Jämställdhet och fysisk planering

Motion 2004/05:Bo230 av Sten Lundström m.fl. (v)

1 Innehållsförteckning

1Innehållsförteckning1

2Förslag till riksdagsbeslut2

3Bakgrund2

4Inledning3

4.1Deltagande från kvinnor och män3

4.2Planering för att bo, resa och arbeta4

4.3Fritid och kultur efter kön4

4.4En trygg miljö för alla5

4.5Ändra PBL:s portalparagraf5

5Inför jämställdhetskonsekvensbeskrivningar6

6Krav på könsuppdelad statistik i planeringsdokumenten7

7Styr de statliga myndigheterna7

8Starta pilotprojekt i kommunerna8

2 Förslag till riksdagsbeslut

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att i plan- och bygglagens portalparagraf göra ett tillägg som betonar vikten av jämställda levnadsförhållanden.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att regeringen bör aktivt verka för att ett jämställdhetsperspektiv inarbetas i EU:s olika dokument som rör fysisk planering.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om krav på jämställdhetskonsekvensbeskrivningar i samband med arbetet med översiktsplaner och detaljplaner.

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att könsuppdelad statistik skall finnas med som underlag i samband med framtagande av översiktsplaner och detaljplaner.

5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att i regleringsbrev eller instruktion ställa krav på att skriva in analyser om konsekvenserna för jämställdheten av olika myndighetsbeslut som rör markanvändning, byggande och rumsliga strukturer.

6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att regeringen ger Boverket i uppdrag att undersöka möjligheten att starta ett pilotprojekt i ett tiotal kommuner rörande jämställdhet och fysisk planering och att Boverket presenterar ett konkret förslag för projektets genomförande.

3 Bakgrund

Det övergripande målet för svensk jämställdhetspolitik är att kvinnor och män skall ha samma möjligheter, rättigheter och skyldigheter inom alla väsentliga områden i livet. Det betyder att en framgångsrik jämställdhetspolitik måste vara integrerad i all politik och forma samhället och människors vardag.

Samhällsplanering förväntas i stor utsträckning vara till lika stor nytta för kvinnor som för män. Utgångspunkten i den fysiska planeringen och markanvändningen är en könsblind hållning. Planeringen tar sin utgångspunkt i att den är till för "alla". Men kön har betydelse för samhällsplaneringen och det är vanligt att planeringen inte svarar mot både kvinnors och mäns behov. "Alla" blir lätt synonymt med "män".

Kvinnor och män rör sig olika i det fysiska rummet. Något förenklat kan man säga att en mans rörelsemönster ser ut på följande vis: hemmet - arbete - hemmet. En kvinnas vardagliga rörelsemönster ser vanligtvis ut på ett annat sätt: hemmet - förskola - arbete - förskola - affären - hemmet. Till det kan läggas att män i större utsträckning än kvinnor färdas med bil och kvinnor i större utsträckning använder sig av cykel eller kollektivtrafik. Kvinnors och mäns rörelser skapar olika erfarenheter och ger också olika perspektiv på vad som är viktigt att åtgärda inom samhällsplaneringen. Skall vi bygga vägar eller cykelbanor? Är det viktigt att bostäder ligger nära affärer och skolor? Kvinnors och mäns olika rörelsemönster påverkar på så sätt markanvändningen.

4 Inledning

4.1 Deltagande från kvinnor och män

Plan- och bygglagen är i sig utformad så att det finns stora möjligheter att få in åsikter från medborgare och organisationer. Det demokratiska inslaget i planprocessen är i grunden stort, men frågan är om kvinnor och män ges likvärdiga möjligheter att delta i processen. Planeringen har av tradition varit ett manligt område och styrs därför av den verklighet män uppfattar. Tvärfackligt samarbete med kommunens andra förvaltningar skulle förbättra könsfördelningen och ge ett större helhetsperspektiv.

