om utvärdering av kommunindelningsreformen

Proposition 1978/79:61

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Prop. 1978/79:61

Regeringens proposition

1978/79:61

om utvärdering av kommunindelningsreformen:

beslutad den 10 november 1978.

Regeringen föreslår riksdagen att antaga det förslag som har upptagits i bifogade utdrag av regeringsprotokoil.

På regeringens vägnar

OLA ULLSTEN

BERTIL HANSSON

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås alt 6,1 miljoner kronor anslås för genomförande av ett forskningsprogram om utvärdering av kommunindelningsreformen. Programmet omfattar studier av kommunen som självstyrelseorganisalion, som förvaltningsorganisation och som serviceproducent och enhet för samhällsplanering. För att belysa de olika frågorna ingår undersökningar om exempelvis kommuninvånarnas intresse för kommunalpoliliska frågor och den kommunala självstyrelsens förankring hos medborgarna. 1 forskningsprogrammet behandlas också den kommunala förvaltningens tillväxt, de förtroendevaldas arbetsförhållanden och budgetprocessen i kommunerna. Utvärderingen avses också omfatta undersökningar om planeringsfrågor, investeringsverksamhet, befolkningsutveckling och servicestandard i olika kommundelar.

Avsikten är att utvärderingsprogrammet skall vara genomfört den 30 juni 1981. Kommunaldemokratiska kommittén (Kn 1977:07) avses vara administrativt ansvarig för utvärderingens genomförande.

1 Riksdagen 1978/79. 1 saml. Nr 61

Prop.  1978/79:61                                                     2

Utdrag
KOMMUNDEPARTEMENTET               PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1978-11-10

Närvarande: statsministern Ullslen, ordförande, och statsråden Mundebo, Wikström, Friggebo, Wirtén, Huss, Rodhe, Wahlberg, Hansson, Enlund, Lindahl, Winther, De Geer, Blix, Cars, Gabriel Romanus, Bondestam.

Föredragande: statsrådet Hansson

Proposition om utvärdering av kommunindelningsreformen

1 Inledning

Under de senaste decennierna har kommunindelningen genomgått stora förändringar. Beslul om en indelningsreform falladesår 1946(prop. 1946:236, KU 19, rskr 340), Därigenom minskade antalet kommuner den Ijanuari 1952 från 2 498 till 1037. Under 1960-lalel beslutade statsmakterna om nya riktlinjer för kommunindelningen (prop. 1961:180, KU 1962:1, rskr 1962:64). Dessa beslut har medfört att kommunanlalet i dag uppgår lill 277.

Minskningen av antalet kommuner och den kommunala verksamhetens uibyggnad har medverkat lill alt frågor om den kommunala demokratin alltmer uppmärksammats. Statsmaklerna har vid olika tillfällen vidtagit åtgärder för all stärka medborgarnas inflytande i kommunerna. Del senaste exemplet utgör 1977 års kommunallagsreform varigenom den kommunala demokratins arbetsvillkor avsevärt förbättrades (prop. 1975/76:187, KU 1976/77:25, rskr 1976/77:148).

1 november 1977 tillkallades en kommitté (Kn 1977:07) för fortsatt uiredning av vissa kommunaldemokraiiska frågor. En uppgift för kommittén', som har antagit namnet kommunaldemokratiska kommittén, har varit atl utarbeta förslag lill hur kommunindelningsreformen skall utvärderas. I utredningsdirektiven anges atl det skall ankomma på regeringen atl la ställning till formerna för utvärderingens genomförande (Dir. 1977:96). Kommittén har redovisat sitt uppdrag i delbetänkandet (Ds Kn  1978:5)

' Direktören Fredrik Lindencrona, ordförande, överförmyndaren Leif .Andersson, ulredningssekreteraren Lars Eric Ericsson, sakkunnige Gusiaf Jonnergård, kommunalrådet Anita Jonsson, överförmyndaren Rune Zachrisson och kommunalkonsu-lenien Göran Åstrand.

Prop. 1978/79:61                                                      3

Utvärdering av  kommunindelningsreformen.   Förslag lill  forskningsprogram.

2 Kommunaldemokratiska kommitténs förslag till forskningspro
gram

Utvärderingsprogrammet har utarbetats mot bakgrund av den deball som har förts om den komniunala självstyrelsen och demokratin framför allt i saniband med 1960-ialets kommunindelningsreform. Genom lidigare kommunalforskning är enligt kommittén förutsättningarna för en utvärdering goda jämfört med vad som är vanligt för samhällsreformer av denna storlek. Utvärderingsprogrammet innebär att intresset i större utsträckning än vid lidigare undersökningar inriktas på frågor som rör skillnader inom kommunerna i fråga om möjligheler för medborgardeltagande och lillgång på service.

I betänkandet framhålls atl en utvärdering måsle omfatta ell stort antal frågor. En någorlunda heltäckande bild av reformens konsekvenser kan inte erhållas utan all såväl demokratiska som förvaliningsmässiga aspekter beakias. Mot denna bakgrund har kommittén föreslagil alt utvärderingen skall sammanfallas i tre delprogram. I dessa avses kommunen behandlas som demokratisk självstyrelseorganisalion, som förvaltningsorganisation samt som serviceproduceni och enhet för samhällsplanering.

De olika delprogrammen är nära knutna lill varandra och föreslås därför bli genomförda i ell sammanhang. Avsikten är atl ell flertal undersökningar skall genomföras i anslutning lill 1979 års val. För all resultaten skall vara användbara för praktiska överväganden krävs all projektet genomförs på ganska kort tid. Av den anledningen anser kommittén att utvärderingsprogrammet bör vara slutfört den 30 juni 1981, dvs. efter två år från start i full omfattning.

För all forskningsarbetet skall kunna samordnas i administrativt avseende föreslår kommittén atl en särskild samordningsgrupp bildas. Kommittén anser det också önskvärt all en referensgrupp med parlamentarisk sammansättning ges möjligheler all följa forskningsarbetet. Man anser vidare att kommittén bör fa i uppdrag atl administrativt ansvara för atl utvärderingen blir genomförd enligt de riktlinjer som skisseras i programmet. Kostnaderna för forskningsprogrammet har kommittén beräknat till 6,1 miljoner kronor i 1978 års löneläge och penningvärde. Kommunaldemokratiska kommitténs delbeiänkande bör fogas lill protokollet i delta ärende som bilaga.

3 Föredragandens överväganden

Den kommunala självstyrelsen är en viktig del av vår demokrati. Genom det siarka inslaget av förtroendevalda har goda möjligheter skapats för atl upprätthålla nära kontakter mellan beslutsfattare och enskilda. Kommu-

Prop. 1978/79:61                                                      4

nernas verksamhei är också av stor betydelse för atl tillgodose medborgarnas behov av samhällsservice. Nar ökade samhällsåtaganden behövts för alt lösa gemensamma frågor, har i stor utsträckning de kommunala organens ansvar vidgats. Bakom denna utveckling ligger uppfattningen all samhällsuppgifterna bör lösas så nära de berörda människorna som möjligl och alt hänsyn skall kunna las till skiftande lokala förhållanden. All bevara och bygga ul den komniunala självstyrelsen är därför ett väsentligt led i arbetet på att fördjupa demokratin.

Kommunindelningsreformen har på ett avgörande säll förändrat kommunernas roll i samhället. Under de senaste åren har debatten om kommunsammanläggningarnas konsekvenser varit livlig. Det är enligt min mening naturligt alt en så omfattande förändring av samhällsorganisationen inte kan genomföras ulan alt del uppslår meningsmotsättningar. I flera kommuner har detta kommii lill ullryck genom alt frågan om en ändrad indelning diskuteras. Framställningar om delning av vissa kommuner har också gjorts lill regeringen.

Syftet med indelningsreformen var att ge kommunerna bättre fömtsättningar au la på sig betydelsefulla samhällsuppgifter. Samtidigt som kommunernas aktiva medverkan i samhällsverksamheten ökat har minskningen av antalet kommuner medfört nackdelar för den kommunala demokratin. Genom aU antalet förtroendevalda har minskat väsentligt har avståndet blivit större mellan de kommunala organen och de enskilda kommunmedlemmarna. Mol den bakgrunden är det enligt min mening angeläget att vidta åtgärder för att öka kommuninvånarnas möjligheter till inflytande och medverkan. Regeringen har därför låtit tillsälta en särskild kommitté (Kn 1977:07) för fortsatt utredning av vissa kommunaldemokratiska frågor. Kommittén har i enlighet med sina direktiv utarbetat ett förslag till program för utvärdering av kommunindelningsreformen. Uppdraget har redovisats i ett delbeiänkande.

För egen del anserjag all en utvärdering nu bör göras av kommunindelningsreformens återverkningar i skilda hänseenden.

För atl en samlad och allsidig bedömning av reformens för- och nackdelar skall kunna bli möjlig måsle såväl demokratiska som förvaliningsmässiga aspekter beakias i utvärderingen. Jag kan därför ansluta mig lill kommitténs förslag om forskningsprogrammets huvudsakliga inriktning. Det är enligt min mening väsentligt att en kartläggning och analys görs av den kommunala demokratin och förvaltningsorganisationen liksom av kommunernas ansvar för samhällsservice och planering. Det bör därvid vara naturligt att ta till vara erfarenheterna från de indelningsärenden som nu är aktuella. Jag vill också understryka vikten av alt nya forskningsuppgifter koncentreras till förhållandena i dagens kommuner. Vidare är det angeläget att underrepresenterade gruppers problem att delta i kommunalpolitiskt arbete uppmärksammas. Därigenom kan ett bättre underiag erhållas för beslul om olika reformer i syfte att öka medborgarnas deltagande i den demokratiska beslutsprocessen.

Prop. 1978/79:61                                                      5

Den uppläggning som forskningsprogrammet har erhållit innebär att undersökningsresultaten skall vara användbara för praktiska överväganden. I likhet med kommittén anser jag all delta medför alt projekttiden måsle bli begränsad. Jag ansluter mig till förslaget atl utvärderingen bör vara genomförd den 30 juni 1981.

Kommittén har även redovisat förslag till en forskningsorganisation. Jag finner också i denna del förslagen väl avvägda. Ett program av detta slag kräver ett nära samarbete mellan de olika delprojekten. Det är därför motiverat med en särskild samordningsgrupp och en referensgrupp med pariamentarisk sammansättning. Det är vidare enligt min mening lämpligt att kommunaldemokratiska kommittén får det administrativa ansvaret för forskningsprogrammets genomförande.

Kostnaderna för projektet har kommittén beräknat till 6,1 miljoner kronor i 1978 års löneläge och prisnivå. Med hänsyn till forskningsprogrammets omfattning och betydelse anserjag atl de redovisade kostnadsberäkningarna är rimliga och väl underbyggda.

Jag har i detta ärende samrått med chefen för ekonomi- och budgetdepartementen.

4 Hemställan

Med hänvisning till vad jag anfört i det föregående hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen

att till Utvärdering av kommunindelningsreformen under femtonde huvudtiteln på tilläggsbudget I till statsbudgeten för budgetåret 1978/79 anvisa ett reservationsanslag av 6 100 000 kr.

5 Beslut

Regeringen ansluter sig lill föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen all aniaga det förslag som föredraganden har lagt fram.

Prop. 1978/79:61 7

Bilaga

Utvärdering av kommunindelningsreformen

Förslag till forskningsprogram

Delbetänkande  I  av  kommunaldemokratiska kommittén

Ds Kn 1978:5

Prop. 1978/79:61                                                      8

Till statsrådet och chefen för kommundepartementei

Genom beslut den 4 augusti 1977 bemyndigade regeringen chefen för kommundepartementet att tillkalla en kommitté med högst sju ledamöter för fortsatt utredning av vissa kommunaldemokratiska frågor.

Med stöd av detta bemyndigande tillkallades den 18 november 1977 såsom ledamöier direktören Fredrik Lindencrona, ordförande, överförmyndaren Leif Andersson, utredningssekreteraren Lars Eric Ericsson, sakkunnige Gustaf Jonnergård, kommunalrådet Anita Jonsson, överförmyndaren Rune Zachrisson och kommunalkonsulenten Göran Åstrand. Såsom sakkunniga förordnades den 6 december 1977 sekreteraren Hans Anderson, Svenska kommunförbundet, departementsrådet Sven-Runo Bergqvist, sekreteraren Tord Domargård, sekreteraren Olof Jonsson, förste sekreteraren Urban Karisson, Landstingsförbundet, hovrättsrådet Ulf Lindquist och departementsrådet Cari-Gunnar Peterson. Som expert förordnades den 10 januari 1978 docenten Bengt Owe Birgersson. Till sekreterare förordnades den 30 december 1977 kanslidirektören Cari-Wedig Geijer.

Kommittén har antagit namnet kommunaldemokratiska kommiuén.

1 föreliggande delbetänkande lägger kommittén fram förslag till forskningsprogram för utvärdering av kommunindelningsreformen. Underiaget för kommitténs ställningstaganden har utarbetats av experten Bengt Owe Birgersson.

Stockholm i juni 1978

Fredrik Lindencrona
Leif Andersson Lars Eric Ericsson Gustaf Jonnergård

Anita Jonsson Rune Zachrisson Göran Åstrand

/Carl- Wedig Geijer

Prop. 1978/79:61 9

Innehåll

Sammanfattning................................................       Il

1    Bakgrund - indelningsreformerna m.m................     13

1.1   Inledning.............................................. ... 13

1.2          Varför kommunal självstyrelse?................. ... 14

1.3          Kommunindelningsreformerna....................     20

Inledning: Storkommun- och kommunblocksreformerna  20

Indelningssakkunnigas överväganden .......     24

Riksdagsbehandlingen 1962......................     28

Riksdagsbehandlingen 1969......................     32

Argument för och emot kommunblocksreformen           35

1.4   Kommunalforskningsgruppen.....................     40

Inledning............................................. .... 40

1.5   Den kommunala självstyrelsens värden...... .... 42

Det materiella värdet..............................     42

Självständig åsiktsbildning....................... .... 42

Demokraiiska teknikvärden....................... .... 42

Effektivitetsvärdena...............................      44

Det politiska systemet............................      44

Debatten om kommunalforskningsgruppens demokrati
modell ................................................ .... 47

2    Kommitténs överväganden.............................      48

2.1   En allmän uigångspunki...........................      48

Programmets huvudsakliga inriktning..........      50

2.2..................................................... Delprogram 1: Kommunen som demokratisk självstyrel
seorganisalion ......................................      52

Inledning.............................................      52

Medborgarnas aktivitet m. m....................      54

De politiska partierna............................. .... 55

Folkrörelserna och intresseorganisationerna .... 57

Massmedia .......................................... .... 58

Den kommunala självstyrelsens förankring hos medbor
garna ................................................. .... 59

2.3..................................................... Delprogram 2:  Kommunen som  förvaltningsorganisa
tion ................................................... .... 60

Inledning  ........................................... .... 60

De förtroendevalda................................ .... 60

Den kommunala förvaltningsorganisationen .... 62

Den kommunala budgetprocessen ............ .... 62

2.4   Delprogram 3: Kommunen som serviceproduceni och

enhet för samhällsplanering..................... .... 63

Kommunen som serviceproduceni.............. .... 63

Kommunen som enhet för samhällsplanering .... 64

Prop. 1978/79:61                                                     10

2.5          Sammanfattning av forskningsprogrammet   ... 65

2.6          Synpunkier på forskningsprogrammets empiriska undersökningar, genomförande m. ni             67

Kommunurval ........................................ ... 67

Delprogram 1: Kommunen som demokratisk självstyrel
seorganisalion .......................     68

Delprogram 2: Kommunen som förvaltningsorganisation 70
Delprogram 3: Kommunen   som   serviceproducent  och

enhet för samhällsplanering   ...     71

2.7   Forskningsorganisation och ekonomi m.m..... ... 72

Tidsplan och forskningsorganisation .......... ... 72

Kostnader.............................................     74

Bilagor

1          Argument för och emot kommunindelningsreformen           78

2          Förteckning över publicerade forskningsresultat från kommunalforskningsgruppen               82

Prop. 1978/79:61 11

Sammanfattning

Kommunaldemokraiiska kommiiién harenligi sina direkliv alt lägga fram eu förslag till forskningsprogram angående kommunindelningsreformens konsekvenser i olika avseenden för den kommunala självstyrelsen. 1 direktiven anförs att del är "angelägel atl man nu lär underiag för en .samlad och allsidig bedömning av (kommunindelnings-)reformens för- och nackdelar genom alt belysa dess återverkningar i skilda hänseenden, för medborgarinflytande och medborgarkonlroll, för samhällsplanering, kommunal service och näringsliv, för kommunernas administration och ekonomi etc". I direktiven ges kommittén i uppdrag atl under första halvåret 1978 presentera eti program för hur utvärderingen bör gå lill. Kommittén har därvid alt göra noggranna koslnadsberäkningar för utvärderingsprogrammet.

Kommitténs förslag till utvärderingsprogram redovisas i detta delbetänkande. Programmet har utarbetats mot bakgrund av den debatt som förts om den kommunala självstyrelsen och den kommunala demokratin framför alli i samband med 1960-ialeis kommunindelningsreform. Under arbeiets gång har kommittén haft överläggningar med representanter för den forskargrupp som med stöd av Riksbankens jubileumsfond under åren 1966-1970 genomförde del omfattande kommunalforskningsprojeklet.

Genom del arbele som kommunalforskningsgmppen genomförde är förutsättningarna för en utvärdering av indelningsreformen goda jämfört med vad som är vanligt när del gäller samhällsreformer av denna sioriek. Nya undersökningar i kommunerna är emellertid nödvändiga. Dessa bör enligt kommitténs mening koncentreras till förhållandena i dagens kommuner och i siörre utsträckning än de lidigare undersökningarna inriktas på frågor rörande inomkommunala skillnader i möjligheterna för medborgardeltagande och tillgång på service m. m. Därigenom underlättas bedömningen av önskvärda ytterligare reformer av kommunernas arbetsformer och organisation samt förutsättningarna för och konsekvenserna av omprövningar i vissa fall av genomförda kommunsammanläggningar.

Som framgår av direktiven måsle en utvärdering av indelningsreformen omfatta ett slorl antal frågeställningar. Förutom de kommunaldemokratiska frågorna måste intresse även ägnas ål ekonomiska och organisatoriska spörsmål. Även förutsättningarna för den lokala samhällsplaneringen och konsekvenserna för näringslivets och bebyggelsestmkturens utveckling är väsentliga. Allt della hänger också nära ihop. I debatten kring indelningsreformen anfördes I. ex. alt del minskade antalet förtroendeuppdrag måsie vägas mol möjligheterna för kommunerna all bedriva en så omfattande verksamhei au den bedömdes som väsentlig för medborgarna alt engagera sig i. Siörre kommunala enheier bedömdes vidare som nödvändiga för att skapa underlag för en fortsatt uibygnad av den lokala samhällsservicen. Det har i debatten efter reformens genomförande ifrågasatts inte endast om den

Prop. 1978/79:61                                                      12

kommunala demokratin försvagats genom reformen utan även om inte antagna stordriftsfördelar överskattades vid planeringen av reformen. En någoriunda heltäckande bild av reformens konsekvenser måste sålunda beakta såväl de demokratiska som de förvaliningsmässiga aspekterna.

Mot denna bakgrund har utredningen utarbetat ett forskningsprogram som består av tre delprogram

1)   Kommunen som demokratisk självstyrelseorganisation

2)   Kommunen som förvaltningsorganisation

3)   Kommunen som serviceproduceni och enhet för samhällsplanering

Eftersom de olika delprogrammen är nära knutna till varandra bör de genomföras i ett sammanhang. Under p 1 finns ett flertal undersökningar, bl. a. en medborgarintervjuundersökning som måste genomföras i anslutning till 1979 års val. Planeringstiden för dessa undersökningar kräver all programmet i vissa delar startar senast i oktober 1978. I övrigt bör programmet kunna starta successivt under första halvåret 1979. För att undersökningsresultaten skall vara användbara för praktiska överväganden krävs en begränsad projekttid. Kommittén förordaratt programmet skall vara slutfört den 30 juni 1981, dvs. efter två år från start i full omfattning.

Kostnaderna för programmet är beräknade till ca 6 milj. kr. i 1978 års löneläge och penningvärde fördelade på tre budgetår enligt nedan.

1978/79 ca 1,4 milj. 1979/80 ca 3,4 milj. 1980/81 ca 1,3 milj.

Prop. 1978/79:61 13

1 Bakgrund - indelningsreformerna m. m. 1.1 Inledning

I kommunaldemokraiiska kommitténs direktiv (Dir 1977:96) anförs all det är "angeläget all man nu får underiag fören samlad och allsidig bedömning av (kommunindelnings-)reformens för- och nackdelar genom aU belysa dess återverkningar i skilda hänseenden, för medborgarinflytande och medborgarkonlroll, för samhällsplanering, kommunal service och näringsliv, för kommunernas administration och ekonomi etc". En av komtnitténs huvuduppgifter är enligt direktiven atl utarbeta förslag till hur kommunindelningsreformen skall utvärderas. Kommitténs förslag lill program för utvärderingen bör läggas fram under första halvåret 1978. Kommittén bör noggrant överväga vilken omfallning utvärderingen bör ha med hänsyn till redan utfört utrednings- och forskningsarbete, i vilken ulsiräckning den kan begränsas lill ett urval av kommuner och om den bör genomföras i etapper. Programmet bör utformas så att man kan utnyttja erfarenheterna från de indelningsärenden som kan komma att avgöras före 1979 års val och beakta resultatet av det fortlöpande arbetet med att stärka den kommunala demokratin. Kommittén bör lägga fram detaljerade förslag lill program för utvärderingen samt göra noggranna kostnadsberäkningar.

Den kommunala självstyrelsen är i vårt land äldre än del demokraiiska styrelseskicket. De värderingar som under olika tider förknippats med självstyrelsen har utvecklats successivt även om mycket av grundtankarna överievi den långa utvecklingen från 1860-talels förindustriella situation till 1970-talets postindustriella demokratiska välfärdssamhälle. Den moderna debatten kring den kommunala självstyrelsen har intensiflerats sedan 1960.1 anslutning till den därefter genomförda indelningsreformen har uppstått en bred debatt kring kommunernas roll i samhällsekonomin, för serviceproduktion och som organ för folkstyret på lokal nivå. Framför allt har de kommunaldemokratiska frågorna under senare år intagit en framskjuten plats i debatten. Därvid har tyngdpunkten delvis lagts på olika aspekier på demokratin.

En utvärdering av indelningsreformens konsekvenser i olika avseenden bör utgå ifrån de värderingar som i denna debatt knutits lill systemet med kommunal självstyrelse. Självfallet är därvid debatten i anslutning lill indelningsreformens förberedande och genomförande av särskilt stor betydelse. Med hänsyn härtill görs i betänkandet först en återblick på äldre deball. Därefter redogörs kortfatiai för diskussionen kring indelningsreformen där argument för och emoi så långt möjligt kartläggs. Sedan följer en presentation av det omfattande forskningsprogram, "Kommunal självstyrelse -Kommunal indelning", som under andra hälften av 1960-talet genomfördes vid de statsvetenskapliga universitetsinstitutionerna ("kommunalforskningsgruppen"). Betänkandet avslutas med kommitténs förslag lill utvärderingsprogram.

Prop.  1978/79:61 14

1.2 Varför kommunal självstyrelse?

Den moderna självstyrelsen i vårt land sägs i allmänhet ha sitt ursprung i 1862 års kotiimunalförordningar. Fritz Kaijser har i olika sammanhang redogjort fördebalten kring 1862 års reformer och den Ibrlsaita utvecklingen av "komniunalideologin"!. Inom kommunalibrskningsgruppen gjordes sotn ett led i forskningsplancringen en bred genomgång av den debatt som förekommit kring självstyrelsen framför allt i offentligt tryck under 20-årsperioden 1945-19652. Av dessa redogörelser framgår all deballen i överraskande stor utsträckning varit opåverkad av de genomgripande förändringar som inträffat rörande kommunernas uppgifter och roll i samhällslivet.

Redan från bönan ingick enligt Kaijser tre momenl i självsiyrelseideologin, dcccniraliseringsiankcn, länken på en iianulig kommunal kompetens saml föreställningen att självstyrelsen skulle fostra folket till goda medborgare -mcdborgarjösiran. Dessa idéer förenades vid 1800-lalets mitt med en fjärde, associaiioiislankcn, enligt vilken den kommunala gemenskapen utgjorde en form av permanent loreningssamverkan. Av dessa ursprungliga argument för den kommunala självstyrelsen har två försvunnit ur debatten medan de övriga utvecklats och kan sägas uigöra grundelement i dagens kommunalideologi.

Kommunerna fick redan från början arbetsuppgifter av i princip två olika slag- de specialreglerade och de fria på det allmänna kompeiensstadgandel grundade uppgifierna. Dessa olika frågor ansågs ursprungligen ha olika källor. De specialreglerade uppgifterna var statliga. Kommunerna ålades att sköta dessa på uppdrag av statsmaklerna. De uppgifier som kommunema log på sig frivilligt enligt den allmänna kompetensen var kommunala till sin natur och berörde endast medborgarna inom det naluriiga område som bildade resp. kommun. Detta synsätt försvagades successivt och i dag ses arbetsfördelningen mellan staten och kommunerna i första hand utifrån praktiska bedömningar av var uppgifterna på bästa sätl kan handläggas. Därvid har två andra moment i resonemanget kring självstyrelsen -decentraliserings- och folkslyrelsetankarna - fåll ökad tyngd.

Deceniraliseringsvärden

Deceniraliseringsmotivet kan beskrivas som ett generellt förvaltningstek-niski argument. 1 kommunalforskningsgruppcns genomgång av debatten kring självstyrelsen framträdde behovet av en flexibel förvaltningsorganisa-

' Kaijser, Frilz,Kommunallagarna I,Siockholm 1959,saml Kaijser, Fritz,"Alerblick på utvecklingen av Rjrhållandel mellan stal och kommun" i Förfauningslrågan och del kommunala sambandet (SOU I965:.S4).

-Andersson. Hans G., PM angående värderingarna krmg den kommunala självstyrelsen. Opubl. stencil 1966.

Prop. 1978/79:61                                                     15

tion som väsentligt. Med en decentraliserad förvaltning blir det lättare att anpassa verksamheten till lokala förhållanden. När de behov som verksamheten avser att lillgodose varierar mellan olika områden framstår en relativt stor handlingsfrihet för de lokala organen som värdefull och angelägen. Framför allt brukar framhävas det värdefulla i att kommunerna har frihet på det organisatoriska och personella området. Därigenom ges utrymme för en fördelning av resurserna med hänsyn till behov som de lokala organen har lätlast all sakligt bedöma.

Även när behoven i siörre utsträckning inte antas variera mellan olika kommuner kan decentralisering motiveras av verksamhetens art. Det kan t. ex. gälla atl ålgärderna måste anpassas efter omständigheterna i de enskilda fallen och eventuellt samordnas med andra åtgärder i det praktiska utförandet för atl en önskad effekt skall uppnås. Därtill kan nödvändigheten av all snabbi sälta in åtgärder på ett område kräva att handläggningen av ärendena sker så nära verkställighetsplanet som möjligt.

I vissa samnianhang har verksaniheten siälll speciella krav på handläggningen som motiverat kommunalt huvudmannaskap. Behovet av personkännedom inom den sociala sektorn kan nämnas som exempel. I olika sammanhang har också betonats betydelsen av att .samhällsverksamheten åtnjuter allmänhetens förtroende vilket på vissa särskilt känsliga områden antagits vara beroende av kommunal organisaiion i allmänhet och föriroen-demannamedverkan i synnerhet. Av praktisk men också av psykologisk belydelse har korta avstånd lill myndigheterna ansetts vara.

