer att kunna varnas eller stängas av från etableringsersättning. Syftet är att fler nyanlända med kort utbildning ska delta i utbildning. Med ut- bildning avses inom ramen för utbildningsplikten:
1.svenska för invandrare (sfi) eller motsvarande utbildning vid folk- högskola enligt 24 kap. skollagen (2010:800), samhällsorientering enligt lagen (2013:156) om samhällsorientering, samt
2.utbildning inom kommunal vuxenutbildning på grundläggande eller gymnasial nivå, särskild utbildning för vuxna eller motsvar- ande utbildning inom folkhögskolan.
Systemstöden för utbildningsplikten är ännu under utveckling, vilket gör att den tillgängliga verksamhetsstatistiken inte är heltäckande i dagsläget. Arbetsförmedlingen redovisade ändå viss statistik i en åter- rapportering till regeringen i maj 2018 (Arbetsförmedlingen 2018a). I slutet av april månad 2018 var 13 849 arbetssökande registrerade i etableringsprogrammets planeringsdel (den del av programmet som innehåller aktiviteter). Av dessa var 7 397 registrerade med en utbild- ningsnivå som understiger gymnasiekompetens, vilket innebär att en bedömning ska göras av om de omfattas av utbildningsplikt eller ej. Av dessa hade 3 335 personer fått bedömningen att de omfattas av utbildningsplikt och 142 sökande fått bedömningen att de var match- ningsbara och därför inte bedömdes omfattas av utbildningsplikten. För övriga 3 920 fall gick det inte att utläsa om den arbetssökande
614 § förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare.
316
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
bedömdes omfattas av utbildningsplikt eller ej. Detta berodde på oklarheter kopplat till metod- och systemanvändning gällande utbild- ningsplikten. Av de som bedömts omfattas av utbildningsplikt var det bara 48 arbetssökande som var registrerade med aktiviteten ”Re- guljär utbildning” i april 2018. Detta kan enligt Arbetsförmedlingen förklaras med att de arbetssökande som bedömts omfattas av utbild- ningsplikten under de första månaderna av 2018 i mycket få fall hunnit med att ansöka, blivit antagna till och därtill haft möjlighet att påbörja studier vid tidpunkten för återrapporteringen.
Stort utbud av utbildningsinsatser ställer krav på arbetsförmedlarens bedömning
Sammanfattningsvis finns alltså många olika insatser att välja mellan när Arbetsförmedlingen ska vägleda och anvisa till utbildning. Vissa av dessa insatser finns inom myndighetens egen verktygslåda och andra inom det reguljära utbildningssystemet. Arbetsförmedlingen har i februari 2018 i ett så kallat förtydligande beskrivit hur arbets- förmedlare bör resonera i den arbetsmarknadspolitiska bedöm- ningen kring vilken utbildning som är aktuell för individen (Arbets- förmedlingen 2018b). Här förtydligas att för arbetssökande som saknar en fullständig gymnasieutbildning kan utbildningens formali- tet och möjlighet att få betyg vara ett primärt behov att tillgodose vid val av insats. För att på längre sikt få en varaktig förankring på arbetsmarknaden är reguljära studier i dessa fall vara mer lämpliga. Men för arbetssökande som har gymnasieutbildning, och/eller yrkes- erfarenheter kan en smalare yrkesutbildning med syfte att på kort sikt nå arbete genom att uppdatera eller skaffa sig specifika yrkes- kompetenser som inte behöver följa en specifik nationell kursplan, vara en mer lämplig utbildningsform. Här utgör arbetsmarknads- utbildning, enligt Arbetsförmedlingens förtydligande, ett fullgott utbildningsalternativ.
Om både Arbetsförmedlingens upphandlade arbetsmarknadsut- bildningar och reguljär utbildning kan tillgodose behoven är Arbetsför- medlingens linje att upphandlad utbildning ska användas i första hand (Arbetsförmedlingen 2018b). Detta för att agera affärsmässigt gentemot leverantörerna. I myndighetens interna förtydligande ges följande svar på frågan ”Om båda utbildningsformerna bedöms aktuella
– hur gör vi då?”:
317
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
I de fall Arbetsförmedlingen bedömer att en upphandlad arbetsmark- nadsutbildning och en reguljär yrkesutbildning, trots ovanstående grund- läggande skillnader, möter den arbetssökandes behov på ett likvärdigt sätt ska Arbetsförmedlingen i första hand nyttja den upphandlade utbildningen. Det är ett led i att myndigheten agerar affärsmässigt mot leverantörerna för att ge dem goda förutsättningar att leverera ut- bildning av hög kvalitet.
Valet av insats måste således grunda sig såväl i individens förut- sättningar som i arbetsmarknadens krav. Ett stort ansvar vilar här på den enskilda arbetsförmedlaren som behöver ha rätt kunskaper och underlag för att kunna göra en välgrundad bedömning. Mer om förut- sättningar för denna bedömning finns att läsa i kapitel 7. Den omfattande regleringen av utbildningsinsatser inom ramen för arbets- marknadspolitiken gör det dock svårt för den enskilde arbetsförmed- laren att orientera sig i de olika utbildningsmöjligheter som kan er- bjudas.
Utöver den omfattande regleringen av hur utbildning kan erbju- das finns också en otydlighet kring hur de utbildningsinsatser som Arbetsförmedlingen handhar förhåller sig till utbildningen i det regul- jära utbildningssystemet. Detta beskrivs i avsnitt 8.4. Närmast följer en genomgång av de utbildningsinsatser som handhas av Arbetsför- medlingen.
8.3Arbetsförmedlingens utbildningsinsatser
I följande avsnitt ges en beskrivning av de utbildningsinsatser som handhas av Arbetsförmedlingen, med fokus på de yrkesinriktade utbildningsinsatserna. Utöver de yrkesinriktade arbetsmarknads- utbildningarna som beskrivs i detta avsnitt finns även förberedande insatser som kan omfatta utbildningsinslag.7
Utbildningsinsatser på folkhögskola i form av studiemotiverande kurs och etableringskurs ingår också i Arbetsförmedlingens utbud. Dessutom kan yrkesutbildning inom bristyrken på folkhögskola er- bjudas till deltagare inom jobb- och utvecklingsgarantin och etable- ringsprogrammet. Dessa insatser beskrivs sist i avsnittet.
7Se inledande begreppsdefinitioner i avsnitt 8.1.2.
318
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
8.3.1Arbetsmarknadsutbildning ska stärka arbetssökandes möjligheter
Syftet med Arbetsförmedlingens yrkesinriktade arbetsmarknads- utbildning är både att stärka den enskilde arbetssökandens möjlig- heter att få eller behålla ett arbete och att motverka att det uppstår arbetskraftsbrist på arbetsmarknaden.8 Insatsen ska bidra till enskilda individers möjligheter till försörjning och till en bättre samhällseko- nomi genom överföring av arbetssökande från områden med över- skott av arbetskraft till områden där det råder brist. Arbetsmark- nadsutbildning är tänkt att vara en kort yrkesinriktad utbildning för arbetslösa. Den ska vara ett komplement till reguljär utbildning och anordnas inom områden där arbetsgivare inte får sina behov av ut- bildad arbetskraft tillgodosedda på annat sätt. Syftet är att vara till- växtfrämjande och inflationsreglerande (UFA 2007). Men insatsen kan också sägas ha ett indirekt syfte att aktivera de arbetslösa eller att testa individens arbetsvilja (Liljeberg 2016).
En person kan anvisas till arbetsmarknadsutbildning om han eller hon är minst 25 år, är eller riskerar att bli arbetslös och söker arbete genom Arbetsförmedlingen. Undantag från åldersgränsen kan dock göras för unga med funktionsnedsättning, unga som deltar i etable- ringsprogrammet samt övriga ungdomar som har fyllt 18 år och som står långt från arbetsmarknaden. En anvisning till en arbetsmark- nadsutbildning ska i första hand avse verksamhet på heltid. Under utbildningstiden kan deltagaren få ekonomisk ersättning i form av aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning.
Arbetsmarknadsutbildning kan genomföras i form av så kallad rekryteringsutbildning. En rekryteringsutbildning är ett utbildnings- tillfälle inom en arbetsmarknadsutbildning där en eller flera arbets- givare står som mottagare av de personer som går utbildningen. De berörda arbetsgivarna medverkar aktivt i planeringen eller genom- förandet av utbildningen, exempelvis genom att vara med vid urval av deltagare eller genom att påverka innehållet i utbildningen. Inne- hållet plockas ur befintliga avtal för arbetsmarknadsutbildning.
811 § förordningen om arbetsmarknadspolitiska program.
319
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatserSOU 2019:3
Tabell 8.2 | Antal deltagare i arbetsmarknadsutbildning varav andelen | |||||
| kvinnor och män (procent) |
|
|
| ||
| 2015 2017 |
|
|
|
| |
|
|
|
|
|
|
|
|
| Antal deltagare |
|
| Varav kvinnor/män |
|
|
|
|
|
|
|
|
År | 2015 | 2016 | 2017 | 2015 | 2016 | 2017 |
|
|
|
|
|
|
|
Deltagare | 36 674 | 34 905 | 26 134 | 34/66 | 32/68 | 28/72 |
|
|
|
|
|
|
|
Källa: Arbetsförmedlingens årsredovisning 2017.
Antalet unika deltagare i arbetsmarknadsutbildning har minskat med 8 600 individer under 2017. Under 2018 har antalet deltagare minskat ytterligare men fullständiga siffror finns ännu ej tillgängliga. Köns- fördelningen bland deltagare inom arbetsmarknadsutbildningen har tidigare varit ojämn och utvecklingen visar att andelen kvinnor har sjunkit ytterligare. 2017 var endast 28 procent av deltagarna i den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningen kvinnor.
Målgruppen för arbetsmarknadsutbildning har skiftat
Deltagande i arbetsmarknadsutbildning kan, precis som vid andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder, ge så kallade inlåsningseffekter. Om en deltagare söker färre jobb under utbildningen, till exempel för att kursen tar tid i kombination med att det direkta behovet av ett jobb minskar, kan deltagaren sägas vara inlåst i arbetslöshet under programtiden. Hur stor inlåsningseffekten blir beror på utbildning- ens längd, hur deltagarnas sökaktivitet påverkas och på vilka möj- ligheter deltagarna skulle ha haft att få arbete om de inte hade del- tagit i utbildningen. I regel kan inlåsningen förväntas bli större ju bättre förutsättningar deltagarna har att få jobb när utbildningen påbörjas. Risken för inlåsningseffekter måste vägas mot målet att lösa arbetsmarknadens kompetensförsörjningsbehov. Det har genom åren varierat vilket av målen som givits högst prioritet i styrningen av arbetsmarknadsutbildningen.
Den dåvarande alliansregeringens omläggning av arbetsmark- nadspolitiken innebar ett tydligare fokus på individer långt från arbetsmarknaden. Denna ändrade politiska styrning slog igenom gradvis från år 2007 och är en förklaring till att fler långtidsarbetslösa
320
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
och arbetssökande tillhörande grupper med högre risk att bli lång- tidsarbetslösa deltog i arbetsmarknadsutbildning från år 2007. Färre av deltagarna var sysselsatta året före programstart, och inkomsterna från arbete var lägre för deltagare under perioden 2007–2013 jämfört med tidigare år (Liljeberg 2016). Fler hade också försörjningsstöd och färre hade under året före programstart varit inskrivna vid Ar- betsförmedlingen i ett tillfälligt arbete. Andelen med funktions- nedsättning ökade, liksom andelen utrikes födda, medan utbild- ningsnivån sjönk.9
Vid regeringsskiftet 2014 gjordes förändringar i styrningen som innebar att arbetsmarknadsutbildning inte längre var reserverad för personer som stod långt från arbetsmarknaden. Arbetsförmedlingen fortsatte trots detta att till största del använda arbetsmarknads- utbildningen för denna målgrupp. En del av förklaringen till detta ligger sannolikt i det faktum att Arbetsförmedlingen i enlighet med myndighetsinstruktionen prioriterar personer som står långt från arbetsmarknaden vid anvisning till en insats.10 De allra senaste åren har Arbetsförmedlingen dock inriktat arbetsmarknadsutbildningen mer mot personer som bedöms ha möjlighet att tillgodogöra sig en utbildningsinsats, samt i större utsträckning utformat utbildning- arna mer utifrån arbetsgivares konkreta rekryteringsbehov. Det framförs ofta som en bidragande orsak till att andelen som går vidare till arbete efter avslutad insats har ökat något. Det förekommer dock olika förklaringar till varför effekterna av arbetsmarknadsutbildning har varierat.
Effekterna av arbetsmarknadsutbildning har varierat
Arbetsmarknadsutbildningen är inte en skolform som t.ex. den kom- munala vuxenutbildningen. Utbildningen är en arbetsmarknadspoli- tisk åtgärd med två huvudsakliga syften – att rusta en arbetssökande för ett arbete och att motverka bristsituationer på arbetsmarknaden. Arbetsmarknadsutbildningens möjlighet att uppfylla dessa mål påverkas av en mängd olika faktorer. Konjunktursvängningar har stor påverkan på insatsens resultat genom förändringar i såväl antalet och sammansättningen av deltagare som i efterfrågan på arbetskraft.
9I viss mån avspeglar förändringen av deltagargruppens sammansättning över tid även en all- män förändring av sammansättningen av samtliga inskrivna vid Arbetsförmedlingen.
102 § förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen.
321
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
Arbetsförmedlingens förmåga att identifiera arbetsmarknadens behov och upphandlingarnas träffsäkerhet har även stor betydelse för resul- tatet. Flexibilitet i avtalen som ger möjligheter att utforma det konkreta innehållet efter lokala och individuella behov och utbild- ningsanordnarnas förmåga att anpassa innehållet efter en arbetsgiv- ares konkreta rekryteringsbehov spelar in. Även utbildningsanord- narens respektive arbetsförmedlarens ansträngningar för att matcha deltagaren till jobb efter avslutad utbildning har betydelse. Slutligen är deltagarnas möjligheter och motivation att tillgodogöra sig ut- bildningen en viktig förutsättning för insatsens resultat.
Effekterna av arbetsmarknadsutbildning under de senaste decen- nierna är relativt väl studerade.11 Under 1980-talets första hälft tycks deltagande i arbetsmarknadsutbildningen överlag ha varit gynnsamt och bidragit till ökad sysselsättning och högre arbetsinkomster för de som deltog. Utvärderingar av den arbetsmarknadsutbildning som bedrevs på 1990-talet visar däremot på obetydliga eller till och med negativa effekter av att delta. En möjlig förklaring till de negativa resultaten under 1990-talet är den ekonomiska krisen vilken med- förde en stor ökning av antalet deltagare i kombination med färre möjliga arbetstillfällen efter avslutad utbildning.
Från 1999 fram till 2008 hade Arbetsförmedlingen som målsätt- ning att 70 procent av deltagarna i arbetsmarknadsutbildning skulle få jobb efter avslutat deltagande. Målet var inskrivet i Arbetsförmed- lingens regleringsbrev till och med 2003. Regeringen övergav den konkreta målstyrningen av arbetsmarknadsutbildning i reglerings- brevet 2004, men dåvarande Arbetsmarknadsstyrelsen fortsatte att använda 70-procentsmålet som internt verksamhetsmål fram till 2008 då den nya myndigheten Arbetsförmedlingen skapades. Anledningen till att överge 70-procentsmålet var att tillämpningen av målet medförde vissa negativa effekter bl.a. i form av selektiv rekrytering av deltagare som hade goda förutsättningar på arbetsmarknaden även utan en arbetsmarknadsutbildning. Arbetsförmedlarna försökte i högre grad hitta arbetssökande som förväntades kunna dra nytta av utbildningen och hade större chans att bli anställda efter genomförd utbildning.
Under flera år därefter var arbetsmarknadsutbildningar reserverade för personer som stod långt från arbetsmarknaden. Detta anges ofta som bidragande orsak till att resultatet i arbetsmarknadsutbildning
11En genomgång finns t.ex. i Liljeberg 2006.
322
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
sjönk drastiskt från det tidigare 70-procentsmålet. Andelen i arbete 90 dagar efter avslutad utbildning sjönk kraftigt mellan år 2007 och 2009. Det är dock svårt att fastställa de exakta orsakerna eftersom det inte är möjligt att helt separera olika bidragande faktorer från varandra. Det finns studier som pekar mot att deltagarsammansätt- ningen inte har haft en avgörande betydelse.
I en studie över effekterna för olika deltagargrupper konstateras att resultaten för arbetsmarknadsutbildningarna sjönk från och med år 2008 för alla deltagare i alla kursinriktningar (Liljeberg 2016). Detta gällde också om deltagarnas observerbara egenskaper hölls oförändrade i skattningarna. Även om skattningar för åren från och med 2008 gjordes för ett urval av deltagare som i genomsnitt hade samma egenskaper som under åren runt 2006, när effekterna var som störst, kunde man se ett sjunkande resultat. Även när utrikes födda deltagare med kort vistelsetid i Sverige uteslöts ur analysen syntes samma mönster med sjunkande effekter från 2008 och framåt. Detta tyder alltså på att det inte är den ökade andelen utrikes födda med kort vistelsetid i Sverige som drivit det generella resultatet.
Endast förändringarna i individsammansättningen är alltså inte en tillräcklig förklaring till de lägre resultaten. Det kan konstateras att minskningen av andelen i arbete sammanföll med borttagandet av 70-procentsmålet, en förändring i anvisad målgrupp, att upphand- lingen av arbetsmarknadsutbildningar centraliserades i den nya myndigheten, men även med ett kraftigt försämrat konjunkturläge.
De senaste åren har andelen deltagare i arbetsmarknadsutbildning som är i arbete 90 dagar efter avslutad utbildning legat runt 30 pro- cent. Utvecklingen har varit svagt positiv under senare år, vilket enligt Arbetsförmedlingen delvis kan förklaras av att utbildningarna sedan 2015 i större grad åter riktas till de arbetssökande som har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Arbetsförmedlingen hade som mål för verksamhetsåret 2017 att andelen övergångar till arbete efter avslutad arbetsmarknadsutbildning väsentligt skulle öka för både kvinnor och män. Vid årets utgång kunde det konstateras att övergången till arbete visserligen ökat, men fortfarande ligger under 40 procent.
323
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatserSOU 2019:3
Tabell 8.3 Andel (i procent) individer till arbete 90 dagar efter avslutad arbetsmarknadsutbildning
16 64 år
| 2014 | 2015 | 2016 | 2017 |
Kvinnor | 24 | 25 | 28 | 32 |
Män | 29 | 33 | 37 | 38 |
Totalt | 27 | 30 | 34 | 36 |
Källa: Arbetsförmedlingens årsredovisningar 2016 och 2017.
Tabellen ovan döljer att det finns betydande resultatskillnader mellan olika utbildningsinriktningar. En förklaring till dessa skillnader kan vara att utbildningar utformas olika nära branscher och enskilda arbets- givare inom olika utbildningsinriktningar.
En förekommande invändning mot statistiken ovan är att andel individer i arbete 90 dagar efter avslutad utbildning inte ensam ger en rättvisande bild av huruvida arbetsmarknadsutbildning är en fram- gångsrik insats eller inte. En mer relevant mätmetod skulle kunna vara att ett arbete räknas som ett positivt utfall oavsett om det in- träffar direkt, en månad eller flera månader efter utbildningens slut och framför allt om arbetet är varaktigt. I en rapport från IFAU (Vikström och van den Berg 2017) undersöks arbetsmarknads- utbildningens långsiktiga effekter på den årliga arbetsinkomsten. Huvudresultatet från rapporten är att arbetsmarknadsutbildning leder till högre arbetsinkomst och den förhöjda arbetsinkomsten kvarstår under en lång tid, åtminstone i tio år efter utbildningen.
8.3.2Arbetsmarknadsutbildning ska motverka bristsituationer
Som beskrivits ovan är ett av arbetsmarknadsutbildningens syften att bidra till att motverka bristsituationer på arbetsmarknaden. Utbudet av arbetsmarknadsutbildningar ska därför vara anpassat efter arbetsmarknadens efterfrågan. Inventering av arbetsmarknadens behov och vilka utbildningar som bör anordnas för att möta denna sker inom Arbetsförmedlingen genom den så kallade behovsfångsten, där behov som identifierats hos arbetsgivare och branscher lyfts från marknadsområdena till nationell nivå och ligger till grund för upp- handling av utbildning.
324
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
Tidigare gjordes behovsfångsten i huvudsak av branschstrategerna på huvudkontoret som sedan stämde av med branschrepresentanter i de nationella branschråd som då fanns vid huvudkontoret. Pro- cessen för behovsinventering har nu reviderats, mycket till följd av den granskningar som gjorts av Riksrevisionen av kopplingen mellan arbetsmarknadsutbildningen och det regionala arbetsmarknadsbehovet (se kommande avsnitt). En ny process för behov och beställning av upphandlade arbetsförmedlingstjänster togs fram under 2016. Målet var att i mycket större utsträckning involvera de tio marknads- områdena i behovsfångsten och ge dem förutsättningar att ta ett större ansvar för att identifiera de faktiska behoven hos arbetsgivare och arbetssökande.
Förändringen innebar konkret att ansvaret för behovsfångsten flyttats ut i marknadsområdena. Detta innebär att marknadsområd- ena behöver utveckla metoder för detta. Behovsanalysen behöver, enligt sakansvarig på huvudkontoret, ske med utgångspunkt i prognoser, arbetsgivarkontakter och i nära samarbete med branscher och arbetsmarknadens parter.12 Från huvudkontoret finns inga instruk- tioner för hur behovsinventeringen ska göras, men i inrapporteringen av behovsbedömningen ska marknadsområdena följa en framtagen checklista. En samordnande roll har de så kallade behovssamord- narna som samordnar arbetet när tjänsteavtal gällande arbetsmark- nadsutbildningar löper ut och behöver förlängas eller handlas upp på nytt.
En behovsanalys påbörjas runt 6 månader innan ett avtal löper ut och hela behovs- och beställningsprocessen tar runt 6–12 månader. Det är inte säkert att ett en ny utbildning upphandlas. Utbild- ningsutbudet inom arbetsmarknadsutbildningen varierar alltså över tid utifrån hur Arbetsförmedlingen bedömer efterfrågan på arbets- marknaden för tillfället. Nedan redovisas antalet deltagare fördelade på utbildningskategorier. Dessa utbildningskategorier utgjorde till- sammans utbudet av arbetsmarknadsutbildningar som fanns tillgäng- liga för anvisning under 2017.
12Mer om Arbetsförmedlingens branschsamverkan finns i kapitel 9 om en samlad kompetens- försörjningspolitik.
325
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
Tabell 8.4 Antal deltagare i arbetsmarknadsutbildningar fördelade på utbildningskategorier
Nya deltagarperioder under 2017
*Utbildningskategori | Antal deltagare | Andel av total (procent) |
Industriell tillverkning, hantverk, |
|
|
installation, teknik och IT | 10 101 | 48 |
Service, restaurang, lokalvård, |
|
|
administration och säkerhet | 3 148 | 15 |
Bygg och anläggning | 2 572 | 12 |
Transport och Logistik | 2 571 | 12 |
Vård, omsorg, socialt och pedagogiskt |
|
|
arbete | 957 | 5 |
Naturbruk | 1 003 | 5 |
Kultur, media, design | 888 | 4 |
Källa: Arbetsförmedlingens datalager.
*I dessa kategorier inkluderas både yrkesinriktad utbildning och uppdragsutbildning på eftergymnasial nivå som utförs av ett universitet eller en högskola, oftast inom ramen för snabbspår för nyanlända.
Arbetsmarknadsutbildningar bidrar i olika utsträckning till att motverka arbetskraftsbrist
Arbetsmarknadsutbildningar är inte tänkt att stå för hela kompe- tensförsörjningsbehovet i en bransch. Den är främst menad som ett matchningsverktyg för att motverka kortsiktig arbetskraftsbrist. Trots detta finns branscher som till stor del förlitar sig på arbets- marknadsutbildningen för sin kompetensförsörjning. Det gäller t.ex. i transportnäringen där arbetsmarknadsutbildningen står för en betydande del av utbildningen av nya medarbetare. Under 2015, 2016 och 2017 har det förekommit glapp mellan avtal inom vissa ut- bildningsområden, ofta på grund av att upphandlingar har över- klagats. Avsaknaden av avtal för utbildningar riktade till yrken med betydande rekryteringsproblem bedöms ha påverkat lokala delarbets- marknader negativt, t.ex. inom området yrkesförare för buss och lastbil. Det är en volymmässigt stor inriktning inom arbetsmark- nadsutbildningen där arbetskraftsbristen är mycket stor och fördröj- ningen av nytt avtal inom området har påverkat branschens kompe- tensförsörjning och arbetsmarknadsutbildningens övergripande resul- tat negativt.
326
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
Det finns andra branscher där arbetsmarknadsutbildningen inte bidrar till kompetensförsörjningen i särskilt stor utsträckning. Ar- betsförmedlingen upphandlar inte längre arbetsmarknadsutbildning till undersköterska, trots att det råder stor arbetskraftsbrist inom yrket. För utbildningen till undersköterska upphörde avtalet den sista mars 2017 i stora delar av landet, och inget nytt avtal tecknades. Detta beror på att branschens uppsatta kvalifikationskrav inneburit att utbildningen i första hand bör ske inom det reguljära utbild- ningsväsendet. Representanter för branschen har hävdat att arbets- marknadsutbildningarna inte lever upp till de kompetenskrav som arbetsgivarna ställer. En dialog inleddes därefter om upphandling av vårdbiträdesutbildning eller motsvarande, ett yrke med lägre kompe- tenskrav än undersköterska. Parterna på arbetsmarknaden har öppnat upp för möjligheten att utbilda sjukvårdsbiträden genom arbetsmark- nadsutbildning inom vissa regioner. Denna upphandling annonserades våren 2018 men har ännu inte startat på grund av att avtalstilldel- ningen har överklagats. Arbetsförmedlingen bidrar i stället till kom- petensförsörjningen inom vård- och omsorgsyrken genom att vägleda arbetssökande till yrkesinriktad utbildning inom kommunal vuxen- utbildning.
Arbetsförmedlingen har inte utvärderat arbetsmarknadsutbild- ningen ur ett regionalt perspektiv, men Riksrevisionen har genom- fört två granskningar (2015; 2017) av arbetsmarknadsutbildningens regionala effekter. Den huvudsakliga frågeställningen för gransk- ningen 2015 var om regeringen gett Arbetsförmedlingen förutsätt- ningar för att kunna anpassa arbetsmarknadsutbildningen efter den regionala och lokala efterfrågan samt huruvida Arbetsförmedlingen använt sig av dessa möjligheter. Granskningen visade att det finns regionala skillnader i hur väl arbetsmarknadsutbildningarna matchar den lokala arbetsmarknadens efterfrågan.
I en uppföljande granskning 2017 undersökte Riksrevisionen hur väl Arbetsförmedlingen lyckats med att skapa likvärdiga effekter i form av förbättrade chanser att få ett arbete i olika regioner. Syftet med granskningen var att studera om arbetsmarknadsutbildningar ger likvärdiga effekter i hela landet, det vill säga om arbetsmark- nadsutbildningen fungerar lika bra i olika regioner. Granskningen bygger på data från perioden 2006–2011 vilket har möjliggjort analys av den regionala anpassningen både före och efter Arbetsförmed-
327
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
lingens bildande 2008. Som regional indelning använde Riksrevi- sionen Arbetsförmedlingens marknadsområden. Resultaten visade att Norra Mälardalens marknadsområde har levererat de högsta effekterna av arbetsmarknadsutbildning under hela den studerade tidsperioden. För resterande marknadsområden var dock skillnad- erna i effektstorlek mellan marknadsområden relativt liten. Enligt granskningen tycks variationen inte ha ökat nämnvärt efter att upp- handlingen centraliserats. Det tyder på att Arbetsförmedlingen, även då upphandlingen sker centralt, lyckats anpassa verksamheten så att skillnaderna mellan de olika marknadsområdena inte har ökat.
8.3.3Arbetsmarknadsutbildningar ska upphandlas av externa leverantörer
Arbetsförmedlingen upphandlar alla arbetsmarknadsutbildningar av externa leverantörer. Fram till 2007 ansvarade länsarbetsnämnderna för upphandling av arbetsmarknadsutbildningar. I samband med att Arbetsförmedlingen blev en myndighet 2008 centraliserades upp- handlingen. Arbetsmarknadsutbildning reglerades från 2007 i förord- ningen om arbetsmarknadspolitiska program enligt nedan, där det av 12 § framgår att arbetsmarknadsutbildningen skulle vara upphandlad.
11 § Med arbetsmarknadsutbildning avses yrkesinriktad utbildning som syftar till att underlätta för den enskilde att få eller behålla ett arbete och som motverkar att brist på arbetskraft uppstår på arbetsmarknaden.
12 § Arbetsförmedlingen eller andra aktörer upphandlar arbetsmark- nadsutbildningen.
Utredningen om en flexiblare arbetsmarknadsutbildning (UFA 2007) framhöll att upphandlingen skulle ge en fördel gentemot användning av det reguljära utbildningsväsendet genom att upphandlingarna inte är låst av fasta tillgångar som lokaler, lärare, utrustning och läro- medel. Insatserna skulle genom upphandling kunna skräddarsys efter de behov som individerna har och anpassas till de kompetens- krav som gäller inom respektive bransch. Det skulle också göra det möjligt att på relativt kort sikt byta leverantör och göra förändringar i utbildningsutbudet utan att behöva betala för outnyttjade resurser.
328
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
2015 förändrades regleringen av arbetsmarknadsutbildningen i samband med införandet av de så kallade snabbspåren för nyanlända. Sedan dess definieras arbetsmarknadsutbildning i 11 och 12 § för- ordningen om arbetsmarknadspolitiska program enligt nedan:
11 § Med arbetsmarknadsutbildning avses yrkesinriktad utbildning som syftar till att underlätta för den enskilde att få eller behålla ett arbete och som motverkar att brist på arbetskraft uppstår på arbetsmarknaden.
12 § Uppdragsutbildning på eftergymnasial nivå får utnyttjas som arbets- marknadsutbildning för personer utan erfarenhet av svenskt arbetsliv eller med begränsad sådan erfarenhet om utbildningen motsvarar längst 6 månaders heltidsstudier. Förordning (2015:947).
12 § formulerades således om så att kravet att all arbetsmarknads- utbildning ska upphandlas togs bort. I stället infördes möjligheten att som arbetsmarknadsutbildning även använda uppdragsutbildning på eftergymnasial nivå. Utbildningen får ges i maximalt sex månader för personer med ingen eller begränsad erfarenhet av svensk arbets- marknad. Denna möjlighet används främst inom snabbspåren för ny- anlända eller för arbetslösa med motsvarande behov. Uppdrags- utbildningen utförs av ett universitet eller en högskola och finan- sieras av Arbetsförmedlingen.
Med nuvarande reglering finns därmed ingen explicit styrning kring hur arbetsmarknadsutbildning ska utformas eller anskaffas, mer än att den ska vara yrkesinriktad. Det är i princip möjligt att resonera så att reguljär utbildning skulle kunna användas som arbets- marknadsutbildning, givet att den är yrkesinriktad, underlättar för den enskilde att få eller behålla ett arbete och motverkar bristsitua- tioner på arbetsmarknaden. Arbetsförmedlingen har dock gjort be- dömningen att förordningsförändringen 2015 inte ska tolkas som ett frånsteg från den tidigare styrningen att arbetsmarknadsutbildning ska vara en upphandlad tjänst.13 Det explicita kravet på upphandling har försvunnit, men det har inte följts av en förändrad styrning från regeringen. Även om det nu inte längre finns några formella hinder för att anvisa en individ att söka och studera reguljär yrkesinriktad utbildning och kalla detta för arbetsmarknadsutbildning så görs detta alltså inte.
13Enligt skriftligt svar till utredningen 2018-11-28.
329
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
Den svenska arbetsmarknadsutbildningen skiljer sig i detta av- seende från den i andra nordiska länder. I exempelvis Norge och Finland finns större möjligheter till utbildning inom ramen för en arbetsmarknadsåtgärd även inom det reguljära utbildningssystemet. I Danmark och på Island genomförs arbetsmarknadsutbildning helt genom det reguljära utbildningssystemet (Kullander och Wadensjö 2015). Fram till 2006 fanns även i Sverige en möjlighet att studera reguljär utbildning efter anvisning från Arbetsförmedlingen. Till och med den 31 december 2006 kunde arbetssökande delta i reguljära utbildningar i komvux eller på högskola under högst 40 veckor, förut- satt att det fanns särskilda skäl och att utbildningarna inte ingått som en del i längre utbildningar. Arbetsförmedlingen finansierade i dessa fall endast individens aktivitetsstöd.
Ett begränsat antal leverantörer står för större delen av leveransen av arbetsmarknadsutbildningar. Störst andel står statligt ägda Lernia AB för. Företaget har sin bakgrund i det statliga AMU-gruppen som anordnade arbetsmarknadsutbildning åt dåvarande Arbetsmark- nadsverket och andra uppdragsgivare som t.ex. företag och kommu- ner. Lernia är i dag även en stor leverantör av bl.a. kommunal vuxen- utbildning Många av Arbetsförmedlingens nuvarande leverantörer av arbetsmarknadsutbildning är också leverantörer av kommunal vuxen- utbildning inklusive sfi och yrkeshögskoleutbildning.
Arbetsmarknadsutbildningen är en relativt dyr insats. Under år 2017 upphandlades yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning för sammanlagt 1 415 miljoner kronor. Under 2018 har volymerna i arbets- marknadsutbildningen minskat betydligt, men siffror för hela året finns ännu inte tillgängliga.
Tabell 8.5 | Antal upphandlade leverantörer samt leverantörskostnader |
| |||||
| 2015 2017 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| ||||
|
| Antal upphandlade leverantörer | Leverantörskostnader | ||||
|
|
|
|
| (miljoner kronor) | ||
År |
| 2015 | 2016 | 2017 | 2015 | 2016 | 2017 |
|
|
|
|
|
|
| |
Arbetsmarknadsutbildning | 128 | 115 | 119 | 1 781 | 1 672 | 1 415 | |
|
|
|
|
|
| ||
Källa: Arbetsförmedlingens årsredovisning 2017. |
|
|
|
|
| ||
330
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
Arbetsförmedlingens målsättning är att upphandlingen av arbets- marknadsutbildning framöver ska resultera i breda och flexibla avtal inom olika yrkesområden som ger möjligheter att snabbt möta för- ändrade behov över tid. Avtalen innehåller ett stort antal moduler som kan kombineras på olika sätt utifrån behov. Det modulbaserade arbetssättet ger möjlighet att anpassa utbildningars innehåll och längd efter såväl regionala och lokala behov som efter behov hos specifika arbetsgivare. Varje kombination av moduler utgör på så sätt en specifik utbildning.
Arbetsförmedlingen menar själva att myndigheten måste bli bättre på att använda sina befintliga avtal. De arbetsförmedlare som ska använda de externa tjänsterna behöver kunskap och stöttning kring vad som är upphandlat och hur det kan användas och anpassas. Moduler i de befintliga avtalen kan exempelvis användas som ett skarpt matchningsverktyg i form av rekryteringsutbildningar direkt mot arbetsgivare med konkret anställningsbehov. Att anpassa utbild- ningen på detta sätt för en specifik arbetsgivares krav är dock resurs- krävande och kräver att den enskilda arbetsförmedlaren har stor kunskap om arbetsmarknadens krav och individens förutsättningar.
8.3.4Utbildning på folkhögskola kan erbjudas som arbetsmarknadspolitisk insats
Arbetsförmedlingen har sedan 2010 möjlighet att använda utbild- ning på folkhögskola som arbetsmarknadspolitisk insats. Utbild- ningarna har tillkommit till följd av regeringsuppdrag till Arbetsför- medlingen respektive Folkbildningsrådet och regleras i nationella avtal mellan de två aktörerna. Mer om uppdragen och myndighet- ernas samverkansavtal kring dessa finns att läsa i kapitel 11.
Utbildningarna är främst riktade till personer som har fyllt 16 år och som varken har en gymnasieexamen eller grundläggande be- hörighet till högskoleutbildning som påbörjas på grundnivå. Särskilt utformade kurser vid folkhögskolorna finns också för nyanlända som deltar i etableringsprogrammet. Anvisning till utbildningarna görs av de lokala arbetsförmedlingskontoren i kontakt med respek- tive folkhögskola.
För 2018 hade avtal slutits om totalt 15 000 utbildningsplatser varav 7 000 platser för studiemotiverande folkhögskolekurs, 7 000 platser för etableringskurs och 1 000 platser för bristyrkesutbildning.
331
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
Nyttjandet av insatserna har under en längre tid dock varit lägre än förväntat. De volymsatta avtalen på nationell nivå har tidigare år inte utnyttjats i full utsträckning.
Folkhögskoleutbildning i studiemotiverande syfte
Studiemotiverande folkhögskolekurs är en förberedande insats med syfte att underlätta för deltagaren att påbörja eller återgå till reguljär utbildning. Insatsen har pågått sedan 2010 och bygger på ett sam- arbete mellan Arbetsförmedlingen och Folkbildningsrådet samt mellan lokala arbetsförmedlingskontor och enskilda folkhögskolor. Folk- bildningsrådet och Arbetsförmedlingen sluter årliga avtal om hur många platser som studiemotiverande folkhögskolekurs ska omfatta totalt i landet. Folkbildningsrådet fördelar därefter platser utifrån folkhögskolornas ansökningar. Arbetsförmedlingen anvisar deltagare till kursen som genomförs på och av folkhögskolorna. Sedan in- satsen infördes har målgruppen utökats från att bara omfatta ung- domar inom ungdomsgarantin till att även omfatta äldre och från och med första dagen som arbetslös. Insatsen är nu till för personer som har fyllt 16 år och som varken har en gymnasieexamen eller grundläggande behörighet till högskoleutbildning som påbörjas på grundnivå.14
Kursen bedrivs på heltid under tre månader och innehåller mo- ment av orienterande, repeterande och motivationshöjande karaktär. Upplägget är individuellt anpassat efter deltagarens önskemål, Arbets- förmedlingens bedömning, skolans profilområde och lärarnas erfar- enheter. Ett kännetecken är små undervisningsgrupper med ett an- passat tempo.
Den studiemotiverande kursens främsta syfte är att motivera till fortsatta studier, i de flesta fall till att studera vidare på folkhög- skolans allmänna kurs eller inom kommunal vuxenutbildning. Folk- bildningsrådet uppger i återrapporteringen till regeringen (2018a) att målet att minst 25 procent av deltagarna ska motiveras att gå vidare till fortsatta studier har uppnåtts. Enligt Folkbildningsrådets uppföljningar har 40 procent av de unga vuxna som gick en studie- motiverande folkhögskolekurs under 2016 studerat vidare på allmän kurs och 3 procent på särskild kurs på folkhögskola fram till och
14 Förordningen 2000:634 om arbetsmarknadspolitiska program.
332
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
med december 2017. Motsvarande siffra för de som fyllt 25 år är 25 procent och 3 procent. Från insatsens start till och med år 2017 har knappt 29 000 personer gått en studiemotiverande kurs.
Yrkesutbildning inom bristyrken på folkhögskola
Yrkesutbildning inom bristyrken på folkhögskola är en insats som påbörjades 2016 och är tidsbegränsad fram till 2019. Utbildningen gäller främst deltagare inom jobb- och utvecklingsgarantin och från och med den 1 januari 2018 även deltagare i etableringsprogrammet. Deltagarna får möjlighet att ta del av utbildningar inom bristyrken i max 24 månader. Vanligast är utbildningar om 12 månader, vilket är betydligt längre än de sex månader som är huvudprincipen för arbets- marknadsutbildningar. Under 2016 omfattade insatsen endast 74 kurs- platser vid tre folkhögskolor. Under 2017 har 15 folkhögskolor bedrivit kurser, med sammanlagt 464 kursplatser.
Det lokala arbetsförmedlingskontoret beslutar om vilka individer som ska anvisas till utbildningen. Under 2017 rekvirerades 464 kurs- platser av totalt 746 beviljade.
Etableringskurs på folkhögskola
Insatsen etableringskurs på folkhögskola har pågått sedan 2014. Syf- tet med utbildningen har varit att deltagarna ska stärka sina möjlig- heter att få ett arbete. Från och med år 2018 har syftet kompletterats med att deltagaren ska ha stärkt sina möjligheter att studera inom kommunal vuxenutbildning på grundläggande eller gymnasial nivå, eller motsvarande utbildning på folkhögskola. Kursen omfattar 130 ut- bildningsdagar under sex sammanhängande månader och innehåller studier i svenska, orienterande insatser och studieförberedande in- satser. Kursen kan även innehålla arbetsförberedande insatser. Som för folkhögskolornas utbildningar generellt gäller att studierna an- passas efter individens förutsättningar och behov. Målgruppen är personer som deltar i etableringsprogrammet, och personer med kort utbildningsbakgrund ska prioriteras.
Under 2016 deltog 3 476 personer i etableringskurs på 106 folk- högskolor. Motsvarande siffror för 2017 var 5 352 personer på 112 folk- högskolor. Folkbildningsrådets uppföljningar visar att två år efter att
333
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
de har gått en etableringskurs har 25 procent av kvinnorna och 54 procent av männen arbete. Eftersom insatsen endast pågått sedan 2014 är det ännu svårt att utvärdera etableringskursens långsiktiga effekter.
8.4Förhållandet mellan Arbetsförmedlingens utbildningsinsatser och reguljär utbildning
I det följande avsnittet diskuteras förhållandet mellan utbildning som handhas av Arbetsförmedlingen, främst genom upphandling eller av- talssamverkan, och utbildning i det reguljära utbildningssystemet.
I kapitlets inledning beskrivs hur utbildningsbehovet hos de inskrivna hos Arbetsförmedlingen har ökat. Den svenska arbets- marknaden ställer höga krav på kompetens, samtidigt som en stor andel av de inskrivna har kort tidigare utbildning. Utbildning på gymnasial nivå tycks vara en särskilt avgörande faktor för individens ställning på arbetsmarknaden. Det är också utbildning på gymnasial nivå som arbetsmarknadsutbildning främst liknar i avseende på utbild- ningsinnehåll och avsett målyrke. I följande avsnitt diskuteras därför förhållandet mellan arbetsmarknadsutbildning och i första hand ut- bildning på gymnasial nivå i den kommunala vuxenutbildningen och motsvarande utbildning på folkhögskola.
8.4.1Arbetsmarknadsutbildningar och reguljär utbildning har olika funktion för arbetsmarknadsetablering
Arbetsmarknadsutbildning ska lösa kortsiktig kompetensbrist
I Sverige gäller av tradition att den långsiktiga arbetskraftsförsörj- ningen framför allt är ett ansvar för det reguljära utbildningsväsen- det. Individers kompetensutveckling och arbetsgivares rekryterings- behov ska huvudsakligen lösas där. Arbetsmarknadsutbildningen ska vara ett komplement för att lösa kortsiktig kompetensbrist, detta slogs bl.a. fast i budgetpropositionen för 2017 där regeringen förtydligade att den huvudsakliga yrkesutbildningen för vuxna sker inom det reguljära utbildningsväsendet medan arbetsmarknadsut- bildning utgör ett viktigt komplement i de lägen det reguljära inte
334
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
möter behoven.15 En situation där en bransch eller ett yrkesområde blir beroende av arbetsmarknadsutbildning för sin kompetensför- sörjning är inte önskvärd. Detsamma gäller en situation där en indi- vid får hela sin grundläggande utbildning inom ramen för en arbets- marknadspolitisk insats.
Ett annat sätt att se på saken är att arbetsmarknadsutbildning svarar mot kortsiktiga, konkreta arbetsmarknadsbehov som kan vari- era med konjunkturen, medan reguljär utbildning i sin tur främst syftar till att tillgodose ett mer långsiktigt arbetsmarknadsbehov. Detta innebär att det reguljära utbildningssystemet kan ha en kontra- cyklisk funktion till skillnad mot arbetsmarknadsutbildningen som ska vara knuten till arbetsgivares rekryteringsbehov. Under lågkon- junkturer, då efterfrågan på arbetskraft är låg, kan volymerna inom det reguljära utbildningssystemet skalas upp för att individer ska kunna stärka sin kompetens i väntan på en kommande konjunktur- uppgång. Utbildning inom det reguljära utbildningssystemet kan där- med vara mer lämpat att använda som stabiliseringspolitisk insats.
Även i den kommunala vuxenutbildningen finns yrkesutbildningar som ska leda snabbt till arbete
Det övergripande målet för den kommunala vuxenutbildningen är att vuxna ska stödjas och stimuleras i sitt lärande. De ska ges möj- lighet att utveckla sina kunskaper och sin kompetens i syfte att stärka sin ställning i arbets- och samhällslivet samt att främja sin per- sonliga utveckling.16 Utbildning inom kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå ges som enstaka kurser eller som en sammanhållen utbildning mot en definierad yrkesroll. På senare år har den kommu- nala vuxenutbildningens funktion för arbetsmarknaden lyfts fram allt mer, både genom reformer för att öka utbildningens arbetsmark- nadsrelevans och i förslag från statliga utredningar.
Ett statsbidrag för yrkesinriktad kommunal vuxenutbildning in- fördes av regeringen 2009 som en tillfällig satsning med anledning av den pågående finanskrisen. Numera ses statsbidraget som en perma- nentad och stadigvarande del i utbildningssystemet. Syftet med bi- draget är att den kommunala vuxenutbildningen i högre grad ska möta behov av yrkesutbildade på gymnasial nivå. Från och med
15Detta har även tidigare konstaterats i Ds 2000:38 och SOU 2007:112.
16Enligt 20 kap. 2 § skollagen.
335
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
1 januari 2017 regleras statsbidraget i förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. Det regionala perspektivet har stärkts genom att statsbidraget villkoras med att kommuner samverkar och ansöker gemensamt. Minst tre kommuner ska sam- verka om planering och genomförande av utbildningen i syfte att öka utbildningsutbudet för enskilda och tillgodose behoven på hela arbetsmarknaden i de samverkande kommunerna. För att ytterligare stärka det regionala perspektivet ska kommunerna också samråda med den regionalt utvecklingsansvariga aktören i det eller de län som de ansökande kommunerna ligger i, samt samverka med Arbetsför- medlingen. Statsbidraget hanteras av Skolverket som vid sin fördel- ning av bidraget ska ta hänsyn till behoven av kompetens på arbets- marknaden och arbetslöshetens omfattning i de samverkande kom- munerna (34 §).
Som nämnts i avsnittet ovan är Arbetsförmedlingens arbetsmark- nadsutbildningar korta yrkesinriktade utbildningar som snabbt ska leda till arbete. Men även i den kommunala vuxenutbildningen finns kombinationer av yrkesinriktade kurser som ska ge snabb anställ- ningsbarhet. Dessa kurskombinationer har nu formaliserats genom de så kallade nationella yrkespaketen, som utvecklats av Skolverket på uppdrag av regeringen (Skolverket 2017c). Paketen innehåller en kombination av kurser på gymnasial nivå som ska leda till anställ- ningsbarhet direkt efter avslutad utbildning, men kan behöva kom- pletteras med antingen gymnasiegemensamma ämnen eller en lärlingsperiod på arbetsplatsen för de yrken där detta krävs. Heltids- studier inom kommunal vuxenutbildning motsvarar 800 verksam- hetspoäng/år. Yrkespaketens omfattning varierar från 400 till 1 500 verksamhetspoäng beroende på avsett målyrke. För vuxna studeran- de ska detta räcka för att kunna hitta ett arbete inom yrket, men en individuell bedömning måste också göras om huruvida den studeran- de också behöver fler kurser i t.ex. svenska eller engelska.
Yrkespaketen är en standardisering av vanligt förekommande kombinationer av komvuxkurser och är framtagna i samarbete med Skolverkets programråd där bl.a. branschkunniga experter, represen- tanter från Arbetsförmedlingen och Myndigheten för yrkeshög- skolan medverkar. Standardiseringen ska underlätta regional sam- ordning och kan underlätta dialog med leverantörerna, men det finns fortsatt möjligheter att göra lokala avvikelser. Paketen ska revideras
336
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
löpande, bl.a. i dialog med de branschkunniga i Skolverkets natio- nella programråd.
Komvuxutredningen (2018) konstaterade att den kommunala vuxenutbildningen blivit allt viktigare inom arbetsmarknadspoli- tiken. Den nuvarande inriktningen är att personer som är arbetslösa och behöver utbildning för att kunna få ett jobb i högre grad än tidigare ska beredas möjlighet till det inom reguljär utbildning. Kom- vuxutredningens slutsats blev att vuxenutbildningen kommer att få en mycket bredare roll framöver. Förutom den kompensatoriska rollen att ge människor en andra chans till utbildning, kan vuxen- utbildningen enligt Komvuxutredningen även spela en roll i nyanlän- das etablering, i arbetslösas övergång till arbete samt för kompetens- försörjningen inom arbetslivet.
Folkbildningen kan stärka individens ställning på arbetsmarknaden
Utbildning som motsvarar gymnasial nivå ges även inom folkbild- ningen. Inom folkbildningen finns allmänna kurser på grundskole- nivå och gymnasienivå som kan ge behörighet till vidare studier. För deltagare på allmän kurs är studierna i de allra flesta fall en andra chans att skaffa sig en gymnasieutbildning som kan ge behörighet till vidare studier eller arbete. Det finns också särskilda kurser som är yrkesutbildningar både på gymnasienivå och på eftergymnasial nivå. För deltagare på särskild kurs kan studierna vara en mellan- landning mellan gymnasiet och högskolan, där deltagarna studerar något som intresserar dem i en lugnare studietakt. Det kan också vara ett alternativ till högskolestudier. En del deltagare läser en sär- skild kurs för att lära sig ett specifikt yrke, det finns exempelvis yrkesutbildning till personlig assistent, tolk, fritidsledare, behandlings- pedagog eller journalist.
Samtidigt som viss utbildning inom folkbildningen inkluderas i begreppet reguljär utbildning är det viktigt att konstatera att folk- bildningen är en utbildningsform utanför det formella utbildnings- systemet med stor självständighet. Att stärka individens möjligheter till arbete är inte det främsta syftet för utbildning inom folkbild- ningen, även om en bättre position på arbetsmarknaden ofta är en konsekvens av genomgången utbildning. Syftet med statens stöd till folkbildningen är enligt förordningen att stödja verksamhet som
337
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
bidrar till att stärka och utveckla demokratin, bidra till att göra det möjligt för en ökad mångfald människor att påverka sin livssituation och skapa engagemang att delta i samhällsutvecklingen, bidra till att utjämna utbildningsklyftor och höja bildnings- och utbildnings- nivån i samhället samt bidra till att bredda intresset för och öka delaktigheten i kulturlivet.
Statskontoret (2016) har i en genomgång av tankarna bakom dessa syftesformuleringar kommit fram till att folkbildningens bety- delse i utbildningspolitiskt avseende är att både till form och arbets- sätt utgöra ett alternativ till utbildning inom det offentliga skol- väsendet och högskolan. Folkbildningen utgör därmed en väg för de individer som inte klarat eller inte velat delta i det ordinarie utbild- ningsväsendet och kan på så sätt motverka kunskapsklyftor i sam- hället. Ökad sysselsättning är en av flera möjliga konsekvenser av syftena att höja utbildningsnivån i samhället. Folkbildning kan också bidra till att förbättra individens ställning på arbetsmarknaden ge- nom att stärka självförtroende, egenmakt och så kallade mjuka kom- petenser. Exempelvis kan deltagande i studiecirklar generera socialt kapital som stärker individens deltagande i samhället och i förläng- ningen på arbetsmarknaden.
En jämförande studie mellan allmän kurs på folkhögskola och kommunal vuxenutbildning visade på ett svagare utfall när det gäller sysselsättning och arbetsinkomster efter studier bland studerande inom folkhögskoleutbildningen jämfört med studerande inom kom- munal vuxenutbildning (Westerlund 2018). Resultatet ska dock tolkas med försiktighet då de två studerandegrupperna inte är helt jämförbara. Studerande på folkhögskola har generellt en svagare utgångsposition jämfört med studerande inom kommunal vuxenutbildning.
8.4.2Det finns risk för överlappning mellan arbetsmarknadsutbildning och reguljär utbildning…
Yrkesinriktad kommunal vuxenutbildning ligger särskilt nära arbetsmarknadsutbildningen
Trots de skilda grunduppdragen kan det i praktiken vara svåra att skilja Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsutbildningar från yrkes- utbildningar inom det reguljära utbildningsväsendet. Det förekommer uppgifter om överlappningar i form av att utbildningar med likadant
338
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
eller liknande innehåll ges både inom det reguljära utbildnings- systemet och som arbetsmarknadsutbildning. Det gäller särskilt yrkesutbildningar på gymnasial nivå, men även i viss utsträckning förberedande utbildningar och utbildningar på yrkeshögskolenivå. Att utbildningarna liknar varandra är en följd av att de ofta har samma målyrke. Utbildningarna syftar till arbete inom samma yrkes- områden vilket innebär att de behöver anpassas efter de kompe- tenskrav som ställs inom yrkena.
