Direktiv om forskare, studier m.m.

Fakta-PM om EU-förslag 2012/13:FPM90
KOM (2013) 151

Hela dokumentet

Direktiv om forskare, studier m.m. (pdf, 120 kB)

Regeringskansliet

Faktapromemoria 2012/13:FPM90

Direktiv om forskare, studier m.m. 2012/13:FPM90

Justitiedepartementet

2013-04-25

Dokumentbeteckning

KOM (2013) 151

Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för forskning, studier, elevutbyte, avlönad och oavlönad yrkesutbildning, volontärarbete eller som au-pair (omarbetning)

Sammanfattning

Direktivförslaget om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för forskning, studier, elevutbyte, avlönad och oavlönad yrkesutbildning (praktik), volontärarbete och au pair-arbete är ett led i unionens målsättning att utforma en gemensam politik för laglig migration.

Två redan gällande direktiv som reglerar villkor för inresa och vistelse för studerande respektive forskare har omarbetats till ett nytt, gemensamt direktiv. Direktivförslaget innebär ökad harmonisering på området genom att det införs ett gemensamt regelverk med vidare tillämpningsområde än de båda tidigare direktiven på området. Genom förslaget förbättras möjligheterna för studerande och forskare att förflytta sig inom EU och de ges ökad tillgång till arbetsmarknaden, såväl under tillståndstiden som efter avslutade studier eller forskning. Au-pairer och avlönade praktikanter, två kategorier som inte omfattas av gällande EU-lagstiftning, inkluderas i det nya direktivet eftersom de, i avsaknad av ett tydligt regelverk, bedöms särskilt utsatta för exploatering.

Regeringen välkomnar förslaget som syftar till att öka möjligheterna för tredjelandsmedborgare att komma till EU för att arbeta eller utbilda sig. För att EU ska kunna konkurrera om den arbetskraft, kunskap och kompetens som det finns behov av är det angeläget att öka unionens attraktionskraft och därigenom tillgodose framtida kompetensbehov.

1

1 Förslaget 2012/13:FPM90

1.1Ärendets bakgrund

Direktivförslaget är ett led i unionens målsättning att utforma en gemensam politik för laglig migration och att bli en ekonomi baserad på kunskap och innovation med ställning som ett världsledande centrum för utbildning. Det övergripande målet är att stödja sociala, kulturella och ekonomiska förbindelser mellan EU och tredjeländer, stimulera överföring av kunskaper och färdigheter samt främja konkurrenskraften och samtidigt säkerställa att dessa grupper av tredjelandsmedborgare behandlas rättvist. Två direktiv som rör inresa och vistelse i EU för forskare och studerande m.fl. har redan antagits och genomförts i medlemsstaterna. Det gäller dels rådets direktiv 2004/114/EG om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för studier, elevutbyte, oavlönad yrkesutbildning eller volontärarbete, dels rådets direktiv 2005/71/EG om ett särskilt förfarande för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i forskningssyfte. År 2011 presenterade kommissionen två rapporter om tillämpningen av dessa direktiv. Kommissionen pekar i rapporterna på ett antal brister i direktiven, bl.a. när det gäller ansökningsförfarandet och möjligheten att röra sig mellan medlemsstaterna. Enligt kommissionen är direktiven inte tillräckligt tydliga och bindande, särskilt för studerande, och anser därför att de måste förbättras.

Den 25 mars 2013 presenterades förslaget till direktiv om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för forskning, studier, elevutbyte, avlönad och oavlönad yrkesutbildning (praktik), volontärarbete och au pairarbete.

1.2Förslagets innehåll

Kommissionens förslag syftar till att förbättra den rättsliga ram som gäller för forskare, studerande, elever, oavlönade praktikanter och volontärer från tredjeland, samt att införa gemensamma bestämmelser för ytterligare två grupper av tredjelandsmedborgare, avlönade praktikanter och au pairer, som för närvarande inte omfattas av rättsligt bindande EU-regelverk. Förslaget är utformat som ett direktiv om ändring och omarbetning av direktiven 2004/114/EG och 2005/71/EG.

