Översyn av utrikesförvaltningen

Motion 2000/01:U301 av Bengt Silfverstrand och Hans Hoff (s)

Förslag till riksdagsbeslut

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om en genomgripande översyn av utrikesförvaltningen.
Motivering

Den europeiska integrationen och den ekonomiska globaliseringen med
den snabba informationsteknologiska utvecklingen medför ett växande
svenskt beroende av omvärlden och ger samtidigt Sverige ökade
möjligheter att tillsammans med andra länder påverka den europeiska och
internationella utvecklingen i för vårt land viktiga avseenden.

Så lyder inledningen till avsnittet 3.4 Politikens inriktning i
budgetpropositionen för 2001. Om denna inriktning av
politiken torde det råda en bred politisk enighet. En central
fråga i sammanhanget blir då om den svenska
utrikesförvaltningen har vidtagit de strukturella reformer
som krävs för att kunna fullgöra sina uppgifter, efter den
dynamiska utveckling som sker på utrikes-, säkerhets- och
biståndspolitikens område, på ett tillfredsställande sätt.

Utrikesförvaltningen omfattar såväl Utrikesdepartementet som
utrikesrepresentationen, vissa kostnader för Sveriges deltagande i det
nordiska samarbetet och ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i
utlandet samt diverse kostnader för rättsväsendet. Utrikesförvaltningens
uppgift är att ansvara för hanteringen av Sveriges förbindelser med andra
länder och internationella organisationer samt att förbereda och samordna
verksamheter och beslut inom de politikområden som Utrikesdepartementet
svarar för.

Sverige har diplomatiska förbindelser med i stort sett alla självständiga
stater i världen (i september 1999 hade FN 188 medlemsstater). I nästan
hälften av dessa länder finns en svensk ambassad. I vissa länder har en
ambassad inte ansetts nödvändig. I sådana fall är det vanligt, att en svensk
ambassadör blir sidoackrediterad. Det innebär, att man låter Sveriges
ambassad i ett annat land sköta förbindelserna med ett eller flera närbelägna
länder.

Sverige har f.n. 106 utlandsmyndigheter, vilket inkluderar såväl
ambassader, representationer som konsulat. Storleken på ambassaderna
varierar mycket. De mindre ambassaderna kan ha två till tre utsända
tjänstemän, medan de större förfogar över mellan 15 till 35 tjänstemän, som
är utsända från Sverige. Bland dem finns det även tjänstemän, som i de flesta
fall är anställda av andra departement än UD. De kan till exempel vara
försvarsattachéer, lantbruksattachéer, arbetsmarknadsattachéer och teknisk-
vetenskapliga attachéer. Deras uppgift är att bevaka endast sina
specialområden. Exempel på större ambassader är de i Washington, London,
Bryssel, Moskva och Paris. På de mindre ambassaderna, som till exempel
Amman, Dublin och Rabat, finns det bara tre till fyra utsända tjänstemän.
Förutom den utsända personalen finns det ungefär lika många personer, som
är lokalt anställda.

Utsänd personal finns också på de så kallade karriärkonsulaten.
Konsulatens uppgift är att ta tillvara svenska intressen utomlands genom att
till exempel stödja svenska exportföretag eller hjälpa svenska medborgare,
som hamnat i en nödsituation. De kan också sköta viseringar, uppehålls- och
arbetstillstånd för utlänningar som vill resa till Sverige. På samma sätt som
ambassaderna ska också konsulaten informera om Sverige.

Större konsulat med många arbetsuppgifter kallas generalkonsulat. Det
finns också så kallade honorärkonsulat. Deras uppgift är att hjälpa
ambassaderna och konsulaten i olika ärenden. Chefen för ett honorärkonsulat
kallas för honorärkonsul och är en person, som är fast bosatt på den ort där
konsulatet finns. Honorärkonsuln kan vara svensk eller utländsk medborgare
och får ingen lön från UD, utan bara ersättning för utlägg som görs i tjänsten.

