En utvecklad hållbar mineralpolitik

Motion 2012/13:N306 av Jonas Eriksson m.fl. (MP)

Förslag till riksdagsbeslut

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att utreda hur man kan verka för ökad återvinning av oanvända metaller och sten i vår bebyggda miljö (”urban mining”).1

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att stimulera forskning och utvecklingsinsatser inom s.k. urban mining.1

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om en översyn av lagstiftningen som reglerar hantering av utvinningsavfall.1

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att stimulera forskning och utveckling av s.k. waste mining.1

5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om en förstärkning av hänsyn till biologisk mångfald och dricksvattenförsörjningen vid större ingrepp i naturen.1

6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att ställa högre krav på lönsamhetsbedömningar enligt minerallagen så att även beräknade kostnader för efterbehandling omfattas.

7. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att utreda förutsättningarna för och konsekvenserna av en obligatorisk återställande- och saneringsförsäkring.1

8. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att utreda en särskild gruvskatt.2

9. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om politik för global utveckling och EU:s råvarudiplomati.3

1 Yrkandena 1–5 och 7 hänvisade till MJU.

2 Yrkande 8 hänvisat till SkU.

3 Yrkande 9 hänvisat till UU.

Inledning

Gruvverksamhet och annan mineralutvinning har varit och är av stor betydelse för Sverige. Vår ekonomiska utveckling har i hög grad varit baserad på exploatering och förädling av inhemska råvaror som malm, skog och vattenkraft. Mineralutvinningens betydelse syns bland annat genom att det finns en hel region i landet som heter Bergslagen och genom att Sverige har flera världsledande företag som underleverantörer till gruvindustrin.

En framtidsorienterad och hållbar mineralpolitik behöver bygga på en helhetssyn som omfattar naturen, samhället och relationen människa–natur. Mineralutvinning kan få omfattande och väldigt långsiktiga konsekvenser för naturen. Mineralutvinning påverkar även den sociala miljön och kraven på samhället att möta upp med fungerande infrastruktur, bostäder, kommunal service etcetera. Mineralutvinning är också en kapitalintensiv verksamhet. En sådan helhetssyn lägger inte fokus ensidigt på att ”knacka sten” utan tar också upp sociala och kulturella värden samt användningssidan.

Internationellt uppmärksammas en försörjnings- och användaraspekt som hittills är relativt outvecklad i Sverige. Detta kommer till uttryck till exempel i EU:s råvaruinitiativ, råvarustrategi och flaggskeppsinitiativet för ett resurseffektivt Europa.

EU:s industri är, i stark kontrast till Sveriges, till största delen beroende av importer av metaller och mineraler från omvärlden. Detta bidrar till att användnings- och försörjningsperspektiv har fått en annan betydelse i EU. En svensk betoning på utvinning av råvara från berggrunden kan leda till att Sverige kommer i otakt med utvecklingen i vår omvärld. Krasst sett kan det leda till missade affärsmöjligheter men också en onödigt stor miljöbelastning och social belastning. Detta är ett område där miljöhänsyn, ekonomisk och social hållbarhet måste gå hand i hand. Vi behöver vidga våra vyer och bredda vårt perspektiv. Också på metall- och mineralområdet behöver vi i betydligt högre utsträckning än i dag sluta kretsloppen och inkludera hållbarhetsbegreppets alla aspekter. Det leder till ett annat fokus, en annan syn på material, på materialsnål produktion, på hushållning och på återvinning.

Urban mining

I våra bebyggda miljöer finns stora mängder metaller och sten. Ämnen i produkter och anläggningar som inte längre används ligger ofta kvar. Detta utgör en källa till råvaror för annan användning. Det är normalt mindre energikrävande och mindre miljöbelastande (vatten, biologisk mångfald med mera) att använda återvunnet material än nyutvunnet material.

Att ta vara på material i uttjänta produkter och den bebyggda miljön kallas internationellt för ”urban mining”. Inom FN:s miljöorgan UNEP finns en resurspanel som i sin första rapport konstaterar att den kraftigt ökade metallanvändningen under senare decennier har flyttat resursbasen för metaller från att ha varit nästan helt geologiskt baserad till att numera i betydande grad vara lagrad i samhället.

Naturvårdsverket påpekar till exempel att tidigare Banverket och Telia har stora mängder nedgrävda uttjänta kablar som innehåller koppar och bly. Svensk lagstiftning innehåller dock inga krav på att man behöver plocka upp eller underlätta framtida nyttiggörande av uttjänta kablar. Det kan också finnas oklarheter hur rättigheter att ”bryta” dessa tillgångar ser ut eller kan fördelas.

Vi behöver öka våra kunskaper om var detta ”metallkapital” finns och förbättra förutsättningarna för att återvinna detta. Det är därför angeläget att regeringen låter utreda hur man kan verka för ökad återvinning av oanvända metaller och sten i vår bebyggda miljö och stimulerar forskning och utvecklingsinsatser inom området urban mining.