Det gemensamma i dessa föreställningar synes vara antagandel alt allmänheten hyser siörre förtroende och är mindre främmande för myndigheter och institutioner som medborgarna har direkt erfarenhet av eller bekantskap med.

Decentraliseringsvärdena är inte exklusivt knutna lill ett kommunalt huvudmannaskap. Den kommunikation mellan centrala och lokala organ som ett centralt beslutsfattande i lokala frågor kräver medför alllid särskilda kostnader och viss tidsföriusi. Decentraliserad förvallning innebär generellt ett förenklat och från den synpunkten mer ekonomiskt förvaltningsförfarande som får vägas mot kraven på rättssäkerhet och enhetlighet och behovet i övrigi av atl direkt kunna styra verksamheten från centralt håll. En mer genuint kommunal egenskap är del däremot all samhället genom atl utnyttja medborgarna i den offentliga verksamheten till relalivi låga kostnader kan lillgodogöra sig kunskap om lokala förhållanden, erfarenhet från arbets- och näringsliv osv. Detla har allmänt ansetts berika förvaltningen och höja dess kompetens.

Demokraiiska värden

Som framhållits ingick redan från början i den kommunala ideologin föreställningen alt en kommunal självstyrelse skulle medverka lill all fostra människorna lill goda medborgare. Della synsäll var inte demokratiskt ulan

Prop. 1978/79:61                                                      16

tog i del fördemokraliska samhället närmast fasta på önskemålet alt förankra det dåvarande samhällsskicket hos medborgama. Med någon förenkling kan kanske sägas all genom demokratiseringen av den kommunala rösträtten så ändrade detta - i princip från demokratin åtskilda - värde karaktär. Av medborgarfostran blev demokratisk skolning. I dag är det många som anser atl systemet med kommunal självstyrelse medverkar till atl förankra demokratin som sådan hos medborgarna. Förutom att många människor genom direkl medverkan i det kommunala arbetet får träning och skolning i offentliga värv bidrar också organisationen lill alt människorna blir medansvariga och delaktiga i den process som leder fram till beslut rörande väsentliga delar av samhällsservicen på lokal nivå. Till skolningsargumenten kan också föras de argument som ofta framförts atl kommunala uppdrag fungerar som viktiga etapper i en rikspolilisk karriär. Ledande politiker på riksnivå har i allmänhet en lärolid i kommunfullmäktige och i olika nämnder bakom sig vid invalet lill riksdagen. Därigenom garanteras också en lokal förankring av rikspolitiken.

Till de demokratiska argumenten för självstyrelsen måste också föras föreställningen att därmed uppnås en bättre överensstämmelse mellan den offentliga verksamheten och medborgarnas värderingar och intressen. Genom att medborgarna själva medverkar som beslutsfattare ökar förutsättningarna för atl dessa skall vara åsiktsrepresentaliva för övriga medborgare. Det ger också större utrymme för påverkan från medborgarna på de lokala organen. Det är lätt att komma i kontakt med beslutsfattarna och dessa kan antas vara känsliga för de lokala opinionerna. Information och kontakter underlättas när avståndet är kort mellan ansvariga beslutsfaiiare och de medborgare som de är tillsatta alt tjäna. Variationer i krav och önskemål från medborgarna mellan olika områden kan lättare beaktas i en organisiion där separata beslul fattas inom begränsade geografiska enheter. De helerogena intressen som finns inom samhället i stort antas minska inom beslutsterritoriet när detta är begränsat till lokala områden med större lokal intressegemenskap. Kraven på den demokratiska beslutsprocessens förmåga atl väga samman olika konflikiande intressen begränsas helt enkelt när områdena blir mindre och därmed mer intressehomogena.

Man har också betraktat den spridning av beslutanderätten till lokala organ med representativt demokratiskt styrelseskick som den kommunala självstyrelsen innebär som en maktspridning i samhället. Fler fär vara med och fatta beslut om än av mer begränsad räckvidd. De medborgare som är engagerade i samhällsfrågor flr större möjligheler all arbeta för sina värderingar. Genom att de valda representanterna står i ell mera direkt förhållande till övriga medborgare ökar även de senares möjligheter att, när de i enskilda frågor är engagerade, kunna arbeta för vissa lösningar genom kontakter och påtryckningar av olika slag. Detla torde vara särskilt betydelsefullt för de lokala partiorganisationernas aktivitet och möjligheler aU bevara sin vitalitet.

Prop. 1978/79:61                                                     17

1 debatten har ibland en viss tveksamhet framförts mol en fullt genomförd självstyrelse även av demokraiiska skäl. Ibland anförs all ett behov kan finnas av begränsning i friheten ur den synpunkten att en lokal majoritet inte alltid kan ges rätten all blockera en politik som en majoritet av medborgarna i hela landet finner angqlägen. En minoritet i en enskild kommun kan uigöra en del av en majoritet i landet i sin helhet men tvingas se sina krav och önskemål ouppfyllda pga. den lokala majoritetens (som alltså i ett riksperspektiv utgör en del av minoriteten) inflylande. Synpunkier av delta slag har i allmänhet motiverat ett vissl mått av statlig styrning av kommunerna. Frågan är i dag aktuell t. ex. vad avser utbyggnaden av barnomsorgen. Även på skolans område har synpunkier av della slag varit av belydelse.

En annan begränsning som framförts har gällt medborgarnas direkia deltagande i beslutsfattandet. Enligt huvudlinjen i argumentationen kan sägas atl ju fler som direkt deltar desto bättre måluppfyllelse vad gäller deltagande, skolning, förankring osv. Inslag av direktdemokraiisk natur har emellertid kritiserats från den synpunkten all ett representativt system antas ge ett mer korrekt uttryck för folkmeningen därigenom att fler medborgares intressen och önskemål i realiteten fär öva inflytande på besluten än i ett system med direkt demokrati. 1 det senare fallel anförs att deltagandel blir lågt och bestämt av tillfälligheter Utvecklingen har också gått mol en successiv avveckling av kommunalstämmorna. Sedan 1952 har alla kommuner tillämpat ett representativt syslem.

I debatten har också ibland närmast som ett demokratiskt argument för större kommunala enheter anförts att en självstyrelse med riktigt små kommuner kan leda till en tekniskt mindre effektiv organisation som kräver mer resurser för en viss given verksamhet vilket kan leda till ett mer begränsat utrymme för övrig verksamhei. Detta kan i sin tur leda lill att medborgarnas intresse för verksamheten och viljan att delta minskar.

Sammanfattningsvis kan vad gäller de demokratiska värdena - liksom beiräffande förvaltningsvärdena - isoleras ett antal basvärden. Det är det materiella (förmåga att anpassa verksamheten lill medborgarnas önskemål och krav), det poUtiska (maktspridning, ökad "frihet" för individerna), det fostrande (medborgarfostran), saml del förankrande (meddelaklighei och medansvar). De två första värdena kan ses som allmänt demokraiiska grundvärderingar som anses bättre uppfyllda i ett system med självständiga kommunala enheter. Som ett komplement till den centrala demokratin bidrar kommunaldemokratin till uppfyllelsen av dessa värden. De två senare haren annan karaktär. De är på ett annat sätt förknippade med den kommunala demokratin som sådan.

I sin PM rörande debatten kring självstyrelsen redovisar Hans G. Andersson (not sid. 5) nedanstående förteckning som illustrerar hur de olika värdena enligt hans uppfattning kan specificeras.

2 Riksdagen 1978/79. 1 saml. Nr 61

Prop. 1978/79:61

Deceniraliseringsvärden

A.    Flexibilitet hos den offentliga
sektorn i förhållande lill behoven av
offentliga åtgärder

1)   med avseende på generella förändringar, innebärande utrymme för allmän expansion;

2)   med avseende på lokala förändringar, innebärande utrymme för tillgodoseende av lokalt begränsade behov,

3)   med avseende på lokala olikheter, innebärande utrymme för anpassning lill lokala behov och intressen i vidare mening än under punkt 2. (Jmf B:l och B:-l).

B.    Effektivitet med avseende på
de särskilda målsättningarna för
verksamheten och/el förbrukningen
av tillgängliga resurser.

1)   Lokal fördelning av resurserna med hänsyn till lokalt skiftande behov av insatser.

2)   Samordning av verksamheien på verkslällighelsplanet.

3)   Anpassning av ålgärderna lill förhållandena i det enskilda fallet.

4)   Förenklat förvaltningsförfarande:

a)   snabbare handläggning av ärendena;

b)  minskade kommunikationskostnader inom förvaltningssystemet.

5)   Utnyttjande av medborgama i
den offentliga verksamheien:

a)   låga personalkostnader;

b)  tillgång till särskild sakkunskap (orts- och personkännedom, erfarenhet från arbets- och näringsliv m. m.).

Modifieringar och begränsningar'

I) Bristande vertikal flexibilitet

-1) Bristande uppfyllelse av centralt fastställda målsättningar på grund av dåliga styrningsmöjligheier och minskad handlingsfrihet.

-2) Bristande likställighet i "kommunal standard".

-3) Bristande likställighet i rättsfrågor.

-4) Beroende av enheternas storlek ev. bristande rationaliseringsmöjligheter och dålig tillgång på specialutbildad expertis.

' Siffrorna i de båda kolumnerna korresponderar inte direkt med varandra.

Prop. 1978/79:61

19

Oeccnirallseringsvården

C. Förtroende för förvaltning och förvaltningsorganisation.

1) Medborgarna har "bekantskap" med förvaltningsapparaten på grund av förvaltningsenheternas ringa storlek och organisatoriska uppbyggnad.

Demokraiiska värden

A. Överensstämmelse mellan den offentliga verksamheien och medborgarnas värderingar och intressen.

1)   Medborgarna deltar såsom beslutsfattare i den lokala samhällsverksamheten.

2)   Medborgarintressena representeras i de lokala samhällsorganen (funktionärernas preferensskalor överenssiämmer i väsentliga delar med medborgarnas).

3)   Utrymme för påverkan från medborgarna på de lokala organen och stor känslighet hos dessa för opinioner och önskemål inom deras förvaltningsområde.

4)   Information och kontakt mellan medborgarna och de lokala organen genom särskilda institutioner (partierna, pressen).

5)   Vidgad rekryteringsbas för de centrala politiska organen innebär bättre inlresserepresentation på del centrala planet.

Modifieringar och begränsningar'

-I) Ev.   bristande  materiell   behovstillfredsställelse.

-I) Värdeuppfyllelse är också beroende av samhällsorganens tekniska kapacitet.

-2) Risk för blockering från minoritetsgruppers sida, dels lokalt, dels också utifrån ett centralt perspektiv.

B. Spridning av makten över sam-hällsapparaten, minskning av individernas politiska beroende.

1) Decentralisering av beslutanderätten beträffande lokal samhälls-

-1) Punkt ] och 2 är möjligen inte fullt förenliga med varandra.

Siffrorna i de båda kolumnerna korresponderar inte direkt med varandra.

Prop. 1978/79:61

20

Demokratiska värden

verksamhet till demokratiskt uppbyggda lokala organ.

2)   Ökning av medborgarnas individuella inflytande genom demokratisk organisaiion i små enheier.

3)   Stort antal offentliga poster öppna för "vanliga" medborgare.

4)   Vidgad rekryteringsbas för de centrala politiska organen innebär mer öppna politiska karriärmöjligheter.

C, Demokratisk skolning.

1)   Utbildning i praktisk förvaltning och politik av en funktionärskader för rekrytering till centrala politiska organ.

2)   Fostran till "demokratiska" attityder (hänsyn, kompromissvilja, gemenskapskänsla) hos medborgarna i gemen och särskilt hos den politiska elilen.

D.   Förankring av demokratin i
medborgarnas värderingar.

1)  Genom påverkan på värderingarna ("fostran").

2)  Genom allmän värdelillfreds-ställelse i materiellt och politiskt hänseende.

3)  Ev. i särskild grad genom utrymme för inflytande beträffande samhällsverksamhetens konkreta detaljer.

Modifleringar och begränsningar'

-I) Punkterna 2 och 3 är möjligen inte fullt förenliga.

1.3 Kommunindelningsreformerna

Inledning: Storkommun- och kommunblocksreformerna

Den statliga förvaltningen hade när 1862 års kommunalförordningar kom lill i jämförelse med dagens samhällsförvaltning en mycket begränsad omfattning. Samhällsförvaltningen var starkt centraliserad. De uppgifter som lades på de nya kommunerna blev inte heller särskilt omfattande. Den

I Siffrorna i de båda kolumnerna korresponderar inte direkt med varandra.

Prop. 1978/79:61

21

verksamhet som kommunerna enligt specialförfaltningar ålades att bedriva gällde i första hand skolan och fattigvården. På ett tredje område -hälsovårdens- föruisatles visserligen kommunala insatser men det lämnades i stort sett öppet i vilka former de skulle ske. Kommunerna skapades emellertid i begynnelsen av del skede i utvecklingen som karaktäriseras av industrialiseringen. De drygt 100 åren sedan kommunalförordningarnas tillkomst har medfört en omdaning av samhället utan motsvarighet i historien. Denna utveckling, parad med demokratiseringen av det politiska livet, ledde till allt siörre krav på samhällets förvaltningsorganisation. Den av rällstillämpning, försvar och ordningsväsende präglade offentliga sektorn utvecklades till en organisation för produktion av samhällsservice. Den offentliga sektom expanderade. Lagstiftning och organisation förändrade successivt karaktär. För kommunerna ställde denna utveckling liksom den samtidigt pågående snabba befolkningsomflyttningen allt större krav både på ekonomiska resurser och på tillgång till kompetenta tjänstemän och förtroendevalda. Omfattningen av den kommunala verksamheten under perioden 1880-1970 illustreras av figur 1'.

1920       1930       1940 45   50   55   60   65   70

LoganTmisk skala

Tiden före 1945   Arsmedeltal for de pnmarkommunata

ulgiferna under lemarspenoderna 1876 ■ 1880. 1896   1900.

1916 -1920. 1926-1930 och 1936- 1940

Tiden horn 1945   Pnmarkommunala uigifier under 1945.

1950, 1955, 1960, 1965 och 1970

Figur I: Primärkommunala utgifter

'Figuren är hämtad från WallinG m. fl.. Kommunerna i förvandling, Stockholm 1973, sid. 42.

Prop. 1978/79:61                                                     22

Det var mol denna bakgrund som 1952 års s. k. slorkommunreform genomfördes. Antalet kommuner minskade i samband därmed från ca 2 500 till drygt ell tusental. Medelfolkmängden i de dåvarande landskommunerna sleg från omkring 1 500 lill drygt 4 000. De nya kommunerna fick bätire ekonomiska resurser. Skatteunderlaget - beräknat enligt 1949 års laxering -ökade från i genomsniii 25 000 till 67 000 skattekronor.

Syftei med storkommunreformen var att skapa kommuner med bälire ekonomiska och personella fömtsättningar att möta de allt större kraven på kommunala insatser på olika områden. Utvecklingen under 1950-ialet pekade emellertid på att även de nybildade kommunerna i många fall uigjorde alltför små enheier som underlag för den kommunala servicepro-duktionen. Urbaniseringen fortsatte också i en takt som innebar all de små kommunernas befolkning minskade så att inte mindre än 348 kommuner -dvs. 43 % av samtliga - vid 1960-talets början underskred den normalstorlek på 3 000 invånare som storkommunreformens skapare tänkt sig. Drygt 12 % nådde inte upp lill minimigränsen som satts till 2 000 invånare.

Denna utveckling föranledde regeringen au under 1959 tillkalla särskilda sakkunniga för att överväga en ny översyn av den kommunala indelningen. Följande år utökades antalet ledamöter i utredningen avsevärt varigenom utredningen fick en parlamentarisk förankring. Utredningen som antog namnet indelningssakkunniga avgav 1961 sill belänkande "Principer för en ny kommunindelning" (SOU 1961:9). Ulredningen analyserade i belänkandet kommunernas befolkningsmässiga och ekonomiska utveckling under 1950-talei samt redovisade vad gällde folkmängden även några prognoser för utvecklingen fram till 1975. Utredningen gjorde vidare en genomgång av de viktigaste kommunala verksamhetsområdena för atl belysa utvecklingen och de krav som ur förvaltningsteknisk synvinkel ställdes på kommunernas resurser. Utredningen kom fram till all någon normalsiorlek för kommunerna inte kunde fastställas men att en betydande förändring av indelningen var nödvändig. Utredningen arbetade också fram en modell över hur landet skulle kunna indelas i ett mer begränsat antal kommuner med vägledning av den kulturgeografiska teoribildningen rörande de spontana kontaktmönster som utmärker det moderna samhället. Del väsentligt nya i utredningens förslag var att kommunema borde organiseras som näringsgeografiskt naluriiga områden. Tätortskommunerna skulle sammanföras med den omkringliggande glesbygden i enlighet med den kulturgeografiska centralortsteorin. I den modellindelning av landet i kommuner som utredningen utarbetade eftersträvades kommuner med en minimifolkmängd 1975 på 8 000 invånare. Ett stort antal kommuner var emellertid avsevärt myckel större. I storstadsområdena kunde de allmänna principerna inte lillämpas ulan indelningen fick ske utifrån de speciella förutsättningar som existerade i dessa områden.

Ulredningen föreslog att den nya indelningen borde grundas på kommunernas frivilliga medverkan. Dock borde en indelning i kommunblock

Prop. 1978/79:61

23

genomföras vilken sedan kunde ligga till grund för fortsatt samverkan mellan kommunerna syftande lill en sammanslagning.

De riktlinjer för en översyn av kommunindelningen som uppdragits av indelningssakkunniga lades lill grund fören proposition (prop. 196l:180)och godtogs i allt väsentligt av riksdagen. Mot beslutet reserverade sig i konslitulionsutskollet (KU 1962:1) representanterna för högern och centerpartiet. Därefter vidtog del praktiska arbetet med atl göra en indelning av landet i kommunblock. Ansvarei för delta låg hos länsstyrelserna vilka i samarbete med kommunerna utarbetade förslag som sedan efter i vissa fall ganska betydande förändringar successivt fastställdes av regeringen under åren 1963-64.

Antalet kommunblock fastställdes till 282. A v dessa utgjordes 37 av endast en kommun. Folkmängden i de olika blocken framgår av figur 2. Nära hälften av blocken räknade mellan 7 000 och 15 000 invånare och de övriga återfinns med få undanlag i större storleksklasser. 27 block fick en folkmängd som understeg 8 000 invånare.

38.-' I

Konirfiuner                        Kommunhiock

Folkmängd under 3   000

11211:

3iHr_:

48 be:

21 I

23 ■

15 I

6

2K.mMZ

1__ I   LanriskoniiFiune'

Hl    SMdnr

I__ I   KofiiPTunhlork

3   000   5  000

5  000-7   000

7   000   10  000

10  000   15  000

15  000   20  000

20  000   30  000

30  000   50  000

50  000   75  000

75  000    100000

3 I    över 100  000

2

ni4

J60

37 33 36

Figur 2 Antal kommuner och kommunblock i olika storleksklasser enligt folkmängden den I januari 1964.

Källa: Wallin, G. m. fl., a.a., sid. 26.

I propositionen 1969:103 lade regeringen fram ell förslag till tidsplan för indelningsreformens fullföljande. I proposilionen anfördes all intresset föraU fullfölja reformen blivit allt större bland kommunerna men att del alltjämt fanns åtskilliga kommuner som intog en avvaktande eller direkt negativ hållning. I flera fall hade en enda kommun hindrat en sammanläggning som övriga kommuner inom blocket var överens om. I propositionen anfördes vidare att reformen genom sin konstruktion fåll en inte avsedd effeki som ledde till ökad ojämlikhet i fråga om kommunernas förutsättningar att ge sina invånare en god kommunal service. Medan man i vissa regioner genom sammanläggningar redan nått en ökad effektivitet i förvaltningen hade man i

Prop. 1978/79:61                                                     24

andra genom all bibehålla den administrativa indelningen försämrat sina utsikter att möta de allt snabbare strukturella förändringama i samhället. Dessa förändringar hade i själva verkei gjort en sådan saniordning av resursema som kommunsammanläggningarna innebar lill en uppgift som framstod som än mer angelägen än år 1962.

Konstitutionsutskottet (KU 1969:24) tillstyrkte propositionens förslag. I en reservalion (fp, m, c) föreslogs att riksdagen skulle avstyrka förslaget till en tvångsmässig sammanläggning. Reservanterna pekade bl. a. på att flera grundläggande frågor rörande den kommunala självstyrelsen då väntade på statsmakternas ställningstagande. Vad som åsyftades var dels länsdemokra-liutredningens förslag, dels en samlad översyn av den kommunala demokratin som riksdagen begärt året innan. Även den forskning kring indelningsreformens verkningar som pågick inom kommunalforskningsgruppen borde enligt reservanterna avvaktas. Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets förslag. Indelningsreformen slutfördes därför i två omgångar och i samband med årsskiftet 1973/74 kan reformen sägas vara avslutad.

Indelningssakkunnigas överväganden

Indelningssakkunniga, som presenterade ett enigt betänkande (SOU 1961:9), gjorde en allmän genomgång av den kommunala verksamheien inom främst de specialreglerade områdena. Utredningen diskuierade därefier behovei av en ny kommunindelning och redovisade en modell för en indelning av landet efter näringsgeografiska principer.

I kapitel 7 i belänkandet las upp frågan om en ny kommunindelning var nödvändig så snart efter 1952 års slorkommunreform. Ulredningen framhöll atl 1952 års reform visseriigen inneburit den radikala åtgärden att kommunbegreppet skildes från det traditionsbundna sockenbegreppel föratt anknytas till i många fall helt nya områden. I övrigt hade dock reformen visal sig vara alltför begränsad. Nära en tredjedel (ca 31 %) av kommunerna hade redan 1952 ett lägre befolkningstal än den uppställda kommunstorleken. 1 69 av kommunerna understeg befolkningsmängden t. o. m. den minimigräns på 2 000 invånare som fastställls. Utredningen pekade också på den fortsätla befolkningsomflyttningen från landsbygden till tätorterna och beräknade att 40 % av kommunema skulle komma atl ha ett befolkningstal år 1975 som understeg normalstorleken. Enligt utredningen pekade även skatteunderiagets utveckling på samma ogynnsamma tendens. Det fanns enligt utredningen en påtaglig risk för att en eftersläpning i kommunal standard skulle uppslå i de mindre kommunerna, vilket i sin tur skulle ytteriigare påskynda dessa kommuners tillbakagång.

Utredningen anförde också att utvecklingen i fråga om kommunernas uppgifter gått därhän att de målsättningar beträffande befolkningstal och skattekraft som uppställdes 1952 inte längre motsvarade vad som på flera förvaltningsområden erfordrades föratt verksamheten skulle kunna bedrivas

Prop. 1978/79:61                                                    25

på ett effektivt, ekonomiskt och ur andra synpunkier lämpligt sätl. Denna slutsats grundade sig på den nämnda genomgången av de kommunala verksamhetsområdena. I fråga om skolväsendet anförde ulredningen att främst enhelsskolans genomförande ställde hell andra organisatoriska krav än vad som tidigare gälll på della område. För all del skulle vara möjligl för kommunerna alt själva svara för ett fullt utbyggi högstadium krävdes enligt utredningens beräkningar ett elevunderlag på ca 75 barn per årskurs vilket motsvarade ett befolkningstal på 6 500-7 500 invånare. Av pedagogiska och administrativa skäl var dock ett befolkningstal på mellan 7 500 och 8 500 invånare att rekommendera. Även från ekonomiska synpunkter fanns stora fördelar att vinna med större skolor. Såväl investerings- som driftkostnader blev enligt beräkningarna lägre vid större skolenheter. Detla bedömde utredningen vara av stor vikt eftersom mellan 35 och 40 % av kommunerns ulgifter togs i anspråk för undervisningsändamål.

Inom socialvården krävdes del enligt utredningen väsentligt större kunskaper än tidigare. Lagstiftningen täckte allt vidsträcktare områden och blev därmed allt svårare all behärska. Kraven på mer djupgående utredningar och noggranna överväganden pekade på ett ökat behov av specialutbildade tjänstemän på socialvårdens område. Det var önskvärt atl kommunema hade den storleken alt de vid sidan av en kommunalkamrer kunde fullt sysselsätta en särskild socialvårdstjänsteman. Om en kommun på egen hand skulle kunna lösa sin ålderdomshemsfråga på mest ekonomiska och samiidigi ur vårdsynpunkt lämpligaste säll borde kommunen ha minsl 5 000-6(X)0 invånare. Vad gällde socialvården anförde utredningen också all det var väsentligt all ha tillgång lill lämpliga personer, som var villiga atl delta i och leda nämndernas arbete. Del borde enligt utredningen inte vara några svårigheter att ens i relalivi stora kommuner få erforderlig personkännedom företrädd i nämnderna. Ur den hjälpbehövandes synpunki kunde dessulom ett vissl anonymitetsskydd anses berättigat.

Beträffande hälsovården pekade utredningen på behovei av samarbete mellan hälsovårdsnämnden och ijänsteläkaren. Därför borde en tjänsteläkare finnas stationerad i varje kommun, något som krävde en befolkning på ca 4 000 personer. I siörre kommuner skulle möjlighet finnas att inom kommunens gränser organisera provinsialläkardistrikt med två- eller flerlä-karstalioner, en organisationsform som enligi utredningen erbjöd vissa fördelar.

Vad gällde vatten- och avloppsfrågorna fann ulredningen atl förhållandena varierade väsentligt mellan olika kommuner. Inom byggnadsväsendet bedömdes det som angelägel all åtminstone viss teknisk personal fanns atl tillgå inom varje kommun. Ulredningen kom i delta avsniii in på frågan om samhällsplaneringens krav och anförde därvid:

Samhällsplaneringen torde underiättas ju siörre kommunerna är eftersoni siörre kommuner ger bättre förutsättningar alt åstadkomma en ändamålsenlig uppdelning av tillgängliga markresurser, alt på bästa sätt lokalisera

Prop. 1978/79:61                                                     26

företag, service och bosläder och atl härigenom påskynda såviil näringslivets expansion som en förbättring i människornas yttre miljöförhållanden. Oavsett kommunstorleken kan olämpligt dragna kommungränser allvarligt försvåra möjligheterna alt genomföra en rationell planering. Särskilt önsk värt är som lidigare framhållits all planeringen i en region, som i näringspolitiskt avseende bildar en naturlig enhet, kan samordnas utan hinder av kommungränser.

Utredningen tog vidare upp arbeismarknadspoliiikcns, brandväsendels och polisväsendcis beroende av en lämplig kommunstorlek.

Utredningens genomgång pekade inte på att någon normalsiorlek kunde uppställas som norm för en ny kommunindclning. De olika uppgifterna ställde var för sig olika anspråk och dessa hänförde sig inte enbart till befolkningsunderlaget. Uppgifterna hade också olika omfattning inom olika kommuner liksom de sinsemellan måste anses ha olika angelägenhetsgrad. Utredningen anförde dock sammanfattningsvis i detta avsnitt atl del var uppenbart att åtskilliga kommuner redan på grund av otillräckligt befolkningsunderlag inte uigjorde lämpliga förvaltningsområden för uppgifier, som måste tillmätas betydande vikt när det gäller all bedöma den kommunala indelningen.

Vägledande för utredningens överväganden rörande en lämplig modell för en framlida indelning var behovei av all erforderlig saniordning mellan olika verksamheter kunde komma lill stånd.

Kommunerna borde vara naturliga enheier ur samhällsplaneringssynpunkt. Enligt utredningen var möjligheterna till planmässigt handlande av största betydelse för komunernas ekonomi. Möjligheterna till ekonomisk långtidsplanering bedömdes som störst i de kommuner, som var av sådan storlek och struktur atl de på egen hand kunde organisera större utgiftskrä-vande förvaltningsuppgifter.