Utredningen har under arbetets gång fått återkommande uppgif- ter från kommuner, lokala arbetsförmedlingskontor och utbildnings- leverantörer om att utbildningar mot samma yrkesområde, anord- nade av samma leverantör på samma ort, upphandlas både som arbets- marknadsutbildning av Arbetsförmedlingen och som kommunal vuxenutbildning av kommunen. En kartläggning som Arbetsför- medlingen genomförde i september 2018 visade att det i samtliga av Arbetsförmedlingens tio marknadsområden förekommer att utbild- ning som Arbetsförmedlingen upphandlat även tillhandahålls inom kommunal vuxenutbildning (Arbetsförmedlingen 2018i). Samtidigt har det varit svårt för myndigheten att ge en mer detaljerad bild av hur omfattande överlappningen är i termer av deltagare och utbild- ningsstarter, mycket på grund av att Arbetsförmedlingen inte har en tillräckligt tydlig bild av det tillgängliga reguljära utbildningsutbudet i respektive kommun.
Det är dock tydligt att det förekommer att Arbetsförmedlingen i sin upphandling av arbetsmarknadsutbildning har för avsikt att utbildningen ska likna den utbildning som ges inom den kommunala vuxenutbildningen. Detta eftersom arbetsgivarnas kompetenskrav i stor utsträckning ligger till grund för dessa utbildningarnas utform- ning. Vid annonsering av upphandling av vårdbiträdesutbildning våren 2018 framgick att arbetsmarknadsutbildningen till vårdbiträde skulle ge betyg i ett antal ämnen som ingår i gymnasieskolans vård- och omsorgsprogram, sammanlagt max 800 poäng. Detta är samma utbildningsnivå som ingår i Skolverkets nationella yrkespaket för den kommunala vuxenutbildningen med titeln Vårdbiträde som togs fram våren 2018 i samverkan med företrädare för arbetslivet i Skol- verkets nationella programråd. Det är även värt att notera att 800 poäng motsvarar en utbildning längre än sex månaders heltidsstudier, vilket generellt ska vara gränsen för längden på en arbetsmarknadsutbild- ning.
339
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
Delegationen för unga och nyanlända till arbete (Dua 2018) kon- staterar att även om utbildningsformerna formellt fyller olika funk- tioner kan de ha liknande innehåll och fylla liknande behov för indi- viden – att öka dennes möjligheter att etablera sig på arbetsmark- naden. Dua menar också att Skolverkets nya nationella yrkespaket har likheter med vissa arbetsmarknadsutbildningar som innebär att det kan bli svårare att skilja utbildningsformerna åt och ta ställning till vad som är mest ändamålsenligt för individen. Det kan också leda till konkurrens om lärare, lokaler och deltagare.
Även Skolverket har under längre tid uppmärksammat att likvär- dig eller motsvarande utbildning tillhandahålls både av kommuner och av Arbetsförmedlingen (se t.ex. Skolverket 2016). Vissa kom- munala företrädare menar enligt Skolverket också att vuxenutbild- ningen nu allt oftare ses som en arbetsmarknadsåtgärd och att den därmed tenderar att likna en arbetsmarknadsutbildning. Ofta anord- nas utbildningen också av samma utbildningsleverantör, upphandlad av både kommunen och Arbetsförmedlingen. För en individ kan det därmed i vissa fall både vara möjligt att ansöka om att gå en yrkes- utbildning inom komvux och att anvisas till en liknande arbetsmark- nadsutbildning hos samma leverantör av Arbetsförmedlingen.
Även om utbildningarna liknar varandra i syfte och innehåll kan de innebära olika förutsättningar för individen. Med arbetsmark- nadsutbildning kommer en möjlighet till försörjning för individen i form av aktivitetsstöd. Under kommunal vuxenutbildning kan indi- viden försörja sig genom studiemedel som kan omfatta studielån. För kommunal vuxenutbildning utfärdas betyg, vilket inte behöver vara fallet för en arbetsmarknadsutbildning. Även arbetsmarknads- utbildning kan dock ge betyg om leverantören har betygsrätt enligt 6 kap. förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning och om ut- bildningen följer nationella styrdokument såsom läroplan och kurs- och ämnesplaner för vuxenutbildningen. Dessutom måste kravet ha funnits med i förfrågningsunderlaget till upphandlingen.
Hos IFAU pågår för närvarande ett forskningsprojekt som ska undersöka vilka yrkesutbildningar som givits inom kommunal vuxen- utbildning under 1994–2014, vilka individer som studerat dessa ut- bildningar, samt hur utbildnings- och deltagarsammansättningen sett ut jämfört med arbetsmarknadsutbildningen. Projektgruppen avser också studera hur det gick för de studerande i kommunal vuxenutbildning och för deltagarna i arbetsmarknadsutbildningen
340
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
före, under och efter respektive utbildning i termer av arbetslöshet, sysselsättning och inkomster. Resultatet av dessa studier planeras dock inte publiceras förrän våren 2019, dvs. efter att utredningen har redovisat sitt uppdrag till regeringen.
Även Arbetsförmedlingens förberedande utbildningar kan likna utbildning inom den kommunala vuxenutbildningen. Den vanligast förekommande på gymnasial nivå inom kommunal vuxenutbildning är orienteringskurs, som lästes av 5 procent av alla kursdeltagare under 2017 (Skolverket 2018a). En orienteringskurs ska ha ett eller flera av följande syften: medverka till väl underbyggda beslut om studie- och yrkesval, ge ökade studietekniska färdigheter, vara en introduktion till kurser inom olika kunskapsområden, ge tillfälle för validering, ge modersmålsstöd eller studiehandledning på moders- mål och ge stöd i form av yrkessvenska.
Likheter kan även finnas i andra utbildningsformer
Exempel på hur arbetsmarknadsutbildning liknar reguljär utbildning finns även inom andra utbildningsformer än den kommunala vuxen- utbildningen. Det kan gälla yrkesutbildningar inom yrkeshögskolan. Det gäller bland annat en lokförarutbildning som tidigare erbjudits som yrkeshögskoleutbildning. Sedan Arbetsförmedlingen börjat er- bjuda lokförarutbildning som arbetsmarknadsutbildning på samma ort, upphandlat av samma utbildningsleverantör, anser sig Myndig- heten för yrkeshögskolan inte kunna bevilja yrkeshögskoleutbild- ning i samma utsträckning som tidigare, då arbetsmarknadsutbild- ningen tillgodoser det arbetskraftsbehov som yrkeshögskoleutbild- ningen annars skulle ha mött.17
Yrkesutbildning för vuxna kan även ges som bristyrkesutbildning på folkhögskola (se avsnitt 8.3.4). Utbildningsinriktningarna finns främst inom sociala och pedagogiska yrken, exempelvis behandlings- assistent, boendestödjare och lärar- eller elevassistent. Målet är, precis som för arbetsmarknadsutbildningen, att deltagaren efter avslutad utbildning ska ha lättare att få eller behålla ett arbete samt att mot- verka brist på arbetskraft inom det aktuella yrkesområdet. Arbets- förmedlingens tolkning är att detta innebär att folkhögskolorna inte kan starta en utbildning inom områden där Arbetsförmedlingen
17Enligt uppgift till utredningen från MYH 2017-12-19.
341
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
redan gjort en upphandling av arbetsmarknadsutbildning. Däremot har utredningen inga uppgifter om hur Arbetsförmedlingen koordi- nerar användningen av dessa utbildningar med utbildningsutbudet av yrkesutbildning inom den kommunala vuxenutbildningen.
Arbetsförmedlingens utbildningsinsatser liknar inte på samma sätt utbildningar på universitet och högskolor. Det finns dock möjlig- het att läsa kurser inom högre utbildning inom ramen för ett arbets- marknadspolitiskt program. Uppdragsutbildning på eftergymnasial nivå får utnyttjas som arbetsmarknadsutbildning för personer utan erfarenhet av svenskt arbetsliv eller med begränsad sådan erfarenhet om utbildningen motsvarar längst 6 månaders heltidsstudier.18 Detta är en möjlighet som främst används för de så kallade snabbspåren för nyanlända. Dessutom finns möjlighet till eftergymnasiala studier med bibehållet aktivitetsstöd för inskrivna som deltagit i jobb- och utvecklingsgarantin i mer än 450 dagar.
Utbudet av arbetsmarknadsutbildning anpassas inte
till de möjligheter som erbjuds i andra utbildningsformer
Två organisatoriska förändringar kan sägas haft stor betydelse för hur upphandling av arbetsmarknadsutbildningen förhåller sig till utbudet inom reguljär utbildning. För det första innebar avskaffan- det av länsarbetsnämnderna vid enmyndighetsreformen 2008 en minskad möjlighet till regional överblick och synkronisering mellan utbildningsutbudet inom det reguljära utbildningssystemet och den utbildning som länsarbetsnämnden handlade upp. För det andra innebar den reglering som samtidigt infördes om att all arbetsmark- nadsutbildning ska vara upphandlad att utbildning inom det regul- jära utbildningssystemet inte kunde nyttjas som arbetsmarknads- utbildning.
Tidigare sköttes behovsanalysen inför anordning av arbetsmark- nadsutbildning av länsarbetsnämnderna. Efterfrågan på yrkesutbildad arbetskraft var den viktigaste variabeln i prioriteringen av vilka yrkesutbildningar som skulle upphandlas, även om de arbetssökan- des förutsättningar också hade betydelse. Länsarbetsnämnderna kunde i behovsanalysen även ta hänsyn till övrigt utbildningsutbud i länet. Utredningen om en flexiblare arbetsmarknadsutbildning konstaterade
1812 § förordningen om arbetsmarknadspolitiska program.
342
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
att det vid tidpunkten fanns andra aktörer som erbjöd utbildningar för en liknande målgrupp som Länsarbetsnämnderna hade (UFA 2007). Komvux, kvalificerad yrkesutbildning (numera yrkeshögskoleutbild- ning), folkbildningen och högskolan bedrev ibland utbildningar som liknade de som Länsarbetsnämnderna upphandlade. Vid de tillfällen de presumtiva utbildningsdeltagarna var aktuella hos flera olika ut- bildningsinstanser uppkom en konkurrenssituation om målgruppen. Det fanns då möjlighet att generera skalfördelar genom att samordna dessa utbildningar.
I den utredning om arbetsmarknadsutbildningen som redovisades 2007 konstaterades att bristande samordning mellan arbetsmarknads- utbildning och yrkesutbildning i reguljär utbildning i vissa fall leder till överlappning i utbildningsutbudet mellan gymnasieskolan och komvux å ena sidan och arbetsmarknadsutbildning å andra sidan. För ett effektivare utnyttjande av samhällets resurser behövde utbudet av arbetsmarknadsutbildning anpassas till de möjligheter som erbjuds i andra utbildningsformer.
Länsarbetsnämnderna lades ner 2008 och en rikstäckande myn- dighet skapades med uppgift att skapa enhetlighet och kostnadseffek- tivitet. Utredningen 2007 konstaterade att förändringen skulle ställa betydligt högre krav på beställarna, eftersom upphandlarna sannolikt skulle vara mindre kunniga om den regionala arbetsmarknaden i en annan del av landet.
Under en tid efter enmyndighetsreformen gjordes behovsana- lysen inför upphandling av arbetsmarknadsutbildning i huvudsak av branschstrategerna på huvudkontoret som sedan stämde av analysen med de nationella branschråden. Sedan dess har processen för be- hovsfångsten reviderats. Som beskrivits tidigare i kapitlet ansvarar Arbetsförmedlingens regioner och marknadsområden nu för att fånga upp behoven. Detta innebär att marknadsområdena behöver utveckla metoder för detta. Behovsanalysen behöver, enligt sakansvarig på huvudkontoret, ske med utgångspunkt i prognoser, arbetsgivarkon- takter och i nära samarbete med branscher och arbetsmarknadens parter.19 Från huvudkontoret finns inga närmare instruktioner för hur behovsinventeringen ska göras.
19Mer om Arbetsförmedlingens branschsamverkan finns i kapitel 8 om en samlad kompetens- försörjningspolitik.
343
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
Sakansvarig på huvudkontoret konstaterar att i vissa fall riskerar arbetsmarknadsutbildningen att överlappa med utbildning inom den kommunala vuxenutbildningen, folkhögskolan och yrkeshögskolan. Ansvaret för att förhindra detta ligger hos marknadsområdena som i behovsfångsten behöver ta hänsyn till redan befintligt utbildnings- utbud. Ansvarig på huvudkontoret konstaterar dock att det här kan behövas tydligare styrning och ansvarsfördelning.
Det kan i analysen inför förnyelse av avtal ingå att bedöma om det kan finnas en annan aktör som bättre kan tillgodose utbild- ningsbehovet. Till exempel har myndigheten valt att inte på nytt upp- handla arbetsmarknadsutbildning till undersköterska eftersom bran- schens krav innebär att utbildningen lämpligast anordnas i det reguljära utbildningssystemet. I detta fall är det alltså arbetsgivarnas kompe- tenskrav som varit styrande.
Samordningen mot det reguljära utbildningsväsendet kan också göras i användningen av avtalen för arbetsmarknadsutbildning. Vid initiering av en arbetsmarknadsutbildning ska marknadsområdena fylla i en blankett som underlag för beställning av arbetsmark- nadsutbildning. Här ska uppgifter fyllas i om behov av utbildningen utifrån samverkan med branschråd och prognosunderlag. Ingen upp- gift begärs in om huruvida hänsyn tagits till befintligt utbildnings- utbud på orten. Det finns avtalsstödjare i varje marknadsområde som ska stödja användningen av avtalen, men hur dessa arbetar varierar.
Samma utbildningsleverantörer finns inom båda systemen
En stor del av utbildningen för vuxna anordnas av externa leve- rantörer. Omkring 46 procent av de som studerade i kommunal vuxenutbildning 2017 gjorde det hos en annan anordnare än en kom- mun eller ett landsting (Skolverket 2018a). Många av dessa anord- nare är även leverantörer av arbetsmarknadsutbildning och yrkes- högskoleutbildning.
Utredningen höll i februari 2018 en hearing med utbildnings- anordnare som erbjuder både arbetsmarknadsutbildning och kom- munal vuxenutbildning. Syftet var att inhämta deras perspektiv på förutsättningarna för utbildningsverksamhet inom ramen för arbets- marknadsutbildning respektive kommunal vuxenutbildning, för- och nackdelar med de båda systemen ur ett leverantörsperspektiv, samt
344
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
vilka konsekvenser det skulle innebära om fler arbetslösa skulle gå en komvuxutbildning i stället för en arbetsmarknadsutbildning.
Under hearingen uppgav leverantörer att parallella utbud kan uppstå när Arbetsförmedlingen identifierar ett bristyrke och upp- handlar arbetsmarknadsutbildning inom detta utan att ta hänsyn till den utbildning som redan finns. Det framkom också att i de fall innehållet i utbildningarna är detsamma så beror det på att det är anpassat efter branschens krav för anställningsbarhet. Ett exempel som nämndes var utbildning till byggnadsmålare, som kan läsas som arbetsmarknadsutbildning, som utbildning inom kommunal vuxen- utbildning eller som yrkeshögskoleutbildning. Alla utbildningar ut- går från de kvalifikationskrav branschen ställer.
I vissa fall studerar elever från olika utbildningssystem i samma klassrum. När samma leverantör har deltagare i samma klassrum där vissa själva finansierar sin studietid genom studiemedel och vissa får ersättning från arbetsmarknadspolitiken i form av aktivitetsstöd kan konflikter uppstå då det ur de studerandes synpunkt upplevs som orättvist. Olika villkor gäller också för deltagare i olika utbildnings- system. För deltagare som anvisats från Arbetsförmedlingen och studerar en arbetsmarknadsutbildning finns t.ex. närvarokrav, vilket inte gäller för deltagare i reguljär utbildning.
När det gäller vilken utbildningsform som bör användas lade leverantörerna stor vikt vid den arbetsmarknadspolitiska bedöm- ningen. Det måste göras en skattning över individens tidigare kom- petens och vad just denna person behöver för att nå det tilltänkta yrket. Detta kräver att den som anvisar kan bedöma både individens och arbetsmarknadens behov. I valet av utbildningsinsats för indi- viden framkom det under hearingen att det viktigaste är att utgå från arbetsgivarens krav för en anställning. I vissa fall kräver arbetsgiv- aren gymnasiebetyg, i andra fall kan det vara viktigare med körkort. I vissa branscher räcker en kort utbildning. Olika branscher har olika krav, men dessa kan också förändras med konjunkturen. Under högkonjunktur behöver utbildning inte vara nödvändig för en anställning. En högkonjunktur kan i stället vara ett bra tillfälle att skaffa sig en referens från arbetslivet. I lågkonjunktur kan det vara ett mer lämpligt läge att investera i en utbildning om en viss utbild- ningsnivå behövs i yrket ur ett långsiktigt perspektiv.
345
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
Efter hearingen inkom Almega Utbildningsföretagen med en in- laga till utredningen med anledning av de frågor som diskuterades. Enligt inlagan finns det grundläggande skillnader i syfte och mål- grupp mellan arbetsmarknadsutbildningen och den kommunala vuxen- utbildningen. Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsutbildning syftar till att förbereda individen för inträde på arbetsmarknaden. Målgrup- pen är personer som ofta står långt ifrån arbetsmarknaden och inte sällan kräver omfattande studiemotiverande insatser, något som en- ligt inlagan inte är möjligt inom den reguljära vuxenutbildningen. Almega Utbildningsföretagen menar att målgruppen för kommunal vuxenutbildning är personer som är motiverade nog att själva ta ansvar för sina studier och välja studieinnehåll. De framhåller även att kommunernas reguljära vuxenutbildning på grundläggande och gymnasial nivå huvudsakligen syftar till att förbereda individen för fortsatta studier. Här gör utredningen en annan bedömning. En stor del av utbildningsutbudet inom komvux är yrkesinriktade kurser med syfte att leda direkt till arbete. Det finns också stora möjligheter till individuella anpassningar även inom kommunal vuxenutbildning.
8.4.3…men utbud, innehåll och målgrupp ser olika ut
Utbildningsutbudet inom arbetsmarknadsutbildning respektive yrkesvux har olika inriktningar
Samtidigt som uppgifter förekommer om att yrkesinriktad kommu- nal vuxenutbildning och arbetsmarknadsutbildningar överlappar varandra är det tydligt att utbildningsutbudet inom de respektive ut- bildningsformerna ser olika ut. Tabell 8.6 och figur 8.2 visar hur ut- bildningsutbudet efter yrkesinriktning fördelar sig inom arbetsmark- nadsutbildning respektive kommunal vuxenutbildning finansierad ge- nom statsbidraget för regionalt yrkesvux.
346
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
Tabell 8.6 Utbildningsutbud inom arbetsmarknadsutbildning respektive yrkesvux
Antal deltagare per utbildningsinriktning inom arbetsmarknadsutbildning respektive yrkesvux 2017
Yrkesinriktning | *Arbetsmarknadsutbildning |
| **Yrkesvux | |
| Deltagare | Andel av total | Deltagare | Andel av total |
|
| (procent) |
| (procent) |
Vård, omsorg, socialt |
|
|
|
|
och pedagogiskt arbete | 957 | 5 | 21 873 | 57 |
Service, restaurang, |
|
|
|
|
lokalvård, administration |
|
|
|
|
och säkerhet | 3 148 | 15 | 6224 | 16 |
Industriell tillverkning, |
|
|
|
|
hantverk, installation, |
|
|
|
|
teknik och IT | 10 101 | 48 | 4 131 | 11 |
Bygg och anläggning | 2 572 | 12 | 3 055 | 8 |
|
|
|
|
|
Transport och Logistik | 2 571 | 12 | 2 377 | 6 |
Naturbruk | 1 003 | 5 | 533 | 1 |
Kultur, media, design | 888 | 4 | - |
|
Källa: * Antalet nya deltagarperioder under 2017, hämtat från Arbetsförmedlingens datalager. För AUB avser deltagare antalet unika individer.
**Statistik från Skolverket (2018) Uppgifter för yrkesvux avser utbildning finansierad med statsbidraget för yrkesvux, lärling och fordon och avser antalet deltagare och inte antalet unika individer.
347
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
Figur 8.2 Utbildningsutbud inom arbetsmarknadsutbildning respektive yrkesvux
Andel deltagare per utbildningsinriktning av det totala antalet deltagare inom arbetsmarknadsutbildning respektive yrkesvux 2017
60
50
40
30
20
10
0
| Arbetsmarknadsutbildning |
| Yrkesvux |
|
| ||
|
|
Källa: * Antalet nya deltagarperioder under 2017, hämtat från Arbetsförmedlingens datalager. För AUB avser deltagare antalet unika individer.
**Skolverket (2018) Uppgifter för yrkesvux avser yrkesvux, lärling och fordon och avser antalet deltagare och inte antalet unika individer.
Utbildningsutbudet inom regionalt yrkesvux motsvarar inte hela arbetsmarknadens behov
Som framgår av statistiken ovan domineras utbudet inom regionalt yrkesvux av utbildningar inom vård, omsorg, socialt och pedagogiskt arbete. Under en längre tid har kritik framförts mot att utbildnings- utbudet inom regionalt yrkesvux inte är jämnt fördelat efter hela arbetsmarknadens kompetensbehov. Kritik har bl.a. framförts av re- gionalt utvecklingsansvariga aktörer. Kommunala företrädare hävdar
åandra sidan ofta att utbildningsutbudet är väl anpassat efter arbets- marknadens behov i och med att utbildningarna i stor utsträckning leder till arbete.
348
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
Exempel kan hämtas från en inlaga till utredningen från Skånes kommunförbund. Det råder enligt inlagan inte samstämmighet mellan Region Skåne och kommunerna inom regionen beträffande vad som är huvudproblemet när det gäller utbud och rekrytering avseende yrkesvux. Enligt Region Skåne stämmer utbudet av utbildningar inte överens med kompetensförsörjningsbehoven i regionen. Kommunerna i regionen för däremot fram att så inte är fallet. Inom den yrkes- inriktade vuxenutbildningen i Skåne erbjuds utbildningar inom nästan samtliga bristområden, och vad gäller vård- och omsorg så står och faller verksamheterna enligt kommunerna på kompetens- försörjningen genom studerande från vuxenutbildningen. Problemet, som kommunerna ser det, är i stället rekryteringen av studerande. Rekryteringsproblematiken rör sig enligt Skånes kommunförbund om en kombination av lågt intresse för befintliga utbildningar och bristande förutsättningar hos de studerande att klara utbildningarna.
Den bild som kommunerna i Skåne ger tycks representativ för kommuner i stort. I en enkät som SKL genomfört under maj–juni 2018 rangordnade 64 procent av de svarande kommunerna att ”för få sökande” är det största hindret för att kunna genomföra ett bre- dare utbud av yrkesutbildningar. Figur 8.3 visar hur kommuner upplever söktrycket till olika utbildningsinriktningar inom regionalt yrkesvux (SKL 2018). Värt att notera är att de utbildningsinrikt- ningar där flest svarande uppger att det är färre sökande än utbild- ningsplatser också är de utbildningsinriktningar där volymerna inom arbetsmarknadsutbildning är som störst, dvs. yrkesområden inom industriell tillverkning, hantverk, installation, teknik och it-service, respektive serviceyrken som restaurang, lokalvård, administration och säkerhet.
349
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
Figur 8.3 Söktryck per utbildningsinriktning i regionalt yrkesvux
Svar
för respektive
Restaurang och livsmedel
Hotell och turism
Industriteknik
Naturbruk
Bygg och anläggning
VVS och fastighet
Vård och omsorg
El och energi
Hantverk
Fordon och transport
Handel och administration
Barn och fritid
0% | 20% | 40% | 60% | 80% | 100% |
Färre sökande än platser
Inget svar
Ungefär lika många sökande som platser
Fler sökande än platser
Källa: SKL 2018. Utbud, söktryck och samverkan i yrkesvux. Utredningens bearbetning.
*Frågan har endast besvarats av kommuner som erbjuder dessa utbildningsinriktningar inom sitt samverkansområde. Ytterligare kommuner har uppgett att de inte erbjuder dessa inriktningar.
Att Arbetsförmedlingen har upphandlat arbetsmarknadsutbildningar inom samma område på orten kan bidra till att den kommunala vuxen- utbildningen har få sökande till vissa utbildningsinriktningar. I Arbets- förmedlingens kartläggning av överlappningar (2018i) lyfter några marknadsområden att det finns en risk att överlappning medför en konkurrens om utbildningsdeltagare. I ett marknadsområde uppger de svarande att de uppfattar det som att det är svårare för kommunen att fylla sina utbildningar om Arbetsförmedlingen finns som ett alter- nativ. Skolverket har beskrivit situationer där kommuner återlämnar statsbidrag för regionalt yrkesvux med motiveringen att Arbetsför- medlingen på orten har anordnat en utbildning mot samma yrkes- områden.
350
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
Den finns en tydlig uppdelning i yrkesinriktning och därmed könsfördelning mellan arbetsmarknadsutbildning och yrkesvux
Arbetsförmedlingen har ett jämställdhetsuppdrag inom arbetsmark- nadspolitiken som innebär att kvinnor och män ska ha tillgång till förmedlings- och programverksamhet på samma villkor. Statistiska studier visar dock att könsfördelningen i användningen av Arbets- förmedlingens insatser är skev (Arbetsförmedlingen 2018c). Detta gäller även för utbildningsinsatserna. År 2017 var 72 procent av del- tagarna i arbetsmarknadsutbildning män och bara 28 procent kvin- nor. Även efter en kontroll för andra faktorer som ålder, erfarenhet och tidigare utbildning kvarstår slutsatsen att arbetsmarknadsutbild- ning i högre utsträckning erbjuds män. Det finns också en tydlig könsskillnad mellan studerande inom regionalt yrkesvux och deltag- are i arbetsmarknadsutbildning.
Tabell 8.7 Könsfördelning i arbetsmarknadsutbildning respektive yrkesvux
Könsfördelning (andel i procent) per utbildningsform, 2017
Utbildningsform | Kvinnor | Män |
Arbetsmarknadsutbildning | 28 | 72 |
Yrkesvux | 65 | 35 |
Källa: Skolverket (2018) och Arbetsförmedlingens årsredovisning 2017.
Den tydliga könsuppdelningen förklaras i hög grad av att arbetsmark- nadsutbildning och yrkesvux har olika utbildningsutbud och att yrkesutbildningar är starkt könsuppdelade. Utbildningsutbudet inom arbetsmarknadsutbildningen är mer inriktat mot mansdominerade yrkesområden som industriell tillverkning, hantverk, installation, teknik och it, medan yrkesvux är inriktat mot kvinnodominerade yrkesområden som vård, omsorg, socialt och pedagogiskt arbete.
Den skeva könsfördelningen har kritiserats för att den innebär att män i högre grad får möjlighet till försörjning genom arbetsmark- nadspolitiken under sin utbildningstid, medan kvinnor i högre ut- sträckning behöver försörja sig genom studiemedel som även kan omfatta studielån. Utredningen instämmer i denna kritik och ser ingen anledning till att utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats ska vara så ojämnt fördelad mellan olika utbildningsinriktningar och därmed även mellan könen. Utredningens avsikt är att de förslag som
351
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
lämnas i detta kapitel ska bidra till att avhjälpa denna skeva fördel- ning.
Det är svårt att jämföra kostnader mellan arbetsmarknadsutbildning och reguljär utbildning
Det är svårt att jämföra faktiska kostnader och resultat för arbets- marknadsutbildning respektive yrkesinriktad gymnasial vuxenutbild- ning samt motsvarande utbildning på folkhögskola. De olika utbild- ningsformerna har historiskt styrts mot olika syften och målgrupper vilket försvårar en korrekt jämförelse. Statskontoret gjorde 2012 trots detta ett försök till en kostnadsjämförelse mellan arbetsmark- nadsutbildning och kommunal vuxenutbildning (Statskontoret 2012). Kostnadsjämförelsen gjordes för fyra olika utbildningsinriktningar
–utbildningar inom omvårdnad, el, svets och yrkesförare (med inriktning lastbil eller godstransport) och utgick från vad det kostar att utbilda en person på heltid under en vecka. Rapporten visade att Arbetsförmedlingens kostnader för arbetsmarknadsutbildning var betydligt högre än kommunernas kostnader för yrkesinriktad vuxen- utbildning. Omvårdnadsutbildningar var i genomsnitt 50 procent dyrare, både räknat som kostnad per deltagarvecka och som kostnad per deltagare. Utbildningar inom el, svets och yrkesförare var unge- fär dubbelt så dyra inom arbetsmarknadsutbildning som inom yrkes- inriktad vuxenutbildning.
Statskontorets analys var att skillnaderna till stor del kunde för- klaras av skillnader i målgrupp och upphandlingsförfarande. Mål- gruppen för arbetsmarknadsutbildning var, särskilt vid tidpunkten för granskningens genomförande, främst personer som stod relativt långt från arbetsmarknaden. Utbildning för en sådan målgrupp kan vara dyrare eftersom det sannolikt kräver mer motiverande insatser, högre lärartäthet, större anpassning av utbildningen och längre utbild- ningstid. Arbetsmarknadsutbildning, liksom övriga arbetsmarknads- politiska program, ska också enligt regelverket bedrivas på heltid, vilket innebär att deltagaren ska vara närvarande 40 timmar per vecka. Distansutbildning är också mindre lämpligt för denna mål- grupp. Statskontoret kunde också se indikationer på att el-, svets- och yrkesförarutbildningar inom arbetsmarknadsutbildning generellt var mer avancerade, innehöll mer praktik, mer utbildningstid på arbetsplats och ledde till större möjligheter att erhålla certifikat
352
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
enligt branschstandard än vad som var fallet inom yrkesinriktad vuxenutbildning.
Även skillnader i upphandlingsförfarandet kunde enligt Stats- kontoret ha stor betydelse för de skilda kostnaderna. Statskontorets undersökning visade att kommunerna generellt gav priset en större vikt i sina upphandlingar medan Arbetsförmedlingen ställde tydlig- are krav på kvalitet och innehåll, ofta med utgångspunkt i branschens specifika kompetenskrav. Detta medförde att kommunernas upp- handlingar ledde till en större prispress.
Sedan 2012 har Arbetsförmedlingen förändrat sitt upphandlings- förfarande och utredningen erfar att även Arbetsförmedlingen nu- mera använder sig av så kallade lägstaprisupphandlingar. Detta innebär att prisskillnaden mellan arbetsmarknadsutbildning och yrkesinriktad kommunal vuxenutbildning kan ha minskat. Hos forskningsinstitutet IFAU pågår för närvarande en jämförande studie mellan arbetsmark- nadsutbildning och yrkesinriktad kommunal vuxenutbildning som även avser belysa skillnader i finansiering.
Tabell 8.8 Statens utgifter för arbetsmarknadsutbildning respektive statsbidrag för yrkesvux
Kostnad per utbildningsform i tusentals kronor, 2017
Utbildning | *Statliga utgifter | **Statligt finansierade deltagare |
Arbetsmarknadsutbildning | 1 415 000 | 26 134 |
|
|
|
Yrkesvux | 803 570 | 38 193 |
Källa: *Skolverket (2018) och Arbetsförmedlingens årsredovisning 2017. Uppgifter för yrkesvux avser statsbidrag för yrkesvux, lärling och fordon. Kostnaden avser de medel i form av statsbidrag som kommunerna förbrukade, däremot inbegrips inte kommunernas medfinansiering. ** Skolverket (2018) och Arbetsförmedlingens årsredovisning 2017. Uppgifter för Yrkesvux avser yrkesvux, lärling och fordon och gäller antalet deltagare och inte antalet unika individer. För AUB avser deltagare antalet unika individer. Antalet deltagare i Yrkesvux avser de deltagare som finansierades genom statsbidrag och inkluderar inte deltagare som bekostades genom kommunernas medfinansiering.
Tabellen ovan visar statliga utgifter för arbetsmarknadsutbildning respektive statsbidraget för regionalt yrkesvux. Tabellen ska tolkas med försiktighet då uppgifterna gällande yrkesvux står bara för en delmängd av de studerande inom yrkesinriktad kommunal vuxen- utbildning, nämligen de vars utbildning finansierats genom stats- bidraget. Det totala antalet individer som läser ett yrkesämne på gymnasial nivå i den kommunala vuxenutbildningen har ökat från
353
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
ungefär 79 000 år 2016 till drygt 86 000 under 2017. Dessa elever läste under 2017 i snitt 4 kurser och den genomsnittliga mängden verk- samhetspoäng inom yrkesämnen var 412 poäng, ungefär motsva- rande en termins studier. (Skolverket 2018a).
Statsbidraget för regionalt yrkesvux utnyttjas inte fullt ut
En stor del av de anslagna medlen för statsbidraget för regionalt yrkesvux kommer inte till användning. En anledning till att stats- bidraget inte nyttjas fullt ut är enligt Skolverket och SKL:s under- sökningar att kommunerna har svårt att hitta deltagare till utbild- ningarna.
Tabell 8.9 Nyttjande av statsbidrag för regionalt yrkesvux
Gäller statsbidrag för regionalt yrkesvux och yrkesvux i kombination med svenska för invandrare och svenska som andraspråk,
ej lärlingsvux och yrkesförare
År | Yrkesvux | Yrkesvux | Totalt |
|
| med sfi och sva |
|
2017 |
|
|
|
Anslag | 988 000 000 kr | 100 000 000 kr | 1 088 000 000 kr |
Beviljat i ansökan | 901 350 000 kr | 78 250 000 kr | 979 600 000 kr |
Nyttjat | 803 570 000 kr | 41 970 000 kr | 845 540 000 kr |
Inte nyttjat | 184 430 000 kr | 58 030 000 kr | 242 460 000 kr |
2016 |
|
|
|
Anslag | 423 750 000 kr | 100 000 000 kr | 523 750 000 kr |
Beviljat | 423 750 000 kr | 93 655 000 kr | 517 405 000 kr |
Nyttjat | 418 607 709 kr | 42 881 164 kr | 461 488 873 kr |
Inte nyttjat | 5 142 291 kr | 57 118 836 kr | 62 261 127 kr |
2015 |
|
|
|
Anslag | 354 895 000 kr* |
| 354 895 000 kr |
Beviljat | 354 895 000 kr |
| 354 895 000 kr |
Nyttjat | 354 895 000 kr |
| 354 895 000 kr |
Inte nyttjat | 0 kr |
| 0 kr |
Källa: Enligt uppgift från Skolverkets statsbidragsenhet 2018-01-11 *Inklusive ytterligare medel som tillkom med vårändringsbudgeten.
354
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
En ytterligare anledning till att medel inte nyttjas fullt ut är sannolikt kravet på medfinansiering. I syfte att undvika dödviktseffekter där statsbidraget används för att finansiera utbildning som kommunerna ändå planerat att anordna med kommunala medel är statsbidraget villkorat med ett krav på kommunal medfinansiering. Från och med 2017 ska de samverkande kommunerna sammantaget finansiera ut- bildning av minst samma omfattning i årsstudieplatser som den ut- bildning som bidraget lämnas för.
8.5Övergången från arbetslöshet till reguljär utbildning
Som beskrivits tidigare i kapitlet har det sedan en tid tillbaka varit ett uttalat uppdrag för Arbetsförmedlingen att vägleda individer som har behov av en mer omfattande och heltäckande utbildning till re- guljär utbildning. Övergången från arbetslöshet till reguljär utbild- ning är dock beroende av en rad förutsättningar, där gränser mellan politikområden och ansvarsnivåer kan utgöra hinder. Det handlar bland annat om Arbetsförmedlingens förmåga att vägleda och moti- vera individer att påbörja utbildning, individernas förutsättningar att tillgodogöra sig en utbildningsinsats och utbildningsanordnarnas möj- lighet att tillhandahålla utbildningsinsatser anpassade efter målgrup- pens skiftande förutsättningar.
8.5.1Arbetsförmedlingen behöver förbättra sin vägledning, bedömning och samverkan
Arbetsförmedlingen har själva konstaterat att den beslutade strate- gin för matchning till jobb genom utbildning kräver en kultur- och beteendeförändring och en förflyttning i synen på vilket stöd som myndigheten ska erbjuda de arbetssökande. En svag länk som identi- fierats i uppföljning av strategin var myndighetens arbete med kom- petenshöjande insatser för de anställda (Arbetsförmedlingen 2018d). I samband med införandet av strategin utreddes behovet av kompetensutveckling av medarbetarna. Det konstaterades att för att genomföra strategin behöver arbetsförmedlare, chefer och specia- lister ökad kompetens inom tre områden: vägledning, den arbets- marknadspolitiska bedömningen och samverkan.
355
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
Vägledning
Utredningen har behandlat Arbetsförmedlingens vägledning till stu- dier och arbete i delbetänkandet i oktober 2017.20 Där beskrivs hur yrkeskategorin vägledare togs bort hos Arbetsförmedlingen under 2000-talet, och hur specialisering mot vägledning i dag är sällsynt inom myndigheten. Bristande tillgång till kompetensutvecklings- insatser är ett stort hinder för specialisering mot vägledning. Brist- erna ligger både i tillgång på utbildningstillfällen inom interna ut- bildningar och bristande resurser för anskaffande av externa kompe- tensutvecklingsinsatser som kan möta ett behov av fördjupad väg- ledningskompetens. Sedan delbetänkandet publicerades har en nationell strategi för karriärvägledning tagits fram inom myndigheten (Arbets- förmedlingen 2018e). Här beskrivs bland annat behovet av ökad specialisering för att upprätthålla de kunskaper som behövs för att erbjuda en professionell karriärvägledning. Det konstateras att det inom myndigheten finns stort behov av kontinuerlig kompetens- utveckling.
Det saknas även digitala kanaler där arbetssökande själva kan hitta samlad information och vägledning kring studier. Utredningen har i delbetänkandet beskrivit behovet av en sammanhållen och objektiv information om tillgängliga utbildningar inom samtliga utbildnings- former med möjlighet till interaktiva vägledningstjänster. Sådana digitala kanaler skulle även kunna användas som arbetsredskap av vägledare inom Arbetsförmedlingen. Sedan delbetänkandet publice- rades har Arbetsförmedlingen på uppdrag av regeringen i samverkan med andra berörda myndigheter genomfört en förstudie kring en digital plattform för livslångt lärande. Uppdraget redovisades i augusti 2018 (Arbetsförmedlingen 2018f).
Den arbetsmarknadspolitiska bedömningen
Den arbetsmarknadspolitiska bedömningen behöver stärkas, bland annat när det gäller förmågan att bedöma individens utbildnings- behov. I den enkätundersökning som utredningen gjort bland arbets- förmedlare framkommer att den arbetsmarknadspolitiska bedöm- ningen ofta hjälper arbetsförmedlaren att bedöma individens behov
20SOU 2017:82.
356
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
av utbildning, både när det gäller Arbetsförmedlingens egna utbild- ningsinsatser och behovet av reguljär utbildning. Arbetsförmed- lingen har i februari 2018 i ett så kallat förtydligande beskrivit hur arbetsförmedlare bör resonera i den arbetsmarknadspolitiska bedöm- ningen kring vilken utbildning som är aktuell för individen. Det finns dock utrymme för förbättringar.
Figur 8.4 Hjälper den arbetsmarknadspolitiska bedömningen dig att bedöma den arbetssökandes behov av utbildningsinsatser som Arbetsförmedlingen kan erbjuda (AUB/FUB)?
april maj 2018
350
300
250
200
150
100
50
0
Ja, alltid | Ja, oftast | Ibland | Nej, sällan Nej, inte [Inget svar] |
|
|
| alls |
Källa: Enkät utskickad till arbetsförmedlare. Enkäten skickades ut i april–maj 2018 till 1 500 arbets- förmedlare. Svarsfrekvensen var 56 procent efter att tre påminnelser och förlängning av svarstiden.
En avgörande förutsättning för en bra bedömning av individens ut- bildningsbehov är god registerkvalitet som möjliggör en kartlägg- ning av individens kompetenser i relation till arbetsmarknadens behov. Mer om förutsättningar för den arbetsmarknadspolitiska be- dömningen och behovet av en god registerkvalitet finns i kapitel 7.
357
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
Figur 8.2 Hjälper den arbetsmarknadspolitiska bedömningen dig att vägleda individen till reguljär utbildning i de fall individen har behov av det?
april maj 2018
350
300
250
200
150
100
50
0
Ja, alltid | Ja, oftast | Ibland | Nej, sällan Nej, inte [Inget svar] |
|
|
| alls |
Källa: Enkät utskickad till arbetsförmedlare. Enkäten skickades ut i april–maj 2018 till 1 500 arbets- förmedlare. Svarsfrekvensen var 56 procent efter att tre påminnelser och förlängning av svarstiden.
Samverkan på nationell, regional och lokal nivå
Samverkan är ytterligare ett område där Arbetsförmedlingens arbete måste utvecklas för att öka övergången till studier. Detta gäller sam- verkan på nationell och regional nivå i syfte att säkra att det samlade utbildningsutbudet möter arbetsmarknadens behov på ett tillfreds- ställande sätt, men även samverkan på lokal nivå kring den enskilda individens behov och den kedja av insatser som behövs för att möta behoven.
Arbetsförmedlingen har tagit fram ett internt dialogstöd för kring hur myndigheten på lokal nivå kan samverka med kommuner och folkbildningen kring övergång till reguljär utbildning och arbetet med studiestartsstöd och utbildningsplikt.21 Materialet ska utgöra ett stöd för lokal samverkan, men är inte obligatoriskt för de lokala arbetsförmedlingskontoren att använda. Det omfattar bland annat stöd för en intern nulägesanalys som arbetsförmedlingskontoret behöver göra initialt, information om det reguljära utbildningsväsen- det och underlag för inbjudan till externa aktörer kring samverkan.
21Material på intranätet Vis i maj 2018.
358
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
Som stöd för lokal samverkan finns också de överenskommelser som träffats mellan Arbetsförmedlingen och kommuner med hjälp av Delegationen för unga och nyanlända till arbete (Dua). I så gott som samtliga kommuner finns nu Dua-överenskommelser om sam- verkan om unga 16–24 år som varken arbetar eller studerar samt om nyanlända och individer med motsvarande behov av etablering i arbetslivet. Dua-överenskommelserna är särskilt inriktade på mål- grupper som står längre från arbetsmarknaden och ofta har utbild- ningsbehov. Även om vuxenutbildning ofta är en del i Dua-överens- kommelserna har de inte detta som sitt främsta fokus, varför Arbets- förmedlingen bedömt det motiverat att ta fram de ytterligare stöd som nämns ovan.
Ett exempel på område där lokal samverkan är avgörande är då Arbetsförmedlingen anvisar arbetssökande till studieförberedande insatser som förberedelse inför reguljär utbildning. Arbetsförmed- lingen bedömer att användningen av dessa kan komma att öka med införandet av utbildningsplikten. Det kan handla om situationer där individen nekats studieplats på grund av platsbrist, att en individ nekats plats på grund av att huvudmannen bedömt att individen inte kommer kunna tillgodogöra sig utbildningen, eller då en arbetssök- ande inväntar besked om en studieplats eller inväntar en kursstart. I dessa fall är det viktigt att Arbetsförmedlingens planering för indi- viden samordnas med exempelvis den individuella studieplanen inom den kommunala vuxenutbildningen.
8.5.2Målgruppen behöver bättre förutsättningar vad gäller information och studiefinansiering
Helt avgörande för övergång från arbetslöshet till reguljär utbildning är individens motivation och förutsättningar. Arbetsförmedlingen har genomfört en fokusgrupp (2017) med arbetssökande för att under- söka upplevelser av hinder för att påbörja en reguljär utbildning. Fokusgrupper hölls på tre utvalda förmedlingskontor (Malmö, Sandviken och Sala) och sammanlagt intervjuades 50 kvinnor och 62 män i åldersgruppen 24–50 år som inte fullföljt gymnasiet och som varit inskrivna på Arbetsförmedlingen i mer än tre månader.
I intervjuerna ställdes frågor om vad som påverkade den arbets- lösa att påbörja en utbildning och vilket stöd Arbetsförmedlingen kunde ge för att underlätta steget. Den sammanfattande bilden av
359
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
intervjuerna var behovet av att känna egenmakt genom att få veta vilka möjligheter det finns för en själv, hjälp att se den egna poten- tialen, kännedom om arbetsmarknadens krav och behov, att det finns ett överblickbart system och att få kontroll över processen. Motstånd till utbildning hängde framför allt samman med frågan om studie- finansiering och en rädsla för att misslyckas. De arbetssökande angav följande exempel på hinder:
–stress och oro kring ekonomin,
–brist på motivation,
–stort jobbfokus – ser inte möjligheterna med utbildning,
–lågt inflytande och avsaknad av egenmakt,
–behov av stöd och hjälp med mål och delmål, gärna med nära koppling till arbetsmarknaden,
–svårt att hitta relevant utbildningsinformation utifrån de egna förutsättningarna – behov av stöd att navigera i informationen,
–avsaknad av kunskap om arbetsmarknaden och vilka utbildningar som leder till jobb – behov av Arbetsförmedlingen som en coach och expert på arbetsmarknaden.
Många av de hinder som nämns ovan signalerar behov av vägledning och stöd som de arbetssökande i dag saknar. Dessa behov kan för- hoppningsvis mötas med utbyggd vägledning för vuxna. Kvar står dock frågan om individens finansiering under studietiden. Om över- gång till reguljära studier förutsätter ansökan om studiemedel inklu- sive studielån kommer många personer förhålla sig tveksamma.
Det är sedan tidigare känt att det finns stora skillnader i låne- benägenhet mellan olika studerandegrupper (CSN 2018b). Detta kan ha skilda orsaker. Det kan exempelvis handla om behovet av lån i förhållande till andra inkomstkällor och till de utgifter individen har. Det kan även handla om en bedömning av framtida arbets- marknadsutsikter och en förväntad inkomstutveckling, där möjlig- heten att betala tillbaka lånet kan vägas in. Även traditioner och kulturell bakgrund kan påverka benägenheten att låna.
Män tar oftare lån än kvinnor och studerande med svensk bak- grund har en högre lånebenägenhet än studerande med utländsk bak- grund. Bland de studiemedelstagare som är i åldern 25–34 år är det
360
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
en högre andel som tar lån än bland yngre och äldre studerande. Heltidsstuderande tar oftare studielån än deltidsstuderande och de som studerar på låga utbildningsnivåer tar mer sällan lån än de som studerar på eftergymnasial nivå.
Studerande med lägre inkomster lånar i högre utsträckning än de som har högre inkomster. Detta kan vara en följd av att den som har högre inkomster inte behöver ta lån. Även föräldrarnas utbildnings- bakgrund och inkomstsituation kan påverka studerandes lånebeslut. Lånebenägenheten är högre bland studerande med högutbildade föräldrar än bland dem som har föräldrar med lägre utbildning. Den är även högre bland dem som har föräldrar med högre inkomster och lägre bland dem som har föräldrar med lägre inkomster. Föräldrarnas utbildningsbakgrund tycks ha större inflytande än deras inkomst- situation.
Regeringen har de senaste åren genomfört reformer som syftat till att öka de ekonomiska incitamenten för arbetslösa att påbörja studier. De tre största är införandet av utbildningskontrakt för ung- domar 20–24 år utan fullständig gymnasieutbildning, införandet av studiestartsstöd för arbetssökande i åldern 25–56 år som varit arbets- lösa i 6 sammanhängande månader och har ett stort behov av utbild- ning för att få fäste på arbetsmarknaden, samt utbildningsplikt för deltagare i etableringsprogrammet som har kort utbildning och därför inte kan matchas till arbete utan en mer omfattande utbild- ningsinsats. Utöver dessa möjligheter finns även de insatser i Arbets- förmedlingens verktygslåda som beskrivs i inledningen av kapitlet. Dessa ger möjlighet att studera med aktivitetsstöd inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program. Insatserna är dock begränsade vad gäller målgrupp och kringgärdade med omfattande villkor i syfte att undvika dödviktseffekter i form av att möjligheterna används av personer som hade valt att studera även utan dessa mer förmånliga finansieringsmöjligheter.
8.5.3Utbildningsanordnarna behöver bättre förutsättningar för individuella anpassningar
Enligt Arbetsförmedlingens uppföljning av strategin för matchning till jobb genom utbildning kan informella behörighetskrav som kom- muner sätter upp vid antagning till kommunal vuxenutbildning ut- göra hinder för övergång till reguljära studier.
361
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
I dagsläget finns höga förväntningar på att den kommunala vuxen- utbildningen ska bidra till att lösa stora samhällsutmaningar som arbetslöshet, integration och arbetsgivares kompetensförsörjning. En ökning av antalet studerande och att en allt större andel av dessa är utlandsfödda har länge varit två tydliga trender. De många ny- anlända med varierande utbildningsbakgrund som på kort tid kom- mit till Sverige har prövat skolväsendets förmåga att på kort och lång sikt möta behoven och förutsättningarna hos denna grupp.
I regleringen av den kommunala vuxenutbildningen finns stora möjligheter till flexibilitet. Studier ska kunna kombineras med andra utbildningsinsatser och arbete, samt utformas efter den enskildes behov och förutsättningar. Huvudmannen och rektor har stort man- dat att utforma sin organisation och verksamhet. I de fall det finns hinder för att erbjuda utbildning för de individer som vägleds eller anvisas till utbildningen från Arbetsförmedlingen förklaras detta därför snarare av resursmässiga och praktiska hinder än av försvår- ande reglering.
Förutsättningarna att erbjuda parallella stödinsatser och att anpassa utbildningen efter de studerandes heterogena behov ser olika ut mellan olika kommuner. En del kommuner hänvisar därför till skollagens bestämmelse om att en vuxen, för att ha rätt att delta i kommunal vuxenutbildning på grundläggande eller gymnasial nivå, ska ha förut- sättningar att tillgodogöra sig utbildningen.22 Det är med utgångs- punkt i dessa regleringar som en del kommuner har ställt upp språk- krav för att elever ska anses vara behöriga att delta i utbildningen.
Skolverket fick 2018 i uppdrag att redovisa om det fanns hinder för individer med bristande kunskaper i svenska språket att delta i utbildning inom kommunal vuxenutbildning samt omfattningen av och orsaken till dessa eventuella hinder (Skolverket 2018b). Skol- verkets genomgång visade att mer eller mindre formaliserade språk- krav fortfarande sätts upp för nyanländas deltagande i utbildning inom kommunal vuxenutbildning. En förklaring är den dåliga till- gången till personal med rätt kompetens. Även i uppföljningen av den nya utbildningsplikten lyfts behovet av anpassning av vuxen- utbildning för målgruppen (Arbetsförmedlingen 2018a). Det finns behov av kompetensutveckling inom lärarkåren för att möta vuxna nyanlända med en kort utbildningsbakgrund och brister i svenska
2220 kap. 11 och 20 §§ skollagen.
362
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
språket. Lärarbristen inom yrkesämnen och svenska är fortsatt en försvårande faktor.
8.6Förslag och bedömningar
Den svenska arbetsmarknaden har en låg andel lågkvalificerade arbets- tillfällen, och de flesta av våra bristyrken ställer höga krav på kom- petens. Den pågående tekniska utvecklingen och globaliseringen tyder på att arbetsmarknaden kommer ha en snabb förändringstakt framöver, vilket även kommer medföra förändrade kompetenskrav. En kommande lågkonjunktur kommer sannolikt medföra ökade rationaliseringar och snabba på förändringstakten ytterligare. Många individer riskerar att stå utan arbete i brist på relevant kompetens.
Det huvudsakliga ansvaret för att skapa förutsättningar för att möta förändrade kompetenskrav på arbetsmarknaden ligger hos det reguljära utbildningssystemet. Det reguljära utbildningsystemet står för den huvudsakliga kompetensförsörjningen till landets arbets- givare och har som ett av flera syften att stärka individens ställning på arbetsmarknaden. Utredningen lägger i kapitel 9 förslag om en samlad kompetensförsörjningspolitik där en ny statlig myndighet får i uppgift att samla nationella analyser och prognoser över arbets- marknadens kompetensbehov som underlag för bättre vägledning och en mer träffsäker utbildningsdimensionering. Det är dock viktigt att även den aktiva arbetsmarknadspolitiken och dess tillgängliga åtgärder rustas inför kommande utmaningar. Arbetsförmedlingen behöver få mer ändamålsenliga möjligheter att använda utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats.
Utbildning har historiskt varit ett viktigt verktyg i den svenska arbetsmarknadspolitiken. För att arbetsmarknadspolitiken ska vara fortsatt verksam på en arbetsmarknad med höga kompetenskrav, där avståndet mellan efterfrågan på arbetskraft och det tillgängliga arbets- kraftsutbudet riskerar att glida isär ytterligare, behövs tillgång till en bred uppsättning av utbildningsinsatser. Det är utredningens slutsats att Arbetsförmedlingen behöver utökade möjligheter att använda sig av det reguljära utbildningssystemet för att tillgodose arbetssökan- des utbildningsbehov. Genom en ökad användning av reguljär utbild- ning kan individer få sina utbildningsbehov tillgodosedda genom ett
363
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
bredare och kvalitetssäkrat utbildningsutbud, och Arbetsförmed- lingen kan lättare undvika att skapa ett parallellt utbildningsutbud med sina upphandlade utbildningstjänster. Det reguljära utbildnings- utbudet är också lämpligt att använda som stabiliseringspolitisk insats vid en kommande lågkonjunktur, då utbildningarna inte behöver vara lika starkt kopplade till arbetsgivares konkreta rekryteringsbehov som de utbildningstjänster som tillhandahålls av Arbetsförmedlingen. Detta var bl.a. en av avsikterna med det tidigare Kunskapslyftet 1997–2002.