Waste mining

Avfall från utvinning och bearbetning av mineraltillgångar är en av de största avfallsströmmarna inom EU. Det handlar om material som måste avlägsnas för att komma åt mineraltillgångarna, såsom matjord, jordlager, gråberg och anrikningssand, återstår efter att mineralerna till stor del utvunnits ur malmen.

En del av detta avfall utgör inte något hot mot miljön men nuvarande lagstiftning försvårar möjligheterna att ta vara på detta som råvara, varför det istället hamnar på deponi. Andra fraktioner, i synnerhet de som genereras vid brytning av andra mineraler och metaller än järn kan innehålla stora mängder farliga ämnen, exempelvis tungmetaller. Vid utvinning och bearbetning av dessa tenderar skadliga ämnen bli kemiskt mer tillgängliga.

Samtidigt innehåller många gånger gruvfall andra metaller och mineraler än de man i första skedet vill bryta. Naturvårdsverket påpekar till exempel att LKAB blandar apatit (som innehåller både fosfor som är nästan kadmiumfri och sällsynta jordartsmetaller) med övrigt gruvavfall på ett sätt som försvårar en framtida utvinning. Det är viktigt att använda sådana processer i den första utvinningen och bearbetningen så att en framtida utvinning av andra ämnen eller återanvändning på annat sätt av gruvavfallet inte försvåras.

Regeringen bör inleda en översyn av lagstiftningen som reglerar hantering av utvinningsavfall så den bidrar till en optimal råvaruutvinning och att framtida utvinning av mineraler och metaller som vid det första utvinningstillfället inte är ekonomiskt rimliga att utvinna försvåras. Ett grundläggande krav är att EU-lagstiftningen om hantering av utvinningsavfall genomförs och tillämpas fullt ut.

Det finns även ett behov av att regeringen stimulerar forsknings- och utvecklingsinsatser för förbättrad miljöhänsyn vid gruvdrift, hantering av utvinningsavfall och förbättrad utvinning av mineral ur utvinningsavfall.

Förbättra miljöprövningen

Det övergripande syftet med miljöbalken är att driva utvecklingen mot ett ekologiskt hållbart samhälle. Möjligheten att svara mot denna grundprincip förutsätter att samtliga led med prövning, tillsyn med mera fungerar effektivt. Lagstiftningens mål om en hållbar utveckling kan endast nås om det finns ett effektivt och kompetent prövningssystem för de mål och ärenden som prövas enligt balken.

Gruvindustrin har klagat över att det tar lång tid att få tillstånd. I andra sammanhang har uppmärksammats att det svenska systemet för att uppdatera gamla tillstånd, som avsågs vara smidigt och anpassat till näringslivets förutsättningar, inte fungerar. Detta ledde till att Sverige i mars 2012 förlorade ett mål i EU-domstolen rörande det så kallade IPPC-direktivet. Ytterligare ett problem är att tillståndsvillkoren ofta är så vagt formulerade att det inte har gått att ställa någon till svars när utsläppen blivit för stora.

Regeringen har i sin budgetproposition för 2013 tillfört mer resurser till mark- och miljödomstolarna och till länsstyrelserna. Detta är ett steg i rätt riktning. Domstolarnas kompetens och kapacitet behöver stärkas. I Miljöpartiets budgetmotion har vi dessutom tillfört mer resurser till länsstyrelserna och ytterligare resurser till Naturvårdsverket, bland annat för att myndigheterna bättre ska kunna fullgöra sina uppdrag inom miljöprövningen.

Miljöåklagarämbetet är ett annat led i tillståndssystemet som behöver stärkas. Miljöpartiet har tidigare motionerat om en översyn av i vilken utsträckning tillämpningen av miljöbalken har uppfyllt miljöintentionerna. Den fällande domen i EU-domstolen om IPPC-direktivet aktualiserar det behovet.

Biologisk mångfald

Domstolsbehandlingen i Nordkalks omdiskuterade förslag till kalkbrott i Ojnare i Bunge på norra Gotland har aktualiserat frågan om biologisk mångfald vid stora ingrepp i naturen. Sedan regeringen slopade den så kallade stopplagen för täkter har biologisk mångfald samma skydd vid täktverksamhet som vid till exempel gruvverksamhet. Det har nu visat sig att detta skydd är otillräckligt. I miljöbalkskommitténs förslag om att ta bort stoppregeln ingick också en ny allmänhänsynsregel om biologisk mångfald (SOU 2004:37). Rätt utformat kan en sådan regel vara ett sätt att stärka hänsyn till biologisk mångfald vid större ingrepp i naturen.