Förslaget utgör enligt kommissionen en miniminivå av harmonisering och påverkar inte medlemsstaternas rätt att avgöra det antal tredjelandsmedborgare som ska beviljas tillträde till landets territorium. Medlemsstaterna får tillämpa förmånligare villkor för de personer som förslaget omfattar men för att inte undergräva direktivets tillämpningsområde gäller detta endast specifika bestämmelser som avser familjemedlemmar till forskare, rätten till likabehandling, ekonomisk verksamhet och rättssäkerhet.

Förslaget syftar till att göra beslutsprocesserna för tillstånd för inresa och vistelse mer transparenta samt att göra bestämmelserna tydligare och

2

bindande för de grupper som de ska tillämpas på. Rörligheten inom EU ska 2012/13:FPM90
underlättas och särskilda möjligheter ska införas för studerande och forskare  
som omfattas av EU:s program för rörlighet, t.ex. Erasmus Mundus- eller  
Marie Curie-programmen.  
Förslaget innehåller även bestämmelser för att uttöka tillträdet till arbets-  
marknaden samt bestämmelser som innebär att forskare och studerande  
under vissa villkor kan stanna kvar i en medlemsstat efter slutförda studier  
eller forskning för att söka arbete. Enligt kommissionen kan detta göra  
medlemsstaterna mer konkurrenskraftiga eftersom möjligheten att stanna  
kvar i landet är en viktig faktor när studerande och forskare väljer  
destinationsland.  
1.2.1 Inresevillkor och grunder för avslag m.m.  
I förslaget fastställs villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse på  
medlemsstaternas territorium som överstiger 90 dagar för forskning, studier,  
elevutbyte, avlönade och oavlönad yrkesutbildning (praktik), volontärarbete  
eller au pair-arbete. En sökande som uppfyller villkoren för inresa och  
vistelse i direktivet ska enligt förslaget beviljas ett uppehållstillstånd eller en  
visering för längre vistelse. De allmäna villkor som uppställs för samtliga  
grupper som omfattas av förslaget inkluderar bl.a. krav på giltig  
resehandling, sjukförsäkring och bevis på att sökanden har tillräckliga medel  
för sitt uppehälle.  
De särskilda villkor som uppställs för forskare omfattar krav på ett under-  
tecknat mottagningsavtal med ett forskningsorgan som har godkänts av  
medlemsstaten. För studerande uppställs särskilda villkor som omfattar krav  
på att vederbörande antagits till studier på högskolenivå och, om medlems-  
staten kräver det, att personen har tillräckliga kunskaper i undervisnings-  
språket. De särskilda villkor som uppställs för elever innebär att de ska delta  
i ett erkänt utbytesprogram och att den organisation som hanterar utbytet  
påtar sig ansvaret för vistelsen i medlemsstaten. Praktikanter ska uppvisa ett  
avtal som beskriver bl.a. vilken vägledning som kommer att ges, arbetstider  
och, om det rör sig om avlönad praktik, ersättningens storlek. Likaså ska den  
som vill arbeta som volontär uppvisa ett avtal som reglerar frågor som  
handledning och arbetstider. Den som ansöker om tillstånd som au pair ska  
vara minst 17 år men, förutom i undantagsfall, inte äldre än 30 år. Vidare  
krävs att det finns ett avtal med värdfamiljen som reglerar au pairens  
skyldigheter och rättigheter, där värdfamiljen ska ansvara för bl.a. uppehälle  
och logi.  
Direktivförslaget föreskriver ett antal grunder för avslag på ansökan om och  
återkallelse av tillstånd.  
En ansökan ska bl.a. avslås om sökanden inte uppfyller kriterierna för inresa  
och vistelse eller om handlingarna har förvärvats genom bedrägeri,  
förfalskats eller manipulerats. En ansökan ska vidare avslås om en värdenhet  
eller utbildningsinrättning inrättats endast i syfte att underlätta personens  
  3
inresa. Detsamma gäller om en värdenhet inte uppfyller nationella 2012/13:FPM90
förpliktelser, t.ex. avseende beskattning, eller om den har påförts sanktioner i  
enlighet med nationell lagstiftning.  
Ett utfärdat tillstånd ska bl.a. återkallas om det förvärvats genom bedrägeri,  
förfalskats eller manipulerats samt om tredjelandsmedborgaren vistas i en  
medlemsstat i andra syften än de för vilka tillståndet utfärdats. Detsamma  
gäller om en värdenhet inrättats endast i syfte att underlätta inresa eller om  
den inte uppfyller förpliktelser enligt nationell lagstiftning avseende t.ex.  
beskattning. Ett tillstånd som utfärdats för studier ska också återkallas om  
den studerande inte gjort godtagbara framsteg i sina studier, i enlighet med  
nationell lagstiftning eller praxis. Ett utfärdat tillstånd får vidare återkallas av  
hänsyn till allmän ordning, säkerhet och folkhälsa.  
1.2.2 Ansökningsförfarande och tillstånd  