Avslutningsvis diskuterade indelningssakkunniga möjlighelerna att som alternativ lill en indelningsreform öka samarbetet mellan kommunerna eller atl överflytta verksamheten till annan huvudman. Utredningen förkastade alternativet med ökad interkommunal samverkan med motiveringen all en sådan, särskilt om den kom atl omfatta så ekonomiskt väsentliga delar som skolväsendet, skulle kunna leda till att självstyrelsen i enskilda kommuner skulle mista myckel av sitt reella innehåll. En utvecklad samverkan kunde också leda lill en komplicerad förvallningsslruklur.

Vad gällde möjlighelerna att ändra huvudmannaskapet för viktiga uppgifter framhöll ulredningen att en sådan inte syntes förenlig med kommunernas egna intressen "eftersom ett bibehållande av de nuvarande komungränserna icke i och för sig kan ha större värde än kommunernas möjligheter alt i självstyrelsens form påverka det egna samhällets gestaltning". Utredningen anförde också all ett ändrat huvudmannaskap i. ex. för skolväsendel skulle begränsa "möjligheterna att inom ramen för kommunernas samhällsplanering fa lill stånd den samordning av de olika miljöska-pande åtgärder, som bör påverkas av denna planering och bland vilka

Prop. 1978/79:61                                                     27

skolväsendets ordnande ingår som ett väsentligt led".

Indelningssakkunniga fann sålunda att kraven på ekonomiska och personella resurser samt samhällsplanering motiverade en radikal förändring av kommunstmkturen där kommunerna gjordes väsentligt siörre och arronde-rades efter näringsgeografiska principer. Ulredningen diskuierade dock även de olägenheier som kunde följa av en ny kommunindelning. Ulredningen fann emellertid inte dessa så allvarliga att de motiverade alt reformen inte genomfördes. Med hänsyn lill au dessa olägenheier kommit atl inta en ceniral plats i den följande debatten redovisas utredningens text i denna del i sin helhet nedan. Ulredningen anförde:

Ett av argumenten mot föregående reform var de svårigheter, som befarades uppkomma genom all man bröt en hävdvunnen gemenskap. Beiräffande de år 1952 nybildade kommunerna kan denna syunpunki naluriigtvis icke anläggas, även om en del gemensamma investeringar redan hunnit göras i dessa kommuner. Tvärtom bör en ny indelningsändring underlättas av all många kommuner varit i verksamhet endasl under några få år.

Det är givetvis ofrånkomligt att ett minskat antal kommuner medför minskning i del sammanlagda anialei förtroendeuppdrag och då framför allt uppdrag i ledande ställning. Detta kan innebära olägenheter men måhända kan också vissa fördelar därav påvisas. Ölägenheterna skulle självfallet bli allvarliga om kommunmedlemmarna därigenom berövades möjligheterna att deltaga i den kommunala självstyrelsen i den utsträckning som motsvarade deras iniresse och förmåga. Värdel för vårt samhälle av aktiva insatser på delta område och av den skolning, som deltagandet i den kommunala verksamheten kan ge, lorde icke kunna överskallas. Det är dock fördel försia ingalunda givel all de minskade möjligheterna all erhålla förtroendeuppdrag måsle slå i direkt proportion lill ett minskat antal kommuner. Dels kan uppdragen vara flera i en siörre kommun än i en mindre och dels finns ofta utrymme för siörre spridning av uppdragen på flera händer om så anses lämpligt. Vidare lorde erfarenheterna från de redan nu relativt stora kommunerna inte behöva inge några farhågor i dessa avsenden. En fördel som man når med siörre kommuner är all uppdragen kommer att ge rikare utbyte eftersom möjlighelerna alt aktivt verka och nå posiliva resultat blir större i och med atl kommunens resurser ökar.

Såsom tidigare framhållits har inom den nutida kommunalförvaltningen kravet på effektivitet blivit alltmer dominerande. Samtidigt sväller den kommunala verksamheien mer och mer, och omfattande specialkunskaper erfordras på många områden. Infördenna utveckling har den motvilja mot att anlita tjänstemän i det komniunala arbetet, som på sina håll kunnat iakttagas, undan för undan gett vika. Problemet hur samarbetet mellan förtroendemän och Ijänslemän skall lösas lorde numera sällan erbjuda några svårigheter. Anlitandet av tjänstemän ger bälire utrymme för förtroendemännen att ägna sig åt de mera principiella spörsmålen. Detta behöver heller inte medföra att den värdefulla erfarenhet som vinnes genom personlig handläggning av ärenden av olika slag går förlorad, men förtroendemännen blir inte tvungna atl handlägga varje enskilt ärende i alla dess detaljer. Avlastningen av vissa göromål från förtroendemän lill tjänstemän lorde också underlätta rekryteringen till de ledande uppdragen, vilka eljest, skötta av förtroendemännen ensamma, skulle kräva en orimligt stor insats av fritid för all fyllas på tillfredsställande sätt.

Prop. 1978/79:61                                                     28

Olägenheter kan måhända befaras uppkomma av stora avstånd i en kommun samt av atl en kommun omfattar områden, mellan vilka motstridiga intressen av olika anledningar kan väntas föreligga. Omfattningen av dessa olägenheier lorde emellertid till stor del bli beroende av de principer, efter vilka eventuella indelningsändringar genomföres. Detta kommer att närmare utvecklas i följande kapitel.

Riksdagsbehandlingen 1962

1 propositionen 1961:180 föreslog regeringen som nämnls all en översyn av kommunindelningen skulle göras efter de principer som indelningssakkunniga föreslagil. Departementschefen förordade därvid att sammanläggningarna skulle grundas på kommunernas frivilliga medverkan. I propositionen anfördes i denna del all del från de synpunkter som statsmakterna i första hand hade alt beakta var tillräckligt med ett väl avvägt samarbete mellan kommunema. Vad man vann genom ett totalt samgående mellan kommunerna i dylika fall var fränisi alt de kommunala organen flck bättre möjligheter till samlad överblick och bedömning i fråga om kommunalpolitikens inriktning. Indelningsändringen framstod då enligt proposilionen främst som liggande i kommunernas eget iniresse.

För att skapa förutsättningar för en planmässig utveckling av kommunernas samarbete borde dock landet indelas i kommunblock. Vid denna planering gällde det enligi departementschefen alt söka principer för nya kommunbildningar, "som dels mera allmänt ger kommunerna de personella, ekonomiska och organisatoriska resurser som fordras för all tillhandahålla en god kommunal service, dels bygger på intressegemenskap mellan kommunmedlemmarna och dels kan vänlas bli beslående". En sådan målsättning ansågs bäst bli tillgodosedd om centralorts- och regionprincipen fick vara vägledande för planeringen. I övrigt togs i propositionen upp de avvikelser från denna princip som kunde bli nödvändiga dels i storstadsområdena, dels i regioner där centralortsprincipen skulle kunna leda lill alltför stora kommunbildningar.

Beiräffande behovei av en indelningsförändring anslöt sig departementschefen lill de slutsatser som indelningssakkunniga kommii fram lill. I proposilionen framhölls alt primärkommunernas funklioner var atl "uigöra lokala förvaltnings- och självstyrelseenheter, så avpassade all de på lämpligt sätt kan handha olika angelägenheler, vilka anses böra vara föremål för lokal självstyrelse, och samtidigt i görligaste mån ge lillfälle för kommunens medlemmar atl aktivt delta i denna självstyrelse". Samhällsutvecklingen hade på olika sätt lett lill alt kommunernas kapacitet var otillräcklig vad avser möjligheterna att erbjuda medborgarna den service de har rält att kräva. Bl. a. anfördes i proposilionen:

De nu förda resonemangen gäller icke minsl den del av den samhälleliga verksamheien, som kommunerna har au ombesörja. De sakkunniga har redogjort för hur ökade anspråk ställts på kommunerna inom olika områden

Prop. 1978/79:61                                                     29

av den komniunala förvaltningen. Delta kan lättast påvisas inom den s. k. specialreglerade förvaltningen, dvs. de områden där kommunerna förläii-ningsmässigl ålagts ombesörja viss verksamhei. Men även annan verksamhet, som ligger inom den komniunala kompetensen, har avsevärt vidgats. Del kan också förutses, atl ytterligare anspråk kommer att resas beiräffande sådan verksamhet. Planerings- och anläggningsverksamhei erfordras för all Irygga näringslivels fortsatta utbyggnad och bostadsförsörjningen samt tillgången på bl. a. samlingslokaler, bibliotek, badhus, idrottsplatser och andra fritidsanläggningar. Intensifierad yrkesutbildning behövs såväl för att tillfredsställa ungdomens önskemål som för alt vi skall kunna tillgodogöra oss teknikens landvinningar och hävda vårt näringslivs ställning på den internationella marknaden. Utbildnings- och omskolningsverksamhet måste också ingå som ett led i den fulla sysselsättningens politik. Grundskolan skall utbyggas enligt av riksdagen fastställd tidsplan, en uppgift som enbart den fordrar investeringar för 2-2,5 miljarder kronor under 1960-talel. Under samma lid behövs nya ålderdomshem för säkeriigen niinst en halv miljard kronor. Vidare torde omgivningshygienen i framliden komma alt kräva betydande investeringar. Sålunda beräkns t. ex. för vatten- och avloppsanläggningar saml reningsverk föreligga ett investeringsbehov av omkring 5 miljarder kronor enbart under 1960-talel. Delta är några av de uppgifier, som orgniseras och lill betydande eller i vart fall icke oväsentlig del även bekostas av de borgerliga primärkommunerna.

Alternativet till en kommunindelningsreform - ökad samverkan samt överflyttning av huvudmannaskap för vissa uppgifter - förkastades i proposilionen på i allt väsentligt samma grunder som i indelningssakkunnigas betänkande. Med hänsyn härtill framstod en indelningsreform som nödvändig. Det var enligt departementschefens mening "inte rimligt", all människorna i de olika kommunerna skulle leva under så skilda betingelser beiräffande samhällsservice, som blivit fallet på grund av utvecklingen i fråga om befolknings- och skatteunderlag.

Avslutningsvis logs i proposilionen också upp frågan om en avvägning mellan förvaliningsmässiga synpunkier och den kommunala demokratin. Departementschefen anförde i denna del följande:

Från de synpunkter som hittills behandlats framstår därför en anpassning av den kommunala indelningen till samhällsutvecklingens krav som den enda framkomliga vägen för all erhålla effektiva lokala förvaltningsorgan som själva kan ulöva slyrelsen av de allmänna angelägenheler som angår dem. På denna väg skulle den kommunala självstyrelsen bevaras och stärkas. Hell allmänt kan sägas all betingelserna för kommunal självstyrelse i detla avseende blir bättre ju större och bärkraftigare kommunerna är. Men den kommunala självstyrelsen har också en annan sida, nämligen au ge medborgarna tillfälle au dellaga i de allmänna angelägenheternas förvallning. Delta led bmkar också benämnas den kommunala demokratin. Om man för atl nå en effektiv förvaltningsorganisation och en stark kommunal självstyrelse gör kommunenheierna större så skulle, enligt vad som anförts i åtskilliga remissyttranden, de enskilda kommunmedlemmarnas möjligheter all deltaga i och följa den kommunala verksamheten försvåras. Därvid åberopas att ökade avstånd inom kommunerna, en svåröverskådlig förvalt-

Prop. 1978/79:61                                                     30

ningsapparat, som endasl tjänstemän kan behärska, begränsning i möljighe-terna att erhålla förtroendeuppdrag osv. kommer alt minska lekmännens intresse för och deltagande i den kommunala självstyrelsen. En sådan utveckling skulle - menar man - skärpa vad som redan nu på sina håll betecknats som den kommunala demokratins kris.

Problemet kommunal effektivitet contra kommunal demokrati är ett avvägningsspörsmål, som del givcivis kan råda delade meningar om och där meningarna kan växla från lid lill annan. Det torde dock innebära en stark förenkling av problemet atl påstå, att vi nu står vid en gräns, då effektivitetskravet icke kan drivas längre av hänsyn lill den kommunala demokratin. För alt nå det underlag för kommunernas verksamhet, som i del föregående angivils som önskvärt, behöver en indelningsreform generellt icke leda lill kommuner med högre invånarantal än vad åtskilliga redan nu uppnått. Några nya problemställningar med hänsyn till den kommunala demokratin behöver sålunda icke uppkomma men väl kan dessa frågor bli aktualiserade på andra håll än där de nu förekommer. För våra nuvarande siörre kommuners vidkommande lorde några kännbarare olägenheter icke kunna påvisas; i vari fall kan problemen icke belraklas som olösliga. Olika möjligheter föreligger all föra ut kommunala frågor till enskilda och väcka och stärka intresset för dem. De politiska partierna lämnar ofta kontinuerlig information i kommunfrågor och via partiernas organisationer har den enskilde ofta möjlighet aU föra fram sina åsikter lill den beslutande församlingen. Molsvarande möjligheler står inte sällan lill buds genom andra ideella eller ekonomiska sammanslutningar, som bevakar sina intressenters synpunkier beträffande kommunala problem. Pressen kan också göra stora insatser. Ibland lär del ligga i fullmäktiges egel iniresse all föranstalta om sammanträden med grupper av medborgare som direkl berörs av viss föreslagen åtgärd. Man synes därför knappast kunna påstå all den enskilde saknar möjligheler atl hålla kontakten med vad som sker inom hans kommun. Del lorde för övrigi vara en missuppfattning alt tro alt bildandet av siörre kommunenheler, fullmäkiigesystemet och de komniunala frågornas invecklade beskaffenhet varit av avgörande betydelse för ett avtagande intresse hos folk i genien för kommunens frågor. Redan lidigare, då förvaltningen var mindre komplicerad och då envar kunde dellaga i besluten på kommunalstämma var intresset ofta obetydligt och i många fall bidrog det ringa deltagandet i stämmorna lill atl fullmäktige infördes ulan atl systemet var obligaioriskl. Svårigheten att rekrytera intresserade personer till kommunala uppdrag är för närvarande framträdande icke minsl i småkommunerna. Del antagandel ligger måhända nära till hands atl den utökning och omläggning av skolans undervisning i samhällskunskap som pågår, kan ytterligare stimulera intresset för allmänna angelägenheler och att redan befintliga möjligheter för kommunmedlemmarna att påverka det kommunala skeendet då skulle visa sig tillräckliga. Enligi min mening är de nu berörda frågorna av utomordentlig betydelse och jag har för avsikt atl genom kontinuerliga överläggningar med företrädare för kommunema söka få lill stånd åtgärder ägnade alt stärka den kommunala demokratin.

Sammanfattningsvis vill jag alltså hävda, atl en översyn av kommunindelningen är nödvändig för att skapa kommunala enheier med befolkningsmässigt och ekonomiskt mera tillfredsställande underlag så att medborgarna får så långt möjligt lika förutsättningar att komma i åtnjutande av samhällets service. I detta syfte tillskapade större kommuner behöver inte leda till försvagad kommunal demokrati.

Prop. 1978/79:61                                                    31

Konstitutionsutskoltet tillstyrkte i sitt betänkande (KU 1962:1) propositionens förslag. Mol utskottels betänkande anmäldes tre reservationer. Herr Hamrin i Jönköping (fp) anförde att de frågor som sammanhängde med den kommunala demokratin borde övervägas ytteriigare innan ställning togs till den föreslagna indelningen av landet i kommunhiock.

I en reservation av herrar Svenningsson, Virgin, Magnusson i Tumhult och Hedin (h) pekades på del stora antal utredningar som arbetade med frågor av direkl belydelse för kommunerna. Enligt reservanterna saknades en tillräcklig grund for bedömningar av en lämplig kommunindelning. I avvaktan på en indelningsreform kunde de förvaltningsuppgifter som de mindre bärkraftiga kommunerna inte förmådde lösa på egen hand handläggas genom interkommunal samverkan.

I en reservation av herrar Pettersson, Harald och Boo (c) förkastades de principer som låg lill grund för propositionens förslag. Reservanterna anförde alt utskottet bort uttala bl. a.:

Kommunsammanslagningar måsle enligt utskoltels mening i viss utsträckning betraktas som nödvändiga för förbättring av betingelserna för den kommunala verksamheten. De principer, som förordas i propositionen för den kommunala indelningen, kan utskoitet emellertid inte godtaga.

Naluriigtvis kan del näringsgeografiska området i många fall vara lämpligt som enhet även för den kommunala indelningen, men oftast måsle enligt utskottets mening andra faktorer tillmätas siörre belydelse, såsom avstånd och kommunikationsmöjligheter, kulturella och traditionella samhörighetsband, miljösynpunkter i olika avseenden etc. Sammanförande av siörre städer med omgivande landsbygdskommuner måste särskilt befaras medföra svårigheter för de s. k. kransområdena atl på tillfredsställande säll hävda sina intressen. Detsamma gäller i vissa fall om sammanförande av vidsträckt landsbygdsområde med mindre stad, som kan medföra, alt stadsområdets speciella intressen blir eftersatta.

Det befolkningsunderiag på i regel minsl 8 000 invånare, som enligt propositionen skulle krävas för varje kommun med avseende på år 1975, synes utskottet vara en lös avvägning. Vad beträffar skolfrågan, som i allmänhet angivits som anledning till att kommunindelningsfrågan forcerats fram, har del framgått, att det för organisaiion av undervisning i tre parallellklasser i årskurserna 7 och 8 på grundskolans högstadium räcker med ell befolkningsunderlag på minsl 6 500 personer. I och för sig bör det vidare vara självklart, atl även de näringsgeografiska regionerna kan konstrueras efter andra bedömningar än de i proposilionen förordade. Ulskollei kan sålunda inte godtaga den i propositionen föreslagna centralorts- och regionprincipen som någon mera generell grundval för den kommunala indelningen. 1 stället måste den kommunala organisationen enligt utskottets mening vara utformad efter de lokala förhållandena och behoven, vari såsom framhållits ingår faktorer av olika slag.

Den i proposilionen föreslagna reformens inverkan på den kommunala demokratin har inte på tillfredsställande sätl blivit föremål för överväganden vid ulredningen. Två av de sakkunniga har i särskilt yttrande påtalat, atl utredningen forcerats fram i ett sådani tempo, att möjligheterna atl analysera och penetrera olika spörsmål av belydelse för slällningslagandena varil begränsade. Vissa remissinsianser har hävdat, all reformen skulle stärka den

Prop. 1978/79:61                                                     32

kommunala självstyrelsen. A andra sidan har bl. a. närmare 2(X) kommuner som sin mening framhållil, all reformen skulle innebära en försvagning av den komniunala självstyrelsen. En realistisk bedömning synes utskottet ge vid handen, atl reformen knappast skulle kunna medföra en förstärkning av kommunala självstyrelsen utan sannolikt tväriom en försvagning. Varje minskning av medborgarnas möjligheter att deltaga i eller inverka på beslutsprocessen inåste ur demokratins synpunki vara en allvarlig förlusl. Del är enligi uiskoiiets mening anmärkningsvärt atl reformförslaget lagts fram utan att någon mera ingående undersökning skett av dess konsekvenser för den kommunala demokratin.

I reservationen föreslogs vidare som ett alternaiiv till indelningsreformen att kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna borde ses över så att staten log på sig en siörre del av finansieringen av de uppgifter som bedrevs inom den specialreglerade sektorn.

Sammanfattningsvis kan sålunda konstateras all indelningsreformens första sleg beslöts i oenighet mellan partierna. Det rådde enighet om all samhällsutvecklingen ställde krav på kommunerna som de mindre av dessa inte självständigt kunde molsvara. Beträffande möjligheterna alt lösa dessa problem genom interkommunal samverkan var meningarna delade. Framför allt var det dock reformens konsekvenser för den kommunala demokratin som var föremål för skiftande bedömningar. Ett viktigt inslag i kritiken var därvid alt dessa konsekvenser inte tillmätts tillräckligt intresse under utredningsarbetet.

R Iksdagsbehandlingen 1969

Som framgåti föreslog regeringen år 1969 (prop. 1969:103) en särskild lag enligt vilken kommunindelningsreformen i huvudsak skulle slutföras lill årsskiftet 1973/74. Regeringen frångick därmed den frivilliglinje som präglade 1962 års riksdagsbeslut. Propositionens förslag byggde på en departementspromemoria som utarbetats inom kommunikationsdepartementet. I promemorian hade bl. a. gjorts en genomgång av de indelningsförändringar som genomförts saml av planeringslägel inom övriga kommunblock.

I proposilionen anförde departementschefen att indelningsreformen ■ kunde ses som "en viktig jämlikhetsreform som skall öka möjligheterna atl effektivt utnyttja gemensamma resurser till gagn för alla inbyggare i den nya kommunen". Det var enligt departementschefen en underskattning av den kommunala självstyrelsens möjligheler att lösa de aktuella problemen om man befarade motsatsen. Beiräffande av olika remissinsianser framförda farhågor för alt reformen skulle få negativa följder för den kommunala demokratin anfördes i proposilionen:

Synpunkier som även nu förs fram från remissinsianser som är negativa lill reformen är att den kommer atl medföra en minskning av antalet kommunala förtroendeuppdrag och försvåra medborgarnas möjligheler till inflytande över de kommunala angelägenheterna och på så säll leda till en försvagad

Prop. 1978/79:61                                                     33

kommunal demokrati. Frågan om den kommunala demokratin är av utomordentlig betydelse. Del föreligger ett behov -och det oavseU kommunindelningsreformen - av åtgärder för atl stärka den komniunala demokratin. Jag kommer senare att utveckla vissa synpunkter rörande åtgärder som av den anledningen bör vidtas. Redan nu vill jag betona att den kommunala demokratin ytterst beror på innehållet i den kommunala självstyrelsen. Blir de uppgifter som omfattas av den kommunala självstyrelsen inte tillräckligt meningsfulla, förlorar också den kommunala demokratin i mening. Genom 1962 års beslul gjordes en avvägning med beaktande av kraven på såväl kommunal effektivitet som kommunal demokrati, en avvägning som skedde just med den riktpunkten atl en förstärkning av den kommunala självstyrelsen skulle ge ett bättre underlag för den kommunala demokratin. Svenska kommunförbundei har i sitt yttrande starkt strukit under denna uppfaUning.

Enligt departementschefen hade man i många kommunblock kommit väl igång med samarbete och samordnad planering. I andra block hade emellertid samordningen inte alls fungerat. 1 några fall var det en eller flera kommuner som inte accepterat indelningsplanen och som motarbetat en utveckling mot ökad samordning av den kommunala verksamheten. I propositionen anfördes i denna del bl. a.:

Behovei av sådan samordning lorde vara än större nu än när frågan prövades år 1962. Jag har inledningsvis erinrat om den kommunala verksamhetens starka expansion och dess växande betydelse för samhällsekonomin. Självfallet ökar detla behovet alt planera, prioritera och samordna insatserna bl. a. i syfte atl undvika felinvesteringar. Men också för de enskilda människornas trygghet och trivsel får väl avvägda kommunala insatser allt siörre belydelse. Om samhället skall lyckas med uppgiften atl föra en aktiv näringspolitik för alt trygga försörjningen på sikt, åstadkomma större jämlikhet olika bygder emellan och dessutom framgångsrikt tillgodose kraven på god miljö, behövs bätire instrument för samhällsplaneringen och ett samspel mellan statliga och kommunala insatser i dessa hänseenden. Ett omfaitande utrednings- och planeringsarbete pågår i olika sammanhang i detla syfte. En bedömning av utvecklingsmöjligheter och behov av samhällsinsatser inom varje enskild kommun ler sig då oftast alltför osäker. För dessa olika former av samhällsplanering har därför kommunblocken, som är baserade på näringsgeografiska förhållanden, mer och mer fåll fungera som byggstenar. Om planeringen skall ge åsyftat resultat, fordras samordnade kommunala insatser inom varje kommunblock. Möjligheten att nå de resultat av samhällets ålgärder, som stor enighet råder om alt man bör eftersträva, måsle därför vara avsevärt större i de block som färdigbildats till kommuner än i de block, där praktiskt tagel inget samarbete förekommer.

Statsmakterna kan självfallet inte ge avkall på sill ansvar för alt medborgarna kan tillförsäkras sysselsättning och social trygghet. Det är också ell iniresse för statsmakterna all kommunerna inom ramen för sin kompetens kan positivt medverka härtill. Men om kommunernas förutsättningar au medverka inte allmänt föreligger, kan det bli nödvändigt atl i störte utsträckning än eljesl utforma åtgärdema utan stöd i en kommunal planering. Däri ligger enligt min  mening ett verkligt hot  mol den  kommunala

3 Riksdagen 1978/79. 1 saml. Nr 61

Prop. 1978/79:61                                                     34

självsiyrelsen. En sådan uiveckling skulle, som jag ser del, vara högsl olycklig också med hänsyn till åtgärdernas effektivitet. En eff-ktiv samhällsplanering i en god demokrati måste bygga på god kännedom om förhållandena ule i våra bygder och på medborgarnas vilja alt göra aktiva insatser för alt tillvarata olika bygders förutsättningar alt utvecklas. Om delta skall vara möjligt måsle kommunerna själva kunna spela en aktiv roll i samhällsplaneringen och därvid della i en växelverkan mellan olika former av planering. En sådan växelverkan är nämligen en betydelsefull förutsättning om man i samhällsplaneringen vill både främja efektiviiet och la hänsyn till de enskilda medborgarnas vilja. Därför måsle kommunema också vara för samhällsplanering på det lokala planet passande enheier.

En i liden långt utdragen indelningsreform med skilda fömisäiiningar i olika kommuner medför därför eriligt min mening betydande risker för den kommunala självstyrelsens framtida ställning i samhällsplanering och samhällsbyggande. Härtill kommer de speciella problem som råder under själva övergångstiden. Del ärallmänt omvittnat att osäkerhet om indelningsförhållandena på många håll försvårar bedömningen av kommunernas investerings- och organisationsfrågor. Som bl. a. skolöverstyrelsen framhåller i sitt yttrande kan detla i en del fall verka förlamande på den kommunala verksamheien. Av andra yttranden framgår atl del också förekommer alt kommuner pressar sina resurser för all före sammanläggningen lillgodose invesleringsönskemål som i stället borde lösas gemensami inom kommunblocket. Med en mycket lång övergångstid ökas risken för sådana negativa verkningar. Det måsle tillmätas stor vikt alt praktiskt taget alla remissinstanser som svarar för uppgifter med anknytning till kommunerna var och en med utgångspunkt från sitt speciella ansvarsområde och ofta med skärpa framhåller vikten av atl reformen fullföljs utan tidsutdräkt.

I propositionen anmälde departementschefen vidare alt han hade för avsikt alt kalla företrädare för de politiska partierna och kommunförbunden till överläggningar i frågan om vilka ålgärder i syfte alt stärka den kommunala demokratin som borde komma till stånd. I gruppen skulle också ingå företrädare för den s. k. kommunalforskningsgmppen. 1 proposilionen anfördes vidare atl ålgärder för titt införa möjligheter för kommunerna atl bevilja kommunall partistöd övervägdes inom departementet'.