Nordkalksfallet har också visat att hänsyn till vattentäkter är otillräcklig. Om den i Nordkalksfallet tillämpade synsättet skulle tillämpas mer generellt kan det få allvarliga konsekvenser för vattenförsörjningen i landet. Ett omdiskuterat fall gäller Vättern.

Vi anser att regeringen bör utreda och återkomma till riksdagen med förslag om en förstärkning av hänsyn till biologisk mångfald och dricksvattenförsörjningen vid större ingrepp i naturen. Frågan om stopplagen har vi behandlat ytterligare i motion 2012/13:MJ245.

Gemensam översyn av minerallagen och miljöbalken

Miljöpartiet har både tidigare och innevarande riksdagsår motionerat om behovet av en gemensam översyn av miljöbalken och minerallagen bland annat utifrån erfarenheter från prospekteringstillstånd för uran, prospekteringstillstånd i skyddade naturområden där rimligen ingen brytning bör komma till stånd och prospekteringstillstånd i renskötselområde. Det finns många skäl till en sådan gemensam översyn. Ytterligare ett skäl är att säkra att finansiell täckning finns för ansvarsåtaganden. Om ett gruvföretag går i konkurs kan staten stå med en gruva som läcker föroreningar och kräver återställningskostnader. Naturvårdsverket har påpekat att man behöver ställa högre krav på lönsamhetsbedömningar enligt minerallagen så att även beräknade kostnader för efterbehandling omfattas. Man bör också utreda möjligheterna och konsekvenserna av en för gruvbolagen obligatorisk försäkring som tar deras kostnader i de fall de inte själva klarar av att återställa/sanera efter sin verksamhet.

Utred särskild gruvskatt

I Sverige tas det ut en så kallad mineralersättning för den mineral som bryts. Förutom att den i sig är låg går endast en mindre andel till staten. Huvuddelen går till markägaren. På många håll i världen finns eller diskuteras införandet av en särskild gruvskatt för att fördela de inkomsterna som gruvnäringen genererar jämnare i samhället. Frågan om hur vinster från utvinning av naturresurser fördelas är en relevant fråga som också behöver diskuteras i Sverige. Det finns därför skäl för en utredning om införande av en särskild gruvskatt även i Sverige.

Internationellt ansvarstagande

En bärande del av EU:s råvaruinitiativ var att använda EU:s bistånds- och handelspolitik på ett samordnat sätt för att säkra EU:s tillgång till råvaror på förmånliga villkor. Detta är att vända upp och ner på ambitionerna i till exempel politiken för en global utveckling (PGU) och EU:s motsvarighet (Policy Coherence for Development – PCD) som ska säkerställa en samstämmighet i politiken utifrån fattiga människors perspektiv och rättigheter. Granskningar av EU:s handelsavtal visar att EU har genomfört politiken på handelsområdet utifrån intresset att öka EU:s tillgång till råvaror snarare än ambitionen inom PCD. Utvinningsländers utvecklingsalternativ inskränks i syfte att istället öka förädlingen av råvaror inom EU. Vi anser att Sverige bör motsätta sig denna typ av det som i EU:s råvaruinitiativ kallas för ”råvarudiplomati”.

Internationellt pågår diskussioner om ökad öppenhet och transparens inom utvinningsindustrin. Extractive Industry Transparency Initiative (EITI) är ett initiativ som syftar till att öka transparensen inom råvaruindustrin. EITI är en koalition av länder, företag och grupper i det civila samhället som vill motverka korruptionen genom att låta medborgarna i råvaruproducerande länder få kunskap om hur mycket utländska företag betalar för den olja, koppar och andra råvaror som utvinns. De länder som blir medlemmar i EITI måste genomgå en process där landets nationalräkenskaper kontrolleras av en oberoende revisor. Avsikten är att en större del av frukterna av utvinningen ska komma utvecklande värdländer tillgodo.

USA har anslutit sig till EITI och antog 2010 den så kallade Dodd-Franklagen, som bland annat syftar till att hindra amerikanska företag från att använda konfliktmineraler i sin tillverkning. Två år senare gjorde Enough Project en utvärdering av lagens effekter. Resultatet presenteras i rapporten From Congress to Congo. Enough fann att även om utformningen av lagen har försenats – US Securities and Exchange Commission skulle ha lämnat förslag på detaljerade regler för företag i april 2011, men dessa antogs så sent som den 22 augusti i år – har antagandet av lagen i sig haft positiva effekter.

Det är viktigt att minska inslaget av konflikter, kapitalflykt och korruption kring mineralutvinningen. Vi anser att EU bör ha minst lika starka krav på detta område som USA. Vi behandlar frågan också i motion 2012/13:U57.

Stockholm den 5 oktober 2012
Jonas Eriksson (MP)
Per Bolund (MP)	Mats Pertoft (MP)
Annika Lillemets (MP)	Helena Leander (MP)