Flera kommuner som utredningen har varit i kontakt med har efterfrågat möjligheter för Arbetsförmedlingen att köpa utbildnings- platser i den kommunala vuxenutbildningen. Med en sådan möjlighet skulle Arbetsförmedlingen inte behöva upphandla arbetsmarknads- utbildning som liknar den utbildning som ges inom den kommunala vuxenutbildningen. Utredningen har utrett förutsättningarna för detta och konstaterar att ett sådant förfarande inte är förenligt med gällande upphandlingslagstiftning.23 I stället behöver resurser för att möta arbetssökandes utbildningsbehov finnas inom ramen för utbild- ningspolitiken och uppdraget att tillgodose utbildningsbehov hos personer som behöver utbildning för att förbättra sin ställning på arbetsmarknaden behöver vara tydligt fastställt i styrningen av det reguljära utbildningssystemet.
I framtiden ska Arbetsförmedlingen kunna använda utbildning inom det reguljära utbildningssystemet så som myndigheten i dag använder en upphandlad arbetsmarknadsutbildning. Det ska gälla hela det reguljära utbildningsväsendet, även om yrkesinriktad ut- bildning på gymnasial nivå mest liknar den arbetsmarknadsutbild- ning som Arbetsförmedlingen i dag upphandlar och sannolikt har högst relevans när det gäller att föra arbetslösa närmre arbetsmark- naden.
Utredningen bedömer att utbildningsutbudet inom yrkesinriktad kommunal vuxenutbildning i större utsträckning kommer kunna anpassas efter arbetsmarknadens behov i takt med att det regionala perspektivet stärks i dimensionering och planering av utbildningen, samt genom att deltagarvolymen ökar då en del av de individer som i dag studerar en arbetsmarknadsutbildning i stället kan studera mot-
23Ett mer utförligt resonemang om Arbetsförmedlingens möjligheter att köpa tjänster från kommuner förs i kapitel 11.
364
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
svarande utbildning inom den kommunala vuxenutbildningen. Pågå- ende utveckling inom den kommunala vuxenutbildningen innebär också större möjligheter till individuella anpassningar och flexibla kursstarter. Vid behov behöver Arbetsförmedlingen dock kunna ge individen bättre förutsättningar att studera reguljär utbildning ge- nom förberedande och parallella stödinsatser i samverkan med det reguljära utbildningssystemet.
När Arbetsförmedlingen i framtiden upphandlar eller anordnar utbildningstjänster ska detta vara i syfte att komplettera det reguljära utbildningsväsendet. Arbetsförmedlingen ska fokusera på att erbjuda kortare, kompletterande utbildningsinsatser anpassade efter arbets- givares konkreta rekryteringsbehov, det som myndigheten i dag kallar rekryteringsutbildningar. Bara om individers utbildningsbehov inte kan tillgodoses genom det reguljära utbildningssystemet ska Arbetsförmedlingen upphandla eller anordna en utbildningstjänst som motsvarar reguljär utbildning. På sikt kommer Arbetsförmedlingens behov att erbjuda utbildningsinsatser som liknar reguljär utbildning att minska.
För att åstadkomma de önskade förändringarna i användningen av utbildningsinsatser krävs följande förflyttningar:
–Arbetsförmedlingen behöver i möjligaste mån undvika att upp- handla eller anordna utbildningstjänster för behov som kan till- godoses genom det reguljära utbildningssystemet.
–Arbetsförmedlingen behöver få tydligare möjligheter att använda reguljär utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats för de arbetssökande där detta är motiverat.
–Det reguljära utbildningssystemet, och då särskilt den kommu- nala vuxenutbildningen, behöver kapacitet att möta arbetssök- andes utbildningsbehov.
För att åstadkomma dessa förflyttningar lämnas i detta kapitel för- slag om att det ska framgå av reglering att Arbetsförmedlingen får anvisa en enskild att ansöka till en utbildning i det reguljära utbild- ningssystemet, samt att Arbetsförmedlingen inte ska tillhandahålla utbildning om den enskildes utbildningsbehov kan tillgodoses genom det reguljära utbildningssystemet. Dessutom lämnas förslag om ett
365
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
nytt arbetsmarknadspolitiskt program som ska rymma de utbild- ningsinsatser som Arbetsförmedlingen ska kunna anvisa till, samt validering och fördjupad vägledning.
Utredningen föreslår i kapitel 5 en översyn av det gällande arbets- marknadspolitiska regelverket, däribland regleringen av den arbets- marknadspolitiska verksamheten. Här lyfts också lämpliga principer för en ny reglering. I kapitel 11 föreslås att det ska framgå av för- fattning vilka former av praktiskt stöd som Arbetsförmedlingen kan erbjuda, däribland utbildning. Om praktiskt stöd i form av utbild- ning ska framgå att sådan endast får tillhandahållas i det fall motsva- rande utbildning inte finns att tillgå inom ramen för det reguljära utbildningssystemet. I kapitel 7 lämnas förslag för en förstärkt arbets- marknadsbedömning. I arbetsmarknadsbedömningen ska ingå be- döma individens utbildningsbehov. Om reguljär utbildning bedöms vara en lämplig insats ska individens avstånd till arbetsmarknaden avgöra huruvida individen ska vägledas eller anvisas till reguljär ut- bildning.
Utredningens samlade förslag om användningen av utbildnings- insatser, i kronologisk ordning:
1.Möjligheten att anvisa till reguljär utbildning skrivs in i nuvarande förordning om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten (före- slås i detta kapitel).
2.Ett program införs i förordningen om arbetsmarknadspolitiska program som närmare reglerar hur utbildningsinsatser kan använ- das. Ett program krävs enligt gällande regelverk för att individen ska kunna få försörjning från arbetsmarknadspolitiken under ut- bildningstiden (föreslås i detta kapitel).
3.Arbetsförmedlingens uppgift att bedöma individens utbildnings- behov tydliggörs (föreslås i kapitel 7).
4.En översyn av regleringen av den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten görs (föreslås i kapitel 5). Av ny reglering ska framgå att Arbetsförmedlingen kan erbjuda praktiskt stöd i form av utbild- ning, samt att Arbetsförmedlingen bara ska erbjuda stöd i form av utbildning om utbildningsbehoven inte kan tillgodoses genom det reguljära utbildningssystemet (föreslås i kapitel 11).
366
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
5.Ett nytt regelverk för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten införs vilket, om utredningens principiella resonemang följs, inne- bär att detaljerad reglering av Arbetsförmedlingens insatser i form av arbetsmarknadspolitiska program tas bort (föreslås i kapi- tel 5). Detta innebär att Arbetsförmedlingen kommer behöva meddela föreskrifter kring användning av utbildningsinsatser. Individens ersättning bör i framtiden lösas genom separat reglering.
I kapitel 9 om en samlad kompetensförsörjningspolitik lämnas vidare förslag om att de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna ska lämna utlåtande till länets kommuner om den planering av utbildnings- utbud som görs i ansökningar om statsbidrag för regional yrkes- inriktad vuxenutbildning i syfte att bredda det regionala utbildnings- utbudet. De regionalt utvecklingsansvariga aktörerna ska också sam- verka med Arbetsförmedlingen och länets kommuner kring planering av utbudet av utbildning och validering som arbetsmarknadspolitiska insatser, oavsett om insatserna ges inom det reguljära utbildnings- väsendet eller som tjänster som Arbetsförmedlingen ansvarar för. De regionalt utvecklingsansvariga aktörerna får också i uppgift att ansvara för att skapa forum för regional samverkan med arbetslivets företrädare utifrån de regionala behoven. Dessa förslag kan ytter- ligare säkra utbildningsutbudets arbetsmarknadsrelevans samt före- bygga överlappningar och glapp mellan utbildningsinsatser som hand- has av Arbetsförmedlingen respektive erbjuds i det reguljära utbild- ningssystemet.
8.6.1Det reguljära utbildningssystemet ska användas i första hand
Förslag: En arbetsmarknadsbedömning kan resultera att i att indi- viden erbjuds en kortare utbildning kopplad till en arbetsgivares konkreta rekryteringsbehov. Sådana utbildningsinsatser ska kunna tillhandahållas av Arbetsförmedlingen.
En arbetsmarknadsbedömning kan även resultera i att indi- viden erbjuds en utbildning som inte är direkt knuten till en rekryterande arbetsgivare. I första hand ska individen då vägledas
367
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
till en sådan reguljär utbildning. Men om en arbetsmarknads- bedömning visat att det är motiverat ska Arbetsförmedlingen även kunna anvisa individen att ansöka till sådan reguljär utbildning.
Reguljär utbildning ska användas i första hand för att till- godose den enskildes utbildningsbehov. I det fall den enskildes utbildningsbehov inte kan tillgodoses genom det reguljära utbild- ningssystemet kan Arbetsförmedlingen tillhandahålla utbildning. Följande tillägg ska därför göras till förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten:
§Arbetsförmedlingen får anvisa en enskild att ansöka till en ut- bildning i det reguljära utbildningssystemet.
Arbetsförmedlingen får meddela föreskrifter om anvisning till utbildning.
§Arbetsförmedlingen ska inte tillhandahålla utbildning om den enskildes utbildningsbehov kan tillgodoses genom det reguljära utbildningssystemet.
Möjligheten att använda utbildning ska vidare regleras i ett nytt arbetsmarknadspolitiskt program. Se avsnitt 8.6.2. Programmet gör det möjligt att studera reguljär utbildning med ersättning från arbetsmarknadspolitiken i sammanlagt motsvarande högst 6 måna- ders heltidsstudier.
En arbetsmarknadsutbildning som tillhandahålls av Arbetsförmed- lingen ska i regel vara en matchningsinsats snarare än en insats med ett betydande kunskapsinnehåll. Den ska utformas med ett konkret rekryteringsbehov i åtanke. Den ska användas för individer som har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen och komma i arbete efter avslutad insats. Arbetsmarknadsutbildningen ska bidra till att motverka bristsituationer på arbetsmarknaden, men inte ge en hel yrkesutbildning från grunden. Det utbildningsbehov arbetsmark- nadsutbildningen ska täcka kan sägas svara mot utbildningsbehov C i figur 8.1 i kapitlets inledning. Inom Arbetsförmedlingen har sådana utbildningstillfällen kommit att kallas rekryteringsutbildningar. Denna typ av kortare, gärna arbetsplatsförlagda utbildningar i nära samverkan med en eller flera rekryterande arbetsgivare ska vara den huvudsakliga
368
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
formen för de utbildningsinsatser som handhas av Arbetsförmed- lingen.
I dagsläget finns dock många inskrivna arbetssökande hos Ar- betsförmedlingen som har behov av mer omfattande och mer forma- liserade utbildningsinsatser för att nå en varaktig ställning på arbets- marknaden. Dessa utbildningar är inte alltid kopplade till konkreta rekryteringsbehov och är möjliga att använda som stabiliserings- politisk insats. Så länge som inriktningen för arbetsmarknadspoli- tiken är att rusta personer för ökad anställningsbarhet och bidra till att möta arbetsgivares kompetensförsörjningsbehov behöver Arbets- förmedlingen kunna bidra till att även personer med dessa utbild- ningsbehov, motsvarande utbildningsbehov B i figur 8.1 i kapitlets in- ledning, får en möjlighet att möta dessa.
Med de reformer som nu genomförs inom den kommunala vuxenutbildningen finns ökande möjligheter till individanpassade och flexibla utbildningsinsatser i enlighet med individens och arbetsmarknadens behov. Med ett allt mer flexibelt och arbetsmark- nadsnära utbildningsutbud inom det reguljära utbildningssystemet finns inte behov att upphandla motsvarande insatser inom ramen för arbetsmarknadspolitiken. Denna typ av utbildningsbehov ska därför i första hand tillgodoses genom vägledning till det reguljära utbild- ningssystemet. Men när arbetsmarknadsbedömningen visat att det är lämpligt ska Arbetsförmedlingen också kunna anvisa en individ att ansöka till reguljära studier som en arbetsmarknadspolitisk insats.
Reguljär utbildning ska alltså vara det huvudsakliga sättet att tillgodose arbetssökandes utbildningsbehov om de inte kan kopplas direkt till en rekryterande arbetsgivare. Men för att undvika glapp i utbildningsutbudet bedömer utredningen att Arbetsförmedlingens möjlighet att tillhandahålla utbildning som motsvarar den inom det reguljära utbildningssystemet behöver kvarstå under en övergångs- period, för att vid behov komplettera det reguljära utbildningssyste- met. Detta kräver dock att Arbetsförmedlingen i större utsträckning behöver ta hänsyn till det befintliga utbudet av reguljär utbildning. Kopplingen till det reguljära utbildningssystemet behöver stärkas både i anskaffningen av utbildningstjänster och i användningen av dessa. Dessutom behöver lokal samverkan kring individen stärkas i syfte att säkra kedjan av insatser mellan Arbetsförmedlingen och den aktuella utbildningsanordnaren.
369
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
Utöver detta kan Arbetsförmedlingen behöva utveckla sitt utbud av förberedande insatser, motsvarande utbildningsbehov A i figur 8.1 i kapitlets inledning, för att förbättra de inskrivnas förutsättningar att tillgodogöra sig reguljära studier. Dessa insatser bör anordnas i sam- verkan med det reguljära utbildningssystemet för att skapa sam- manhållna kedjor av insatser med utgångspunkt i individens behov.
Givet att utvecklingen av den kommunala vuxenutbildningen fort- sätter i linje med det nya Kunskapslyftets intentioner, Komvux- utredningens förslag (2018) och direktiven till den pågående utred- ningen av planering och dimensionering av utbildning på gymnasial nivå (Dir. 2018:17) så kommer den kommunala vuxenutbildningen framöver att bli än mer flexibel utifrån individens behov och utbild- ningsutbudet bättre anpassat efter arbetsmarknadens behov. Detta kommer, tillsammans med tydligare möjligheter att använda reguljär utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats samt de förslag utred- ningen lämnar i kapitel 9 om en stärkt regional samordning mellan Arbetsförmedlingen och anordnare inom reguljär utbildning, medföra att det reguljära utbildningssystemets kapacitet att möta arbetssök- andes utbildningsbehov stärks. Det bör leda till att Arbetsförmed- lingens behov att upphandla utbildningsinsatser på sikt minskar ytter- ligare.
Det är viktigt att Arbetsförmedlingen säkerställer att principen att använda reguljär utbildning i första hand inte leder till att färre individer erbjuds utbildningsinsatser. Utredningens förslag syftar sammantaget till en breddning av Arbetsförmedlingens tillgängliga utbildningsinsatser, inte till en begränsning av dessa. Förändringen består i att anskaffning och anordning av utbildning i alla steg be- höver ske med kännedom om, och i samverkan med, det reguljära utbildningssystemet. Utredningens linje i detta kapitel är, precis som i övriga kapitel, att samverkan underlättas av en tydlig ansvars- fördelning. I detta fall gäller att utbildning i första hand är ett ansvar för det reguljära utbildningssystemet.
I övrigt ska Arbetsförmedlingens upphandling av arbetsmark- nadsutbildning följa myndighetens generella principer för använd- ning av externa leverantörer av arbetsmarknadstjänster. Ett mer ut- förligt resonemang om de generella principerna för Arbetsförmed- lingens arbetsmarknadstjänster förs i kapitel 11.
370
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
Vad menas med ”om den enskildes utbildningsbehov
kan tillgodoses genom det reguljära utbildningssystemet”?
Arbetsförmedlingens utbildningstjänster ska inte användas om ut- bildningsbehovet kan tillgodoses genom det reguljära utbildnings- systemet, t.ex. den kommunala vuxenutbildningen, folkbildningen eller yrkeshögskolan. I stället ska detta befintliga utbildningsutbud användas genom att Arbetsförmedlingen vägleder eller anvisar den arbetssökande att söka till och studera utbildningen. En rimlig ut- gångspunkt är huruvida utbildning mot samma målyrke erbjuds på samma utbildningsort, eller inom ett rimligt pendlingsavstånd.
Det är upp till Arbetsförmedlingen att göra bedömningen huru- vida utbildningsbehovet kan tillgodoses genom det reguljära utbild- ningssystemet. Det är viktigt att Arbetsförmedlingen här tar hänsyn till det faktum att det vanligaste hindret för ett bredare utbildnings- utbud inom den kommunala vuxenutbildningen är att det är för få sökande till olika utbildningsinriktningar. Det reella utbildnings- utbudet kan därmed vara bredare än de utbildningar som för tillfället anordnas.
Utredningens bedömning är att det reguljära utbildningssyste- mets förmåga att tillgodose arbetssökandes behov av utbildning för att stärka sin ställning på arbetsmarknaden generellt sett är mycket god. Arbetsmarknadsinriktade utbildningar, både längre och kortare, finns tillgängliga i hög utsträckning inom den kommunala vuxen- utbildningen. För individer som inte klarar eller inte vill delta i det ordinarie utbildningsväsendet utgör motsvarande utbildning på folk- högskola ett alternativ. Inom yrkeshögskolan finns både hela yrkes- utbildningar och fristående kurser anpassade efter arbetsgivares kompetensbehov. Om den enskildes utbildningsbehov trots detta inte kan tillgodoses genom reguljär utbildning ska Arbetsförmed- lingen kunna erbjuda utbildningstjänster som gör detta.
Det kan finnas olika anledningar till att en individs behov inte kan tillgodoses genom reguljär utbildning. Det kan för det första handla om individens tillgång till utbildningen. Även om en stor del av den kommunala vuxenutbildningen är rättighetsbaserad kan det före- komma situationer då rådande urvalsreglering inte helt stämmer med Arbetsförmedlingens bedömning av individens behov av eller förut- sättningar för studier. Alltför få utbildningsstarter kan också med- föra att individen skulle behöva vänta för länge på att påbörja en
371
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
utbildningsinsats. Individuella anpassningar, t.ex. anpassad studie- takt eller parallella stödinsatser är trots en flexibel reglering inte alltid möjliga i praktiken. Utbildningarnas innehåll och utbud på orten kan också vara otillräckligt för att individen ska finna ett lämpligt arbete efter avslutad utbildning.
Utredningen menar dock att de eventuella begränsningar som listats ovan ska utgöra undantag och att det reguljära utbildnings- systemet i framtiden måste kunna tillgodose utbildningsbehov hos en mycket heterogen grupp studerande. Mer om utbildningsanord- narnas förutsättningar finns i kommande avsnitt.
Vad menas med ”arbetsgivares konkreta rekryteringsbehov”?
Med utbildning utformad efter arbetsgivares konkreta rekryterings- behov menas att en eller flera arbetsgivare står som mottagare av de personer som går utbildningen. De berörda arbetsgivarna medverkar aktivt i planeringen eller genomförandet av utbildningen, exempelvis genom att vara med vid urval av deltagare eller genom att påverka innehållet i utbildningen. Dessa utbildningsinsatser kan gärna vara arbetsplatsförlagda. Denna typ av utbildningstjänst ska Arbetsför- medlingen med fördel tillhandahålla.
Hur ska arbetsförmedlingens praktiska stöd i form av utbildning koordineras med det reguljära utbildningssystemet?
Anskaffning av utbildningsinsatser
Arbetsförmedlingen ska arbeta för att på sikt minimera de tillfällen då myndigheten anskaffar utbildning som motsvarar sådan som ges i det reguljära utbildningssystemet. De utbildningstjänster som Arbets- förmedlingen anskaffar genom upphandling eller bidragsgivning ska utgöra ett komplement till det reguljära utbildningssystemet. Det innebär att myndigheten innan en utbildningstjänst anskaffas ska analysera om det finns andra sätt att möta behovet, dvs. genom att vägleda eller anvisa arbetssökande att söka till reguljär utbildning.
Även om det i Arbetsförmedlingens strategi för matchning till jobb genom utbildning framgår att Arbetsförmedlingen ska använda sig av den yrkesutbildning som bäst motsvarar arbetsmarknadens
372
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
behov finns fortfarande en prioriteringsordning inom Arbetsför- medlingen som innebär att avtalad arbetsmarknadsutbildning ska an- vändas före reguljär utbildning vid liknande utbildningsbehov (2018b). Anledningen är att myndigheten är mån om att hålla en god relation till sina leverantörer, som behöver stabila förutsättningar för sin verksamhet. Utredningens avsikt är dock att vända på denna prioriteringsordning så att reguljär utbildning blir förstahandsvalet. Så länge det inte utgår någon ersättning från Arbetsförmedlingen till t.ex. en kommunal huvudman för individens utbildning menar ut- redningen att det inte kan anses föreligga någon avtalsmässig kon- kurrens mellan reguljär utbildning och upphandlad arbetsmarknads- utbildning. Det kan till och med vara lämpligt att Arbetsförmed- lingen skriver in i kommande förfrågningsunderlag och avtal att arbetsmarknadsutbildning bara kommer användas i det fall motsvar- ande utbildning inte kan erbjudas inom det reguljära utbildnings- systemet eftersom det är en viktig förutsättning för anbudsgivare att känna till. På sikt ska dock denna konkurrenssituation inte kunna uppstå, då Arbetsförmedlingen inte ska tillhandahålla utbildning som motsvarar den inom reguljär utbildning. Utbildningsleverantörer kan i stället leverera motsvarande utbildning inom ramen för det re- guljära utbildningssystemet.24
I kapitel 9 lämnas förslag om en ny myndighet för kompetens- försörjning. Arbetsförmedlingen bör i upphandlingen av arbetsmark- nadsutbildning använda sig av de prognoser över arbetsmarknadens behov och de forum för branschsamverkan som den föreslagna myn- digheten för kompetensförsörjning kommer att ansvara för. Detta kommer även underlätta en synkronisering mot utbudet inom det reguljära utbildningssystemet.
På sikt kommer Arbetsförmedlingens behov att upphandla utbild- ningsinsatser minska i takt med att det reguljära utbildningssystemet i ökad utsträckning kan fylla arbetssökandes utbildningsbehov. Under en övergångsperiod behöver dock möjligheten för Arbetsförmed- lingen att upphandla och anordna arbetsmarknadsutbildning som liknar utbildningen inom det reguljära utbildningssystemet att kvar- stå. Behov av att komplettera det reguljära utbildningsutbudet kan fångas upp både i anskaffning av utbildningstjänster och i använd- ning av dessa. I behovsfångsten inför upphandling behöver analysen samordnas i de regionala forum för utbildningsdimensionering och
24Se avsnittet om konsekvenser för företag i slutet av kapitlet.
373
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
branschsamverkan som utredningen föreslår att de regionalt utveck- lingsansvariga aktörerna får ett tydligare mandat att ansvara för. Se kapitel 9.
Användning av utbildningsinsatser
De befintliga avtal som finns upphandlade för arbetsmarknads- utbildning är konstruerade så att det är möjligt att möta lokala och regionala behov genom att paketera ihop de utbildningsmoduler som behövs för att möta efterfrågat behov. Detta ger bra möjligheter att se till att de utbildningar som Arbetsförmedlingen tillhandahåller kompletterar det reguljära utbildningsutbudet. Vid användning av avtal ska detta samplaneras regionalt med utbudet inom det reguljära utbildningssystemet. På så sätt säkras en överblick av det totala ut- bildningsutbudet i regionen och risken för överlappningar och glapp mellan utbildningsformer minskar.
Utredningen lämnar i kapitel 9 förslag om ett utökat mandat i kompetensförsörjningsfrågor för de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna. Samplanering mellan Arbetsförmedlingen och det reguljära utbildningsväsendets aktörer kan med fördel samordnas genom den regionalt utvecklingsansvariga aktörens kompetensförsörjningsarbete.
Lokal samverkan kring individens kedja av insatser
Arbetsförmedlingen behöver säkerställa att rätt utbildningsinsats erbjuds till rätt individ. Utredningen lämnar i kapitel 7 förslag för förbättringar av den arbetsmarknadspolitiska bedömningen som bl.a. innebär att Arbetsförmedlingen ska bli bättre på att bedöma individens avstånd till arbetsmarknaden samt vilken eventuell insats som mest effektivt skulle bidra till att föra individen närmre arbets- marknaden. Detta ska även omfatta individens utbildningsbehov. En mer träffsäker bedömning av den arbetssökandes utbildningsbehov bör säkra att endast personer som har förutsättningar att tillgodo- göra sig och dra nytta av en utbildning anvisas till en sådan som arbetsmarknadspolitisk insats, samt att rätt utbildningsinsats erbjuds både avseende individens behov och förutsättningar samt arbets- marknadens efterfrågan.
374
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
När det gäller övergång till reguljära studier tycks det hos lokala arbetsförmedlingskontor generellt finnas en större uppfattning om att det föreligger hinder för kommunerna att ta emot Arbetsförmed- lingens målgrupper i den kommunala vuxenutbildningen jämfört med hos kommunerna själva. I en studie av hinder för övergång till reguljära studier är det mer vanligt förekommande att lokala arbets- förmedlingskontor menar att språkkrav, lärarbrist och alltför få utbild- ningsstarter utgör hinder för övergång än att kommunerna själva bedömer detta (Arbetsförmedlingen 2018h). Detta tyder på brister i lokal samverkan kring utbildning.
För samverkan kring individens utbildning mellan Arbetsförmed- lingen och kommunerna har Arbetsförmedlingen tagit fram särskilda dialogstöd. Det finns även erfarenheter av samverkan kring utbild- ningsinsatser bl.a. från samarbetet kring utbildningsplikten samt Delegationen för unga och nyanländas lokala överenskommelser och så kallade lokala jobbspår. Dessa erfarenheter bör tas till vara och implementeras i långsiktiga samverkansstrukturer för att bli mindre person- och projektbundna.
Arbetsförmedlingen bör fortsatt stärka vägledning och motivering till studier
Bedömning: Arbetsförmedlingen bör intensifiera sitt arbete med att utveckla och förstärka myndighetens vägledning. Specialisering och kompetensutveckling för arbetsförmedlare som ska arbeta med vägledning kan vara en möjlig väg.25
Regeringen bör nära följa myndighetens arbete enligt den stra- tegi som beslutats för matchning till jobb genom utbildning samt den nationella strategin för karriärvägledning.
Bedömning: Arbetsförmedlingen bör utveckla utbudet av för- beredande insatser för att dessa i större utsträckning ska kunna förbereda inför reguljära studier i en sammanhållen kedja av in- satser, samt överväga att utveckla parallella stödinsatser för in- skrivna som studerar i det reguljära utbildningssystemet.
25Se bedömningar i utredningens delbetänkande SOU 2017:82.
375
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
Arbetsförmedlingen måste förbättra sin förmåga att identifiera indi- viders utbildningsbehov och vägleda dem till rätt utbildningsinsats eller vidare vägledning inom utbildningssystemet. I delbetänkandet har utredningen beskrivit hur Arbetsförmedlingen bör stärka sin väg- ledning och sin samverkan med andra aktörer som bedriver vägled- ning. Regeringen bör följa det arbete som Arbetsförmedlingen be- driver för att förbättra myndighetens vägledningskompetens. Detta gäller även utvecklingen av samverkan med andra aktörer som be- driver vägledning, särskilt lokalt. Arbetsförmedlingsenheter och kom- muner är överens om att bristen på vägledningsresurser har en påverkan på övergångarna till utbildning (Arbetsförmedlingen 2018h). Samverkan med den studie- och yrkesvägledning som erbjuds inom kommunens vuxenutbildning och folkbildningen är nödvändig för att undvika onödigt mer- och dubbelarbete.
Det kan vara en utmaning att motivera en arbetssökande att vilja börja studera, särskilt om tidigare erfarenheter av studier varit nega- tiva. Vägledning kan därför behöva kombineras med motiverande och förberedande insatser. Arbetsförmedlingen bör arbeta för att vidareutveckla användningen av de förberedande och studiemoti- verande insatser myndigheten upphandlar av externa leverantörer respektive erbjuder genom avtalssamverkan med folkbildningen. Syftet med dessa insatser är att förbereda inför vidare insatser, bl.a. att underlätta för deltagarna att påbörja eller återgå till reguljära studier.
När det gäller Arbetsförmedlingens förberedande insatser finns få effektstudier gjorda. En förklaring är att effekten kan vara svårare att mäta när syftet är progression snarare än övergång till arbete. En av få granskningar gjordes av Riksrevisionen (2017) som granskade effekterna av förberedande och orienterande utbildning mellan 2006– 2011. Enligt granskningen fick personer som tagit del av insatsen lägre arbetsinkomster i jämförelse med om de i stället varit öppet arbetslösa eller deltagit i insatsen arbetspraktik. Dessa resultat har dock inte kontrollerats för huruvida de individer som inte deltagit i Arbetsförmedlingens insatser fått insatser från en annan aktör, exem- pelvis kommunen. Arbetsförmedlingen anser trots detta att det finns ett behov av vidare utveckla kunskaperna om hur effekterna av för- beredande utbildning ser ut. En prioritering framöver är att skapa förutsättningar för ett ändamålsenligt nyttjande av insatsen med tydligare fokus på individens slutmål (enligt årsredovisningen 2017).
376
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
Riksrevisionen lyfte i sin granskning behovet av att Arbetsför- medlingen ser över hur insatsen används samt hur bättre förutsätt- ningar kan skapas för att utvärdera olika inriktningar av insatsen. Utredningen delar denna uppfattning och menar att utvecklings- arbetet även bör inkludera de insatser som erbjuds i samverkan med folkbildningen. Arbetsförmedlingen bör också, i linje med den huvud- sakliga principen om att använda reguljär utbildning i första hand, se över hur de förberedande insatser som handhas av Arbetsförmed- lingen förhåller sig till orienteringskurser i den kommunala vuxen- utbildningen. En orienteringskurs ska ha ett eller flera av följande syften: medverka till väl underbyggda beslut om studie- och yrkes- val, ge ökade studietekniska färdigheter, vara en introduktion till kurser inom olika kunskapsområden, ge tillfälle för validering, ge modersmålsstöd eller studiehandledning på modersmål och ge stöd i form av yrkessvenska.
Utredningen menar att Arbetsförmedlingen även bör se över möjligheten att tillhandahålla parallella stödinsatser för individer som studerar reguljära studier som arbetsmarknadspolitisk insats. Gene- rellt är det en uppgift för det reguljära utbildningsväsendet, exem- pelvis den kommunala vuxenutbildningen och folkbildningen, att anpassa utbildningen och efter individens behov och möta eventuella stödbehov. Men då utredningen erfar att det förekommer att reguljär utbildning ännu har svårt att möta behoven hos en allt mer hetero- gen grupp studerande kan en möjlig väg vara att Arbetsförmedlingen bidrar för att ge de inskrivna bättre möjligheter att genomföra den anvisade insatsen. Dessa stödinsatser måste i så fall planeras och genomföras i nära samarbete med utbildningsaktören och utgå från en gemensam målbild för insatsen.
8.6.2Utbildningsinsatser ska samlas i ett nytt arbetsmarknadspolitiskt program för vägledning, validering och utbildning
Förslag: Ett nytt arbetsmarknadspolitiskt program inrättas i för- ordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program för arbetssökande i behov av fördjupad vägledning, validering och utbildning. Programmet ersätter de nuvarande programmen Arbets- marknadsutbildning och Validering.
377
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
Genom det nya programmet får Arbetsförmedlingen följande möjligheter att erbjuda utbildningsinsatser inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program:
•Arbetsmarknadsutbildning får erbjudas en arbetssökande för att underlätta för den enskilde att få eller behålla ett arbete och för att lösa arbetsgivares konkreta rekryteringsbehov.
•Utbildning som handhas av Arbetsförmedlingen och som mot- svarar reguljär utbildning får erbjudas om individens utbild- ningsbehov inte kan tillgodoses genom reguljär utbildning.
•Uppdragsutbildning26 och reguljär utbildning får utnyttjas om utbildningen motsvarar längst 6 månaders heltidsstudier.
Programmet omfattar även fördjupad vägledning och validering för att understryka möjligheten att utforma en kedja av insatser för att synliggöra och komplettera den arbetssökandes befintliga kompetens. Detta innebär att det befintliga arbetsmarknadspoli- tiska programmet Validering och regleringen av detta införlivas i det nya programmet. Möjlighet att erbjuda fördjupad vägledning tillförs genom formuleringen:
•Fördjupad vägledning får erbjudas en arbetssökande som stöd för att den enskilde ska kunna göra ett övervägt val av arbete och utbildning.
Bedömning: På sikt anser utredningen att utbudet av arbetsmark- nadspolitiska insatser inte bör regleras i form av arbetsmark- nadspolitiska program. De tjänster Arbetsförmedlingen kan erbjuda de inskrivna bör kunna användas mer fritt med utgångspunkt i en kvalificerad och systematisk arbetsmarknadsbedömning, och indi- videns ekonomiska ersättning bör regleras frikopplat från det praktiska stödet. Till dess denna mer genomgripande förändring är gjord bör dock det arbetsmarknadspolitiska program som före- slås här inrättas.
26Vid uppdragsutbildning kan beställaren vara Arbetsförmedlingen eller en annan aktör. Denna möjlighet används i dag främst för de så kallade snabbspåren för nyanlända som innefattar uppdragsutbildning på eftergymnasial nivå.
378
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
Om utredningens förslag om en översyn av gällande arbets- marknadspolitiska regelverk inte förverkligas bör följdändringar göras i förordningen om arbetsmarknadspolitiska program som innebär att övriga möjligheter till reguljär utbildning inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program (se tabell 8.1) tas bort. Dessa möjligheter kommer att vara överflödiga med det nya pro- gram som föreslås här.
Genom det nya programmet blir det möjligt för Arbetsförmedlingen att anvisa inskrivna att ansöka och studera reguljär utbildning med möjlighet till ersättning från arbetsmarknadspolitiken under högst 6 månader. Programmet är inte riktat till en specifik målgrupp, utan kan erbjudas de individer för vilka en eller flera av dessa insatser bedöms vara motiverade efter en arbetsmarknadsbedömning.
En tydligare tillgång till reguljär utbildning som arbetsmarknads- politisk insats innebär bättre möjligheter att erbjuda detta till de individer som har behov av en mer formaliserad och påbyggnadsbar utbildning. Det underlättar också för Arbetsförmedlingen att und- vika risken för överlappningar mellan upphandlade utbildningstjänster och utbildningar inom det reguljära utbildningssystemet. Dessutom ökar flexibiliteten i användningen av utbildningsinsatser i arbetsmark- nadspolitiken genom tillgång till befintliga utbildningsinsatser inom det reguljära utbildningssystemet.
Ur ett kompetensförsörjningsperspektiv ger det ett mer robust och överblickbart system som skapar bättre förutsättningar för såväl kvalitetssäkrat utbildningsinnehåll och dimensionering i enlighet med arbetsmarknadens behov som för vägledning till individer kring möjliga utbildningsalternativ. För utbildningsleverantörer kan föränd- ringen innebära mer långsiktiga förutsättningar då yrkesinriktad vuxen- utbildning i högre utsträckning kommer ges inom samma system som genom större volymer kan bli mindre känsligt för fluktuationer.
Möjligheten för Arbetsförmedlingen att anvisa en deltagare till utbildning inom det reguljära utbildningsväsendet med försörjning från arbetsmarknadspolitiken är i dag avgränsad till vissa målgrup- per. Inom etableringsprogrammet gäller sedan 1 januari 2018 den så kallade utbildningsplikten. Utbildningsplikten innebär att alla ny- anlända som tar del av Arbetsförmedlingens etableringsinsatser, och som bedöms vara i behov av utbildning för att kunna komma i arbete, kan anvisas att söka och ta del av utbildning. Den som inte
379
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
söker en anvisad utbildning, avvisar en utbildning eller som inte deltar i sådan utbildning kan varnas eller stängas av från etable- ringsersättning. Reguljär utbildning kan ingå som förberedande insats för den som är långtidsinskriven invandrare eller har en funk- tionsnedsättning, eller deltar i Arbetsförmedlingens jobb- och utveck- lingsgaranti. Sedan 2016 finns också en möjlighet för deltagare jobb- och utvecklingsgarantin att studera på heltid i sammanlagt 12 månader inom komvux på både grundläggande och gymnasial nivå eller mot- svarande utbildning på folkhögskola med bibehållet aktivitetsstöd. I jobb- och utvecklingsgarantin finns även en möjlighet att kombi- nera deltagande i garantin på deltid med studier på deltid i max sex månader. För deltagare i jobbgarantin för unga finns också möjlighet att läsa en kortare yrkesinriktad eller teoretisk vuxenutbildning med aktivitetsstöd.
Utredningen erfar efter dialog med Arbetsförmedlingen att en anledning till att de olika möjligheter som finns att anvisa deltagare till reguljär utbildning utnyttjas i låg utsträckning kan vara att regler- ingen är svårtolkad. Det saknas en konsekvent linje i styrningen av myndighetens användning av utbildningsinsatser. Även Delegationen för unga och nyanlända till arbete (Dua 2018) har uppfattat att det finns en utbredd osäkerhet både lokalt och centralt på Arbetsför- medlingen kring i vilken mån arbetssökande kan delta i utbildning inom kommunal vuxenutbildning inom ramen för arbetsmarknads- politiska program, samt hur olika typer av utbildning kan kombi- neras med varandra eller med andra aktiviteter. Det är utredningens bedömning att dessa möjligheter behöver tydliggöras och att antalet särlösningar för olika målgrupper behöver minska. Reguljär utbild- ning som arbetsmarknadsåtgärd behöver kunna erbjudas individer som inte bedöms få en varaktig ställning på arbetsmarknaden utan sådan utbildning, oavsett individens ålder, ursprung eller tid i arbets- löshet. Det nuvarande arbetsmarknadspolitiska programmet arbets- marknadsutbildning är även möjligt att använda innan individen blivit långvarigt arbetslös. För att reguljär utbildning ska kunna fylla samma funktion som arbetsmarknadsutbildningen behöver detta även gälla för möjligheterna att studera reguljär utbildning som arbetsmark- nadspolitisk insats. Ett sådant program som kan användas för perso- ner i behov av tidiga insatser ska också omfatta fördjupad vägledning och validering för att understryka möjligheten att skapa en kedja av insatser i syfte att uppnå stärkt kompetens.
380
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
Det är viktigt att reguljär utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats används på ett effektivt och legitimt sätt. Som för Arbets- förmedlingens verksamhet i stort gäller att myndigheten ska verka för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt genom att priori- tera dem som befinner sig långt från arbetsmarknaden. Det är avgör- ande att Arbetsförmedlingen i användningen av möjligheten att an- visa inskrivna till att ansöka till och genomföra reguljär utbildning bevakar risken att möjligheten används av personer som har en rela- tivt god ställning på arbetsmarknaden även utan utbildning. Reguljär utbildning som arbetsmarknadsåtgärd ska bara erbjudas individer som inte bedöms få en varaktig etablering på arbetsmarknaden utan sådan utbildning.
Av förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten framgår att en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program ska vara arbetsmarknadspolitiskt motiverad och endast får göras om den framstår som lämplig både för den enskilde och ur ett övergripande arbetsmarknadspolitiskt perspektiv. En stor vikt vilar på att arbets- marknadsbedömningen görs utifrån uppdaterad kunskap om arbets- marknadens kompetenskrav och vilka arbetsmarknadspolitiska insatser som ger bäst resultat utifrån individens egenskaper. Bedöm- ningen av huruvida en utbildning är lämplig både för den enskilde och ur ett övergripande arbetsmarknadspolitiskt perspektiv är avgör- ande för att upprätthålla förtroendet för systemet.
Fördelen med ett nytt arbetsmarknadspolitiskt program
Det är tydligt att regelverken runt de ekonomiska stöden i hög grad påverkar antalet övergångar till reguljär utbildning (Arbetsförmed- lingen 2018h). Stöden kan inverka på den samlade ekonomin för enskilda eller deras familjer och avgöra om de väljer att påbörja en utbildning. Ett arbetsmarknadspolitiskt program är i dag nödvändigt för att Arbetsförmedlingen ska kunna anvisa en person till en insats och besluta om aktivitetsstöd under insatsens pågående för att säker- ställa individens förutsättningar att delta. Med dagens reglering blir ett arbetsmarknadspolitiskt program därför nödvändigt.
381
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
På sikt anser utredningen att utformningen av arbetsmarknads- politiska insatser bör delegeras till Arbetsförmedlingen som utifrån sin expertroll bäst bör kunna avgöra vilket praktiskt stöd myndig- heten ska kunna erbjuda för att stötta inskrivna arbetssökande. Insatserna bör också i möjligaste mån inte vara målgruppsbestämda. Vilken individ som får tillgång till en insats ska i stället avgöras av en förstärkt arbetsmarknadsbedömning. Mer om behovet av en översyn av gällande arbetsmarknadspolitiska regelverk finns att läsa i kapi- tel 5. Till dess ett nytt regelverk kommit på plats drar utredningen slutsatsen att en förändring i programförordningen är den lämpligaste lösningen för att tydliggöra Arbetsförmedlingens möjlighet att an- vända reguljär utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats. I fram- tiden kan detta styras genom att myndigheten meddelar föreskrifter. Frågan om individens ersättning bör då lösas i separat reglering.
Ett arbetsmarknadspolitiskt program innebär både ett erbjud- ande och en sanktionsmöjlighet. Ett erbjudande om reguljära studier med ersättning från arbetsmarknadspolitiken innebär samtidigt en möjlighet för Arbetsförmedlingen att sanktionera en individ som inte ansöker till eller deltar i anvisad reguljär utbildning, på samma sätt som gäller för arbetsmarknadsutbildning i dag. Detta behövs då många i målgruppen hos Arbetsförmedlingen åtminstone inlednings- vis saknar egen motivation till studier. De studerande kan inled- ningsvis sakna motivationen att gå en utbildning men efter en anvis- ning till utbildning efter hand upptäcka att de är mer positivt inställda till insatsen än de inledningsvis trodde.
För arbetsmarknadspolitiska program som omfattar reguljär utbild- ning gäller att den arbetssökande själv ansöker till utbildningen genom utbildningsanordnarens ordinarie ansökningssystem. Dagens aktivi- tetskontroll vid reguljära studier inom arbetsmarknadspolitiska program innebär att det inte sker en särskild aktivitetsrapportering efter genomförd utbildning. Aktivitetsrapporten fångar inte auto- matiskt upp huruvida den arbetssökande har uppnått de kunskaps- mål eller exempelvis de gymnasiepoäng som varit syftet med studierna. Utredningens slutsats är att det är rimligt att bevisbördan i aktivi- tetskontrollen i framtiden i högre utsträckning ligger på individen. Den kontrollerande aktören behöver utarbeta lämpliga förhållnings- regler för vad som kan betraktas som rimlig aktivitetsnivå vid reguljära studier som arbetsmarknadspolitisk insats. Mer om kontroll- uppdraget och hur detta bör utföras framöver finns i kapitel 6.
382
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
Även Dua (2018) har rekommenderat regeringen att överväga att förenkla möjligheterna för arbetssökande att, efter en arbetsmark- nadspolitisk bedömning, delta i exempelvis kommunal vuxenutbild- ning inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program. En förut- sättning bör enligt Dua vara att det finns en lokal överenskommelse om samverkan samt att Arbetsförmedlingen och kommunen är över- ens om insatsens innehåll. Arbetsmarknadsutredningen delar bedöm- ningen att lokal samverkan kring individens kedja av insatser är helt nödvändig i de fall en individ både tar del av Arbetsförmedlingens och kommunens insatser.
Förbättra utbildningsanordnarnas förutsättningar att anordna utbildning för målgruppens behov
Bedömning: Regeringen behöver säkerställa att det reguljära ut- bildningssystemet har en tydlig uppgift och förutsättningar för att anordna utbildningar som möter behoven hos arbetssökande som är inskrivna hos Arbetsförmedlingen. Utredningen rekom- menderar därför att regeringen förverkligar Komvuxutredningens förslag om ett förtydligande av målen för vuxenutbildningen så att det tydligt framgår att arbetslivets behov av kompetensför- sörjning ska beaktas i vuxenutbildningen.27 Utredningen stödjer även Komvuxutredningens förslag om en ny prioriteringsprincip i skollagen, samt nya urvalsgrunder för komvux och regionalt yrkesvux. Sammantaget skulle dessa förändringar ge kommun- erna bättre förutsättningar att erbjuda utbildning för personer som bedöms behöva detta för att stärka sin ställning på arbets- marknaden.
Bedömning: Det utökade regionala mandatet för kompetens- försörjningsfrågor som utredningen föreslår i kapitel 9 kommer möjliggöra en bättre regional överblick och säkring av utbild- ningsutbudet utifrån arbetsmarknadens behov. Det kommer även skapa bättre strukturer för samverkan med företrädare för arbets- livet på regional nivå för kvalitetssäkring av utbildningen.
27SOU 2018:71.
383
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
Utredningens huvudlinje är att arbetssökandes utbildningsbehov i första hand ska mötas av det reguljära utbildningsväsendet. Men även om Arbetsförmedlingen anvisar en individ att söka till och delta i reguljär utbildning kan myndigheten inte säkerställa att individen får en utbildningsplats eller vilken typ av utbildning individen tar del av. För detta måste det reguljära utbildningssystemet ansvara. Det reguljära utbildningssystemet måste ha en tydlig uppgift, såväl som förutsättningar för, att anordna utbildningar som möter behoven hos arbetssökande som behöver utbildning för att stärka sin ställ- ning på arbetsmarknaden. Dessa behov kan variera mycket och ställer därmed stora krav på individanpassning och flexibilitet. Förutsätt- ningar som måste säkras inkluderar:
•individens tillgång till utbildningen,
•kontinuerlig antagning under året så att individen inte behöver vänta för länge på att påbörja en utbildningsinsats,
•möjligheter till individuella anpassningar, t.ex. anpassad studie- takt eller parallella stödinsatser,
•ett utbildningsinnehåll som svarar mot arbetsmarknadens kompe- tensbehov så att individen kan finna ett arbete efter avslutad ut- bildning, och
•dimensionering av utbildningen som motsvarar hela arbetsmark- nadens behov på en arbetsmarknad större än den lokala.
Utredningens slutsats är att det reguljära utbildningsystemet redan i dag har kapacitet att uppfylla dessa förutsättningar men att pågå- ende utveckling, Komvuxutredningens redovisade förslag och de övriga förslag som Arbetsmarknadsutredningen lämnar skulle stärka denna kapacitet ytterligare. Resonemanget utvecklas nedan.
Tillgång till utbildningen
En stor del av den kommunala vuxenutbildningen är rättighets- baserad och de flesta studerande inom komvux i dag omfattas av någon form av rätt till utbildningen. Det finns ändå anledning att se
384
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
över regleringen för att ge bättre förutsättningar att erbjuda utbild- ning för personer som bedöms behöva detta för att stärka sin ställ- ning på arbetsmarknaden.
Varje kommunmedborgare har rätt att delta i komvux på grund- läggande nivå från och med andra kalenderhalvåret det år personen fyller 20 år om personen saknar sådana kunskaper som uppnås i grundskolan. Varje kommun ska aktivt verka för att nå de vuxna i kommunen som har rätt att delta i utbildning på grundläggande nivå och motivera dem att delta i sådan utbildning.28 Varje kommun ska också informera om möjligheterna till utbildning på gymnasial nivå och aktivt verka för att vuxna i kommunen deltar i sådan utbild- ning.29 När det gäller komvux på gymnasial nivå ska kommunerna sträva efter att anordna utbildning som svarar mot kommunmed- borgarnas efterfrågan och behov. I vissa fall är även komvux på gymnasial nivå en rättighet för individen. Sedan 1 januari 2017 har en individ rätt att studera komvux på gymnasial nivå i syfte att läsa in grundläggande och särskild behörighet till högskola eller yrkes- högskola.30 Det finns ingen begränsning av hur många särskilda be- hörigheter eller kunskaper en individ kan läsa, men man har endast rätt att läsa in en särskild behörighet eller kunskap åt gången.
Urval av sökande ska inte göras till sådan kommunal vuxen- utbildning på gymnasial nivå som en sökande har rätt att delta i. Rätt till komvux gäller dock inte all utbildning på gymnasial nivå. Om det finns fler behöriga sökande till en gymnasial utbildning på komvux än vad det finns platser ska ett urval göras. Den generella principen är att de som fått minst utbildning då prioriteras (20 kap. 2 § skol- lagen). Närmare bestämmelser om urval för komvux på gymnasial nivå finns i 3 kap. 7–8 §§ vuxenutbildningsförordningen. Här anges att sökande som har kort tidigare utbildning ska ges företräde vid antagningen till sådan utbildning.
För platser som finansieras av statsbidrag för regionalt yrkesvux finns möjlighet att också beakta den sökandes ställning på arbets- marknaden. Enligt förordningen om statsbidrag för regionalt yrkes- vux ska den prioriteras som har kort tidigare utbildning och svag ställ- ning på arbetsmarknaden. Bestämmelserna i skollagen gäller dock
2820 kap. 10 § skollagen SFS 2010:800.
2920 kap. 17 § skollagen SFS 2010:800.
3020 kap. 16, 19–19 a–e §§ skollagen.
385
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
även kommunal vuxenutbildning som finansieras genom det sär- skilda statsbidraget för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. Det innebär att möjligheten att beakta en svag ställning på arbetsmark- naden i urvalet till utbildningen är svårtolkad för kommunerna. Samtidigt kan en kommun påverka behovet av urval genom dimen- sioneringen av antalet platser till kurser som har stor efterfrågan.
Eftersom urval endast kan tillämpas för utbildningar där den sökande inte har rätt till komvux kvarstår i huvudsak två typer av utbildningar där frågan om urval kan bli aktuell. Den första – och volymmässigt största – är yrkesutbildningar inom komvux. Den andra är teoretiska utbildningar där målet inte är att få behörigheter till högskola eller särskilda kunskaper för studier inom yrkeshög- skolan. Om det finns fler sökande än utbildningsplatser så får sökande med kort tidigare utbildning alltså företräde. Ur ett arbets- marknadspolitiskt perspektiv kan därmed en målkonflikt uppstå i de fall då personer med längre utbildningsbakgrund ändå har en svag ställning på arbetsmarknaden och behov av yrkesinriktad utbildning.
Komvuxutredningen som redovisade sitt slutbetänkande i augusti 2018 hade bl.a. i uppdrag att analysera och ta ställning till om det i vissa fall bör kunna göras undantag från skollagens bestämmelser om att de som har fått minst utbildning ska prioriteras när det gäller antagning till komvux på gymnasial nivå och i så fall föreslå möjlig- heter till sådana undantag. Komvuxutredningen (2018) konstaterade att i takt med att vuxenutbildningen fått en allt bredare roll i sam- hället har det under senare år visat sig att den nuvarande priori- teringsordningen fungerar mindre väl och ibland leder till att vissa grupper aldrig får tillgång till komvux, även om de har stora behov av en viss utbildning. I takt med att yrkesutbildningar inom komvux har kommit att efterfrågas mer och mer av individer som redan har en högskoleförberedande gymnasieexamen, men inte har för avsikt att studera vidare vid högskola eller yrkeshögskola har denna tolk- ning från kommunerna kommit att bli en spärr för dessa sökande. Detsamma gäller sökande med högre utbildning från ett annat land, även om deras tidigare utbildning inte ger tillräckliga kvalifikationer för anställning i Sverige. Folkbildningsrådet (2018b) har även upp- märksammat att övergången från folkbildning till yrkesvux förhindras av att individer som läst allmän kurs på folkhögskola inte räknas som kortutbildade och därmed prioriteras ned vid ett urval.
386
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
Komvuxutredningen föreslog därför en ny prioriteringsprincip i skollagen, samt nya urvalsgrunder för komvux och regionalt yrkes- vux. Dagens prioriteringsregel i skollagens 20 kap. 2 § som anger att den som fått minst utbildning ska prioriteras, ändras till att den med störst behov av utbildning ska prioriteras. Urvalsreglerna i komvux- förordningens 3 kap. 7 § föreslogs ändras så att hänsyn ska tas till den sökandes behov av utbildningen för:
–att etablera sig på arbetsmarknaden,
–pågående yrkesverksamhet,
–planerat yrkesval.
Förtur ska dock ges till en sökande som önskar fullfölja studier som den sökande har påbörjat enligt en individuell studieplan. Utred- ningens bedömning är att den föreslagna regleringen skulle innebära att det är mycket sannolikt att de individer som Arbetsförmedlingen efter en arbetsmarknadspolitisk bedömning bedömer är i behov av utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats, även är de individer som kommunen bedömer ska prioriteras vid behov av urval. Utred- ningen rekommenderar därför regeringen att förverkliga Komvux- utredningens förslag.
