Begravningskostnader

Kommittédirektiv 1989:1

Begravningskostnader

Innehåll

• Mitt förslag
• Bakgrund
• Den allmänna försäkringen
• Den kyrkokommunala kompetensen
• Senare behandling av frågan
• Behovet av en utredning
• Uppdraget
• Hemställan
• Beslut

Dir. 1989:1

Beslut vid regeringssammanträde 1989-01-26.

Statsrådet Wallström, civildepartementet, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppgift att kartlägga de kostnader som uppkommer i samband med begravning och undersöka om det föreligger ett behov av stöd för sådana kostnader genom ett ökat samhällsansvar.

Bakgrund

I samband med dödsfall uppstår kostnader för dödsboet för begravning av den avlidne. Begravningskostnaderna uppgår ofta till betydande belopp. Om dödsboets tillgångar inte räcker till för att betala dessa kostnader åsamkas den dödes anhöriga ofta en betungande utgift.

Frågan om att begränsa de efterlevandes begravningskostnader genom att låta samhället i någon form ta på sig ett ökat ansvar har sedan lång tid övervägts i olika sammanhang. Riksdagen har vid upprepade tillfällen behandlat frågan. Den har också övervägts av olika utredningar.

De åtgärder för att begränsa begravningskostnaderna för enskilda som främst har diskuterats är av två slag. Den ena åtgärden är att utvidga den allmänna försäkringen till att omfatta även begravningshjälp. Den andra är att utvidga den kyrkokommunala kompetensen till att också omfatta begravningstjänster för församlingsmedlemmar.

Den allmänna försäkringen

När det gäller den tidigare behandlingen av frågan om en utvidgning av den allmänna försäkringen till att omfatta även begravningshjälp, finns redogörelser i socialförsäkringsutskottets betänkanden SfU 1975:2 och SfU 1987/88:3.

Riksdagen behandlade frågan senast vid 1987/88 års riksmöte med anledning av två motioner från den allmänna motionstiden 1986/87 (Sf 267 och Sf 291). Socialförsäkringsutskottet (SfU 1987/88:3) anförde att det inte hade kommit fram några skäl för utskottet att gå ifrån sitt tidigare ställningstagande i frågan. Utskottet anslöt sig således alltjämt till bedömningen att en obligatorisk begravningsförsäkring med tanke på den nödvändiga prioriteringen inom den allmänna försäkringen inte motiverar den kostnad en sådan försäkring kan väntas föranleda. Utskottet framhöll vidare att problemet är av begränsad betydelse med hänsyn bl.a. till den utveckling verksamheten med tjänstegrupplivförsäkringar och frivilliga grupplivförsäkringar har haft. Riksdagen följde utskottet.

Den kyrkokommunala kompetensen

Krav på vidgning av den kyrkokommunala kompetensen avvisades av riksdagen åren 1974 och 1976 på förslag av konstitutionsutskottet (KU 19 74:38 och 1975/76:38). Frågan behandlades på nytt av riksdagen i samband med behandlingen av regeringens proposition 1982/83:19 om den nya lagen om församlingar och kyrkliga samfälligheter. Konstitutionsutskottet (KU 1982/83:8) anförde bl.a. följande:

''Utskottet har stor förståelse för det krav på vidgad kompetens på begravningsområdet som framförs i motion 1982/83:22. Trots de olika former av ekonomisk hjälp som finns är begravningskostnaderna ofta en betungande utgift för de anhöriga. Församlingarnas förmåga att bära de ökade kostnader som en vidgning av kompetensen skulle medföra är emellertid högst varierande. Enligt utskottets mening måste därför de ekonomiska förutsättningarna för en vidgning av kompetensen först utredas. I denna utredning bör svenska kyrkans strukturfrågor på lokalplanet få en framträdande plats. Även den i motion 1980/81:1056 berörda frågan om en utjämning mellan församlingarna av kostnaderna för deras nuvarande befattning med begravningsverksamheten bör kunna ses över i detta sammanhang. Formerna för detta utredningsarbete får ankomma på regeringen att besluta om. Vad utskottet nu anfört bör med bifall till motionerna 1980/81:1506 och 1982/83:22 riksdagen ge regeringen till känna.''

Riksdagen (rskr. 30) följde utskottet.