Konstilutionsutskollel anslöt sig i sitt betänkande (KU 1969:24) till propositionens förslag och förordade sålunda atl reformen skulle slutföras i den ordning som föreslogs i propsitionen. Utskottet var dock inte enigt. I en gemensam reservation avstyrkte ledamöterna från de tre borgerliga partierna att frivilliglinjen skulle överges Reservanterna delade inte majoritetens uppfattning atl utvecklingen moi kommunsammanslagningarna hade varit alltför långsam. Dessutom anfönJe reservanterna:

'Sådana överläggningar kom till stå id och ledde bl, a. till au utredningen om den kommunala demokratin tillsattes under år 1970. Möjligheterna för kommunerna att bevilja kommunalt partistöd infördes genom riksdagsbeslut 1969 (prop. 1969:126, KU 1969:36),

Prop. 1978/79:61                                                    35

Ett tungt vägande skäl mol ell tvångsmässigl genomförande av en ny primärkommunal indelning är också, au flera grundläggande frågor rörande den kommunala självstyrelsen för närvarande väntar på statsmakternas ställningstaganden. Redan i saniband med 1962 års beslut underslröks att reformen påkallade särskilda överväganden om den kommunala demokratins problem. Den arbetsgrupp som tillsattes har emellertid knappast avsatt några påtagliga resultat. Vidare är länsdemokraiiuiredningens principbetänkande om en väsentligt utbyggd kommunal självstyrelse på länsplanel för närvarande föremål för remissbehandling. Vid ställningstagandet aktualiseras grundläggande frågor om uppgiftsfördelningen mellan staten, landstingen och primärkommunerna och om den komniunala organisationen. Förra året gjorde riksdagen i anledning av motioner en framställning lill regeringen om en samlad översyn av den komniunala demokratins problem, varvid bl. a. de nyssnämnda frågorna om uppgiftsfördelning och organisation skulle las upp. Delta inilialiv har emellertid ännu inte föranlett annan åtgärd än att vissa preliminära partiöverläggningar inle'tis genom ett första sammanträffande. Prövningen av dessa olika frågor skulle föregripas genom eu beslut om tvångsvis genomförande av en ny primärkommunal indelning. Proposilionen ger renlav anledning lill farhågor, att den översyn, som riksdagen begärde förta året, inte kommer all få den räckvidd som fömtsattes.

Argument för och emot kommunblocksreformen

Genomgången i detla avsniii bygger främsi på propositionerna och på konstitutionsutskottets betänkanden. Därigenom ger avsnittet inte en helt representativ bild av den debatt som fördes i anslutning lill reformen. Argumenten för reformen får med nödvändighet ett siörre utrymme än argumenten mot. Det är inte möjligt för reservanterna i ett riksdagsutskott atl presentera sina synsätt lika utförligt som departementschefen i proposilionen.

I en uppsats - "Småkommunerna på avskrivning"' - har Gunnar Wallin gjort ett försök att så långt möjligt systematisera argumentationen för och emot reformen under perioden 1961-1969. Systematiseringen bygger fömtom på det material som presenterats ovan också på den debatt som fördes i riksdagen i anslutning till besluten. Genomgången redovisas i sin helhet i bilaga 1.

Gunnar Wallins bredare genomgång av debatten ger i allt väsentligt samma bild som den vilken framgåu av redovisningen av den offentliga debatten ovan. Det var behovei av siörre kommunala enheier som underlag för serviceproduktion och samhällsplanering som i försia hand motiverade reformen. Om man anknyter till genomgången av de olika värden som brukar förknippas med självstyrelsen år det jöiyaliningsvärdena som stod i centrum för anhängarna av reformen. Ell fortsau kommunall huvudmannaskap för viktiga uppgifter ansågs kräva kommuner med större egna ekonomiska och

'Wallin, G. m. 0. a.a. sid. 9 f.f.

Prop. 1978/79:61                                                     36

kompetensmässiga resurser. En jämförelse mellan resonemangen 1962 och 1969 pekar på all samhällsplaneringens behov relalivi sett tillmättes större vikt vid del senare tillfället. Del kan naturligtvis ses som en paradox atl decenlraliseringsargumenl kan användas som motivering för all lägga samman kommunerna lill större enheier. Förklaringen ligger emellertid i förhållandel all alternativet för anhängarna till reformen inte upplevdes i försia hand vara alt bevara kommunernas kompetens oförändrad utan atl flytta huvudmannaskapet lill staten eller landslingen dvs. en ännu längre gående centralisering. För atl tala i termer från Hans G. Anderssons PM så antogs flexibilitet, förtroende och förankring i större utsträckning kunna bevaras samiidigi som effektiviteten främjades om de kommunala enheterna gjordes siörre än om uppgifter centraliserades lill regionala eller centrala organ.

Även för dem som var negativa till reformen var de mindre kommunernas bristande resurser ett problem. De hade emellertid en mer positiv uppfattning angående möjligheterna atl tillgripa andra åtgärder än en så genomgripande indelningsreform som indelningssakkunniga föreslagit. Ett utvecklat samarbete mellan kommunerna, flyttning av vissa uppgifter till andra organ samt ett utbyggt skatteutjämningssystem var alternativ som vid olika lillfällen aktualiserades. Man befarade även all den kommunala förvaltningen i de större kommunerna skulle bli alltför omfaitande och för medborgarna svåröverskådlig. Sådana flexibilileisvinster som följer av god personkännedom och omfaitande lekmannamedverkan skulle gå förlorade om kommunema gjordes alltför stora. Vidare befarades atl den sammanläggning av centralorter och glesbygd som var central i reformen skulle leda till ökade konflikter inom kommunerna och lill alt känslan av samhörighet och gemenskap skulle gå förlorad. Gjorda investeringar i förvallningsbyggnader och annat skulle komma att utnyttjas mindre effektivt. Allmänheten skulle drabbas av siörre kostnader, längre restider och allmänt selt större besvär i kontakterna med de kommunala myndigheterna. Man ifrågasatte alltså i viss utsträckning om de förväntade effektivitetsvinsterna skulle uppstå och var samtidigt oroad för att värden som kan knytas lill förtroende och förankring skulle uppnås i mindre utsträckning än tidigare. 1 samband med riksdagsbehandlingen 1969 skymtade en s. k. länsdemokratisk reform som ett alternativ. Uppgifter skulle i siörre utsträckning kunna skötas av landstingen, något som skulle minska risken för centralisering om kommunerna inie längre själva orkade med vissa uppgifier. Landstingsförbundet uttalade sig dock i sill remissyttrande över departementspromemorian negativt lill en sådan utveckling.

Även om enigheten om de förvaliningsmässiga fördelarna med indelningsreformen inte var fullständig var del dock framför allt beiräffande konsekvensema för den kommunala dcmokraihi som meningarna var delade. De som var kritiska till reformen pekade på atl antalet förtroendeuppdrag skulle

Prop.  1978/79:61                                                     37

komma atl minska och att därmed medborgardeltagandel i förvaltningen totalt selt skulle bli mindre. I de termer som användes i föregående avsniii kan sägas alt såväl det politiska värdet och fosiransvärdet som förankringsvärdet därmed skulle bli svårare atl uppnå. Från reformens tillskyndare ifrågasattes om reduktionen av förtroendeuppdrag skulle bli så stor som fruktades. Dels krävdes en mer omfattande nämndverksamhei i siörre kommuner, dels kunde en spridning av förtroendeuppdragen förväntas som innebar att uppdragskoncenlraiionen minskade. En ceniral argumemering var vidare all ulrymmei för kommunal verksamhet skulle vara större i de stora kommunerna, något som ökade förutsättningarna fören anpassning av verksamheten till medborgarnas krav och önskemål (det materiella värdel). I debatten kring demokratin var del vanligt all reformen kritiserades inte enbart för de negativa effekter som man befarade utan också för att konsekvensema inie var tillräckligt utredda. I riksdagen begärdes under dessa år vid flera lillfällen atl en utvärdering av den kommunala demokratin skulle komma lill stånd. Under år 1970 liUsalles också ulredningen om den kommunala demokratin.

Om debatten fram lill 1969 års beslul till stor del ändå rörde sig om frågeställningar med anknytning till kommunerna som organ för decentraliserad förvaltning kom debatten därefier atl alltmer koncentreras på den kommunala demokratin. Varje år under 1970-lalel har ett flertal motioner väckis i riksdagen med förslag till olika åtgärder för atl stärka medborgarin-flytandel i kommunerna. Riksdagen avslog motionerna med hänvisning till arbetet inom ulredningen om den kommunala demokratin. Vid flera lillfällen har också frågan om en utvärdering av reformen från demokratiska och förvaliningsmässiga synpunkter aktualiserats.

Motionen 1975:997 av herr Jonnergård m. fl. (c) kan sägas utgöra ett representativt bidrag i denna debatt. I motionen anfördes bl. a.:

Demokrati, fri folkslyrelse, måste bygga på medborgarnas aktiva engagemang och dellagande. En nödvändig kanal för medborgarinflylandel är- vid sidan av de fria politiska organisationerna -den kommunala självstyrelsen. Kommunal demokrati innebär decentraliserad samhällsstyrelse. En förutsättning för en levande fri folkstyrelse är således en stark kommunal demokrati.

Knappast nägon lorde nu kunna bestrida alt den kommunala demokratin i vårt land fått svårbemästrade problem i fråga om lokalförankring och förutsättningar för medborgaraktivilel. De försämrade möjligheterna förden kommunala demokratin är en allvariig utveckling, eftersom en stark kommunal demokrati alltså är en förutsättning för vår fria folkslyrelse. Knappast någon torde vidare kunna bestrida att denna problemsituation hänger nära samman med den nu genomförda storkommunreformen. Denna har medfört en vidgad klyfta mellan valda och väljare.

Riksdagens kommunblocksbeslut 1962, som ligger lill grund för den ursprungligen i stort sett frivilliga men efter 1969 års beslul tvångsmässiga sammanläggningsreformen, byggde enbart på en näringsgeografisk utredning. Man förutsatte atl ekonomiska fördelar skulle vinnas på en slorkom-

Prop. 1978/79:61                                                                   38

munreform. Kommunerna skall vara enheter för kommunal demokrati. Men man förbisåg den inverkan som kommunindelningsreformen måste få för den kommunalademokralin. Då,liksom sedan strängt taget under hela 1960-lalet, sköts ålgärder som kunde stärka den kommunala demokratin i stort sett åt sidan.

Men de ökade problemen för den kommunala demokratin trängde sig alltmera på. År 1970 tillsattes kommunaldemokratiutredningen med uppdrag att pröva ålgärder för atl förslärka den kommunala självstyrelsens lokala förankring och informationen till förtroendemännen och medborgarna. Numera bestrider knappast någon nödvändigheten av åtgärder som kan stärka den kommunala demokratin. Centern har från 1960-taleis början fört diskussioner om bl. a. kommundelsråd, decentralisering av den kommunala förvaltningsapparaten, förbättrade informationsmöjligheter och minskning av den statliga detaljkonlrollen över kommunerna. Dessa frågor har under de senaste åren fåll ökad aktualitet.

Men del är lika vikligl atl nu, när storkommunreformen är genomförd, snabbi få fram en välgrundad helhetsbedömning av vad den nya kommunindelningen betyder för den kommunala demokratin. Det behövs en utvärdering av kommunindelningsreformens konsekvenser i olika avseenden.

Konslituiionsulskotiel framhöll i sill belänkande 1974:30 all det är angeläget att en uiredning görs av den komniunala demokratins situation efter indelningsreformen. Mot delta gjorde riksdagen i sill beslul inte någon invändning. I del förevarande sammanhanget framhölls emellertid att man borde avvakta resultaten av pågående utrednings- och forskningsarbete, innan ställning togs lill en utvärdering av den kommunala demokratins situation efter indelningsreformen. Härmed avsågs dels kommunaldemokra-tiutredningens arbele, dels den statsvetenskapliga kommunalforskningen. Vår bedömning är alt tiden nu är inne för en utvärdering av den kommunala demokratins situation efter indelningsreformen, en helhetsbedömning av storkommunreformens konsekvenser.

Många kommunsammanslagningar har varit angelägna och nödvändiga -del framgår t. ex. av det stora antalet frivilliga sammanläggningsinilialiv före tvångsreformen. Men såsom framhållits är det stora dilemmat nu att storkommunreformen medfört myckel svårbemästrade problem för den kommunala demokratin. Från årsskiftet 1973-1974 har vi 278 kommuner. Del var över 1 000 kommuner före kommunblocksbeslulel 1962 och ca 2 500 före 1952. Antalet kommunala förtroendemän har minskats från ca 125 000 år 1962 till ca 42 000 år 1974. Ar 1952 var de kommunala förtroendemännen ca 225 000. Allt delta betyder, såsom framhållits, atl avståndet mellan den enskilda människan och kommunslyret kraftigt ökals. Förutsättningarna för den medborgaraktivilel .som vår fria folkslyrelse måste bygga på har försämrats.

Vetenskapliga undersökningar - i den statsvetenskapliga kommunalforskningen - har visal all en kommun bör ha högsl 8 000 invånare för atl vara en lämplig enhet för kommunal demokrati. Men nu har genomsnittssiffran blivit ungefär den dubbla. Av en redovisning i kommundepartemeniets huvudtitel framgår all mer än 75 procent av de nya kommunerna har mer än 10 000 invånare. Med storkommunreformen har vi alltså i stor utsträckning fått kommuner med minskade förutsättningar för kommunal demokrati.

Såsom framhållits byggde kommunblocksbeslulel 1962 uteslutande på en

Prop. 1978/79:61                                                    39

näringsgeografisk bedömning och på en kalkyl om ekonomiska fjrdelar i den kommunala administrationen. Beträffande delta finns nu vissa bedömningar, som säger att kommunindelningsreformen i det stora hela inte gett ekonomiskt administrativa fördelar för kommunerna och de olita kommundelarna.

Av vad vi här har anfört framgår all vissa utvärderingar gjorts av kommunindelningsreformens konsekvenser. Såsom de här redovisats blir resultatet atl den för vår folkslyrelse nödvändiga kommunala demokratin gjort betydande föriuster, ulan alt några siörre fördelar synes ha vunnits kommunalekonomiskt.

Men det krävs nu en mera ingående och detaljerad helhetsbedömning av kommunindelningsreformens konsekvenser, varvid den absoluta huvudvikten måste läggas vid förhållandena för den kommunala demokratin. De arbeten som kommii fram genom kommunalforskningen iir härvidlag värdefulla. En viss utvärdering av kommunindelningsreformens konsekvenser har här i vissa avseenden skett. Detsamma kan i viss ulsiräckning förväntas av kommunaldemokratiulredningens huvudbetänkande, som sålunda skall föreligga inom en relativt snar framtid. Men för iJen helhetsbedömning av kommunindelningsreformens konsekvenser, som nu måste anses nödvändig, krävs det atl frågorna tas upp till prövnir:g i ett hell sammanhang. Enligt vår mening måste detta anförtros en parlamentariskt sammansatt kommitté. Mest ändamålsenligt torde vara att frågan tas upp av utredningen om den kommunala demokratin enligt tilliiggsdirektiv. Uppgiften skall alltså vara att från den kommunala demokratins synpunkt ge en helhetsbedömning av kommunindelningsreformens konsekvenser. Det är frågan om en hel utvärdering, som skall kunna ligga lill gmnd för våra fortsatta strävanden till en förstärkt och fördjupad kommunal demokrati.

Kommunaldemokratiulredningens huvudbetänkande, som sålunda inom snar framtid förväntas, och arbeten från den statsvetenskapliga kommunalforskningen bör vara vikliga utgångspunkier för den helhetliga ui värdering vi förordar. Självfallet måste under arbetets gång nya nödvändiga vjtenskapliga undersökningar genomföras.

Storkommunreformen har varil en stor politisk stridsfråga Vi kan nu konstatera atl reformen medfört allvariiga problem för den kommunala demokratin. Vi har fått kommuner med minskade förutsättningar för kommunal demokrati.

Kommunerna skall vara enheter för kommunal demokrati. Detta är deras hell primära uppgifi. Med den belydelse som den kommunala demokratin har som grund för vår folkstyrelse är del omöjligt att tänka sig en annan målsättning än atl vi måste ha primärkommunala enheier, som är lämpade för kommunal demokrati. Den utvärdering som vi förordar är angelägen för att ett välgmndat bedömningsunderlag skall kunna skapas. Visar det sig att den kommunala demokratins krav inte tillfredsställande kan tilljodoses med nuvarande indelning, måste en ändring ske, så att nödvändi:ga förulsältningar skapas för medborgaraktivilel och lokal förankring av demokratin. Del kan t, ex. bli nödvändigt att av befolkningsmässigt och geografiskt stora kommuner skapa mindre och bälire fungerande lokala enheier för all på så säll ge möjlighel för den kommunala demokratin au leva och utvecklas.

Konstilutionsutskollel behandlade motionen försi efter 1976 års val i sitt betänkande KU 1976/77:6. Uiskotiei hänvisade lill uttalanden i regeringsförklaringen och anförde atl en sådan utvärdering som begärdes i motionen

Prop. 1978/79:61                                                      40

skulle komma till stånd utan särskilt uttalande från riksdagen och förklarade motionen besvarad med vad utskottet anfört. I ett särskilt yttrande redovisade utskottets socialdemokratiska ledamöter sin syn på frågan på följande sätl:

Enligt vår mening saknas för närvarande tillräckligt erfarenhetsunderlag fören utvärdering av den gemensamma valdagens och kommunindelningsreformens konsekvenser för den kommunala demokratin.

När det gäller kommunindelningsreformen är svårigheterna atl göra en meningsfull utvärdering av två skäl särskilt stora. Indelningsreformen genomfördes föratt ge kommunerna sådana ekonomiska och andra resurser som är nödvändiga för all de på ell tillfredsställande sätt skall kunna ansvara för de uppgifter som åvilar kommunerna i dagens och morgondagens samhälle. Om indelningsreformen inte genomförts hade andra förändringar, t. ex. kompetensöverflytiningar från kommunerna lill statliga eller landstingskommunala organ, sannolikt varit nödvändiga. Vid en utvärdering av reformens konsekvenser i olika avseenden måste naturligtvis hänsyn las lill vilka effekter sådana alternativa förändringar skulle ha fått för den kommunala demokratin. Att detta är en ytterst svår uppgifi är uppenbart.

Kommunindelningsreformen har följts upp med ett omfattande utredningsarbete rörande formerna för medborgarinflylandel över den kommunala verksamheten. Utredningen om den kommunala demokratin har föreslagit ett flertal åtgärder föratt bl. a. underlätta de förtroendevaldas arbete och för att stärka kontakten mellan förtroendemän och övriga medborgare. Enligt vår mening är indelningsreformen inte slutligt genomförd förrän dessa förändringar är beslutade och genomförda i praktiken. Det är därför i dag för tidigt atl bedöma konsekvensema för den kommunala demokratin av de genomförda reformerna.

1.4 Kommunalforskningsgruppen

fnledning

Vad innebar då indelningsreformen för den kommunala självstyrelsen? Den frågan går inte att entydigt besvara i dag. Det är kommunaldemokratiska kommitténs uppgifi att skissera ett program för en utvärdering som skall ge svar på den frågan. Vissa bedömningar kan emellertid göras redan i dag med utgångspunkt i de forskningsresultat som presenterades av den statsvetenskapliga kommunalforskningsgmppen. Denna startade år 1966 med stöd av Riksbankens jubileumsfond ett brett upplagt forskningsprojekt kring temat "Kommunal självstyrelse - kommunal indelning". En utföriig presentation av forskningsprogrammet finns i Westerståhl m. fl.. Ett forskningsprogram, Stockholm 1970.

Kommunalforskningsgmppens centrala forskningsuppgift kan formuleras med följande fråga: Hur påverkas förutsättningarna för att förverkliga de med den kommunala självstyrelsen föbundna demokraiiska värdena och effekii-viieisvärdena genom olika slag av kommunala indelningsändringar? Bakom den frågeställningen låg uppfattningen atl indelningsproblematiken i mycket

Prop. 1978/79:61                                                     41

kan ses som ett oplimeringsproblem: All del finns ell saniband mellan självstyrelsens ./(///Av/o/) och kommunens lyp.

Forskningsarbetet inleddes med en genomgång av den modema debatten kring den kommunala självstyrelsen. Ur denna genomgång framgick de värden som redogjorts för i lidigare avsnitt (sid. 5-14). Frågeställningen var sålunda hur måluppfyllelsen av dessa värden påverkades av olikheter i kommunstmkturen. Atl forskningsprogrammet aktualiserades just vid mitten av 1960-talet föranleddes av den då pågående indelningsreformen. Det fanns med hänsyn härtill en strävan all planera undersökningarna så alt resultaten skulle kunna utnyttjas vid praktiskt politiskt beslutsfattande.

Efiersom undersökningarna startade 1966, när reformen endast hade påbörjats, var del inte möjligl för forskningsgruppen atl direkt studera effekterna av olika indelningsändringar. Gruppen valde i stället att studera ett urval av kommuner av olika typ.

Därigenom blev del möjligl att jämföra förhållandena i kommuner av den typ som i allmänhet skulle komma att upphöra vid reformen med kommuner av det slag som därefter skulle bli vanliga. Dessulom skapades möjligheter atl närmare bedöma kausala relationer mellan olika egenskaper hos kommunerna och uppfyllelsen av olika värden. Kommunurvalet bestod av 36 kommuner ordnade efter storiek och lälortsgrad. Vid sidan av undersökningarna i kommunurvalet genomfördes också ett delprojekt kring själva genomförandet av reformen.

Kommunalforskningsgruppens undersökningar genomfördes alltså i huvudsak i kommuner som ännu ej berörts av reformen. Genom atl jämföra hur självstyrelsen fungerade i kommuner av olika lyp förutsattes det vara möjligl alt förutsäga vilka förändringar som sannolikt skulle uppkomma när reformen genomfördes. Fömtsättningama för all göra prognoser av detta slag begränsades emellertid i ett viktigt avseende. Andra reformer och förändringar av reglerna för kommunernas arbete och i den miljö som självstyrelsen bedrivs kan förändra förutsättningarna på ett sådant sätt atl hell andra effekter uppstår eller alt förväntade konsekvenser uteblir. Ett flertal förändringar har också genomförts sedan 1966. Den gemensamma valdagen har förändrat förutsättningarna för den lokalkommunala valrörelsen. Tillkomsten av del kommunala partistödet har förbättrat partiernas arbetsvillkor. I fullmäktige har suppleamsysiemei införts. En centralisering av nämndorganisaiionen - som inte var förutsedd när indelningsreformen beslöts - har påverkat både antalet nämnduppdrag och de krav som uppdragen ställer på ledamöterna. Kommunernas verksamhet totalt sett är mer omfattande i dag än 1966. Allt della bidrar givelvis lill atl minska värdet ur prognossynvinkel av de resultat som erhölls vid studier av 1966 års kommuner. Konimunal-forskningsgruppens studier kan alltså ur praklisk-politisk synpunkt sägas vara begränsade till atl avse vad som skulle skell om inga andra förändringar vidtagits samtidigt. Vid sidan om den praktiska frågeställningen har de dock även ett teoretiskt värde. Detta är mera lidsobundel och därför av mer

Prop. 1978/79:61                                                     42

generellt iniresse. Dessutom är den bild av den kommunala självstyrelsen i kommuner av olika typ år 1966 .som undersökningarna gav en god grund för jämförelser med siluaiionen 13 år senare.

1.5 Den kommunala självstyrelsens värden

Det materiella värdel

I syfte atl mäta de värden som utkristalliserats i genomgången av debatten systematiserade forskningsgruppen de olika argument som anförts i debatten. Denna systematisering gick delvis ulöver vad som direkt kan utläsas ur debatten. Som ett överordnat värde presenterades del materiella. Demokrati eller folkstyrelse kan enligt gruppen sägas innebära alt folkets vilja eller önskemål med avseende på de politiska besluten skall förverkligas.

Detla värde - förverkligandet av medborgarnas vilja - måsle naturligtvis kvalificeras. I det stora flertalet frågor finns ingen enhetlig "folkvilja". Med hjälp av majorilelsprincipen får konflikter mellan olika uppfattningar biläggas. Sett över tid kan kanske systemets måluppfyllelse i detta avseende värderas med uigångspunki i hur stor andel av medborgarna som i genomsniii är missnöjda med den förda politiken. Del är all märka att förutsättningarna för atl nå hög måluppfyllelse i della avseende sannolikt är beroende såväl av kommunens resurser i olika avseenden som av graden av intressehomogenitet inom kommunen. Siörre kommuner har bättre resurser men mindre kommuner är sannolikt mer homogena i ekonomiskt och sociall avseende. Här föreligger antagligen ett balanseringsproblem.

Självsiändig åsiktsbildning

För att det materiella värdel skall vara av iniresse atl studera krävs det ur demokratisk synvinkel att medborgarna verkligen har möjlighet atl själva och självständigt bilda sig sina uppfattningar. Del krävs ell mall av självständig åsiktsbildning. Samstämmigheten får inte komma till stånd genom att folket uisäus för en ensidig propaganda från de politiska beslulsfatlarnas sida. Vad som krävs är en fri lillgång till information och möjligheter all della i en fortlöpande politisk deball.

Demokraiiska leknikvärden

För all uppnå del grundläggande värdet - atl medborgarnas på självständiga grunder bildade åsikter präglar den förda politiken - krävs enligt de demokratiska föreställningarna en demokratisk beslulsteknik. 1 anslutning lill Abraham Lincolns berömda tal i Geitysburg talade forskningsgruppen om tre olika tekniker som kompletterade varandra: styrelse genom folkel, participation (deltagande), styrelse av folket, representation, samt styrelse för folket, anlecipation.

Prop. 1978/79:61                                                     43

Pariicipaiionsdcmokraii. Med denna form av demokrati avses ett styrelseskick där många deltar. Systemet med kommunalstämmor kommer idealet nära, Alla som är intresserade och berörda deltar. Beslutsfattarna blir identiska med de berörda. Alla medborgare får genom deltagandet den skolning som åsyftas och allas intressen vägs samman i beslutsprocessen. Besluten blir förankrade hos medborgama. Maktspridningen blir maximal.

Den represeniailva demokraiin. Den huvudsakliga formen förden kommunala demokratin är den representativa. Även för dem som anser alt pariicipationsdemokralin är den ideala beslutsmetoden slår det klart alt en modern kommun inte ens före indelningsreformen kunde styras enbart genom kommunalstämmor. Systemet med kommunalstämmor och s. k. stormöten har också kritiserats för att endast ett fåtal deltar och att de många lysta människornas intressen blir dåligt bevakade. Idén bakom den representativa demokratin kan sägas vara alt medborgarna ger en mindre grupp i uppdrag att falla besluten i deras ställe. För all ett sådani system skall fungera tillfredsställande krävs att de förtroendevalda har god information om medborgarnas attityder och också en vilja alt respektera dessa allilyder. Av grundläggande belydelse torde vara att de förtroendevalda är åsiktsrepresentaliva för medborgarna. I den allmänna debatten fömlsäiis enligt forskningsgruppen i allmänhet atl en sådan åsiktsrepreseniaiivitei underlättas om de förtroendevalda är personrepresentativa dvs. om de t. ex. i ekonomiskt, sociall och geografiskt avseende utgör ell representativt urval ur befolkningen. Föruisätiningarna för en god åsiklsrepresenlativiiel kan dessulom sägas vara beroende av möjlighetema till direkia kontakter mellan väljare och valda,organiserade kontakter via partier, organisationer och massmedia saml av observationer och undersökningar av medborgarnas inställning.

Antecipauoiisdemokrann. Ett dilemma när man talar om representations-demokratin på del sätt som gjorts ovan är alt de förtroendevaldas ansvar för en långsiktig utveckling tenderar atl skymmas undan. Det är uppenbart atl de förtroendevalda måsle ha ett ansvar som innebär all de i många fall opinionsmässigt "ligger före" de mindre väl informerade vanliga medborgarna. Denna beslulsteknik är naluriigtvis problematisk ur demokratisk synvinkel. Långt driven kan den leda lill all den fria åsiktsbildningen bland medborgarna kopplas ur. Med hänsyn härtill diskuterar forskningsgruppen särskilt det behov av åsiktsrespekl som krävs för att anlecipationstekniken skall kunna förenas med den allmänna demokratiska grundinställningen.

Folksiyrelsen består inte i verkliga livet av någon av dessa "demokratier". Varje demokratiskt syslem innehåller komponenter från alla dessa tekniker. Sammansättningen kan dock variera. Del är t. ex. uppenbart all utvecklingen av den kommunala demokratin i våri land successivt inneburit en förskjutning i riktning från parlicipations- lill representativ demokrati. Del är sannolikt atl indelningsreformen accentuerat denna utveckling.

