Kommissionens meddelande om att stärka den öppna samordningsmetoden på området för social trygghet oh social delaktighet

Fakta-pm om EU-förslag 2007/08:FPM132 : kOM(2008) 418

Regeringskansliet

Faktapromemoria 2007/08:FPM132

Kommissionens meddelande om att stärka den öppna samordningsmetoden på området för social trygghet oh social delaktighet

Socialdepartementet

2008-08-05

Dokumentbeteckning

kOM(2008) 418

COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIALCOMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS "A renewed commitment to social Europe: Reinforcing the Open Method ofCoordination for Social Protection and Social Inclusion"

Sammanfattning

Kommissionens meddelande om att stärka den öppna samordningsmetoden på det sociala området innehåller ett antal initiativ och förslag som ska öka det politiska engagemanget och öka metodens synlighet, stärka dess positiva växelverkan med andra politikområden, stärka de analytiska redskap som underbygger metoden och öka medlemsstaternas och andra viktiga aktörers delaktighet. Initiativen och förslagen består bl.a. i att införa kvantitativa mål för samarbetet inom den öppna samordningsmetoden, att stärka samarbetet mellan kommittén för social trygghet och andra kommittéer och högnivågrupper, att öka den statistiska kapaciteten på området och att utveckla användandet av inbördes utvärdering (eng. peer reviews), dvs. gemensamma studier och jämförelser av nationella erfarenheter och goda exempel. Dessa förslag och initiativ ska genomföras gradvis och i dialog med medlemsstaterna och andra viktiga aktörer.

Regeringen är i princip positiv till innehållet i meddelandet då de förslag och initiativ som ingår där syftar till att göra samarbetet inom ramen för den öppna samordningsmetoden mera effektivt utan att förändra samarbetets rådande struktur, samtidigt som den exklusiva nationella kompetens som råder på de berörda politikområdena respekteras. Det återstår för regeringen att analysera kommissionens meddelande i detalj för att bilda sig en slutlig uppfattning om dess innehåll.

1Förslaget

1.1Ärendets bakgrund

Den öppna samordningsmetoden på det sociala området lanserades år 2000 som en frivillig process för medlemsstaterna att samordna sin politik på det sociala området. Samarbetet innebär att medlemsstaterna sätter upp gemensamma mål för sitt arbete och tar fram indikatorer för att följa upp dessa mål. I nationella strategiska rapporter redogör medlemsstaterna för hur de ska arbeta för att nå de utsatta målen under en viss period. De nationella strategierna utvärderas sedan tillsammans med kommissionen och de övriga medlemsstaterna. En viktig del av samarbetet består i att utbyta erfarenheter på området genom inbördes utvärdering.

Samarbetet inom ramen för den öppna samordningsmetoden på det sociala området berör områdena social integration, pensioner, hälsa och omsorg. De gemensamma målen på de olika sakområdena är att ha en avgörande inverkan på utrotningen av fattigdom och social utslagning, att pensionssystemen ska vara tillräckliga och bärkraftiga och att vård och omsorg ska vara åtkomlig och bärkraftig och av hög kvalitet.

EU:s program för sysselsättning och social solidaritet, PROGRESS1, har bland annat till syfte att stödja genomförandet av den öppna samordningsmetoden på det sociala området. PROGRESS-programmet löper under perioden 2007-2013.

Kommissionen anser att det finns ett behov av att stärka den öppna samordningsmetoden för att detta samarbete ska generera resultat i förhållande till de gemensamma målen. Kommissionen konstaterar att det inte finns några tecken på en minskad fattigdom i EU, i synnerhet bland barn, att pensionsreformer inte har undanröjt risken att pensionssystemen inte är tillräckliga för framtida generationer, och att det fortfarande föreligger ojämlikhet i hälsa. Kommissionen konstaterar att det i första hand är medlemsstaterna själva som måste finna lösningar på dessa problem, men att den öppna samordningsmetoden har varit en effektiv katalysator för reformer i medlemsstaterna, och att den kan bli ännu mera effektiv.

Kommissionens meddelande av den 2 juli 2008 (KOM(2008) 418) om att stärka den öppna samordningsmetoden på det sociala området innehåller ett antal förslag och initiativ med detta syfte. Meddelandet är en del av kommissionens meddelande om en förnyad social agenda (KOM(2008) 412).

1.2Förslagets innehåll

Kommissionens meddelande innehåller redogörelser för ett antal initiativ och förslag som syftar till att stärka den öppna samordningsmetoden på det sociala området.