Det är inte heller ovanligt att medborgargrupper och samrådsgrupper har en överrepresentation av män. Detta beror knappast på att kvinnor skulle vara mindre intresserade, men kan kanske bero på hur samrådsformerna ser ut. Vilken tid på dygnet sker samrådet? Är samråden strikt formella eller mer informella? Används olika typer och kartläggning såsom enkäter, undersökningar och offentliga samråd? Hur har könsfördelningen i besluts- och samrådsprocessen varit? Har hänsyn tagits till eventuella åsiktsskillnader mellan könen?

Det finns några kommuner som arbetat med metoder och strategier utifrån ett mer eller mindre uttalat könsperspektiv. I samband med att Kils kommun skulle arbeta fram en ny översiktsplan, tillsattes fyra olika grupper: kvinnor, män, äldre och småbarnsföräldrar. Småbarnsföräldrarna erbjöds dessutom barnpassning för att kunna vara med i arbetet. Många kvinnor deltog och lämnade värdefulla åsikter som på många punkter skilde sig från de åsikter männen förde fram. Kvinnogruppen visade ett större intresse för kollektivtrafik, medan mansgruppen var mer inriktad på vägbyggen. Kvinnogruppen tillförde även många nya perspektiv, t.ex. kring omsorgs- och vårdfrågor, vilket utvecklade planen att omfatta annat än bara mark- och vattenfrågor.

I Ljungby kommun bjöds medborgarna i Ryssby in för att delta i planeringen av området. Man arbetade medvetet med att vända sig till kvinnor på kvinnodominerade arbetsplatser. Ryssbyprojektet ledde fram till en rad slutsatser när det gäller kvinnors deltagande. Det är viktigt att anslå aktiviteterna långt i förväg och lägga träffarna i närheten av bostäder och arbetsplatser. Väsentligt är även att kommunen inte bara representeras av män och att tydliggöra för alla att det inte krävs någon fackkunskap för att delta. En annan slutsats är att inte tala så mycket om vad som krävs för att genomföra en planeringsprocess, utan istället tala om vad fysisk planering är till för.

4.2 Planering för att bo, resa och arbeta

Som nämnts ovan använder kvinnor och män det fysiska rummet på olika sätt. Kvinnor arbetar generellt sett närmare bostaden och utnyttjar mer kollektivtrafik än männen. Frågor att ställa sig i samband med framtagande av en översiktsplan är vem som arbetar i kommunen och vem som pendlar till en annan kommun. Eftersom män reser längre och har större tillgång till bil, bör naturligtvis kommunen fråga sig om det finns bostadsnära förskolor och skolor samt hur förutsättningarna för en bostadsnära tillgång till affärer och annan service ser ut.

Etablering av externa köpcentrum är ett tydligt exempel på hur planering kan påverka kvinnor och män olika. Fördelarna med externa köpcentra kan t.ex. vägas mot nackdelarna utifrån ett jämställdhetsperspektiv. Kvinnor, och framförallt äldre kvinnor, har sämre tillgång till bil vilket försvårar möjligheten att ta sig till ett externt köpcentrum. Om det inte finns bostadsnära affärer och service, drabbas framförallt kvinnor av att inte kunna utföra dagliga varuinköp på ett enkelt sätt.

Frågor som borde ställas är: Vem har regelbunden tillgång till bil? Ger planen möjlighet till goda förbindelser med cykel? Är det nära till kollektivtrafik? Ger planen förutsättningar för en bostadsnära tillgång till affärer och annan service? Ligger skolor och förskolor nära bostadsområdet?

4.3 Fritid och kultur efter kön

Kvinnor och män har olika fritidsaktiviteter. Om alla ska ha likvärdiga möjligheter att utöva aktiviteter på fritiden måste också resurser fördelas likvärdigt. Frågor som måste ställas är hur prioriteringen av finansiella resurser har gjorts och vilka konsekvenser det har lett till. Om mark, plats och rum används på lika villkor mellan könen måste också fritidsutbudet ha en mångfald. Ger planeringen möjlighet till sociala och fysiska aktiviteter för både kvinnor och män dag- och kvällstid? Hur är skolgårdarna utformade? Finns det naturliga mötesplatser att tillgå både dag- och kvällstid? Vilka typer av idrottsanläggningar planeras det för?

