Strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet

Kommittédirektiv 2003:118

Strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet

Beslut vid regeringssammanträde den 9 oktober 2003.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare ges i uppdrag att
- redovisa den kunskap som finns om strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet i Sverige,
- i relevanta delar redovisa kunskap om och åtgärder mot strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet i andra länder,
- i relevanta delar redovisa kunskap om och åtgärder mot diskriminering på grund av kön i Sverige och i andra länder,
- föreslå åtgärder för att motverka strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet, och
- föreslå åtgärder för att fylla luckor i kunskapen om strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet.

Utredaren skall redovisa uppdraget senast den 31 mars 2005.

Bakgrund

Regeringsformen

Den grundläggande principen om alla människors lika värde kommer till uttryck i regeringsformens målsättningsstadgande i 1 kap.

2 § RF. Där föreskrivs bl.a. att det allmänna dels skall verka för att alla människor skall kunna uppnå delaktighet och jämlikhet, dels skall motverka diskriminering på grund av bl.a. hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung samt språklig eller religiös tillhörighet. I 2 kap. 15 § RF föreskrivs att lag eller annan föreskrift inte får innebära att någon medborgare missgynnas därför att han med hänsyn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung tillhör minoritet.

Diskrimineringslagstiftningen

Diskrimineringslagstiftningen i Sverige är främst inriktad på skydd för individer som diskrimineras i konkreta situationer. Den innehåller även vissa bestämmelser om förebyggande s.k. aktiva åtgärder. Civilrättslig lagstiftning som berör etnisk och religiös diskriminering finns sedan tidigare i lagen (1999:130) om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning och i lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan. En straffrättslig bestämmelse om olaga diskriminering finns i 16 kap. 9 § brottsbalken.

Flera förstärkningar av individskyddet i lagstiftningen har skett de senaste åren. Den senaste ägde rum den 1 juli 2003 då lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering trädde i kraft. Genom den nya lagen utvidgades det civilrättsliga skyddet mot diskriminering på grund av bl.a. etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, till att omfatta ett flertal samhällsområden. Samtidigt infördes vissa förstärkningar i lagarna mot diskriminering i arbetslivet och högskolan.

I januari 2002 tillkallades en parlamentarisk kommitté med uppdrag att bl.a. överväga en gemensam lagstiftning mot diskriminering som omfattar alla eller flertalet diskrimineringsgrunder och samhällsområden (dir. 2002:11). Kommittén har antagit namnet Diskrimineringskommittén (N 2002:06) och skall, enligt tilläggsdirektiv från den 28 maj 2003, redovisa uppdraget senast den 1 juli 2005.

Den 11 september 2003 beslutade regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att bl.a. lämna förslag till åtgärder för att motverka diskriminering och annan kränkande behandling inom skolväsendet (dir. 2003:114). Utredaren skall redovisa delar av uppdraget i ett delbetänkande våren 2004 och slutredovisa uppdraget senast den 31 oktober 2004.

Integrationspolitiska maktutredningen

Regeringen beslutade den 7 september 2000 (dir. 2000:57) att ge en särskild utredare i uppdrag att beskriva och analysera fördelningen av makt och inflytande inom olika delar av det svenska samhället ur ett integrationspolitiskt perspektiv. Utredaren skall också söka utveckla och pröva hypoteser om vad som påverkar invandrares och olika invandrargruppers makt och inflytande. Utredningen har antagit namnet Integrationspolitiska maktutredningen (Ku 2000:02).

I utredarens uppdrag ingår att så långt möjligt undersöka i vilken utsträckning skillnader i makt och inflytande kan förklaras av kön och social bakgrund, i vilken mån skillnaderna är relaterade till strukturella förhållanden i det svenska samhället eller till det förhållningssätt samhällets institutioner har till personer med olika etnisk bakgrund samt i vilken mån andra förklaringsfaktorer spelar in.

Utredaren skall särskilt belysa vilka strukturella hinder eller möjligheter som motverkar respektive befrämjar invandrares makt och inflytande inom de samhällsområden som studeras.

Ett flertal forskningsprojekt och publikationer har initierats av utredaren. Utredaren skall, enligt tilläggsdirektiv från den 20 december 2001, lämna sitt slutbetänkande senast den 31 december 2004.

Strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet

Definitionen av begreppen strukturell respektive institutionell diskriminering varierar och det saknas en tydlig avgränsning mellan dem. För enkelhetens skull används här begreppet strukturell diskriminering som en sammanfattande benämning för båda dessa begrepp.

Med strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet avses således i dessa utredningsdirektiv regler, normer, rutiner, vedertagna förhållningssätt och beteenden i institutioner och andra samhällsstrukturer som utgör hinder för etniska eller religiösa minoriteter att uppnå lika rättigheter och möjligheter som majoriteten av befolkningen har. Sådan diskriminering kan vara synlig eller dold och den kan ske avsiktligt eller oavsiktligt.

För att uppnå lika rättigheter och möjligheter för alla i samhället oavsett etnisk eller religiös tillhörighet är det av yttersta vikt att alla former av etnisk eller religiös diskriminering, både individuella och strukturella, bekämpas. Som framgår ovan har det rättsliga skyddet mot diskriminering på individnivå stärkts och utredningar pågår om möjligheterna att åstadkomma ytterligare förstärkningar av det skyddet genom bl.a. en sammanhållen diskrimineringslagstiftning.

