Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning
Betänkande 1994/95:KU30
Konstitutionsutskottets betänkande
1994/95:KU30
Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning
Innehåll
1994/95 KU30
Inledning
Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen skall konstitutionsutskottet granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Utskottet har rätt att för detta ändamål utfå protokollen över beslut i regeringsärenden och de handlingar som hör till dessa ärenden.
Utskottet har erhållit protokoll som förts över regeringsbeslut, över beslut av statsministern och i konselj under år 1994.
Underlaget för granskningen har därutöver utgjorts av material framtaget inom utskottets kansli och, på utskottets begäran, inom regeringskansliet. Väsentliga delar av detta material presenteras i bilagorna A 1.1--A 34.3. För att inhämta ytterligare upplysningar har utskottet företagit ett antal utfrågningar, som till större delen varit offentliga. Uppteckningar från utfrågningarna utgör bilagorna B 1--B 20 och redovisas i en särskild volym. Till underlaget för granskningen hör också regeringens skrivelse med en redogörelse för behandlingen av riksdagens skrivelser till regeringen (skr. 1994/95:15), vilken hänvisats till utskottet av kammaren.
I det följande lämnas först en sammanfattande redogörelse för årets granskningsarbete. De olika granskningsfrågorna behandlas därefter i betänkandets huvudavsnitt. Därpå följer de reservationer och särskilda yttranden som fogats till betänkandet.
De frågor som alltsedan 1971 har tagits upp till granskning anges i ett sakregister som återfinns sist i betänkandets huvudvolym.
Sammanfattning
Behandlade frågor och frågeställningar
I detta betänkande redovisas den granskning som utskottet slutfört under 1994/95 års riksmöte. Granskningsbetänkandet behandlar inledningsvis de årligen återkommande, administrativt inriktade frågorna (avsnitten 1--8). Huvuddelen av betänkandet upptas av redovisningen av den granskning av regeringen Bildt och tidigare regeringar, som föranletts av anmälningar från riksdagens ledamöter (avsnitten 9--24). I slutet av betänkandet redovisas den granskning som genomförts med anledning av anmälningar mot regeringen Carlsson III, som inkommit före februari månads utgång 1995 (avsnitten 25--30).
Betänkandet inleds med en redogörelse för proceduren vid regeringsskiftet 1994. Därefter följer en redovisning av de förändringar som skedde såväl före som efter regeringsskiftet i regeringens sammansättning och i regeringsarbetets organisation. En översiktlig granskning av regeringsbesluten under år 1994 från formella utgångspunkter har gjorts. En redogörelse lämnas även för personalutvecklingen i regeringskansliet, både när det gäller de politiskt tillsatta tjänstemännen och övriga tjänstemän. Kommittéväsendets utveckling under år 1994 behandlas.
På sedvanligt sätt har granskningen omfattat regeringens remisser till Lagrådet och utgivningen av Svensk författningssamling (SFS). Utskottet har gått igenom regeringens behandling av riksdagens beslut på grundval av den skrivelse från regeringen som lämnas till riksdagen och de yttranden över skrivelsen som sex av de övriga utskotten lämnat.
Förra riksmötet påbörjades en granskning av departementens upphandling av konsulttjänster. Granskningen kom slutligen att omfatta samtliga upphandlingar som gjordes av alla departement under åren 1990--1993 och av Utbildnings- och Näringsdepartementen under år 1994. Det omfattande underlagsmaterial som tagits fram redovisas i bilageform. Granskningen har inriktats på hur departementen följt reglerna i upphandlingsförordningen (före 1994) resp. lagen om offentlig upphandling (efter 1.1 1994).
Under åren 1992--1994 gjordes flera granskningsanmälningar med anknytning till 1990-talets bankkris. Utskottet redovisar sin nu slutförda granskning med anledning av dessa anmälningar. Tyngdpunkten har lagts på frågan om hur staten utövade sitt ägande av Nordbanken.
Statsminister Carl Bildts agerande i två frågor med säkerpolitisk anknytning behandlas därefter. Den ena frågan avser hur de uppgifter som statsministern lämnade i augusti 1994 om svensk underrättelseverksamhet mot Sovjetunionen under 1950-talet förhöll sig till hans regerings tidigare ställningstagande i ett ersättningsärende. Den andra frågan gäller beredningen av statsministerns brev till Rysslands president den 25 maj 1994.
Flera frågor med anknytning till den europeiska integrationen har anmälts till granskning. En fråga gäller regeringens information till riksdagens EES/EFTA-delegation och utskotten under år 1994 då Sverige var medlem i EES. Inträdet i EU den 1 januari 1995 föregicks bl.a. av sex utredningar som gällde konsekvenserna av ett medlemskap. Utskottet har granskat hur dessa utredningar var sammansatta. Vidare har utskottet granskat informationen till hushållen inför folkomröstningen om EU-medlemskap den 13 november 1994. Regeringens beslut att avslå en framställning om utlämnande av en viss EU-handling har slutligen tagits upp i detta sammanhang.