Våra kulturmiljöer är något som väldigt många människor uppskattar. De kan ge oss ett historiskt sammanhang, stärka identiteten till det egna området och öka förståelsen mellan generationer. Vid den första anblicken kanske man slås av att det inte går att lägga ett könsperspektiv på vilka kulturmiljöer som ska bevaras och vilka ska lyftas fram. Men självklart finns det ett jämställdhetsperspektiv på byggnadsminnen och kulturmiljöer. En kommun lyfter oftast fram kyrkor, statyer, fasader och slott, vilka ofta manifesterar traditionell manlig verksamhet eller manliga företrädare. Arbetsplatser som kulturminnesförklaras är i hög grad sammankopplat med manliga yrken inom sjöfart, stenbrott, krutbruk och prästgårdar. Kvinnliga kulturmiljöer finns dock vanligtvis inom den privata sfären, såsom kök, tvättbryggor, spinnerier och vävstugor. Hur fördelas de kulturmiljöhistoriska resurserna mellan miljöer/byggnader med kvinnlig eller manlig anknytning? Värnar kommunen om kulturminnesområden med kvinnohistoriska värden? Kulturarvet är en tillgång i samhällsbyggandet om både kvinnor och män har möjlighet att identifiera sig med det.

4.4 En trygg miljö för alla

Stadsplanering ur ett jämställdhetsperspektiv handlar bl.a. om att utomhusmiljön måste göras tillgänglig för alla, både kvinnor och män. Det finns många kvinnor som är rädda för våld och övergrepp. Hur det fysiska rummet är upplagt har påverkan på upplevelse av rädsla. Men det gäller att även förstå grundorsaken till rädslan. Carina Listerborn, Chalmers tekniska högskola, förklarar rädslan så här:

Att kvinnor är rädda är ett problem som grundar sig i att det finns en könsmaktsordning. Det handlar alltså inte om att addera ett kvinnoperspektiv på trygghetsfrågan utan om att integrera ett maktperspektiv på problemet rädsla. Det problemet löses inte med flera lampor, däremot kan bättre belysning lindra den vardagliga otryggheten.

Kvinnor och män upplever säkert inte trygghet och säkerhet på samma sätt. För kvinnor kan motionsslingan, avskilda cykelvägar, dålig belysning och gångtunnlar skapa stor otrygghet. När man planerar krävs därför att dessa aspekter vägs in redan från början. Det är olämpligt med slutna rum med höga häckar eller växter. Istället bör man skapa fri sikt i parker och på gång- och cykelvägar.

I Umeå förändrades ett parkeringshus utifrån ett jämställdhetsperspektiv. Frågor som ställdes var hur det var att vara kvinna/man i denna miljö, hur det var att vara kvinna/man med småbarn i denna miljö, hur det var att vara en gammal kvinna/man och om miljön i parkeringshuset kändes otrygg. Efter analysen av dessa frågor, blev slutsatserna att parkeringshuset bör förändras enligt följande:

• Ramperna mellan varje parkeringsdäck lutade kraftigt, vilket gjorde det svårt och farligt för den som drar barnvagn eller använder rullstol.

• Grå betong gav ett mörkt och trist intryck.

• Trapphusen på utsidan gav känsla av instängdhet och var obehagliga att nyttja.

• Det fanns inga skyltar till hissarna.

Mot bakgrund av analysen gjordes sedan förändringar, som upplevdes positivt av de kvinnor som besökta parkeringshuset.

4.5 Ändra PBL:s portalparagraf

Plan- och bygglagens portalparagraf har följande lydelse:

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande. Bestämmelserna syftar till att med beaktande av den enskilda människans frihet främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer.