Enligt kommissionens förslag kan samarbetet inom ramen för den öppna samordningsmetoden stärkas på fyra områden, nämligen genom (i) att öka det politiska engagemanget och att öka synligheten, (ii) att stärka den positiva växelverkan med andra politikområden, (iii) att stärka de analytiska redskapen och (iv) att öka delaktigheten genom inbördes utvärdering, ömsesidigt lärande och genom att involvera alla relevanta aktörer.

(i) Att öka det politiska engagemanget och att öka synligheten

Kommissionen föreslår att kvantitativa mål införs på EU-nivå. De områden som kommissionen i första hand menar att sådana mål vore lämpliga för är kampen mot fattigdom, mål för kvalitet och tillgång till hälso- och sjukvård och socialtjänst och mål om hälsostatus som t.ex. förväntad livslängd, hälsosamma levnadsår och spädbarnsdödlighet. Med stöd av indikatorer som medlemsstaterna enas om skulle dessa gemensamma mål bidra till att upprätthålla medlemsstaternas engagemang och göra deras arbete mera konkret. Ett antal sådana indikatorer används redan för att följa upp medlemsstaternas arbete inom ramen för den öppna samordningsmetoden.

För att beakta medlemsstaternas olika förutsättningar skulle enligt förslaget medlemsstaterna dessutom kunna sätta upp mål på nationell nivå som kan ingå i en uppdelning av olika möjliga vägar där medlemsstater som har liknande förutsättningar och liknande problem kan samarbeta. Kommissionen har för avsikt att undersöka utvecklandet av olika vägar, s.k. ”pathways”, och gemensamma principer inom ramen för den öppna samordningsmetoden på samma sätt som har gjorts inom ramen för Flexicuritystrategin.

Kommissionen anser att det kan finnas anledning att formalisera samsyn som uppstår i olika frågor inom ramen för den öppna samordningsmetoden för att stärka de frågor som behandlas. Kommissionen har för avsikt att bidra till detta genom att lämna rekommendationer i sådana frågor enligt artikel 211 EG med gemensamma principer som ska utgöra grund för uppföljning och inbördes utvärdering. Kommissionen kommer gradvis att utveckla en sådan praxis med utgångspunkt i erfarenheterna av den rekommendation om en strategi för att nå de personer som står längst bort från arbetsmarknaden (Active inclusion) som förväntas i oktober 2008.

Med utgångspunkt i ovannämnda metoder och tillvägagångssätt kommer kommissionen att förbättra sin kapacitet att bedöma och utvärdera framsteg på EU-nivå och på nationell nivå. Detta är tänkt att komma till uttryck i Kommissionens och rådets gemensamma rapporter om social trygghet och social delaktighet som utgör grund för EPSCO-rådets bidrag till vårtoppmötet varje år. För detta ändamål kommer kommissionen även att använda de årliga rapporterna om den sociala situationen i EU som lämnas enligt artikel 143 EG.

För att kommunicera och sprida resultaten av arbetet inom ramen för den öppna samordningsmetoden på ett effektivare sätt ska kommissionen kontinuerligt utveckla en proaktiv kommunikationsstrategi. Resurser ur PROGRESS-programmet2 kommer att användas för detta ändamål och kommissionens hemsida på Internet på temat social trygghet och social sammanhållning kommer att vara ett viktigt instrument.

De metoder som har nämnts ovan har kommissionen hämtat från Lissabonstrategin för tillväxt och sysselsättning. Att applicera dem inom ramen för den öppna samordningsmetoden på det sociala området skulle enligt kommissionen göra metoden mera effektiv. Kommissionen anser att detta också skulle kunna bidra till mera substantiella införsel från det sociala området i Lissabonstrategin och att det skulle skapa en optimal växelverkan mellan det socialpolitiska området och politikområdet för tillväxt och sysselsättning.

(ii) Att stärka den positiva växelverkan med andra politikområden

Kommissionen kommer att fortsätta att beakta det sociala perspektivet i sin konsekvensanalys av alla nya förslag som lämnas, och kommissionen kommer att samarbeta med Kommittén för social trygghet för att stärka den gemensamma kapaciteten för att göra dessa bedömningar.