Så länge som det kommunala huvudmannaskapet för vuxenutbild- ningen kvarstår är det dock upp till kommunen att besluta om urval till utbildningen i de fall utbildningen inte är rättighetsbaserad och det finns fler sökande än tillgängliga utbildningsplatser. Samtidigt är det Arbetsförmedlingens uppgift att ansvara för att den inskrivna individen får tillgång till insatser som kan bidra till att stärka individens ställning på arbetsmarknaden. En väl utvecklad lokal samverkan är därför nödvändig för att skapa förståelse för respektive aktörs per- spektiv och prioriteringar. Erfarenheter från arbetet med utbildnings- plikten är att det finns en utvecklingspotential när det gäller Arbets- förmedlingens samverkan med kommunernas utbildningsförvaltning.
Flexibilitet och individuella anpassningar
Inom kommunal vuxenutbildning ska kommunerna tillhandhålla utbildning på grundläggande och gymnasial nivå samt utbildning i svenska för invandrare (sfi). Utgångspunkten ska vara den enskildes
387
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
behov och förutsättningar, och utformningen av innehållet i utbild- ningen ska anpassas därefter. Den kommunala vuxenutbildningens uppgift är enligt styrdokumenten att vara flexibelt i tid och rum, ha kontinuerlig antagning och på andra sätt anpassa utbildningen efter individers unika behov. Kraven på flexibilitet fordrar att kom- munerna antar elever till utbildning under hela året. I praktiken för- delas cirka 4–5 antagningstillfällen över ett kalenderår, för att kom- munen ska ha en chans att för varje antagningstillfälle samla ihop tillräckligt många elever för att starta en studiegrupp (Komvux- utredningen 2018).
Den kommunala vuxenutbildningen har trots den generösa regler- ingen inte alltid förutsättningar att ta emot en mer heterogen må- lgrupp studerande. Det är inte främst de ekonomiska resurserna som utgör hinder för att erbjuda kommunal vuxenutbildning till arbets- lösa som har behov av detta. Det har de senaste åren funnits mer ekonomiska medel till vuxenutbildning än vad kommunerna för- brukat. Resurstilldelningen har ökat, men resursanvändningen har inte ökat i samma utsträckning. Det är således andra faktorer än de ekonomiska som bromsar utbyggnaden av vuxenutbildning. En tyd- ligt begränsande faktor är bristen på behöriga lärare. Mycket tyder på att lärartillgången kommer att vara en återhållande faktor när det gäller utbyggnaden av vuxenutbildningen framöver.
Andra hinder har identifierats efter arbetet med den så kallade utbildningsplikten. Införandet av utbildningsplikten den 1 januari 2018 underströk nödvändigheten av att arbeta aktivt med att anpassa och utveckla utbildningen och undervisningen inom komvux för att möta utbildningsbehoven hos nyanlända med kort utbildnings- bakgrund. Skolverket har i en utvärdering av utbildningsplikten beskrivit svårigheten för utbildningsanordnare att ta emot de indi- vider som anvisas att söka utbildning inom ramen för utbildnings- plikten (Skolverket 2018c). Enligt Skolverkets utvärdering av kom- munernas arbete är flexibilitet och möjligheter att anpassa utbild- ningen och undervisningen viktiga framgångsfaktorer för att möta målgruppens utbildningsbehov. Hur undervisningen organiseras och vilket stöd som erbjuds varierar tydligt mellan kommunerna. Vissa kommuner arbetar med språk- och kunskapsutvecklande arbetssätt och med studiehandledning och undervisning på modersmål medan detta är mindre vanligt eller nästan inte alls förekommer i andra kommuner.
388
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
Regeringen har gett Skolverket flera uppdrag för att stödja kom- munerna i arbetet med att erbjuda utbildning för personer med kort tidigare utbildning. Skolverket har bl.a. tagit fram ett stödmaterial som ska underlätta för kommunerna att kombinera sfi med andra delar av komvux till en utbildning främst anpassad för målgruppen, så att utbildning ska kunna bedrivas under hela dagar, fem dagar i veckan (Skolverket 2017b). Skolverket har också sett över om inne- hållet i kursplanerna och kursutbudet inom komvux på grundlägg- ande nivå motsvarar de behov och de förutsättningar som finns hos gruppen och lämnat förslag på ändringar (Skolverket 2016b). I augusti 2018 tillsatte regeringen även en utredning som ska se över hur sfi behöver förändras för att förbättra genomströmningen och underlätta övergång till och kombination med annan vuxenutbild- ning (Dir. 2018:73).
Det finns en uppfattning hos Arbetsförmedlingens lokala kontor att individernas språkkunskaper kan vara ett stort hinder för att på- börja reguljära studier. Arbetsförmedlingens bild är att kommuner gör olika bedömningar rörande kunskapskraven på utbildnings- deltagarna när de ska påbörja en vuxenutbildning (Arbetsförmedlingen 2018h). Det finns enligt Arbetsförmedlingen ett fortsatt utrymme för kommunerna att hitta lösningar för att anordna fler utbildningar med språkstöd. Den pågående sfi-utredningen kommer sannolikt bidra till detta. Men utöver detta ser utredningen också möjlighet för Arbetsför- medlingen att bidra ytterligare till att förbereda individer inför reguljär utbildning. Utredningen bedömer att Arbetsförmedlingen bör utveckla myndighetens förberedande insatser i syfte att stärka deltagarnas förutsättningar att tillgodogöra sig reguljära studier.
Utbildningsutbud och innehåll anpassat efter arbetsmarknadens behov
En viktig förutsättning för användning av reguljär utbildning i arbetsmarknadspolitiskt syfte är att utbildningsutbudet motsvarar arbetsmarknadens behov så att individen kan hitta ett arbete efter avslutad utbildning. För detta krävs både en ändamålsenlig dimen- sionering av utbildningsutbudet och kvalitetssäkring av utbildning- ens innehåll.
389
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
Utredningen föreslår i kapitel 9 att de regionalt utvecklingsan- svariga aktörerna får en mer tydlig roll för kompetensförsörj- ningsfrågorna på regional nivå. I uppgiften föreslås ingå att genom- föra analyser och prognoser över kompetensförsörjningsbehov i privat och offentlig sektor i länet på kort och lång sikt. Med stöd av dessa analyser och prognoser ska de regionala aktörerna bidra med analyser inför utbildningsdimensionering inom olika utbildnings- former i länet. De regionala aktörerna ska också få ett tydligare inflytande i den utbildningsplanering som kommunerna gör i an- sökan om statsbidrag för regionalt yrkesvux. Genom dessa föränd- ringar kan det regionala utbildningsutbudet anpassas bättre efter den regionala arbetsmarknadens kompetensbehov.
Utredningen föreslår vidare i kapitel 9 att de regionala aktörerna ska skapa förutsättningar för samverkan mellan Arbetsförmedlingen och det reguljära utbildningssystemet kring planering av utbudet av utbildning som arbetsmarknadspolitiska insatser, oavsett om dessa handhas av Arbetsförmedlingen eller anordnas i det reguljära utbild- ningssystemet. På så sätt kan Arbetsförmedlingen få bättre överblick över det reguljära utbildningsutbudet och undvika att skapa ett parallellt utbud med upphandlade tjänster. Dessutom ökar flexibiliteten i användningen av utbildningsinsatser i arbetsmarknadspolitiken genom tillgång till befintliga utbildningsinsatser inom det reguljära utbild- ningssystemet.
Branschsamverkan kring utbildningens utformning och täta arbets- givarkontakter under utbildningstiden är avgörande för kvaliteten i all form av ykesinriktad utbildning. Utredningen föreslår i kapitel 9 att de regionala aktörerna ska samordna samverkan kring kompe- tensförsörjningsfrågor med företrädare för arbetslivet utifrån behoven av detta i länet. Detta innebär att branschsamverkan kring yrkes- inriktad utbildning, oavsett om denna handhas av Arbetsförmedlingen eller inom det reguljära utbildningssystemet, med fördel kan samlas i detta regionala forum utifrån de regionala aktörernas uppdrag.
8.7Konsekvensanalyser
Utredningens slutsats är att en förändrad arbetslöshetssamman- sättning, från en i huvudsak konjunkturell arbetslöshet till en arbets- löshet som i högre grad kan beskrivas som strukturell, föranleder
390
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
behov av nya arbetsmarknadspolitiska verktyg för att möta indi- viders utbildningsbehov. Den utbildning som erbjuds i det reguljära utbildningssystemet måste i större utsträckning kunna användas som arbetsmarknadspolitisk insats. Utredningens förslag kommer i sig dock varken leda till att fler eller färre arbetssökande erbjuds utbildningsinsatser. I vilken mån den arbetsmarknadspolitiska bedöm- ningen kommer leda fram till ett beslut om vägledning eller anvisning till en utbildningsinsats kommer även fortsatt att bero på den poli- tiska och ekonomiska styrningen av arbetsmarknadspolitiken. Utred- ningens förslag innebär i sig varken utökade eller minskade kostnader för staten. De ekonomiska konsekvenserna beror på hur verktygen kommer att användas.
Samlade kostnader och finansiella konsekvenser av utredningens förslag redovisas i kapitel 14.
Ekonomiska konsekvenser
I takt med att Arbetsförmedlingens användning av reguljär utbild- ning som arbetsmarknadspolitisk insats ökar, bör medel överföras från anslaget för arbetsmarknadspolitiska program till det reguljära utbildningssystemet. Regeringen bör besluta om lämplig fördelning av medlen inom det reguljära utbildningssystemet. En möjlighet kan vara att minska kommunernas medfinansieringskrav för statsbidraget för regionalt yrkesvux.
Den kommunala vuxenutbildningen finansieras i huvudsak med kommunala medel. Genom åren har det dock funnits olika statliga satsningar på kommunal vuxenutbildning. Under åren 1993–1997 satsade regeringen särskilt på vidareutbildning för arbetslösa genom att betala ut ett extra statsbidrag till kommuner som erbjöd vuxen- utbildning. Det efterföljdes av det så kallade Kunskapslyftet, en fem- årig satsning på utbildning för arbetslösa och kortutbildade under åren 1997–2002 som innebar att ett statsbidrag utgick för utbildning som motsvarade cirka 100 000 årsstudieplatser. År 2003 infördes ett nytt riktat bidrag för kommunernas utbildning för vuxna. Under 2007 och 2008 utgick inget riktat statligt stöd för utbildning av vuxna. I stället för det riktade stödet utgick ett reducerat generellt bidrag som lagts in i det kommunala utjämningsbidraget.
391
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
Sedan år 2009 har kommunerna genom riktade statsbidrag fått möjlighet att i utökad omfattning anordna yrkesutbildningsinsatser för vuxna på gymnasial nivå, så kallat yrkesvux. Detta har inneburit att kommunerna kunnat erbjuda ett större utbildningsutbud och mer kostnadskrävande yrkesutbildning än vad som varit möjligt inom ramen för kommunernas egen budget. Den 1 januari 2017 trädde en ny förordning om statsbidrag för yrkesvux i kraft med en modell för en regionaliserad yrkesutbildning för vuxna. Statsbidraget regleras i förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbild- ning och hanteras av Skolverket som vid sin fördelning av bidraget ska ta hänsyn till behoven av kompetens på arbetsmarknaden och arbetslöshetens omfattning i de samverkande kommunerna (34 §).
Statsbidraget villkoras med att kommuner samverkar och ansöker gemensamt. Minst tre kommuner ska samverka om planering och genomförande av utbildningen i syfte att öka utbildningsutbudet för enskilda och tillgodose behoven på hela arbetsmarknaden i de sam- verkande kommunerna. Syftet med den regionala modellen är att i högre grad än tidigare möta den regionala arbetsmarknadens behov av yrkesutbildning på gymnasial nivå.
För att ytterligare stärka det regionala perspektivet ska de sam- verkande kommunerna också samråda med den regionalt utveck- lingsansvariga aktören i det eller de länen som de ansökande kom- munerna ligger i. Statsbidragsförordningen ställer också krav på att de samverkande kommunerna samverkar med Arbetsförmedlingen.
Hur kommunerna möter dessa villkor om samverkan varierar. På många håll har grupper av kommuner en lång bakgrund av sam- verkan kring planering och dimensionering av utbildningarna i regio- nen. I vissa fall tar den regionalt utvecklingsansvariga aktören ett stort ansvar för koordinering de sökande kommunerna emellan. I andra fall ses samverkan mer som ett administrativt krav för att uppfylla villkoren för statsbidraget. I samtliga fall gäller dock att kommun- erna gör sin egen behovsanalys och motiverar behovet av statsbidrag utifrån denna. Skolverket ifrågasätter inte behovsanalysen och de prioriteringar som görs av de sökande kommunerna. Man kontrollerar inte heller att samverkan kring utbildningsutbudet med regionalt utvecklingsansvarig aktör och Arbetsförmedlingen verkligen ägt rum.
Skolverket fick 2016 i uppdrag av regeringen att förbereda inför införandet av den nya statsbidragsförordningen. En del av uppdraget var att i samverkan med Arbetsförmedlingen och Myndigheten för
392
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
yrkeshögskolan utarbeta en fördelningsmodell som kan användas vid beslut om fördelning av statsbidrag för regional yrkesutbildning för vuxna och då ta hänsyn till behoven av kompetens på arbets- marknaden och arbetslöshetens omfattning i de berörda kommun- erna (Skolverket 2017a). Från och med 2018 kommer kommunerna att fritt kunna ansöka om det antal platser de har behov av utifrån de genomförda behovsanalyserna. I det fall det totala antalet sökta platser överstiger tillgänglig budget för statsbidraget kommer beräk- ningar utifrån denna fördelningsmodell avgöra slutlig tilldelning av årsstudieplatser. Skolverket har ingen egen verksamhet för arbets- marknadsprognoser. Fördelningsmodellen bygger därför på nationell statistik över arbetslösheten i landet.
De anslagna medlen för statsbidraget har ökat de senaste åren. En stor del av medlen kommer dock inte till användning (se tabell 8.9). En anledning till att statsbidraget inte nyttjas fullt ut är enligt Skol- verket att kommunerna har svårt att hitta deltagare till utbildning- arna. Det kan bero på att Arbetsförmedlingen har upphandlat arbets- marknadsutbildningar inom samma område på orten. En annan anled- ning kan vara att Arbetsförmedlingen och kommunen inte vägleder och motiverar inskrivna till reguljär utbildning i tillräcklig omfatt- ning, och att den lokala samverkan kring övergång från arbetslöshet till reguljär utbildning inte fungerar.
En ytterligare anledning till att medel inte nyttjas är kravet på medfinansiering. För att undvika dödviktseffekter där statsbidraget används för att finansiera utbildning som kommunerna ändå plane- rat att anordna med kommunala medel är statsbidraget villkorat med ett krav på kommunal medfinansiering. De samverkande kommun- erna ska sammantaget finansiera utbildning som motsvarar den stats- bidragsfinansierade utbildningen av minst samma omfattning i års- studieplatser som den utbildning som bidraget lämnas för. Medfinan- sieringen är enligt Skolverket ett hinder för kommuner oavsett storlek. Det är svårt att redovisa och försvårar samverkan kommuner emellan. Många kommuner anger att kravet på medfinansiering i stor eller ganska stor utsträckning har begränsat hur många platser de erbjuder inom regionalt yrkesvux (SKL 2018).
Med hjälp av den nya fördelningsnyckeln ska Skolverket kunna tilldela kommunerna en bidragsram av vilken det framgår hur många utbildningsplatser en kommun har rätt till. På så sätt ges kommun-
393
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
erna bättre planeringsförutsättningar för det kommunala budget- arbetet, vilket underlättar kommunernas möjligheter att möta de med- finansieringskrav som statsbidraget ställer. Utredningens bedömning är att för att ytterligare stärka styrningen mot att Arbetsförmed- lingen i större utsträckning ska använda sig av det reguljära utbild- ningsystemet för att tillgodose arbetssökandes utbildningsbehov så bör medel föras över från anslaget för arbetsmarknadspolitiska program till utbildningspolitiken. Hur medlen fördelas blir en fråga för regeringen att avgöra. En möjlig väg är att se över kraven på med- finansiering i statbidragsförordningen för regionalt yrkesvux, då detta tycks utgöra ett hinder för att anslagna medel ska nyttjas fullt ut.
Även Kostnadsutjämningsutredningen (2018) konstaterar att kom- vux i framtiden kommer fylla en viktig funktion i förhållande till sysselsättningen. Kostnadsutjämningen mellan kommuner och lands- ting syftar till att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar att tillhandahålla invånarna service oberoende av opåverkbara, struktu- rella förhållanden som befolkningens sammansättning, gleshet och produktionsförutsättningar. Kostnadsutjämningsutredningen föreslår bland annat en ny delmodell avseende komvux inklusive SFI som speglar skillnader mellan kommunerna i socioekonomi och inte minst flyktingmottagande. En variabel för utjämningen ska enligt för- slaget baseras på det förväntade utbildningsbehovet i kommunerna. Utbildningsbehovet baseras på komvux potentiella målgrupp i kom- munen, för riket genomsnittlig inskrivningsgrad i komvux samt en korrigering för skillnader i förvärvsfrekvens. Kommuner med låg sysselsättning får ett större förväntat utbildningsbehov än kommuner med en hög sysselsättning, och därmed mer resurser i utjämnings- modellen.
Arbetsmarknadsutredningens förslag kan inte ge garantier för att anslagna resurser för regionalt yrkesvux fortsatt kommer att ligga på samma nivå i framtiden. Framtida politiska prioriteringar kan leda till minskade statliga medel för yrkesinriktad kommunal vuxen- utbildning. Detsamma gäller dock de statliga medel som anslås för arbetsmarknadspolitiska program, där finansieringen av upphand- ling av arbetsmarknadsutbildningen ingår. Policyförslag kan inte förhindra förändrade politiska prioriteringar med mindre än att ny rättighetslagstiftning införs. Huvudlinjen för arbetsmarknadspolitiken är dock att dess insatser är behovsprövade, inte rättighetsbaserade, och
394
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
hur behoven bedöms varierar med konjunkturen, med demografiska faktorer och efter politiska prioriteringar.
Konsekvenser för det kommunala självstyret
Det är kommunerna som är huvudmän för den kommunala vuxen- utbildningen. Så länge som det kommunala huvudmannaskapet för vuxenutbildningen kvarstår är det upp till kommunen att besluta om urval till utbildningen i de fall utbildningen inte är rättighetsbaserad och det finns fler sökande än tillgängliga utbildningsplatser. Kom- vuxutredningens förslag (2018) kan, i det fall regeringen förverkligar förslagen, förtydliga målen för vuxenutbildningen så att det tydligt framgår att arbetslivets behov av kompetensförsörjning ska beaktas i vuxenutbildningen samt ge kommunerna bättre förutsättningar att erbjuda utbildning för personer som bedöms behöva detta för att stärka sin ställning på arbetsmarknaden. Arbetsmarknadsutredningen rekommenderar regeringen att besluta i linje med Komvuxutred- ningens förslag men lämnar inga egna förslag som påverkar kom- munerna i detta avseende.
Kommunerna beslutar även över utbildningsutbudet inom den yrkesinriktade vuxenutbildningen. Den pågående utredningen om planering och dimensionering av gymnasial utbildning (Dir 2018:17) ska bl.a. föreslå hur utbildning inom komvux bättre kan planeras och dimensioneras utifrån regionala och nationella kompetensbehov. Ett bättre anpassat utbildningsutbud underlättar användningen av regul- jär utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats. I kapitel 9 om en nationell kompetensförsörjningspolitik lämnar utredningen förslag om att de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna ska bidra till kommunernas ansökningar om statsbidrag för regionalt yrkesvux för ett bredare regionalt utbildningsutbud, samt att de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna ska skapa en plattform för Arbets- förmedlingen för att samverka med regionens utbildningsanordnare kring planering av utbudet av utbildning och validering som arbets- marknadspolitiska insatser, oavsett om insatserna ges inom det re- guljära utbildningsväsendet eller som tjänster upphandlade av Arbets- förmedlingen. Konsekvenser av dessa förslag diskuteras i kapitel 9.
395
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
Konsekvenser för jämställdheten och möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen
Med tydligare möjligheter att använda reguljär utbildning som arbets- marknadspolitisk insats får Arbetsförmedlingen ett bredare utbud av utbildningsinsatser att erbjuda arbetssökande som har behov av detta. Det innebär bland annat att nyanländas heterogena utbildnings- behov lättare kan tillgodoses. Oavsett om en person som är ny i Sverige behöver en yrkesutbildning från grunden eller en komplet- terande utbildning på högskola för att nå en varaktig ställning på arbetsmarknaden så ska arbetsmarknadspolitiken kunna bidra till att personen påbörjar sådan utbildning.
Förslagen kan även bidra till att rätta till den skeva könsmässiga fördelningen av vilka som tar del av utbildning som arbetsmarknads- politisk insats. Könsfördelningen bland deltagare i arbetsmarknads- utbildning under år 2017 var 28 procent kvinnor och 72 procent män. Det nuvarande utbudet av arbetsmarknadsutbildningar har en slagsida åt mansdominerade yrken och en av de tidigare mest kvinnodomi- nerade arbetsmarknadsutbildningarna, den mot undersköterska, upp- handlas inte längre eftersom kompetenskraven i yrket anses vara för höga för att rymmas inom en arbetsmarknadsutbildning. Med en stärkt möjlighet att anvisa arbetssökande t.ex. till undersköterske- utbildning i det reguljära utbildningsväsendet kan den ojämnställda fördelningen av utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats mot- verkas.
Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i hela landet
Utredningens förslag innebär ett bredare och mer flexibelt utbud av arbetsmarknadspolitiska utbildningsinsatser i hela landet. Alla kom- muner ska tillhandahålla sådan vuxenutbildning som är rättighets- baserad, och statsbidraget för regionalt yrkesvux möjliggör ett bredare utbud av yrkesutbildningar än vad kommunerna själva finansierar. Utbildningsutbudet kan breddas ytterligare genom det stärkta regio- nala perspektiv som utredningen föreslår i kapitel 9.
396
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
Arbetsförmedlingen kommer kunna erbjuda alla dessa utbild- ningar som arbetsmarknadspolitisk insats och har samtidigt möjlig- het att täcka upp där det reguljära utbildningsutbudet inte tillgodo- ser alla individers eller hela arbetsmarknadens behov. Detta ger sam- mantaget ett mer robust system som varken är begränsat till Arbets- förmedlingens leverantörer eller dimensioneringen inom det regul- jära utbildningssystemet.
Konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags
Arbetsförmedlingen ska enligt utredningens förslag inte upphandla utbildningar som motsvarar de som ges inom det reguljära utbild- ningssystemet om individens behov kan tillgodoses där. Det regul- jära utbildningssystemet ska användas i första hand. Även om det är svårt att uppskatta hur stor andel av utbildningsinsatserna som i stället kan erbjudas i form av reguljär utbildning så kommer detta innebära att en del av de utbildningstjänster som Arbetsförmed- lingen tidigare upphandlat inte längre kommer behöva upphandlas. De utbildningsleverantörer som Arbetsförmedlingen i dag har avtal med är ofta också leverantörer av reguljär utbildning. Dessa skulle därmed leverera mindre utbildning till Arbetsförmedlingen och mer till exempelvis kommuner. Samtidigt ställs högre krav på utbild- ningsleverantörer i det reguljära utbildningssystemet, bl.a. när det gäller lärarbehörighet. Detta innebär att alla leverantörer som leve- rerar arbetsmarknadsutbildning kanske inte kan leverera liknande utbildning i det reguljära utbildningssystemet. Dessa leverantörer kan dock fortfarande leverera arbetsgivarnära utbildning, så kallad rekryteringsutbildning, till Arbetsförmedlingen.
Mindre upphandlingar möjliggör också för mindre utbildnings- företag att bli leverantörer jämfört med Arbetsförmedlingens stora, nationella upphandlingar. Detta kan innebära att marknaden breddas och öppnas upp för mindre leverantörer. Men med mindre upphand- lingar följer också en risk att upphandlingsförfarandet blir mer splittrat och utfört med lägre kompetens jämfört med Arbetsför- medlingens nationella upphandlingar. Under den fokusgrupp utred- ningen genomfört med utbildningsleverantörer nämndes beställarens
397
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
upphandlingskompetens som en betydande skillnad mellan att leve- rera arbetsmarknadsutbildningar och utbildning inom kommunal vuxenutbildning. I kommunal vuxenutbildning är det många olika inköpare där alla har olika villkor och krav, medan Arbetsförmed- lingens upphandling är nationell och ger samma förutsättningar över hela landet. Kommunernas förmåga att förutse arbetsmarknads- behov bedömdes också som sämre eftersom de saknar överblick över en arbetsmarknad större än den lokala. Utredningen bedömer att ett starkare regionalt samarbete bland mindre huvudmän kan motverka denna risk.
8.8Alternativa förslag
8.8.1Alternativ till ett nytt arbetsmarknadspolitiskt program
Utredningen har även övervägt andra möjliga lösningar än det föreslag- na arbetsmarknadspolitiska programmet. Dessa beskrivs kort nedan.
Bredda definitionen av arbetsmarknadsutbildning
Arbetsmarknadsutbildning är ett arbetsmarknadspolitiskt program och definieras i nuläget i 11 och 12 § förordningen om arbetsmark- nadspolitiska program enligt nedan:
11 § Med arbetsmarknadsutbildning avses yrkesinriktad utbildning som syftar till att underlätta för den enskilde att få eller behålla ett arbete och som motverkar att brist på arbetskraft uppstår på arbetsmarknaden.
12 § Uppdragsutbildning på eftergymnasial nivå får utnyttjas som arbets- marknadsutbildning för personer utan erfarenhet av svenskt arbetsliv eller med begränsad sådan erfarenhet om utbildningen motsvarar längst 6 månaders heltidsstudier. Förordning (2015:947).
Som beskrivits tidigare i kapitlet finns inga formella hinder för att Arbetsförmedlingen skulle kunna anvisa en person att söka till och studera en reguljär yrkesinriktad utbildning inom ramen för pro- grammet arbetsmarknadsutbildning. Det enda som föreskrivs om utbildningens anordning är att den ska vara yrkesinriktad, underlätta för den enskilde att få eller behålla ett arbete och motverkar arbets- kraftsbrist. En möjlig alternativ lösning skulle därmed kunna vara att
398
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
tydliggöra de möjligheter som finns inom ramen för det befintliga programmet och understryka att arbetsmarknadsutbildning även kan utgöras av yrkesinriktad reguljär utbildning i de fall individen är i behov av sådan för en varaktig etablering på arbetsmarknaden.
Det som talar emot denna lösning är den begreppsförvirring som uppstår när både tjänster som levereras enligt avtal med Arbets- förmedlingen och utbildningar som styrs av utbildningssystemets reglering kallas arbetsmarknadsutbildning. Det skulle knappast bi- dra till att förenkla för den enskilda arbetsförmedlaren som ska anvisa individen till lämplig insats. Arbetsförmedlingen skulle också av uppföljningsskäl i sina register ändå behöva skilja på upphandlad arbetsmarknadsutbildning och utbildning som ges inom det regul- jära utbildningssystemet.
Förenkla användningen av förberedande insatser
En förenkling av innehållet i programmet förberedande insatser en- ligt 30 § förordningen om arbetsmarknadspolitiska program, kan vara en alternativ lösning. Enligt punkt 4–7 i paragrafen för förbered- ande insatser kan insatserna bestå av
4.kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare eller motsvar- ande utbildning vid folkhögskola enligt 24 kap. skollagen (2010:800),
5.utbildning inom skolväsendet på grundläggande eller gymnasial nivå för den som är långtidsinskriven invandrare eller har en funktions- nedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga,
6.utbildning på heltid inom kommunal vuxenutbildning på grundlägg- ande eller gymnasial nivå eller motsvarande utbildning inom folkhög- skolan, som motsvarar sammanlagt längst ett års heltidsstudier, för den som deltar i jobb- och utvecklingsgarantin, och
7.utbildning på heltid vid universitet eller högskola, inom yrkeshög- skolan eller på eftergymnasial nivå inom folkhögskolan, som motsvarar sammanlagt längst ett års heltidsstudier, för den som har deltagit i jobb- och utvecklingsgarantin i 450 dagar som det kan lämnas ersättning för.
Som framgår av formuleringarna är möjligheterna till reguljär utbild- ning inom ramen för programmet fortfarande avgränsade till utpekade målgrupper. En möjlig alternativ lösning skulle kunna vara att slå
399
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
ihop dessa punkter i en förenklad formulering som medger en mer förutsättningslös behovsprövning.
En nackdel med denna lösning är dock att insatserna fortfarande definieras som ”förberedande”. När utbildning inom det reguljära utbildningssystemet används som arbetsmarknadspolitisk insats kom- mer detta sannolikt i många fall ha för avsikt att leda direkt till arbete och inte vidare till andra insatser. Det är därför inte lämpligt att kalla det en förberedande insats.
Bredda målgruppen för jobb- och utvecklingsgarantin
I augusti 2016 infördes en möjlighet för arbetslösa inom Arbets- förmedlingens jobb- och utvecklingsgaranti att studera med aktivi- tetsstöd. Deltagare i jobb- och utvecklingsgarantin har sedan dess möjlighet att vid behov studera på heltid i sammanlagt 12 månader inom komvux på både grundläggande och gymnasial nivå eller mot- svarande utbildning på folkhögskola med bibehållet aktivitetsstöd. Detta regleras i förordningen om arbetsmarknadspolitiska program som en förberedande insats reserverad för deltagare i jobb- och ut- vecklingsgarantin (30 § punkt 6 och 7). Denna insats ska enligt nu- varande beslut finnas kvar t.o.m. den 30 september 2019.31 Som deltagare i jobb- och utvecklingsgarantin finns även möjlighet att gå en yrkesinriktad utbildning på folkhögskola.
En möjlig lösning för att bredda möjligheterna för Arbetsför- medlingen att använda reguljär utbildning för att möta arbetssök- andes utbildningsbehov är att bredda målgruppen för jobb- och utvecklingsgarantin. Vem som får anvisas till jobb- och utvecklings- garantin regleras i 5 § förordningen (2007:414) om jobb- och utveck- lingsgarantin. Här framkommer att en individ kan anvisas till garan- tin utifrån olika bevekelsegrunder, men att samtliga rymmer en tidsaspekt. Garantin är avsedd för personer som varit arbetslösa en längre tid, men gränsen för vad som räknas som en längre tid kan variera med individuella förutsättningar. Att öppna upp för en möj- lighet att anvisa till garantin som tidig insats skulle förta hela syftet med garantin och i så fall kräva en mer genomgripande översyn av
31 Enligt pressmeddelande från Arbetsmarknadsdepartementet den 25 maj 2018.
400
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
hela utbudet av arbetsmarknadspolitiska program. Även om utred- ningen ser ett behov av en sådan översyn har det inte kunnat rymmas inom ramen för denna utredning. Se vidare kapitel 5.
Skapa en möjlighet till ersättning utanför aktiviteterna
Enligt 1 § förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser får aktivitetsstöd lämnas till den som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program enligt:
1.förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program,
2.förordningen (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin, eller
3.förordningen (2007:813) om jobbgaranti för ungdomar.
Ett alternativt sätt att möjliggöra reguljära studier med ersättning från arbetsmarknadspolitiken är att frikoppla individens ersättning från de arbetsmarknadspolitiska programmen. Individen skulle efter en arbetsmarknadspolitisk bedömning kunna berättigas aktivitets- stöd även utan anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program, t.ex. för att under en begränsad period studera inom det reguljära utbildningssystemet. Emot denna lösning talar att det grundlägg- ande syftet för aktivitetsstödet, så som det är reglerat i dag, är att möjliggöra en specifik arbetsmarknadspolitisk aktivitet. Att frikoppla individersättningen från insatserna är ett relativt stort ingrepp i principerna för den aktiva arbetsmarknadspolitiken och skulle kräva en mer omfattande utredning. Även om utredningen ser ett behov av en sådan mer genomgripande förändring har det inte kunnat rym- mas inom ramen för denna utredning.
Bredda målgruppen för studiestartsstödet
Det finns argument för att individens ersättning under reguljära studier bör hållas inom ramen för studiemedelssystemet. Studiestarts- stödet är ett studiebidrag från CSN utan lånedel som syftar till att bidra till att personer som annars inte skulle ha studerat ska påbörja utbildning. En alternativ lösning skulle kunna vara att utvidga mål- gruppen för studiestartsstödet till att omfatta anvisade från Arbets- förmedlingen.
401
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
Ett hinder för detta är att det är kommunen som har det huvud- sakliga ansvaret för att bedöma individens behov av studiestartsstöd. Detta kan innebära en oklar ansvarsfördelning då Arbetsförmed- lingens arbetsmarknadsbedömning inte avgör om individen har rätt till ersättning. En annan nackdel med att använda det ordinarie studiemedelssystemet är att villkoren för studiemedel kan försvåra individuella anpassningar som exempelvis en anpassad studietakt. Det argument som utredningen bedömer väger tyngst mot alterna- tivet att bredda målgruppen för studiestartsstödet är emellertid att studiestartsstödet inte är inkomstrelaterat. För en individ som tidi- gare varit etablerad på arbetsmarknaden innebär studiestartsstödet en betydligt lägre ersättningsnivå än arbetslöshetsförsäkringen vilket sannolikt minskar motivationen att påbörja studier. Aktivi- tetsstödet är inkomstrelaterat om individen är medlem i en a-kassa. Precis som för övriga arbetsmarknadspolitiska insatser bör ersätt- ningen vid arbetsmarknadspolitiskt motiverade studier vara inkomst- relaterad.
402
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
Referenser
Arbetsförmedlingen (2017). Växthus – Matchning till jobb genom utbildning. Publicerad 2017-03-31.
Arbetsförmedlingen. (2018a). Återrapportering av arbetet med utbild- ningsplikten. Dnr: Af-2018/0006 5978.
Arbetsförmedlingen (2018b). Upphandlad arbetsmarknadsutbildning och yrkesutbildning inom den kommunala vuxenutbildningen – ett förtydligande. Publicerat 2018-02-05. Dnr: Af-2018/0009 2974.
Arbetsförmedlingen (2018c). Hur skapar vi en mer jämställd arbets-
marknadsetablering? En studie av Arbetsförmedlingens förmed- lingsverksamhet och insatser ur ett jämställdhetsperspektiv. Working paper 2018:2. Dnr Af-2018/0005 3281.
Arbetsförmedlingen (2018d). Uppföljning av införande och resultat
–Matchning till jobb genom utbildning – Februari 2018. Med bilagor 1, 2 och 3. Dnr: Af-2018/0009 2974.
Arbetsförmedlingen (2018e). Arbetsförmedlingens nationella strategi för karriärvägledning. Af-2018/0017 8563.
Arbetsförmedlingen (2018f). Redovisning av uppdraget om digital plattform. Dnr: Af-2018/0019 2596.
Arbetsförmedlingen (2018g). Utbildningsplikt för deltagare med kort utbildning i etableringsprogrammet. Återrapport 31 maj 2018. Dnr: Af-2018/0006 5978.
Arbetsförmedlingen (2018h). Flaskhalsar vid övergång till reguljär utbildning. Arbetsförmedlingen analys 2018:6. Dnr: Af-2018/0038 4714.
Arbetsförmedlingen (2018i). Behov av utveckling för att motverka oönskad överlappning mellan arbetsmarknadsutbildning och yrkesvux. Dnr: Af-2018/0039 5057.
Arbetsmarknadsdepartementet (2000). En effektivare arbetsmark- nadsutbildning. Ds 2000:38.
CSN (2018a). Studiestartsstöd Delrapport. Rapport 2008:1. Dnr: 2017-100-9150.
CSN (2018b). Lånebenägenhet bland studerande med studiemedel. Rapport 2017:4. Dnr: 2017-219-5265.
403
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
Dua (2018). Uppdrag: Samverkan 2018 – Många utmaningar återstår. Betänkande av Delegationen för unga och nyanlända till arbete. SOU 2018:12.
Dir. 2016:56. Det statliga åtagandet för en väl fungerande arbetsmarknad och Arbetsförmedlingens uppdrag. Kommittédirektiv beslutat vid regeringssammanträde den 22 juni 2016.
Dir. 2017:71. Tilläggsdirektiv till Arbetsmarknadsutredningen (A 2016:03). Kommittédirektiv beslutat vid regerings- sammanträde den 22 juni 2017.
Dir. 2018:73. En sfi och vuxenutbildning av högre kvalitet. Kommitté- direktiv beslutat vid regeringssammanträde den 26 juli 2018.
Folkbildningsrådet (2018a) Återrapportering till regeringen om folkhögskoleutbildning i studiemotiverande syfte. Dnr: 1, 2018, 091.
Folkbildningsrådet (2018b). Yttrande angående En andra och en annan chans – ett komvux i tiden (SOU 2018:71). Diarienr 355, 2018,07.
Håkansson, Peter och Nilsson, Anders. (2018). Getting a job when times are bad: recruitment practices in Sweden before, during and after the Great Recession. Scandinavian Journal of Economic History. Publicerad 22-11-2018.
Komvuxutredningen (2018). En andra och en annan chans – ett komvux i tiden. Slutbetänkande av Komvuxutredningen. SOU 2018:71.
Konjunkturinstitutet (2018). Konjunkturläget december 2018. Dnr: 2018-202.
Kostnadsutjämningsutredningen (2017). Lite mer lika. Översyn av kostnadsutjämningen för kommuner och landsting. Betänkande av Kostnadsutjämningsutredningen. SOU 2018:74.
Kullander, Mats och Wadensjö, Eskil. (2015). Arbetsmarknads- utbildning i Norden: Studie om de nordiska systemen för arbets- marknadsutbildning för arbetslösa. Rapport från Nordiska minister- rådet. Tema Nord 2015:531. Oxford Research AB.
Liljeberg, Linus. (2016). Effekter för olika deltagargrupper inom arbetsmarknadsutbildningen. IFAU Rapport 2016:20.
Riksrevisionen (2017). Effekter av Arbetsförmedlingens Förberedande och orienterande utbildning. Dnr: RIR 2017:20.
SKL 2018. Utbud, söktryck och samverkan i yrkesvux. Kommunenkät om regionalt yrkesvux 2018. Sveriges kommuner och landsting.
404
SOU 2019:3 | En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser |
Skolverket (2016a). Samlad redovisning och analys inom yrkesutbild- ningsområdet. Rapport 442.
Skolverket (2016b). Redovisning av uppdrag (Dnr U2015/2596/s) att föreslå hur kursplanen för utbildning i svenska för invandrare (sfi) kan förändras så att studievägarna i sfi målgruppsanpassas och blir sammanhållna. Dnr: 2016: 01631.
Skolverket (2017a). Fördelningsmodell inom regional yrkesinriktad vuxenutbildning. Dnr: 2017:01233.
Skolverket (2017b). Redovisning av uppdrag om sammanhållna yrkes- utbildningar samt stödinsatser under införandet av regionalt yrkes- vux. Dnr 2016:1694 Dnr 2017:702.
Skolverket (2018a). Elever, kursdeltagare och studieresultat i grund- läggande och gymnasial vuxenutbildning år 2017. Dnr 2018:01008.
Skolverket (2018b). Redovisning av uppdrag om hinder för individer med bristande kunskaper i svenska språket att delta i utbildning inom kommunal vuxenutbildning. Dnr 5.1.3-2018:626.
Skolverket (2018c). Utbildningsplikten – kommuners förberedelser och arbete. Dnr 5.1.3-2018:840.
Skolverket (2018d). Delredovisning av regeringsuppdrag om utbild- ning för nyanlända med kort utbildning – utveckling av vuxen- utbildning, U2017/04486/GV. Dnr 6.1.1-2017:01146.
Statskontoret (2012). Kostnader för arbetsmarknadsutbildning och yrkesvux – en jämförelse. Dnr: 2012-10-15 2012/54-5.
Statskontoret (2016). Folkbildningen. En utvärdering utifrån syftena med statsbidraget. Delrapport 2016:10, bilaga 2. Dnr: 2014/199-5.
UFA (2007) Nya förutsättningar för arbetsmarknadsutbildning. Slut- betänkande av Utredningen om en flexiblare arbetsmarknads- utbildning, UFA. SOU 2007:112.
Utredningen om en utvecklad studie- och yrkesvägledning. (2017). Uppföljningssamtal med personer som studerar med studiestartsstöd. Promemoria från Utredningen om en utvecklad studie- och yrkes- vägledning (U 2017:10). Stockholm mars 2018. Utbildnings- departementet.
Vikström, Johan och van den Berg, Gerard J. (2017). Långsiktiga effekter av arbetsmarknadsutbildning. IFAU 2017:17.
405
En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser | SOU 2019:3 |
Westerlund, Olle. (2018). Folkhögskoleutbildning på gymnasial nivå
–Arbetsmarknadssituation och övergång till eftergymnasiala studier bland deltagare på allmän kurs inom folkhögskoleutbildningen. Konsultrapport till Statskontoret. Handelshögskolan vid Umeå universitet – Nationalekonomi.
406
9En samlad kompetensförsörjningspolitik
Den svenska arbetsmarknaden kännetecknas av arbetskraftsbrist inom ett flertal sektorer. Arbetsgivare uppger att rekryteringar miss- lyckas eller uteblir på grund av svårigheten att hitta kandidater med rätt utbildning eller arbetslivserfarenhet. Samtidigt står en grupp arbetssökande långvarigt utan arbete, delvis på grund av brist på sådan utbildning och erfarenhet. Detta kan inte enbart förklaras av ett ökat inflöde till arbetskraften genom migration eller det rådande konjunkturläget. Det är en följd av att samhällsinstitutionerna sedan en längre tid inte tycks stötta utvecklingen av relevant kompetens i den utsträckning som efterfrågas. Resultatet blir att arbetsgivare inte kan hitta den kompetens som krävs för att säkra konkurrenskraft i den privata sektorn och kvalitet i den offentliga. Det innebär också en ökad tudelning på arbetsmarknaden där en grupp arbetssökande inte lyckas nå en varaktig etablering på arbetsmarknaden och riskerar att fastna i långvarig arbetslöshet.
För att möta framtida möjligheter och utmaningar till följd av snabb ekonomisk omställning och demografiska förändringar krävs en dynamisk arbetsmarknad. Utan att minska individens trygghet på arbetsmarknaden behövs möjligheter till en ökad rörlighet och omställning i takt med att arbetsmarknaden förändras. Ansvaret för detta delar det offentliga med arbetsmarknadens parter. I det statliga åtagandet bör ingå att skapa robusta och långsiktiga system för kompetensförsörjningen som samtidigt medger en stor flexibilitet och öppnar för samverkan. Dessa utmaningar kan inte hanteras en- bart inom ramen för arbetsmarknadspolitiken. Kompetensförsörj- ning är en fråga som rör sig över flera politikområden och olika organisatoriska nivåer samt kräver samverkan mellan många olika
407
En samlad kompetensförsörjningspolitik | SOU 2019:3 |
aktörer. I dag är målsättningen och ansvarsfördelningen för kompe- tensförsörjningsfrågorna inte tydlig, vilket gör att myndigheter utför insatser i organisatoriska stuprör och bygger upp parallella strukturer. Samtidigt riskerar frågor som saknar en utpekad ansvarig aktör, som den om individers livslånga lärande och näringslivets och offentlig sektors strategiska kompetensförsörjning, att falla mellan stolarna.
Individers och verksamheters kompetens är en avgörande fram- tidsfråga. Det finns därför ett stort behov av att öka den nationella samordningen och samsynen inom det strategiska kompetens- försörjningsarbetet samt av att ytterligare förstärka det regionala mandatet. På nationell nivå behövs en samlad problembild och nationella målsättningar som ger möjligheter att hantera strukturella förändringar t.ex. till följd av teknisk utveckling, en åldrande befolk- ning, globalisering och migration. På regional nivå behövs en stabil struktur för det regionala kompetensförsörjningsarbetet samt en långsiktig samverkan mellan berörda aktörer som ger bättre förut- sättningar att hantera regionala förändringar som mottagande av nyanlända och insatser för att underlätta omställning efter större varsel eller nedläggningar.
Erfarenheter från finanskrisen 2008–2009 visar att den regionala nivån har en stor strategisk betydelse i arbetet att koordinera insatser för att dämpa den ekonomiska krisens effekter på arbetsmarknaden (Statskontoret 2011). De visar också att det regionala arbetet även i kristider bör utgå från befintliga strukturer och etablerade nätverk. Med en ekonomisk nedgång och sannolik lågkonjunktur på väg, med potentiellt stora konsekvenser för arbetsmarknaden, är det nu hög tid att rusta dessa strukturer inför kommande utmaningar.
Utredningen ska lämna förslag om hur den statliga arbetsmark- nadspolitiken ska samverka med relevanta aktörer på regional och nationell nivå i syfte att stärka kompetensförsörjningen. I detta kapitel lämnas därför förslag för en samlad kompetensförsörj- ningspolitik. Med kompetensförsörjningspolitik avser utredningen insatser med syfte att bidra till att individer och verksamheter i hela landet har kompetenser som ger ett konkurrenskraftigt näringsliv, en effektiv offentlig sektor och gör att så få som möjligt står utanför arbetslivet.
408
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
Utredningens slutsats är att kompetensförsörjningsarbetet måste stärkas både på nationell och regional nivå och föreslår därför att:
•En ny nationell myndighet får ett samlat ansvar för kompetens- försörjningspolitiken
•De regionalt utvecklingsansvariga aktörerna får ett tydligare mandat för det regionala kompetensförsörjningsarbetet.
I kapitel 8 föreslår utredningen att Arbetsförmedlingen får möjlig- het till en mer ändamålsenlig användning av arbetsmarknadspolitiskt motiverade utbildningsinsatser. Målgruppen för dessa insatser är arbetssökande inskrivna hos arbetsförmedlingen som bedöms behöva utbildning för att stärka sin ställning på arbetsmarknaden. Men för en mer dynamisk arbetsmarknad och en mer aktiv kompetensför- sörjningspolitik behövs även förbättrade möjligheter till livslångt lärande för redan yrkesverksamma. Därför föreslår utredningen i detta kapitel även att frågan om individers försörjning under utbild- ning för omställning utreds vidare.
Det följande kapitlet inleds med en beskrivning av utredningens uppdrag och arbete samt avgränsningar och definitioner av centrala begrepp. Därefter ges en beskrivning av Arbetsförmedlingens sam- verkan för kompetensförsörjning så som den ser ut i dag. Efter detta följer ett analysavsnitt om behovet av en samlad kompetensförsörj- ningspolitik på nationell och regional nivå, inklusive tidigare förslag på området. Avslutningsvis presenteras utredningens förslag med konsekvensanalyser. Ekonomiska konsekvenser av utredningens sam- lade förslag redovisas i kapitel 13 om förslagens kostnader och finan- siella konsekvenser.
9.1Utredningens uppdrag och arbete
9.1.1Uppdrag enligt direktiven
I utredningens tilläggsdirektiv beskrivs hur arbetsgivares behov och den långsiktiga kompetensförsörjningen inom branscher måste vara underlag för Arbetsförmedlingens strategiska planering (Dir. 2017:71). Vidare beskrivs hur Arbetsförmedlingens arbetsgivarkontakter i dag till stor del finns på lokal nivå, medan många branscher främst agerar nationellt och regionalt. Det behövs bättre former för samverkan för
409
En samlad kompetensförsörjningspolitik | SOU 2019:3 |
kompetensförsörjning. Utredningen ska därför lämna förslag om hur den statliga arbetsmarknadspolitiken i större utsträckning ska samverka med relevanta aktörer som arbetsgivare, branschorganisa- tioner, arbetsmarknadens parter, aktörer med regionalt utvecklings- ansvar och relevanta utbildningsaktörer på regional och nationell nivå i syfte att stärka kompetensförsörjningen utifrån funktionella arbetsmarknadsregioner.
Utredningen har närmat sig frågan om stärkt kompetensför- sörjning ur ett arbetsmarknadspolitiskt perspektiv. Vi har dock tidigt konstaterat att frågan om kompetensförsörjning är tvärsekto- riell och överskrider gränser mellan ett flertal olika politikområden. Ett exempel är att arbetsmarknadspolitikens bidrag till arbetsgivares kompetensförsörjning på grund av en påtaglig problematik med skillnader mellan arbetssökandes kompetenser och arbetsgivares kompetenskrav till stor del behöver genomföras genom utbildnings- politiken. Utredningen har därför valt att ta ett bredare grepp om kompetensförsörjningsfrågorna. De förslag som läggs har därmed utöver arbetsmarknadspolitiken även bäring på utbildnings-, när- ings- och den regionala tillväxtpolitiken.
Utredningen har i arbetet med denna del av uppdraget varit i kontakt med många aktörer med intresse i kompetensförsörjnings- frågor. Dialogmöten har hållits med ansvariga för frågor om kom- petensförsörjning i arbetsmarknadsparternas branschorganisationer. Möten har genomförts med medlemsorganisationer i Svenskt Närings- liv och SKL som representanter för arbetsgivare, samt med medlems- organisationer i LO, TCO och Saco som representanter för arbets- tagare. Inlagor om samverkan kring kompetensförsörjningsfrågor har även inhämtats från representanter för arbetsmarknadens parter i utredningens referensgrupp.
För diskussioner kring de regionalt utvecklingsansvariga aktörer- nas uppdrag har utredningen haft dialog med SKL:s nätverk för regionernas utvecklingsdirektörer samt med enskilda regionala aktö- rer. Inlagor om ett möjligt utökat regionalt mandat har inkommit från Regionsamverkan Sydsverige och Västra Götalandsregionen. Ett studiebesök till Norge genomfördes den 7 februari 2018 i sam- arbete med Tillväxtverket för att lära mer om den norska orga- nisationen av kompetensförsörjningspolitiken. I samarbete med SKL har utredningen också gjort en jämförelse mellan kompetens- försörjningspolitiken och andra svenska politikområden som kräver
410
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
flernivåstyrning och samverkan samt ett väletablerat samspel mellan nationell och regional nivå – kulturpolitiken och infrastrukturpoli- tiken.
9.1.2Centrala begrepp
Kompetensförsörjningspolitik
Insatser för stärkt kompetensförsörjning syftar till att arbetsgivare i hela landet får tillgång till den kompetens de behöver samtidigt som individer får möjlighet att utveckla kompetenser som ger dem en trygg ställning på arbetsmarknaden. En väl fungerande kompetens- försörjning till både näringsliv och offentlig sektor är en förutsätt- ning såväl för tillväxt och utveckling som för ett inkluderande sam- hälle.
I dag höjs kompetenskraven i alla branscher som följd av tekno- logisk utveckling och internationell konkurrens. Kraven för etabler- ing på arbetsmarknaden är högre än tidigare och den snabba utveck- lingen på arbetsmarknaden kräver att befintliga kunskaper fylls på och uppdateras löpande. Samtidigt finns en stor grupp arbetslösa med svag ställning på arbetsmarknaden, bland annat på grund av brist på relevant kompetens. Arbetsmarknaden har blivit allt mer tudelad, där en del av arbetskraften har svårt att hitta ett arbete trots en stark konjunktur. Utbildningsinsatser är ett sätt för arbetsmark- nadspolitiken att både avhjälpa arbetskraftsbristen och förhindra arbetsmarknaden från att ytterligare glida isär.
Målet för den samlade kompetensförsörjningspolitiken är att säkra och höja kompetensnivån både för människor och verksam- heter för att kunna möta framtida omställningsbehov. Detta kräver ett samordnat strategiskt arbete för kompetensförsörjning där sam- verkan måste fungera mellan olika politikområden, institutionella nivåer och relevanta aktörer.
Kompetensförsörjning respektive matchning
Att sammanföra personer som söker arbete med arbetsgivare som söker arbetskraft måste göras både på kort och lång sikt. Utred- ningen använder i det här kapitlet en snäv definition av begreppet
411
En samlad kompetensförsörjningspolitik | SOU 2019:3 |
matchning i kontrast till begreppet kompetensförsörjning för att beskriva dessa olika tidshorisonter. Begreppet matchning används för att beskriva ett operativt arbete med att sammanföra arbets- sökande och arbetsgivare i huvudsak utifrån befintliga kompetenser. Begreppet kompetensförsörjning används i sin tur för att beskriva målet för det långsiktiga och strategiska arbete som bedrivs för att analysera och prognosticera kompetensbehov på arbetsmarknaden, samt det samlade arbetet för att individer ska kunna utveckla, synlig- göra och använda de kompetenser som möter dessa behov.
Att mäta kompetensförsörjning
Förändringar i den långsiktiga kompetensförsörjningen kan ha många olika orsaker. Det kan exempelvis handla om förändringar i utbild- ningssystemet som påverkar vilken kompetens individer tillägnar sig eller demografiska faktorer som födelsetal, pensionsavgångar och migration som ger upphov till förändrat utbud av kompetens. Det kan också handla om teknologisk utveckling som ger förändrade kompetenskrav på arbetsplatserna, förändringar på världsmarknaden som ger upphov till förändrad efterfrågan på kompetens i Sverige eller andra makroekonomiska faktorer.