Inom utrikesförvaltningen arbetar ca 2 500 personer. Av dessa är ungefär
900 verksamma på UD i Stockholm. De övriga arbetar vid
utlandsmyndigheterna, där ca 600 är utsända och resten lokalanställda. UD:s
anställda indelas i fyra grupper. Dessa är chefer, handläggare, baspersonal
och lokalanställd personal. På UD är numera många anställda som specialister
utan förflyttningsskydlighet. Den förflyttningsskyldiga personalen tjänstgör
växelvis på UD och på de olika utlandsmyndigheterna. Med andra ord ingår
det i jobbet att byta arbetsplats med jämna mellanrum. Det innebär vanligen
att man arbetar på två olika utlandsmyndigheter under sammanlagt fem till sju
år. Sedan väntar tjänstgöring hemma i Stockholm mellan fyra och sex år.

I december 1997 framlade Riksdagens revisorer en rapport angående
utrikesförvaltningen. Revisorerna föreslog dels en generell översyn av
utrikesförvaltningen, dels att regeringen skulle genomföra åtgärder inom
ramen för förvaltningens struktur. Bakgrunden till revisorernas granskning
var ett förslag från revisorerna själva, sedan det uppmärksammats att
utrikesförvaltningen inte på mer än tjugo år blivit föremål för extern revision.
(!)

Utrikesutskottet fann i betänkande 1997/98:UU23 inte någon allmän
översyn av utrikesförvaltningen påkallad utan nöjde sig med att förutsätta att
regeringen skulle vidtaga "vissa förändringar inom ramen för dåvarande
organisationen, särskilt vad gäller utlandsmyndigheterna."

Under sin granskning fann revisorerna "- - - ett antal problem som enligt
revisorernas uppfattning inte främjar effektiviteten i vare sig
utrikesförvaltningens eller de övriga huvudmännens verksamhet".
Revisorernas bedömning var att vissa av dessa problem hänger samman med
utrikesförvaltningens struktur.

De viktigaste iakttagelserna i revisorernas granskning kan sammanfattas
som följer:

Uppgifter

Utlandsmyndigheterna avsätter alltför små resurser för
uppgifter som löses åt andra huvudmän, bl.a. kommersiella
uppgifter och utlänningsärenden. En dryg tredjedel av den
totala arbetstiden beräknades åtgå för gemensamma
stödfunktioner och annan administration. Problemet gällde
även Utrikesdepartementet där en tredjedel av personalen
vid årsskiftet 1996/97 arbetade på den administrativa
avdelningen.

Organisation

Det är enligt revisorerna oklart enligt vilka kriterier Sverige
är representerat utomlands. Man ifrågasatte om de analyser
och kostnadsberäkningar som har legat till grund för
nedläggning och upprättande av utlandsmyndigheter har
varit tillräckliga.

Samtidigt som revisorerna föreslår att alternativa representationsformer
bör prövas framhåller man betydelsen av att riksdagen på ett mera aktivt sätt
än för närvarande bör få möjlighet att ta del i beslut om förändringar av
utrikesrepresentationen. Revisorerna föreslår här bl.a. att beslut om
upprättande eller nedläggning av utlandsmyndigheter skall fattas av
riksdagen.

Personal

Revisorerna konstaterar att processen för rekrytering av
handläggare som skall bli förflyttningspliktiga generalister
inom utrikesförvaltningen är för omständlig och
tidskrävande samt att den ger intryck av ineffektivitet.
Rekryteringsprocessen kritiseras av bl.a. LO som i sitt
remissvar understryker vikten av att anställningsvillkor vid
lokalanställningar återspeglar de värderingar som präglar
svensk arbetsmarknad och följer avtal och praxis på den
svenska arbetsmarknaden.

Kostnader

Revisorerna finner det angeläget att se över fördelningen av
budgetmedel mellan Utrikesdepartementet och
utlandsmyndigheterna bl.a. för att förhindra att väsentliga
kostnadsslag inom utrikesrepresentationen betraktas som en
fri resurs.