Prop. 1978/79:61                                                                   44

Effekiiviieisvärdena

Vad gäller de s. k. effekiiviieisvärdena anför forskningsgruppen atl dessa alla har med måluppfyllelse att göra: ju högre grad av måluppfyllelse desto siörre effektivitet. Man kan emellertid även på detla område urskilja olika synsätt eller angreppsvinklar.

Till en börian kan effektiviteten mätas ur statens synvinkel. Effektivitets-värdena gäller då i första hand relationen mellan de statliga servicemålen och det kommunala utbudet av service. Här kan intresset dels koncentreras på kommunernas möjligheter alt över huvud tagel tillhandahålla en önskad service, dels på möjligheterna au göra detla till rimliga kostnader. Här aktualiseras också frågan om den statliga styrningen av kommunernas verksamhet.

Effektiviteten kan emellertid också ses ur den synvinkeln alt medborgarnas önskemål och krav i den enskilda kommunen skall omsättas i service. Här blir tillgången på ekonomiska resurser och kompetens av betydelse. I vilken utsträckning har kommunerna möjligheler all verkligen tillgodose medborgarnas krav? Frågan berör emellertid också den interna kommunala organisationen och då främsi del klassiska problemet angående relationen mellan de förtroendevalda och ijänslemännen. Enligt den gängse demokratiska teorin förutsätts att politikerna har möjlighet alt styra arbetet inom administrationen. Del är naluriigtvis rält ointressant om åsikisrepresenlaii-viieten är hög om de förtroendevalda inte förmår atl styra förvaltningsarbetet. Här har utvecklingen efter indelningsreformen aktualiserat nya problem i samband med atl företagsdemokratin inom förvaltningen successivt byggts ut. Avvägningen mellan det demokratiska allmänintresset och de fackliga särintressena är ur just denna synpunkt av stort intresse.

Om de demokraiiska värdena i första hand aktualiseras i relationen mellan medborgarna och de politiska beslutsfaiiarna kan effekiiviieisvärdena i större utsträckning sägas gälla relationen mellan beslutsfattarna och dem som verkställer de politiska besluten.

Del politiska sysiemel

Med utgångspunkt i systematiseringen av värdena utvecklades inom forskningsgruppen en hypotetisk modell över del kommunala poliiiska systemet. Modellen syftade lill att ange hur de olika värdena var relaterade till varandra i del praktiska arbetet.

Modellen har beskrivits i flera olika sammanhang bl.a. i betänkandet "Kommunal organisation och information" (SOU 1975:46). Den illustreras i figur 3.

Prop. 1978/79:61

45

figur J: Del politiska systemet i kommunerna

LjIuiJ ,iV  I iMIi t.'( KUlll'--iN  iiiUil ■.yl-jiiiul :i i t.-äUlKii  Dl Ii Sdll  JU   hidyei d

AMkisuvt:tunslcHnniulse    --    -   ■-,       ,     -        ■ tffektivttet

I    I

MHill»>ir)

m

Ljir ijkl kliiil.lkl

1 uk.il.i p,H liiiiil.nirviliiMir' liiiiijsspoiijiniSrtiiiiibi     [

For iioendu

iniiiinens

1. inneildin ,),h

.11 (ler i nr) .IV

intMlhiMi).)! n.is kl,IV iirh ("iiiskoinal

0

I ]tirVj[enuinin-'(is      I

iipljf.jll iiincj orn    j

fcii Ir i»t:iult?        I

nl.HWlor.-. i.uh     I

luL-iIll,   I '),li ri.i-       I

iiiaKiiiiiiiiii|ji                  !

Hl'5l|l Ml

Foii.M.iy

B

M,iss(ni!ili\

oV

Me(ll)0[().'n nas lieflninmny ,iv i osuli.uei

Ekonomiska i esLii sei Kompetens Slalliy slyrninq Inti essehoinogeiiitel

Figuren är förenklad i den meningen att den renodlar relalionerna mellan medborgarna, de förtroendevalda och tjänstemännen. Den pekar på kommunikationskanalerna men tar givetvis ingen hänsyn lill att även de förtroendevalda är aktiva i lokala partiorganisationer och själva ulgör en del av medborgargruppen. Det är den mekanism med vilken medborgarnas krav och önskemål omvandlas lill service som bely.ses. Resonemanget finns ulföriigl beskrivet i SOU 1975:46 sid. 16-19 till vilket betänkande hänvisas. Här skall endast kommenteras hur figuren belyser kombinationen mellan participaiions- och represeniaiionsdemokratin.

1 den renodlade participaiionsniodelien kan sägas au kanalerna inellan medborgarna och de förtroendevalda försvinner. Alla deltar i den ruta som markeras med 2 i figur 3. I ett system diir lekmännen även sköter själva förvaltningen skulle ideniiteien vara fullständig även mellan ruui 1 och 3. Allteftersom förvaliningen skiljs från del poliiiska besluisläiiandet - lekman-nalorvaliningcn ersätts av lekmannastyre - upphör denna identitet och en intern poliiisk slyrningsrelaiion uppslår. 1 och med att den representativa principen crsäiier den direki-demokraiiska upphör även ideniiieien mellan

Prop. 1978/79:61                                                      46

ruta 1 och 2. Med Schumpciers demokratimodcll är det därvid tillräckligt för all karaktärisera systemet som demokratiskt om ruta I vid allmänna val med fixa mandallider utser ruia 2. Med den syn, som är gängse i vårt land, krävs emellertid också att en fortlöpande relation etableras mellan ruta 1 och 2. Det måste, som framhållits, finnas en kontakt mellan de valda och väljarna. Denna kontakt kan etableras på olika sätt. Medborgama kan i det dagliga livet komma i direkl kontakt med förtroendevalda (ruta 4) på arbetsplatser, i bostadsområdet, på opinionstnöten osv. Medborgama och de förtroendevalda samarbetar i de lokala partiorganisationernas arbeie (ruta 5) både i sådana fall då kommunalpoliliska frågor direkt siårpå mölesprogram men och vid andra lillfällen då man "träffas". Även inom föreningslivet (ruta 6) sker diskussioner och kontakter som är av belydelse i deua avseende. Förelagen och deras anställda (ruta 7) är också berörda och deltar i det kommunalpoliliska arbetet i vid mening. Slutligen har massmedia (ruta 8)- tidningarna och lokalradion - en roll i det informerande och opinionsbildande nätverket i kommunerna. Betydelsen av dessa olika kanaler varierar naluriigtvis mellan kommuner av olika lyp.

Vad sker då generellt vid en övergång från mindre kommuner till större i detta avseende? I det nämnda betänkandet (SOU 1975:46) finns en kortfattad sanimanfattning av de viktigaste resultaten från forskningsgruppens arbete. För en mer detaljerad redovisning hänvisas till denna rapport. Här skall endast några mer generella iakttagelser refereras.

En effekt som är uppenbar är att det direktdemokratiska inslaget i formell mening med nödvändighet blir mindre. Den andel av medborgarna som direkl kan delta i beslutsfattandet blir mindre. Systemet utvecklas i riktning mot del representativa.

Identiteten mellan ruta 1 och 2 upplöses ytterligare. Vad kan della antas få för konsekvenser för deltagandet? Sannolikt uppslår två effekter. Dels flyttas aktivitet från ruta 2 till de rutor som representerar kanaler. Många människor som utesluts från de kommunala sammanirädesmmmen blir hänvisade lill all arbeta vidare inom de politiska partierna. En länkbar utveckling är alt partiernas ställningstaganden i viktigare frågor i siörre ulsiräckning flyttas ned lill de lokala partiorganisationerna. De återstående förtroendevalda får därvid en hårdare arbetssituation eftersoni de fömisätts delta och diskutera frågoma i siörre utsträckning både i partiet och idet kommunala organei. Den andra effekten - som ofta påtalas i debatten - är att medborgarnas deltagande loiali, alltså även om man räknar in del indirekta deltagandet, minskar. En centralisering av inflytandet sker därmed till en mindre grupp förtroendevalda. Kravet på att dessa skall vara åsiktsrepresentaliva för övriga medborgare blir därmed starkare samtidigt som risken ökar för att medborgarna skall komma atl känna främlingskap inför kommunalpolitiken.

I vilken utsträckning ett direkt deltagande ersätts av en siörre aktivitet inom partiorganisationerna är svårt all uttala sig om med ledning av de resultat som kommunalforskningsgruppen redovisat. Atl det politiska livet

Prop. 1978/79:61                                                     47

1966 var mer "politiserat" i större kommuner och att aktiviieien där v;ir siörre inom partiorganisationerna är klart men innebörden av dessa skillnader är svår att bedöma. Här finns alltså ett område som är värt ytterligare siudier.

En annan frågeställning som inte berörts närmare av forskningsgruppen gäller relationerna mellan de förtroendevalda och administrationen. Alt relationen mellan antalet förtroendevalda och antalet tjänstemän förändras lill de förtroendevaldas nackdel är helt klart. Innebörden av denna förändring är intressant ur åtminstone två synvinklar. För del försia gäller det frågan om den politiska styrningen försvåras eller förenklas. Med en större kår av tjänstemän som dessutom är mer kompetent och specialiserad ställs större krav på de förtroendevalda för att de skall kunna bevara ell reellt inflytande över verksamheten. Detta problem har man i större kommuner försökt att möta genom att engagera fler förtroendevalda på heltid. Någon utvärdering av vad denna utveckling inneburit ur inflyiandesynpunki finns inte f n. Problemet har två sidor. Det gäller dels relationen mellan de heliidsengage-rade politikerna och förvaltningen dels relationen mellan de heltidsengage-rade och övriga förtroendevalda. Skapas härmed ett A- och ell B-lag av kommunalpolitiker?

Den andra frågan lar sikte på förvaltningseffektiviteten. Innebär utbyggnaden av administrationen en byråkratisering? Svarar ökningen av antalet tjänstemän mot en ökning av serviceproduktionen eller byggs organisationen ut relativt sett mera. Denna frågeställning lar närmast sikte på flexibilitets-värdet (se sid. 10). Ett av motiven för självstyrelsen har som framgått varil all den inneburit en flexibel och i ekonomiskt avseende billig organisationsform. Del är därför rimligt alt fråga om förvaltningens tillväxt i kommunerna inneburil en mindre flexibel organisaiion med allt fler specialiserade funklioner och därmed sämre möjligheter till anpassning efter förändringar i omgivningen. Undersökningar av dessa problem planerades inom kommunalforskningsgruppen men kom aldrig lill ulförande. Del går med hänsyn härtill i dag endasl att ställa frågan.

Debatten om kommunalförskningsgruppens demokraiimodell

Även om kommunalforskningsgmppen strävade efter att förankra sina teoretiska överväganden i aktuell politisk debatt har del inte kunnai undvikas all de i olika delar kritiserats i framför allt den statsvetenskapliga debatten. Vad .som särskilt diskuterats har varit kopplingen inellan del materiella värdet och de s. k. leknikvärdena. Från flera håll har anförts au deltagandet i politiken är ell värde i sig i siörre utsträckning än vad som framgår av gruppens resonemang. Ell högt deltagande värderas som angeläget av många alldeles oavsett om det har positiva eller negativa konsekvenser för möjligheterna att producera en service av den omfattning och kvalitet som medborgarna efterfrågar. Med en koncentration på värden som fostran och

Prop. 1978/79:61                                                     48

träning kan dellagande sålunda värderas positivt även till priset av en lägre effektivitet. Denna debatt har självlället stor belydelse för värderingen av indelningsreformen. Med della synsäll är sannolikheicn siörre för au bedöinningcn av reformen blir mer negativ.

En annan komponent som kritiserats är inslaget av antecipalionsdemokra-tin. Från olika håll har denna kritiserats som odemokratisk, som ell försvar för "pampvälde". Denna kritik har emellertid varit litet orättvis eftersom de problem som är förknippade med anlecipationstekniken gavs ell betydande uirytnnie i gruppens olika skrifter. Kritiken pekar emellertid på något väseniligi och är värd all ta på allvar i en fortsatt utveckling av teoribildningen på detta område.

2 Kommitténs överväganden 2.1 En allmän utgångspunkt

Kommunaldemokraiiska kommittén harenligi sina direkliv alt presentera ett förslag till forskningsprogram angående kommunindelningsreformens konsekvenser i olika avseenden för den komniunala självstyrelsen. I detla avsnitt lämnas ett förslag lill ell sådant program. Del har utarbetats mol bakgrund av den redovisning för indelningsreformen och debatten kring den kommunala självstyrelsen som lämnats i det föregående. Programmet är omfattande. Kommittén har strävat efter alt så långt möjligl redovisa en heltäckande bild av de olika frågeställningar som aktualiseras vid en bedömning av den kommunala självstyrelsens situation i dag och av indelningsreformens effekter i olika avseenden.

Enligt direktiven skall forskningsprogrammet i försia hand ta sikte på indelningsreformens konsekvenser förden kommunala demokratin och för kommunerna som organ för decentraliserad förvaltning. En allmän utgångspunkt för utredningen har därvid varil au i försia hand koncentrera intresset på den kommunala självstyrelsens situation i dag och hur kommunerna fungerar sedan reformen genomförts. För denna bedömning lalar flera skäl. Härigenom kan det bli möjligt att utnyttja forskningsresultaten som underlag för prakiisk-politiska överväganden rörande reglerna för kommunernas arbete och för eventuella justeringar i dagens kommunindclning. Dessulom är möjligheterna all analysera indelningsreformens konsekvenser för demokratin och förvaltningsorganisationen ni. m. av olika skäl begränsade.

De viktigaste av dessa begränsningar orsakas av den långa tid under vilken reformen genomfördes. Under denna tid (1966-1974) har samtidigt en mängd andra förändringar av stor belydelse för kommunernas verksamhei inlräffat. 1969 infördes t.ex. möjligheterna för kommunerna att bevilja partierna ekonomiski siöd i form av del komniunala pariisiödei. Suppleanisysiemel i fullmäktige har införts. Nämndorganisationen har, särskilt inom den sociala sektorn, omstrukturerats i många kommuner. Den gemensamma valdagen

Prop. 1978/79:61                                                     49

har förändrat fömtsättningama förden kommunala valrörelsen. Genom den nya kommunallagen har kommunerna givils en siörre frihet att själva besluta om sin organisaiion och sina arbetsformer. I dag pågår översyn av dessa frågor i ell stort antal kommuner.

Samtidigt som reglerna för kommunernas verksamhei sålunda ändrats i vikliga avseenden har också omfattningen av kommunernas serviceproduktion vuxit. Även om statsmakterna successivt har lagit på sig ett större ansvar för finansieringen av kommunernas verksamhei är kommunerna i dag i en myckel besvärlig ekonomisk situation som starkt begränsar de förtroendevaldas handlingsfrihet. Den alltmer omfattande kommunala verksamheten har gjort det nödvändigi atl i flera omgångar justera skatleutjämningssysie-mei. Under senare år har också förhandlingar ledande till frivilliga överenskommelser tagits upp mellan regeringen och kommunförbunden rörande den kommunala beskattningen och den statliga bidragsgivningen som fån ökad betydelse för den kommunala verksamhetens omfattning och utförande.

Under den aktuella lidsperioden har också företagsdemokratin inom den kommunala förvaltningen utvecklats i betydande utsträckning. Förutom försöksverksamheten med närvarorätt för de anställda i nämndarbetet bör MBL-lagsiifiningen och olika försök i samband med denna reform nämnas.

Del är uppenbart all förändringar av dessa slag i vissa fall har varil ägnade all stärka kommunernas möjligheler som serviceproducenter och som organ för demokratisk självstyrelse. Samtidigt har i andra fall andra förändringar bidragit lill atl försvåra uppfyllelsen av de värden som förknippas med den kommunala självstyrelsen.

En återblickande undersökning av hur den kommunala självstyrelsen har utvecklats under den tidsperiod då indelningsreformen genomfördes måste i allt väsentligt begränsas lill att avse den sammanlagda effekten av alla dessa förändringar. Della utesluter givetvis inte vissa bedömningar av vad enskilda förändringar kan ha haft för belydelse.

De svårigheter som nämnts ovan får dock inte skymma undan det förhållandel all möjligheterna all göra jämförelser mellan situationen förden kommunala demokratin vid mitten av 1960-talet och tio år senare i vissa avseenden är ovanligt goda. Forskningsprogrammet "Kommunal självstyrelse - kommunal indelning" syftade just till au göra bedömningar av indelningsreformens sannolika konsekven.ser för kommunema. Programmet resulterade som redovisats i det föregående i en bred beskrivning av förhållandena i kommuner av olika lyp under perioden 1966-1970. I forskningsgruppens skrifter och arkiv finns en stor mängd uppgifier som insamlats och analyserats med vetenskaplig metodik. Della material kan utnyttjas för jämförelser med situationen i dagens kommuner och därmed belysa de sammanlagda effekterna av förändringar i kommunernas arbele och miljö under den aktuella tidsperioden. De erfarenheter som gjordes under forskningsarbetet kan också utnyttjas för atl i en ny undersökning tillämpa

4 Riksdagen 1978/79. 1 saml. Nr 61

Prop. 1978/79:61                                                      50

bättre analysmetoder och mätningstekniker m. m. Detta bör resuliera i säkrare och mer rällvisaiide resullai än vad som skulle vara möjligl utan kommunalforskningsgruppens arbele.

Förutom kommunalförskningsgruppens arbete bör också nämnas de omfattande undersökningar rörande t. ex. de förtroendevaldas arbetssituation, småpartiernas roll i kommunalpolitiken m. m. som initierades och genomfördes av utredningen om den kommunala demokratin. Resultaten från dessa undersökningar, som publicerades i flera olika delbetänkanden, ligger nu lill grund bl. a. för försöksverksamhet i ett antal kommuner. Kommunaldemokratiulredningens undersökningar kompletterar på avgörande punkter de forskningar som kommunalforskningsgruppen genomförde och ulgör tillsammans med forskningsgruppens undersökningar ett värdefullt underlag för vidare arbete med dessa frågor.

Kommittén har sålunda funnit att utvärderingsprogrammet såvitt gäller nya forskningsuppgifter bör koncentreras till dagens kommuner. Nya fältundersökningar och annan datainsamling bör i försia hand inriktas på kommunerna så som de ser ut i dag. Samtidigt bör emellertid undersökningarna så långt möjligt planeras och genomföras så att del blir möjligl all jämföra resultaten med det material som kommunalforskningsgruppen på sin lid samlade in och delvis publicerade. Därvid kan de erfarenheter uinyitjas av forskningsarbete på della område som gjordes inom forskningsgruppen och kommunaldemokratiutredningen.

Programmets huvudsakliga inrikining

Av redogörelsen för debatten i anslutning till indelningsreformen kan utläsas de värden som i olika sammanhang har förknippats med den kommunala självstyrelsen. I ett mer långsiktigt perspektiv är det möjligt att urskilja två slags huvudargument för en på detta sätt decentraliserad samhällsförvaltning. Del försia tar sikle just på kommunerna som organ för decentraliserad offentlig förvallning. Genom systemet med kommunal självstyrelse har del varil möjligt atl decentralisera viktiga delar av samhällets serviceproduktion. Därigenom har antagits uppkomma de traditionella fördelarna med decentraliserad förvaltning såsom korla beslutsvägar, tillgång till lokalkännedom och en allmänt sett flexibel organisation. Det andra huvudargumentet har gällt kommunerna som organ för folklig självstyrelse. Ursprungligen var detla närmasi eu foslransargurneni. Genom all delta i förvaltningen av gemensamma angelägenheter antogs människorna lä träning i allmänna värv samtidigt som samhörighet och samhällsansvar befrämjades. Efter demokratiseringen av den kommunala rösträtten har denna linje i argumentationen alltmer tagil sikle på målsättningen att fördjupa folkstyret i slorl. Ur fosiransargumeniei har utvecklats del demokratiska. Den kommunala demokratin har alltmer kommit atl uppfattas som

Prop. 1978/79:61                                                     51

en av grundvalarna för det svenska folkstyret.

1 samband med indelningsrcformerna har både decentraliserings- och demokrativärdena varit aktuella. Indelningsreformerna - både 1952 års och 1960-ialels - har i första hand motiverats av behovet atl anpassa den kommunala indelningen efter de krav som samhällsutvecklingen ställt på kommunerna som serviceproducenter och som organ för samhällsplanering. Kommunsanimanslagningarna, vilka i och för sig kan ses som ledande lill en viss centralisering av sanihällsorganisalionen, har motiverats som nödvändiga för atl motverka ännu längre gående åtgärder såsom omfattande kompetensöverflytiningar lill statliga organ. Samiidigi har i debatten från olika håll uttalats farhågor för all utvecklingen inneburil atl utrymmet för medborgarnas dellagande i det kommunala arbetet minskat i en sådan utstriickning alt demokraiin försvagats.

Enligt kommiiiéns mening är de grundläggande värderingarna av den kommunala självstyrelsen som redovisats i föregående avsnitt fortfarande aktuella. En utvärdering av indelningsreformens konsekvenser bör sålunda beakta såväl mer förvaltningstekniska frågeställningar som frågan om kommunernas funktion som demokraiiska självsiyrelseorgan. Vad gäller de förvaltningstekniska frågorna är det emellertid inte enbart eller ens i försia hand kommunernas förmåga au totalt selt tillhandahålla en service av viss omfallning som nu är väsentlig alt studera. Genom skaiieutjämningsrevi-sionens (SOU 1972:44) och den kommunalekonomiska utredningens (SOU 1977:20 och 1977:78) arbele har en god belysning erhållits av kommunernas ekonomi. Vad som enligt kommunaldemokraiiska kommiiién nu är mesi väseniligi all ägna intresse åt i denna del gäller kommunernas möjligheter alt erbjuda invånarna / olika delar av konimunen en god och likvärdig service. Samtidigt är det av vikt all studera hur utvecklingen av samhällsplaneringen (relationen centralort och omgivande områden) påverkats av reformen. En ceniral frågeställning är också den kommunala förvaltningsorganisationens uppbyggnad och anpassning lill den nya siluaiionen.

Ur demokratisk synvinkel är det enligt kommitténs mening väsentligt att ägna huvuddelen av intresset åt två siörre frågekomplex. Del försia av dessa gäller de demokratiska tekniker som bl. a. kommunalforskningsgruppen studerade dvs. medborgarnas möjligheler att della i arbetet, arbeisbetingel-serna för de förtroendevalda, partierna och massmedia osv. Del andra området gäller den kommunala självstyrelsens förankring hos medborgarna.

Ett forskningsprogram rörande situationen för den kommunala självstyrelsen i dag mot bakgrund av de förändringar som inträffat i samband med kommunindelningsreformen bör med hänsyn tilldel anfördaorganiserasi tre delprogram:

1.   Konimunen som demokratisk självstyrelseorganisation

2.   Kommunen som förvaltningsorganisation

3.   Kommunen som serviceproduceni och enhet för samhällsplanering.

Prop. 1978/79:61                                                     52

Inom varie delprogram ryms ett antal olika undersökningsuppgifter. I viss utsträckning finns också ell nära samband mellan olika deluppgifter inom olika delprogram. Ur planeringssynpunkt lorde det dock vara lämpligt att arbeta med tre delprogram enligt uppställningen ovan.

I det följande kommenteras frågeställningarna inom de olika delprogrammen något utföriigare under resp. rubrik. Därefter ges i nästa avsnitt en redogörelse för vilka empiriska undersökningar som är önskvärda samt beräknade kostnader för dessa, behov av totalundersökningar och andra mer tekniska spörsmål. Ett forskningsprogram av det slag som kommittén har i uppgifi au lägga fram bör därefter göra hall. Planering på den mest detaljerade nivån bör överiålas lill de forskare som (är i uppdrag att genomföra programmet eller delar därav. En anledning till della är aU en viss anpassning av enskilda undersökningsuppgifter kan bli aktuell i den utsträckning endasl delar av eit program undersöks empiriskt. Del ligger också i forskningsarbetets natur alt frågeställningar och undersökningsmetoder utvecklas successivt under planeringsarbetets gång.

2.2 Delprogram 1: Kommunen  som demokratisk  självstyrelseorganisation

Inledning

Den kommunala demokraiin har, som framhållits, alltmer kommii all uppfällas som en av grundvalarna fördel svenska folksiyrei. Hur fungerar då den kommunala demokratin? Har demokraiin i kommunerna förändrats genom indelningsreformerna? Finns några möjligheler alt förbättra dagens situation genom förändringar av organisatorisk ellerannan karaktär'' Frågor av delta slag upplevs av många som centrala i dag. De diskuterades också i olika sammanhang i samband med au 1960-taleis indelningsreforni planerades och genomfördes.

I den svenska debatten kring den kommunala självstyrelsen har, åtminstone som den framträder i riksdagsdebatter, partiprogram och offeniligi tryck, den representativa demokratiska doktrinen dominerat. Kommunal-forskningsgruppen fann i sin debaiiomgång, alt enighet rått om del överordnade, materiella, värdel all samhällel är lill för medborgarna och all del är dessa själva som skall avgöra vad som gagnar dem. Argumentationen forell demokratiskt representativt syslem har i myckel utgått ifrån föreställningen all en överensstämmelse mellan medborgarnas krav och önskemål och samhällets verksamhet främjas av en sådan beslutsordning.

Hur antas då demokraiin i den lappning som lillämpas i våra svenska kommuner främja en sådan positiv utveckling' Här kan - fortfarande i enlighel med kommunalforskningsgruppens analys - pekas på flera förhållanden .som var för sig och gemensami är av belydelse. Ell syslem där inie

Prop. 1978/79:61                                                     53

bara förvaltningen utan även den politiska beslutskompetensen är delegerad lill den lokala nivån innebär all många människor får möjlighet att direkt della i beslutsprocessen. Ett siämmosystem ger i dessa avseenden formellt maximala möjligheler. Om alla utnyttjar rätten atl delta i beslutsfattandet uppstår i princip identitet mellan beslutsfattarna och dem som berörs av besluten. Ett modernt samhälle kan dock inte ens med en långtgående decentralisering styras enbart genom slämmobeslut. Systemet med stämmor leder också i prakiiken lill atl endasl vissa medborgare eller grupper av medborgare deltar. Beslutsfattarnas represenlativiiei för övriga medborgare kan då ifrågasättas.

Den moderna kommunala demokratin är sålunda representativ. Genom val med allmän och lika rösträtt utser medborgarna representanter som under mandatperioden ansvarar för beslul och förvallning på deras vägnar. För alt ell sådani system skall fungera väl krävs alt de valda på olika sätt kan bevara en god och nära kontakt med sina uppdragsgivare. Dessa kontakter underlättas om gruppen förtroendevalda ulgör en siörre andel av samtliga och om "avståndet" mellan väljare och valda begränsas. Systemet med kommunal självstyrelse motiveras ur demokratisk synvinkel bl. a. just på grund av spridningen av uppdrag och del mindre avstånd som därigenom uppstår mellan de förtroendevalda och väljarna.

Den fortlöpande kontakten mellan väljare och valda sker i många olika sammanhang. I vardagslivet - i bostadsområdet, på arbetsplatser och i det sociala umgänget i övrigt människor emellan - "sprids" de förtroendevalda bland övriga människor. De kan genom samtal om aktuella frågoroch genom iakttagelser av olika förhållanden bilda sig en uppfattning om de stämningar som finns bland människorna. På della sätt kommer också andra än de förtroendevalda på ell indirekt säu au bli engagerade i besluisprocessen. De har i eit decentraliserat system helt enkelt bättre kanaler att föra fram sina synpunkter.

