Förordning om inrättandet av ett in- och utresesystem (Smarta Gränser)

Fakta-PM om EU-förslag 2015/16:FPM77 KOM (2016) 194, KOM (2016) 196

KOM (2016) 194, KOM (2016) 196

Regeringskansliet

Faktapromemoria 2015/16:FPM77

Förordning om inrättandet av ett in- och 2015/16:FPM77 utresesystem (Smarta Gränser)

Justitiedepartementet

2016-05-11

Dokumentbeteckning

KOM (2016) 194

Förslag till Europaparlamentet och rådets förordning om inrättande av ett in- och utresesystem som har till syfte att registrera in- och utreseuppgifter och uppgifter om nekad inresa för tredjelandsmedborgare som passerar Europeiska unionens medlemsstaters yttre gränser och om fastställande av villkoren för åtkomst till in- och utresesystemet för brottsbekämpande ändamål och om ändring av förordning (EG) nr 767/2008 och förordning (EU) nr 1077/2011

KOM (2016) 196

Förslag till Europaparlamentet och rådets förordning om ändring av förordning (EU) 2016/399 vad gäller användningen av in- och utresesystemet

Tidigare faktapromemoria:

Paket om smart gränsförvaltning 2012/13:FPM80, som avsåg ursprungsförslaget från 2013 och inte det nuvarande.

Sammanfattning

Kommissionen föreslår ett in- och utresesystem som ska modernisera och effektivisera gränskontrollen för tredjelandsmedborgare som besöker Schengenområdet för en s.k. kortare vistelse. Tidpunkten för resenärens inrespektive utresa ur EU ska registreras i systemet. Det innebär att den fysiska stämplingen av pass vid gränspassager som används idag försvinner. Även beslut om nekad inresa ska registreras i systemet. Utöver tidpunkter för in- och utresa ska såväl alfanumeriska som biometriska uppgifter om resenären registreras i syfte att säkerställa en säker identifiering och för att undvika missbruk av identiteter och resehandlingar. Systemets syfte är i första hand att hantera de ökande resandeflödena till EU och att komma till rätta med problemen med personer som överskrider de tidsbegränsningar som gäller för kortare vistelser i EU. Dessutom syftar systemet till att bekämpa missbruk av identiteter, irreguljär invandring och hot mot EU:s säkerhet.

Uppgifterna i systemet ska därför under särskilda förutsättningar också få användas för brottsbekämpande syften för att bekämpa allvarlig kriminalitet och terrorism. Uppgifterna i systemet ska enligt förslaget få lagras i 5 år. I kommissionens förslag ingår ändringar i EU:s gränskodex för att möjliggöra inrättandet av ett in- och utresesystem. Regeringen välkomnar Smarta gränser-paketet i stort och är generellt positiv till förslaget att inrätta ett in- och utresesystem och de därmed förknippade förändringarna i EU:s gränskodex.

1 Förslaget

1.1Ärendets bakgrund

Det ursprungliga förslaget om Smarta gränser presenterades år 2013. Förslaget bestod då av ett in- och utresesystem och ett program för registrerade resenärer (Registered Travellers Programme – RTP). RTP syftade till att accelerera gränskontrollen med särskilda köer för förhandsgodkända resenärer. Efter en första genomgång i rådet konstaterades att ytterligare beslutsunderlag var nödvändigt för att kunna ta ställning till teknisk lösning m.m. På grund av detta genomfördes en teknisk studie år 2014 och ett pilotprojekt år 2015. Studien och pilotprojektet genomfördes för att ge ett fullgott underlag om de tekniska, organisatoriska och finansiella konsekvenserna av ett in- och utresesystem. I pilotprojektet testades fångst av olika former av biometriska identifierare – t.ex. olika metoder för att registrera fingeravtryck – för att studera bland annat tidsåtgång i gränskontrollen och datakvalitet.

Byrån för grundläggande rättigheter genomförde inom ramen för pilotprojektet 2015 en omfattande enkätundersökning gällande resenärernas syn och förväntningar på Smarta gränser. Undersökningen visade att de flesta resenärer känner sig bekväma med att lämna biometriska uppgifter vid gränspassage, och har stort förtroende för pålitligheten hos teknologin för biometri. En viktig fråga för resenärerna var hur man som resenär kan korrigera felaktig data om sig själv i systemet. En annan slutsats utifrån enkäten var att en utbredd uppfattning är att kontroller med hjälp av automatiserade system skulle orsaka mindre risk för diskriminering än kontroller med enbart fysiska personer som gränskontrollanter.