Hösten 1993 fanns långt framskridna planer på ett samgående mellan Volvo och Renault. Utskottet har granskat hur regeringen informerades om planerna och vilka åtgärder regeringen vidtog. I ett brev den 4 maj 1994 anklagade statsminister Carl Bildt utskottets dåvarande ordförande för att sprida felaktiga uppgifter om vilken information regeringen hade i slutskedet av Volvo--Renaultaffären och förutsatte att utskottet skulle ta upp frågan. Statsministerns åtgärd att sända detta brev har behandlats av utskottet.
Under våren 1994 föranstaltade regeringen om försäljning av statligt ägda aktier i AssiDomän AB. Redan vid tilldelningen av aktier i början av mars till de institutionella placerare som deltagit i anbudsgivningen fanns vissa okända anbudsgivare. En månad senare, då betalning skulle ske, uppkom frågan om vissa av de aktiebolag som var köpare hade ägare som var inblandade i ekonomisk brottslighet. Utskottet har, mot denna bakgrund, granskat regeringens och näringsminister Per Westerbergs överväganden kring den valda metoden för aktieförsäljningen.
Utskottet har vidare granskat statsrådens befattning med fastställandet av löner och arvoden till ledningarna i de statliga bolagen. Ett särskilt fall har tagits upp. Det gäller lönen till Postens VD Ulf Dahlsten, där ett pressmeddelande i frågan från kommunikationsminister Mats Odell granskas.
Kommunikationsministern är också aktuell i ett par andra ärenden. Det gäller dels beredningen av regeringsbeslutet den 8 september 1994 om Arlandabanan och regeringens information till riksdagen i denna fråga, dels redovisningen till riksdagen av de ekonomiska förutsättningarna för Öresundsbroprojektet.
Utskottet har tidigare granskat hur statsrådens innehav av aktier och andra värdepapper står i överensstämmelse med det förbud mot att ägna sig åt förtroendeskadlig verksamhet som stadgas i regeringsformen och i samband härmed statsministerns ansvar för att statsråden uppfyller kraven i bestämmelsen. I årets granskning har frågan om statsrådet Ulf Dinkelspiels delägarskap i ett fondkommissionsföretag behandlats i detta perspektiv.
Utskottet har vidare granskat hur arbetet bedrevs i den arbetsgrupp som hade till uppgift att utarbeta ett nytt system för den allmänna pensioneringen och där statsrådet Bo Könberg var ordförande.
Regeringen beslöt den 14 april 1994 bl.a. att utfärda en förordning om rätt för vissa asylsökande att få stanna i Sverige. Utskottets granskning har framför allt gällt om riksdagens bemyndigande i 2 kap. 4 § utlänningslagen ger regeringen rätt att utfärda föreskrifter av det aktuella slaget.
Under resor som företas av statsråd och politiskt tillsatta tjänstemän i regeringskansliet förekommer att framträdanden görs som inte har att göra med vederbörandes uppdrag i regeringen resp. regeringskansliet. Riktlinjer för hur kostnaderna skall fördelas mellan regeringskansliet och andra uppdragsgivare i dessa fall har granskats av utskottet.
Riksdagen beslöt den 3 juni 1994 att bemyndiga regeringen att bilda en stiftelse för kvalitetsinriktade kulturprojekt, Stiftelsen Framtidens kultur. Stiftelsen skulle tillföras medel från de tidigare löntagarfonderna. Utskottet har granskat hur regeringens beslut att inrätta stiftelsen stod i överensstämmelse med riksdagsbeslutet.
Den 6 september 1994 beslöt GD vid Statens invandrarverk att frånta verkets överdirektör befogenheten att besluta i enskilda ärenden. Utskottet har granskat regeringens roll i detta sammanhang mot bakgrund av att överdirektören av regeringen hade utnämnts till generaldirektörens ställföreträdare.
Sist bland de ärenden som avser regeringen Bildt behandlas frågan om försvarsminister Anders Björck vid undertecknande av vissa samarbetsavtal på krigsmaterielområdet har haft erforderliga befogenheter.
Granskningen av regeringen Carlsson III inleds med två ärenden som gäller regeringsmedlemmars agerande mot vissa stiftelser. Det ena gäller kulturminister Margot Wallströms handlande i anslutning till utbytet av styrelseledamöter i den ovannämnda Stiftelsen Framtidens kultur. Det andra gäller utbildningsminister Carl Thams brev till de forskningsstiftelser som inrättats med medel från de tidigare löntagarfonderna.