Det svenska folksiyrei är emellertid i första hand en demokrati genom partier och andra folkrörelser. De politiska partierna kan ses som sammanslutningar av människor med likartade intressen och värderingar rörande samhällsutvecklingen. De fastställer program, nominerar kandidater och arbetar för dessa i valrörelserna. Men de fungerar också mellan valrörelserna som de centra där politiken i viktiga avseenden utformas. De förtroendevalda har visserligen formellt sina mandat från alla väljare men i praktiken upplevs de i försia hand som företrädare för de väljargrupper som står bakom deras inval. Del är i partiernas arbete som de i försia hand förankrar sin politik och i samarbete med övriga partimedlemmar utformar de alternativ som sedan bryts mol varandra i del poliiiska arbeiei. Systemet med kommunal självstyrelse ger de lokala partiorganisationerna ett direkt ansvar för väsentliga delar av samhällets insatser på det lokala planet.

Vid sidan av partiorganisationerna har människorna i vårt land även andra kanaler lill de förtroendevalda. Del svenska folkstyret är av gammal tradition

Prop. 1978/79:61                                                     54

en folkrörelsedeniokraii. Inom folkrörelserna sker en betydande del av den skolning i allmänna angelägenheler som även förknippas med den kommunala självstyrelsen. Olika föreningar fungerar som påtryckningsgrupper visavi partier och kommunala organ. Den verksamhet som de bedriver stöds på olika sätt av samhället och i vissa fall har föreningarna ett direkt ansvar för verksamhet som bedrivs lill fromma även för andra än deras medlemmar. I en heltäckande bild av den kommunala självstyrelsen ingår som en naturlig del också en beskrivning av det lokala organisaiionslivet och aktiviteterna inom detta.

I den informations- och opinonsbildningsprocess som förutsätts i en representativ demokrati spelaräven massmedia-pressen, radio och TV-en viktig roll. Information och opinionsbildning i massmedia kompletterar och fyller ut den informationsspridning som sker direkl genom kontakter mellan olika människor. I siörre kommuner ersätter i realiteten massmedia för stora medborgargrupper de direkta kontakterna som viktigaste informationskälla.

Mot bakgrund av denna bild av den representativa demokratin i kommunerna ärdet uppenbart alt delprogrammet om kommunen som demokratisk självstyrelseorganisalion måste sikta på all belysa medborgarnas möjligheter alt på olika sätt direkt eller indirekt delta i del kommunalpoliliska arbetet. Partiernas, övriga folkrörelsers och de förtroendevaldas arbetsvillkor blir centrala liksom utvecklingen av massmediabevakningen.

Detta delprogram kan uppdelas i fem delprojekt enligt rubrikerna nedan.

Medborgarnas akliviiei m. m.

De centrala frågeställningarna under denna rubrik lar sikte på medborgarnas möjligheter all aktivt della i del kommunalpoliliska arbelei direkl som förtroendevalda. Antalet uppdrag och uppdragskoncenlraiionen bör uppmärksammas men också frågor som anknyter lill de enskilda människornas möjligheter och vilja au åta sig uppdrag. Avstånd inom kommunen, allmänna kommunikationer, sammanirädesfrekvens, lid för sammaniräden (dag- eller kvällssammanträden) är exempel på frågor som aktualiseras i detta sammanhang. Möjlighelerna för enskilda människor all engagera sig i del kommunalpoliliska arbelel begränsas vidare av sådana förhållanden som skiftarbete, familjesituation, kunskaper och iniresse. Betydelsen av sådana individanknutna förhållanden för den politiska aktiviteten är belyst genom olika undersökningar men det är uppenbart atl de bör hållas aktuella även vid en bedömning av medborgarakiiviteten i dagens kommuner.

Kunskaper och iniresse är av stor betydelse för den lokalpolitiska verksamheten. Inom programmet bör uppmärksammas den informationsverksamhet som vuxit fram under 1970-talet från kommunernas sida. Effekten av dessa insatser bör belysas. Vidare måste uppmärksammas om

Prop. 1978/79:61                                                    55

utvecklingen under senare år medfört någon förändring i medborgarnas egen upplevelse av meddelaklighei och närhet till kommunalpoliiiken.

För medborgarnas kunskaper, information och intresse för kommunalpolitiken har naturligtvis valrörelserna en stor betydelse. Även om väljarnas bild av olika partier och politiker i mycket präglas av den vardagliga verksamheten under mandatperioderna är dock valrörelsen den tid då den politiska debatten är som mest intensiv. Partiernas möjligheler att i valrörelsen nå ul med lokalkommunal propaganda bör uppmärksammas genom atl inslagen av kommunala frågor i valrörelsen samt väljarnas informationsnivå beträffande sakfrågor och kandidater belyses i samband med 1979 års val.

En undersökning av medborgarnas lokalpoliliska aktivitet kan inte begränsas enbart till deras deltagande i del kommunalpoliliska arbetet i egentlig mening. Mycken kommunal informationsförmedling och opinionsbildning sker som framhållits i samband med andra sociala kontakter. Förekomsten av kommunalpolitiska samtal på arbetsplatser, i sällskapslivet osv. är här av belydelse all uppmärksamma. Dessa kontakter är naturligtvis beroende av människornas iniresse och känsla av meddelaklighei men kan i sin tur också antas befrämja intresset för kommunernas och partiernas arbete.

Frågor av det slag som tagits upp under denna rubrik uppmärksammades i stor utsträckning inom det lidigare forskningsprogrammet. Genom två intervjuundersökningar med medborgarna i de 36 urvalskommunerna 1966 och 1970 insamlades uppgifter rörande information och intresse bland allmänheten saml angående akiiviiet i olika sammanhang. En undersökning av motsvarande förhållanden i samband med 1979 års val bör planeras med hänsyn till möjlighelerna all genom vissa reanalyser av denna information få en bild av vad den senaste tioårsperiodens förändringar inneburil i dessa av.seenden. I förhållande till dessa tidigare undersökningar bör dock i dag ett större iniresse ägnas åt frågan om skillnader i förulsältningar för deltagande mellan människorna i olika delar av de nya kommunerna.

De poliiiska pariierna

För de politiska pariierna har indelningsreformen och de förändringar i övrigi som genomförts sedan mitten av 1960-talel i många avseenden medfört ändrade arbeisföruisäitnngar. Del naluriiga arbetsområdet har blivit siörre. .Avsiånden mellan den centrala kommunalförvaltningen och olika delar av kommunen har ökat. Detla har i många fall lett till all partierna anpassat sin organisation så all grundorganisationerna nu arbetar inom endasl en del av kommunen. Jämsides härmed har den andel av partiets medlemmar som direkt engageras i det kommunalpoliliska arbetet minskal.

Effekien av organisatoriska förändringar av detta slag för partiernas roll i

Prop. 1978/79:61                                                     56

det kommunalpolitiska arbetet bör belysas i forskningsprogrammet. Samtidigt som avståndet mellan arbetet på grundnivån i partierna och den egentliga kommunala verksamheten blivit längre har många enskilda kommunala beslut [att större betydelse när de omfattar större områden och nya verksamheter. Den sammanlagda effekien av förändringar av detta slag för de kommunala frågornas roll i del lokala partiarbetet bör belysas. Av särskilt iniresse är de mindre föreningarnas verksamhei i glesbygdsdelar av kommunerna, dvs. inom områden där del geografiska avståndet lill centralorten skapar större svårigheter för en nära kontakt med det löpande kommunala arbetet.

Rekryteringen av förtroendevalda från olika delar av kommunen (olika grundorganisationer inom de politiska partierna) är en annan fråga som bör uppmärksammas i detla sanimanhang. Likaså bör den totala medlemsaktiviteten tillmätas iniresse.

Valrörelserna är av ceniral betydelse för medborgarnas information om de olika partiernas ståndpunkter saml deras attityder lill enskilda partier. Sedan kommunalforskningsgruppen genomförde sina undersökningar av 1966 års valrörelse har valsystemet ändrats genom atl den gemensamma valdagen införts. Effekterna av denna närmare sammankoppling än lidigare av de komniunala och rikspolitiska valen har bedömts olika. Del är enligt kommittén uppenbart att en undersökning av partiernas arbetsvillkor i 1970-talets kommuner måsle omfatta ett studium av valrörelseakiiviteierna. Genom au sådana undersökningar genomfördes vid det sista kommunalvalet enligt den lidigare ordningen 1966 finns samtidigt därvid möjligheter atl bedöma några av effekterna av den gemensamma valdagen. En undersökning av partiernas valrörelsearbete bör omfatta aktiviteten totalt, ekonomiska och personella resurser samt de kommunala frågornas utrymme i valpropagandan. Även del utrymme i valmaterial och lokal debatt som ägnats åt presentation av kandidater till kommunfullmäktige bör uppmärksammas. 1 denna del lorde en planering med utgångspunkt i kommunalforskningsgruppens arbete vara i särskilt hög grad motiverad. Här finns ett ur forsknings-melodologisk synvinkel stort behov av samplanering med undersökningen av medborgarnas aktivitet och information om kommunala frågor.

Deluppgifterna rörande partiernas organisaiion och arbetsförutsättningar är centrala i forskningsprogrammet. Del är, som framhållits, inom partierna som en bredare politisk aktivitet kan bedrivas och många av de organisatoriska förändringar som pariierna genomfört har haft till syfte just att motverka en annars hotande minskning av medborgarakiiviteten i del politiska arbetet. Inom detta delprojekt bör också uppmärksammas utvecklingen av olika s. k. lokala partier samt relationerna mellan dessa och skilda tillfälligt arbetande opinionsgmpper.

Även på della område finns som nämnls jämförelsematerial från eu av kommunalforskningsgruppens delprojekt. Dessutom har konimunaldemo-kraliuiredningen genomfört en  undersökning av stort  iniresse i deiia

Prop. 1978/79:61                                                     57

avseende som redovisats i delbetänkandel "Småpartier i den kommunala demokratin" (Ds Kn 1975:2). De undersökningar som planeras rörande dessa frågor bör utgå från de lidigare rapporterna och så långt möjligl läggas upp så att det blir möjligt att bedöma den totala effekien av genomförda reformer för partiernas arbete. Förutom indelningsreformen måste tillkomsten av del kommunala partistödet ha varil av stor belydelse i den nya situationen med större organisatoriska krav på partierna. När kommunalforskningsgmppen genomförde sina undersökningar hade detla stöd ännu ej införts.

Folkrörelserna och iniresseorganisaiionerna

1 modern internationell statsvetenskaplig litteratur görs ofta en boskillnad mellan de politiska partiernas och olika intresseorganisationers roll i del politiska systemet. Partiernas funktion anges lill all mot bakgrund av de grundläggande värderingar som skiljer pariierna åt väga och prioritera mellan olika särintressen i samhället. Intresseorganisationernas roll är å andra sidan att arbeta förjust sådana särintressen. En avgörande skillnad mellan partierna och organisationer av del slag som våra andra folkrörelser ulgör är att för partierna del politiska arbelel är del primära, medan l. ex. fackliga organisationer, frikyrkliga samfund, idrottsföreningar osv. endasl har anledning att engagera sig i det politiska arbetet när deras egna intressen är direkt berörda.

Denna enkla distinktion mellan partier och andra folkrörelser ger inte en rättvis bild av folkrörelsernas uppgift i det svenska folkstyret. Som framhållits tjänar arbetet inom dessa i mycket som en skola och rekryteringsbas för politiskt arbete. Olika folkrörelser är också nära anknutna till vissa av partierna, något som givelvis ger dem en annan situation än den som är gängse enligt t. ex. anglo-saxisk litteratur. Del sägs ofta au den svenska demokraiin i utpräglad grad är en folkrörelsedemokrati. Kommunaldemokratiutredningen pekade i sitt betänkande på de omfattande uppgifter som folkrörelserna har i del lokala samhällsarbetet.

Mot denna bakgrund ärdet väsentligt atl ell forskningsprogram kring den kommunala demokraiin också omfattar folkrörelsernas och olika intresseorganisationers roll i kommunalpolitiken. Här gäller del sålunda inte endast atl studera i vilken utsträckning de direkl engagerar sig i den kommunala beslutsprocessen som "pålryckningsorgan" utan också de personella och andra samband som bidrar lill alt integrera dem i lokalpolitiken. I ett längre lidsperspektiv kan sägas all en del av den komniunala servicen övertagits från folkrörelserna i den meningen all dessa skulle ha bedrivit verksamheten om inte kommunerna gjort della. På senare år har också ett allt siörre iniresse ägnats möjligheterna för kommunerna all "överlåta" verksamhet till föreningar trots atl denna inte riktar sig enbart till deras medlemmar. Exempel på detla är t. ex. föreningsdrivna fritidsgårdar, kommunala båthamnar som administreras av båtklubbar osv. Utvecklingen och erfaren-

Prop. 1978/79:61                                                                   58

heierna  ur  kommunaldemokratisk   synvinkel   av  dessa  sirävanden   bör uppmärksammas inom forskningsprogrammet.

Intresseorganisationernas, folkrörelsernas och olika mer "tillfälliga" opinionsgrupper t. ex. byalag och miljögrupper har i dag så omlätiande uppgifter av belydelse för kommunalpolitiken alt eu särskilt delprojekt bör ägnas åt att studera deras förekomst och akiivitei. Dessa undersökningar bör planeras så atl erfarenheterna och resultaten från motsvarande undersökning inom kommunalforskningsgmppen kan utnyttjas. Här bör också beakias det arbete som bedrivs inom den enhet som handlägger folkrörelsefrågor inom komniundcpartementet.

Massmedia

Kommunalforskningsgruppen ägnade ett av sina delprojekt åt frågan om massmedias bevakning av den komniunala verksamheien. Projektet bestod dels av en undersökning av främst tidningarnas kommunalpoliliska innehåll under en iremånadersperiod ulan direkt anknyining till valrörelsen (1.1-31.3.1966), dels av ett studium av bevakningen om valrörelsen 1966. Vid denna tidpunkt var tidningspressen helt dominerande inom massmedierna för medborgarnas information rörande de kommunala frågorna. I dag har lokalradion byggts ul ytterligare varför situationen rimligen förändrats. Dessutom har massmedia fått ett färre antal kommuner att bevaka.

Undersökningar av innehållet i massmedia är arbetskrävande. Ell stort material måsie genomgås, klassificeras och analyseras. Men med hänsyn till massmedias stora betydelse för en fortlöpande information till alla de människor som inte genom egen politisk aktivitet eller genom direkl kontakt med förtroendevalda har möjlighel att på annan väg informera sig om aktuella frågor bör en undersökning av den kommunala demokratin i dag även omfatta massmediasiiuationen.

En fråga av intresse i detla sammanhang är vilken betydelse som kan tillmätas olika slag av tidningar i förhållande till lokalradion. På lidningssidan har nedläggningsvågen-tidningsdöden-bromsats genom tillkomsten av det statliga presstödet. Någon nyetablering av dagliga lidningar har emellertid inte kunnat åstadkommas genom de statliga stödinsatserna. 1972 års pressuiredning var också skeptisk lill möjligheterna au i framtiden ändra på detla förhållande. Som aliernativ konstruerade utredningen ett etableringsstöd som i första hand är inriktat på alt underlätta tillkomsten av s. k. komplemenilidningar. Dessa lidningar- ulgivna en eller ivå dagar i veckan -sågs som eu ekonomiskt genomförbart alternativ ledande lill att en redaktionell konkurrens etableras på det lokala och regionala planet. Sådana komplemenilidningar finns också i dag inom ett flertal områden. Det är väsentligt att inom forskningsprogrammet intresse ägnas åt den betydelse som kan tillmätas dessa tidningar i den kommunala informations- och opinionsbildningsprocessen.

Prop. 1978/79:61                                                                   59

Ett studium av massmedias belydelse bör vara såväl sandar- som moiiagarorienierai. Del innebär au vissa begränsade innehållsanalyser bör genomföras samtidigt som medborgarnas bedömning av sitt beroende av lidningar och radio för informationen karlläggs. Denna sistnämnda aspekt måste belysas i nära samarbete med studierna av medborgarakliviiet, information m. m. i samband med 1979 års val. Med hänsyn till den stora arbetsinsats som krävs för innehållsanalyser bör dessa planeras omsorgsfullt och begränsas lill sin omfattning så långt det är möjligt. Vid planeringen bör resultat och erfarenheter tas till vara inte bara från kommunalforskningsgruppen utan även från det forskningsprojekt - Pressens funklioner-som genomfördes i pressutredningens regi (SOU 1975:78).

Den komniunala självsiyrelsens förankring hos medborgarna

I den allmänna debatten kring den kommunala självstyrelsen har det från begynnelsen bedömts som en ceniral målsättning för hela systemet med kommunal självstyrelse att det antagits öka medborgarnas förtroende för politiken och känsla av solidaritet inte bara med kommunalpolitiken utan med det demokratiska systemet som sådani. En sådan känsla av förtroende kan avse flera olika förhållanden. Det kan gälla demokratin som styrelseform allmänt. Del kan gälla systemet med kommunal självstyrelse. Det kan gälla de aktuella politikerna och det kan gälla den förda politiken - resultatet av beslutsprocess och verkställighet.

All undersöka hur medborgarnas förtroende för kommunalpolitiken och värdering av självstyrelsen utvecklats under den lidsperiod under vilken indelningsreformen genomfördes måsie bedömas som mycket väsentligt i eu forskningsprogram av del slag som kommittén har atl utarbeta. Ett vikligl mål för reformen var alt skapa kommuner som hade bälire resurser att åstadkomma en kommunal service av sådan omfattning och kvalitet som medborgarna efterfrågar. Samtidigt diskuterades farhågor för au reformen skulle leda lill ett längre avstånd lill de förtroendevalda som kunde innebära att människorna kommer all känna ett större främlingskap inför kommunen och kommunalpolitikerna. Den sammanlagda effekten av sådana förändringar kan utläsas genom en jämförelse mellan människornas syn på kommunalpolitiken och den komniunala självstyrelsen före och efter reformen.

På just delta område är möjligheterna all göra en åierblickande studie särskili goda. Kommunalforskningsgruppen genomförde både vid 1966 och 1970 års val omfaitande medborgarintervjuer där dessa frågor bereddes ett stort utrymme i frågeformulären. De demokraiiska frågorna rörande förtroende och förankring fanns med i båda undersökningarna. Inställningen lill kommunen som serviceproduceni undersöktes särskilt intensivt i 1970 års undersökning. Genom en saniordning av en ny undersökning i anslutning lill 1979 års val med dessa lidigare undersökningar bör en god bild kunna erhållas

Prop. 1978/79:61                                                     60

av vad del senaste decenniets genomgripande förändringar för kommunerna inneburit i dessa avseenden.

2.3 Delprogram 2: Kommunen som förvaltningsorganisation

Inledning

Inom delta delprogram har formulerats ire delprojekt. Del första av dessa -De förtroendevalda - har nära anknytning till de demokraiiska frågeställningar som tas upp i delprogrammet rörande kommunen som demokratisk sjäKsiyrelseorganisalion. De förtroendevaldas arbetssituation har stor betydelse för deras möjligheter atl fullgöra sina demokratiska funklioner. Samtidigt påverkas dock arbetssituationen i avgörande grad av de organisatoriska förhållandena inom förvaltningen. Relationen förtroendevalda-tjänstemän, en närmasi klassisk problemställning i svensk kommunaldemokratisk debatt, har både en demokratisk och en förvaltningsorganisatorisk sida. Del är närmast praktiska forskningsadministraliva skäl som motiverar alt delprojektet placeras under denna mbrik i stället för som ett separat delprogram i gränsmarkerna mellan program I och 2.

De förirocndcvalda

De på många sätt mest centrala frågeställningarna i forskningsprogrammet gäller de förtroendevaldas arbetssituation och arbetsvillkor. I den representativa demokratin finns en i princip olöslig konflikt inbyggd. De förtroendevalda erhåller sina uppdrag - som beslutsfattare och ansvariga för samhällsutvecklingen - som representanter för övriga medborgare. Deras politiska uppdrag kräver en arbetsinsats av dem som innebär att de måsie läsa in ärenden, förbereda och delta i sammanträden samt allmänt informera sig om utvecklingen inom de områden där de är verksamma. Detta är en förutsättning föratt de skall fungera som kompetenta beslutsfattare i umgänget med den administrativa organisation som står till deras förfogande för alt verkställa politiken.

Samtidigt utövar som nämnls de förtroendevalda sina uppdrag som representanter för de övriga människoma. Detla kräveraitde inte i sitt arbeie isoleras från kontakter med allmänheten, de partiaktiva och med vanligt familjeliv. En god kontakt av delta slag är en förutsäitning för den "åsiklsrepresenlativiiel" som är viktig för ait den kommunala verksaniheten skall genomsyras av medborgarnas värderingar, krav och önskemål. Atl göra en optimal avvägning mellan dessa motstridiga tidsanspråk är varje föriro-endevalds dilemma. Problemet är inie unikt för de kommunalt förtroendevalda. Det är lika aktuellt för t. ex. riksdagsledamöterna. För riksdagens del har den varit en av drivkrafterna bakom lillsätiandei av en särskild arbetsformsuiredning.

Prop. 1978/79:61                                                     61

Det är enligt kommitténs mening angeläget au nu uppmärksamma vad indelningsreformen inneburil för arbeislöruisäliningarna för de förtroendevalda. Har uppdragen blivit svårare alt sköta? Tar de mera tid? Hur påverkas möjligheterna au förena olika uppdrag med vanligt yrkesarbete? En fråga som bör studeras är om förtroendeuppdragen ändrat karaktär på ett sätt som gör del svårare eller lättare för olika kategorier av medborgare all åta sig uppdrag.

Här återkommer de förhållanden som berörts ovan angående reseavstånd inom kommunen, sammanträdenas förläggning till daglid eller kviillstid. Även arvodesfrågorna är av intresse liksom de övriga åtgärder som kommunerna med stöd av den nya kommunallagen kan vidla för all underlätta de förtroendevaldas arbete. I många kommuner övervägs nu ålgärder av det slag som kommunaldemokratiutredningen rekommenderade för atl förbättra informationen lill de förtroendevalda, förstärka den service .som de kan få från förvaltningen osv. Dessa ålgärder liksom tillkomsten av s. k. politiska sekreterare är värda uppmärksamhet inom programmet. Det är också väsentligt atl uppmärksamma de förtroendevaldas möjligheler au della i partiernas arbeie, della i möten för all diskutera kommunala frågor, studiecirklar och annan allmänpolitisk verksamhei såsom rådslag och lokala aktions- eller arbelsgmpper m. m.

En annan fråga i della sammanhang är vad utvecklingen mot allt fler heltidsengagerade förtroendevalda inneburit. Inom programmet bör uppmärksammas kommunalrådens roll i den kommunala organisationen, deras relationer till övriga förtroendevalda saml lill förvaltningen. I saniband härmed aktualiseras också den övergång lill olika slag av majoriieisstyre som skell i allt fler kommuner. Konsekvenserna av detta för minoritetens insynsmöjligheter samt de s. k. oppositionsrådens arbetslorutsältningar bör belysas. En särskild delfråga i detla sammanhang är hur situationen påverkas av siabiliteten i majoritetsförhållandena dvs. ev. skillnader mellan kommuner där ett "maktskifte" är en realistisk möjlighet och andra kommuner. Vidare bör analyseras hur en övergång till majoriieisstyre påverkar iniressei för kommunalpolitiken inom majoritetens resp. minoriie-tens partiorganisationer.

Vad gäller de förtroendevaldas arbetssituation finns vissa forskningsre-sultiit dels från kommunalforskningsgruppen, dels från kommunaldcmokra-tiuiredningen. Kommunalförskningsgruppens undersökningar av dessa frågor är inte samnianfattade ulan finns endasl publicerade i separata rapporter från olika sektorer inom förvaltningen. Av dessa rapporter kan emellertid utkisas au situationen såg annorlunda ul för ledamöier i byggnadsnämnden jämfört med t. ex. ledamöter i fritidsnämnden. Detta pekar på något som är viktigt atl uppmärksamma även i ett nytt program: på vilkel säll skiljer sig de krav som uppdragen släller på ledamöterna inom olika nämnder? Vilka nämnder är "tyngst"'.' Påverkar dessa skillnader rekryteringen av förtroendevalda? Frågor av detta slag bör belysas mot bakgrund av

Prop. 1978/79:61                                                     62

del   material  som   insamlades  av   kommunalforskningsgrupix;n  och  av utredningen om den kommunala demokratin.

Den kommunala jöivaliningsorganisaiionen

Kommunindelningsreformens konsekvenser förden kommunala förvaltningsorganisationen är i dag otillräckligt belysta. Indelningsreformen medförde att ctl stort anial förvaltningar smältes samman till ett mindre antal av belydligt större sioriek. Samtidigt skedde oberoende av indelningsreformen en rationalisering av nämndslmkiuren som kanske är mest framträdande inom den sociala sektorn. I enlighel med den s. k. familjevårdsprin-cipen har specialnämnder som bamavårdsnämnd och nykterhelsnämnd sammanslagils med socialnämnden lill sociala centralnämnder. I omkring 25 kommuner har reformen åtföljts av en organisaiion med sociala distrikts-nämnder. Även inom andra sektorer som fritid och kultur har i många kommuner en sammanslagning av nämnder skett i allmänhet med syfte atl förbättra förutsättningarna (or en samordning av olika aktiviteter.

Det bör vara en uppgift inom forskningsprogrammet atl kartlägga och utvärdera effekterna av dessa förändringar såväl vad beträffar antalet förtroendeuppdrag som förvaliningens struktur. Vad gäller förvaltningsstrukturen är del också av intresse att belysa innebörden av den tillväxt som skett. Siörre organisationer kräver mer av samordnings- och planeringsorgan. Var ligger från dessa synpunkter den optimala kommunstorieken? Försök bör göras atl bedöma i vilken ulsiräckning förvaliningen expanderat i saniband med indelningsreformen och i vilken ulsiräckning expansionen är ell resullai av flexibiliiels- och effekiiviteisförlusier (byråkraiisering) eller endasl ell utslag av en mer omfattande verksamhei.

En annan fråga av stort intresse gäller förvaltningens centralisering. I vilken utsträckning har kommunindelningsreformen inneburil en centralisering av den kommunala förvaltningen till centralorterna? Har kommunerna organiserat förvaltningen så au medborgarna även i glesbygderna har nära till representanter för olika kommunala organ. I vilken ulsiräckning tillämpas distriklsindelning som reducerar tendensen till centralisering? Hur har systemet med lokala kontaktmän fungeral''

Dessa frågor har nära anknytning lill frågeställningarna angående service-produktionen i det tredje del program mel. Del finns naluriigtvis ett direkl samband mellan förvaltningsorganisationen och den service som kommunerna lillhandahåller.

Den kommunala budgetprocessen

Ett forskningsprogram av del slag som skisseras i detta betänkande blir sirukiurelll orienterat. Flertalet undersökningar lar fasta på organisationen

Prop. 1978/79:61                                                                   63

och på olika organ och aktörer i den koinniunala beslutsprocessen. För en djupare förståelse av den kommunala demokratins funktionssätt krävs också siudier av själva beslutsprocessen. Inom kommunalforskningsgruppen genomfördes en serie av s. k. ärendestudier itioin den fysiska riksplaneringen, inom skolans område och på fritidssektorn. Dessa studier är redovisade i separata rapporter från resp. sektor. Erfarenheterna från dessa studier visar på svårigheter att i beslutsproccsstudier av detta slag kunna ta fasta på vad som är generellt och vad som är unikt. Dessa erfarenheter pekar på att bcsluisprocesstudier bör planeras så att möjligheterna att jämföra resultaten från olika kommuner blir så goda som möjligt.

Budgetprocessen och den fysiska planeringen är exempel på ärenden som lämpar sig för beslutsproccsstudier. På båda dessa områden föreslog koinniu-naldcniokratiutredningen att kommunerna i viss utsträckning skulle tillämpa nya tillvägagångssätt föratt förstärka inslaget av förtroendemanna-medverkan.