Det är alltså en könsblind portalparagraf som inte synliggör vare sig kvinnor eller män. Men som i så mycket annat finns en norm och den normen utgår ifrån att en människa är en man. I förarbetet till lagen går det dock att hitta skrivningar om att grundläggande syften med lagen är "att främja jämställdheten mellan kvinnor och män. Konkret innebär detta att planläggningen bör bidra till väl fungerande arbetsmarknader och till att bostadsområdena utformas så att olika former av boende kan integreras och kvinnors deltagande i förvärvsarbete kan underlättas". En viktig notering är att jämställdheten här kopplas till förvärvsarbete och inte till möjligheten att delta i utformningen av den fysiska miljön.

Det finns alltså ganska mycket som talar för att portalparagrafen måste ändras. Jämställdhetsperspektivet måste påverka förfarandet vid upprättandet av detaljplan och översiktsplan. En ändring av PBL leder naturligtvis inte direkt till förändringar i analys av hur markanvändningen påverkar kvinnor och män. Men det är ändå en viktig politisk signal som riksdagen sänder ut till kommunerna, som innehar planmonopol över mark och vatten. Jämställdhetsaspekterna bör därför konkretiseras i plan- och bygglagen genom ett tillägg i själva portalparagrafen. Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

Det är även viktigt att Sverige driver frågan om vikten av ett jämställdhetsperspektiv i EU. Den europeiska unionen har många dokument som är kopplade till miljö och fysisk planering. Sverige bör aktivt verka för att ett jämställdhetsperspektiv inarbetas i EU:s olika dokument som rör miljön och den fysiska planeringen. Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

5 Inför jämställdhetskonsekvensbeskrivningar

Problemet med att få en jämställd planering beror inte bara på ovilja utan är ofta en brist på kunskap om hur en sådan jämställd planering skall genomföras. Det saknas metoder för att synliggöra skillnader mellan kvinnor och män. Det är fortfarande alldeles för få planerare och förtroendevalda som från början har med ett jämställdhetsperspektiv. I bästa fall kommer jämställdhetsaspekterna in i ett senare skede, men blir då en sidofåra istället för att vara en integrerad del av samhällsplaneringen. Det är vanligt att jämställdhetsperspektivet saknas i planens visioner och i de övergripande målen med förändringen.

Ett sätt att råda bot på ovan nämnda problem är att beskriva konsekvenserna för jämställdheten i översiktsplaner och detaljplaner. Konsekvensbeskrivningen skulle då kunna vara ett beslutsunderlag på liknande sätt som dagens miljökonsekvensbeskrivningar (MKB). Jämställdhetskonsekvenserna ska kunna utläsas som en del av de sociala frågorna. I de kommuner där jämställhetsperspektivet varit en naturlig del i början av planprocessen, har resultatet varit positivt. Genom att använda jämställdhetskonsekvensbeskrivningar som metod blir det lättare att synliggöra skillnader mellan kvinnor och män. Regeringen bör därför utreda förutsättningarna för att införa krav på jämställdhetskonsekvensbeskrivningar i plan- och bygglagen. Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

6 Krav på könsuppdelad statistik i planeringsdokumenten

Om man ska lyckas i ambitionen med att få en mer jämställd planering krävs det en könsuppdelad statistik. Om kvinnor och män är synliga sida vid sida får bägge könen lika uppmärksamhet och inget kön framstår som norm eller en problemgrupp. Med en uppdelad statistik är det också lättare att göra konsekvensanalyser för bägge könen. Innan man överhuvudtaget kan göra förändringar ur ett jämställdhetsperspektiv inom den fysiska planeringen, måste man ta reda på vilka skillnader eller likheter som råder mellan könen. Utan bakgrundsstatistik blir det svårt att sätta in åtgärder eftersom man inte vet vilka skillnader som råder mellan kvinnor och män. En könsuppdelad statistik utgör därför ett värdefullt kunskapsunderlag.