Samarbetet mellan Kommittén för social trygghet och andra kommittéer som Sysselsättningskommittén och Kommittén för ekonomisk politik ska stärkas, liksom synergierna mellan samarbetet inom ramen för den öppna samordningsmetoden och andra processer som den öppna samordningsmetoden på utbildningsområdet och EU:s hälsostrategi. Kommissionen kommer att utforska möjligheterna för att stärka samordningen mellan Kommittén för social trygghet och andra kommittéer och högnivågrupper.

(iii) Att stärka de analytiska redskapen

PROGRESS-programmet kommer att användas för att öka den statistiska kapaciteten och insamlingen av data, i synnerhet där det saknas jämförbara data eller där data är otillräckliga. PROGRESS-programmet kommer också att stödja externa databaser med uppgifter på olika områden som ”Survey on Health, Ageing and Retirement in Europe (SHARE)”, liksom fördjupade analyser av olika frågor för att bistå medlemsstaterna i att förbättra sin politik på vissa områden.

(iv) Att skapa ökad delaktighet

Kommissionen anser att gemensamma studier av nationella exempel i gemensamma utvärderingar (peer reviews) borde användas i större utsträckning och på ett mera strategiskt sätt inom ramen för den öppna samordningsmetoden. Tillsammans med Kommittén för social trygghet kommer kommissionen att se över förutsättningarna för de gemensamma utvärderingar som ska anordnas inom ramen för den öppna samordningsmetoden under 2009.

Här nämner kommissionen också att PROGRESS-programmet lämnar stöd för att pröva nya redskap för ömsesidigt lärande och utbyte av god praxis, och för utvecklandet av ”sociala experiment” som ett sätt att testa innovativa idéer innan de införs i stor skala.

Inom ramen för den öppna samordningsmetoden vill kommissionen behandla frågan hur lokala och regionala aktörer kan involveras i alla stadier när politiska lösningar tas fram. Kommissionen kommer att lämna frivilliga riktlinjer för medlemsstaterna på detta område.

1.3Gällande svenska regler och förslagets effekt på dessa

Förslaget bedöms inte påverka svensk lagstiftning.

1.4Budgetära konsekvenser / Konsekvensanalys

Förslaget bedöms inte ha några betydliga samhällsekonomiska konsekvenser. För flera av de initiativ som beskrivs i meddelandet ska medel hämtas från PROGRESS-programmet.

Kommissionen har genomfört en konsekvensanalys av förslaget (SEC(2088) 2169). I denna analys har kommissionen övervägt tre olika alternativ. Det första alternativet som beskrivs som ”status quo” innebär att den öppna samordningsmetoden fortsätter att utvecklas stegvis på redan överenskommen väg. Denna metod bedöms medföra vissa förbättringar när det gäller politisk synlighet och växelverkan med strategin för tillväxt och sysselsättning, men kommissionen bedömer att den medför begränsade förbättringar av processens analytiska underbyggnad och medlemsstaternas engagemang i samarbetet. Kommissionen befarar dessutom att denna väg skulle kunna medföra att processens legitimitet i längden kan komma att ifrågasättas. Det andra alternativet beskrivs som att processen breddas och kommer att omfatta alla aspekter av EU:s socialpolitik vilket resulterar i ett samarbete som liknar det som pågår inom ramen för Lissabonstrategin. Kommissionen bedömer att detta alternativ skulle gå långt i att lösa de problem som har identifierats. Kommissionen befarar dock att det skulle bli svårt att få tillräckligt politiskt stöd från medlemsstaterna för denna lösning då de skulle anse att den är för ingripande i den nationella kompetensen. Det tredje alternativet, som ligger till grund för det förslag som kommissionen har valt att gå vidare med, innebär att den öppna samordningsmetoden stärks inom ramen för rådande strukturer och där kvantitativa mål är en viktig del. Kommissionen anser att detta alternativ ligger närmast till hands för att lösa de problem som har konstaterats utan att störa nuvarande arbetssätt i kommissionen och hos medlemsstaterna.

2Ståndpunkter

2.1Preliminär svensk ståndpunkt

Regeringen är i princip positivt inställd till innehållet i meddelandet då de förslag och initiativ som ingår där syftar till att göra samarbetet inom ramen för den öppna samordningsmetoden effektivare utan att förändra den rådande strukturen, samtidigt som exklusiva nationella kompetens som råder på de berörda politikområden respekteras.