Enligt direktivförslaget ska handläggningen av en komplett ansökan avseende de grupper som omfattas av direktivet ske så snabbt som möjligt och senast inom 60 dagar. När det gäller studerande och forskare som omfattas av EU:s program för rörlighet, t.ex. Erasmus Mundus- eller Marie Curie-programmet, ska beslut fattas inom 30 dagar. Till förfarandereglerna hör också en skyldighet för myndigheter att motivera avslagsbeslut skriftligt och en möjlighet att överklaga ett avslags- eller återkallelsebeslut. Medlemsstaterna ska även tillgängliggöra information om villkoren för inresa och vistelse för de som omfattas av direktivet, godkända forskningsorgan och aktuella avgifter.

Tillstånd för studenter och forskare ska enligt förslaget beviljas för en period på minst ett år, eller den kortare tid studierna eller forskningsprojektet avser, med möjlighet till förlängning. För övriga grupper är tillståndets giltighetstid som regel begränsad till ett år, med vissa möjlighet till undantag.

1.2.3 Rättigheter och tillträde till arbetsmarknaden

Direktivförslaget innehåller en uppsättning rättigheter för de grupper som omfattas av förslaget. Bland annat föreslås att forskare som är tredjelandsmedborgare, med visst undantag, ska ha rätt till likabehandling med medlemsstatens medborgare i delar av de sociala trygghetssystemen. Tredjelandsmedborgare som är elever, volontärer, oavlönade praktikanter och au pairer ska, oavsett om de har rätt att arbeta, ha rätt till likabehandling när det gäller tillgång till varor och tjänster och leveranser av allmänt tillgängliga varor och tjänster, med undantag för nationella förfaranden för att erhålla bostad.

Studerande ska ha rätt att arbeta, även om det finns möjlighet för medlemsstaterna att införa vissa begränsingar. Till skillnad från gällande studentdirektiv föreslås i det nya direktivförslaget att möjligheten att arbeta ska förlängas från minst tio timmar per vecka till tjugo timmar per vecka.