Vissa tjänster på högre chefsnivå inom EU tillsätts efter förslag från medlemsländernas regeringar. Utskottet har granskat hur regeringen har handlagt de nomineringar som hittills skett från svensk sida. Ett uttalande av statsrådet Margareta Winberg under förra höstens kampanj inför folkomröstningen om EU har också tagits upp till granskning.
Utskottet har vidare granskat regeringens handläggning av utlämnandet av underlag från olika myndigheter rörande det kommande försvarsbeslutet. Granskningen har också avsett regeringens beslut vid regeringssammanträdet den 2 februari 1995 att tillkalla ett råd för mångfald inom massmedierna. Slutligen har utskottet granskat befogenheterna att underteckna biståndsavtal i de sex fall sedan regeringsskiftet där avtal ingåtts direkt av regeringen och undertecknats av statsråd, departementstjänsteman eller av regeringen utsett ombud.
Vissa resultat av granskningen
Utskottet konstaterar att jämställdhetssträvandena inom regeringskansliet ännu inte lett till en tillfredsställande situation när det gäller personalsammansättning och lönenivåer. Utskottet understryker det angelägna i att utvecklingen mot en ökad jämställdhet förstärks och att uppnådda resultat inte går förlorade. Även kommittéernas sammansättning kritiseras från jämställdhetssynpunkt. Utskottet konstaterar att det behövs en 30-procentig ökning för att nå målsättningen om 40 procents andel kvinnor i statliga kommittéer.
När det gäller regeringens åtgärder med anledning av riksdagens s.k. tillkännagivanden, dvs. uttalanden av konstitutionellt icke-bindande slag, understryker utskottet att utgångspunkten måste vara att det önskemål som tillkännagivandet avser bör tillgodoses. Om det visar sig föreligga omständigheter som hindrar ett genomförande eller om regeringen gör en annan bedömning än riksdagen måste regeringen dock kunna underlåta att vidta de åtgärder tillkännagivandet avser. En förutsättning bör då vara att regeringens bedömningar i detta avseende redovisas för riksdagen.
Regeringskansliets upphandlingar av konsulttjänster 1992--1993 visar på brister i dokumentationen främst när det gäller motivet till att anbud infordrats från endast en anbudsgivare, innehållet i förfrågningsunderlaget och skälen till att ett visst anbud har antagits. I några fall har bristen på dokumentation medfört att någon bedömning inte kunnat göras av om upphandlingen skett på ett affärsmässigt och formellt riktigt sätt. Direktupphandlingar, dvs. upphandling utan infordrande av skriftligt anbud, har förekommit i ett flertal fall. Valet av denna upphandlingsform kan under 1992 och 1993 i två fall anses tveksamt.
Även vad gäller konsultupphandlingar under åren 1990 och 1991 finns brister i dokumentationen. Dokumentation har bl.a. inte skett av motivet till att endast en leverantör tillfrågats vid anbudsinfordran. I ett flertal fall saknas handlingar över huvud taget varför uppgifter om upphandlingsförfarandet inte kunnat lämnas från departementet i fråga. Detta innebär att någon bedömning inte har kunnat göras av om upphandlingen skett på ett affärsmässigt och formellt riktigt sätt. Direktupphandlingar har varit ofta förekommande. I ett fall kan valet av direktupphandling anses tveksamt.
Utbildningsdepartementets upphandlingar av konsulttjänster 1992--1994 har granskats särskilt. Departementets dokumentation av upphandlingsärendena uppvisar enligt utskottsmajoriteten stora brister. Dessa brister har varit sådana att granskningen fått inskränkas till att kontrollera om någon skriftlig dokumentation över huvud taget finns som kunnat ge en bild av vad som förevarit i de enskilda upphandlingsfallen. Även när det gäller de formella förutsättningarna för en upphandling, t.ex. beslut om anlitande av en konsult, har det förelegat brister.
Utskottsmajoriteten konstaterar att departementet, i vart fall under 1992 och 1993, haft Gramma AB som stående och praktiskt taget ensam leverantör av kreativa tjänster och trycksaker på informationsområdet. Enligt utskottsmajoritetens mening kan ett sådant ensidigt gynnande av ett enda företag under så lång tid inte anses stå i överensstämmelse med de grundläggande principerna för offentlig upphandling. Av utredningen har framgått att en av statssekreterarna i departementet tidigare har varit chef för det aktuella företaget. Detta borde enligt utskottet ha föranlett en särskild noggrannhet från departementets sida i fråga om att uppfylla de krav som gäller för offentlig upphandling. Dessa allvarliga brister är enligt utskottsmajoriteten av sådan omfattning att f.d. utbildningsministern Per Unckel inte kan undgå kritik för detta.