Kommissionen presenterade den 6 april 2016 sitt reviderade förslag om Smarta gränser-paketet, bestående av en förordning om ett elektroniskt in-

och utresesystem för tredjelandsmedborgare (Entry/Exit System – EES) och ett förslag om ändringar i EU:s gränskodex till följd av in- och utresesystemet.

1.2Förslagets innehåll

Förslaget baseras på att ett in- och utresesystem behövs för att effektivt och säkert kunna hantera det ökande antalet gränspassager till och från EU, för att det nuvarande stämplingssystemet är felbenäget och långsamt, för att dagens gränskontrollsystem inte på ett effektivt sätt kan fånga upp de resenärer som överskrider sin rätt till vistelse på Schengenterritoriet (s.k. overstayers) samt för att bekämpa säkerhetshot som internationell kriminalitet och terrorism. Systemet ska omfatta de tredjelandsmedborgare som besöker Schengenområdet för en kortare vistelse (dvs. maximalt 90 dagar inom en period av 180 dagar), både viseringspliktiga och viseringsfria, liksom sådana vistelser som baseras på en rundresevisering1 (upp till ett år). Även personer som nekas inresa i enlighet med artikel 14 i EU:s gränskodex (förordning (EU) 2016/399 ) ska registreras i EES.

Tillgång till systemet ska ges till i första hand gränskontrollerande myndigheter och myndigheter med ansvar för viseringsutfärdande. I andra hand medges tillgång till systemet i brottsbekämpande syften under vissa förutsättningar.

Istället för att stämpla resehandlingarna för tredjelandsmedborgare ska gränspassagen registreras i in- och utresesystemet med hjälp av resehandlingens alfanumeriska uppgifter och biometri. Genom systemet ska gränskontrollanten kunna se om personen rest in eller ut tidigare eller om personen vistats för länge inom Schengenområdet, utan att som idag behöva räkna ut tillåten resterande vistelsetid manuellt.

1 Rundreseviseringen är ett förslag från kommissionen till ny rättsakt som är under förhandling. Rundreseviseingen är tänkt att gälla för tredjelandsmedborgare som av olika anledningar ska resa runt i Schengenområdet och röra sig inom flera medlemsstaters territorium under mer än 90 dagar, under förutsättning att de inte vistas på en enskild medlemsstats territorium i mer än 90 dagar under en 180-dagars period. Förslaget om en rundresevisering är tänkt att fylla en lucka i den nuvarande lagstiftningen då det i dagsläget saknas en lämplig tillståndsform för rundresor, exempelvis för turnerande artister eller turistande pensionärer.

I förhållande till förslaget som lades fram 2013 har kommissionen nu reviderat förslaget inom en del områden, främst systemets arkitektur, valet av biometriska identifierare, användning av metoder för att underlätta gränspassagen för resenärerna, lagringstiden och tillgång till systemet i brottsbekämpande syften. Förslaget innehåller moderna dataskyddsbestämmelser som bl.a. hanterar frågan om rättelse av felaktiga uppgifter i systemet.

1.2.1Systemets arkitektur

Kommissionen föreslår ett centralt in- och utresesystem, där interoperabilitet mellan viseringsinformationssystemet VIS och EES säkras på central nivå. Kommunikation mellan medlemsstaterna och det centrala systemet ska ske genom ett enhetligt utformat gränssnitt vilket syftar till att underlätta det nationella genomförandet.

1.2.2Biometri

Som biometriska identifierare föreslås fyra fingeravtryck och en ansiktsbild. Denna kombination menar kommissionen är den bästa utifrån avvägningar mellan säkerhet och minimerad tidsåtgång i gränskontrollen, vilket också framkommit i den tekniska studie som genomfördes år 2014 liksom pilotprojektet 2015.

Vid den första gränspassagen registreras de biometriska uppgifterna i en individuell fil. Vid efterföljande gränspassager verifieras att det rör sig om samma person gentemot den redan skapade filen. En ny registrering ska göras om personens uppgifter inte tidigare registrerats eller inte längre finns i EES, eftersom lagringstiden löpt ut. Eftersom nyregistering tar längre tid än verifiering bidrar lagringstiden om 5 år bl.a. till att korta tidsåtgången vid återkommande in- och utresor.