4

Forskare får undervisa i enlighet med nationell lagstiftning och 2012/13:FPM90
familjemedlemmar till forskare ska ges tillträde till arbetsmarknaden.  
Genom direktivförslaget införs möjlighet för tredjelandsmedborgare att efter  
slutförandet av studier eller forskning stanna kvar i medlemsstaten i tolv  
månader för att söka arbete eller etablera ett företag. Tredjelandsmedborgare  
kan under denna tidsperiod uppmanas att visa att de söker arbete eller håller  
på att etablera ett företag samt att de har faktisk möjlighet att få en  
anställning eller etablera ett företag.  
1.2.4 Vistelse i andra medlemsstater  
För forskare, studerande och avlönade praktikanter införs ökade möjligheter  
att röra sig mellan medlemsstaterna. För forskare förlängs den period under  
vilken de har möjlighet att utföra en del av sin forskning i en annan  
medlemsstat från tre till sex månader. Om en forskare flyttar till en annan  
medlemsstat ska även hans eller hennes familjemedlemmar ges tillstånd att  
följa med. Studerande och avlönade praktikanter ges möjlighet att utföra  
delar av sina studier eller sin praktik i en annan medlemsstat för en period av  
upp till sex månader. Studerande kan under vissa förutsättningar även stanna  
kvar i en annan medlemsstat under perioder som överstiger sex månader. För  
forskare och studerande som omfattas av EU:s program för att underlätta  
rörlighet ska, under vissa förutsättningar, ett tillstånd beviljas som omfattar  
hela vistelsetiden i berörda medlemsstater.  

1.3Gällande svenska regler och förslagets effekt på dessa

De svenska regler som berörs av direktivförslaget återfinns bl. a. i utlänningslagen (2005:716) och utlänningsförordningen (2006:97).

I samband med genomförandet i svensk rätt av rådets direktiv 2004/1124/EG om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för studier, elevutbyte, oavlönad yrkesutbildning eller volontärarbete (prop. 2005/06:129) har författningsändringar införts i utlänningslagen och utlänningsförordningen som reglerar uppehållstillstånd för studier i vissa fall. Direktivets fakultativa bestämmelser om inresa och vistelse för elevutbyte, oavlönad yrkesutbildning och volontärarbete har inte uttryckligen författningsreglerats. Enligt gällande ordning finns dock möjlighet enligt utlänningslagstiftningen att bevilja uppehållstillstånd i Sverige även för dessa grupper av tredjelandsmedborgare.

Vid genomförandet i svensk rätt av rådets direktiv 2005/71/EG om ett särskilt förfarande för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i forskningssyfte (prop. 2007/08:74) infördes en ny lag för att uppfylla direktivets bestämmelser, lagen (2008:290) om godkännande för forskningshuvudmän att ta emot gästforskare. Det infördes även nya bestämmelser i utlänningsförordningen som reglerar villkoren för en utlänning att beviljas uppehållstillstånd för att utföra forskning i Sverige och

5

uppehållstillstånd till hans eller hennes familjemedlemmar. Vidare infördes 2012/13:FPM90
nya bestämmelser i studiestödslagen (1999:1395) och socialförsäkrings-  
balken.  
De av kommissionen föreslagna bestämmelserna överensstämmer i huvudsak  
med den ordning som i dag gäller i Sverige avseende inresa och vistelse för  
de aktuella grupperna tredjelandsmedborgare. Direktivförslaget är emellertid  
mer detaljerat i sin utformning än det svenska, mer generella, regelverket.  
Härtill kommer att villkor för inresa och vistelse för avlönade praktikanter  
och au pairer inte tidigare har reglerats i något direktiv och att tidigare  
fakultativa bestämmelser om inresa och vistelse för elevutbyte, oavlönad  
praktik och volontärarbete blir obligatoriska. Det är för närvarande inte  
möjligt att närmare ange vilka eventuella författningsändringar som kan  
komma att behöva göras.  

1.4 Budgetära konsekvenser / Konsekvensanalys

Förlaget påverkar inte gemenskapens budget. I direktivförslagets konsekvensanalys (SWD [2013] 77 final) anges att genomförandet av direktivets bestämmelser kan medföra kostnader på kort sikt men att medlemsstaterna på längre sikt skulle kunna spara pengar genom den effektivare och mer enhetliga tillståndsprocessen. I analysen anges vidare att i den mån de rättigheter som följer av direktivförslaget går utöver de som följer av direktiv 2011/98/EU om ett enda ansökningsförfarande för ett kombinerat tillstånd för tredjelandsmedborgare att vistas och arbeta på en medlemsstats territorium och om en gemensam uppsättning rättigheter för arbetstagare från tredjeland som vistas lagligen i en medlemsstat, beräknas sådana kostnader inte vara betydande. Ytterligare garantier när det gäller tillståndsprocessen, bl.a. tidsfrister för handläggningen av ansökningar, kan vidare komma att kräva ytterligare insatser från medlemsstaternas myndigheter.