Man konstaterar vidare att budgetsystemet för utlandsmyndigheterna är
splittrat och komplicerat. Revisorernas slutsatser efter granskningen är att
utrikesförvaltningen behöver utvecklas och anpassas till nya förhållanden.
Sammantaget bedömer man att utrikesförvaltningens struktur bör genomlysas
i en förutsättningslös och oberoende översyn. Därvid bör en prövning göras
bl.a. av frågan om i vilken grad respektive huvudman själv bör få ansvara för
sin utomlandsbedrivna verksamhet. I översynen bör bl.a. ingå

- ett klarläggande av utlandsmyndigheternas status,

- en översyn av hur utrikesförvaltningens resurser fördelas på olika
uppgifter,

- ett beslut om att upprättande eller nedläggning av utlandsmyndigheter skall
fattas av riksdagen,

- en utvärdering av systemet med förflyttningsplikt,

- en översyn av bemanningen vid utlandsmyndigheterna,

- en översyn av budgetsystemet för utlandsmyndigheterna,

- att regeringen tillvaratar möjligheterna att ytterligare rationalisera
utrikesförvaltningens administration,

- att regeringen tillser att Utrikesdepartementet genomför sin
verksamhetsplanering på ett sätt som bättre tillgodoser övriga huvudmäns
intressen,

- att regeringen lämnar en utförlig redogörelse till riksdagen för hur
anslagen till utrikesförvaltningen beräknas och hur förvaltningen har
förbrukat sina anslag.

Som en övergripande kommentar till revisorernas rapport
och förslag, vill vi understryka betydelsen av att riksdagens
möjligheter till ett aktivt deltagande i utformandet av svensk
utrikespolitik förstärks. Svensk utrikespolitik och dess
utrikesförvaltning är i många avseenden så avskärmad från
både svenska folket och deras valda företrädare att den på
många håll uppfattas som "en skyddad verkstad".

När det gäller översynen av bemanningen vid utlandsmyndigheterna så
förordar vi att denna innefattar en prövning av förutsättningarna för en
planerad samordning mellan de nordiska länderna beträffande
utrikesförvaltningens lokaler och administration. En fråga som i detta
sammanhang måste ställas är om inte Sverige som ett viktigt bidrag till EU-
integrationen kunde föregå med gott exempel och slå samman sin
"traditionella" ambassad med EU-ambassaden (Sveriges ständiga
representation vid Europeiska unionen).

En annan fråga som förtjänar särskild uppmärksamhet vid en översyn av
utrikesförvaltningen är rekryteringsfrågorna. UD rekryterar huvudsakligen sin
personal genom handläggarutbildning i egen regi. Den typiske UD-
tjänstemannens bakgrund kan beskrivas som följer: En gedigen akademisk
utbildning, internationella erfarenheter samt ofta specialkunskaper i språk,
folkrätt, nationalekonomi, mänskliga rättigheter, säkerhetspolitik m.m. Utan
att ifrågasätta dessa väsentliga inslag i utbildningen måste man ändå ställa
frågan om nuvarande utbildning är tillfyllest för att ge aspiranterna till UD-
tjänst tillräckligt vidsynt perspektiv på svenskt samhällsliv. Så till exempel
uppfattar vi det som en klar brist att praktik på andra arbetsplatser än UD inte
ingår i utbildningen.

Som framgår av ovanstående, och inte minst av den fylliga redovisningen
av Riksdagens revisorers tidigare granskning av utrikesförvaltningen, föreslår
vi att en genomgripande översyn av denna förvaltning skyndsamt kommer till
stånd och att i detta sammanhang möjligheterna till samordningsvinster
genom ett utökat samarbete med de nordiska länderna, respektive
rekryterings- och utbildningsfrågorna för UD:s personal, särskilt beaktas.

Stockholm den 2 oktober 2000

Bengt Silfverstrand (s)

Hans Hoff (s)