Dessa framsteg till trots finns det tecken på att strukturell diskriminering av etniska eller religiösa minoriteter kan förekomma inom flera samhällsområden. Det rör sig bl.a. om regler eller normer inom olika institutioner och andra samhällsstrukturer som diskriminerar personer från dessa minoriteter och som inte går att komma till rätta med genom ett individskydd mot diskriminering.

Samtidigt finns det indikationer på stora luckor i kunskapen om strukturell diskriminering av etniska eller religiösa minoriteter. De samhällsområden som framför allt har lyfts fram, både vad gäller påstådd förekomst av sådan diskriminering och behov av ytterligare kunskap om den, är arbetsmarknaden, bostadsmarknaden, massmedier, det politiska systemet, rättsväsendet, utbildningsväsendet och välfärdstjänster som t.ex. socialtjänsten och hälso- och sjukvården.

Behov av en utredning om strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet

För att effektivt kunna bekämpa strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet finns det behov av att först systematiskt sammanställa och sedan redovisa den kunskap som finns om sådan diskriminering i Sverige. En sådan process skapar medvetenhet om situationen i vårt land och underlag för att bedöma vilka behov av åtgärder som finns.

Som redovisats ovan omfattar Integrationspolitiska maktutredningens uppdrag bl.a. uppgiften att särskilt belysa vilka strukturella hinder som motverkar invandrares makt och inflytande. Sådana hinder kan utgöra eller medföra strukturell diskriminering. De forskningsresultat och slutsatser som den utredningen kommer fram till är därför av stor vikt som en kunskapskälla om strukturell diskriminering.

Integrationsverket har i sitt arbete bl.a. till uppgift att särskilt beakta diskriminerande strukturer. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering har i sitt arbete att beakta såväl individuell som strukturell diskriminering. Det finns således anledning att inhämta kunskap även från dessa myndigheter.

Åtgärder för att öka kunskapen om strukturell diskriminering och motverka denna företeelse har vidtagits också i andra länder. Det är därför viktigt att ta del av erfarenheterna därav i de delar som är av relevans för arbetet mot strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet i Sverige.

Det finns flera likheter mellan diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet och diskriminering på grund av kön. Det finns därför även anledning att ta del av kunskap om diskriminering på grund av kön och de åtgärder som vidtagits mot sådan diskriminering både i Sverige och i andra länder i de delar som har relevans för arbetet mot strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet i Sverige

Slutligen finns det behov av förslag på hur strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet effektivt kan motverkas. På motsvarande sätt behövs det förslag till åtgärder för att fylla luckor i kunskapen om sådan diskriminering, baserade på den erfarenhet och de kunskaper som redan finns om situationen i Sverige och i andra länder.

Uppdrag

Utredaren skall redovisa den kunskap som finns om strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet i Sverige.

Utredaren skall även ta del av och redovisa kunskap om och åtgärder mot strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet i andra länder liksom kunskap om och åtgärder mot diskriminering på grund av kön i Sverige och i andra länder. Uppdraget är i denna del begränsat till att avse kunskap och åtgärder som är av särskilt intresse för arbetet i Sverige mot strukturell diskriminering på grund av etnisk och religiös tillhörighet.

Utredaren skall redovisa i vilken mån det finns skillnader i hur flickor och pojkar, kvinnor och män drabbas av strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet.

Utredarens arbete skall i första hand inriktas på följande samhällsområden: arbetsmarknaden, bostadsmarknaden, massmedier, det politiska systemet, rättsväsendet, utbildningsväsendet och välfärdstjänster.

Utredaren skall föreslå åtgärder mot strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet samt åtgärder för att fylla luckor i kunskapen om sådan diskriminering i Sverige.

Om den bedömningen görs att det finns skäl att ändra regelsystem, står det utredaren fritt att lägga fram förslag till författningsändringar. Det ingår dock inte i uppdraget att lämna förslag till ändring av grundlag eller andra författningar som rör konstitutionella ämnen. Inte heller får förslagen innebära inskränkningar av mediernas självständighet.

Kostnadsberäkningar, konsekvensbeskrivningar samt finansieringsförslag skall i förekommande fall redovisas enligt bestämmelserna i kommittéförordningen (1998:1474). Riktlinjer för konsekvensanalyser finns i Statsrådsberedningens publikation Kommittéhandboken (Ds 2000:1). Utredaren skall särskilt bedöma förslagens konsekvenser för berörda myndigheter och företag.

Utredaren skall i relevanta delar ta del av kunskap från bl.a. forskningsrapporter och statliga utredningar inom området, de centrala myndigheterna inom respektive angivet samhällsområde, etniska organisationer samt trossamfund.

Utredaren skall bedriva sitt arbete i särskilt nära kontakt med Diskrimineringskommittén, Integrationspolitiska maktutredningen, Integrationsverket och Ombudsmannen mot etnisk diskriminering. Utredaren skall redovisa uppdraget senast den 31 mars 2005.

                      (Justitiedepartementet)