Någon övergripande bedömning av ekonomiska konsekvenser för den svenska statsbudgeten har ännu inte genomförts. Om kostnader skulle uppstå på nationell nivå bör dessa finansieras inom befintlig ram.

2 Ståndpunkter

2.1Preliminär svensk ståndpunkt

Regeringen välkomnar förslaget som syftar till att öka möjligheterna för tredjelandsmedborgare att komma till EU för att arbeta eller utbilda sig. För att EU ska kunna konkurrera om den arbetskraft, kunskap och kompetens som det finns behov av är det angeläget att öka unionens attraktionskraft och därigenom tillgodose framtida kompetensbehov.

6

Regeringen ställer sig mot denna bakgrund positiv till den allmänna 2012/13:FPM90
inriktningen i kommissionens förslag. I en allt mer globaliserad och  
konkurrensutsatt arbets- och utbildningsmarknad är det angeläget att öka  
EU:s attraktionskraft. Ett gemensamt, enhetligt ramverk på EU-nivå som  
tillförsäkrar studerande och forskare från tredje land en gemensam  
uppsättning rättigheter och ger dem förbättrade villkor och ökade möjligheter  
att röra sig inom unionen kan bidra till detta. Attraktionskraften ökar också  
av ett gemensamt ramverk med villkor och rättigheter för elever,  
praktikanter, volontärarbetare och au pairer.  
Regeringen framhåller betydelsen av att EU:s medlemsstater ser ökad  
rörlighet för studerande och arbetstagare som något positivt, både för  
unionen och för tredjelandsmedborgarens ursprungsland.  

2.2 Medlemsstaternas ståndpunkter

Ännu inte kända.

2.3 Institutionernas ståndpunkter

Europaparlamentet har ännu inte yttrat sig.

2.4 Remissinstansernas ståndpunkter

Förslaget har skickats på remiss. Ännu har inga synpunkter inkommit.

3 Förslagets förutsättningar

3.1Rättslig grund och beslutsförfarande

Den rättsliga grunden är artikel 79 p. 2 (a) och (b) i EUF-fördraget. Rådet fattar beslut med kvalificerad majoritet och Europaparlamentet har medbeslutanderätt.

3.2Subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen

Regeringen bedömer att direktivförslaget står i överensstämmelse med subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen. Regeringen delar därmed kommissionens bedömning att åtgärder på unionsnivå är motiverade eftersom man inte kan uppnå det allmänna målet att öka EU:s attraktionskraft genom åtgärder på nationell nivå. För potentiella sökande skulle en uppsättning gemensamma krav för inresa och vistelse vara både effektivare och lättare att sätta sig in i än dagens fragmenterade situation. För att öka rörligheten inom EU krävs också ett instrument som omfattar hela EU. Bestämmelser som syftar till att förtydliga och främja rättigheter och villkor

7

för vistelse skulle också bidra till det övergripande målet att förbättra skyddet 2012/13:FPM90
av grundläggande rättigheter. Regeringen delar vidare kommissionens  
bedömning att åtgärdens innehåll är begränsad till vad som är nödvändigt för  
att uppnå dess mål. Det finns redan EU-regler för vissa av dessa grupper men  
reglerna behöver enligt kommissionen uppdateras och förbättras. Ett direktiv  
ger också medlemsstaterna en hög grad av flexibilitet i genomförandet.  

4 Övrigt

4.1Fortsatt behandling av ärendet

Direktivförslaget kommer att börja behandlas i relevant rådsarbetsgrupp under våren 2013.

4.2Fackuttryck/termer

8