Regeringen är positivt inställd till att förbättra växelverkan mellan den öppna samordningsmetoden och på det sociala området och andra politikområden, t.ex. arbetet inom ramen för EU:s sysselsättningsstrategi. Regeringen ser även positivt på att utveckla samarbetet med inbördes utvärdering. När det gäller införandet av kvantitativa mål anser regeringen emellertid att det finns anledning att iaktta försiktighet. Sådana mål bör endast användas i de fall då det står klart att de är ändamålsenliga med hänsyn till de särskilda förutsättningar som råder i varje medlemsstat och att de kan följas upp på ett meningsfullt sätt.

Det återstår för regeringen att analysera kommissionens meddelande i detalj för att bilda sig en slutlig uppfattning om förslaget.

2.2Medlemsstaternas ståndpunkter

Under våren har Kommittén för social trygghet haft en första diskussion inför kommissionens meddelande. Vid denna diskussion framkom att flertalet medlemsstater anser att samarbetet inom ramen för den öppna samordningsmetoden på det sociala området borde få bättre synlighet. Bristen på politisk synlighet lyftes särskilt fram. Medlemsstaterna var dock i stort sett eniga om att samarbetet som sådant inte behöver genomgå några större förändringar. Några medlemsstater uttryckte tveksamhet inför förslaget att införa kvantifierbara mål för samarbetet.

2.3Institutionernas ståndpunkter

Ej ännu kända.

2.4Remissinstansernas ståndpunkter

Förslaget har inte remitterats.

3Förslagets förutsättningar

3.1Rättslig grund och beslutsförfarande

Den rättsliga grunden finns i artiklarna 137 och 144 EG.

Enligt förslaget ska de initiativ och förslag som redovisas i meddelandet genomföras gradvis så att de hinner förankras med medlemsstaterna och andra viktiga aktörer. Det är inte klart om och hur innehållet i meddelandet kommer att behandlas av rådet.

Meddelandet innehåller ett flertal initiativ som uteslutande omfattas av kommissionens egen kompetens. Dessa och andra initiativ kommer dock att vara föremål för diskussion inom Kommittén för social trygghet. Införandet av nya mål för den öppna samordningsmetoden kräver dock rådets enhälliga beslut.

Kommissionen emotser att flera initiativ kan genomföras med hjälp av PROGRESS-programmet. Vid beslut om genomförandet av programmet, t.ex. om de åtgärder som programmet ska stödja, har kommissionen hjälp av en kommitté där medlemsstaterna är representerade. I de fall kommissionen och kommittén har olika åsikter i någon fråga ska denna fråga hänskjutas till rådet som kan avgöra saken med kvalificerad majoritet.3

3.2Subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen

I sin konsekvensanalys har kommissionen anfört att förslaget respekterar subsidiaritetsprincipen då förslaget inte påverkar de frivilliga förutsättningarna för samarbetet inom ramen för den öppna samordningsmetoden. Eventuella riktlinjer som föreslås inom ramen för detta samarbete tas fram på frivillig basis och sanktioner kan inte vidtas mot medlemsstater som inte följer dessa riktlinjer. I det här läget har regeringen ingen anledning att göra en annan bedömning än kommissionen i denna fråga.

I sin konsekvensanalys har kommissionen inte redogjort för hur förslaget förhåller sig till proportionalitetsprincipen. Det kan dock noteras att kommissionen av de tre förslag som man har haft att utgå ifrån har valt ett där man bedömer att man utan att förändra på den rådande strukturen kan åstadkomma stor nytta. I förhållande till de två andra alternativen verkar detta förslag vara att föredra ur proportionalitetssynpunkt.

4Övrigt

4.1Fortsatt behandling av ärendet

Av meddelandet framgår att genomförandet av de förslag och initiativ som meddelandet innehåller kommer att ske gradvis och att kommissionen kommer att diskutera turordning och prioriteringar med medlemsstaterna och andra viktiga aktörer.

4.2Fackuttryck / termer

Inbördes utvärdering (eng. Peer review): ett slags workshop där en mindre grupp medlemsstater studerar och jämför nationella erfarenheter och goda exempel.

[1]	EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS BESLUT nr 1672/2006/EG av den 24 oktober 2006 om inrättande av ett gemenskapsprogram för sysselsättning och social solidaritet – Progress
[2]	EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS BESLUT nr 1672/2006/EG av den 24 oktober 2006 om inrättande av ett gemenskapsprogram för sysselsättning och social solidaritet – Progress
[3]	EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS BESLUT nr 1672/2006/EG av den 24 oktober 2006 om inrättande av ett gemenskapsprogram för sysselsättning och social solidaritet – Progress