Med så komplexa orsakssamband är det svårt att belägga huruvida insatser för stärkt kompetensförsörjning får effekt. Varken den för matchning etablerade beveridgekurvan eller Arbetsförmedlingens matchningsfunktion kan användas för att beskriva hur kompetens- försörjningen i samhället utvecklas. I svensk statistik och utvärder- ing används olika mått för olika perspektiv. Situationen beskrivs antingen för olika branscher, så som i Konjunkturinstitutets Konjunk- turbarometer, eller för olika utbildningskategorier som i SCB:s Arbets- kraftsbarometern och Trender och prognoser, eller för olika yrkes- kategorier som i Arbetsförmedlingens Yrkeskompassen. Inom den regionala tillväxtpolitiken används förvärvsintensiteten, dvs. antalet förvärvsarbetande relativt befolkningen i åldersgruppen 20–64 år, som huvudindikator för att följa kompetensförsörjningen.1 I dag saknas en vedertagen metod för att sammanställa dessa perspektiv till ett gemensamt mått och rensa detta mått för att bedöma huruvida
1Prop. 2017/18:1 Utgiftsområde 19, s. 17.
412
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
förändringar beror på aktiv kompetensförsörjningspolitik eller på andra faktorer. Sådana metoder skulle behöva utvecklas.
Regioner
Begreppet region är mångtydigt. I en svensk kontext kännetecknar det i regel ett geografiskt område som är mindre än landet i sin helhet men större än en enskild kommun. Beroende av vad indelningen ska användas till finns olika sätt att definiera detta geografiska område. Det kan finnas anledning att skilja mellan administrativa och funk- tionella regionindelningar.
En administrativ region är en indelning baserad på beslut tagna av politiker och tjänstemän, exempelvis dagens län. Funktionella regio- ner är i sin tur geografiska områden definierade utifrån egenskaper som exempelvis befolkningsdensitet, miljöpåverkan, växtzoner, arbets- pendling, etc. Funktionella regioner tar i allmänhet inte hänsyn till administrativa gränsdragningar och överlappar därmed ofta de admi- nistrativa regionerna.
I arbetsmarknadspolitiken är den regionala nivån ofta den mest lämpliga analysnivån eftersom den bäst avspeglar hur människor beter sig på arbetsmarknaden. En individ har ofta en större arbets- marknad än hemkommunen, men utan att hela landet utgör en reell arbetsmarknad. Detsamma gäller utbildningsutbud och pendling för studier. Funktionella arbetsmarknadsregioner är därför den bäst lämpade indelningen när arbetsmarknaden och kompetensförsörj- ningen ska analyseras. Men även om funktionella arbetsmarknads- regioner är den analysram som kompetensförsörjningspolitiken bör förhålla sig till krävs administrativa regioner för politikens genom- förande. Utredningen använder sig därför både av funktionella och administrativa regioner i det följande kapitlet. Skillnaden beskrivs närmre nedan.
Funktionella regioner
Utredningen har i uppdrag att lämna förslag som kan stärka kom- petensförsörjningen utifrån funktionella arbetsmarknadsregioner. Detta för att den administrativa geografiska indelning som görs exempelvis genom indelningen av Sverige i 21 län eller i statliga myndigheters
413
En samlad kompetensförsörjningspolitik | SOU 2019:3 |
regionala verksamhetsområden inte alltid motsvarar hur människor lever och arbetar. Individer rör sig över formella kommun- och länsgränser för att studera och arbeta. De funktionella regionerna blir större och färre i takt med att infrastrukturen byggs ut och möj- ligheterna att arbetspendla därmed förbättras.
Det finns olika sätt att definiera Sveriges funktionella arbets- marknadsregioner. De två regionindelningarna funktionella analys- regioner (FA-regioner) och lokala arbetsmarknader (LA-regioner) är båda funktionella indelningar. Statistik om arbetspendling över kommungränser ligger till grund för båda.
Statistiska centralbyrån gör sedan tidigt 90-tal en statistisk indel- ning i LA-regioner för att möjliggöra analyser av arbetsmarknaders funktion. LA-regionerna baseras på pendlingsströmmar mellan kom- munerna och revideras årligen. Antalet LA-regioner har minskat kon- tinuerligt genom åren i takt med att arbetspendling över kommun- gränser blivit vanligare. Vid den första indelningen 1991 bestod Sverige av 111 LA-regioner. Under senare år har antalet legat på runt 75.
Tillväxtverket ansvarar numera för indelningen av FA-regioner. Indelningen skapades år 2005 med avsikten att kunna beskriva både aktuella och framtida samband för hur befolkning, arbetsmarknad och ekonomi fungerar och kan komma att utvecklas. En FA-region består av en eller flera kommuner och baseras på uppgifter om arbetspendling över kommungränser. Den baseras även på ett antal antaganden som härleds från historisk utveckling och framtids- prognoser. Vid den senaste indelningen, som gjordes 2015, delas Sverige in i 60 funktionella analysregioner (Tillväxtanalys 2015). Arbetsmarknadsutredningen använder sig av Tillväxtverkets indel- ning i FA-regioner när funktionella arbetsmarknadsregioner avses.
Administrativa regioner
Den svenska förvaltningen är organiserad på tre nivåer – central, regional och lokal. På lokal nivå är Sverige indelat i 290 kommuner. På regional nivå är landet indelat i 21 län med en statlig myndighet (länsstyrelse) i varje län och 20 landsting med direktvalda fullmäktige.2
2I Gotlands län ansvarar Gotlands kommun för de frågor som normalt hör till landstingen.
414
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
Statliga myndigheter kan ha olika regional indelning. För vissa statliga myndigheter är den geografiska organisationen helt eller del- vis reglerad av riksdag och regering. Flertalet myndigheter, exempel- vis Arbetsförmedlingen, bestämmer dock själva sin regionala indel- ning. Den av regeringen tillsatta Indelningskommittén (2018) har föreslagit en samordnad regional indelning för de statliga myndig- heter för vilka en geografisk samordning är relevant, däribland Arbetsförmedlingen. Syftet är att stärka helhetsperspektivet inom statsförvaltningen och främja samverkan myndigheter emellan och med kommuner och landsting. Indelningskommittén föreslog en indelning i sex geografiska områden som inte bryter läns- och lands- tingsgränser:
1.Jämtland, Norrbotten, Västerbotten, Västernorrland
2.Dalarna, Gävleborg, Södermanland, Uppsala, Värmland, Västmanland, Örebro
3.Gotland, Stockholm
4.Jönköping, Kalmar, Östergötland
5.Halland, Västra Götaland
6.Blekinge, Kronoberg, Skåne.
Förslaget remitterades i mars 2018.
I sammanhanget bör också NUTS-regioner nämnas. NUTS (Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques) är EU:s hierar- kiska regionindelning. Den introducerades 1988 av Europeiska kom- missionens generaldirektorat Eurostat för att skapa jämförbara områden för exempelvis yta och befolkningsstorlek i EU:s olika medlemsländer. NUTS används bland annat för statistiskredovis- ning och i EU:s regionalpolitik. NUTS-regionerna finns i tre hierar- kiska nivåer – NUTS 1, NUTS 2 och NUTS 3. I Sverige utgörs NUTS 1 av tre landsdelar, NUTS 2 av riksområden och NUTS 3 av län.
415
En samlad kompetensförsörjningspolitikSOU 2019:3
Tabell 9.1 | NUTS-regioner i Sverige |
| |
|
|
|
|
Nivå |
| Indelning | Antal |
|
|
|
|
NUTS 1 |
| Landsdelar | 3 |
NUTS 2 |
| Riksområden | 8 |
NUTS 3 |
| Län | 21 |
|
|
|
|
Europeiska socialfondsprogrammet i Sverige och svenska ESF- rådets regionala indelning följer indelningen i åtta regioner enligt NUTS 2: Övre Norrland, Mellersta Norrland, Norra Mellansverige, Västsverige, Östra Mellansverige, Stockholm, Småland och Öarna samt Sydsverige.
9.2Arbetsförmedlingens samverkan för kompetensförsörjning
För att myndighetens verksamhet ska bidra till den nationella och regionala kompetensförsörjningen behöver Arbetsförmedlingen sam- verka med branschorganisationer och andra företrädare för arbets- livet. Arbetslivets bidrag behövs både för att fastställa vilka kom- petenser som eftersöks och hur individer kan matchas mot dessa, eller tillgodogöra sig det som saknas.
Hur Arbetsförmedlingen ska samverka med andra aktörer bestäm- mer myndigheten i stor utsträckning själv. Det framgår av myndig- hetens instruktion (19 §) att Arbetsförmedlingen ska ha ett natio- nellt partsråd.3 I övrigt ska Arbetsförmedlingen inrätta de råd- givande organ med andra aktörer på nationell, regional eller lokal nivå som behövs för att myndigheten ska kunna fullgöra sina upp- gifter (20 §). Formerna för denna samverkan genomgår nu ett för- ändringsarbete, vilket beskrivs nedan.
9.2.1Övergripande strategier och utvecklingsarbete
På Arbetsförmedlingens huvudkontor ser man nu över och reviderar inaktuella strategier och överenskommelser för samverkan. En ny arbetsgivarstrategi beslutades av Arbetsförmedlingen i april 2017
3Förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen.
416
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
(Arbetsförmedlingen 2017a). Strategin omfattar fyra områden. Det första är av övergripande karaktär och berör Arbetsförmedlingen som samarbetspartner. De tre övriga områdena följer myndighetens så kallade erbjudande till arbetsgivare; att underlätta för arbetsgivare vid rekrytering, stödja arbetsgivare vid omställning och få arbets- givare att bredda sina rekryteringar. Strategin beskriver hur Arbets- förmedlingen ska arbeta strategiskt för att nå operativa mål. Den beskriver arbetet med arbetsgivare i det konkreta rekryterings- arbetet. Däremot saknas beskrivning av strategiska mål och hur samverkan med branschorganisationer används för att Arbetsför- medlingens verksamhet ska bidra till stärkt kompetensförsörjning på längre sikt.
Utöver arbetsgivarstrategin har myndigheten en strategi för Arbetsförmedlingens externa samverkan som beslutades 2015 (Arbetsförmedlingen 2015). Här anges att Arbetsförmedlingen ska samverka med myndigheter, kommuner, arbetsmarknadens parter, trygghetsorganisationer, och andra som bidrar till att förbättra arbets- marknadens funktionssätt. Varje chef ska inom sitt ansvarsområde verka för att myndigheten har en etablerad samverkan med relevanta samverkansparter som är ändamålsenlig, väl utvecklad och bedrivs i linje med strategin. Regiondirektörerna ansvarar för att ta fram och följa upp regionalt anpassade strategier.
Mycket av arbetet med att utveckla med branschorganisationer har enligt uppgifter till utredningen legat vilande i väntan på myn- dighetens nya organisation och rekryteringen av en direktör för arbetsgivararbetet. Det framgår dock av utredningens kontakter med sakansvariga på huvudkontoret att myndighetens branschsam- verkan i framtiden ska vara mer behovsstyrd. Branschråd ska inrättas där dessa fyller ett syfte utifrån arbetsmarknadens sammansättning, och då främst på regional och lokal nivå. Det kommer bli upp till direktören för arbetsgivararbetet att avgöra hur samverkan konkret ska se ut.
Även om branschsamverkan på nationell nivå i viss mån är vilande så pågår samverkan på regional och lokal nivå. Här finns olika former av branschråd och branschnätverk som fungerar som mötesplatt- formar med arbetsgivarorganisationer, arbetstagarorganisationer och utbildningsanordnare. Varje marknadsområdeschef organiserar sin egen verksamhet inom marknadsområdet, där inberäknat samverkan
417
En samlad kompetensförsörjningspolitik | SOU 2019:3 |
med andra aktörer. Det innebär att Arbetsförmedlingens bransch- samverkan ser olika ut i olika marknadsområden.
9.2.2Arbetsförmedlingens samverkan på nationell nivå
Arbetsförmedlingens branschsamverkan på nationell nivå sker både genom mer formaliserade branschråd och genom samverkan vid behov kring konkreta utvecklingsprojekt. Syftet med formaliserade branschråd är att träffa företrädare för olika branscher för att få kunskap om de kompetensbehov som finns och vilka utbildnings- nivåer som krävs för vissa yrken. Denna information kan bland annat få betydelse vid upphandling av arbetsmarknadsutbildning. I bransch- råden ingår vanligtvis Arbetsförmedlingen, andra myndigheter, arbets- givar- och arbetstagarorganisationer.
Partsrådet och Sektorsrådet för samhällsbyggnad
På nationell nivå finns i dag det övergripande partsrådet. Kopplat till generaldirektören finns ett partsråd vars ledamöter representerar arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer. I partsrådet diskuteras frågor som rör Arbetsförmedlingens organisation, verksamhet och riktlinjer för dess fortsatta utveckling.
Myndighetens framtida organisation kommer, enligt uppgifter från sakansvariga på huvudkontoret, ta ställning till vilka branschråd som ska finnas på nationell nivå. I dag finns endast ett sådant råd, det så kallade Sektorsrådet för samhällsbyggnad. Rådet startade som en försöksverksamhet under hösten 2016 för att pröva att utveckla struktur och metod för nationella branschkontakter och plattform för att dela kunskap och utbyta perspektiv. Rådet träffas en gång om året och omfattar representanter från byggbranschen, fastighets- branschen, vvs-branschen och järnvägsbranschen. Det senaste mötet hölls i september 2017. Arbetsförmedlingen har inte i dagsläget en tydlig bild om huruvida sektorsråd är det sätt som myndigheten vill möta branscher i framtiden. Branschråd inom övriga branscher är vilande. Hållningen från huvudkontoret är att branschråd bara ska initieras om man ser ett behov av detta.
418
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
Specifika förmedlingar för Sjöfart, Kultur Media respektive Gruvnäring
För sjöfartsbranschen, kultur och media respektive gruvnäring finns specifika rikstäckande förmedlingar inom Arbetsförmedlingen. Till dessa finns även branschsamverkan kopplad.
Marknadsområde Göteborg Halland ansvarar för Arbetsförmed- lingen Sjöfart. Kopplat till denna finns ett nationellt branschråd inom sjöfart som träffas tre till fyra gånger per år. Ordförandeposten och posten som sekreterare samt sammankallande innehas av Arbets- förmedlingen Sjöfarts chef och utsedd arbetsförmedlare. Övriga del- tagande parter är Transportstyrelsen, Skolverket, företrädare från arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer samt vid behov andra aktörer. Agendan är i huvudsak informationsutbyte i aktuella frågor.
Marknadsområde Nationell service ansvarar för Arbetsförmed- lingen Kultur Media. Även här finns det en sedan många år inarbetad struktur kring branschråd med företrädare för kulturarbetsmark- naden. Nationella branschråd finns inom områdena bild och form, film, ord och media samt scen och ton.
Ett ytterligare exempel på samverkan med utgångspunkt i regio- nal kompetensförsörjning men som agerar nationellt är den spe- cialiserade Arbetsförmedlingen Gruvnäring som arbetar i nära sam- arbete med gruvnäringen regionalt och lokalt i Kiruna, men även har nationellt ansvar.
Samverkan med övriga branscher
Utöver Sektorsrådet för samhällsbyggnad och förmedlingen för sjö- fart respektive kultur och media finns ett antal nationella branschråd som beskrivs som inaktiva. Det är branschråden för transport, bygg- och anläggning, skog, vård och omsorg, verkstadsindustrin och besöksnäringen. De har enligt uppgift från huvudkontoret varit vilande i åtminstone två år. Det finns därmed i dag inga fasta sam- verkansorgan på nationell nivå mellan Arbetsförmedlingen och bransch- organisationer inom dessa branscher. Samverkan sker i stället vid be- hov, bland annat inom ramen för arbetet med snabbspår, validering och upphandlade arbetsförmedlingstjänster.
419
En samlad kompetensförsörjningspolitik | SOU 2019:3 |
Workshops har hållits med branschorganisationer under 2016 och 2017 för att diskutera hur samverkan ska fungera i framtiden, men ännu har inga beslut tagits. Utvecklingen av myndighetens branschsamverkan på nationell nivå avvaktar myndighetens om- organisation. Utredningen har även fått uppgifter från sakansvariga på huvudkontoret om att det är Arbetsförmedlingens linje att i så stor utsträckning som möjligt ingå i befintliga samverkansorgan i stället för att skapa egna. Ett exempel på detta förhållningssätt är att Arbetsförmedlingen har representanter i Skolverkets nationella programråd som finns för varje nationellt yrkesprogram i gym- nasieskolan. Här diskuteras frågor om respektive branschs kompe- tensbehov och synpunkter vad gäller behov av justeringar av inne- hållet i de nationella yrkesprogrammen i gymnasieskolan eller yrkes- inriktad kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå. Från Arbets- förmedlingen deltar medarbetare som jobbar med att beställa eller utveckla myndighetens avtal inom yrkesområdena som omfattas av de specifika programråden. Deltagandet i de nationella programråden initierades 2016 efter att Skolverket uppmanat Arbetsförmedlingen att nominera representanter till råden. Skolverket önskade få in Arbets- förmedlingens perspektiv i diskussionen om den gymnasiala yrkes- utbildningen. Arbetsförmedlingen gjorde bedömningen att det var av strategisk vikt att Arbetsförmedlingen knöt ett närmare band med utvecklingen av yrkesutbildningen. Deltagandet ger Arbetsförmed- lingens representanter kunskap om hur branschorganisationer och skolväsendet resonerar kring olika programinriktningar, vilket gör att de får en bättre bild av behov av kompletterande arbetsmarknads- utbildning. I råden kan Arbetsförmedlingens representanter också bidra med kunskap om arbetsmarknadens behov inom de branscher som programråden spänner över utifrån myndighetens interna behovs- fångst och prognoser.
9.2.3Arbetsförmedlingens samverkan på regional nivå
Arbetsförmedlingen ska enligt myndighetens instruktion utforma sin verksamhet så att den anpassas till de förutsättningar och behov som finns i olika delar av landet.4 Myndigheten har i dagsläget delat
4Förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen.
420
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
in landet i 10 geografiska marknadsområden med varsin marknads- chef. Marknadschefen ansvarar för de eventuella regionala bransch- råd som finns inom marknadsområdet och bereder frågor om inrättande av nya regionala branschråd.
Myndighetens regionala organisering och samverkan på regional nivå har genomgått förändringar de senaste åren. Från sakansvariga på huvudkontoret uppges att mycket branschsamverkan pågår ute i regionerna och att det inte finns något nationellt direktiv om hur man skall arbeta med samverkan regionalt och lokalt. Nedan ges en kort historik över den regionala samverkan.
Länsarbetsnämnderna avskaffades
Länsarbetsnämnderna ingick fram till 2008 i Arbetsmarknadsverket och lydde under Arbetsmarknadsstyrelsen. Det fanns en länsarbets- nämnd i varje län utom på Gotland där motsvarande funktion återfanns som en enhet på Länsstyrelsen. Länsarbetsnämnderna hade bland annat ansvar för samordning av kontakter med arbets- marknadsparterna, kommuner och andra myndigheter.
Den 1 januari 2008 avvecklades länsarbetsnämnderna och Arbets- marknadsstyrelsen.5 Samtidigt ombildades Arbetsmarknadsverket till en enhetlig myndighetsorganisation som fick namnet Arbets- förmedlingen. Förändringen föregicks av en rapport från Stats- kontoret där det konstaterades att styrningen av arbetsmarknads- politiken försvårades av att Arbetsmarknadsverket bestod av 21 skilda myndigheter (Statskontoret 2004). En sammanslagning skulle enligt Statskontoret förbättra förutsättningarna för en nationellt enhetlig och effektiv verksamhet som samtidigt skulle kunna anpassas efter regionala förutsättningar på arbetsmarknaden.
Den nya enhetliga myndighetsorganisationen syftade till att effektivisera arbetsmarknadspolitiken. Myndigheten ansågs behöva en mer professionell ledning. Det var också regeringens bedömning att flexibiliteten på arbetsmarknaden och anpassningen till lokala och regionala behov skulle förbättras om arbetsmarknadspolitiken byggdes upp kring lokala och regionala arbetsmarknader i stället för att begränsas till indelningen i län.6
5Prop. 2006/2007:01.
6Ibid.
421
En samlad kompetensförsörjningspolitik | SOU 2019:3 |
Länsarbetsnämndernas arbetsuppgifter övertogs av den nybil- dade myndigheten Arbetsförmedlingen. Det gällde även ansvaret för samverkan med arbetsmarknadens parter och deras branschorgani- sationer. Regionala arbetsmarknadsråd inrättades.
De regionala arbetsmarknadsråden har fasats ut
I regeringsuppdraget till dåvarande Arbetsmarknadsstyrelsen att bilda en ny myndighet, Arbetsförmedlingen, uppdrogs också att inrätta lokala samverkansorgan. Detta ledde till inrättande av så kallade arbetsmarknadsråd i alla 68 arbetsmarknadsområdena, med start den 1 januari 2008.
Den nationella arbetsmarknadspolitiken skulle uppnås genom att skapa former för samverkan inom fyra huvudområden: mobilisering av arbetskraftsutbudet, säkra kompetensförsörjningen, understödja en god sysselsättningsutveckling och samverkan när det gäller integ- rations- och jämställdhetsfrågor. Arbetsmarknadsråden skulle fun- gera som forum för informationsutbyte och samordning för detta. Rådens sammansättning varierade, men bestod vanligen av represen- tanter från arbetsmarknadsområdets kommuner, näringsliv, fackliga organisationer och Försäkringskassan.
Arbetsmarknadsråden avskaffades inte genom ett aktivt beslut. De fasades ut successivt och kom senare att ersättas av de regionala kompetensplattformarna (se avsnitt 9.3.2).
Regionala och lokala branschråd finns nu där initiativ tagits
Regionerna inom Arbetsförmedlingen har stort inflytande över hur branschsamverkan på regional nivå ska organiseras, däribland vilka branschråd som ska inrättas. Den lokala och regionala närings- strukturen styr vilka branschråd som finns och vilka geografiska områden de omfattar. I dag finns många exempel på branschråd och branschnätverk på regional nivå med syfte att förbättra matchningen inom en specifik bransch. De bildas generellt inom branscher eller yrkesområden där Arbetsförmedlingens insatser kan förväntas ha stor betydelse och där det finns behov av samverkan för att förbättra matchningen. Utgångspunkter kan vara branscher med bristyrken eller branscher med stora volymer lediga tjänster och arbetssökande.
422
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
I branschråden finns vanligtvis, förutom Arbetsförmedlingen, repre- sentanter för arbetsgivare och fackförbund inom en viss bransch.
En kartläggning från huvudkontoret ger en ögonblicksbild av hur förekomsten av regionala branschråd såg ut i mars 2018. I Region Nord fanns regionala branschråd inom transport- och skogs- näringarna. Det fanns tre regionala branschråd inom transport (i Norrbotten, Västerbotten och Västernorrland/Jämtland) och ett regionalt branschråd inom skog (i hela Norrland). Inom vård och omsorg, teknik och tillverkning, samt besöksnäringen fanns det egna forum som fyllde funktionen av ett regionalt branschråd, exempelvis regionalt teknikcollege eller regionalt vård- och omsorgscollege.
I Region Mitt fanns regionala branschråd inom transport, bygg och fastighet, besöksnäringen, vård och omsorg, handeln, pedago- gik, service, it/telecom, verkstad, industri och teknik samt gröna näringar. Dessutom fanns ett branschråd med större arbetsgivare verksamma på och i anslutning till Arlanda flygplats.
I Region Syd fanns regionala branschråd främst inom transport, bygg, gröna näringar och industrin. Även här använder Arbets- förmedlingen sig av befintliga samverkansmodeller för kompetens- försörjning som de collegemodeller som skapats för gymnasieskolans yrkesprogram.
Branschstrateger ska finnas
Enligt sakansvariga på huvudkontoret ska branschstrateger finnas inom myndighetens alla marknadsområden. Deras uppdrag är att höja Arbetsförmedlingens branschkunskaper och förbättra match- ningen. I dag finns 16 stycken tillsatta branschstrateger inom myn- digheten – två på nationell nivå och fjorton på regional nivå. De är inte jämnt utspridda över landet och det finns vakanser. De två nationella branschstrategerna arbetar främst med Sektorsrådet för samhällsbyggnad (se tidigare beskrivning). På den regionala nivån är branschstrategerna fördelade över dessa marknadsområden; Stockholm Gotland (3), Norra Mälardalen (1), Södermanland Östergötland (1), Nordvästra Götaland (1), Västra Svealand (1), Skåne (2), Småland Blekinge (1), Södra Norrland (2), Norra Norrland (1), Nationell Service (1).
423
En samlad kompetensförsörjningspolitik | SOU 2019:3 |
Branschstrateger kan ha olika arbetsuppgifter. Det är upp till varje marknadsområde att besluta över rollens innehåll. De kan ansvara för branschkontakter, branschutbildning och andra aktivi- teter som medverkar till att höja Arbetsförmedlingens bransch- kunnande. I rollen kan också ingå att delta som Arbetsförmedling- ens representant i regionala branschråd och andra forum där myn- digheten möter branschrepresentanter.
Behovssamordnare finns på huvudkontoret
Behovssamordnare är en funktion på Arbetsförmedlingens huvud- kontor. Det finns i dag sex stycken nationellt anställda behovs- samordnare med den geografiska spridningen; två för Region nord, två för Region mitt samt två för Region syd. Behovssamordnarna bevakar regionernas respektive behov men tillhör huvudkontoret. De har i viss mån ett regionalt perspektiv, men också ett nationellt ansvar för en viss bransch.
Arbetet som behovssamordnare består bland annat av att sam- ordna hanteringen när tjänsteavtal gällande arbetsmarknadsutbild- ningar löper ut och behöver förlängas eller handlas upp på nytt. Behovssamordnarna ska även fånga in nya utbildningsbehov från arbetsgivare och branscher som har lyfts från marknadsområdena till nationell nivå i den så kallade behovsfångsten (se vidare kapitel 8 om upphandling av arbetsmarknadsutbildning). Behovssamordnarna repre- senterar Arbetsförmedlingen i Skolverkets nationella programråd och i vissa fall i de regionalt utvecklingsansvariga aktörernas sam- verkansorgan (de regionala kompetensplattformarna).
9.3Behovet av en samlad kompetensförsörjningspolitik
Som framgår av föregående avsnitt är Arbetsförmedlingens linje att myndigheten i framtiden huvudsakligen ska använda sig av befintliga samverkansorgan för kompetensförsörjningsfrågor framför att skapa egna. Även utredningens bedömning är att kompetensförsörj- ningsfrågor bör diskuteras i gemensamma forum för att motverka
424
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
organisatoriska stuprör och organisatoriska hinder. Dessa gemen- samma forum saknas dock i stor utsträckning i dag. Långsiktigt stabila strukturer behövs, både på nationell och regional nivå.
Vissa kompetensförsörjningsfrågor har en nationell logik och hanteras lämpligast på nationell nivå. Det gäller t.ex. nationella arbets- marknadsprognoser över hela den svenska arbetsmarknaden men även branschspecifika nationella analyser, yrkeskvalifikationer och de läroplaner och valideringsmodeller som följer av dessa samt digi- tal information och vägledning till enskilda om arbetsmarknadens kompetensbehov.
Andra frågor har en regional logik då de är relaterade till en geografisk plats och de specifika förutsättningar som råder där. Det gäller t.ex. regionala arbetsmarknadsprognoser, utbildningsdimen- sionering inom olika utbildningsformer grundad i dessa prognoser, vägledning utifrån det regionala arbets- och utbildningsutbudet, men även snabbfotade insatser till följd av plötsliga förändringar på arbetsmarknaden. Dessa behov utvecklas nedan.
9.3.1Brist på överblick och koordinering på nationell nivå
Kompetensförsörjning är ett tvärsektoriellt politikområde. Det är en kombination av målsättningar som återfinns inom flera olika politik- områden, främst arbetsmarknads-, utbildnings-, och näringspoliti- ken samt den regionala tillväxtpolitiken. Detta innebär att effektiva insatser kräver en koordinering mellan olika sakområden och mellan aktörer som ofta har skilda målsättningar och perspektiv. Det med- för samtidigt en risk att frågor hamnar mellan stolarna då ingen enskild aktör har ett utpekat ansvar för att driva och förvalta det strategiska kompetensförsörjningsarbetet.
Arbetsmarknadspolitikens huvudsakliga mål är öka sysselsätt- ningen och minska arbetslösheten. För detta görs insatser för att sammanföra arbetssökande med rekryterande arbetsgivare. Utbild- ning och andra rustande insatser är ett av de verktyg som står till arbetsmarknadspolitikens förfogande i detta arbete. Att medverka till en stärkt kompetensförsörjning är dock snarare att betrakta som ett medel än ett mål för att nå arbetsmarknadspolitikens huvud- sakliga syften.
425
En samlad kompetensförsörjningspolitik | SOU 2019:3 |
Det huvudsakliga målet för utbildningspolitiken är att barn, ung- domar och vuxna utifrån sina olika förutsättningar och behov ska få utbildning för sin personliga utveckling och delaktighet i samhället. Utbildningspolitiken bidrar till kompetensförsörjningen genom att utbildningssystemet tillhandahåller den kompetens som samhället är i behov av på kort och lång sikt. Att bidra till kompetensförsörj- ningen och underlätta individers arbetsmarknadsetablering är dock bara ett av flera syften för utbildningspolitiken.
Målet för näringspolitiken är att stärka den svenska konkur- renskraften och skapa förutsättningar för fler och växande företag. Då kompetensbrist är ett av de största tillväxthindren är det ur näringspolitiskt perspektiv avgörande att säkra att företagen har tillgång till rätt kompetenser i förhållande till hur marknaden utvecklas och förändras. Men för detta äger näringspolitiken få egna verktyg.
Inom den regionala tillväxtpolitiken är det huvudsakliga målet att bidra till utvecklingskraft i alla delar av landet genom stärkt lokal och regional konkurrenskraft. Kompetensförsörjning är ett av fyra prio- riterade områden i den nationella strategin för hållbar regional tillväxt och attraktionskraft 2015–2020.
Utgifter inom ett politikområde kan ge vinster inom ett annat. Inom utbildningspolitiken kan det exempelvis finnas lågt incitament för att utveckla valideringsmodeller och systemstöd för att for- mulera yrkeskvalifikationer eftersom utbildningssystemet i sig inte har stora vinster av dessa verktyg. Vinster finns snarare inom arbets- marknads- och näringspolitikens ansvarsområden. Rörelsefrämjande verktyg med bred användbarhet kan fungera som en brygga mellan politikområden, men sådana satsningar riskerar alltså att bli under- finansierade vid ekonomiska prioriteringar eftersom det inte är självklart att användningen inom ett enskilt område ger tillräckligt värde för att täcka kostnaderna. Det kan också vara svårt att belägga kopplingen mellan sådana verktyg och den ökade sysselsättning, näringslivsutveckling och tillväxt som de möjliggör.
Mycket av utvecklingsarbetet och genomförandet av kompetens- försörjningsarbetet måste göras av arbetslivet och arbetsmarknads- parternas branschorganisationer. De har dock inte alltid resurser att möta de förväntningar på samverkan, metodutveckling och kvali- tetssäkring som ställs. Staten nöter mycket på samma aktörer i
426
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
arbetslivet och närmar sig samma personer från olika politikområ- den. Utredningens slutsats är att staten måste vara villig att investera i de politikområdesöverskridande strukturerna om man vill ha det bidrag som krävs från arbetslivets företrädare när det gäller bl.a. kvalitetssäkring av yrkesutbildning, utveckling av snabbspår för ny- anlända, validering, vägledning och matchning av kompetenser med aktuella kompetenskrav.
Ansvaret för det offentliga åtagandet för kompetensförsörj- ningen är i dag spritt såväl mellan olika politikområden som mellan olika offentliga aktörer. Flera olika statliga myndigheter arbetar med kompetensförsörjningsfrågor, men arbetet sker utifrån respektive myndighets ansvars- och verksamhetsområde. En systematisk och långsiktig samverkan saknas. Det görs ingen samlad analys varken av kompetensförsörjningsbehoven eller av hur väl det reguljära utbild- ningsväsendet, arbetsmarknadsåtgärder och andra insatser möter dessa behov. Det finns inte heller tillräckliga samverkansorgan för att behandla kompetensförsörjningsfrågor över gränser för politik- områden och myndigheters ansvarsområden. Detta gör att tillfälliga regeringsuppdrag och tidsbegränsade projekt inom enskilda politik- områden initieras för att lösa frågor som egentligen skulle behöva en enhetlig långsiktig struktur. Exempel på detta är bl.a. Valider- ingsdelegationen (U 2015:10) och YA-delegationen (U 2014:07) – två tidsbegränsade delegationer vars ansvarsområden inte har en naturlig hemvist efter avslutat uppdrag. Ett annat exempel är regeringsuppdraget Framtidens vårdkompetens där Socialstyrelsen och Universitetskanslersämbetet tillsammans har fått i uppdrag att analysera och föreslå hur utbildningsväsendet och vården ska sam- verka för att långsiktigt trygga kompetensförsörjningen inom hälso- och sjukvården (Socialdepartementet 2016). I uppdraget ingår att föreslå hur samverkansarenor kan utvecklas på nationell och regional nivå mellan aktörer med ansvar för kompetensförsörjningen inom hälso- och sjukvården. Behovet av sådana tillfälliga delegationer och särskilda uppdrag skulle minska med en stabil struktur för samverkan kring kompetensförsörjningsfrågor på nationell och regional nivå.
Utifrån kontakter med ansvariga statliga myndigheter, regionalt ut- vecklingsansvariga aktörer, branschorganisationer och andra aktörer samt tidigare utredningar på området är utredningens slutsats att brist på fasta strukturer för samverkan över organisatoriska gränser är ett hinder för att möta utmaningarna för den nationella kompetensförsörjningen.
427
En samlad kompetensförsörjningspolitik | SOU 2019:3 |
Tabell 9.2 Myndigheter med uppgifter som rör kompetensförsörjning
Ansvarigt departement | Myndighet | Uppgifter |
Arbetsmarknads- | Arbetsförmedlingen | Kartläggning av |
departementet |
| kompetensbehov på |
|
| arbetsmarknaden |
|
| Dimensionering av utbildning |
|
| utifrån arbetsmarknadens |
|
| behov |
|
| Vägledning till arbete och |
|
| studier |
|
| Validering |
| ESF-rådet | Utvecklingsmedel inom |
|
| Socialfonden |
Utbildningsdepartementet | Skolverket | Kartläggning av |
|
| kompetensbehov på |
|
| arbetsmarknaden |
|
| Fördelning av statsbidrag |
|
| utifrån arbetsmarknadens |
|
| behov |
|
| Studie- och yrkesvägledning |
|
| Validering |
| ESF-rådet | Utvecklingsmedel inom |
|
| Socialfonden |
| Myndigheten för | Kartläggning av |
| yrkeshögskolan (MYH) | kompetensbehov på |
|
| arbetsmarknaden |
| UHR | Yrkeskvalifikationsdirektivet |
| UKÄ | Analyser inför lärosätens |
|
| utbildningsdimensionering |
|
| utifrån arbetsmarknadens |
|
| behov |
| Valideringsdelegationen | Validering |
| YA-delegationen | Främja yrkesintroduktions- |
|
| anställningar |
Näringsdepartementet | Tillväxtverket | Stöd till regionalt |
|
| kompetensförsörjningsarbete |
|
| Insatser som stärker |
|
| näringslivets |
|
| kompetensförsörjning |
Finansdepartementet | Statistiska centralbyrån | Kartläggning av |
| (SCB) | kompetensbehov på |
|
| arbetsmarknaden |
428
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
Tidigare förslag om nationell samordning av kompetensförsörjningsfrågor
Flera aktörer har uppmärksammat bristen på stabil och långsiktig samordning av de statliga insatserna för stärkt kompetensförsörj- ning. Behovet av en samlande aktör på nationell nivå har konstaterats såväl inom arbetsmarknads- och utbildningspolitiken som inom näringspolitiken och den regionala tillväxtpolitiken. Många förslag har också utarbetats för hur sådana strukturer skulle kunna etableras.
Förslag från statliga utredningar och myndigheter
I sin delredovisning av uppdraget att förstärka och vidareutveckla de regionala kompetensplattformarna lämnade Tillväxtverket förslag till regeringen kring hur kompetensförsörjningsarbetet kan förbättras (Tillväxtverket 2016a). Myndigheten föreslog att ett nationellt kom- petensförsörjningsråd inrättas. Detta förslag har myndigheten även lämnat i senare redovisningar. Rådets uppgift föreslås vara att
•skapa en gemensam kunskapsbild över främst näringslivets efter- frågan och kompetensförsörjningsbehov,
•bidra till en gemensam struktur för hur analyser och kunskaps- underlag om kompetensförsörjningsbehoven tas fram till gagn för nationell och regional nivå,
•identifiera var synergier finns och när det behövs nära samarbeten eller kompletterande insatser inom kompetensförsörjnings- området, samt
•vara rådgivande till regeringen i kommande satsningar för att, i möjligaste mån, bidra till ett ökat samspel inom kompetensför- sörjningsområdet och stärka flernivåsamverkan.
Tillväxtverket menar vidare att rådet bör bestå av representanter från relevanta myndigheter, näringsliv, forskare och arbetstagarorganisa- tioner. Tillväxtverket föreslås ha en samordnande roll i rådet. Rådet föreslås mötas 2–3 gånger per år, exempelvis i anslutning till inspel till budgetpropositioner, fördelning av myndighetsuppdrag, villkors- beslut och regleringsbrev m.m.
429
En samlad kompetensförsörjningspolitik | SOU 2019:3 |
Arbetsförmedlingen har i sin strategi för matchning till jobb genom utbildning (2017b) uttryckt en avsikt att initiera och ansvara för ett myndighetsövergripande strategiskt råd för utbildningsfrågor för arbetslösa. Syftet skulle vara att stärka och effektivisera den nationella samverkan om kompetensförsörjning och utbildning för arbetslösa. Myndigheten konstaterar i en statusrapport för strategins införande att
För att få fler arbetslösa att övergå till reguljära studier och att fler arbetsgivare hittar den kompetens de söker krävs att flera delar av samhället arbetar tillsammans. Utan en tydlig struktur med mandat att agera på de behov som uppstår riskerar arbetet bli ineffektivt. En sammanhållen nationell samverkan är därför viktigt för att stödja det regionala och lokala arbetet.
Efter en kartläggning av pågående utvecklingsarbeten i syfte att förbättra samverkan mellan arbetsmarknads-, utbildnings- och när- ingspolitiska myndigheter och andra aktörer bestämde Arbetsför- medlingen sig dock för att avvakta från att bjuda in till ett sådant råd (Arbetsförmedlingen 2017c).
Yrkesprogramsutredningen (2015) lade i sitt slutbetänkande 2015 förslag om ett nationellt råd för samråd mellan arbetsmarknadens parter och myndigheter. Rådet föreslogs samråda kring strategiska frågor om utveckling av yrkesutbildning och andra kompetensför- sörjningsåtgärder som är relevanta för den långsiktiga nationella kompetensförsörjningen. Skolverket föreslogs ansvara för det natio- nella rådet, som även skulle kunna utgöra ett rådgivande organ till regeringen och relevanta myndigheter. Förslaget tillkom efter att Yrkesprogramsutredningen konstaterat att Skolverkets befintliga samverkansstrukturer kring yrkesutbildning inte har mandat att han- tera frågor som helt eller delvis berör andra myndigheters ansvars- områden. Utredningen konstaterade att arbetsmarknadens parter efterfrågade ett forum för en samlad diskussion om de olika vägar in i yrkeslivet som omfattas av gymnasieskolans yrkesprogram, yrkes- inriktad kommunal vuxenutbildning, yrkeshögskoleutbildning och Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsutbildningar. För de bransch- representanter som är engagerade i yrkesutbildningsfrågor ses alla dessa delar av utbildningssystemet som viktiga förutsättningar för branschens kompetensförsörjning, vilket gör att de behöver kunna diskuteras som en helhet. Ett nationellt råd skulle kunna hantera gränsdragningar mellan olika skolformer och olika vägar in på
430
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
arbetsmarknaden. Ett exempel är hur Arbetsförmedlingens arbets- marknadsutbildningar och den yrkesinriktade kommunala vuxen- utbildningen på gymnasial nivå kan komplettera varandra. Råden skulle även kunna hantera frågor som rör olika arbetsmarknads- politiska insatser med yrkesutbildningsinnehåll och hur dessa insat- ser förhåller sig till varandra. Behovet av en övergripande, strategisk nivå med långsiktigt perspektiv på yrkesutbildning har även påpekats av tidigare utredningar som Nationella lärlingskommittén (2011) och Gymnasieutredningen (2008).
I det pågående regeringsuppdraget Framtidens vårdkompetens har Socialstyrelsen och Universitetskanslersämbetet tillsammans fått i uppdrag att analysera och föreslå hur samverkansarenor på nationell och regional nivå mellan aktörer med ansvar för kom- petensförsörjningen inom hälso- och sjukvården kan utvecklas lång- siktigt.7 Uppdraget ska redovisas senast den 31 augusti 2019, men ett diskussionsunderlag har redan publicerats (2018) där en möjlig lös- ning som beskrivs är:
1.Ett nytt rådgivande och beredande nationellt samverkansorgan som staten ansvarar för, placerat vid Socialstyrelsen. Rådet ska samordna samverkan kring såväl operativa som strategiska frågor om hälso- och sjukvårdens kompetensförsörjning utifrån ett nationellt helhetsperspektiv. Till rådet föreslås ett kansli finnas kopplat som bl.a. ska stötta uppbyggnaden av de regionala råden.
2.En utvecklad regional samverkan i sjukvårdsregionerna som lands- ting och regioner ansvarar för, i nära samarbete med universitet och högskolor. Sex regionala råd för kompetensförsörjning inom hälso- och sjukvård inrättas, ett i respektive sjukvårdsregion.
Utredningen om styrning för starka och ansvarfulla lärosäten har ännu inte avslutat sitt utredningsuppdrag men har publicerat (2018a) ett övergripande modellförslag för en framtida styrning av uni- versitet och högskolor. Förslaget är tänkt att ses som en grund för en fortsatt diskussion om de mest centrala delarna i styrningen. Utredningen pekar i förslaget på att dialogen mellan olika intressen- ter kring dimensionering av högskolornas utbildningsutbud behöver förbättras, liksom samordningen på regional och nationell nivå.
7S2016/04992/FS.
431
En samlad kompetensförsörjningspolitik | SOU 2019:3 |
Lärosätenas arbete med kompetensförsörjning, inte minst inom bristområden som skola och vård, kräver ofta regional samverkan med arbetslivet. Inom vissa områden kan det också behövas en nationell samordning för att få till stånd en arbetsfördelning mellan lärosätena, exempelvis gällande hälso- och sjukvårdsutbildningar, inriktningar på ämneslärarutbildningen samt små språk. Utred- ningen pekar i förslaget på behovet av någon form av intermediär funktion för den här dialogen, särskilt mellan regeringen och läro- sätena. Den intermediära funktionen bör bland annat kunna bidra med analysunderlag inför diskussioner om dimensionering av utbild- ningsutbud.
Förslag från arbetsmarknadens parter
LO har utformat ett förslag om en nationell styrgrupp ledd av Arbetsmarknadsdepartementet eller Arbetsförmedlingen, och som är sammansatt av arbetsmarknadens parter, representanter från övriga berörda myndigheter, representanter från utbildningsväsendet och parternas omställningsorganisationer. Den nationella styrgruppen föreslås få sitt mandat genom ett regleringsbrev från regeringen till Arbetsförmedlingen och på sikt regleras i förordning.8
9.3.2Brist på mandat och styrkraft på regional nivå
På regional nivå finns en möjlighet att samla målsättningar inom olika politikområden och koordinera dem efter regionala förutsätt- ningar, behov och prioriteringar. Den regionala nivån är den mest lämpliga analysnivån för frågor som rör människors studier och arbete, eftersom arbetsmarknader i allmänhet är regionala. En individ har ofta en större arbetsmarknad än hemkommunen, men utan att hela landet är en relevant arbetsmarknad. Detsamma gäller utbild- ningsutbud och pendling till studier.
Mandatet för frågor som rör kompetensförsörjning är i dag dock svagt på regional nivå. Kompetensförsörjning har koppling till ett flertal politikområden där mandat återfinns främst på nationell och kommunal nivå. De mest kraftfulla mandaten ligger inom det kommunala självstyret eller hos enskilda statliga myndigheter. Det
8Enligt internt arbetsmaterial som utredningen tagit del av.
432
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
saknas också nödvändig långsiktighet i det regionala arbetet. En stor del av det regionala arbetet genomförs t.ex. inom ramen för tillfälliga ESF-projekt. Erfarenheter från dessa projekt kan vara svåra att ta vara på utan en löpande linjeverksamhet. Ett visst regionalt mandat för kompetensförsörjningsfrågor har dock byggts upp med utgångs- punkt i den regionala tillväxtpolitiken. Detta beskrivs nedan.
Regionalt utvecklingsansvariga aktörer saknar tillräckligt mandat i kompetensförsörjningsfrågor
Målet för den regionala tillväxtpolitiken är utvecklingskraft i alla delar av landet med stärkt lokal och regional konkurrenskraft. En väl fungerande kompetensförsörjning är en central fråga för att stärka den regionala konkurrenskraften och bidra till hållbar regional till- växt genom att privat och offentlig sektor får tillgång till rätt kompetens, på rätt plats och i rätt tid. Kompetensförsörjning är därför ett utpekat prioriterat område i den nationella strategin för hållbar regional tillväxt och attraktionskraft.9 I varje län har en aktör ansvar för genomförandet av den regionala tillväxtpolitiken – den regionalt utvecklingsansvariga aktören.
En region är i detta sammanhang benämningen på ett landsting som har tagit över det regionala utvecklingsansvaret från läns- styrelsen. Från och med den 1 januari 2019 har alla landsting bildat region och tagit över det regionala utvecklingsansvaret.10 Det inne- bär att ansvaret nu är underställt ett direktvalt regionalt fullmäktige i alla 21 län i Sverige. I sju regioner har detta inneburit att ansvaret 2019 har övergått till en ny organisation.
De regionalt utvecklingsansvariga aktörerna arbetar i dag med kompetensförsörjningsfrågor i olika omfattning med ursprung i ett uppdrag från staten 2010 att etablera regionala kompetensplatt- formar. Bakgrunden till uppdraget att etablera kompetensplattfor- mar var erfarenheterna från finanskrisen 2008–2009 och den snabba omställning som då pågick på arbetsmarknaden till följd av stora varsel och nedläggningar. Den ekonomiska krisen skapade ett tydligt behov av en regional koordinering av insatser för att lindra krisens effekter och bekämpa den. Regeringen hyste i sin strategi för att bekämpa krisen en stor tilltro till den lokala och regionala nivån, som
9En nationell strategi för hållbar regional tillväxt och attraktionskraft 2015–2020.
10Enligt lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar.
433
En samlad kompetensförsörjningspolitik | SOU 2019:3 |
förväntades samla aktörer för att försöka lindra effekterna av och hitta lösningar på de problem som uppstod (Statskontoret 2011). En slutsats som drogs efter detta var dock att det saknades en utpekad regional aktör med översyn över utbud av och efterfrågan på kompe- tens. Regeringen gav därför i mål- och villkorsbeslut samt reglerings- brev aktörer med regionalt utvecklingsansvar i uppdrag att etablera regionala kompetensplattformar för samverkan inom kompetens- försörjning och utbildningsplanering på kort och lång sikt.11 Syftet med kompetensplattformarna var att bidra till:
•ökad kunskap och översikt inom kompetensförsörjnings- och utbildningsområdet, samordning av behovsanalyser inom kom- petensförsörjnings- och utbildningsområdet,
•ökad samverkan kring kompetensförsörjning och utbildnings- planering,
•ökad kunskap om utbud och efterfrågan av utbildningsformer, med utgångspunkt i de olika utbildningsformernas nationella mål samt myndigheternas ansvar.
Från och med 2018 använder regeringen inte längre begreppet kompetensplattformar utan enbart begreppet regionalt kompetens- försörjningsarbete. Kompetensförsörjningsfrågorna är i dag i större eller mindre omfattning en integrerad del i regionala utvecklings- strategier och i tillväxtstrategier.
Det regionala utvecklingsansvaret regleras främst genom lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar och förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete. Utöver de uppgifter som regleras i lag och förordning styrs det regionala kompetensförsörjningsarbetet genom erbjudanden till regionerna i form av de ettåriga villkors- besluten. Erbjudandena grundar sig i den nationella strategin för hållbar regional tillväxt och konkurrenskraft 2015–2020. I villkors- besluten erbjuds de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna att anta uppdraget om regionalt kompetensförsörjningsarbete mot ersätt- ning från staten. I villkorsbeslutet för budgetåret 2018 erbjuds aktör- erna att12
11N2009/9378/RT.
12N2017/07699/RTS.
434
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
•utifrån de prioriteringar som görs i den regionala utvecklings- strategin organisera och fastställa målsättningar för regionalt kompetensförsörjningsarbete i samverkan med bl.a. kommuner, arbetsliv, utbildningsaktörer, statliga myndigheter samt övriga berörda aktörer i länet, och
•tillhandahålla analyser och prognoser av privat och offentlig sektors behov av kompetens på kort och lång sikt, föra dialog med berörda aktörer om de behov som där identifieras samt ge förslag på insatser utifrån dessa, bl.a. i syfte att fler ska påbörja reguljära studier.
Aktörerna erbjuds vidare att under 2018 stödja och främja insatser inom tre utpekade fokusområden:
•bidra till att etablera effektiva strukturer för validering på regional nivå,
•medverka i planeringen av utbud och inriktning för regionalt yrkesvux inom kommunal vuxenutbildning, och
•bidra till etableringen av lärcentrum.
Samtliga regionalt utvecklingsansvariga aktörer har antagit erbjudan- det, vilket innebär en möjlighet att söka medel för att genomföra dessa insatser. Tillväxtverket är ansvarig myndighet för att fördela dessa medel under åren 2018–2020. För detta får Tillväxtverket använda 40 miljoner kronor 2018 och 20 miljoner kronor per år under åren 2019 och 2020.
Det regionala kompetensförsörjningsarbetet är ett viktigt verk- tyg för samordning av aktörer och insatser på regional nivå. De regionalt utvecklingsansvariga aktörernas mandat är dock fortfaran- de relativt svagt inom kompetensförsörjningsområdet vilket försvårar arbetet med att skapa en effektiv och ändamålsenlig samordning. Denna avsaknad av en etablerad regional aktör har gjort att många förslag om regionala funktioner har formulerats. Några av dessa presenteras nedan.
435
En samlad kompetensförsörjningspolitik | SOU 2019:3 |
Tidigare förslag om regionala funktioner för samordning av kompetensförsörjningsarbetet
Förslag från statliga utredningar och myndigheter
I en departementsintern översyn av stödet för yrkesintroduktions- anställningar konstateras att arbetsgivare uppfattar de många kom- petensförsörjningssatsningarna från offentligt håll som svåröver- skådliga (Arbetsmarknadsdepartementet 2017). Stödet för yrkes- introduktionsanställningar är bara en av en mängd olika insatser som syftar till att främja lärande i arbetslivet och övergången från skola till arbetsliv. Enligt översynen är det i dag svårt för arbetsgivare att se hur insatserna förhåller sig till varandra och hur de olika delarna kan komplettera varandra. I översynen konstateras att det finns behov av en ökad samordning mellan myndigheter, branschorga- nisationer, skolhuvudmän och arbetsmarknadsparter vad gäller dessa utvecklingsinsatser. Man efterfrågar en samordnande mellanhand mellan arbetsgivarna och de ansvariga myndigheterna. I översynen resoneras kring huruvida de regionala kompetensplattformarna skulle kunna fylla denna samordnande funktion. Man konstaterar dock att plattformarna är för olika sinsemellan och saknar en enhet- lig struktur. I väntan på att en mer enhetlig struktur finns på plats för de regionala kompetensplattformarnas arbete och funktion före- slås att uppgiften skulle kunna skötas en ny sorts regionala kom- petenscentra. Dessa centra skulle kunna ha en övergripande bild av vilka rekryterings- och utbildningsbehov som finns inom regionen, ansvara för vägledning, hjälpa arbetsgivare som söker personal och individer som söker lärlingsplats att hitta varandra, fungera som stöd för arbetsgivare vid handledning, etc.
Gymnasieutredningen (2016) och Yrkesprogramsutredningen (2015) har pekat på svårigheterna att erbjuda ett brett utbud av gymnasieutbildningar i varje kommun. Litet elevunderlag, svårig- heter att rekrytera yrkeslärare och brist på arbetsplatser för arbets- platsförlagt lärande kan medföra att yrkesutbildningar inte anordnas i kommunen, trots en tydlig arbetsmarknadsefterfrågan. Ett smalt utbildningsutbud kan således ge negativa konsekvenser både för elevers tillgång till utbildningar och för arbetsmarknadens kompe- tensförsörjning. Regional samverkan mellan kommuner framhålls som ett sätt att upprätthålla ett brett utbud. Gymnasieutredningen (2016) har föreslagit att staten bör ge stöd till regional samverkan
436
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
kring gymnasieskolans utbildningsutbud. Förslaget fick stöd från Skolkommissionen (2017) som föreslog att en statlig skolmyndighet ska ha regional närvaro genom myndighetskontor i olika delar av landet. Regionkontoren föreslås kunna erbjuda stödinsatser i form av expertis eller finansiellt stöd i arbetet med regionala planerings- underlag för utbud och dimensionering eller med att utforma bra samverkansavtal, stöd till utvecklingsprojekt och till arbetet med att synliggöra ett gemensamt utbildningsutbud, etc. Kommissionen lyfter också att samverkan med det regionala och lokala arbetslivet är av stor betydelse för gymnasieskolans planering.