Den fysiska planeringen varierar dock mera än budgetprocessen lill sin karaklär mellan kommuner av olika lyp. Därför är sannoliki de meiodolo-giska föruisätiningarna bättre om studierna koncentreras på arbelel med etiårs- och långtidsbudgetarna. På detla område finns också inom kommunalforskningsgruppen ett opublicerat material som kan utnyttjas för jämförelser med förhållandena i kommunerna 1966-1967. Detta talar för att beslutsprocesstudierna inom ett nytt program bör inriktas på budgetprocesserna. Dessa är ju också av central belydelse för hela den kommunala verksamheien.

1 studierna av budgetprocesserna bör såväl demokratiska som förvaltnings-administrativa frågeställningar uppmärksammas. Information till allmänheten och de poliiiska pariierna, de förtroendevaldas roll i relation till tjänstemännen samt det reella ulrymmei för självsiändigi besluisfallande är några exempel på sådana frågeslällningar.

2.4 Delprogram 3: Kommunen   som   serviceproducent   och   enhet   för samhällsplanering

Konununen som sci-viceproduccni

De vikiigasie drivkrafterna bakom indelningsreformen var som framgåu av redovisningen i försia kapiilei behovei av kommuner med siörre personella resurser och en sioriek och geografisk uibredning som gör dem mer lämpade som områden för den lokala samhällsplaneringen. Efter indelningsreformen har kommunernas scrviceprodukiion forisaii au öka. De scnasie siora saisningarna i primärkommunerna gäller uibyggnaden av barnomsorgen och äldrevården. Föruiom dessa har uivccklingen dock deKis bromsats  upp  på grund  av  den  ansträngda  ekonomiska  situationen   i

Prop. 1978/79:61                                                     64

kommunerna. Det är i dag en allmän uppfattning att finansieringsformerna för den kommunala servicen måste reformeras. Kommunalekonomiska utredningen föreslog fiera förändringar i detta avseende bl. a. innefattande ell siörre statligt engagemang i finansieringen.

Genom det utredningsarbete som bedrivits av bl. a. kommunalekonomiska ulredningen är kunskaperna i dag relativt goda vad avser servicestandarden i kommuner av olika lyp saml rörande kostnaderna för alt producera denna service. Vad som däremot är sämre belyst i lillgängliga utredningsbetänkanden och forskningsrapporter är frågan om vem som utnyttjar servicen, hur lillgänglig den är för olika medborgargrupper osv. Del kan paradoxall nog vid en närmare undersökning komma alt visa sig all den genomsnittliga servicesiandarden i kommunerna förbättrats väsentligt i samband med indelningsreformen till priset av sämre tillgänglighet för de människor som är bosatia i perifera delar av kommunerna. Och i den utsträckning som kommunerna vall all behålla ell decentraliserat serviceutbud kan en del av de vid reformen förväntade effektivitetsvinsterna ha uteblivit.

Frågor rörande serviceutvecklingen totalt och effekterna i olika kommundelar bör uigöra en viktig del i forskningsprogrammet. På detta område bör erfarenheterna från det arbete som bedrivits inom expertgruppen för regional utredningsverksamhet (ERU) vara av stort intresse. Tidsbudgetundersök-ningarsanit avstånds-och kommunikationssiudier bör kunna belysa förändringarna i medborgarnas möjligheler atl utnyttja de nyiligheier som kommunerna producerar. Samtidigt finns ett stort behov av atl med uigångspunki i kommunalförskningsgruppens serviceundersökningar och arbelel inom l. ex. kommunalekonomiska ulredningen förfina analysen av serviceuiveck-lingen i siori. Vad som är särskili väsentligt på delta område är all utveckla metoder som bättre än hittills gör det möjligt atl jämföra serviceutbudet med medborgarnas behov. Ulan tillfredsställande möjligheler att definiera och kartlägga variationer i behoven av samhällsservice mellan medborgarna i olika kommuner blir givetvis varje servicejämförelse av begränsat värde. Här finns emellertid stora meiodologiska svårigheter som på forskningens nuvarande utvecklingsstadium inte är tillfredsställande lösta.

Kommunen som enhet för samhällsplanering

En grundläggande utgångspunkt för indelningsarbetet var målsättningen alt åstadkomma kommuner som utgjorda näringsgeografiskt naluriiga enheter. Därvid vägleddes indelningssakkunniga av den kända kulturgeografiska teoribildningen rörande tätortshierarkier och spontana regioner. En indelning efter dessa principer kunde emellertid inte genomföras renodlad. Ett problem uppstod redan av del skälet att hänsyn också måste tas till den minimistorlek som bl. a. enhelsskolans högstadium krävde. Andra problem

Prop. 1978/79:61                                                     65

uppstod på gmnd av begränsningen atl kommun- och församlingsgränscr så långt möjligt skulle vara vägledande vid detaljutformningen. Den geografiska teorin fömtsaite vidare i naturgeografiski avseende någorlunda homogena förhållanden. Detta innebar att en renodlad tillämpning inte var möjlig i alla delar av vårt land.

Alla dessa svårigheter och avsteg från principerna ledde till en indelning som endasl i sina huvuddrag karakteriserades av centraloristeorin. I enskildheter fanns många kommunhiock som avvek från grundmodellen t. ex. genom att de bestod av mer än en centralort av ungefär samma storlek och servicemässiga styrka ("flerkärniga" block). I storstadsområdena fick också i huvudsak andra kriterier bli vägledande. Dessa svårigheter skapade olika förutsättningar för samarbetet inom de nybildade blocken och kan sägas vara några av de viktigaste orsakerna till del missnöje som än i dag finns i en del nybildade kommuner.

Samtidigt som indelningsreformen sålunda vid genomförandet inte genomgående innebar att näringsgeografiskt naluriiga enheier kom lill siånd ärdet uppenbart att reformen i della avseende kan verka "korrigerande". 1 den fortsatta planeringen inom de nybildade kommunerna kan investeringar - exempelvis uibyggnad av skolor, barnstugor, fritidsanläggningar, vägnät, VA saml bebyggelseplaneringen i stort - ha medfört att centralorten stärkts på de gamla kommundelarnas bekostnad. En sådan planering ligger i reformens syfte alt planmässigt samordna kommunernas och näringslivets investeringar lill de orter som bedömts ha livskraft inför framtiden. Samtidigt kan en sådan utveckling ha bidragit lill en ytterligare uttunning av befolkningsunderlag, arbetstillfällen och serviceutbud i glesbygdsområdena.

Många av dessa effekter av indelningsreformen kan utläsas och utvärderas först efter lång tid. Del är med hänsyn härtill tveksamt om någon mer definitiv bild av dessa förhållanden kan ges redan i dag. Frågorna är emellertid så intressanta - inte minsl som underlag för fortsatta överväganden rörande principerna för samhällsplaneringen på lokal nivå - att forskningsprogrammet bör innehålla ett delprojekt där dels själva indelningsreformen, dels utvecklingen därefter i de enskilda kommunerna studeras. Genom del arbete som bedrivits i de olika länsplaneringsomgångarna -länsprogram 67, länsplanering 70 och länsprogram 74 - finns ett bra utgångsmaterial för sådana siudier. Det bör kunna kompletteras med mer ingående siudier i ett mindre antal nybildade kommuner.

2.5 Sammanfattning av forskningsprogrammet

Det forskningsprogram som skisserats ovan är organiserat i tre delprogram: kommunen som demokratisk självstyrelseorganisation, konimunen som förvaltningsorganisation och konimunen som serviceproducent och enhet

5 Riksdagen 1978/79. 1 saml. Nr 61

Prop. 1978/79:61

66

för samhällsplanering. Uppdelningen i delprogram följer i huvudsak den uppdelning i demokraiiska resp. förvaliningsmässiga argument för självstyrelsen som framgåti av deballgenomgången i försia kapitlet. Det är emellertid uppenbart att del finns ett nära teoretiskt och sakligt samband mellan de olika delprogrammen. Uppdelningen motiveras sålunda främst av administrativa skäl. Ett så omfattande forskningsprogram kan knappast genomföras i ell sammanhang på 1. ex. en enskild universiielsinsiilulion. Programmet måsle brytas ned i mer hanterliga delprogram vilka sedan genomförs var lor sig men i nära kontakt och samarbete mellan de för delprogrammen ansvariga forskarna.

Kommittén tar i det följande upp en förteckning med exempel på empiriska undersökningar som är nödvändiga för alt belysa de frågeslällningar som diskuteras i della avsnitt. Sammanfallningsvis kan programmet och delprogrammen redovisas i figuren nedan.

DELPROGRAM I

DELPROGRAM 2

DELPROGRAM 3

KOMMUNEN SOM DEMOKRATISK BESLUTSORGANISATION

Medborgaraktivilel

Förankring

hos

medborgarna

De

poliiiska partierna

KOMMUNEN SOM

FÖRVALTNINGS-

DRGANISATION

De förtroendevalda

Den komniunala

förvaltnings-

organisiionen

Den kommunala budgetprocessen

KOMMUNEN SOM SERVICEPRODUCENT OCH ENHET FÖR SAMHÄLLSPLANERING
	Kommunen som service-producent
	Kommunen som planeringsenhet
1

Folkrörelser och intresseorganisationer

Massmedia

Prop. 1978/79:61                                                     67

De frågeställningar som redovisats ovan kan belysas dels med undersökningar som omfattar samtliga kommuner, dels med undersökning i ett mindre urval av kommuner. De fältundersökningar som krävs är av olika slag. Kommitténs överväganden rörande dessa mer praktiska och tekniska spörsmål redovisas i nästa avsnitt.

2.6 Synpunkter på forskningsprogrammets empiriska undersökningar, genomförande m. m.

Kommunurval

I delta avsniii redovisas vilka fältundersökningar och mer avgränsade undersökningar som bedömts vara nödvändiga för att belysa de olika frågeställningar som diskulerals i föregående avsnitt. Redovisningen följer i huvudsak programbeskrivningen ovan. I vilken utsträckning totalundersökningar resp. urvalsundersökningar blir nödvändiga tas därvid upp i anslutning lill resp. deluppgift.

Inledningsvis bör emellertid anmärkas all de urvalsundersökningar som är önskvärda så långt möjligl bör genomföras i ett och samma urval av kommuner. Därigenom ökas förutsättningarna för att i ett senare skede av forskningsarbetet samordna och samulnyltja information från olika delprojekt. För detta ändamål bör ett särskilt kommunurval konstrueras under hänsynstagande lill de egenskaper hos kommunerna som kan bedömas vara av betydelse förde frågeslällningar som tagits upp i del föregående. Del kan emellertid vid den fortsätla planeringen visa sig vara nödvändigi alt i något fall arbeta med ell unikt urval.

Huvuddelen av kommunalforskningsgruppens undersökningar genomfördes i ell urval bestående av 36 kommuner. Urvalet konstruerades så alt de kommuner som vid 1966 års val ännu ej berörts av indelningsreformen ordnades i sex grupper karakteriserade av olika storlek och olika lälortsgrad. Ur denna "moderpopulation" gjordes därefter med utnyttjande av en .särskild teknik ell urval bestående av sex kommuner i varje slorleks-iätortsgrads-grupp. Dessa sex kommuner valdes så att tre av dem utgjordes av kommuner där socialdemokraterna ensamma eller lillsammans med VPK hade majoritet i fullmäktige. 1 övriga kommuner var dessa partier i minoritet.

Ell urval enligt dessa principer motiverades av målsättningen alt kunna jämföra den kommunala verksamheien i kommuner av del slag som skulle komma att upphöra vid genomförandet med verksamheter i sådana kommuner som därefter skulle bli vanligast. Vid sidan av detta huvudurval av kommuner konstruerades vidare ell särskilt urval bland de kommuner som berördes av indelningsändringar vid årsskiftet 1966/67. I dessa kommuner studerades särskilt hur själva sammanläggningssilualionen påverkade sammansättningen av förlroendemannakåren, den kommunala organisationen osv.

Prop. 1978/79:61                                                                   68

De undersökningar som blir aktuella inom ett nytt forskningsprogram kan inte genomföras som kommunalförskningsgruppens kommunurval eftersom ett stort antal av dessa kommuner sammanslagits med andra. För ett nytt kommunurval måste också andra kriterier bedömas som väsentliga. Ett flertal av de undersökningar som skisseras i programmet tar sikte på förhållanden som kan untas variera inom kommunen mellan olika glesbygdsområden och tätorten. För många frågeställningar kan samtidigt kommunens invånarantal vara av betydelse. Den geografiska storleken av kommunen och befolkningsantalet måste därför bedömas som intressanta urvalsvariabler. Vid urvalet av kommuner bör därutöver beakias alt organisaiion och verksamheisformer sannoliki påverkals mer i kommuner för vilka indelningsreformen varil genomgripande jämfört med kommuner där en dominerande ceniralortskommun endasl lillförts ell begränsat befolkningstill-skolt. Även möjligheterna alt direkt jämföra nya resultat med förhållandena 1966 och 1970 i kommunalförskningsgruppens urvalskommuner bör så långt möjligl beaktas.

Den närmare utformningen av kommunurvalet måste överlåtas till de forskare som skall genomföra programmet. Styrande för urvalet blir de krav på della som olika frågeställningar reser. Något urval som är idealiskt ur alla synvinklar kommer inte alt kunna konstrueras. Urvalet måsle därför bli en kompromiss mellan olika anspråk som växer fram i den fortsatta planeringen. Av hänsyn lill planeringen av undersökningarna kring 1979 års val är det emellertid väsentligt all de fortsatta övervägandena rörande kommunurvalet prioriteras i den fortsatta forskningsplaneringen. Kommunurvalet bör vara klart senasi vid årsskiftet 1978/79.

Delprogram 1: Kommunen som demokraiisk självstyrelseorganisalion a) Medborgarnas akliviiei, information m. m.

Under deua delprojekt kan följande undersökningar bedömas som önskvärda.

I.  Antal   kommunala  uppdrag,  uppdragskonceniralion,
antal förtroendevalda.

rr)/fl/undersökning baserad på kalendermaterial och central statistik.

Jämförande uppgifter rörande förhållandena före och efter indelningsreformen. Redovisning separat av olika sektorer osv.

II. Information och iniresse för kommunala frågor
ty/va/sundersökning med ell representativt urval av medborgare i urvalskom-
munerna i anslutning till 1979 års val. Planeras som en uppföljning av
kommunalforskningsgruppens undersökningar. Frågeslällningar: Iniresse
för kommunalpolitik, information om sakförhållanden, valfrågor och kandi
dater. Vilja att delta i politiskt arbete, bedömning av den egna förmågan och

Prop. 1978/79:61                                                                  69

andra eventuella begränsningar i möjligheterna all åla sig förtroendeuppdrag inom partier, organisaiioner och konimun, massmediakonsumiion, dellagande i samtal om politik och kommunalpolitik ni. m. Skillnader i dessa avseenden mellan olika medborgargrupper. Deltagande i annan föreningsverksamhet. Politiska resurser.

b)         Den kommunala självsiyrelsens förankring hos medborgarna

t/n'a/.sundersökning. Del av medborgarintervjun i samband med 1979 års val. Frågor angående attityder till systemet som sådant, förtroende för politikerna saml bedömning av servicenivå m. m. Relation mellan dessa uppgifter och data från andra program angående deltagande, servicestandard osv.

Samtidigt som denna undersökning lagts till delprogram 1 härden något av saminanfaliningskaraktär och kan sägas belysa de grundläggande föreställningarna rörande den kommunala självstyrelsen. Medborgarnas allilyder i detta avseende är beroende av både hur de upplever demokratin inom kommunen och den kommunala servicesiandarden.

c)         De poliiiska pariierna

I. Organisatoriska förändringar

To/a/undersökning. Aktuell karlläggning av den lokala partiorganisationens anpassning lill den nya siluaiionen. Utvecklingen för lokala partier. Medlemsantal osv.

II. Lokal partiakliviiet - allmänt

t//ra/5undcrsökning. Aktivitet inom lokala föreningar. Mötesaktivitet och andra verksamheter. De kommunala frågornas roll i del lokala arbelel inom föreningen. Kommunala frågoroch kommunalt förtroendevalda på möten. Jämför kommunalforskningsgruppens molsvarande undersökning 1966. Betydelsen av föreningsmedlemmars representation i kommunala organ m. m. Jämförelser mellan lokala partier och rikspartierna.

III.    Lokal pariiaktivitet - valrörelsen
ty/Tfl/iundcrsökning. Valrörelseaktiviteter. Kommunala frågor och hand
lingsprogram. Organisation av nomineringsarbelel och valkampanjen. Kosi-
nader. Personella resurser. Bedömning av del kommunala valmalerialel i
jämförelse med cenirali produceral material.

d)         Folkrörelser och iniresseorganisaiioner

t/zTflAsundersökning. Kartläggning av det lokala föreningslivet. Medlemsaktivitet. Diskussion av komniunala frågor. Kommunala anslag. Personal-

Prop. 1978/79:61                                                      70

union mellan organisalioners ledning och partier resp. kommunala organ. Medverkan i det kommunala arbetet som remissinstanser, uppvaktningar, samrådsgrupper osv. Verksamhet som bedrivs på uppdrag av eller i samarbete med kommunen l. ex. föreningsslyrda fritidsgårdar.

Förekomst av lillfälliga gmpper som byalag. Miljögruppier och andra kampanjorganisalioner. Aktivitet och deltagande i sådana gmpper. Kontakter med partier och kommunala organ m. m.

Kommunal information till föreningar och mer lillfälliga gmpper.

e) Massmedia

I. t//Tö/.sundersökning. Valpropaganda och valrörelsebevakning. Lokalkom-munalt innehåll i lokalpressen och lokalradion under en viss lidsperiod. Undersökningen bör planeras så atl betydelsen av olika pressituaiioner belyses.

I övrigt bör massmedias belydelse uppmärksammas under a 11 ovan samt vid intervjuer med företrädare för partierna (b ll-lII)och de förtroendevalda (delprogram 2, a).

Delprogram 2: Kommunen som förvaltningsorganisation a) De förtroendevalda

I. Vilka är kommunalt förtroendevalda?
(//vfl/sundersökning belysande vilka människor som har uppdragen. Bosätt
ningsort, kön, partiaktivilei, arbets- och familjesituation osv. Huvudfråge
ställning: atl belysa möjligheterna och intresset hos olika kategorier att delta i
det kommunalpoliliska arbetet.

II. Att vara kommunall förtroendevald
L'n'a/sundersökning. Tidsåtgång för sammanträde och inläsning. Siudier av
facklitteratur. Dellagande i utbildning och konferenser. Ledighet från arbelel.
Deltagande i partiarbete. Möjligheler atl förena uppdraget med annan
föreningsverksamhet. "Hemmakvällar". Bedömning av egen kompetens och
relationer lill förvaltningen. Tidigare erfarenhet. Bedömning av utveck
lingen. "Politisk historia". Jämförelser med 1966 års resultat och mellan olika
slags uppdrag. Jämförelse mellan ledamöier från olika delar av kommu
nen.

III. Kommunalråd och oppositionsråd

t//-va/sundersökning. Arbetsuppgifter. Molsvarande uppgifter som undera II. Bedömning av övriga nämndledamöters arbetsvillkor. Dellagande i olika verksamheter vid sidan om uppdraget. Värdering av systemet med förtroendevalda på hellid resp. deltid. Rotelindelning. Samarbete inom förtroen-

Prop. 1978/79:61                                                     71

demannakåren mellan olika nämnder osv. Bedömning av den egna rollen i förhållande till förvaltningen. Uppmärksamma majoriteislägets betydelse. Politiska sekreterare m. m.

b) Föiyalinlngsorganisaiionen

I. Den kommunala förvaltningens tillväxt
Tow/undersökning  i  ett  historiskt  perspektiv.  Ökningstakt  inom  olika
personalkategorier. Förvaltningspersonal contra serviceproducerande perso
nal. "Byråkraiisering" eller elTekiivisering? Relationen förvaltningsiillväxl-
serviceproduklion.

II. Relationen förvaltningen- medborgarna-de förtro
endevalda

t/nw/sundersökning. Förvaltningens och förtroendemannaorganisaiionens centralisering-decentralisering. Delegation till tjänstemän. Förtroendevalda i förvaltningen. Distriktsorganisaiion. Lokala kontaktmän. Saniordning på tjänsiemannaplanei m. m.

III. Den kommunala budgetprocessen

f/n-fl/sundersökning. Bcsluisprocesstudier rörande långlids- och årsbudgeten. Tidsplaner. Förtroendemannamedverkan. Information lill de förtroendevalda och partierna. Remisser. Budgetbehandlingen i nämnderna. Partiakliviiet. Information till föreningar och lill allmänheten. Minoritetens insyn i budgetarbetet och möjligheter atl ändra vid majoriieisskifte. Aliernaiivbud-gelar från oppositionen.

Delprogram 3: Kommunen som seiviceproducenl och enhel för samhällsplanering a) Serviceproduklion

I. Den kommunala servicen

7"ofa/undersökning av servicestandard i några centrala avseenden som bakgrund till en jämförelse med situationen före 1966.

Uppgifterna också av belydelse som en bakgmnd lill de siudier som föreslås under "Den kommunala självstyrelsens förankring hos medborgarna" i delprogram I. I denna del dock endasl nödvändigi med urvalsunder-.sökning.

II. Service i olika kommundelar

t/n-a/iundersökning. Karlläggning av inomkommunala skillnader i servicestandard. Avstånd till service. "Kostnad" för medborgarna för att utnyttja servicen. Jämförelse med förhållanden före indelningsreformen avseende utbud och tillgänglighet osv.

Prop. 1978/79:61                                                     72

b) Kommunen som enhel för samhäUsplanering

Fof«/undersökning byggande på länsplaneringsmaierial m. m. samt fördjupad i olika avseenden genom en i//i'«/sundersökning i kommunurvalet. Indelningsreformen utvärderad utifrån de olika kriterier som enligt indelningssakkunniga skulle styra blockindelningen.

Undersökning av den fortsatta planeringen inom kommunblocken och de nybildade kommunerna för all kartlägga utvecklingen i olika avseenden inom enskilda kommundelar. Planering, investeringar, befolkningsomflyttning osv. Bör planeras i nära anslutning till serviceundersökningen under a 11 ovan.

2.7 Forskningsorganisation och ekonomi m. m.

Kommunaldemokraiiska kommiiién skall enligt direktiven inte la ställning lill i vilka former programmet eller delar därav skall bli föremål för aktiv forskningsverksamhet. Kommittén skall dock göra noggranna beräkningar av de ekonomiska resurser som krävs för atl genomföra undersökningarna. En beräkning av kosinaderna kräver vissa överväganden rörande tidsplan och organisation för forskningsverksamheten. Det har också bedömts som angeläget atl skaffa en bild av vilka personella resurser som finns tillgängliga för en projektorganisation av den omfattning som krävs för all forskningsprogrammet skall kunna genomföras. Kommittén har i denna del efter kontakter med företrädare för de statsvetenskapliga institutionerna vid universiteten i Göleborg, Lund, Stockholm, Umeå och Uppsala kommii fram till följande slutsatser.

Fidsplan och förskningsorganlsaiion

Programmet är i sin helhet omfattande. Detla lalar för all programmet bör genomföras successivt i två eller flera etapper. Studierna kring den kommunala demokratin (delprogram 1) skall därvid ges prioritet i den försia etappen. Anledningen till delta är uppenbar. Studierna måsle genomföras i anslutning lill ett kommunalval. Om undersökningarna inie kan genomföras redan under hösten 1979 finns nästa möjlighel försl hösten 1982. Del måste sålunda bedömas som angeläget att planeringen i dessa delar startar redan under hösten 1978. Särskilt den intervjuundersökning med medborgarna som ingår i programmet kräver en lång förberedelselid.

Mot ell successivt genomförande talar samtidigt flera förhållanden. De olika delprojekten är i teoretiskt avseende nära sammanvävda med varandra. Vid en planering av medborgarintervjuerna är del sålunda nödvändigi atl ha urvalet av servicemätningar i det tredje delprogrammet klara. Erfarenheterna från kommunalförskningsgruppens serviceundersökningar visar att del är nödvändigi all arbeta samiidigi med denna planering om det skall vara

Prop. 1978/79:61                                                     73

möjligt att senare samanalysera uppgifter angående serviceattilyder hos medborgarna med uppgifier om servicesiandarden. På liknande säll finns ell samband mellan delprogrammet om demokraiin och undersökningen av de förtroendevaldas arbetssituation och relationer lill den komniunala organisationen Undersökningarna av den komniunala självstyrelsens förankring hos medborgarna kan inte heller planeras utan samband med studiet av serviceutbud och de förtroendevaldas situation.

Dessa behov av samordning både i den fortsatta planeringen och i det följande fältarbetet föranledde representanterna för den statsvetenskapliga forskningen all enhälligt förorda att programmet genomförs i sin helhet i ett sammanhang. Under förutsättning att planeringstiden blir tillräcklig förbi. a. personalrekrytering synes också resurser finnas vid universiteten föratt i ett sammanhang genomföra ett forskningsprogram av denna omfattning.

Vid bedömningen av tidsplaneringen vill kommittén också peka på behovet av en relativt snäv tidsram för arbetet. Möjligheterna atl utnyttja forskningsresultaten som underlag för prakiisk-politiska överväganden rörande den kommunala självstyrelsen är i avgörande grad beroende av all programmet genomförs och slutrapporteras inom en begränsad lidsperiod. I annat fall finns betydande risker föratt resultaten på grund av olika ålgärder, som visar sig nödvändiga all vidla under arbetets gång, är föråldrade redan när de presenteras. Vid planeringen har kommittén utgått ifrån att ambitionsnivån inom olika delprojekt lär anpassas lill förutsättningen atl forskningsrapporterna skall föreligga efter två års arbete.

Vid kommitténs kontakt med företrädare för den statsvetenskapliga forskningen framgick att planeringen av undersökningar i anslutning till 1979 års val måste starta senast under okiober 1978. Del är framför allt arbetet med kommunalval och förberedelser för den stora intervjuundersökningen som kräver en så tidig start. För övriga delundersökningar inom program I lorde del vara tillräckligt om arbetet startar i full skala fr. o. m. den 1 januari 1979.

Av hänsyn till rekryteringen av forskningspersonal är en start av forskningsarbetet i full skala svår atl genomföra från den 1 januari 1979. De delar av programmet som inte har direkt anknyining lill 1979 års val måsle visseriigen samplaneras med dessa men fältarbetet kan anstå någon tid. Av hänsyn härtill torde delar av forskningprogrammel kunna planeras vidare under våren 1979 och starta i full skala försl fr.o. m. halvårsskiftet 1979. Programmet i sin helhet kan då vara avslutat och redovisat den 30 juni 1981.

Vid dessa beräkningar av lidsåtgång och tidsplanering har kommittén utgått ifrån atl det praktiska forskningsarbetet i första hand bör uppdras åt forskare vid de statsvetenskapliga universilelsinslilulionerna. Detla synes lämpligt av flera skäl av vilka det viktigaste är att därigenom erfarenheterna från det lidigare kommunalforskningsprogrammei då bäst kan utnyttjas. Under forskningsarbetet bör dock enligt kommitténs mening nära kontakt

6 Riksdagen 1978/79. 1 saml. Nr 61

Prop.  1978/79:61                                                    74

etableras med kommunförbundets kansli och med företrädare för den kuliurgeografiska forskningen. Del kan övervägas om inte vissa uppgifter främst i delprogram 3 skulle kunna uppdras åt forskare inom denna universitetsdisciplin.