Senare behandling av frågan

1982 års kyrkokommitté (Kn 1982:05) fick härefter i uppdrag (dir. 1982:95 och 1984:11) att utifrån två frågor lägga fram förslag som syftade till att begränsa begravningskostnaderna för enskilda. Frågorna avsåg en utvidgning av församlingarnas kompetens till att omfatta ytterligare begravningskostnader resp. utjämning mellan församlingar av kostnader för gravrätt vid begravning i annan församling än den där den avlidne var kyrkobokförd. Kommittén uttalade i lägesrapporten (SOU 1985:1) Församlingar i samverkan att ett sätt att lösa frågan var en utvidgning av den allmänna försäkringen så att försäkringen täckte vissa minimikostnader. En annan väg skulle kunna vara att vidga kompetensen för kyrkokommunerna. Kommittén avsåg att återkomma till frågan. I sitt slutbetänkande (SOU 1986:17 och 18) Framtid i samverkan anmälde emellertid kommittén att den, med hänsyn till den tidsram inom vilken utredningsarbetet skulle slutföras, inte hade kunnat lägga fram några förslag rörande begravningskostnader för enskilda. Enligt kommittén borde utredningsarbetet beträffande dessa frågor kunna ske i annan ordning. Därefter uppdrogs åt en sakkunnig i kyrkokommittén (hovrättsrådet Tom Thyblad) att slutföra utredningsarbetet i denna del.

I en promemoria (dnr KY 111/87) som överlämnades i februari 1987, Begravningskostnader för enskilda, redovisade utredningsmannen resultatet av sitt arbete. I promemorian påpekade han att ett ökat samhällsansvar för begravningskostnader kunde åstadkommas genom att antingen införa en allmän begravningsförsäkring eller vidga kompetensen för församlingarna till att med skattemedel svara för begravningstjänster till församlingens invånare. I fråga om försäkringslösningen ansåg han läget knappast vara annorlunda än då pensionsförsäkringskommittén och riksdagen, framför allt av kostnadsskäl, hade ställt sig avvisande till en sådan lösning och därvid beaktat att en mycket stor del av befolkningen genom olika grupplivförsäkringar redan erhöll viss begravningshjälp. I promemorian anfördes vidare att det inte fanns skäl att tro att en allmän försäkring skulle påverka prisbilden så att kostnaderna pressades, utan snarast att den motsatta effekten kunde uppstå. Av dessa skäl avvisade utredningsmannen en lösning i form av en allmän försäkring. Han föreslog i stället att församlingarna skulle ges en vidgad möjlighet att med skattemedel bidra till och stödja verksamheten inom begravningsväsendets område.

Promemorian remissbehandlades. Flera remissinstanser ansåg att frågan borde utredas ytterligare. Risken för att stora skillnader församlingarna emellan skulle uppkomma påpekades bl.a. Några remissinstanser förordade en kombination av en allmän begravningsförsäkring och en viss vidgning av församlingarnas kompetens.

Vid 1987 års kyrkomöte behandlades frågan också med anledning av motionsyrkanden. Kyrkomötet (KL 1987:11) ansåg att hittillsvarande utredningar inte gav svar på frågan hur problemet borde lösas.

I propositionen 1987/88:31 om ny organisation på lokal- och stiftsplanet i svenska kyrkan, m.m. uttalade dåvarande civilministern -- med hänvisning till vad som hade framförts under remissbehandlingen och kyrkomötets uttalanden -- att han inte var beredd att föreslå en sådan utvidgning av församlingarnas kompetens som hade anvisats av utredaren.

Vid sin behandling av den nyssnämnda propositionen hänvisade konstitutionsutskottet (KU 1987/88:30) bl.a. till sina förut redovisade uttalanden vid 1982/83 års riksmöte.

Utskottet anförde vidare:

''I likhet med vad som uttalats av kyrkomötet och i propositionen anser utskottet att det ännu inte finns tillräckligt underlag för ett ställningstagande till hur frågan bör lösas. Mot denna bakgrund förordar utskottet att frågan blir föremål för förnyade överväganden. Det bör ankomma på regeringen att bestämma i vilka former en utredning på området bör bedrivas. Enligt utskottet bör särskild uppmärksamhet ägnas frågor rörande kostnader för olika typer av tjänster i samband med begravning, fördelningen av kostnader mellan kyrkliga och borgerliga kommuner samt statens ansvar i sammanhanget. Utredningen bör inte begränsas till frågan om utvidning av den kyrkokommunala kompetensen utan även omfatta vilka möjligheter som står till buds att lösa frågan inom ramen för den allmänna försäkringen och konsekvenserna av detta. I sammanhanget bör även beaktas den i motion 1986/87: K608 väckta frågan om kommunernas möjlighet att inrätta begravningsbyråer. Vad utskottet nu anfört bör med besvarande av motionerna 1986/87:K608 och 1987/88:K618 ges regeringen till känna.''