Imars 2018 beslutades direktiv till en utredning om planering och dimensionering av gymnasial utbildning (Dir. 2018:17). En särskild utredare ska föreslå hur utbildning inom gymnasieskolan, gymnasie- särskolan, komvux och särvux bättre kan planeras och dimensioneras utifrån regionala och nationella kompetensbehov. Utredaren ska föreslå hur en regionalt baserad modell för planering och dimen- sionering av gymnasial utbildning kan utformas och hur den kan finansieras. Syftet med utredningen är bl.a. att trygga den regionala och nationella kompetensförsörjningen, effektivisera resursutnytt- jandet och förbättra tillgången till ett allsidigt brett utbud av utbild- ningar av hög kvalitet. Uppdraget ska redovisas senast den 3 februari 2020.
Indelningskommittén har haft i uppdrag att föreslå en samordnad regional indelning för de statliga myndigheter för vilka en geografisk samordning är relevant. Av kommitténs slutbetänkande (2018) framgår att man delar Ansvarskommitténs och flera andra utred- ningars bedömning av att det finns ett stort behov av att ”återsamla staten” på regional nivå. Frågor som rör regional utveckling är ett område som anses motivera en statlig samordning på regional nivå och Arbetsförmedlingen är en av de myndigheter som anses vara mest relevant för en samordnad regional indelning. Den bilden får också stöd i de enkäter och intervjuer kommittén genomfört med såväl myndigheter som kommunala företrädare. Detta grundas bland annat i myndighetens roll för samverkan kring kompetensförsörj- ningsfrågor.
437
En samlad kompetensförsörjningspolitik | SOU 2019:3 |
Förslag från regionala aktörer
De regionalt utvecklingsansvariga aktörerna arbetar i dag med kom- petensförsörjningsfrågor i olika omfattning, bland annat genom det tidigare uppdraget från regeringen att etablera regionala kompetens- plattformar (se tidigare avsnitt). Men flera regionala aktörer som utredningen har varit i kontakt med vill ta arbetet ett steg längre.
Regionsamverkan Sydsverige, som samlar Sveriges sex sydligaste regioner, menar att det i dag saknas ett relevant verktyg för att skapa större genomförandekraft, nämligen möjligheten att få ökat styrning av arbetsmarknadsinsatser för de arbetslösa personer som står nära arbetsmarknaden. Här ser organisationen ett behov av en regiona- liserad struktur för dimensionering och inriktning inom flera gym- nasiala och eftergymnasiala utbildningar och att det regionala upp- draget och mandatet här blir tydligt.
Regionsamverkan Sydsverige har initierat ett utvecklingsarbete för att hitta en modell för att snabbare nå regeringens nationella sysselsättningsmål genom samarbete mellan den nationella politiska nivån och den regionala politiska nivån. Målet har varit att ta fram en modell där den regionala politiska nivån ges ett uppdrag att föreslå insatser och prioriteringar för att möta nationella mål på liknande sätt som görs inom den regionala infrastrukturplaneringen.
I en skrivelse till utredningen efterfrågar regionutvecklingsnämn- den i Västra Götalandsregionen (VGR) ett ökat regionalt mandat.13 Enligt skrivelsen förhindras effektiv matchning av att utbildnings- insatser är feldimensionerade och inte tillräckligt anpassade för den regionala arbetsmarknaden. Den regionala kompetensplattformen har hittills bedrivit ett framgångsrikt arbete inom områden som statistik och analys. Men på andra områden har en brist på mandat och inflytande på den regionala och lokala nivån varit ett hinder för mer verkningsfulla åtgärder. Med ett utökat regionalt mandat menar VGR att insatser bättre skulle kunna anpassas och dimensioneras efter behoven på den lokala och regionala arbetsmarknaden. Den regionala nivån bör styra inriktningen på statliga utbildningsinsatser som syftar till snabbare inträde och bättre matchning på arbets- marknaden. VGR pekar särskilt ut yrkeshögskoleutbildning och regionalt yrkesvux som utbildningsformer som VGR tillsammans med sina samarbetspartners skulle kunna ta ett ökat ansvar för. Även
13Enligt inlaga till utredningen 2018-01-31.
438
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
arbetsmarknadsutbildningar skulle kunna spela en betydligt viktigare roll lokalt och regionalt än de gör i dag. Den regionala styrningen kan också omfatta regional styrning av statliga bidrag för att genom- föra validering.
VGR vill leverera en behovsbild när det gäller utbildningar inom dessa skolformer till ansvariga myndigheter. En behovsbild som baseras på arbetsmarknadens behov, tillgängliga utbildningsresurser samt bedömningar om volym av tillgängliga elever för genom- förande av utbildningar. Det innebär att regionen skulle få det sam- lade ansvaret att sammanföra behovsbedömningar från branscherna, tillgängliga utbildningsresurser samt uppskattningar av elevernas efterfrågan på utbildningsplatser. Den samlade behovsbilden skulle tas fram tillsammans med kommunerna, utbildningsanordnare, branscherna och övriga intressenter med målet att öka träffsäker- heten i de statliga satsningarna. Dessa bedömningar skulle ge en behovsbild när det gäller tillgång till statliga resurser för de aktuella utbildningsformerna, vilken inriktning utbildningarna bör ha samt i vilket geografiskt område utbildningarna borde anordnas. VGR ser det också som en viktig uppgift för det regionala samarbetet att stötta och stimulera studie- och yrkesvägledning och att aktivt infor- mera om och marknadsföra utbildningar och branscher.
VGR menar också att ett fördjupat regionalt engagemang i kom- petensförsörjningen med fokus på yrkesutbildning för vuxna och validering skulle leda till att VGR och övriga aktörer även kan förstärka samarbetet på andra områden som är betydelsefulla för kompetensförsörjningen. Det gäller till exempel yrkesutbildning för ungdomar på gymnasienivå, samverkan för att öka och effektivisera fortbildning på arbetsplatser samt insatser för att underlätta syssel- sättning för utsatta grupper som står långt från arbetsmarknaden.
Förslag från arbetsmarknadens parter
LO menar (i ett internt arbetsmaterial som överlämnats till utred- ningen) att arbetsmarknadspolitiken i och med nedläggningen av länsarbetsnämnderna förlorade fotfästet på regional nivå, och att de regionala kompetensplattformarna inte lyckats fylla detta tomrum.14 Det saknas i dag en stödjande struktur som kan fungera som en
14Enligt ett internt arbetsmaterial som överlämnats till utredningen.
439
En samlad kompetensförsörjningspolitik | SOU 2019:3 |
initiativkraft för att möta regionala arbetsmarknadsbehov kopplade till kompetensförsörjning, effektiv omställning och matchning. Med anledning av detta har LO utformat ett förslag om regionala stöd- strukturer för samverkan.
En fungerande regional samverkan i arbetsmarknadsfrågor skulle enligt LO kunna samla olika aktörer i ett gemensamt, snarare än parallellt, arbete för effektiv omställning och matchning och kom- petensförsörjning. Idén är att skapa ”regionala kompetenscentrum” som helt eller delvis ägs och förvaltas av arbetsmarknadens parter tillsammans med Arbetsförmedlingen. Dessa skulle stödjas av den nationella styrgruppen som beskrivits ovan.
TCO menar att det finns skäl att fundera på hur Arbetsför- medlingens regionala samverkan med fackförbund, arbetsgivare och andra relevanta aktörer kan utvecklas på ett bättre sätt.15 En väl fungerande samverkan skulle kunna fungera som ett forum för diskussion kring bland annat prognoser över kompetenskrav, och därmed ligga till grund för en gemensam syn eller lägesbeskrivning hos berörda parter. Utifrån en gemensam bild av läget kan ett regionalt forum eventuellt också ha förutsättningar att bedöma dimensioneringen av olika utbildningsformer. TCO:s medlemsför- bund har god insikt i denna typ av frågor, bl.a. genom representation på företags- och arbetsplatsnivå via fackliga klubbar och regionala ombudsmän.
Saco-förbunden anser att det saknas en välfungerande och hel- täckande struktur för att säkra samverkan om kompetensförsörj- ningen för akademiker.16 I dag är många bristyrken akademiker- yrken, samtidigt som såväl branschråd som kompetensplattformar inte upplevs rikta sig till akademikeryrken. Olika samverkansformer nationellt, regionalt och lokalt måste enligt Saco i större utsträck- ning fokusera på akademikeryrken, och då inte bara på vissa brist- yrken. Det är även nödvändigt att samverkansformer i huvudsak tar en nationell utgångspunkt. Avsaknaden av stabila strukturer för samverkan för akademikeryrken anser Saco är en bidragande orsak till den akuta akademikerbrist vi har i Sverige i dag. Saco föreslår att Statskontoret, eller någon annan relevant myndighet, får i uppdrag att föreslå formaliserade samverkansformer mellan olika statliga myndigheter och mellan lärosäten, arbetsmarknadsparter och andra
15Enligt inlaga till utredningen.
16Enligt inlaga till utredningen.
440
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
intressenter för att säkerställa att systematisk och heltäckande sam- verkan kommer till stånd med syftet att skapa en bättre kompetens- försörjning i hela landet av alla yrken, inte minst akademikeryrken.
9.3.3Branschsamverkan är avgörande men fragmentarisk
Arbetslivets deltagande är avgörande för alla delar av kompetensför- sörjningsarbetet. Arbetslivet och arbetsmarknadsparternas organi- sationer behöver medverka i analyser och prognoser över arbets- marknadens kompetenskrav, i utvecklingen av yrkeskvalifikationer, valideringsmodeller och andra rörelsefrämjande verktyg, i kvalitets- säkring av yrkesinriktad utbildning och arbetsplatsförlagda insatser,
m.m.Myndigheter, utbildningsanordnare och andra offentliga aktörer inom kompetensförsörjningsområdet är beroende av sam- verkan med företrädare för arbetslivet både för strategisk planering och för att det praktiska genomförandet av såväl den löpande verk- samheten som tillfälliga projekt och insatser inom kompetensför- sörjningsområdet.
Samverkan mellan arbetsmarknadsparternas branschorganisatio- ner och offentliga aktörer kring frågor som rör kompetensför- sörjning sker i dag i många olika kanaler. Med hjälp av utredningens branschkontakter listas de huvudsakliga nedan. Detta är dock inte att betrakta som en komplett lista.
441
En samlad kompetensförsörjningspolitik | SOU 2019:3 |
Tabell 9.3 Samverkan med företrädare för arbetslivet kring kompetensförsörjningsfrågor
Ansvarig aktör | Samverkansorgan |
Statliga myndigheter med fasta | Arbetsförmedlingen. På nationell nivå finns |
samverkansorgan | ett övergripande partsråd och ett bransch- |
| specifikt råd för samhällsbyggnadssektorn. |
| Myndigheten för yrkeshögskolan (MYH). MYH |
| har ett övergripande branschråd för |
| myndighetens verksamhet. MYH har även ett |
| råd för den nationella referensramen SeQF. |
| Skolverket. För varje nationellt yrkesprogram |
| i gymnasieskolan finns ett nationellt |
| programråd. |
| Europeiska socialfonden. Europeiska |
| socialfonden har en övervakningskommitté, |
| ett arbetsutskott och en högnivågrupp samt |
| strukturfondspartnerskap |
Statliga myndigheter med samverkan | Universitetskanslersämbetet (UKÄ) |
vid behov | Universitets- och högskolerådet (UHR) |
| Försvarsmakten |
| Tillväxtverket |
| Vinnova |
| Enskilda lärosäten |
| Institutet för arbetsmarknads- och |
| utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) |
Tidsbegränsade delegationer | Valideringsdelegationen |
| YA-delegationen |
Regionala och lokala offentliga aktörer | Regionalt utvecklingsansvariga aktörer |
| (kallades tidigare de regionala |
| kompetensplattformarna) |
| Lokala programråd inom gymnasieskolan, |
| yrkesråd för regionalt yrkesvux och college- |
| modeller för gymnasieskolan och vuxen- |
| utbildningen i samverkan med kommuner |
| Kommuners arbetsmarknadsenheter och |
| näringslivsenheter |
| Yrkeshögskoleutbildningars ledningsgrupper |
442
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
Utredningen har genom fokusgrupper och löpande dialog med arbets- marknadsparternas branschorganisationer inhämtat synpunkter om de offentliga aktörers samverkan med företrädare för arbetslivet kring kompetensförsörjningsfrågor. Nedan presenteras utredningens bear- betning av de diskussioner som hållits med Svenskt Näringslivs medlemsorganisationer, SKL:s avdelning för arbetsgivarpolitik samt nätverk för kommuners personalchefer, LO:s medlemsförbund, TCO:s medlemsförbund samt Sacos medlemsförbund. Utredning- ens referensgrupp har även omfattat representanter från Arbets- givarverket, Arbetsgivaralliansen och KFO, Företagarna, PTK, Offentliganställdas förhandlingsråd och Ledarna.
Samverkan på nationell nivå behöver samordnas över myndighetsgränser och bli mer strategisk
Branschsamverkan med nationella myndigheter har enligt utred- ningens branschkontakter stor utvecklingspotential. Det finns ingen naturlig motpart för branschorganisationernas frågor rörande kom- petensförsörjning. Branscherna måste i dag samverka med många olika myndigheter och departement kring frågor om branschens kompetensförsörjning. De samverkansorgan som finns hos natio- nella myndigheter i dag har inte i uppdrag att hantera övergripande kompetensförsörjningsfrågor. I Skolverkets nationella programråd förs branschvisa diskussioner om utbildning på gymnasial nivå, men det är svårt att hitta ett sammanhang för en mer holistisk diskussion om olika vägar in i ett yrke och hur de förhåller sig till varandra. Exempel som har tagits upp är att det saknas samlad nationell uppföljning av arbetsmarknadsetablering efter avslutad utbildning i olika utbildningsformer, samt att inget politikområde tar riktigt an- svar för omställningsfrågan. Tillfälliga delegationer som YA-delega- tionen och Valideringsdelegationen tillsätts för att hantera tvär- sektoriella frågor, men när dessa avslutar sina uppdrag finns ingen tydlig ansvarig aktör för att driva frågorna vidare.
Frågan om vad som behövs på arbetsmarknaden upplevs hamna mellan Näringsdepartementet, Arbetsmarknadsdepartementet och Utbildningsdepartementet. Under utredningens hearing med kom- petensförsörjningsansvariga hos Svenskt Näringslivs medlemsorga-
443
En samlad kompetensförsörjningspolitik | SOU 2019:3 |
nisationer framkom önskemål om en tydligare styrning av de departe- mentsöverskridande frågorna, t.ex. i form av ett ”kompetensförsörj- ningsdepartement”.
Regionala samverkansstrukturer saknas i stor utsträckning
Den dominerande åsikten i utredningens branschkontakter är att den regionala nivån för kompetensförsörjningsfrågor inte är tillräck- ligt utvecklad. Många branschorganisationer som utredningen har haft dialog med har inte hört talas om regionalt kompetensförsörj- ningsarbete eller de regionala kompetensplattformarna. Däremot finns en uppfattning om att om den regionala nivån definieras tydligare och ges ett tydligare mandat så kommer branschorganisa- tionerna att möta upp mot detta. En viktig fråga att lösa är hur den geografiska indelningen borde se ut. LO menar att 7–8 regioner är rimligt, men att det viktigaste är att strukturerna för det offentliga åtagandet matchar varandra, inte hur många geografiska delar de består av.
Bland TCO:s medlemsförbund finns uppfattningen att det ser väldigt olika ut över landet gällande möjligheten för arbetsmarkna- dens parter att delta i diskussioner kring regional kompetens- försörjning. I vissa regioner är det svårt för förbund att komma i kontakt med exempelvis Arbetsförmedlingen, och TCO:s med- lemsförbund tycks inte heller alltid bli inbjudna till möten då kom- petensförsörjning diskuteras (enligt inlaga till utredningen). Enligt TCO-rådet i Stockholm har kontaktytorna kring kompetensförsörj- ning minskat över tid regionalt sett. Förr fanns länsarbetsnämnder och arbetsmarknadsråd, men i dag är kontaktytorna färre. Regionala branschråd finns på vissa håll inom Arbetsförmedlingen, men de har enligt Svenskt Näringsliv inget beslutsmandat.
För akademikeryrken har kompetensförsörjningsfrågorna ofta en mer nationell utgångspunkt. Inget Sacoförbund har enligt Saco något löpande samarbete med kompetensplattformar regionalt (enligt inlaga till utredningen). Det kan, enligt Saco, visa på att strukturer saknas för att bättre svara emot kompetensförsörjningen av akade- miker i hela landet. Högskoleutbildning styrs mer efter individens kunskapssökande och lärosätena har stor autonomi. Men samtidigt finns bilden att utbildningarna skulle kunna matcha bättre mot
444
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
arbetslivets efterfrågan. Det finns också smala yrkesområden på högskolenivå som kan behöva värnas på ett mer strategiskt sätt.
Arbetsmarknadsprognoser och statistik behöver förbättras
Det görs många olika analyser och prognoser över arbetsmarkna- dens kompetensbehov. Det finns dock ingen aktör som ansvarar för att samla olika prognoser och det är enligt branschorganisationerna ibland svårt att förstå hur de förhåller sig till varandra.
Lärarnas riksförbund har pekat på att det är många olika aktörer som gör prognoser över rekryteringsbehoven av lärare. Prognoserna ser olika ut och har olika tidshorisonter, men alla har en statlig myndighet som avsändare. Det är inte tydligt hur olika prognoser förhåller sig till varandra. En ytterligare fråga är i vilken utsträckning lärosätena använder sig av dessa prognoser vid dimensionering av sin lärarutbildning.
Olika myndigheter är olika framgångsrika när det gäller att göra prognoser utifrån borde kort och lång sikt. Vissa branschorganisa- tioner menar att analyserna inte fångar snabba förändringar i kom- petensbehoven medan andra menar att även detta fångas i analyser. Fackförbundet Kommunal har lyft att prognoserna behöver ta bättre hänsyn till skillnaden mellan vilken kompetens arbetsgivare önskar rekrytera och vilken kompetens man i praktiken rekryterar. Ett exempel är yrkesgruppen barnskötare. Arbetsgivare har för avsikt att rekrytera förskollärare framför barnskötare, men då dessa inte finns tillgängliga i tillräckligt antal rekryterar man i stället barnskötare. Arbetsmarknaden för utbildade barnskötare är därmed bättre än vad prognoserna ger vid hand.
Även branscher utan volymmässigt stora rekryteringsbehov kan ha stort behov av utbildad kompetens. Det gäller exempelvis inom handeln, där prognoser inte fångar behovet av kvalificerat yrkes- utbildade som exempelvis butikschefer. Det stora kompetensskifte som pågår till följd av ökad e-handel är också svårfångat med dagens prognosverktyg. Befintliga anställda kan behöva kompetensutveck- ling bl.a. vad gäller vissa specifika it-kunskaper.
En övergripande synpunkt är att det saknas tillräckliga analys- verktyg för ett mer effektivt kompetensförsörjningsarbete. Det är svårt att få samlad statistik på utbildningsvolymer och det finns
445
En samlad kompetensförsörjningspolitik | SOU 2019:3 |
ingen utvecklad samhällsekonomisk analysmetod för att bedöma konsekvenser av kompetensbrist och flaskhalsproblematik. Det sak- nas även en gemensam begreppsstruktur för att beskriva kompe- tenskrav, vilket försvårar matchningen. En vanligt förekommande åsikt är att Arbetsförmedlingens prognoser är för grova. Det kan se ut som att det är överskott inom ett yrkesområde där det egentligen är brist då hänsyn tas också till de specifika kompetenskrav som arbetsgivare till yrkesområdet brukar ha.
Inom industrin har valideringsmodeller tagits fram för Industri- teknik bas som ska motsvara SeQF-nivå 4. Valideringsmodellen är dock inte kompatibel med de yrkeskoder som Arbetsförmedlingens använder (SSYK12). Arbetsgivarorganisationerna inom industrin menar att de skulle kunna vara behjälpliga i arbetet med att hitta en bättre kodning av deras behov.
Många företag har också svårt att definiera sina kompetensbehov eftersom det är ett krävande arbete i sig. Det krävs tid och resurser för att identifiera vilka arbetsuppgifter som är kritiska och kun- skapen om hur dessa kopplar till nödvändiga, tillräckliga och önsk- värda kompetenskrav kan vara ganska låg. Särskilt mindre företag behöver ett bättre stöd för att definiera sina kompetensbehov.
Branschernas utvecklingsarbete behöver tas till vara på ett bättre sätt
Branschorganisationer har ofta inte resurser för att utföra insatser för stärkt kompetensförsörjning men kan bidra genom att utveckla modeller som kan användas både i utbildningssystemet och i arbetsmarknadspolitiken. Yrkeskvalifikationer, när de har formulerats, kan användas som grund för många olika insatser som arbetsmark- nadsutbildningar, yrkesvux och validering. Men för att de modeller som branscherna tar fram ska göra nytta behöver de enligt utredningens branschkontakter komma till större användning än i dag. Modeller som finns och fungerar måste användas, exempelvis collegemodeller och valideringsmodeller.
Seko är ett fackförbund som organiserar arbetstagare i branscher där många människor som är nya på den svenska arbetsmarknaden kan hitta sin första anställning. Branschen har utarbetat verktyg för validering, yrkesbevis, osv. som kan användas av Arbetsförmed- lingen. Seko menar dock att de lokala variationerna är stora mellan
446
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
olika arbetsförmedlingskontor när det gäller att använda de modeller som branschen utformat. Få deltagare får ta del av insatserna trots att organisationen är riggad för att ta emot många.
Arbetsmarknadspolitiska insatser konkurrerar ibland med de lösningar som arbetsmarknadsparterna har utarbetat. Exempelvis kan de kollektivavtalade yrkesintroduktionsanställningarna ha svårt att konkurrera med de subventionerade anställningar som Arbets- förmedlingen kan bevilja samtidigt som staten även vill främja an- vändningen av yrkesintroduktionsanställningar. Om detta är avsikten har prioriteringen inte framgått för branschorganisationerna.
Den samlade bilden är att branschorganisationernas utvecklings- arbete skulle kunna komma till större användning. Samtidigt saknar många branscher resurser att beskriva sina kompetenskrav på rör- lighetsfrämjande sätt, t.ex. genom att utveckla och sprida yrkeskvali- fikationer. Främjande åtgärder, bl.a. i form av utvecklingsmedel, skulle kunna bidra till att fler branscher kan bidra till det arbetet.
Ofta är arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer överens om de viktigaste kompetensbehov som finns inom respektive bransch, men arbetsmarknadsprognoserna omsätts ofta inte i tillräcklig utsträck- ning. En övergripande synpunkt är att de prognoser som tas fram inte används tillräckligt i dimensionering av utbildningsutbud, exem- pelvis inom den kommunala vuxenutbildningen. Den tröghet som finns för att ta till sig prognoser i utbildningssektorn kan leda till kompetensbrist, och när utbildningssektorn använder inaktuella eller för grova beskrivningar av kompetensbehov kan det leda till utbildningar som inte ger anställningsbarhet.
Stödstrukturer behövs för lärande på arbetsplats
Många av de insatser som utförs inom arbetsmarknadspolitiken och utbildningspolitiken omfattar arbetsplatsförlagda moment. Det hand- lar om extratjänster, gymnasieelever och vuxenstuderande på praktik, personer i arbetsträning, osv. När de arbetsplatsförlagda momenten inte samordnas mellan olika anordnande aktörer kan det bli trångt på arbetsplatserna, särskilt inom offentlig sektor. Fackförbundet Kommunal har lyft svårigheten att få utrymme för utbildnings- insatser och tillgång till handledare på arbetsplatserna. Brist på arbets- platser som kan ta emot personer på arbetsplatsförlagt lärande kan
447
En samlad kompetensförsörjningspolitik | SOU 2019:3 |
utgöra en flaskhals för kompetensförsörjningen. Det skulle behövas stöd för det arbetsplatsförlagda lärandet i form av en ansvarig sam- ordnande aktör, gärna på regional nivå.
Kommunernas kompetensförsörjningsbehov behöver lyftas fram
I dialog med kommunala arbetsgivare framkommer att kommuner- nas intressen som arbetsgivare kan hamna i skymundan i diskus- sioner om kompetensförsörjning med andra aktörer. Kommunerna deltar i dessa diskussioner oftare i egenskap av huvudmän för kom- munal vuxenutbildning eller som samverkanspartners till Arbets- förmedlingen inom arbetsmarknadspolitiken, inte som arbetsgivare. Samarbetet med Arbetsförmedlingen gäller ofta kommunernas arbets- marknadspolitiska insatser eller möjlighet att ta emot arbetssökande i olika arbetsplatsförlagda åtgärder. Arbetsförmedlingen utgår i denna samverkan snarare från behovet att utforma insatser för personer som står långt ifrån arbetsmarknaden snarare än från kommunernas kompetensförsörjningsbehov. Det är samtidigt svårt att i praktiken dra gränsen mellan arbetsmarknadspolitisk åtgärd och kompetensförsörjning. Borås kommun har sänkt sina utgifter för försörjningsstöd bland annat genom att använda sig av så kallade ”boråsanställningar”. Samma sak har gjorts i Eskilstuna. Huddinge kommun har också haft ”huddingejobbare”. Dessa personer utgör inte full kompetensförsörjning omedelbart, men kan bli värdefulla medarbetare på sikt.
Ett hinder för samverkan kring kompetensförsörjning är också stuprör i den kommunala förvaltningen. Samverkan med Arbets- förmedlingen sker främst genom kommunernas arbetsmarknads- enheter. Dessa har inte i uppgift att säkerställa den kommunala kom- petensförsörjningen utan snarare att minska kostnaderna för försörj- ningsstödet. Om kommunerna som arbetsgivare bedriver samverkan om strategisk kompetensförsörjning så är det snarare med den kom- munala vuxenutbildningen genom vård- och omsorgscollege än med Arbetsförmedlingen eller arbetsmarknadsenheten.
448
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
9.3.4Internationell utblick: Den norska kompetensförsörjningspolitiken
I Norge har kompetensförsörjningspolitiken en tydlig institutionell organisering. Utredningen har besökt myndigheten Kompetanse Norge som ansvarar för de norska kompetensförsörjningsfrågorna. Formellt sorterar myndigheten under Kunnskapsdepartementet, den norska motsvarigheten till det svenska Utbildningsdeparte- mentet, men myndigheten får även uppdrag från andra departement med frågor som rör kompetensförsörjning.
Myndighetens uppdrag är både att arbeta för att höja individers kompetens och att arbetsgivare ska förses med den kompetens de söker. Målgruppen är bred, men man fokuserar mer på vuxna per- soner som har kompetensutmaningar än på barn och ungdomar. Myndigheten ansvarar bland annat för kontakter med bransch- organisationer, validering av reell kompetens och den nationella kom- petenspolitiska strategin. Man arbetar också med att stötta kompe- tensutveckling i arbetslivet.
Den nationella kompetenspolitiska strategin signerades i februari 2017 av fem departement, de åtta huvudorganisationerna i arbets- livet, Sametinget och folkbildningen. Initiativet till strategin kom efter att OECD (2014) stöttat Norge med en kompetenspolitisk analys. Slutsatsen var att man inte klarade att utnyttja befolkningens kompetens gott nog. PIAAC-undersökningen om vuxnas kompe- tenser i Norge visade att det fanns grupper med svaga kompetenser samtidigt som oljekrisen gjort att många individer som tidigare varit anställda i oljeindustrin nu står inför omställningsbehov.
En förklaring till att dessa frågor inte kunnat mötas var enligt OECD:s analys att man inte klarat av att organisera sig tvärsektoriellt. OECD förespråkade en ”Whole government approach” i betydelse att frågan inte ska vara uppdelad på olika myndigheter. Med utgångspunkt i OECD:s slutsatser beslutade sig den norska reger- ingen för att utforma den nationella kompetensförsörjningsstrategin i samverkan med parterna. I samband med att strategin togs fram inrättades även ett övergripande kompetenspolitiskt råd. Där kan övergripande kompetenspolitiska frågor nu diskuteras. Utöver detta bjuder myndigheten in arbetsmarknadsparternas organisationer till olika sammanhang och organ efter behov.
449
En samlad kompetensförsörjningspolitik | SOU 2019:3 |
9.4Förslag och bedömningar
Utredningens slutsats är att det finns ett stort behov av att öka samordningen och samsynen inom kompetensförsörjningspolitiken. För det första behöver innehållet i kompetensförsörjningspolitiken formuleras i form av gemensamma målsättningar och en tydlig an- svarsfördelning mellan de berörda aktörerna, oavsett om dessa finns inom eller utanför den offentliga sektorn. För det andra behövs en långsiktigt stabil organisering för det tvärsektoriella flernivåarbete som kompetensförsörjningspolitikens genomförande kräver. Dessa aspekter behöver stärkas både på nationell och regional nivå. Utred- ningen föreslår därför i följande avsnitt att:
–En ny nationell myndighet får ett samlat ansvar för kompe- tensförsörjningspolitiken. Myndigheten ska ansvara för att sam- ordna och främja kompetensförsörjningsarbetet och utgöra ett rådgivande organ till regeringen och andra relevanta myndig- heter. Myndigheten ska ha en strategisk roll för det samlade arbetet för utveckling och användning av kompetens i syfte att stärka både individers och verksamheters omställningsförmåga. Som utgångspunkt för myndighetens arbete ska en nationell strategi för kompetensförsörjningspolitik tas fram i samverkan mellan den politiska ledningen för berörda departement, arbets- livets representanter och andra relevanta aktörer.
–De regionalt utvecklingsansvariga aktörerna får ett tydligare regionalt mandat i kompetensförsörjningsfrågor. Förslaget syftar både till att befästa det arbete som redan bedrivs, men också till att utöka mandatet på vissa områden och att lägga en grund för framtida ambitionshöjningar.
Utredningen lämnar i kapitel 8 förslag om att Arbetsförmedlingen i första hand ska använda det reguljära utbildningssystemet för att tillgodose arbetssökandes utbildningsbehov, samt att Arbetsförmed- lingen inte ska tillhandahålla motsvarande utbildning om individens utbildningsbehov kan tillgodoses genom det reguljära utbildnings- systemet. Dessutom lämnas förslag om ett nytt arbetsmarknads- politiskt program för vägledning, validering och utbildning som ska rymma de utbildningsinsatser som Arbetsförmedlingen ska kunna anvisa inskrivna arbetssökande till.
450
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
Arbetsförmedlingens användning av reguljär utbildning som arbets- marknadspolitisk insats är beroende av det reguljära utbildnings- systemets kapacitet att möta arbetssökandes utbildningsbehov. Utredningen menar att förutsättningarna för detta redan är goda, men att de kan stärkas ytterligare genom de förslag utredningen lämnar i detta kapitel om att ansvaret för statsbidraget för regionalt yrkesvux tydligare kopplas till kompetensförsörjningspolitiken, samt att de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna får ett förtyd- ligat uppdrag att bidra med analyser inför regional utbildnings- dimensionering.
Målgruppen för de förslag som lämnas i kapitel 8 är arbetssök- ande inskrivna hos arbetsförmedlingen som bedömts behöva utbild- ning för att stärka sin ställning på arbetsmarknaden. Men för en mer dynamisk arbetsmarknad och en mer aktiv kompetensförsörjnings- politik behövs även förbättrade möjligheter till livslångt lärande för redan yrkesverksamma. Därför föreslår utredningen i detta kapitel även att frågan om individers försörjning under utbildning för om- ställning utreds vidare.
9.4.1En ny nationell myndighet för kompetensförsörjningsfrågor
Förslag: En ny myndighet, Myndigheten för kompetensförsörj- ning, inrättas. Myndigheten ska ansvara för att samordna och främja kompetensförsörjningspolitiken och utgöra ett råd- givande organ till regeringen och andra relevanta myndigheter. Myndigheten ska ha en strategisk roll för det samlade arbetet för utveckling och användning av kompetens i syfte att stärka både individers och verksamheters omställningsförmåga.
Myndigheten ska ledas av en styrelse där representanter för arbetslivet ingår. En organisationskommitté ska få i uppdrag att närmare utreda myndighetens uppdrag och organisation.
Arbetsmarknadsutredningen ser följande myndighetsupp- gifter som lämpliga:
–Ta fram arbetsmarknadsprognoser och analyser av arbetsgivares kompetenskrav.
451
En samlad kompetensförsörjningspolitik | SOU 2019:3 |
–Ha huvudmannaskap för den digitala plattform för livslång vägledning som utredningen lämnat förslag om i delbetänk- andet (SOU 2017:82).
–Stödja utvecklingen av en begreppsstruktur för kompetens- krav som även länkar ihop yrkeskvalifikationer och bransch- standarder.
–Göra analyser inför utbildningsdimensionering inom olika utbildningsformer.
–Ansvara för fördelning av statsbidraget för regionalt yrkesvux.
–Ansvara för socialfondsmedel och andra utvecklingsmedel för projekt som syftar till stärkt kompetensförsörjning.
–Främja vägledning och validering.
–Främja internationell kompetensförsörjning.
–Samverka med arbetsmarknadens parter kring strategisk kom- petensförsörjning.
–Stödja och hålla dialog med regionalt utvecklingsansvariga aktörer.
Förslag: Organisationskommittén ska även ansvara för fram- tagandet av en nationell strategi för kompetensförsörjningspoli- tik i samverkan mellan den politiska ledningen för berörda departement, arbetslivets representanter och andra relevanta aktö- rer. De målsättningar som formuleras i strategin ska utgöra ut- gångspunkt för den nya myndighetens arbete.
Utredningen menar att en samlad kompetensförsörjningspolitik behövs för att knyta ihop relevanta politikområden som har bäring på den nationella och regionala kompetensförsörjningen. Den nya myndigheten för kompetensförsörjning ska bli en utgångspunkt för att främja, samordna och utveckla politiken för stärkt kompetens- försörjning. Myndigheten får ansvar att koordinera och säkra lång- siktighet inom kompetensförsörjningspolitiken och skapa en grund för samverkan mellan relevanta aktörer i olika sektorer och på olika organisatoriska nivåer.
452
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
Myndigheten ska ha en strategisk roll. Det innebär att de huvudsakliga uppgifterna är att ansvara för analyser, utveckling av standarder och metoder samt fördelning av resurser. Myndighetens avnämare är främst andra offentliga aktörer på statlig, regional och kommunal nivå men även organisationer och företag. Myndigheten kommer generellt inte att ha individkontakter. Undantaget är den digitala plattformen för livslångt lärande som utredningen föreslår att myndigheten ska få huvudmannaskap för.
Den nya myndighetens uppgifter förutsätter ett starkt mandat från alla berörda departement och en tydlig roll gentemot övriga myndigheter som är verksamma inom kompetensförsörjningspoliti- ken. Politiska initiativ på kompetensförsörjningsområdet bör kanali- seras genom den nya myndigheten som får en samordnande roll gentemot andra myndigheter. Myndigheten kommer få sin styrning från olika departement. Vid tillsättning av den organisationskom- mitté som ska utreda den nya myndighetens uppdrag och organi- sation bör regeringen dock ta ställning till vilket departement som ska få huvudsakligt ansvar för myndigheten.
Utredningens preliminära förslag till finansiering av myndigheten finns att läsa i kapitel 14 om förslagens kostnader och finansiella konsekvenser.
En nationell strategi för kompetensförsörjningspolitiken ska utgöra utgångspunkt
Ett kännetecken för den svenska arbetsmarknadsmodellen är den starka ställning som organisationerna för arbetsmarknadens parter traditionellt har. En betydande del av det arbete för stärkt kom- petensförsörjningen som den nya myndigheten kommer att bedriva och samordna kommer också att behöva genomföras av arbets- marknadens parter och deras branschorganisationer eller i sam- verkan med dem. Företrädare för arbetstagare och arbetsgivare behöver bl.a. finnas representerade i myndighetens styrelse och fasta branschråd samt delta i analyser av förändrade kompetenskrav, for- mulering av en begreppsstruktur för kompetenser och yrkeskvali- fikationer, utveckling och förvaltning av valideringsmodeller och kvalitetssäkring av yrkesinriktad utbildning.
453
En samlad kompetensförsörjningspolitik | SOU 2019:3 |
Arbetsmarknadsparternas medverkan är avgörande för den nya myndighetens förutsättningar att fylla den avsedda funktionen. Det är därför viktigt att det finns en samsyn mellan regeringen och parterna kring vilka utmaningar kompetensförsörjningspolitiken ska ta sig an, vad de gemensamma målen för politikområdet är och hur ansvaret för genomförandet ska fördelas. För att underlätta denna samsyn föreslår utredningen att organisationskommittén som får i uppdrag att utreda den nya myndighetens uppdrag och organisation även får som uppgift att leda arbetet med att besluta en nationell strategi för kompetensförsörjningspolitiken. Strategin bör under- tecknas av företrädare för de berörda politikområdena och före- trädare för arbetstagare och arbetsgivare och vara tidsbestämd, förslagsvis på tre till fem års sikt. Den ska omfatta de gemensamma mål som sätts för politikområdet samt vilka insatser som är prio- riterade under strategins giltighet. Strategin kan fungera som en gemensam utgångspunkt för den nya myndighetens arbete och vad arbetsmarknadens parter åtar sig att bidra med.
Uppgifter för den nya myndigheten
I den nya myndighetens roll bör ligga att samla in, sammanställa, analysera och sprida information om arbetsmarknadens kompetens- behov till samtliga aktörer som behöver underlag för att planera och dimensionera insatser för att möta dessa behov. Myndigheten ska tidigt kunna peka på förändrade kompetensbehov på arbetsmark- naden till följd av strukturförändringar och teknisk utveckling samt vilka insatser som är lämpliga för att möta dessa behov.
Myndigheten ska även tillhandahålla en infrastruktur för att beskriva arbetsgivares kompetenskrav som kan användas både som utgångspunkt för matchning mellan arbetssökande och arbetsgivare som söker arbetskraft samt som underlag för att kvalitetssäkra ut- bildningars innehåll. Den ska ansvara för samordning och främjande av rörelsefrämjande verktyg som kan öka rörligheten på arbetsmark- naden genom erkännande av kompetenser oavsett hur individen tillägnat sig dessa, t.ex. valideringsmodeller och kartläggningsverk- tyg. Myndigheten ska också ha huvudmannaskap för den digitala plattformen för livslång vägledning som ska fungera som gemensam
454
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
ingång för information och orienterande vägledning inför val av studier och arbete både för individer och för vägledare.
Myndigheten kommer inte kunna fullgöra sitt uppdrag utan arbetslivets medverkan. I alla dessa uppdrag krävs därför att myndig- heten har en nära samverkan med arbetsmarknadens parter och parternas branschorganisationer. Det är arbetslivets representanter som kan ge myndigheten den legitimitet som krävs för att utgöra en samordnande funktion för kompetensförsörjningspolitiken. Sam- tidigt behöver myndigheten bevaka även de delar av arbetsmarkna- den som saknar organiserat branschintresse, eller där detta är svagt utvecklat.
Myndigheten behöver även ha en väl utvecklad regional anknyt- ning. Den regionala nivån är ofta den mest lämpliga såväl för analyser av arbetsmarknaden som för prioritering av insatser. Regionala lös- ningar baserade på nationella mål för kompetensförsörjningspoli- tiken bör främjas framför enbart central styrning.
Arbetsmarknadsprognoser och analyser av arbetsgivares kompetenskrav
En huvuduppgift för den nya myndigheten för kompetensförsörj- ning kommer vara att ta fram analyser och prognoser över vart arbetsmarknaden är på väg. I dag förekommer dubbelarbete både vad gäller datainsamling och analyser av arbetsmarknadens kompetens- behov. Utredningen ser därför stort mervärde i att samla dessa verk- samheter i den nya myndigheten, dels för att tydliggöra det helhets- perspektiv som kompetensförsörjning innebär, dels för att få till den kraftsamling som behövs för att i tid förstå förestående struktur- omvandlingar.
Att samla dessa analys- och prognosverksamheter till en gemen- sam myndighet innebär en möjlighet att på ett kostnadseffektivt sätt höja samhällets förmåga att analysera och förutsäga kommande behov på arbetsmarknaden. Utgångspunkten bör vara att i takt med att myndigheten övertar mottagare för analyser och prognoser från befintliga myndigheter så övertas även uppgiften att möta dessa mottagares behov. Det kan t.ex. handla om utbildningsanordnares behov av analyser som underlag för utbildningsdimensionering, eller Arbetsförmedlingens behov av underlag för att planera omfatt- ningen av olika typer av arbetsmarknadspolitiska insatser.
455
En samlad kompetensförsörjningspolitik | SOU 2019:3 |
Analyser och prognoser bör tas fram över utbudet och efter- frågan på kompetens både på kort, medellång och lång sikt. Analyser bör också göras både branschvis och geografiskt. Det som avgör vilka analyser som ska tas fram är behovet hos de som använder dessa analyser och prognoser. Kompetensbehov med stora samhälleliga konsekvenser eller omfattande brister i existerande prognoser och analyser innebär en större anledning att göra en analys eller prognos.
Myndigheten ska också ha i uppgift att sprida relevanta data och analyser till utbildningsaktörer, myndigheter och enskilda individer som har behov av och efterfrågar dessa. En viktig del av det är att bidra med underlag till Arbetsförmedlingens arbete med att doku- mentera de inskrivna arbetssökandes kompetenser. Kunskapen om arbetsgivares kravprofiler i relevanta yrken måste finnas tillgänglig för att kvaliteten på registren över arbetssökandes kompetenser ska bli tillförlitlig. En annan viktig del av myndighetens distribution av analyser och prognoser är den digitala plattformen för livslång väg- ledning.
Huvudmannaskap för den digitala plattformen för livslång vägledning
För att kompetensförsörjningen ska stärkas behöver olika aktörer på arbetsmarknaden få tillgång till rätt information om arbetsmark- nadsutsikter på regional och nationell nivå, samt om vilka utbild- ningar och andra insatser som finns att tillgå. I delbetänkandet läm- nade utredningen förslag om en digital plattform för livslångt lär- ande för att tillgodose en del av detta behov (Arbetsmarknadsutred- ningen 2017). Plattformen är tänkt att erbjuda en gemensam ingång för information och orienterande vägledning inför val av studier och arbete. Som ett första steg mot inrättandet av en plattform fick Arbetsförmedlingen i uppdrag i regleringsbrevet för 2018 att ge- nomföra en förstudie i samverkan med andra myndigheter och relevanta aktörer. Förstudien redovisades i augusti 2018 och beskriver den organisation, styrning och ledning som behövs för att etablera en digital plattform för livslångt lärande (Arbetsförmedlingen 2018). I redovisningen av uppdraget framhålls att den organisation som ansvarar för plattformen och den tillhörande tjänsteutvecklingen bör ha förmåga att:
456
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
•Samverka med aktörer inom alla delar av vägledningens eko- system
•Ansvara för plattformens arkitektur och ramverk
•Utveckla och leverera digitala tjänster
•Säkerställa uppföljning av tjänsternas effekter och nyttor.
I delbetänkandet avstod utredningen från att lämna förslag om vilken myndighet som lämpligen borde ha huvudmannaskap för plattformen. Det förslag som nu läggs är att den nya myndigheten för kompetensförsörjning ska ha huvudsakligt ansvar för plattformen, som bör drivas i samverkan med andra relevanta myndigheter.
I Arbetsförmedlingens slutrapportering av förstudien förs även ett resonemang om fokus för vägledning på olika organisatoriska nivåer. Detta resonemang utgår från en behovsinventering av vad regioner och kommuner ser för mervärde med en nationell digital plattform, men kan även utgöra en utgångspunkt för gränsdrag- ningen av vad som bör ingå i den nationella myndighetens ansvar när det gäller vägledning, samt vad som bör ligga på regional respektive lokal nivå:
457
En samlad kompetensförsörjningspolitikSOU 2019:3
Tabell 9.4 | Fokus för olika organisatoriska nivåer i arbetet med vägledning | ||
|
|
| |
Organisatorisk nivå | Huvudsakligt syfte | Fokus i verksamheten | |
|
|
|
|
Nationell nivå |
| Erbjuda kvalitetssäkrad | Arbetsmarknadens långsiktiga |
|
| information för olika | utveckling |
|
| målgrupper samt | Företagande, branscher och |
|
| stödja nationell samverkan | yrkens långsiktiga utveckling |
|
| inom SYV-professionen. | Samlad, kvalitetssäkrad |
|
|
| myndighetsinformation |
|
|
| Generell och geografiskt |
|
|
| oberoende vägledning |
|
|
| Orienterande vägledning och |
|
|
| specialiserad rådgivning, |
|
|
| exempelvis utifrån bransch |
Regional nivå |
| Främja regional utveckling | Regionalt företagande, |
|
| och kommunal samverkan. | utbildning och arbetsmarknad |
|
|
| Öka möjligheten att behålla |
|
|
| unga inom regionen |
|
|
| Bidra till matchning mellan |
|
|
| regionens utbildning och |
|
|
| arbetsmarknadsbehov |
|
|
| Vägledning utifrån regionala |
|
|
| förutsättningar |
Lokal (kommunal) | Ge förutsättningar för | Konkret val av utbildning för | |
nivå |
| kommuninvånarnas | kommunens invånare |
|
| försörjningsförmåga samt | Lokal samverkan för enheter för |
|
| fullgöra uppdraget som | utbildning, socialtjänst och |
|
| huvudman för skolan och | arbetsmarknad |
|
| vuxenutbildningen. | Främja egenföretagande |
|
|
| Personlig vägledning på plats |
Källa: Bearbetning av Arbetsförmedlingens återrapportering Dnr Af -2018/0019 2596.
Slutsatsen i rapporten är att en digital plattform behöver ha det fokus som beskrivs på den nationella nivån, och även erbjuda stöd till de målsättningar som beskrivs på den regionala nivån. När det gäller den kommunala nivån är behovet av en gemensam digital plattform enligt rapporten mindre uttalat. Utredningen menar dock, så som beskrivs i delbetänkandet, att plattformen kan bli ett användbart red- skap för vägledare på lokal nivå. I egenskap av gemensam referens- punkt kan den även bidra till att hålla samman vägledningen genom olika delar av utbildningssystemet och arbetsmarknadspolitiken.
458
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
Den nya myndigheten kan även stödja den lokala vägledningen ge- nom utveckling av en gemensam begreppsstruktur för kompetenser, samt genom metodstöd för vägledning.
Stöd för utveckling av en begreppsstruktur för kompetenskrav
Myndigheten bör stödja framväxten av en gemensam begrepps- struktur för att beskriva vilka kompetenser som krävs för olika arbetsuppgifter. En gemensam begreppsstruktur för kompetensför- sörjning öppnar möjligheter att på ett mer systematiskt sätt beskriva kedjor av insatser, t.ex. kartläggning och validering av arbetssökan- des kompetenser, förberedande och rustande insatser, komplet- terande utbildningsinsatser och matchning med arbetsgivares rekry- teringsbehov. Det ger också nya förutsättningar för att beskriva den strukturomvandling som sker inom yrken och att beskriva avståndet mellan en arbetssökandes kompetenser och de kompetenskrav som krävs för att få jobb inom yrkesområdet. Eftersom begreppsstruk- turen skulle tjäna som nav åt hela systemet för kompetensförsörj- ning bör utvecklingen av den betraktas som en infrastruktursatsning för samhället.
Den nya begreppsstrukturen ska kunna användas som brygga mellan de olika klassificeringar som i dag används för att beskriva kompetenser och kompetenskrav såsom Sveriges referensram för kvalifikationer (SeQF), Standard för svensk yrkesklassificering (SSYK2012), Svensk utbildningsnomenklatur (SUN), Standard för svensk näringsgrensindelning (SNI) och den europeiska klassificer- ingen av färdigheter, kvalifikationer och yrken (ESCO).
De nya möjligheter som digitaliseringen innebär i termer av textanalys, maskininlärning och webbskrapning är kraftfulla verktyg för att extrahera kompetenskrav och begreppsrelationer från plats- annonser. Arbetsförmedlingen har satsat på att förstärka sin tek- niska förmåga på området. Utredningen uppfattar däremot inte platsannonser som en tillräcklig källa för att ta fram en begrepps- struktur för matchning av kompetenser på godtagbar nivå. Arbets- givare beskriver ibland något annat än vad som kännetecknar den person de till sist rekryterar. Platsannonser är inte med självklarhet det bästa underlaget för att kartlägga vad som är lämpliga kom- petenskrav i förhållande till ett yrke eller en arbetsuppgift. För att
459
En samlad kompetensförsörjningspolitik | SOU 2019:3 |
formulering av kompetenskrav ska leda till bästa resultat krävs att arbetsgivare ägnar resurser åt att förstå och identifiera verksam- hetens kompetensbehov innan de uttrycks. För att få så bra underlag till matchningsarbetet som möjligt är det därför lämpligt att skilja på kompetenskrav så som de uttrycks och kompetenskrav som är kvali- tetssäkrade i förhållande till en djupare förståelse av behoven. Det utvecklingsarbete som krävs är en nödvändig investering för hela kompetensförsörjningsområdet. Prioritet bör i första hand ges till beskrivning av kompetenskrav på de delar av arbetsmarknaden där brist på arbetskraft skapar störst problem.
En gemensam begreppsstruktur för kompetenser är en omfatt- ande och rörlig materia. Liksom ordlistor för fackspråk kommer en sådan begreppsstruktur att behöva revideras löpande, och arbets- marknadsparternas branschorganisationer kommer ha en avgörande roll i detta arbete.
Analyser inför utbildningsdimensionering inom olika utbildningsformer och fördelning av statsbidrag för regionalt yrkesvux
Utbildningsdimensionering handlar om planering av utbildnings- utbudets storlek och inriktning, och är en viktig faktor för överens- stämmelsen mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft. Den nya kompetensförsörjningsmyndigheten bör genomföra analyser inför utbildningsdimensionering inom olika utbildningsformer. Dessa kan sedan ligga till grund både för direkt styrd dimensionering i de fall detta tillämpas, och för väl grundade beslut hos individer som väljer utbildning i de fall detta är den främsta styrande principen.
Olika utbildningsformer har olika logiker för dimensionering. Beroende på hur yrkesinriktad en utbildning är och vilken målgrupp den riktas till kan dimensioneringen vara mer eller mindre styrd efter arbetsmarknadens efterfrågan. Den huvudsakligt styrande principen för gymnasieskolans dimensionering är ungdomars efterfrågan. Hem- kommunen ansvarar för att ungdomar i kommunen erbjuds ett all- sidigt urval av nationella program och inriktningar. För kommunala gymnasieskolor gäller att vilka utbildningar som erbjuds och antalet platser på dessa ska så långt det är möjligt anpassas med hänsyn till ungdomarnas önskemål. Samtidigt ska utbildningen i gymnasie-
460
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
skolan utgöra en bas för den nationella och regionala kompetens- försörjningen till arbetslivet och en bas för rekrytering till högskole- sektorn.
Den kommunala vuxenutbildningen ska ge vuxna möjlighet att utveckla sina kunskaper och sin kompetens i syfte att stärka sin ställning i arbets- och samhällslivet samt att främja sin personliga utveckling. Utöver den vuxenutbildning som är rättighetsbaserad ska kommunerna sträva efter att erbjuda utbildning som svarar mot efterfrågan och behov. För utbildning som finansieras med stats- bidraget för regional yrkesinriktad vuxenutbildning gäller tydligare krav på planering utifrån arbetsmarknadens behov. Kommuner ska i ansökan om statsbidrag visa på ett behov av utbildningen på arbets- marknaden hos de samverkande kommunerna. Utbudet av utbild- ningsplatser ska planeras efter samråd med Arbetsförmedlingen och regionalt utvecklingsansvarig aktör.
Dimensioneringen av yrkeshögskolan är tydligt styrd för att svara mot arbetslivets behov. Detta säkras genom att utbildningsanord- nare vid ansökan om statsbidrag själva motiverar arbetsmarknadens efterfrågan på den kompetens som utbildningen syftar till att ge. Vid fördelning av statsbidrag tar Myndigheten för yrkeshögskolan hän- syn till i vilken grad en utbildning i kvalitativt och kvantitativt hän- seende svarar mot arbetslivets behov av kvalificerad arbetskraft eller medverkar till att utveckla eller bevara kvalificerat yrkeskunnande inom ett smalt yrkesområde som är av betydelse för individen och samhället. Hänsyn tas också till om utbildningen finansieras av arbetslivet och har en utifrån arbetslivets behov lämplig regional eller nationell placering.