Ett program av detla slag kräver nära samarbete mellan de olika delprojekten. Ett sådani samarbete motiveras inte endasl av de teoretiska saniband som nämnls ovan ulan också av praktiska skäl. De kommuner vilka utväljs som undersökningsobjekt kommer alt bli föremål för ett slorl antal förfrågningar och besök. De kommer atl få ett visst extraarbete med all hjälpa forskarna i deras arbele. Del är då väsentligt atl fältarbetet och dalainsamlingen samplaneras så att extraarbete både för kommunerna och forskningsgruppen minimeras. Dessa samordningsbehov motiverar att en särskild samordningsgrupp bildas för atl i administrativt avseende samordna arbetet inom de olika delprogrammen. Denna samordningsgrupp bör beslå av de delprogramansvariga saml någon representant för del organ som får i uppgift all ansvara för forskningsprogrammets genomförande.

En viktig uppgift för samordningsgruppen bör vara au vid några tillfällen (2 ggr/år) anordna gemensamma konferenser där forskarna inom de olika delprogrammen (ar tillfälle att mötas och utbyta erfarenheter saml diskutera samordningsproblem, frågeslällningar och preliminära resultat. Ett sådant arbetssätt tillämpades med goda erfarenheter inom den tidigare kommunalforskningsgruppen. Kommittén finner del också önskvärt all en särskild referensgrupp med parlamentarisk sammansättning ges möjligheter all vid dessa konferenser följa arbetet och utifrån sina erfarenheter bidra med kritik och synpunkter. Del synes kommittén mest praktiskt att denna referensgrupp utses bland kommunaldemokraiiska kommitténs ledamöier eftersom kommittén utarbetat programmet. Ulan all gå in på frågan hur programmet bör finansieras är del kommitténs uppfattning atl det vore värdefullt om kommittén fick ett fortsatt uppdrag atl administrativt ansvara för alt forskningsarbetet blir genomfört enligt de riktlinjer som skisseras i programmet. Del skulle med en sådan organisation åvila kommittén alt engagera de forskare som sedan får ansvarei för undersökningarnas genomförande. Kommittén får då också följa arbetet på nära håll och kan därigenom lättare på ell lidigi stadium lillgodogöra sig forskningsresultaten i det fortsatta arbetet.

Kostnader

Kommittén får till sist komma lill kostnadsberäkningarna. Det är inte helt lätt all innan centrala frågor som kommunurval m. m. är lösta beräkna dessa. De kostnader som är förenade med forskningsarbete av delta slag kan grupperas i

1. Kostnader för forskningspersonal (avlöningar och sociala avgifter m. m.)

Prop. 1978/79:61                                                    75

2.   Fältkostnader (intervjuer, enkäter, resor till urvalskommuner ni. m.)

3.   Bilrädeshjälp (kodning, skrivarbete m. m.)

4.   Databearbetningskostnader (maskintid, stansning, avgifter till datainspektionen m. m.)

5.   Samordningskostnader (konferenser och resor)

6.   Publiceringskosinader (tryckning av rapporter)

Efter samråd med de statsvetenskapliga företrädarna har kommittén i följande uppställning beräknat personalåtgången för de enskilda undersökningsuppgifterna och beräknat lönekostnader i 1978 års löneläge. Del har därvid förulsatls all forskningsarbetet skall i huvudsak bedrivas av disputerade forskare under medverkan av assislentpersonal. Lönekostnaderna fören disputerad forskare är beroende av vederbörandes grundtjänst. Vid beräkningen av kosinaderna har förutsatts atl tre av uppgifterna kan komma atl handläggas av personer med professorslön. I övrigt har förutsatts atl docentarvode skall utgå. För assislenlpersonalen har genomgående beräknats anslällning i lönegrad F 5.

Övriga kostnader är på delta stadium i planeringsarbetet svåra atl specificera. Den slörsla enskilda kostnadsposten är den planerade intervjuundersökningen vid 1979 års val. För denna har efter kontakt med statistiska centralbyrån beräknats en kosinad av 300 kr/intervju för 2 400 intervjuer.

För övriga delprojekt har med uigångspunki i de erfarenheter som finns vid de statsvetenskapliga institutionerna schablonmässigt beräknats atl kostnaderna enligt p 3 och 4 ovan skall uppgå till 35 % av forskningspersonalens lönekostnader.

Förutom de delprojeklanknutna kostnaderna har beräknats ett mindre planeringsanslag för hösten 1978 vilket främst är avsett alt finansiera utvecklingen av kommunurvalet och viss fortsatt preliminär planering av främst medborgamndersökningen. Vidare har beräknats ett anslag på 60 000 kr. för samordningskostnader som inte kan hänföras lill något enskilt program.

Enligt kommitténs mening svarar dessa beräkningar så långt del är möjligt mol kraven på noggranna kostnadsberäkningar. Den flexibilitet som det innebär atl endast schablonmässigt beräkna omkostnaderna är nödvändig innan fältarbetet inom varje delprogram är fullständigt planerat. Kommiiién har också gjort ett försök att fördela kostnaderna på budgetåren 1978/79, 1979/80 sami 1980/81.

Eftersom del är svårt att bedöma i vilken form publicering av forskningsresultaten skall ske har någon särskild post för della inte lagils upp. Om kommittén får ett fortsatt ansvar för programmets genomförande synes publicering i Ds-serien eventuellt kompletterad med en eller flera rapporter i SOU-serien vara en lämplig publiceringsform.

Prop. 1978/79:61

76

Delprojekt

Budgetår

1978/79        1979/80

1980/81

Totalt

Delprogram I

Mcdborgarakliviwi och /öraiikrlng (inedborgarinlervjuer) Forskningspersonal: I forskare (professor) -l-

3 assistenter Övriga kostnader

De i>(>tinska pariierna Forskningspersonal: 1/2 forskare -I-

1 assistent Övriga kostnader

Folkrörelser och iniresseorganisaiioner Forskningspersonal: 1/2 forskare +

1 assisieni Övriga kostnader

Massmedia Forskningspersonal: I forskare -I-

1 assistent Övriga kostnader

193 846 67 846

67 075 23 476

67 075 23 476

94 569 33 099

387 692 015 692

134 150 46 952

134 150 46 952

189 138 66 198

193 846 67 846

67 075 23 476

67 075 23 476

94 569 33 099

775 384 1 151 384

1 926 768

268 300 93 904

362 204

268 300 93 904

362 204

378 276 132 396

510 672

Totalt delprogram I Forskningspersonal: 3 forskare -l-6 assistenter Övriga kostnader

422 565 147 897

845 130 175 794

422 565 147 897

I 690 260 I 471 588

3 084 913

114 683 40 139

Delprogram 2

De jönroendevahia

Forskningspersonal: I forskare (professor) -l-

1 assistent Övriga kostnader

Den kommunala /niyallningsorg Forskningspersonal: I forskare -l-

1 assistent Övriga kostnader

114 683 40 139

229 366 80 278

458 732 160 556

619 288

94 569 33 099

189 138 66 198

94 569 33 099

378 276 132 396

Den kommunala besluisprocessen Forskningspersonal: I forskare -l-

1 assistent Övriga kostnader

94 569 33 099

189 138 66 198

94 569 33 099

510 672

378 276 132 396

510672

Prop. 1978/79:61

77

Delprojekt

Budgetår

1978/79        1979/80        1980/81

Totalt

Tolali delprogram 2

Forskningspersonal: 3 forskare -(-3 assistenter Övriga kostnader

303 821 106 337

607 642 212 674

303 821 106 337

I 215 284 425 348

I 640 632

Delprogram 3

Kommunen som serviceproduceni Forskningspersonal: 1 forskare (professor) -l-

1 assistent Övriga kostnader

Kommunen som enhel jör samhällsplanering Forskningspersonal: I forskare -(-

I assisieni Övriga kostnader

114 683 40 139

94 569 33 099

229 366 80 278

189 138 66 198

114 683 40 139

94 569 33 099

458 732 160 556

619 288

378 276 132 396

509 861

Delprogram 3 loiall Forskningspersonal: 2 forskare -l-2 assistenter Övriga kostnader

209 252 72 238

418 504 146 476

209 252 73 238

837 008 292 952

129 960

Icke programbiindna kostnader

Planeringsanslag

Sa morciningsa nslag

lOOOOO 20 000

20 000

20 000

lOOOOO 60 000

Prograinmei loiall Forskningspersonal: 8 forskare -(-

11 assistenter Övriga kostnader inkl. planering och samordning

935 638      1871276 447 472      1 554 944

935 638      3 742 552 347 472      2 349 888

6013072

Totalt

383 110     3 426 220

283 110      6 092 440

Prop. 1978/79:61                                                     78

Bilaga I

Argument för och emot kommunindelningsreformen

1 Wallin, m. fl. "Kommunerna i förvandling" redovisas i en uppsats av Gunnar Wallin - "Småkommunerna på avskrivning" -en systematisering av argument för och emot kommunindelningsreformen under perioden 1961-1969. Systematiseringen bygger påen genomgång av riksdagstryck och visst övrigi officiellt tryck.

Nedan redovisas Wallins uppställning i sin helhet. Rubrikerna över resp. avsnitt är satta av kommunaldemokratiska kommitténs sekretariat.

Befolkningsunderiag

För. Ell vissl minimum i fråga om befolkningsunderlag och ekonomisk bärkraft utgör förutsättningen för atl en kommun skall kunna handha de allt större uppgifter staten ålägger den och för atl den skall kunna komma i åtnjutande av alla de förmåner staten erbjuder den.

Mot. Olika uppfattningar kan hävdas i fråga om nödvändigheten av alt alla de verksamhetsgrenar som det här gäller skall tillhöra den offentliga sektorn, men även om man bejakar denna utveckling är inte konsekvensema för kommunerna nödvändigtvis de som anhängarna lill en kommunsammanslagning påslår. Huvudmannaskapet för en rad viktiga samhällsuppgifter behöver inte på sätt som skett läggas på kommunerna. Genom en annan ärendefördelning mellan siat, landsting och primärkommuner kan de sistnämnda avlastas, varigenom behovei av en indelningsreform försvagas.

Servicenivå

För. De bristande ekonomiska resurserna i småkommunerna framtvingar en utpräglad sparsamhet med de kommunala medlen vilket hämmar benägenheten att ta initiativ på den fria sektorn för den kommunala verksamheien. Invånarna i dessa kommuner erbjuds härigenom en sämre kommunal service.

Mot. Det finns inget ofrånkomligt samband mellan kommunstoriek och kommunal standard. Åtskilliga småkommuner har lack vare en framsynt och skicklig kommunalpolitik saml en rationell förvaltning förmått ge begreppei kommunal självstyrelse ett reellt och betydelsefullt innehåll. Della har kunnai ske bl. a. tack vare atl de kommunala uppgifierna varil så begränsade och okomplicerade alt man haft stor sakkännedom om de enskilda ärendena och god överblick vad gällt verksamheten i dess helhet.

Prop. 1978/79:61                                                     79

Bättre ekonomisk planering

För. Med bättre ekonomiska resurser kan tillfälliga större ulgifter lättare balanseras. Sammanförandet av expanderande och stagnerande orter ger garantier för ett stabilt befolknings- och skalleunderlag. En mera långsiktig och rationell planering av skilda åtgärder kan därför ske. Småkommunsys-temet däremot leder ofta lill investeringar som från samhällsekonomisk synpunki ej kan försvaras.

Mot. Det finns andra möjligheter att stärka den ekonomiska bärkraften än genom kommunsammanslagningar. En "rationell" planering för ell siörre område kommer alt medföra spoliering av de investeringar som gjorts i sådana byggnader och inrättningar som kommer alt berövas sina ursprungliga funklioner. Planerings- och effektivitetskraven fårej heller drivas så långt atl vissa icke-maleriella värden går förlorade. Del skulle innebära en nationell förlusl ifall en mängd särpräglade kommuner försvann och det är tvivel underkastat om del i de nybildade kommunerna kommer alt finnas samma intressegemenskap och samhörighetskänsla som i de gamla kommunbildningarna. Uppenbara risker finns för slitningar mellan de olika delarna i de stora enheterna, bl. a. till följd av atl vederbörlig hänsyn måhända inte kommer alt tas lill de mindre och perifera områdenas önskemål.

Skattetryck

För. Med siörre enheter minskas skillnaderna i skattebördorna mellan olika kommuner, vilket från rättvise- och jämlikheissynpunkler måste anses som eftersträvansvärt.

Mot. Kommunsammanslagningar är inte den rätta meloden alt åstadkomma den önskvärda likställigheten, utan detta bör ske genom åtgärder med direkl skatteuljämnande effeki, t. ex. statsbidrag. Genom sammanslagningar kommer många små kommuner med goda finanser all få sin ekonomiska ställning försämrad.

Befolkningsoinflytining

För. Skapandet av bärkraftiga kommunala enheter kommer all bromsa landsbygdens avfolkning. Centralorter med god samhällsservice kommeratt framstå som attraktiva alternativ till storstäderna, varigenom dessas expansion kan föras in i ett måttligare tempo.

Mol. Befolkningsomflyttningarna kan i viss mån hejdas genom skilda lokaliseringspoliiiska ålgärder. Indelningsreformer minskar inte strömmen till storstäderna, men däremot ökar de inflyttningen från landsbygden lill de nyskapade siörre kommunernas centrumbildningar.

Prop. 1978/79:61                                                     80

Stadig styrning

För. Kommuner med ett gott skatteunderlag blir mindre beroende av statsbidrag o. d. Deras effektivare förvallning bidrager också lill att den statliga insynen och kontrollen över kommunerna kan minskas. Dessulom kan eventuella opåkallade försök till inblandning i kommunernas skötsel från statliga myndigheters sida avvisas med större påpasslighet och eftertryck av större kommuner som har en förfaltningskunnig tjänstemannaslab lill sill förfogande.

Mot. Detta är en klen tröst för de många kommuner som försvinner som självständiga enheter. Intet talar emellertid för alt kommunsammanläggningar är ägnade alt minska den statliga kontrollen. Tvärtom ger rimligtvis en reduktion av kommunernas antal såväl centrala som regionala myndigheter större möjligheter atl effektivt övervaka de kvarvarande enheterna.

Samverkan

För. Behovet av kommunal samverkan som eljest så småningom skulle antaga sådana proportioner att primärkommunernas självbestämmanderätt riskerade att urholkas reduceras kraftigt genom kommunsammanslagningarna.

Mot. Samverkan innebär under alla förhållanden ell mindre ingrepp än sammanslagningar. Genom ändrat huvudmannaskap för vissa ärenden kan antalet kommunalförbund nedbringas, och skilda åtgärder är tänkbara genom vilka samverkan görs administrativt mindre tungrodd än vad som hittills varit fallel.

Stordrlfisfördelar

För. En rad, främst specialreglerade uppgifter kräver tämligen stora förvaltningsområden för all kunna handläggas på mest effektiva sätl. Förvaltningsorganen måste vara tillförsäkrade ett visst minimum av arbetsuppgifter för att befattningshavama skall kunna förvärva nödig erfarenhet och rutin. Inrättningar som ställer sig dyrbara för småkommuner men är önskvärda från effektivitetssynpunkter kan tillskapas och kvalificerade tjänstemän anställas.

Mot. Kommunsammanslagningar medför behov av nybyggnader för central förvaltning m. m. och kräver på längre sikt en mer kostnadskrävande och svårsköu förvaltningsapparat. Särskilt innebär de längre avsiånden såväl svårigheter för administrationen som besvär och ulgifter för allmänheten. På flera verksamhetsområden, i synnerhet inom socialvården, lorde de åtgärder som vidlas av förtroendemän med intim personlig kännedom om kommunens människor och förhållanden vara alt föredraga framför en tjänstemans mer formella handläggning.

Prop. 1978/79:61                                                     81

De JÖriioendevalda

För. Många småkommuner saknar de personella resurser som är förutsättningen föratt självstyrelsen skall kunna fungera tillfredsställande. Bristen på lämpliga förtroendemän har på åtskilliga håll resulterat i ett olämpligi "mångsyssleri" från ell fåtal "kommunalpampars" sida. Kommunsammanslagningarna kommer atl råda bot på detla missförhållande, men leder tyvärr också lill all åtskilliga dugande kommunala förtroendemän "friställs". Den sistnämnda effekien blir dock mindre än vad man försl föreställer sig, dels därför all de stora kommunerna har behov av en mera utbyggd nämndor-ganisalion, dels därför atl uppdragen i dessa kommuner blir mera krävande, vilkel nödvändiggör en spridning av dem på en ganska stor personkrets. Tjänslemannakaderns tillväxt utgör en vinst genom att förtroendemännen avlastas de rutinartade göromålen och i stället kan koncentrera sig på den allmänna, långsikliga planeringen av kommunens verksamhei.

Mot. En reducering av förtroendemannakåren är från demokratiska utgångspunkter myckel betänklig. Kommunalstyrelsens folkliga förankring som även innefattar ell lekmannainflytande i förvaltningen kommer atl försvagas. Den nära kontakten mellan styrande öch styrda som möjliggör en oavlåtlig kontroll från uppdragsgivarnas sida blir försvagad. Tjänstemännen kommer att tillvälla sig allt siörre inflylande över den kommunala verksamheten. Självstyrelsen blir ett sken.

Prop. 1978/79:61                                                     82

Bilaga 2

Förteckning över publicerade forskningsresultat från kommunalforskningsgruppen

Avhandlingar som utkommit i avhandlingsserien (stencil)

Strömberg, L., Lokalkommunal valkampanj i 1962 och 1966 års valrörelser, Göleborg 1967.

Simm, U..-Rekryteringsvägar lill kommunens fullmäktige, Göleborg 1967. Zanderin, L., Landstingsnomineringarna vid 1966 års kommunalval, Lund 1967.

Brändström, D., Nomineringsförfarandel vid kommunala val, Umeå 1968. Forsell, H., Valrörelsens omfång och organisaiion i 1966 års kommunalval, Umeå 1968.

Svenning, B., Den primärkommunala administrationen i Sverige, Göleborg 1968.

Ek, A., Attityden lill 1962 års kommunreform i vissa kommuntyper. Lund 1968.

Månsson, L, Rikspolitiska attityder-kommunalpolitik, Göteborg 1968. Ring, H., Kommunal självstyrelse och kommunala reformer. Lund 1968. Gunnmo, A., Huvudorganisation-parligmpp-fullmäktige, Umeå 1968. Birgersson, B. O., Det kommunala kommunikationssystemet, Stockholm 1969.

Myhlback, L., Det formella beslutsfatlandet i primärkommunerna, Uppsala 1969.

Örtendahl, C, Politisk kommunikation - politisk information, Uppsala 1969.

Bergqvist, S.-R., Kommunerna och organisationerna, Uppsala 1969. Klason, L.-E., Kommunikation i kommunala frågor, medborgare-partior-ganisationer-stadsfullmäktige i Stockholm, Stockholm 1970. Gustafsson, G., Kommunblocksreformens inverkan på förtroendemannakå-rens storlek och sammansättning, Umeå 1969.

Vernersson, F., Diskussionen om landstingens faktiska kompetens. En innehållsanalytisk studie av tre huvudmannaskapsfrågor, Lund 1969 (doktorsavhandling).

Nilsson, L.-G., Landstingsledamöterna, Lund 1970. Larsson, I., Slallig styrning av landstingskommunernas byggnadsverksam-hel, Siockholm 1970.

Branlgärde, L., Verkställigheten av kommunblocksreformen, Göleborg 1970.

Odmark, T., Lokala valkampanjer i 1966 års valrörelse, Stockholm 1971. Runström, L., Kommunalbesvär, Göteborg 1971.

Jönsson, R., Samarbetsnämnderna och kommunblocksreformen. Lund 1971.

Prop. 1978/79:61                                                     83

Mjureke, J.-Å., Mentalsjukvårdens huvudmannaskap. Lund 1971. Petersson, H., Landslingens centrala förvaltningsorganisation. Lund 1971. Wintzer, S., Landstingen och staten, Umeå 1971.

Hammarqvist, S., Staten och kommunerna i regionalpolitiken, Umeå 1971.

Lundmark, K., Idrott och fritid i kommunerna, Umeå 1971. Hjern, B., Studier kring en bostadssocial verksamhei: effektivitet och styrning, Göleborg 1972.

Johansson, L., Landstingskommunerna. En jämförande studie av relationerna mellan kommuntyp, organisationsstmktur, beslutsprocess och serviceutbud. Lund 1972.

Hofslagare,  T.,  Skolförvaltningen   i   kommunerna.   Beslutsprocess  och medborgarinflytande inom en begränsad kommunal sektor, Umeå 1972. Strömberg, L., Väljare och valda. En studie av den representativa demokratin i kommunerna, Göleborg 1974 (doktorsavhandling). Branlgärde, L., m. fl., Kommunblocksreformen, Siockholm 1978,

Dokiorsavhandlingar ej Ingående i avhandlingsserien

Gunnarsson,J., Svenska Kommunförbundei. Beslutsfattande. Relationer lill kommunerna. Förhållande lill staten, Uppsala 1972. Häggroih, S.,  Den  kommunala  beslutsprocessen  vid  fysisk planering, Stockholm 1974.

Klason, L.-E., Kommunalförbund och demokrati. En studie av kommunikationsprocessen i kommunalförbund, Stockholm 1974. Branlgärde, L., Kommunema och kommunblocksbildningen, Göleborg 1974.

Birgersson, B. O., Kommunen som serviceproduceni. Kommunal service och serviceattityder i 36 svenska kommuner, Stockholm 1975.

Böcker

Westerståhl, J., m. fl., Ett forskningsprogram. Den kommunala självstyrelsen 1. Almqvist & Wiksell, Stockholm 1971.

Birgersson, B. O., Forsell, H., Odmark, T., Strömberg, L., Örlendahl, C, Medborgarna informeras. Den kommunala självstyrelsen 2. Almqvist & Wiksell, Stockholm 1971.

Barkfeldt, B., Brändström, D,, Simm, U., Zanderin, L., Partierna nominerar. Den kommunala självstyrelsen 3. Almqvist & Wiksell, Stockholm 1971. Bergqvist, S.-R., Gunnmo, A., Klason, L.-E., Partier och organisationer. Aktivitet och verksamhetsformer under senare delen av 1960-ialet. Den kommunala självstyrelsen 4. Almqvist & Wiksell, Siockholm 1975. Johansson, L., Nilsson, L.-G., Petersson, H., Landsiingskommunerna. En

Prop. 1978/79:61                                                     84

studie av politik och förvallning på regional nivå. Den kommunala självstyrelsen 5. Almqvist & Wiksell, Stockholm 1975.

Ariiklar

Barklund, J., Kommunala arkiv och kommunal forskning. Arkiv, samhälle och forskning. Svenska arkivsamfundet 1968.

Birgersson, B. O., Municipal Politics in the Swedish Press, Scandinavian Political Studies. Vol. 3 1968, s. 186-217.

Birgersson, B. O., Medborgarna informeras. Kommunal Tidskrift nr 2 1971, s. 102-205.

Birgersson, B. O., Kommunal service i olikslora orter. Bilaga 5 Lokal service, SOU 1974:2, s. 44559.

Birgersson, B. O., Kommunal självstyrelse-kommunal indelning. Några forskningsresultat från kommunalforskningsgruppen. Ingår i SOU 1975:46. Kommunal organisaiion och information.

Branlgärde, L., Political decision-making in a Risktaking Situation: Swedish Local Councils in the Face of Amalgamation, Scandinavian Political Studies Vol. 6 1971,5.54-86.

Brantgärde, L., "Trädanalys" - en multivarial analysteknik. Statsvetenskaplig Tidskrift nr 3 1974, s. 183-199.

Brändström, D., Flera listor tillkommer för att öka röstantalet. Kommunal Tidskrift nr 8 1971, s. 454-455.

Elvander, N., Kommunalforskningsprogrammei som forskningsorganisation, Universiletet och forskningen. Skrifter rörande Uppsala Universitet 17, 1968,5.313-324.

Forsell, H.,The Elections in Sweden in September 1970. Politics in a Mulli-Level Election. Scandinavian Political Studies, Vol. 6 1971, s. 201-211. Forsell, H., Trycksaker och ökad annonsering ett resultat av kommunala partistödet. Kommunal Tidskrift nr 8 1971, s. 448-452. Forsell, H., Det kommunala partistödet. SOU 1972:52. Del II, s. 37-68. Gunnarsson, J., Kommunalforskningsgruppen undersöker Svenska kommunförbundet. Kommunal Tidskrift nr 11 1971, s. 642-646. Häggroih, S., Byalagsrörelsen i Stockholm  1968-1970. Statsvetenskaplig Tidskrift nr 13 1973, s. 46-49.

Häggroih, S., Kommunsammanläggningarna och beslutsprocessen vid fysisk planering. Plan 1973:6, s. 327-332.

Månsson, L, Rikspolitiska och lokalpolitiska attityder. Statsvetenskaplig Tidskrift nrl 1970, s. 1-34.

Persson, M., Länsskolnämnderna och de kommunala skolstyrelserna. Bil. 2, SOU 1973:48.

Runström, L., Kommunalbesvärsinstiluieis praktiska användning. Statsvetenskaplig Tidskrift nr 1 1974, s. 21-36.

Prop. 1978/79:61                                                     85

Simm, U., Pariierna nominerar. Kommunal Tidskrift nr 2 1971, s. 106-108.

Strömberg, L., Kommunalförskningsgruppens verksamhei I/I 1966-31/12 1968. Statsvetenskaplig Tidskrift nr 2 1969, s. 184-190. Strömberg,  L.,   Kommunala   frågor  i   dagspressen   inför   1970  års  val. Kommunal Tidskrift nr 5 1971, s. 288-293.

Strömberg, L., och Nilsson, L., Är kommunalpolitiken konflikllös? Kommunal Tidskrift nr 15 1972, s. 846-849.

Sirömberg, L., Participation and Community Slmcture in Bruhns, C, Cazzola, F., and Wiatr, J., Local Politics, Development, and Participation. A Cross-National Sludy of Interrelaiionships. Pittsburgh 1974, s. 80-95. Strömberg, L. och Westerståhl, J., Resultat från kommunalforskningsgruppen: Mer missnöje med bätire service. Kommunal Tidskrift nr 19 1974, s. 816-818.

Westerståhl, J., Swedish Local Government Research. Scandinavian Political Studies. Vol. 2 1967, s. 276-280.

Westerståhl, J., The Communal Research Program in Sweden. The New Atlantis nr 2 1970, s. 124-132.

Westerståhl, J., Kommunal självstyrelse. Ett forskningsprogram. Kommunal Tidskrift nr 2 1971, s. 98-101.

Westerståhl, J., Demokratidebau. Statsvetenskaplig Tidskrift nr 4 1971, s. 371-376.

Westerståhl, J., Kommunal självstyrelse i samlingsvolymen Regioner all leva i (ERU). Siockholm 1972.

Westerståhl, J.,Decision-Making Systems in Thirty-Six Swedish Communes in Clark, T. N. (ed.) Comparative Community Politics. New York 1974, Chapier5, s. 141-162.

Örlendahl, C, Olikslora orter och kommunal service - En granskning av väljarnas attityder i två intervjuundersökningar. Bilaga 5 Lokal service SOU 1974:2,5.411-443.

Vissa resultat från kommunalforskningsgruppen har också presenterats i Några forskningsresultat redovisade vid föredragning den 5 juni 1969 Stencil.

Prop.  1978/79:61 86

Innehåll

Proposiiion........................................................        1

Propositionens huvudsakliga innehåll ..................... ...... I

Utdrag av prolokoll vid regeringssammanträde den 10 november

1978...............................................................        2

1          Inledning.....................................................        2

2          Kommunaldemokraiiska kommitténs förslag til! forskningsprogram                     3

3          Föredragandens överväganden........................       3

4          Hemställan...................................................       5

5          Beslut.........................................................       5

Bilaga   ...........................................................       7

Kommunaldemokraiiska kommitténs delbetänkande. Utvärdering av kommunindelningsreformen. Förslag till forskningsprogram.