Könsuppdelad statistik bör alltid finnas med som underlag i samband med framtagande av översiktsplaner och detaljplaner. Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

7 Styr de statliga myndigheterna

Så här uttrycker sig regeringen om vem som har ansvaret för att jämställdheten integreras i statlig verksamhet (ur 2002/03:140):

Jämställdhetsintegrering innebär att ett ökat ansvar för jämställdhetspolitiken åläggs all statlig verksamhet. Den som har ansvar för en verksamhet har även ansvar för att integrera ett könsperspektiv i denna verksamhet. Denna strategi är nödvändig och har visat sig vara framgångsrik, men den kan fungera på ett tillfredsställande sätt endast om ansvaret för jämställdhet kombineras med tydliga uppföljningsbara mål, kunskap och stöd. Såär det inte alltid i dag, vilket ofta leder till att myndigheternas jämställdhetsarbete blir särordnat, ad hoc-betonat och inte förankrat i den ordinarie verksamheten. Kvaliteten i jämställdhetsarbetet måste höjas avsevärt.

För att leva upp till regeringens ambition om att statliga organ har ansvar för att integrera jämställdheten i sin verksamhet, bör staten ställa krav på att jämställdhetskonsekvenserna beskrivs i samband med ett myndighetsbeslut. Detta kan staten ålägga myndigheterna genom att i regleringsbrev eller instruktion ställa krav på de myndigheter som handhar markanvändning och byggande. Nyligen har en utredning presenterat ett förslag som innebär att verksförordningen ändras till en myndighetsförordning. Oberoende om förslaget antas eller ej, påverkar det inte regeringens möjlighet att i högre grad styra de statliga verksamheterna i önskad riktning.

Med anledning av ovanstående bör regeringen i regleringsbrev eller instruktion ställa krav på att det ska upprättas analyser om konsekvenserna för jämställdheten av olika myndighetsbeslut som rör markanvändning, byggande och rumslig struktur. Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

8 Starta pilotprojekt i kommunerna

År 1996 presenterade Boverket en rapport, Hela samhället, som beskrev jämställdhetsaspekter på fysisk planering och byggd miljö. Boverket föreslog ett antal åtgärder för att fortsätta arbetet med kunskapsbyggnad och attitydförändring när det gäller jämställdhet och fysisk planering. Ett av förslagen var att starta ett kommunförsök i cirka tio kommuner. Här skulle både glesbygdskommuner och tätbebyggda kommuner delta. Tanken var att kommunerna själva ansökte och formulerade projektansökan. Kommunerna skulle åläggas att sätta upp mål för vad de ville åstadkomma och sedan redovisa resultatet av arbetet. Boverket skrev:

Det är viktigt att kommunerna själva kommer med förslagen. Det kan gälla att arbeta med jämställt sammansatta arbetsgrupper, att särskilt fånga upp, engagera och lyfta fram kvinnor i planarbetet, att finna nya organisationsformer och arbetsmetoder, att pröva nya samrådsformer, att framställa planhandlingar och andra dokument där jämställdhetsaspekterna tydliggjorts, att testa checklistor eller att finna andra metoder. Målet skall vara att jämställdhetsperspektiv på sikt integreras i den ordinarie verksamheten.

Kommunförsöken var tänkta att pågå i tre år för att därefter utvärderas. Under hela kommunförsöket skulle forskare vara inkopplade i arbetet och fungera som bollplank. Boverket skulle sköta administrationen av försöket, men utvärderingen var tänkt att ske i samråd med Naturvårdsverket, Nutek, Glesbygdsverket och Kommunförbundet.

Dessvärre ledde Boverkets förslag inte till att något kommunförsök påbörjades. Mycket talar för att upplägget med kommunförsök fortfarande är relevant och viktigt att genomföra. De erfarenheter som framkommer i samband med kommunförsöken kan utgöra en viktig länk till att bygga upp kunskaper och få till en attitydförändring. Regeringen bör därför ge Boverket i uppdrag att undersöka möjligheten av starta ett pilotprojekt i ett tiotal kommuner rörande jämställdhet och fysisk planering och att Boverket presenterar ett konkret förslag för projektets genomförande.Detta bör riksdagen som sin mening ger regeringen till känna.

Stockholm den 28 september 2004
Sten Lundström (v)
Owe Hellberg (v)	Kjell-Erik Karlsson (v)
Sven-Erik Sjöstrand (v)	Karin Svensson Smith (v)
Karin Thorborg (v)