Utbildningsutbudet vid universitet och högskolor utformas i huvudsak av lärosätena själva i samverkan lärosäten emellan och med externa aktörer. Enligt lärosätenas regleringsbrev ska utbildningsutbu- det både svara mot studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov. Den pågående Styr- och resursutredningen (U 2017:05) konsta- terar att dagens resurstilldelningssystem till högre utbildning innebär att studenters efterfrågan i praktiken är en viktigare mekanism för utbildningars dimensionering än arbetsmarknadens och samhällets behov. För vissa hälso- och sjukvårdsutbildningar samt förskollärar- och lärarutbildningar gäller dock att staten har en tydligare roll i styrningen av dimensioneringen.
461
En samlad kompetensförsörjningspolitik | SOU 2019:3 |
Ju mer tydligt yrkesinriktad en utbildningsform är desto viktigare är det att beslut om dimensionering görs med relevanta och aktuella underlag kring arbetsmarknadens efterfrågan på kompetenser. Även utbildningsformer som i hög grad styrs av individers efterfrågan behöver täckas av arbetsmarknadsprognoser och analyser, i dessa fall för att individer ska kunna göra ett väl grundat val av utbildningsnivå och -inriktning. Det är också viktigt att analyserna inte bara omfattar behov av grundutbildad arbetskraft, utan även tar hänsyn till behov av fort- och vidareutbildning. Dessa analyser ska den nya myndig- heten bidra med.
Utredningen föreslår även att den nya myndigheten övertar ansvaret för statsbidraget för regionalt yrkesvux enligt förordning (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. På sikt bör även andra statsbidrag som fördelas med utgångspunkt i arbets- marknadens kompetensbehov hanteras av den nya myndigheten.
Statsbidraget för regionalt yrkesvux hanteras i dag av Skolverket som i sin fördelning av bidraget ska ta hänsyn till behoven av kom- petens på arbetsmarknaden och arbetslöshetens omfattning i de berörda kommunerna. För detta ändamål har myndigheten utarbetat en fördelningsmodell (Skolverket 2017). Fördelningsmodellen utarbe- tades på uppdrag av regeringen, där regeringen underströk att yrkes- utbildningen inom den kommunala vuxenutbildningen behöver utvecklas så att den i större utsträckning bidrar till den regionala kompetensförsörjningen (Utbildningsdepartementet 2016).17
I den fördelningsmodell som Skolverket tagit fram görs en beräk- ning baserad på antalet arbetslösa i kommunen, procentuell arbets- löshet i kommunen, bristindex i kommunen och antalet personer med mindre än treårig gymnasieutbildning. Utifrån dessa variabler fastställs behovet av årsstudieplatser. Fördelningsmodellen tar inte hänsyn till behov av utbildningsinriktning. De ansökande kommu- nernas behovsanalyser är det som styr utbildningarnas inriktning. En förutsättning för att söka statsbidraget är att minst tre kommuner samverkar om planering och genomförande av utbildningen i syfte att öka utbildningsutbudet för enskilda och tillgodose behoven på hela arbetsmarknaden i de samverkande kommunerna. De samverk- ande kommunerna ska visa på ett behov av utbildningen. Utbild- ningsutbudet ska planeras efter samråd med regionalt utvecklings- ansvarig aktör i länet eller länen och med Arbetsförmedlingen.
17U2016/04619/GV.
462
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
Av de stickprov på ansökningar inkomna i februari 2017 som utredningen gått igenom framgår att de sökande kommunernas moti- vering av utbildningsbehovet ser olika ut. Ofta hänvisas till prognoser från Arbetsförmedlingen och SCB samt till enskilda branschkon- takter. Samråd med Arbetsförmedlingen och regionalt utvecklings- ansvarig aktör beskrivs mycket övergripande. Utredningens bild är att Skolverket inte bedömer kommunernas behovsanalys eller kon- trollerar huruvida samråd verkligen har ägt rum med regionalt utvecklingsansvarig aktör och Arbetsförmedlingen. Skolverket skulle också ha begränsade möjligheter att göra en sådan bedömning, då det kräver en kunskap om regionala kompetensbehov som myndig- heten inte har.
Det reguljära utbildningssystemet i allmänhet och den kom- munala vuxenutbildningen i synnerhet har en avgörande roll för kompetensförsörjningen i dag och i framtiden. Utredningen lämnar också i detta betänkande förslag som innebär att utbildningsbehov inom arbetsmarknadspolitiken i första hand ska tillgodoses genom det reguljära utbildningssystemet. För detta krävs ett ändamålsenligt utbildningsutbud som är anpassat efter hela arbetsmarknadens behov. En strategisk överblick över utbildningsutbudet, särskilt det som finansieras med statliga medel och är inriktat mot arbets- marknadens behov, är en viktig förutsättning. Den nya myndigheten för kompetensförsörjning ska ha en nyckelroll i detta.
Ansvar för socialfondsmedel och andra utvecklingsmedel
En myndighet med ansvar för att samordna och främja kompetens- försörjningspolitiken bör ha tillgång till utvecklingsmedel för att stötta lokala och regionala projekt. Utvecklingsmedel för projekt som syftar till att stärka kompetensförsörjningsarbetet finns i dag inom utbildningspolitiken, arbetsmarknadspolitiken och närings- politiken. Inte minst finns två europeiska strukturfonder som är relevanta för kompetensförsörjningspolitiken. Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF) ger stöd till uppbyggnad av infrastruk- tur och till produktiva sysselsättningsskapande investeringar, fram- för allt till företag. Europeiska socialfonden (ESF) ger stöd för att främja integrering på arbetsmarknaden av arbetslösa och mindre
463
En samlad kompetensförsörjningspolitik | SOU 2019:3 |
gynnade befolkningsgrupper, främst genom stöd till utbildnings- åtgärder. I Sverige hanteras Europeiska Regionala Utvecklingsfon- den av Tillväxtverket och Europeiska Socialfonden av den för ända- målet särskilda myndigheten Svenska ESF-rådet.
Prioriteringar för medlens fördelning formuleras genom pro- gramskrivningar på EU-nivå och direktiv från regeringen till ansva- riga myndigheter. Enligt Socialfondsprogram 2014–2020 ska Euro- peiska Socialfonden förstärka och utveckla den nationella arbets- marknadspolitiken och bidra till att nå Europa 2020-strategins mål- sättningar. Programmet ska stärka arbetsmarknadens funktionssätt och stärka kopplingen mellan arbetsmarknad och utbildning. Pro- gramområde 1 är särskilt inriktat på kompetensförsörjning. Områ- det omfattar anställda och icke-sysselsatta deltagare och fokuserar på omställning och kompetensutveckling med koppling till verk- samheten och individens ställning på arbetsmarknaden. Det över- gripande målet för insatser inom programområde 1 är att förbättra kompetensförsörjningen på den svenska arbetsmarknaden – det vill säga se till att det finns personer som är utbildade för de jobb som blir tillgängliga. Insatserna ska antingen öka kompetensen hos redan sysselsatta personer eller underlätta övergången från utbildning till arbetsmarknaden.
Utredningen bedömer att den föreslagna organisationskom- mittén bör pröva att ansvaret för att hantera socialfondens medel läggs hos den nya kompetensförsörjningsmyndigheten. Det skulle skapa förutsättningar för ett bättre strategiskt nyttjande av social- fondens utvecklingsmedel. En nära koppling till de analyser och prognoser som den nya myndigheten kommer att ta fram skulle leda till större relevans och högre kvalitet i de utvecklingsprojekt som beviljas. Att medlen knyts till myndighetens långsiktiga arbete gör även att erfarenheter från genomförda projekt kan tas tillvara på ett mer systematiskt sätt än i dag. Medlen skulle också kunna bidra till att finansiera det utvecklingsarbete som utredningen bedömer be- höver göras för att få kompetensförsörjningssystemet att fungera bättre. Det gäller bl.a. den begreppsstruktur för beskrivning av kom- petenser som behöver utvecklas för att fungera som en brygga mellan olika politikområden och olika aktörers ansvarsområden samt metod- stöd för kartläggning, vägledning och validering. Socialfonden kom- mer också kunna, som i dag, förstärka det regionala kompetens- försörjningsarbetet med utvecklingsmedel.
464
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
Programområde 1, kompetensförsörjning, kan lyftas in i sin hel- het i den nya myndigheten. Kompetensförsörjningsdelen i social- fonden ligger väl i linje med den nya myndighetens uppdrag och skulle kunna förstärka och utveckla de insatser som myndigheten arbetar med, både på nationell och regional nivå. Även program- område 2, som i större utsträckning riktar sig till projekt för individer som står långt från arbetsmarknaden, kan till vissa delar hanteras inom ramen för den nya myndigheten. En möjlighet kan vara att formulera programområdet så att den verksamhet som socialfonden finansierar blir mer arbetsgivarnära. Hur omfattande programområde 2 ska vara i kommande programperiod är något som Sverige beslutar, men inriktningen från EU-kommissionen är att minst 25 procent ska gå till insatser som riktar sig till de som står allra längst från arbetsmarknaden. När det gäller ansvaret för medel inom programområde 2 finns dock en risk både att den nya myndig- hetens uppdrag blir för brett samt att de utvecklingsprojekt som riktar sig till de individer som har allra svårast att etablera sig på arbetsmarknaden försvinner. Detta är en avvägning som den före- slagna organisationskommittén behöver göra.
Även medel inom näringspolitiken och utbildningspolitiken kommer kunna kanaliseras genom myndigheten som då kan hålla överblick av de samlade statliga utvecklingsmedlen inom kompe- tensförsörjningsområdet. Ett exempel från det utbildningspolitiska området är statsbidraget för försöksverksamhet med branschskolor som Skolverket i dag hanterar enligt förordningen (2017:623) om försöksverksamhet med branschskolor och statsbidrag till vissa huvudmän. Branschskolorna tar emot elever från hela landet för utbildning under delar av elevernas gymnasiala yrkesutbildning. På så sätt kan yrkesutbildningar erbjudas inom områden där efterfrågan på arbetskraft är stor men där det är svårt att samla tillräckligt stora elevgrupper. För att godkännas som branschskola i försöksverk- samheten krävs bl.a. att den som anordnar utbildningen gör detta inom ett yrkesområde där arbetsmarknadens efterfrågan på kom- petens är hög samt att utbildningsanordnaren rekommenderas av en branschorganisation eller kan uppvisa ett etablerat samarbete inom yrkesutbildning med flera arbetsgivare inom den bransch som yrkes- området tillhör. Denna typ av bedömningar kommer den nya myn- digheten vara väl anpassad att göra.
465
En samlad kompetensförsörjningspolitik | SOU 2019:3 |
Samordna och främja vägledning och validering
Med validering menas en process som innebär en strukturerad bedömning, värdering och dokumentation samt ett erkännande av kunskaper och kompetens en person besitter oberoende av hur de förvärvats.18 Trots att validering är ett viktigt verktyg för ökad an- ställningsbarhet, för det livslånga lärandet och för en ökad rörlighet på arbetsmarknaden är systemet för validering i dag splittrat. Ansvaret för att finansiera och genomföra valideringsinsatser delas av flera aktörer på olika nivåer. Samtidigt finns stora behov bland arbetssökande, nyanlända invandrare och yrkesverksamma att få kompetens som utvecklats i andra sammanhang än i det svenska utbildningssystemet kartlagd, bedömd och erkänd.
Den av regeringen tillsatta Valideringsdelegationen (U 2015:10) har i uppdrag att följa, stödja och driva på ett samordnat utveck- lingsarbete inom valideringsområdet. Delegationen har bland annat tagit fram en nationell strategi för validering (2017) och en hand- ledning för regional samverkan. Delegationen slutredovisar sitt uppdrag till regeringen den 30 december 2019. Var ansvaret för att främja validering kommer ligga efter detta är i nuläget oklart. Upp- giften att myndighetsöverskridande främja utveckling av gemen- samma strukturer för validering av kompetens saknar i dag en tydlig och långsiktig hemvist. Arbetsförmedlingen, Skolverket, Myndig- heten för yrkeshögskolan och Universitets- och högskolerådet har ansvar för att främja utvecklingen av validering inom sina respektive ansvarsområden och Tillväxtverket främjar validering i ett särskilt uppdrag inriktat mot strategisk kompetensförsörjning i industri- företag. Därutöver kan Svenska ESF-rådet främja användningen och utvecklingen av validering genom projektfinansiering.
Utöver validering inom utbildningssystemet finns så kallad bransch- validering – validering av individers kompetens som genomförs i branschernas regi. Branschvalidering fokuserar på branschens krav på yrkeskompetens, det vill säga sådan kompetens som efterfrågas i arbetslivet och som gör individen anställningsbar inom ett kompe- tensområde eller i en yrkesroll. Mycket av genomförandet av bransch- validering måste göras av branschorganisationerna, som har varie- rande resurser för att göra detta. Myndigheten för yrkeshögskolan
1842 § 20 kap. skollagen.
466
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
har i uppgift att stödja branscherna i deras arbete med att utveckla och kvalitetssäkra samt informera om modeller för validering.19 På regeringens uppdrag har myndigheten också tagit fram en standard för branschvalidering av yrkeskompetens i samarbete med branscher som har erfarenhet av att konstruera valideringsmodeller (Myndig- heten för yrkeshögskolan 2017). Standarden är ett stöd vid bransch- ernas utveckling av kvalitetssäkrade och stabila valideringsmodeller och kan anpassas till olika branschers och yrkesområdens behov och förutsättningar. Myndighetens löpande arbete med att stödja branscherna inom valideringsområdet utförs nu till stor del inom ramen för ESF-projektet Branschvalidering – Operativ och Strategisk Samverkan (BOSS) som löper till och med december 2019. Den nya myndigheten för kompetensförsörjning ska få ett långsiktigt upp- drag att främja validering, både sådan som sker inom utbildnings- systemet och branschvalidering.
Utredningen har i delbetänkandet beskrivit hur vägledningen för vuxna i dag är fragmenterad med många avsändare och bristande samordning (Arbetsmarknadsutredningen 2017). En digital platt- form för vägledning föreslogs för att samla information och orienterande vägledning inför val av arbete och studier. Utöver detta behövs en aktör som kan stödja nationell samverkan inom studie- och yrkesvägledarprofessionen och stå för en samlad överblick och metodstöd för vägledning för vuxna, vare sig denna ges inom arbets- marknadspolitiken eller utbildningspolitiken. Den nya myndigheten är, i och med uppdraget att genomföra analyser av kompetensbehov på arbetsmarknaden och ansvara för den digitala plattformen för livslång vägledning, lämplig att även fylla denna roll.
Främja internationell kompetensförsörjning
Internationell kompetensförsörjning har fått allt större betydelse för alla länder och är av extra stor betydelse för ett exportberoende land som Sverige. En samlad kompetensförsörjningspolitik som säker- ställer att arbetsgivare har tillgång till den kompetens som behövs för att det ska vara konkurrenskraftigt behöver således även inklu- dera Sveriges attraktivitet för internationell kompetens och hur vi effektivt arbetar med att locka internationell kompetens till Sverige.
196 § förordningen 2011:1162 med instruktion för Myndigheten för yrkeshögskolan.
467
En samlad kompetensförsörjningspolitik | SOU 2019:3 |
De insatser som krävs för internationell kompetensförsörjning skiljer sig från de insatser som krävs för att säkerställa att svenska medborgare har rätt kompetens. Det handlar t. ex. om hur attraktivt det är att arbeta i Sverige för internationell kompetens jämfört med i andra länder, hur mottagandet i Sverige fungerar, effektivitet i regelverk och processer, särskilt för utomeuropeisk kompetens, och bättre statistik och analys av kompetensflöden till och från Sverige, både för inomeuropeisk och utomeuropeisk kompetens. Många olika organisationer, privata såväl som offentliga, är involverade i arbetet med att attrahera internationell kompetens.
Den gemensamma nämnaren mellan nationell och internationell kompetensförsörjning, är dock behovet av departementsövergri- pande och myndighetsövergripande överblick och koordinering, mellan arbetsmarknads-, utbildnings-, utrikes-, migrations- och när- ingspolitiken. Den nya myndigheten ska därför ta ett samlat ansvar även för att koordinera det främjande arbetet för internationell kompe- tensförsörjning. Detta gäller bl.a. behov av gemensamma strategier, statistik, analys, och koordinering av utvecklingsmedel. Myndigheten bör ansvara för:
–Koordinering av olika myndigheters och organisationers insatser i Sverige och internationellt inom ramen för gemensamma stra- tegier för internationell kompetensförsörjning.
–Statistik och analys över flöden av kompetens mellan Sverige och andra länder, både inom och utanför Europa. Det gäller t.ex. stati- stik över internationella studenter och personer som kommer till Sverige för att arbeta.
–Expertkunskap kring internationell kompetensförsörjning och utmaningar för att attrahera internationell kompetens till Sverige. Myndigheten kan även utgöra en plattform för att diskutera för- slag på policyåtgärder för att adressera dessa utmaningar.
–Koordinering av utvecklingsmedel för arbetet med att attrahera internationell kompetens. Om strategiskt viktiga delar av dessa organisationers arbete kan finansieras av en och samma aktör – snarare än flera olika myndigheter med olika huvudmän – kan synergier och mer konkreta resultat uppnås.
468
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
Samverkan med arbetsmarknadens parter kring strategisk kompetensförsörjning
En av myndighetens huvudsakliga uppgifter blir att ta ett samlat grepp kring hur staten samverkar med arbetsmarknadens parter och branschorganisationer kring strategiska kompetensförsörjnings- frågor. Det är i dag stora förväntningar som ställs från politiken och ansvariga myndigheter på att arbetslivets företrädare ska bidra med kunskap kring arbetsmarknadens kompetensbehov i syfte att kvali- tetssäkra särskilt utbildningssystemet och arbetsmarknadspolitikens kompetenshöjande insatser. Genom representation i myndigheters branschråd och samverkan kring enskilda projekt bidrar bransch- organisationer till att säkra relevansen i de offentligfinansierade insatserna. Arbetslivets medverkan är avgörande för att exempelvis gymnasieskolans och vuxenutbildningens yrkesutbildningar samt arbetsmarknadspolitikens valideringsinsatser och snabbspår för ny- anlända, eller anställningsformer med lärandeinnehåll som yrkesintro- duktionsanställningar ger möjlighet att utveckla de kompetenser som i sin tur kan leda till arbete.
Det finns också stora incitament från branschorganisationerna att engagera sig i dessa och andra insatser för att säkra den framtida kompetensförsörjningen och minska kostnader förknippade med rekrytering av nya medarbetare. Svårigheter att hitta relevanta kandidater och behov av fortbildning på arbetsplatsen minskar ju bättre de yrkesinriktade utbildningsinsatserna motsvarar de kompe- tenskrav som krävs för anställning och sedermera utförandet av arbetsuppgifterna. Branschorganisationernas möjligheter att bidra med tid och arbetsinsatser varierar dock, vilket gör det viktigt att myndigheter även har en förmåga att balansera intressen och säkra att verksamheten får information från alla relevanta aktörer. Vad som förväntas av arbetslivets representanter och vad dessa har för mandat inom ramen för samverkan behöver också framgå tydligt. Det finns, trots det tydliga ömsesidiga beroendet, fortfarande olika förväntningar kring vad arbetslivets representanter bör bidra med och vilket mandat man har i de samverkansorgan som myndigheter har inrättat. Bl.a. Yrkesprogramsutredningen (2015) visade på den frustration som olika förväntningar kan leda till.
469
En samlad kompetensförsörjningspolitik | SOU 2019:3 |
För de branschorganisationer som är engagerade i kompetens- försörjningsfrågor ses alla delar av utbildningssystemet som viktiga förutsättningar för branschens kompetensförsörjning, vilket gör att de behöver kunna diskuteras som en helhet. Som utredningen har visat i en genomgång av tidigare förslag om nationell samordning av kompetensförsörjningsfrågor efterfrågas ett forum för en samlad diskussion om de olika vägar in i yrkeslivet som omfattas av bl.a. gymnasieskolans yrkesprogram, yrkesutbildning för vuxna på gym- nasial nivå, yrkeshögskolan och Arbetsförmedlingens arbetsmark- nadsutbildningar. Den nya myndigheten bör utgöra en sådan platt- form för kompetensförsörjningsfrågor som kan fungera som en samlad kanal för dialog mellan arbetslivets representanter och den politiska ledningen inom de olika berörda politikområdena.
Det är inte rimligt att varje aktör med krav på samverkan med arbetslivet i kompetensförsörjningsfrågor etablerar sitt eget sam- verkansorgan. De berörda myndigheternas respektive samverkans- organ ska i möjligaste mån samlas hos den nya myndigheten. När nya initiativ tas till kompetensförsörjningsinsatser ska detta också kunna diskuteras inom ramen för den samverkan som myndigheten bygger upp.
Stöd till och dialog med regionalt utvecklingsansvariga aktörer
Kompetensförsörjningspolitiken är beroende av en fungerande dialog och löpande samverkan mellan flera organisatoriska nivåer. Det är därför nödvändigt att den nya myndigheten har en tydlig regional förankring. Detta kan åstadkommas genom en tydlig koppling till de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna som föreslås få ett utökat mandat för kompetensförsörjningsfrågor, samt eventuellt även genom att den nationella myndigheten har en regional indelning av sin organisation (se avsnitt nedan om myndighetens organisering).
Tillväxtverket har i uppdrag att stödja det regionala kompetens- försörjningsarbetet. Myndigheten fick 2012 regeringens uppdrag att under perioden 2012–2016 bedriva insatser för minst 60 miljoner kronor för att förstärka och vidareutveckla de regionala kompetens- plattformarna.20 De pekades ut som viktiga verktyg för att säkra
20Näringsdepartementet 2012.
470
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
kompetensförsörjningen till näringsliv och offentlig sektor i hela landet på kort och lång sikt. Uppdraget förlängdes t.o.m. 2017.21
Tillväxtverket konstaterade i sin återrapportering 2016 att kom- petensplattformarna har utvecklingspotential när det gäller att bidra till det regionala tillväxtarbetet.22 Myndigheten rekommenderade att plattformarna fortsätter utvecklas inom framför allt tre funktioner:
•ta fram kunskaps- och analysunderlag
•samordna aktörer på regional nivå
•vara ett stöd i utbildningsplanering.
2017 beslutade regeringen om ett uppdrag till Tillväxtverket att stödja regionalt kompetensförsörjningsarbete under 2018–2020.23 Tillväxtverket ska under perioden använda 80 miljoner kronor för att ge alla län likvärdiga ekonomiska förutsättningar för sitt kompe- tensförsörjningsarbete, men också för att genomföra projekt som stärker och utvecklar arbetet på regional nivå. Inom ramen för upp- draget ska Tillväxtverket bidra med expert- och kunskapsstöd. Det kan t.ex. handla om att stödja det regionala analys- och prognos- arbetet eller att bidra till att sprida erfarenheter, resultat och lärande från det regionala arbetet.
En viktig del i uppdraget är också att bidra till att öka berörda statliga myndigheters deltagande i det regionala kompetensförsörj- ningsarbetet. Arbetsförmedlingen, Myndigheten för yrkeshögskolan, Skolverket samt andra berörda statliga myndigheter ska därför inom sina verksamhetsområden bistå Tillväxtverket i genomförandet av uppdraget.
En utgångspunkt för den nya myndighetens samarbete med den regionala nivån kan vara Tillväxtverkets nuvarande uppdrag för att stödja regionalt kompetensförsörjningsarbete.24 I Tillväxtverkets upp- drag ingår att myndigheten ska:
–bidra till att aktörer med regionalt utvecklingsansvar som genom- för insatser inom kompetensförsörjningsområdet ges bättre förut- sättningar att bedriva sitt arbete,
21Näringsdepartementet 2015a.
22Tillväxtverket 2016.
23Näringsdepartementet 2017b.
24Näringsdepartementet 2017b.
471
En samlad kompetensförsörjningspolitik | SOU 2019:3 |
–stödja det regionala analysarbetet, bl.a. genom årlig uppdatering av de regionala matchningsindikatorerna,
–bidra till att sprida erfarenheter, resultat och lärande som fram- kommer i arbetet, bl.a. genom att utveckla mötesplatser för regio- nalt utvecklingsansvariga aktörer, samt
–bidra till att öka berörda statliga myndigheters deltagande i det regionala kompetensförsörjningsarbetet och erbjuda regionalt utvecklingsansvariga aktörer en samlad dialog med dessa.
I myndighetens stöd till den regionala nivån bör även ingå stöd vid nedläggningar och varsel. Ett motsvarande regeringsuppdrag ligger i dag hos Tillväxtverket.25 Tillväxtverket ska inom ramen för detta uppdrag bland annat bidra med kunskap genom analyser och erfaren- heter från tidigare strukturomvandlingar, finansiering av insatser samt samordning av kontakter med statliga myndigheter och andra berörda aktörer. Utredningen bedömer att de kollektivavtalade trygg- hetsorganisationerna är relevanta samverkansaktörer i dessa fall.
På samma sätt som myndigheten kan stödja den regionala nivån vid nedläggningar och varsel bör myndigheten även kunna bidra med stöd för kompetensförsörjningsstrategier vid nyetableringar och större utbyggnader av befintlig verksamhet.
Myndighetens organisation
En möjlig organisering av den nya myndigheten skissas nedan. I denna möjliga organisation har myndigheten två huvudsakliga avdelningar – avdelningen för analys och utveckling samt avdel- ningen för arbetsliv och kvalificering. Inom avdelningen för analys och utveckling återfinns myndighetens uppgifter för arbetsmark- nadsprognoser och analyser, fördelning av statsbidrag och utveck- lingsmedel samt stöd till regionalt kompetensförsörjningsarbete och internationell kompetensförsörjning. Här samlas myndighetens upp- gifter som kräver kompetens inom bl.a. makroanalyser, statistik, budgetering, och utbetalning av medel, men även den löpande dia- logen med den regionala nivån och en förmåga att snabbt styra
25Näringsdepartementet 2017c.
472
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
resurser mot konstaterade behov. Det finns anledning för organisa- tionskommittén att överväga huruvida denna del av myndigheten bör ha en regional organisation med kontor lokaliserade i olika delar av landet. En lämplig indelning för dessa kontor är i så fall den gemensamma regionala indelning för statliga myndigheter som föreslagits av Indelningskommittén (2018). Ett kontor vart och ett av de sex geografiska områden som föreslagits av Indelningskom- mittén underlättar myndighetens kontakt med de regionalt utveck- lingsansvariga aktörerna och understryker myndighetens uppgift att verka för stärkt kompetensförsörjning i alla delar av landet.
Inom avdelningen för arbetsliv och kvalificering återfinns myn- dighetens mer yrkesnära uppgifter som utvecklingen av en begrepps- struktur för kompetenskrav som också kan länka samman yrkes- kvalifikationer och branschstandarder, samt metodstöd för valider- ing och vägledning. Dessa myndighetsuppgifter kräver kompetens som ligger nära både utbildningssystemet och arbetslivet, som kun- skap om branschers kompetenskrav och hur dessa kan formaliseras för att översättas till lärandemål och valideringsmodeller samt kom- municeras till individer som söker vägledning inför val av arbete och studier. Avdelningen bör även ansvara för den digitala plattformen för livslång vägledning med tillhörande tjänsteutveckling. Dessa uppgifter är inte platsspecifika utan bör kunna samlas hos myndig- hetens huvudkontor.
Tabell 9.5 Möjlig organisation för en ny myndighet
för kompetensförsörjning
Styrelse
Operativ ledning
Avdelningen för analys | Avdelningen för arbetsliv | Avdelningen för | ||
och utveckling | och kvalificering | kommunikation, IT | ||
Arbetsmarknadsprognoser |
| Begreppsstruktur för |
| och administration |
|
|
| ||
och analyser |
| kompetenskrav |
|
|
Fördelning av statsbidrag | Främja validering |
| ||
och utvecklingsmedel | och vägledning |
| ||
Stöd till regionalt kompetens- |
| Digital plattform för livslångt |
|
|
försörjningsarbete |
| lärande |
|
|
473
En samlad kompetensförsörjningspolitik | SOU 2019:3 |
Utredningen bedömer att den nya myndigheten bör ledas av en styrelse med representation från arbetslivet. Regeringen bör bestämma hur många ledamöter som ska ingå i styrelsen och utse dessa.26 I styrelsemyndigheter är det styrelsen som har ansvaret för myndig- hetens verksamhet inför regeringen. Myndighetschefen ska svara för den löpande verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer. Ledningsformen styrelsemyndighet är enligt 2010 års förvaltnings- politiska proposition lämplig för myndigheter som beslutar om medel i stor omfattning, myndigheter med stora anslag eller transfereringar, myndigheter som förvaltar stora tillgångar, forskningsintensiv eller kunskapsproducerande verksamhet eller verksamhet som i stor ut- sträckning påverkar näringsliv, kommuner, landsting.27 Den nya myn- digheten för kompetensförsörjning kommer ansvara för en kun- skapsintensiv verksamhet som påverkar näringslivets så väl som offentlig sektors förutsättningar och som ansvarar för fördelning av medel, även om det sannolikt inte kommer röra sig om mycket stora transfereringar. Styrelseformen är därför lämplig.
Ett annat argument för styrelseformen är att en breddad kom- petens i ledningen borgar för bättre beslut och en ökad legitimitet gentemot arbetsmarknadens aktörer. En styrelse kan också stödja departementet i styrningen av myndigheten och därmed underlätta en mer strategisk styrning från regeringen (Statskontoret 2014).
9.4.2Ett tydligare regionalt mandat för kompetensförsörjningsfrågor
Förslag: De regionalt utvecklingsansvariga aktörerna får ett för- tydligat mandat för kompetensförsörjningsfrågor på regional nivå.
Ett tillägg görs till förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete som innebär att det regionala tillväxtarbetet ska omfatta regionalt kompetensförsörjningsarbete. Med regionalt kompetensförsörjningsarbete avses strategiskt arbete som bidrar till en väl fungerande kompetensförsörjning i näringslivet och offentlig sektor. I detta arbete ska ingå att:
26Enligt 10 § myndighetsförordningen (2007:515).
27Prop. 2009/10:175.
474
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
1.utifrån de prioriteringar som görs i den regionala utveck- lingsstrategin och andra relevanta strategier fastställa målsätt- ningar för och samordna regionalt kompetensförsörjnings- arbete i samverkan med kommuner, statliga myndigheter, utbildningsanordnare och andra berörda aktörer,
2.bidra med analyser och prognoser över kompetensförsörj- ningsbehov i näringslivet och i den offentliga sektorn i länet på kort och lång sikt. Här ingår att bidra med analyser inför utbildningsdimensionering inom olika utbildningsformer inom länet, och särskilt lämna utlåtande till länets kommuner om den planering av utbildningsutbud som görs i ansökningar om statsbidrag enligt förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning,
3.med utgångspunkt i de behov som framkommer i analyser och prognoser, samordna och samverka kring insatser tillsammans med kommuner, statliga myndigheter, företrädare för arbets- livet, utbildningsanordnare samt andra berörda aktörer, och
4.samverka med Arbetsförmedlingen och länets kommuner kring planering av utbudet av utbildning och validering som arbets- marknadspolitiska insatser.
Förslag: En ändring görs i förordningen om statsbidrag för regi- onal yrkesinriktad vuxenutbildning som innebär att Skolverket i fördelning av statsbidraget ska ta hänsyn till behoven av kom- petens på hela arbetsmarknaden i de samverkande kommunerna. Hänsyn ska tas till det utlåtande om planeringen av utbildnings- utbudet som lämnats från berörd regionalt utvecklingsansvarig aktör.
Bedömning: För att det regionala kompetensförsörjningsarbetet ska få genomslag krävs att andra relevanta aktörer får mot- svarande uppdrag att delta i de regionala samverkansstrukturer som byggs upp. Utredningen föreslår därför i kapitel 4 att det ska framgå av Arbetsförmedlingens instruktion att myndigheten ska samverka med de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna i syfte att stärka arbetsmarknadspolitikens bidrag till den regionala kom- petensförsörjningen.
475
En samlad kompetensförsörjningspolitik | SOU 2019:3 |
Regeringen bör även se över vilka följdändringar som behövs i andra aktörers uppdrag, framför allt inom utbildningsväsendet, arbetsmarknads- och näringspolitiken. Vid framtida statliga sats- ningar med syfte att stärka kompetensförsörjningen lokalt och/eller regionalt bör också de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna involveras.
Bedömning: När den nya myndigheten för kompetensförsörj- ning kommit på plats bör även de regionalt utvecklingsansvariga aktörernas samverkan med myndigheten skrivas in i regleringen av det regionala kompetensförsörjningsarbetet i förordningen om regionalt tillväxtarbete. Ansvaret för statsbidraget för regio- nalt yrkesvux bör också föras över till den nya myndigheten för kompetensförsörjning.
En regional aktör behöver få ett stabilt och långsiktigt uppdrag att ansvara för samordning av kompetensförsörjningsfrågorna på regio- nal nivå. Det är utredningens slutsats att de regionalt utvecklings- ansvariga aktörerna är bäst lämpade att fylla denna roll.
En region är i detta sammanhang ett landsting som har tagit över det regionala utvecklingsansvaret från länsstyrelsen. Från och med den 1 januari 2019 har alla landsting bildat region och tagit över det regionala utvecklingsansvaret enligt lagen om regionalt utvecklings- ansvar. Det innebär att ansvaret nu är underställt ett direktvalt regionalt fullmäktige i alla 21 län i Sverige. I sju regioner har detta inneburit att ansvaret 2019 har övergått till en ny organisation. Det betyder sannolikt en omställningsperiod då den nya ansvarsfördel- ningen behöver hitta sin form, men också en potential att lägga grunden för ett mer likvärdigt och långsiktigt regionalt utveck- lingsarbete i alla delar av landet. De nya regionerna kan också få en stärkt regional relevans om staten i större utsträckning organiseras längs samma gränsytor i enlighet med Indelningskommitténs förslag (2018) om en gemensam regional indelning för statliga myndigheter. Utredningen menar därför att detta är en lämplig tidpunkt att också förtydliga de regionalt utvecklingsansvariga aktörernas ansvar för det regionala kompetensförsörjningsarbetet.
476
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
Det är utredningens bedömning att den nuvarande styrningen av det regionala kompetensförsörjningsarbetet inte är tillräckligt tyd- ligt och långsiktigt för att de regionalt utvecklingsansvariga aktör- erna ska kunna fylla den funktion som krävs på den regionala nivån. Det behövs en mer långsiktig reglering av kompetensförsörjnings- arbetet för att andra aktörer ska se tillräcklig anledning att lägga tid och resurser på att bidra till arbetet, samt för att ytterligare uppdrag ska kunna kopplas till uppgiften. Det behövs även ett mer harmoni- serat åtagande över landet. Dagens regionala variation har i många avseenden varit ändamålsenlig, men den har samtidigt försvårat dialogen och relationen med den nationella nivån samt gjort det svårt att beskriva plattformarnas roll och funktion ur ett förvaltnings- perspektiv. Det har också inneburit en otydlig roll gentemot före- trädare för arbetslivet, som i många fall inte har sett vikten av att delta i samverkan.
Även Tillväxtverket ser behovet att det regionala kompetensför- sörjningsarbetet regleras mer långsiktigt. Tillväxtverket (2018) har föreslagit till regeringen att kompetensförsörjning blir en grund- uppgift i det regionala utvecklingsansvaret och därmed regleras i lag eller förordning.
Det regionala utvecklingsansvaret regleras främst genom lagen om regionalt utvecklingsansvar och förordningen om regionalt till- växtarbete. Utredningen bedömer att en förändring av lagen om regionalt utvecklingsansvar inte är nödvändig. Däremot bör kompe- tensförsörjningsuppdraget framgå av förordningen om regionalt tillväxtarbete. Utredningen föreslår ett tillägg till förordningen om regionalt tillväxtarbete som innebär att regionernas uppgift på kom- petensförsörjningsområdet tydliggörs. Den reglering som föreslås skrivas in i förordningen ska utgöra ett grunduppdrag för det regionala kompetensförsörjningsarbetet. Till stor del handlar tillägget om att slå fast det arbete som redan bedrivs, men också om att utöka mandatet på vissa områden. De områden där utredningen utökar regionernas mandat är främst inflytandet över tilldelningen av stats- bidraget för regionalt yrkesvux, samt samverkan med Arbetsför- medlingen kring utbudet av utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats. Utöver detta grunduppdrag kommer regeringen, precis som nu, kunna peka ut prioriterade områden för det regionala arbetet ge- nom de ettåriga villkorsbesluten.
477
En samlad kompetensförsörjningspolitik | SOU 2019:3 |
Tillväxtverket (2016b) har på uppdrag av regeringen tagit fram förslag på riktlinjer för regionalt kompetensförsörjningsarbete i syfte att stödja det regionala arbetet. Dessa har utgjort grund för de formuleringar i villkorsbrevet som gäller för 2018, och även till stor del för den reglering som utredningen här föreslår. Den konkreta formuleringen finns att läsa i utredningens författningsförslag i kapitel 1. Utredningens förslag till finansiering finns att läsa i kapi- tel 14 om förslagens kostnader och finansiella konsekvenser.
Uppgifter inom det regionala kompetensförsörjningsarbetet
De regionalt utvecklingsansvariga aktörerna genomför redan i dag många insatser för att analysera regionala kompetensförsörjnings- behov, skapa arenor för branschsamverkan och samordna relevanta aktörer inom regionen. På regional nivå finns en lång tradition av att arbeta tvärsektoriellt och att involvera många olika aktörer. Utred- ningens förslag syftar både till att befästa och synliggöra det befint- liga arbetet samt att skapa en grund för framtida ambitionshöjningar.
En förutsättning för det regionala kompetensförsörjningsarbetet är att dessa frågor prioriteras i den regionala politiska styrningen. Den politiska ledningens uppgift blir att fastställa målsättningar för kompetensförsörjningsarbetet i samverkan med andra aktörer samt att prioritera resurser därefter. Det kommer krävas resurser på tjänstemannanivå för att kunna förverkliga målsättningar och priori- teringar. Statligt stöd för arbetet kommer fortsatt att lämnas i form av ekonomiska resurser, metodstöd och mötesforum. Det åligger dock den politiska ledningen i regionen att säkerställa att kompe- tensförsörjningsarbetet får tillräckliga personella och ekonomiska resurser.
Tillväxtverket har i dag i uppdrag att stödja de regionalt utveck- lingsansvariga aktörerna i deras arbete inom kompetensförsörjnings- området. Utredningen bedömer att det är lämpligt att den nya myn- digheten för kompetensförsörjning övertar denna uppgift när den kommit på plats, samt föreslår att de regionalt utvecklingsansvarigas mandat tydliggörs och/eller utökas när det gäller följande områden:
478
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
Fastställa målsättningar i samverkan
Kompetensförsörjningsfrågorna är i dag helt eller delvis integrerat i regionala utvecklingsstrategier och tillväxtstrategier. Utredningen vill med denna uppgift ytterligare sammanlänka kompetensförsörj- ningsarbetet med det övriga regionala tillväxtarbetet.
Kompetensförsörjningsarbetet behöver bedrivas i samverkan med länets kommuner, arbetsliv, utbildningsaktörer och andra berörda aktörer i länet. Dessutom behöver man samverka med de statliga myndigheter som är relevanta för kompetensförsörjningsområdet. Sådan tvärsektoriell samverkan underlättas av ett brett engagemang och ett gemensamt ägandeskap för frågan samt en samsyn gällande vad som är målet för arbetet. Dessa målsättningar bör därför formu- leras gemensamt och uppdateras löpande. Ett sätt att göra detta kan vara genom att ta fram en regional kompetensförsörjningsplan, liknande den formaliserade samverkan som finns på regional nivå kring infrastrukturplaneringen och kultursamverkansmodellen. Kom- petensförsörjningsplanen kan i sin tur baseras på nationellt fastställda mål.
Bidra med analyser och prognoser bl.a. inför utbildningsdimensionering
De regionalt utvecklingsansvariga gör redan i dag prognoser och analyser över de regionala kompetensförsörjningsbehoven. Dessa analyser har potential att komma till större användning. Analyser görs bl.a. med hjälp av de regionala matchningsindikatorer som tagits fram genom ett samarbete mellan regionalt utvecklingsansvariga aktörer, SCB, Reglab och Tillväxtverket. Dessa förvaltas nu av Till- växtverket och finns tillgängliga för regionerna som ett analysverk- tyg.
De regionala analyserna och de kunskapsunderlag som dessa utmynnar i utgör en grundsten för det regionala kompetensförsörj- ningsarbetet. Det är utifrån dessa analyser som insatser för att möta kompetensbehoven kan utformas, exempelvis genom utbildning.
Olika utbildningsformer har olika styrande principer för dimen- sionering. Vissa dimensioneras i högre utsträckning efter de stude- randes efterfrågan och andra i högre utsträckning efter arbetsmark- nadens kompetensbehov. Principen bör vara en gemensam analys för
479
En samlad kompetensförsörjningspolitik | SOU 2019:3 |
alla utbildningar som är tydligt riktade mot arbetsmarknadens behov. Men analyser av kompetensbehov är ändå användbara för alla utbildningsformer och -nivåer, antingen som underlag för vägled- ning och medvetna utbildningsval eller som underlag för utbild- ningsanordnarens planering. Även nationella myndigheter som Arbets- förmedlingen, Myndigheten för yrkeshögskolan, och den föreslagna nya myndigheten för kompetensförsörjning skulle behöva ta del av de regionala analyserna för att kunna göra en strategisk planering över vilka utbildningar som behövs samt var i landet utbildningarna be- hövs.
De regionalt utvecklingsansvariga aktörerna har redan en roll när det gäller planering och dimensionering av regionalt yrkesvux. Ett regionalt perspektiv på kompetensförsörjning måste dock omfatta kompetensbehov på alla utbildningsnivåer och därmed hela utbild- ningskedjan. Därför är det värdefullt att även t.ex. folkhögskolor, yrkeshögskoleanordnare och universitet och högskolor medverkar i det regionala kompetensförsörjningsarbetet för att dimensionera och planera utbildningsinsatser. Samtidigt är det inte alla utbildningar som har en tydlig regional anknytning. Vissa högskoleutbildningar som lärarutbildning och sjuksköterskeutbildning har en tydligare regional anknytning än exempelvis högre utbildningar i ekonomi. Samverkan måste vara behovsbaserad och utgå från gemensamma målsättningar för det regionala arbetet.
Med ett utpekat ansvar för att bidra till utbildningsplanering finns möjligheter att även bidra till strukturer för vägledning och validering. Tillgången till studie- och yrkesvägledning och validering är viktiga områden för regional samverkan. Detta lyfts också i den nationella strategin för hållbar regional tillväxt och attraktionskraft 2015–2010. Validering är ett viktigt verktyg för det livslånga läran- det, för ökad anställningsbarhet och för en ökad rörlighet på arbets- marknaden. Med anledning av att strukturer för validering också är ett utpekat fokusområde i regeringens mål- och villkorsbeslut för 2018 har Valideringsdelegationen (2018) tagit fram en handledning till regionalt utvecklingsansvariga för samverkan kring validering på regional nivå.
Det huvudsakliga ansvaret för validering och vägledning ligger hos andra aktörer som kommuner, utbildningsanordnare, bransch- organisationer och berörda myndigheter. Men de regionalt utveck- lingsansvariga kan fungera som en katalysator för samverkan, med
480
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
syftet att samordna och främja ett aktivt ansvarstagande och engage- mang hos berörda aktörer i arbetet med att säkra systemet för vali- dering.
Lämna utlåtande till kommuners ansökan om regionalt yrkesvux
Behovet av en ökad regionalisering av den kommunala vuxenutbild- ningen har framhållits både av regeringen och av aktörer som verkar på gränsen mellan arbetsmarknadspolitiken och utbildningspoliti- ken. Delegationen för nyanlända och unga till arbete (Dua) kon- staterade i sin rapport till regeringen (2017) att en väl fungerande kommunal vuxenutbildning fyller en central funktion när det gäller att komma till rätta med långsiktiga och breda kompetensbehov på arbetsmarknaden. Delegationens bedömning var då att regeringen bör utreda förutsättningarna för att etablera en fastare struktur för en regionaliserad yrkesinriktad vuxenutbildning. En sådan ordning skulle t.ex. kunna ha de regionala kompetensplattformarna som bas.28 Denna bedömning upprepades i rapporten 2018, där delega- tionen konstaterar att den nya ordningen för statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning som infördes i januari 2017 visser- ligen har stärkt det regionala perspektivet, men att det fortfarande är en stor utmaning för många kommuner, framför allt för små kom- muner i glesbygd, att tillhandahålla ett tillräckligt varierat och flexi- belt utbud av yrkesutbildningar.
Även Komvuxutredningen (2017) lyfter vuxenutbildningens växande betydelse för samhällets kompetensförsörjning och som arbetsmarknadspolitiskt instrument. Komvuxutredningen hade bland annat i uppdrag att följa och analysera samverkan inom regionalt yrkesvux, och vid behov föreslå åtgärder för att förbättra samarbetet inom regionalt yrkesvux.29 Komvuxutredningen konstaterar att det finns ett mål att bidra till kompetensförsörjningen genom regionalt yrkesvux som i dag inte finns för övriga komvux. Syftet med stats- bidraget är att skapa bättre förutsättningar för ett bredare utbud av yrkesutbildning genom regional samverkan och bättre samverkan mellan myndigheter och branscher. Hänsyn ska tas både till indivi- dens behov och till behoven av kompetens på arbetsmarknaden.
28SOU 2017:19, s. 157.
29Dir. 2017:125.
481
En samlad kompetensförsörjningspolitik | SOU 2019:3 |
Enligt Komvuxutredningen har regionalt yrkesvux lett till en för- djupad och utvecklad regional samverkan, men det finns fortfarande behov av tydligare koppling till branscherna och ett mer differen- tierat utbildningsutbud som motsvarar behoven på flera delar av arbetsmarknaden.
En enkät som SKL genomfört (2018) visade att kommuner erbju- der utbildning inom de flesta yrkesområden inom regionalt yrkes- vux. För få sökande är ett av de största hindren för att genomföra ett bredare utbud av yrkesutbildningar. Många kommuner anger att de erbjuder ett bredare utbud av yrkesutbildningar än de kan genomföra på grund av att det saknas deltagare. En bidragande faktor till det lägre antalet sökande i vissa utbildningsinriktningar menar utredningen skulle kunna vara att Arbetsförmedlingen i hög utsträckning erbjuder arbetsmarknadsutbildningar inom dessa inriktningar. Denna kon- kurrens om de studerande kan i viss mån avhjälpas genom de förslag utredningen lämnar om att Arbetsförmedlingen i större utsträck- ning ska kunna använda sig av reguljär utbildning som arbets- marknadspolitisk insats, och därmed inte behöva upphandla liknande utbildning i form av arbetsmarknadsutbildning (se vidare kapitel 8 om Arbetsförmedlingens utbildningsinsatser).
Utredningen om planering och dimensionering av utbildning på gymnasial nivå har i uppdrag att föreslå hur utbildning inom gym- nasieskolan, gymnasiesärskolan, kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna bättre kan planeras och dimensioneras utifrån regionala och nationella kompetensbehov.30 Av direktivet framgår att ett alternativ som ska övervägas är en modell för regional planering och dimensionering av gymnasial utbildning där staten och eventuella andra aktörers inflytande kan öka utan att dessa får beslutanderätt över kommunerna. Uppdraget ska redovisas senast den 3 februari 2020.
Arbetsmarknadsutredningen delar den bedömning som de ovan nämnda aktörerna gör att det regionala perspektivet måste stärkas i regional planering och dimensionering av yrkesinriktad vuxenutbild- ning. Detta blir särskilt viktigt då utredningens förslag om en ökad användning av reguljär utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats förutsätter ett stabilt utbud av yrkesutbildning för vuxna som täcker hela arbetsmarknadens kompetensbehov. Om staten till viss
30Dir. 2018:17.
482
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
del minskar sin finansiering av sådan utbildning i formen av arbets- marknadsutbildning bör staten försäkra sig om att de statliga medel som finansierar sådan utbildning inom det reguljära utbildnings- väsendet kompenserar för detta. Utredningen föreslår därför att det regionala arbetsmarknadsperspektivet stärks i fördelningen av medel genom statsbidraget för regionalt yrkesvux. De samverkande kom- munerna föreslås i sin ansökan om statsbidrag enligt förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbild- ning bifoga ett utlåtande från den eller de berörda regionalt utveck- lingsansvariga aktörerna. Syftet är att tydliggöra för den statliga myndighet som ansvarar för fördelningen av statsbidraget hur de samverkande kommunernas planering av utbildningsutbudet förhåller sig till de analyser av det regionala kompetensförsörjningsbehovet som tagits fram av den regionalt utvecklingsansvariga aktören. Målet är att utbildningsutbudet ska tillgodose kompetensbehoven på hela arbetsmarknaden i de samverkande kommunerna.
Till skillnad från utredningen om planering och dimensionering av gymnasial utbildning omfattar Arbetsmarknadsutredningens för- slag inte utbildning på gymnasial nivå i stort, utan bara fördelning av statsbidraget där arbetsmarknadens kompetensbehov är den främsta styrande faktorn. Utredningens bedömning är att huvudmannaskapet för den kommunala vuxenutbildningen inte påverkas av hur stats- bidraget hanteras. Visserligen kan kommunpolitikers handlingsutrym- me minska när det gäller användningen av statsbidrag för regionalt yrkesvux, men det kommer fortfarande vara frivilligt för kommuner att ansöka om statsbidraget. För de kommuner som söker stats- bidraget kan utredningens förslag sammantaget bidra till ett mer stabilt elevunderlag och ett bredare utbildningsutbud.
Utredningens förslag syftar till att de regionala kompetens- behoven ska få större genomslag i planeringen av utbildnings- utbudet. Samtidigt är det inte önskvärt att bryta upp fungerande samverkansmodeller. Utgångspunkten bör vara ett funktionellt perspektiv på arbetsmarknaden. Av kartan i figur 9.1 framgår hur kommunsamverkan kring regionalt yrkesvux förhåller sig till läns- indelningen. På ett fåtal platser i landet skär länsgränser genom de samverkanskluster som kommuner bildat. När de regionalt utveck- lingsansvariga får ett utökat mandat för kompetensförsörjnings- frågor bör de ta hänsyn till befintlig kommunsamverkan, även om denna går över länsgränser.
483
En samlad kompetensförsörjningspolitik | SOU 2019:3 |
Figur 9.1 Länsindelning i förhållande till kommunsamverkan kring regionalt yrkesvux
Gäller ansökningar om statsbidrag för år 2018.
Källa: Skolverket. Utredningens bearbetning.
484
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
De regionalt utvecklingsansvariga aktörerna har redan i dag en roll att spela i dimensionering och planering av kommunal vuxenutbildning. I förordningen om statsbidrag slås fast att ett villkor för att beviljas statsbidrag är samråd med regionalt utvecklingsansvarig aktör. Kom- muner ska även samråda med regionalt utvecklingsansvariga aktörer när det gäller statsbidrag för lärcentrum. De regionalt utvecklings- ansvariga aktörerna har i sin tur, som beskrivs tidigare i avsnittet, blivit tilldelade uppdrag och medel för regionala insatser som direkt eller indirekt berör kommunal vuxenutbildning – validering, lärcentrum och planering av regionalt yrkesvux. Men trots att samråd mellan de sökande kommunerna och regionerna är ett villkor för att tilldelas medel sker samråd enligt Tillväxtverket (2018b) i mer eller mindre omfattning. SKL:s enkät (2018) visar att fler kommuner upplever att de haft nytta av samrådet med Arbetsförmedlingen än med den regionalt utvecklingsansvariga aktören. I frisvar svarar kommuner bl.a. att samverkan med den regionalt utvecklingsansvariga aktören är under utveckling eller att det vore önskvärt med mer stöd från regionen. Utredningens slutsats är att den nuvarande regleringen inte har till- räcklig styrkraft.
Samordna och samverka kring insatser bl.a. med Arbetsförmedlingen angående arbetsmarknadspolitiska insatser
Enligt Tillväxtverkets senaste delredovisning (2018b) av uppdraget att stödja regionalt kompetensförsörjningsarbete uppger samtliga regioner att de samverkar med följande aktörer: kommunerna, Arbets- förmedlingen, högskolor/universitet och branschorganisationer. De uppger att samverkan även sker med andra aktörer, framför allt andra utbildningsanordnare såsom folkhögskolor, gymnasieförbund, vuxen- utbildningen, lärcentrum samt andra myndigheter. Samverkan är for- maliserad utifrån överenskommelser eller etablerade grupperingar och möten sker regelbundet utifrån handlingsplaner eller överenskommen agenda. Branschspecifika kompetensråd har bildats där behov har funnits.
När det gäller samverkan med arbetslivet för kompetensförsörj- ning är det ofta samma personer i arbetsmarknadsparternas bransch- organisationer eller hos större arbetsgivare som ska representera arbetslivet i olika fora med snarlika uppdrag. Det finns en stor poäng att samordna dessa kontakter. Regional nivå framstår som lämpligast
485
En samlad kompetensförsörjningspolitik | SOU 2019:3 |
med närhet både till lokal och nationell nivå. Att ge en regional funk- tion uppdrag att samordna samverkan med branscher och näringsliv på regional nivå skulle kunna avlasta arbetslivets företrädare och åstadkomma en bättre koordinering i insatserna.