Riksdagen (rskr. 181) beslöt i enlighet med utskottets hemställan.

Behovet av en utredning

Riksdagen har alltså under våren 1988 begärt en utredning av frågan om en begränsning av begravningskostnader för enskilda. Enligt vad riksdagen har uttalat finns det ännu inte ett tillräckligt underlag för ett ställningstagande till hur frågan bör lösas.

Som framgår av redovisningen i det föregående har olika möjligheter att lösa frågan tidigare utretts. Någon kartläggning av vilka kostnader som uppkommer i samband med begravning har emellertid inte gjorts. Behovet av att begränsa begravningskostnaderna för enskilda genom ett ökat samhällsstöd har inte heller analyserats.

Innan man utreder frågan om hur begravningskostnaderna för enskilda kan begränsas, är det enligt min mening nödvändigt att ha ett underlag som utvisar dels vilka kostnader som det är fråga om, dels vilka behov av stöd som finns. Först med ett sådant underlag kan man på ett meningsfullt sätt bestämma den närmare inriktningen av ett fortsatt utredningsarbete. Jag anser därför att en särskild utredare bör tillkallas med uppgift att kartlägga de kostnader som uppkommer i samband med begravning och analysera behovet av ett samhällsstöd för sådana kostnader.

Uppdraget

Syftet med utredningsuppdraget är att få en samlad bild av de kostnader som förekommer i samband med begravning och att klarlägga behovet av ett samhällsstöd till enskilda för sådana kostnader.

Utredaren bör till en början kartlägga vilka olika typer av tjänster som förekommer i samband med en begravning och kostnaderna för dessa. Det gäller både tjänster som tillhandahålls av samhället och tjänster som tillhandahålls på den fria marknaden. När det gäller sistnämnda slag av tjänster bör utredaren också belysa hur kostnaderna påverkas av konkurrensförhållandena på marknaden. Kartläggningen bör koncentreras till sådana tjänster som får anses vara ofrånkomliga i dessa sammanhang.

I enlighet med vad riksdagen har anfört bör utredaren också undersöka hur kostnaderna fördelar sig mellan borgerliga och kyrkliga kommuner samt statens ansvar i sammanhanget.

En kartläggning bör också göras av de olika former av stöd som lämnas till begravningshjälp genom arbetsskadeförsäkringen eller motsvarande äldre försäkring, begravningskassor och grupplivförsäkringar samt omfattningen av ett sådant stöd. Utredaren bör dessutom undersöka hur stor del av befolkningen som inte har något sådant skydd.

När dödsboets tillgångar inte räcker till för att betala kostnaderna för begravning av den avlidne, får de efterlevande betala kostnaderna. I de fall de efterlevande saknar medel till dessa kostnader kan bidrag enligt socialtjänstlagen (1980:620) betalas ut. Utredaren bör undersöka i vilken utsträckning de efterlevande drabbas av utgifter för begravningskostnader och i vilken utsträckning det förekommer att bidrag enligt socialtjänstlagen betalas ut.

Utredaren bör härefter undersöka om det finns ett behov av att begränsa de enskildas begravningskostnader genom ett samhällsstöd. Om utredaren finner att ett sådant behov föreligger bör utredaren belysa i vilka avseenden ett sådant behov gör sig särskilt starkt gällande.

Utredaren bör i sitt arbete samråda med riksförsäkringsverket, socialstyrelsen, statens pris- och konkurrensverk, konsumentverket och understödsföreningsutredningen (Fi 1988:01).

Utredaren bör redovisa sitt uppdrag senast vid utgången av maj 1990.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om begravningsväsendet

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att kartlägga de kostnader som uppkommer i samband med begravning och undersöka om det föreligger ett behov av stöd för sådana kostnader genom ett ökat samhällsansvar och

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt den särskilde utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta trettonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

(Civildepartementet)