1.2.3Metoder för att underlätta gränspassagen

För att underlätta gränspassagen föreslår kommissionen olika metoder som bör användas i gränskontrollen med fokus på självbetjäningssystem som ska tillåta tredjelandsmedborgarna att själva initiera sin in- och utresebehandling. Denna ska sedan kompletteras genom att lämna information till gränskontrollanten för att inresevillkoren ska vara uppfyllda. Dessa metoder för att göra gränspassagen snabbare benämns som acceleratorer. Ändringar i EU:s gränskodex ska möjliggöra dels för tredjelandsmedborgare att kunna använda automatiserade metoder för gränskontroll, dels för medlemsstaterna att på frivillig basis skapa nationella program för registrerade resenärer (som godkänns för inresa på förhand efter en ansökan).

1.2.4Lagring av uppgifter i EES

Kommissionen föreslår nu att uppgifter i EES ska lagras i fem år från den första registrerade utresan eller första beslut om nekad inresa. Genom en lagringstid på fem år är avsikten att gränskontrollanterna kommer att kunna utföra sitt arbete på basis av samma information som idag finns fysiskt tillgänglig i passen i form av in- och utresestämplar, tidigare viseringar m.m. Resenärens biometriska uppgifter behöver dessutom registreras mer sällan vid en längre lagringstid än vid en kortare, vilket har en positiv inverkan på tidsåtgången i gränskontrollen eftersom registrering tar längre tid än en verifiering av redan registrerade uppgifter. Lagringstiden har dessutom betydelse för att kunna hantera personer med rundresevisering, som avser vistelser på upp till ett år.

Även viseringsmyndigheterna behöver vid hantering av viseringsansökningar tillgång till historik som kompensation för avsaknaden av stämplar i den sökandes pass. Kommissionen understryker vidare att om lagringstiden är längre underlättar det gränspassagen för fler resenärer genom ökade möjligheter att använda acceleratorer. Fem års lagringstid överensstämmer med lagringstiden för uppgifter i VIS. Lagringstiden är också av betydelse för användningen av systemet i brottsbekämpande syften, eftersom grov organiserad brottslighet och terrorism ofta har långa utredningstider. I det tidigare förslaget från år 2013 var lagringstiden föreslagen till 181 dagar.

För de tredjelandsmedborgare som överskrider sin tillåtna vistelsetid och som inte återfunnits när datalagringstiden går ut, ska en medlemsstat kunna besluta om att skapa en registrering i Schengens informationssystem (SIS), innan uppgifterna i EES raderas.

1.2.5Tillgång till EES i brottsbekämpande syften

I ursprungsförslaget från 2013 angavs att tillgång till uppgifterna i EES skulle ges efter två års drift och efterföljande utvärdering. I rådets behandling av förslaget menade en stor grupp medlemsstater att tillgång till uppgifterna i brottsbekämpande syften borde finnas med som ett underordnat syfte med in- och utresesystemet från start, vilket också är innebörden av det nya förslaget.

Kommissionen menar att motiveringen bakom ursprungsförslaget, att invänta att VIS och SIS skulle användas fullt ut, inte längre är gällande eftersom båda dessa system nu är fullt utrullade och man tydligt kan se att VIS används i brottsbekämpande syfte och ger positiva resultat i form av uppklarning av grov brottslighet. Uppgifterna i EES kan potentiellt bli viktiga i att förhindra terrorism och bekämpa brottslighet.

Tillgången till uppgifterna i EES i brottsbekämpande syfte ska begränsas till vad som är nödvändigt för att kunna bekämpa allvarlig brottslighet och terrorism. Hanteringen föreslås regleras genom moderna dataskyddsregler. Tillgången till uppgifterna ska ske via en särskilt utpekad nationell kontaktpunkt.

1.3Gällande svenska regler och förslagets effekt på dessa

Bestämmelser om personkontroll finns framförallt i utlänningslagen (2005:716) och utlänningsförordningen (2006:97). Dessa bestämmelser kan komma att behöva ändras i anledning av förslaget, men ändringarna bör inte bli betydande. Vidare torde vissa regeländringar behöva ske med anledning av brottsbekämpande myndigheters hantering av uppgifter i EES.