Under utredningens fokusgrupper med arbetsmarknadens parter framkom att en uppgift som behöver samordnas bättre är det arbets- platsförlagda lärande som ingår i flera olika utbildningsformer och som del av arbetsmarknadsåtgärder. Detta kan vara ett lämpligt område för regional branschsamverkan, inte minst för att brist på arbetsplatser som kan ta emot studerande på arbetsplatsförlagt lärande kan vara ett hinder för att erbjuda utbildning mot ett visst yrkesområde.
Utredningen lämnar i detta betänkande förslag som innebär att det reguljära utbildningssystemet ska användas i första hand för att lösa inskrivna arbetssökandes utbildningsbehov. För detta krävs att Arbetsförmedlingen kan få en överblick av vilka utbildningar som finns tillgängliga inom det reguljära utbildningsväsendet i kommunen, för att vid behov kompletterade detta med arbetsmarknadspolitikens utbildningsinsatser. Det regionala kompetensförsörjningsarbetet och de samverkansformer som byggs upp inom ramen för detta blir en lämplig utgångspunkt för denna koordinering (se vidare kapitel 8).
Länsindelning i förhållande till funktionella arbetsmarknadsregioner
Utredningen har enligt direktiven i uppdrag att lämna förslag som kan stärka kompetensförsörjningen utifrån funktionella arbetsmarknads- regioner. En invändning mot utredningens förslag att ge de regionalt ut- vecklingsansvariga aktörerna ett utökat mandat för kompetensförsörj- ning skulle kunna vara att länsindelningen inte motsvarar de funktio- nella arbetsmarknadsregionerna. Invånarnas arbetspendling rör sig över länsgränser och det kan därför ifrågasättas om länen är lämpliga enheter för att analysera regionala kompetensförsörjningsbehov. Men vid en genomgång av länsindelningen i förhållande till Tillväxtanalys indelning i FA-regioner framkommer att länsindelningen stämmer relativt bra överens med mönster för arbetspendling. I allmänhet finns det inom varje län ett antal FA-regioner inom vilka människor lever och arbetar. Det är främst i tre områden i landet som länsindelningen i större omfatt- ning avviker från FA-regionernas indelning – Västerbotten/Norrbotten,
486
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
Uppsala/Stockholm/Södermanland och Västra Götaland/Värmland. Dessa områden finns markerade med streckade linjer i kartan i figur 9.2.
Figur 9.2 Länsindelning i förhållande till funktionella arbetsmarknadsregioner
FA-regioner i 2015 års version av indelningen
Källa: Utredningens bearbetning.
487
En samlad kompetensförsörjningspolitik | SOU 2019:3 |
I Västerbottens län ligger Sorsele kommun som ingår i FA-regionen Arjeplog (nr 54). Här ligger även Dorotea kommun som ingår i Strömsunds FA-region (nr 46). Både Dorotea och Sorsele var innan den revidering av FA-indelningen som gjordes 2015 enkommunala FA-regioner, det vill säga FA-regioner som bara omfattade en kom- mun. Utpendlingen från de båda kommunerna är fortfarande relativt låg, men når precis upp till gränsvärdet för att inkluderas i Arjeplogs respektive Strömsunds FA-regioner i 2015 års version av indel- ningen. Då utpendlingen trots allt är så låg har gemensamma analyser över länsgränserna i dagsläget inte prioriterats på kompetensförsörj- ningsområdet av de berörda utvecklingsansvariga aktörerna.
FA-region Stockholm (nr 23) delas av Stockholms län, Söderman- lands län och Uppsala län. Det geografiska område som i princip är en gemensam arbetsmarknad ligger alltså administrativt i tre olika län. Detta talar för att de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna i Stockholms respektive Uppsalas län har anledning att samarbeta kring sina analyser av de regionala kompetensbehoven. Så sker också redan, exempelvis inom ramen för Mälardalsrådets storregionala samarbete mellan de regionalt utvecklingsansvariga i de sju länen Stockholm, Uppsala, Gävleborg, Västmanland, Örebro, Östergöt- land och Sörmland som initierades 2017.
FA-region Västlandet (nr 28) är delad mellan Västra Götalands län och Värmlands län. Strömstad, Tanum, Dals-Ed och Bengtsfors kommun ligger i Västra Götalands län, medan kommunerna Eda och Årjäng ligger i Värmlands län. Gemensamt för dessa kommuner är att de har en stor utpendling till Norge. De delar alltså mer förut- sättningar kopplade till arbetspendlingen mot Norge än en faktisk gemensam arbetsmarknad. Utbyte sker kring detta mellan analys- avdelningarna på regional nivå i Västra Götalands län och Värmlands län.
Utöver de tre områden som nämns ovan ligger även Åmål, Ydre och Sölvesborgs kommuner i andra län än den FA-region de tillhör. Utredningens bedömning är att länsindelningen i huvudsak har stor samstämmighet med mönster för arbetspendling, och att samarbeten över länsgränser kan lösas i de fall länsindelningen inte stämmer överens med hur människor rör sig mellan bostad och arbete. Det finns redan på regional nivå en upparbetad vana att samarbeta över länsgränserna både inom kompetensförsörjningsområdet och inom andra länsöverskridande sakområden. Det bör därmed vara relativt
488
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
oproblematiskt att utgå från ett funktionellt perspektiv på arbets- marknaden i det regionala kompetensförsörjningsarbetet.
9.4.3Vidare utredningsbehov för att förbättra yrkesverksammas kompetensutveckling för omställning
Förslag: Utredningen föreslår att regeringen tillsätter en utred- ning med uppdrag att lämna förslag för individers försörjning under kompetensutveckling, löpande och under omställning. Utredningen behöver genomföras i samverkan med arbetsmark- nadens parter.
Omställningsfrågor bör framöver samordnas av den nya myn- digheten för kompetensförsörjning.
Framtidens arbetsmarknad ställer höga och föränderliga kompetens- krav. För att arbetstagares och i förlängningen arbetsgivares kompe- tensbehov ska kunna säkras behövs långsiktiga lösningar för yrkes- verksammas kontinuerliga kompetensutveckling. En särskilt avgör- ande fråga är individens förutsättningar och incitament att delta i utbildning och annan kompetensutveckling inför eller under en om- ställning i yrkeslivet. Löpande kompetensutveckling för de anställda är en förutsättning för att svenska företag ska kunna upprätthålla sin relevans och konkurrenskraft i en allt mer globaliserad världs- ekonomi. Kompetens är också en avgörande fråga för individens trygghet på arbetsmarknaden. Anställda vars kompetens inte mot- svarar de nya behoven riskerar att förlora sitt arbete på grund av arbetsbrist, och sedan även möta svårigheter att hitta ett nytt arbete.
För att motverka polarisering och bidra till en mer dynamisk arbetsmarknad med bättre matchning och fortsatt hög sysselsätt- ning behöver möjligheterna till kontinuerlig kompetensutveckling och lärande genom hela arbetslivet stärkas.
Styr- och resursutredningen (2018b) sorterar det som brukar kallas livslångt lärande i fyra olika kategorier utifrån syftet med lärandet:
1.Fortbildning: Arbetstagarens behov att utbilda sig för att kunna utföra samma arbetsuppgifter, vilka bedöms utvecklas och kräva högre kompetens.
489
En samlad kompetensförsörjningspolitik | SOU 2019:3 |
2.Vidareutbildning: Arbetstagarens behov att utbilda sig för att kunna utföra nya arbetsuppgifter hos arbetsgivaren.
3.Karriärväxling: Individens behov av att utbilda sig för att byta karriär.
4.Bildning: Individens behov av att utbilda sig för personlig utveck- ling.
Kompetensutveckling som är direkt kopplad till verksamheten, dvs. kategori 1 och i viss mån kategori 2, är och bör även i framtiden i huvudsak vara arbetsgivarens ansvar. Arbetsgivare kan dock ha olika förutsättningar att tillhandahålla sådan kompetensutveckling, vilket kan föranleda behov av stöd. Kategori 4 särskiljer sig från de övriga då detta lärande inte nödvändigtvis i första hand har koppling till individens position på arbetsmarknaden. Försörjning under sådan utbildning sker med fördel genom studiemedelssystemet. Kategori 2 och 3 motsvarar utbildningsbehov till följd av strukturomvandlingar och demografiska förändringar, och det utredningen i första hand syftar på med formuleringen kompetensutveckling för omställning. I detta fall handlar det om gemensamma behov i samhället som behöver mötas med gemensamma svar. Individens förutsättningar för sådant lärande är en samhällsutmaning vars lösning behöver ut- redas vidare.
Frågan har utretts tidigare både av statliga utredningar och arbetsmarknadens parter. De policyförslag som kommit ut av dessa utredningar har omfattat en mängd olika lösningsalternativ. För- slagen skiljer sig åt bland annat i vilken målgrupp som omfattas och hur finansieringen ska lösas. Vissa av förslagen går ut på statlig med- finansiering eller riktade skattesubventioner medan andra är fri- kopplade från offentliga resurser och bygger på kollektivavtalade lösningar. Kombinationer är också vanliga. Inget av dessa tidigare förslag har dock hittills omsatts i konkreta reformer. Ett urval pre- senteras nedan.
490
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
Subventionerat individuellt sparande
Förslag har presenterats som ger individen mer fördelaktiga förut- sättningar att spara till sin egen kompetensutveckling. Det subven- tionerade sparandet skulle kunna ske genom regelbundna avsätt- ningar av lönen i ett särskilt kompetenssparkonto som skulle ge rätt till avdrag från den beskattningsbara inkomsten. Individen kan sedan vid en lämplig tidpunkt ta ut ett belopp från kontot för att finansiera någon form av individuell kompetensutveckling, antingen på eget initiativ eller i samråd med arbetsgivaren. Även arbetsgivaren kan uppmuntras att sätta in medel på individens kompetenssparkonto genom en reducering av arbetsgivaravgiften.
Regeringen tillsatte 1999 en utredning för att utforma en statlig subvention av individuell kompetensutveckling. I december 2000 presenterade utredningen ett slutbetänkande med förslag om indi- viduellt kompetenssparande med viss skattesubvention (Utredningen om individuellt kompetenssparande 2000). Meningen var även att en myndighet skulle bildas för att pröva vad som skulle betraktas som godkänd kompetensutveckling. Regeringen lämnade en riktlinje- proposition utan några lagförslag till riksdagen våren 2002.31
Kollektivavtalad försäkring
En möjlig lösning för individers ersättning under studier för omställ- ning är en kollektivavtalad försäkring dit anslutna arbetsgivare gör avsättningar. Medel fonderas då för kompetensutveckling i en fri- stående organisation varifrån anställda inom avtalsområdet kan söka pengar för sin kompetensutveckling. Denna typ av lösning presen- teras ofta som en del av en mer genomgripande omförhandling av det kollektivavtalade omställningsstödet där en ökad flexibilitet i turordningsreglerna vid uppsägning på grund av arbetsbrist kom- penseras med bättre utbildningsmöjligheter för uppsagda och an- ställda genom en kollektivavtalad försäkring.
Förhandlings- och samverkansrådet PTK och Svenskt Näringsliv inledde 2012 förhandlingar om ett nytt omställningsavtal och nya turordningsregler i LAS. I samband med dessa förhandlingar for- mulerades ett förslag om en kollektivavtalsstiftelse för finansiering av kompetensutveckling, en så kallad kompetensstiftelse. Stiftelsen
31Prop. 2001/02:175.
491
En samlad kompetensförsörjningspolitik | SOU 2019:3 |
skulle utgöra en del av en trepartslösning där staten, parterna och individen själv finansierar studier under omställning. Dessa för- handlingar ledde inte fram till resultat.
En tredelad lösning har även föreslagits i en rapport publicerad av tankesmedjan Arena Idé (Bender och Mörtvik 2018). I detta förslag utgörs basen av ett utökat studiemedel, påbyggnaden är kollektiv- avtalade eller arbetsgivarinitierade avsättningar och toppen utgörs av privat sparande.
Allmän försäkring
En allmän kompetensförsäkring skulle kunna utformas inom ramen för arbetsmarknadspolitiken i form av en reformerad arbetslöshets- försäkring och aktivitetsstöd eller rymmas inom socialpolitiken med en konstruktion liknande befintliga socialförsäkringar. Alternativt skulle den kunna rymmas inom studiemedelssystemet.
En lösning i form av en allmän kompetensförsäkring före- språkades av analysgruppen Arbetet i framtiden (2016) som redo- visade sitt uppdrag till ministern för strategi- och framtidsfrågor Kristina Persson. Försäkringen föreslogs finansieras genom det löne- och reformutrymme som produktivitetsutvecklingen generellt sett skapar över tid, huvudsakligen genom någon form av lönebaserade avgifter men eventuellt även genom mindre egenavgifter för den enskilde. Den närmare utformningen av försäkringen och på vilket sätt den enskilde ska kvalificera sig för ersättning föreslogs preci- seras i en statlig utredning.
Utredningen för hållbart arbete över tid lämnade i sitt betänkande (2018) ett förslag om så kallad utvecklingsledighet för att tillgodose sysselsattas behov av att uppdatera sin kompetens eller att utveckla ny kompetens för att ställa om i tid. Enligt förslaget ska individen efter överenskommelse med sin arbetsgivare ha möjlighet att ansöka om och bli anvisad till utvecklingsledighet. Ledigheten ska kunna ägnas åt utbildning, validering, arbetspraktik, att prova annat arbete eller uppdrag eller åt att starta näringsverksamhet. Ersättning till den utvecklingslediga ges i form av aktivitetsstöd och är inkomstrela- terad för den som uppfyller kraven för inkomstrelaterad arbetslös- hetsersättning.
492
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
Skattereduktion för arbetsgivare
Förslag för att öka arbetsgivares incitament att investera i kom- petensutveckling för de anställda har också presenterats som en lös- ning. Förslagen bygger på analysen att företag av olika anledningar har en tendens att underinvestera i kompetensutveckling som både skulle kunna förbättra företagets konkurrenskraft och medarbetar- nas ställning på arbetsmarknaden.
Trots insikt hos företagen om att digitalisering och globalisering höjer kompetenskraven har många organisationer svårt att investera tillräckligt i kompetensutvecklande insatser. Under en lågkonjunk- tur saknas ofta det ekonomiska utrymmet, och under en högkon- junktur är det svårt att få tid och personalresurser att räcka till. Till skillnad från investeringar i fysiskt kapital finns dessutom alltid risken att utbildad arbetskraft flyttar sin nyutvecklade kompetens till en annan arbetsgivare. Om för många arbetsgivare förlitar sig på att attrahera snarare än utveckla kompetens kommer det på bransch- nivå leda till underinvestering i kompetensutveckling.
Utmaningen gäller både större och mindre företag. Mindre före- tag saknar marginaler för att investera i kompetensutveckling, medan större företag har svårt att jämna ut investeringarna över konjunkturcykeln. En möjlig lösning är enligt dessa förslag att ge- nom en skattereduktion minska de mindre företagens kostnader för kompetensinvesteringar och utjämna de större företagens kostna- der. Skatteavdrag för kompetensutveckling har bland annat föreslagits av arbetsgivarorganisationen Almega (2018).
9.5Konsekvensanalyser
Samhällsekonomiska konsekvenser
Den samhällsekonomiska vinsten av att samla det statliga åtagandet för stärkt kompetensförsörjning hos en ny myndighet bedömer utredningen som stor. Vinsten uppstår till stor del genom att aktörer och insatser samordnas genom analyser som ger en ökad samsyn kring vart arbetsmarknaden är på väg. Bättre synkronisering från förändrat rekryteringsbehov till genomförda utbildningar kan ge mer effektiva investeringar i humankapital i lågkonjunktur, snabbare återhämtning i uppgång och längre högkonjunktur innan inflationen
493
En samlad kompetensförsörjningspolitik | SOU 2019:3 |
tar fart. Med bättre koppling mellan analys av förändrade krav i rekryteringar, konjunktursvängningar och dimensionering av olika utbildningar ges också bättre förutsättningar att dämpa konjunk- tursvängningarnas effekt på statsbudgeten.
Samhällsekonomiska vinster uppnås också av att väglednings- information till individer som baseras på mer sammanhängande analyser av samhällets kompetensförsörjning kan ge individer större förutsättningar att välja lämpliga karriärvägar för egen del. Arbets- löshet kan på så sätt förebyggas genom mer välgrundade och pro- aktiva val.
Vinster kan också nås genom diskussionsforum och utveckling som ger nya synergier i form av gemensamma begrepp och metoder. När olika delar av kompetensförsörjningspolitiken får ett gemen- samt språk och en gemensam infrastruktur kan insatser koordineras och få ett större genomslag, oavsett politikområde. Det kan exem- pelvis gå att använda samma språk för att beskriva kompetensbehov såväl inom arbetsmarknadspolitiken, för vägledning och matchning, som inom utbildningspolitiken för validering och utbildning.
Den nya myndighetens förmåga att fylla den samordnande roll som ger dessa synergieffekter kommer till stor del bero på huruvida myndigheten får en tillräcklig tyngd i sig själv och ett tillräckligt mandat gentemot andra aktörer. Det är viktigt att den nationella strategi för kompetensförsörjning som ska utformas i samverkan med arbetsmarknadens parter säkerställer att myndighetens arbete inriktas mot en gemensam målbild för vilka utmaningar som ska adresseras. Utan en sådan brett förankrad målbild kommer myndig- heten sakna nödvändig legitimitet. Det ansvar myndigheten får för utvecklingsmedel och statsbidrag kan vidare ge myndigheten en tyngd i form av inflytande över resurser för att möta kompetens- behov. Det ansvar för prognoser och analyser som myndigheten får kan skapa samordning och koordinering, men behöver för detta knytas till andra myndigheters behov av underlag inför planering av insatser och utbildningsutbud.
Myndigheten för kompetensförsörjning skulle få en roll som kan jämföras med de nyligen inrättade myndigheterna Delegationen mot segregation eller Digitaliseringsmyndigheten. Båda dessa myndig- heter har inrättats för att sätta fokus på ett politiskt prioriterat område där flera redan befintliga myndigheter har ett stort ansvar
494
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
för genomförandet. På samma sätt kan en myndighet för kom- petensförsörjning sätta fokus på kompetensförsörjningspolitiken och dess betydelse för långsiktig tillväxt och ett inkluderande sam- hälle.
När frågor som rör kompetensförsörjning, exempelvis analyser över arbetsmarknadens behov, samlas hos en ansvarig aktör bryts de samtidigt loss från den linjeverksamhet de tidigare eventuellt varit kopplade till. Det är viktigt att den nya utredning som föreslås få i uppgift att utreda detaljerna i den nya myndighetens organisation och uppgifter gör en avvägning för varje enskild myndighetsuppgift kring vinster och förluster när olika uppgifter flyttas. I möjligaste mån bör dubblering av verksamheter undvikas i framtiden.
Vid omorganisationer finns alltid risken att den nya organisa- tionen orsakar nya organisatoriska stuprör. Den risken finns även vid ett inrättande av en ny myndighet för kompetensförsörjningsfrågor. Exempelvis finns mycket analys- och utvecklingsverksamhet inom utbildningspolitiken, arbetsmarknadspolitiken, näringspolitiken och den regionala tillväxtpolitiken som inte direkt syftar till stärkt kompetensförsörjning. De berörda myndigheterna inom dessa poli- tikområden kommer därför självklart behöva behålla en analyskapa- citet i de respektive organisationerna.
Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen
Behovet av en tydligare regional styrning för utbildnings- och arbets- marknadspolitiken har lyfts fram såväl i utredningens direktiv som i många andra sammanhang de senaste åren. Arbetsmarknaden ut- vecklas mot större funktionella regioner i takt med att infrastruk- turen byggs ut, och de flesta kommuner är i dag för små för att på egen hand hantera de utmaningar som ställs bland annat när det gäller den strategiska kompetensförsörjningen på regionala arbets- marknader.
Utredningen ser en stor möjlighet till samhällsekonomiska vinster av en ökad samordning och koordinering av kompetens- försörjningsfrågorna på regional nivå. Många kommuner, särskilt mindre, har varit mycket positiva till idén om en stärkt regional samordning av kompetensförsörjningsarbetet. Andra kommuner har uttryckt oro för att det utökade regionala mandatet kan inkräkta på
495
En samlad kompetensförsörjningspolitik | SOU 2019:3 |
den kommunala självstyrelsen. Det gäller särskilt större kommuner som i mindre utsträckning är beroende av samverkan för att t.ex. erbjuda ett brett utbildningsutbud med resurser för individuella anpassningar inom den kommunala vuxenutbildningen. Fördelarna med ett stärkt regionalt perspektiv är sannolikt fler för små kom- muner än för större.
En del kommunföreträdare har uttryckt oro för att ett utökat regionalt mandat för kompetensförsörjningsfrågor kan frånta kom- munerna handlingsutrymme och möjlighet att själva styra sin verk- samhet. Utredningen föreslår bland annat att regionerna får en tydligare uppgift att bidra till kommunernas ansökan om statsbidrag för regionalt yrkesvux. Syftet med detta förslag är inte att frånta kommunerna huvudmannaskapet för utbildningen, utan att bidra till att utbildningen i högre grad samplaneras och dimensioneras i samverkan med andra aktörer. En risk som har lyfts är att detta skulle kunna leda till en centralisering av utbildningsutbudet. Detta är inte syftet med utredningens förslag. Avsikten är tvärtom att genom skalfördelar möjliggöra ett större utbildningsutbud i hela regionen än vad som är möjligt när varje kommun gör en enskild planering. Smalare, dyrare yrkesutbildningar är mer sannolika att anordnas med ett större upptagningsområde. Med hjälp av distans- utbildning och lärcentra kan även utbildningar med ett mindre antal studerande erbjudas i ett större geografiskt område.
Det finns även en poäng att samla diskussioner om utbildnings- utbud hos samma aktör som ansvarar för länets infrastruktur- planering. På så sätt kan kollektivtrafik och kommunikationsmöjlig- heter diskuteras i anslutning till frågor om utbildningars geografiska förläggning. Tillgången till utbildning för alla kommunernas invånare skulle också kunna förbättras genom att i större utsträckning erbjuda ”frisök”, dvs. att en studerande kan välja att studera i vilken som helst av de samverkande kommunerna. I dag uppger endast 31 procent av kommunklustren att man samverkar genom ett gemen- samt kursutbud med frisök (SKL 2018).
En risk som har lyfts är också att ett tydligare regionalt perspektiv skulle kunna leda till minskad flexibilitet i utformning av utbild- ningen. Utvecklingen går mot ökade möjligheter för de studerande att kombinera olika utbildningar inom vuxenutbildningen, exem- pelvis sfi parallellt med yrkesutbildning. Förslaget går dock inte ut på att detaljstyra utbildningsplaneringen från regional nivå. Snarare
496
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
ska den gemensamma formuleringen av målsättningar för regionens kompetensförsörjningsarbete utgöra en gemensam kappa för de insatser som behövs. Det måste finnas utrymme för att t.ex. starta en yrkesutbildning med kort varsel om så behövs.
Det är också viktigt att det regionala perspektivet på utbild- ningens dimensionering inte försvårar för de lokala anpassningar som behöver göras för att individanpassa utbildningen. Dessa möj- ligheter är avgörande för att Arbetsförmedlingen i större utsträck- ning ska kunna använda sig av reguljär utbildning som arbetsmark- nadspolitisk insats, så som föreslås i kapitel 8.
Förutsättningar för sysselsättning i olika delar av landet
Regional tillväxt och kompetensförsörjning i hela landet är ett av de främsta syftena med förslagen i detta kapitel. Tydligare ansvars- fördelning för kompetensförsörjningspolitiken både på nationell och regional nivå kommer möjliggöra en bättre överblick över för- utsättningar för sysselsättning i olika delar av landet när det gäller bl.a. arbetsmarknadens efterfrågan och det regionala utbildnings- utbudet. Den nya myndigheten och de regionala aktörerna kommer kunna bidra med underlag till utbildningsdimensionering i olika utbildningsformer. Förslagen kommer även bidra till en bättre infra- struktur för riktade insatser till följd av förändringar på arbetsmark- naden som varsel, nedläggningar och/eller nyetableringar.
Konsekvenser för förutsättningar för små och stora företag
Stora företag har större resurser att lägga på företagets strategiska kompetensförsörjning. En större arbetsgivare har oftare en HR- avdelning med resurser att tänka långsiktigt kring vilken kompetens som behöver rekryteras och vilken kompetensutveckling de anställda ska erbjudas. Små företag kan i större utsträckning behöva stöd i arbetet att formulera sina kompetensbehov och att ta reda på var och hur företaget kan hitta den kompetens man behöver. Detta stöd ska den nya myndighetens för kompetensförsörjning kunna bidra med, bland annat genom en mer systematisk begreppsstruktur för kom- petensbehov och en överblick över utbildningsutbudet i olika utbild- ningsformer. Små företag kan också ha stor nytta av tillgång till
497
En samlad kompetensförsörjningspolitik | SOU 2019:3 |
utvecklade valideringsmodeller att använda för rekrytering eller för att bedöma de anställdas kompetensutvecklingsbehov.
Konsekvenser för jämställdheten och möjligheten att nå de integrationspolitiska målen
Målet för integrationspolitiken är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund.32 Den nya myndigheten för kompetensförsörjning kommer genom sina upp- gifter att ansvara för utvecklingen av en begreppsstruktur för att beskriva kompetenskrav och främja utveckling av valideringsmodeller bidra till att utbildning och arbetslivserfarenhet som tillägnas i ut- landet lättare kan tillgodoräknas och användas på den svenska arbets- marknaden.
Genom att arbetsgivares faktiska kompetenskrav för anställning formuleras tydligare kan också obefogade könsstereotypa föreställ- ningar om olika yrken och vad som krävs för att utföra dem und- vikas. Vilka krav som skäligen för ställas för anställning blir också lättare att identifiera. På så sätt kan diskriminering i rekryterings- processer lättare förhindras.
9.6Alternativa förslag
9.6.1Alternativ till en ny myndighet
Utredningen har även övervägt alternativ till att inrätta en ny myn- dighet. En alternativ lösning som ligger nära till hands är att låta en befintlig statlig myndighet få ett samlat ansvar för kompetens- försörjningsfrågorna. Utredningen har i detta avseende främst över- vägt myndigheterna Arbetsförmedlingen, Svenska ESF-rådet, Myn- digheten för yrkeshögskolan och Tillväxtverket. Utredningen har dock dragit slutsatsen att ingen befintlig myndighet fullt ut kan fylla den roll som behövs för kompetensförsörjningspolitiken. Nedan beskrivs de befintliga myndigheter som utredningen har övervägt.
32Prop. 2017/18:1, Utgiftsområde 13.
498
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
Ett ytterligare alternativ är att behålla befintlig myndighetsstruk- tur och ansvarsfördelning, men ge de berörda myndigheterna ett tydligare samverkansuppdrag. Utredningen menar dock att erfaren- heter visar att samverkan utifrån befintlig organisation inte är till- räckligt, det behövs fasta och långsiktiga strukturer för de politik- områdesöverskridande kompetensförsörjningsfrågorna. Detta beskrivs sist i avsnittet.
Arbetsförmedlingen
Arbetsförmedlingen ansvarar enligt instruktionen för ett flertal uppgifter som kan sägas ingå i kompetensförsörjningspolitiken.33 En av dessa är att göra bedömningar av arbetsmarknadsläget för att tillhandahålla beslutsunderlag för den framtida arbetsmarknadspoli- tiken. Myndigheten samverkar även med arbetsmarknadens parter genom ett partsråd på nationell nivå samt branschspecifika bransch- råd på nationell och regional nivå. Förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten slår fast att den arbetsmark- nadspolitiska verksamheten ska bedrivas i samverkan med andra aktörer på arbetsmarknaden, däribland arbetsmarknadens parter. Ett kompetensförsörjningsperspektiv ingår också i flera av de former som den arbetsmarknadspolitiska verksamheten bedrivs i. Detta gäller platsförmedling som innebär att den enskilde får information och erbjudanden om lediga arbeten och att arbetsgivare får hjälp med att finna lämpliga arbetssökande till lediga platser, vägledning som innebär att den enskilde får stöd och information för att kunna göra ett övervägt val av arbete och utbildning, men även arbetsmarknads- politiska program som bl.a. arbetsmarknadsutbildning där ett av målen för utbildningen är att motverka att brist på arbetskraft uppstår på arbetsmarknaden.34
Kunskaper om och insatser i linje med arbetsmarknadens kom- petensbehov är avgörande för Arbetsförmedlingens möjligheter att lyckas med uppdragen att sammanföra arbetssökande med de som söker arbetskraft, prioritera de individer som befinner sig långt från arbetsmarknaden samt bidra till att stadigvarande öka sysselsätt- ningen på lång sikt. För detta förfogar Arbetsförmedlingen över
33Förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen.
3411 § förordningen 2000:634 om arbetsmarknadspolitiska program.
499
En samlad kompetensförsörjningspolitik | SOU 2019:3 |
arbetsmarknadspolitiska insatser som syftar till att stärka den en- skildes möjligheter att få eller behålla ett arbete. För att insatserna ska ge resultat krävs att programmen är utformade med kunskap om arbetsgivares kompetensbehov. Icke desto mindre kan utredningen konstatera att arbetsgivares kompetensförsörjning inte är myndig- hetens huvudsakliga fokus. Snarare kan kunskapen om arbetsgivares kompetensförsörjning ses som ett medel för att åstadkomma de mål- sättningar som nämnts ovan. Detta kommer förtydligas ytterligare med den förändring av Arbetsförmedlingens instruktion som före- slås i kapitel 4.
I utredningens direktiv ingår att utreda huruvida Arbetsför- medlingen har ett ändamålsenligt uppdrag. En av utredningens slut- satser är att myndigheten i dag har ett mycket omfattande och komplext uppdrag. Det vore inte i linje med utredningens slutsatser för myndighetens framtida utformning att tillföra ytterligare upp- drag. Snarare behöver myndigheten avlastas och uppdraget avgränsas för att myndigheten ska kunna fokusera på de grunduppdrag som anges i myndighetens instruktion. Utredningens bedömning är därför att Arbetsförmedlingen inte är lämplig att ansvara för att samordna kompetensförsörjningspolitiken.
Svenska ESF-rådet
Svenska ESF-rådet är förvaltande och attesterande myndighet för det nationella socialfondsprogrammet för investering för tillväxt och sysselsättning.35 Det finns argument för att ESF-rådet som myndig- het lyfts in i den nya myndigheten, alternativt att ESF-rådet om- vandlas till att med delar från andra myndigheter bli den nya kom- petensförsörjningsmyndigheten. Ett sådant argument är att ESF- rådet har lång erfarenhet av utvecklingsprojekt inom kompetens- försörjningsområdet. Ett annat är att ESF-rådet även har en regional organisation och erfarenhet av flernivåstyrning. Användningen av socialfondens utvecklingsmedel skulle även vinna på att kopplas till en myndighet för kompetensförsörjning, som beskrivits ovan i avsnittet om ansvar för socialfondsmedel och andra utvecklings- medel. Det skulle skapa förutsättningar för ett bättre strategiskt och långsiktigt nyttjande av medlen.
351 § förordningen 2007:907 med instruktion för Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige.
500
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
Det som emellertid talar emot att ESF-rådet ska utgöra grund för den nya myndigheten är att man i dagsläget inte har den kompetens som krävs för att utföra många av de uppgifter som den nya myn- digheten föreslås få. Det gäller prognos- och analysverksamhet, metoder för validering och vägledning, en gemensam begreppsstruk- tur för att beskriva kompetensbehov, osv. ESF-rådet har inte heller tillräckliga kontaktvägar uppbyggda gentemot övriga aktörer vars arbete är avgörande för kompetensförsörjningen. Samverkan med exempelvis utbildningsmyndigheterna, Arbetsförmedlingen och Till- växtverket skulle behöva stärkas betydligt.
Det kan vara lättare att bygga upp kompetens och samarbete kring kompetensförsörjningspolitiken utifrån en helt ny organisa- tion utan etablerad position i det förvaltningspolitiska systemet och inarbetade arbetssätt. Med detta sagt är Svenska ESF-rådet förmod- ligen den myndighet som ligger närmast till hands om en kompe- tensförsörjningsmyndighet skulle komma att byggas utifrån en be- fintlig organisation.
Myndigheten för yrkeshögskolan
Myndigheten för yrkeshögskolan (MYH) ska verka för att behoven av eftergymnasial yrkesutbildning tillgodoses.36 Detta gör myndig- heten genom att analysera arbetsmarknadens behov av utbildningar på yrkeshögskolenivå, fatta beslut om vilka utbildningar som får ingå i yrkeshögskolan samt fatta beslut om vilka utbildningsanordnare som ska beviljas statsbidrag eller särskilda medel. För detta krävs att myndigheten analyserar arbetsmarknadens behov, vilket bland annat görs genom branschråd där representanter från arbetslivet deltar. Utöver yrkeshögskoleutbildning har myndigheten även uppgifter som rör konst- och kulturutbildningar samt tolkutbildningar.
MYH har även ansvar för två mer övergripande verktyg som kan bidra till stärkt kompetensförsörjning och öka rörligheten på arbets- marknaden – branschvalidering och SEQF. Uppdraget kring bransch- validering består i att myndigheten ska främja användningen och utvecklingen av validering inom de utbildningar som myndigheten ansvarar för och stödja branscherna i deras arbete med att utveckla och kvalitetssäkra samt informera om modeller för validering.
361 § förordningen 2011:1162 med instruktion för Myndigheten för yrkeshögskolan.
501
En samlad kompetensförsörjningspolitik | SOU 2019:3 |
Myndigheten är också nationell samordningspunkt för den euro- peiska referensramen för kvalifikationer för livslångt lärande, Euro- pean Qualifications Framework (EQF).37
Trots myndighetens tydliga arbetsmarknadsfokus ansvarar MYH främst för att analysera och bevilja statsbidrag för utbildningar som löser kompetensbehov på yrkeshögskolenivå. Branschvalidering och referensramen för kvalifikationer är rörelsefrämjande verktyg som har potential att förbättra kompetensförsörjningen även på andra kvalifikationsnivåer, men utgör ännu en mindre del av myndighetens uppdrag.
Utredningens bedömning är att MYH delvis har uppdrag som i hög grad stämmer med de uppgifter som är lämpliga att samla hos den nya myndigheten för kompetensförsörjning. Detta talar för att MYH skulle kunna utgöra bas för en kompetensförsörjnings- myndighet. I dagsläget utgör dessa delar dock en mindre del av MYH:s uppdrag, och skulle relativt enkelt kunna placeras i en ny myndighetsorganisation.
Tillväxtverket
Tillväxtverkets huvuduppgifter är att i alla delar av landet främja hållbar näringslivsutveckling och hållbar regional tillväxt samt genom- föra strukturfondsprogram.38 Både näringslivsutveckling och regional tillväxt är sakområden som i hög grad rymmer frågor om kompe- tensförsörjning. Kompetensbrist är i dag ett av företagens största hinder för att växa och konkurrera på en globaliserad världsmarknad och utgör även ett av de största tillväxthindren i många delar av Sverige. Detta gör att kompetensförsörjningsfrågor har blivit ett allt viktigare område för Tillväxtverket. Myndigheten analyserar före- tagens förutsättningar löpande, bland annat genom undersökningen Företagens villkor och verklighet.
Utöver myndighetens huvuduppgifter har Tillväxtverket för när- varande ett antal särskilda regeringsuppdrag som rör kompetens- försörjning. Hit hör bland annat uppdraget att stödja projektet Jobb- språnget, en satsning på praktikplatser för nyanlända med högre utbildning och därigenom skapa kontaktytor mellan deltagarna och
37Enligt förordningen (2015:545) om referensram för kvalifikationer för livslångt lärande.
381 § förordningen (2009:145) med instruktion för Tillväxtverket.
502
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
arbetsgivare som efterfrågar deras kompetens, och uppdraget att främja samverkan mellan skola och industri för att motverka arbets- kraftsbrist.39
Myndigheten har fokus på näringslivsutveckling och därmed när- ingslivets kompetensbehov. Kompetensbrist finns även hos offent- liga arbetsgivare. Privata aktörer utgör dock även en stor del av arbetsgivarna inom välfärdsyrken, vilket innebär att myndighetens arbete också i viss mån omfattar kompetensförsörjning inom bl.a. vård och omsorg. Erfarenheter från dessa projekt kan även användas av offentliga arbetsgivare.
Tillväxtverket har även i uppdrag att stödja de regionalt utveck- lingsansvariga aktörernas arbete med kompetensförsörjningsfrågor. Detta uppdrag är tidsbegränsat och pågår enligt det senaste beslutet fram till och med år 2020.40 Tillväxtverket har i återrapporteringar av uppdraget efterfrågat en mer långsiktig uppgift att stödja och sam- ordna arbetet för kompetensförsörjning. Tillväxtverket föreslår att regeringen etablerar ett nationellt kompetensförsörjningsråd och att Tillväxtverket har en samordnande roll i rådet.
Utredningens bedömning är att Tillväxtverket framöver har en viktig uppgift att bidra till att stärka företagens förmåga att formu- lera sina kompetensbehov, kortsiktigt och på sikt. Strategisk kompe- tensförsörjning behöver ingå i företagens affärsutveckling vilken Tillväxtverket har en roll i att stärka. Detta talar för att Tillväxtverket skulle kunna utgöra bas för en kompetensförsörjningsmyndighet. Detta arbete skulle dock även kunna genomföras mer systematiskt i samverkan med en myndighet för kompetensförsörjning som bland annat ansvarar för branschsamverkan, en gemensam begreppsstruk- tur för att beskriva kompetensbehov samt utvecklingen av vägled- ning och branschvalidering.
Ett tydligare samverkansuppdrag till befintliga myndigheter
En förekommande invändning mot utredningens förslag om att samla ansvaret för kompetensförsörjningspolitiken hos en nationell myn- dighet är det inte är organisationen som skapar stuprör, överlappningar och glapp, utan den politiska styrningen. Om politiken förmår
39Näringsdepartementet 2018; 2016.
40Näringsdepartementet 2017b.
503
En samlad kompetensförsörjningspolitik | SOU 2019:3 |
samordna sig bättre kring styrningen av myndigheterna på kom- petensförsörjningsområdet kommer myndigheterna kunna göra det- samma. Utredningens slutsats är dock att styrningen kan underlättas betydligt av en tvärsektoriell myndighet där både kortsiktiga upp- drag och långsiktiga uppgifter från olika politikområden kan samlas. Den mängd tidigare utredningar och rapporter som konstaterat samma behov stärker detta resonemang.
Som exempel kan nämnas att Myndigheten för yrkeshögskolan, Skolverket, Arbetsförmedlingen, Tillväxtverket samt Tillväxtanalys i mars 2010 fick i uppdrag av regeringen att öka samordningen på nationell nivå inom kompetensförsörjningsområdet. Arbetsgruppen konstaterade i redovisningen av regeringsuppdraget att det finns behov av att skapa en mer långsiktig och organiserad struktur när det gäller samverkan inom kompetensförsörjningsområdet. Ett av de förslag som lämnades till regeringen var att en nationell myndighet bör få ansvar att hålla samman och säkra långsiktighet i samverkan inom kompetensförsörjningsområdet (Myndigheten för yrkeshög- skolan 2012).
9.6.2Alternativ till att de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna får ett stärkt mandat
Utredningen har även övervägt andra sätt att stärka det regionala mandatet för kompetensförsörjningsfrågor än att de regionalt utveck- lingsansvariga aktörerna får ett stärkt mandat. Dessa redovisas nedan.
En regional organisation av den föreslagna statliga kompetensförsörjningsmyndigheten
Det är avgörande att den nya myndigheten för kompetensförsörj- ning har en regional förankring t.ex. när det gäller analyser av kom- petensbehov och stöd till genomförande av insatser. Utredningen menar att den föreslagna organisationskommittén därför behöver utreda huruvida myndigheten bör ha en regional organisation med kontor lokaliserade i olika delar av landet enligt den gemensamma regionala indelning i sex geografiska områden som Indelningskom- mittén (2018) föreslagit för statliga myndigheter. Det vore dock
504
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
svårt för dessa regionkontor att fylla den funktion för kompetens- försörjningspolitiken som beskrivs i förslaget om ett förtydligat regionalt mandat. Uppgiften att samordna kompetensförsörjnings- frågorna på regional nivå kräver en närhet till bl.a. regionens kom- muner, utbildningsanordnare och privata och offentliga arbetsgiv- are. Sex statliga myndighetskontor skulle ha svårt att åstadkomma den närhet till verksamheten och de berörda aktörer som krävs. Att bygga upp fler statliga kontor än de eventuella sex för detta ändamål skulle bli kostsamt. Det vore också ineffektivt att bygga upp parallella strukturer till det regionala mandat som de regionalt ut- vecklingsansvariga redan har.
Ett uppdrag till länsstyrelserna
Länsstyrelserna ska verka för att nationella mål får genomslag i länet, med hänsyn till regionala förhållanden och förutsättningar. De ska, utifrån ett statligt helhetsperspektiv, arbeta sektorsövergripande samt inom myndighetens ansvarsområde samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser. Länsstyrelserna har enligt för- ordning (2016:1363) om länsstyrelsernas uppdrag avseende insatser för asylsökande och vissa nyanlända invandrare i uppgift att driva och delta i planering, organisering och genomförande av insatser för nyanlända. De ska stödja kommuner i samordningen av kommunal verksamhet såsom svenska för invandrare och samhällsorientering.
Ett alternativ till att ge de regionalt utvecklingsansvariga aktö- rerna ett utökat mandat i kompetensförsörjningsfrågor skulle vara att placera denna uppgift hos länsstyrelserna. Det hade möjligen gett en bättre styrbarhet då länsstyrelserna är statliga myndigheter. Utred- ningen ser dock att länsstyrelserna i dagsläget inte har en anknytning till kompetensförsörjningsfrågorna. Det regionala utvecklingsansvaret har sedan 1 januari 2019 övergått till landstingen i samtliga län, som därmed bildat region. Den regionala aktör som i större utsträckning har ett befintligt uppdrag på detta område och etablerade arbetssätt är därför regionerna. De flesta av dem har redan sedan åtta år tillbaka ett uppdrag att arbeta med kompetensförsörjningsfrågor, och även upparbetade nätverk och arbetssätt.
505
En samlad kompetensförsörjningspolitik | SOU 2019:3 |
Kommunal samverkan
Kommuner samverkar redan i dag på olika sätt kring frågor som be- rör regional kompetensförsörjning. Det sker inte minst samverkan kring den kommunala vuxenutbildningen och ansökan om statsbidrag till regionalt yrkesvux. Under ansökningsomgången 2018 beviljades 289 av Sveriges 290 kommuner statsbidrag för regionalt yrkesvux. Dessa kommuner har bildat 48 kluster som sökt tillsammans om medel (Komvuxutredningen 2018). Denna samverkan har vuxit fram organiskt utifrån konstaterade gemensamma behov. Oftast korre- lerar samverkan med länsgränserna, men i ett fåtal fall överskrids dessa (se figur 9.1).
Kommunala företrädare har uttryckt en oro för att framtida regional organisering av kompetensförsörjningsfrågorna kan komma att bryta upp redan existerande samverkansformer. I stället önskar man sig en lösning som bygger på redan etablerad regional sam- verkan. Det som talar emot detta är dock att det är svårt att föreslå ett utökat mandat på regional nivå för en samverkan som dels är frivillig, dels kan förändras över tid. Det regionala mandatet för kompetensförsörjning behöver vara långsiktigt och förutsägbart. Det behöver därför ha en struktur som ser likadan ut över landet, men som samtidigt utgår från ett funktionellt perspektiv i sina analyser. Det regionala kompetensförsörjningsarbetet måste också täcka fler områden av kompetensförsörjningsbehoven än de som möts med kommunal vuxenutbildning. Lika viktigt är att skapa över- blick över utbildningsutbud inom folkbildningen, yrkeshögskolan och högskolan.
506
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
Referenser
Almega (2018). Turbodigitaliseringen tar jobben – Hög tid för ett kompetensavdrag.
Arbetet i framtiden (2016). Slutrapport – Analysgruppen Arbetet i framtiden. Statsrådsberedningen.
Arbetsförmedlingen (2015). Strategi för extern samverkan. Beslutad 2015-05-19.
Arbetsförmedlingen (2017a). Arbetsförmedlingens arbetsgivarstrategi. Beslutad 2017-04-18. Dnr Af-2017/0001 9810.
Arbetsförmedlingen (2017b) Arbetsförmedlingens strategi för match- ning till jobb genom utbildning. Beslutad 11 januari 2017. Dnr: Af- 2016/0030 8007.
Arbetsförmedlingen (2017c). Uppföljning av Arbetsförmedlingens stra- tegi för matchning till jobb genom utbildning. Bilaga 1: Statusrapport för införandeplan. Dnr: Af-2018/0009 2974.
Arbetsförmedlingen (2018a). Slutrapport – Digital plattform för livs- lång vägledning. Dnr Af-2018/0019 2596.
Arbetsförmedlingen (2018b). Arbetsförmedlingens nationella strategi för karriärvägledning. Dnr: Af-2018/0017 8563.
Arbetsmarknadsdepartementet (2017). Promemoria med översyn av stödet för yrkesintroduktionsanställningar. 2017-08-31.
Arbetsmarknadsutredningen (2017). Vägledning för framtidens arbets- marknad. Delbetänkande av Arbetsmarknadsutredningen. SOU 2017:82.
Bender, German och Mörtvik, Roger. (2018). Kompetenspyramiden
–Fler som jobbar ska kunna studera. Arena Idé.
Dua (2017). Uppdrag: Samverkan – Steg på vägen mot fördjupad lokal samverkan för unga arbetslösa. Delbetänkande av Delegationen för unga och nyanlända till arbete SOU 2017:19.
Dua (2018). Uppdrag: Samverkan 2018 – Många utmaningar återstår. Delbetänkande av Delegationen för unga och nyanlända till arbete. SOU 2018:12.
Dir. 2017:125. Tilläggsdirektiv till Komvuxutredningen
(U 2017:01). Kommittédirektiv beslutat vid regeringssamman- träde den 13 december 2017.
507
En samlad kompetensförsörjningspolitik | SOU 2019:3 |
Dir. 2017:71. Tilläggsdirektiv till Arbetsmarknadsutredningen
(A 2016:03). Kommittédirektiv beslutat vid regeringssammanträde den 22 juni 2017.
Dir. 2018:17. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning. Kommittédirektiv beslutat vid regeringssammanträde den 8 mars 2018.
Framtidens vårdkompetens (2018). Samverkansarenor på nationell och regional nivå för kompetensförsörjningen i hälso- och sjukvården
–diskussionsunderlag. Publicerat 2018-10-31. Socialstyrelsen. Uni- versitetskanslersämbetet.
Gymnasieutredningen (2008). Framtidsvägen – En reformerad gym- nasieskola. SOU 2008:27.
Indelningskommittén (2018). Myndighetsgemensam indelning – sam- verkan på regional nivå. Slutbetänkande av Indelningskommittén. SOU 2018:10.
Komvuxutredningen (2017). En andra och en annan chans – ett komvux i tiden. Slutbetänkande av Komvuxutredningen. SOU 2018:71.
Myndigheten för yrkeshögskolan (2012). Myndighetssamverkan inom kompetensförsörjningsområdet. Dnr: YH 2010/348
Myndigheten för yrkeshögskolan (2017). Standard och riktlinjer för branschvalidering av yrkeskompetens. Dnr. MYH 2016/4742.
Nationella lärlingskommittén (2011). Gymnasial lärlingsutbildning
–med fokus på kvalitet! Hur stärker vi kvaliteten i gymnasial lär- lingsutbildning? Slutbetänkande av Nationella lärlingskommittén. SOU 2011:72.
Näringsdepartementet (2009). Villkor m.m. för budgetåret 2010
(…). N2009/9378/RT.
Näringsdepartementet (2012). Uppdrag att förstärka och vidare- utveckla de regionala kompetensplattformarna. N2012/06275/RT.
Näringsdepartementet (2015a). Förlängning av uppdraget att för- stärka och vidareutveckla de regionala kompetensplattformarna. N2015/02413/RTS.
Näringsdepartementet (2015b). Nationell strategi för hållbar regional tillväxt och attraktionskraft 2015–2020. Dnr: N2015.31.
508
SOU 2019:3 | En samlad kompetensförsörjningspolitik |
Näringsdepartementet (2016). Uppdrag att främja samverkan mellan skola och industri för att motverka arbetskraftsbrist. N2016/06225/FÖF.
Näringsdepartementet (2017a). Villkor m.m. för budgetåret 2018
(…). N2017/07699/RTS.
Näringsdepartementet (2017b). Uppdrag att stödja regionalt kompe- tensförsörjningsarbete 2018–2020. N2017/07839/RTS.
Näringsdepartementet (2017c). Uppdrag att bistå med insatser vid varsel och omställning i näringslivet. N2017/01030/RTS.
Näringsdepartementet (2018). Uppdrag att genomföra Jobbsprånget. N2018/01431/FÖF.
OECD (2014). OECD Skills Strategy Diagnostic Report: Norway 2014. Publicerad 2014-02-18. Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD).
Prop. 2001/02:175. Ett system för individuell kompetensutveckling. Näringsdepartementet.
Prop. 2006/2007:01. Budgetpropositionen för 2007. Finansdeparte- mentet.
Prop. 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt. 2010 års förvaltningspolitiska proposition. Finansdeparte- mentet.
Prop. 2017/18:1 Budgetpropositionen för 2018. Finansdepartementet.
SKL (2018). Utbud, söktryck och samverkan i yrkesvux. Kommunenkät om regionalt yrkesvux 2018. Sveriges kommuner och landsting.
Skolkommissionen (2017). Samling för skolan – Nationell strategi för kunskap och likvärdighet. Slutbetänkande av 2015 års skolkommis- sion. SOU 2017:35.
Skolverket (2017). Fördelningsmodell inom regional yrkesinriktad vuxenutbildning. Dnr 2017:01233.
Socialdepartementet (2016). Uppdrag om samverkan kring kompe- tensförsörjningsfrågor i hälso- och sjukvården. S2016/04992/FS.
Statskontoret (2004). Det nya Arbetsmarknadsverket. Rapport 2004:16.
Statskontoret (2011). Samordning av varselinsatser under finanskrisen åren 2008 och 2009. Rapport 2011:11.
509
En samlad kompetensförsörjningspolitik | SOU 2019:3 |
Statskontoret (2014). Myndigheternas ledningsformer – en kartlägg- ning och analys. Rapport 2014:4.
Styr- och resursutredningen (2018a). Övergripande modellförslag för styrning av universitet och högskolor. U 2017:05. Promemoria 2018- 01-04.
Styr- och resursutredningen. (2018b). Bilaga 2: Kompetensförsörj- ning. Vidareutveckling av övergripande modellförslag. U 2017:05. Promemoria 2018-06-27.
Tillväxtanalys (2015). Funktionella analysregioner – revidering 2015. PM 2015:22.
Tillväxtverket (2016a). Delredovisning – Regionala kompetensplatt- formar N2012/6275/RT och N2015/02413/RTS. Dnr 1.2.2.-2013- 00007.
Tillväxtverket (2016b). Förslag på riktlinjer för regionalt kompetens- försörjningsarbete N2016/06500/RTS. Dnr 1.2.2-Ä2016-1659.
Tillväxtverket (2018a). Slutrapport – Regionala kompetensplattformar N2012/6275/RT och N2015/02413/RTS. Dnr 2013–000007.
Tillväxtverket (2018b). Delredovisning av uppdrag att stödja regionalt kompetensförsörjningsarbete 2018–2020. N2017/07839/RTS.
Dnr Ä 2018-3.
Utbildningsdepartementet (2016). Uppdrag om förberedande åtgärder med anledning av förordningen om statsbidrag för regional yrkes- inriktad vuxenutbildning. U2016/04619/GV.
Utredningen för hållbart arbete över tid (2018). Tid för utveckling. Delbetänkande av Utredningen för hållbart arbetsliv över tid. SOU 2018:24.
Utredningen om individuellt kompetenssparande (2000). Individuellt kompetenssparande, IKS med start år 2002. Huvudbetänkande från utredningen om individuellt kompetenssparande. SOU 2000:119.
Valideringsdelegationen (2017). En nationell strategi för validering. Delbetänkande av Valideringsdelegationen 2015–2019.
SOU 2017:18.
Valideringsdelegationen (2018). Samverkan kring validering på regional nivå – Vägledning för aktörer med ett regionalt utvecklingsansvar.
Yrkesprogramsutredningen (2015). Välja yrke. Slutbetänkande av Yrkesprogramsutredningen. SOU 2015:97.
510
Statens offentliga utredningar 2019
Kronologisk förteckning
1.Santiagokonventionen mot organhandel. S.
2.Ingen regel utan undantag – en trygg sjukförsäkring med människan i centrum. S.
3.Effektivt, tydligt och träffsäkert
– det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad. A.
Statens offentliga utredningar 2019
Systematisk förteckning
Arbetsmarknadsdepartementet
Effektivt, tydligt och träffsäkert
–det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad. [3]
Socialdepartementet
Santiagokonventionen mot organhandel. [1]
Ingen regel utan undantag – en trygg sjukförsäkring med människan i centrum. [2]