Förslaget avser inrättandet av ett gemensamt it-systemEU-nivå på samma sätt som flera tidigare EU-förordningar. Både EU och medlemsstaterna är bundna av EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna. Förslaget innehåller moderna dataskyddsregler som beaktar rätten till skydd av personuppgifter.

Eftersom svenska myndigheter kommer ha direktåtkomst till systemet kommer tryckfrihetsförordningens regler om tillgång till allmänna handlingar att bli tillämpliga. Förordningen innehåller begränsningar i allmänhetens rätt att ta del av informationen i systemet, vilka behöver motsvaras av svensk offentlighets- och sekretessreglering.

Förslaget innehåller inte bestämmelser om att någon annan myndighet får bestämma hur en svensk myndighet ska besluta i särskilda fall. Inte heller innehåller förslaget bestämmelser som rör innehållet i information eller spridning av information i tryckta skrifter eller annan form.

Förslaget är enligt regeringens bedömning förenligt med svenska grundlagar.

1.4Budgetära konsekvenser / Konsekvensanalys

Enligt kommissionens konsekvensanalys (dokument 7675/16 ADD 4, SWD(2016)115 final part 2/3) kommer den del av utvecklingskostnaderna för ett in- och utresesystem som ska täckas av EU-budgeten att uppgå till ca 480 miljoner Euro. Kostnaderna ska enligt kommissionen täckas av öronmärkta pengar för ändamålet i Fonden för Inre Säkerhet (ISF).

Genomförandekostnaderna för medlemsstaterna skulle över tre år enligt kommissionens beräkningar uppgå till 57 miljoner Euro för att skapa nya processer och förbättra infrastrukturen samt 109,5 miljoner Euro för anskaffande av utrustning.

Enligt kommissionens kostnadsbedömning medför dock ett in- och utresesystem en avsevärd skillnad i hur gränskontrollanterna utför sitt arbete, vilket leder till att personal i gränskontrollen istället för att repetitivt och manuellt kontrollera stämplar i pass kan ägna mer tid åt att hantera de resenärer som potentiellt inte har goda avsikter med sin resa till territoriet. Detta torde enligt kommissionen innebära ett mervärde för medlemsstaterna. In- och utresesystemet skapar enligt kommissionen ingen ytterligare administrativ börda för medlemsstaterna eftersom all inrapportering av statistik etc. sker per automatik i systemet.

Kommissionens kostnadsberäkningar visar att den totala kostnaden för genomförandet av EES ryms inom de ramar som satts upp i EU:s långtidsbudget. Regeringen gör ingen annan bedömning.

2 Ståndpunkter

2.1Preliminär svensk ståndpunkt

Regeringen välkomnar Smarta gränser-paketet i stort och är generellt positiv till förslaget att inrätta ett in- och utresesystem och de därmed förknippade förändringarna i EU:s gränskodex.

Kommissionens förslag bedöms förenkla och effektivisera resandet till och från EU samtidigt som det möjliggör att ordning och reda upprätthålls i gränskontrollarbetet på EU-nivå. Systemet kommer att underlätta arbetet med att bekämpa missbruk av identiteter och resehandlingar och därmed motverka irreguljär invandring. Regeringen verkar i detta sammanhang för att läsning av biometriska uppgifter i pass ska bli obligatorisk i kontrollen av samtliga resenärer som korsar yttre gräns. Regeringen är därför öppen för fortsatta diskussioner om hur den personkrets som omfattas av in- och utresesystemet ska avgränsas.

In- och utresesystemet kommer att kunna bidra till arbetet mot grov brottslighet och terrorism genom att brottsbekämpande myndigheter under vissa angivna omständigheter medges tillgång till uppgifter i systemet.

Inrättandet av nya större it-system innebär ofta stora kostnader och måste noga vägas mot det tänkta mervärdet och mot samtliga möjliga tekniska lösningar.

Registrering av resenärers in- och utresor innehållandes personuppgifter, däribland biometriska uppgifter, ställer stora krav på utformandet av bestämmelser om dataskydd som värnar skyddet för den personliga

integriteten. Regeringen kommer att bevaka att respekten för de grundläggande fri- och rättigheterna inte åsidosätts.

När det gäller lagringstiden måste en balans mellan dataskyddsaspekter och behovet av historiska uppgifter hittas. Behovet av att lagra uppgifter även efter en tredjelandsmedborgares utresa motiveras av dels att man vid utfärdande av viseringar och vid inresekontroller behöver kunna se tidigare in- och utresor (när stämplar i passet som nu visar detta försvinner), dels att det underlättar för återkommande resenärer genom att deras biometriska uppgifter inte behöver registreras lika ofta vid inresa. Att ta upp biometri är mer tidsödande än att verifiera den. Även brottsbekämpande myndigheters möjligheter att utreda allvarlig brottslighet och terrorism främjas av att in- och utreseuppgifterna lagras även efter en utresa.

2.2Medlemsstaternas ståndpunkter

Vid rådsmötet för rättsliga och inrikes frågor den 21 april 2016 förespråkade en grupp medlemsstater att EES även skulle omfatta EU-medborgare och andra personer som åtnjuter rätt till fri rörlighet. Ytterligare ett antal medlemsstater förespråkade att i vart fall utvidga kretsen tredjelandsmedborgare som omfattas till att inkludera exempelvis de som har långtidsviseringar eller uppehållstillstånd.

2.3Institutionernas ståndpunkter

Europaparlamentet har ännu inte uttalat sig om det nuvarande förslaget och ståndpunkten är därmed inte känd.

2.4Remissinstansernas ståndpunkter

Inget remissförfarande har inletts.

3 Förslagets förutsättningar

3.1Rättslig grund och beslutsförfarande

Förslaget baseras på artiklarna 77(2)(b) och (d), artikel 87(2)(a) och artikel 88(2)(a) i EUF-fördraget. Beslut fattas enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet, artikel 294 i EUF-fördraget. Förfarandet innebär att både rådets och Europaparlamentets godkännande krävs för att förslaget till förordning ska antas. Rådet fattar beslut med kvalificerad majoritet.

3.2Subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen

Det nuvarande EU-regelverket gällande gränskontroll behöver enligt kommissionen uppdateras eftersom dagens stämplingssystem är långsamt och felbenäget samt inte ger medlemsstaterna möjlighet att hantera

problemet med s.k. overstayers. Nationella system för detta ändamål skulle ha en mycket begränsad effekt på ett område utan gränskontroll vid inre gräns. Ett gemensamt regelverk behövs för att kunna registrera nekade inresor och gränspassager samt för kontroll av tillåtna vistelser på Schengenterritoriet och tillgång till uppgifterna i brottsbekämpande syften. Därför menar kommissionen att förslaget är rättfärdigat utifrån subsidiaritetsprincipen. Regeringen delar denna bedömning, då nationella system inte skulle kunna tillgodose de behov som ett gemensamt system kan.

Vidare menar kommissionen att förslaget är proportionerligt eftersom det skapar ett instrument som kan förse EU med värdefull information för den gemensamma politiken på migrations- och viseringsområdena. Vidare kan in- och utresesystemet på ett snabbt, säkert och kostnadseffektivt sätt identifiera såväl misstänkta som offer för allvarlig kriminalitet och terrorism. Förslaget är enligt kommissionen också proportionerligt utifrån ett dataskyddsperspektiv eftersom det inte kräver registrering eller lagring av mer data under en längre period än vad som är absolut nödvändigt för att systemet ska fylla sin funktion och uppfylla sina syften. Regeringen menar att dagens system med stämpling inte är tillräckligt modernt, effektivt eller säkert, och med de krav på dataskydd som finns inskrivna i förslaget anser regeringen att det framstår som proportionerligt.

4 Övrigt

4.1Fortsatt behandling av ärendet

Det första tillfället för behandling i rådsarbetsgruppen för gränsfrågor var den 19-20 april 2016. En första diskussion på ministernivå hölls vid rådet för rättsliga och inrikes frågor den 21 april. Nästa tillfälle på rådsarbetsgruppsnivå är planerat till den 11-12 maj. Ordförandeskapets uttalade målsättning är att nå enighet med Europaparlamentet under innevarande år.

4.2Fackuttryck/termer

Alfanumeriska uppgifter – uppgifter som kan skrivas med bokstäver, siffror, mellanslag samt specialtecken och interpunktion

Biometriska identifierare – uppgifter som rör en enskild persons fysiska, fysiologiska eller beteendemässiga kännetecken och som gör det möjligt att identifiera honom eller henne individuellt, såsom ansiktsbilder eller fingeravtrycksuppgifter

Overstayers – personer som överskrider sin rätt till vistelsetid

Accelerator – Metod för att snabba på och underlätta gränspassagen