I reservationen (m, fp, c) framhålls också bristerna i dokumentationen av konsultupphandlingarna. Reservanterna pekar dock på att Per Unckel uppmärksammat behovet av förbättringar i departementets handläggning av dessa ärenden och att han under sin tid som chef för departementet tagit initiativ till flera åtgärder för att åstadkomma en sådan förbättring. Beträffande anlitandet av Gramma AB framhåller reservanterna fördelen för staten med att etablera en relation med ett företag som departementet hade goda erfarenheter av. Detta måste anses väl uppfylla de krav som uttrycks i de grundläggande principerna för offentlig upphandling.
I Nordbanksärendet konstaterar utskottsmajoriteten att statens ägande under i stort sett hela 1980-talet utövats på ett icke formaliserat sätt. Utskottet noterar också att staten iakttagit en väl passiv roll med beaktande av att den var huvudägare i en av landets ledande banker. Staten har emellertid agerat aktivt i sin egenskap av ägare vid vissa tillfällen t.ex. i samband med förändringar av styrelsen och av statens ägande av banken. När en bedömning görs av hur staten agerat som ägare är det viktigt att beakta att varken bankens ledning eller revisorer och inte heller de privata delägarna eller tillsynsmyndigheten före hösten 1990 redovisat några farhågor beträffande bankens utveckling.
I en reservation (m och c) framhålls att det är anmärkningsvärt att staten intagit en så passiv roll med beaktande av att den hade ansvaret som huvudägare i en av landets ledande banker, som under perioden 1988--1991 dessutom genomgick betydande förändringar genom bl.a. företagsförvärv, börsintroduktion och expansion på nya marknader. Reservanterna beklagar också att ordföranden i dåvarande PKbanken Tony Hagström inte ställt sig till förfogande för en utfrågning för att kunna klarlägga de omständigheter som rådde då Hagström 1988 utsågs till ordförande. I en annan reservation (mp) framhålls att regeringens passiva roll är anmärkningsvärd bl.a. mot bakgrund av kreditavregleringen som lett till stora förändringar och ökade risker på finansmarknaden.
Ett enigt utskott framhåller därefter att alltsedan problemen i Nordbanken blivit uppenbara under hösten 1990 har statens sätt att utöva ägandet successivt förändrats och blivit mera aktivt. Utskottet anser det allmänt angeläget att en tydlig policy utvecklas för hur ägandet skall utövas i statligt ägda företag och understryker vikten av att ställningstaganden i ärenden som behandlas på bolagsstämmor och i andra viktigare frågor dokumenteras.
Utskottsmajoriteten konstaterar att statsminister Carl Bildts uttalande om svensk underrättelseverksamhet mot Sovjetunionen på 1950-talet, som även enligt hans egen uppfattning var mycket svepande och allmänt hållet, lett till att man på olika håll tillagt det en vidare innebörd än vad som var statens ståndpunkt i ersättningsärendet. Utskottet framhåller att en statsministers uttalande i en fråga som rör förhållandet till främmande makt bör -- även om det avser något som ligger långt tillbaka i tiden -- övervägas noga och utformas så att det ej ger upphov till onödiga missförstånd. Carl Bildts agerande i det aktuella fallet motsvarar inte nu nämnda krav och han kan därför inte undgå kritik. Enligt reservationen (m, fp, c) har Carl Bildt inte offentliggjort några uppgifter i saken som inte tidigare har lämnats ut.
I fråga om statsminister Carl Bildts brev till Rysslands president framhåller utskottsmajoriteten att kommunikation med företrädare för Ryssland på högsta nivå framstår som en första rangens angelägenhet i ett nationellt politiskt perspektiv. Brevet fick dessutom en annan och högre dignitet genom att statsministern bestämde sig för att -- förutom ubåtssamtalen -- ta med frågan om de rapporterade fortsatta kränkningarna av svenskt territorialvatten även under 1993. Detta motiverade i hög grad att brevet borde ha blivit föremål för överläggningar i utrikesnämnden, i synnerhet som brevet innehöll tillspetsade formuleringar. Någon överläggning kom emellertid aldrig till stånd. Utrikesnämnden har först i efterhand fått en mycket knapphändig och svårtolkad information, som inskränkte sig till att ange att "en kontakt" hade ägt rum.
Enligt utskottsmajoritetens mening borde statsministern ha överlagt med utrikesnämnden i detta ärende i enlighet med 10 kap. 6 § regeringsformen. Carl Bildts agerande var därför olämpligt. I en reservation (m) konstateras att de åtgärder som vidtagits vid handläggningen av statsministerns brev till president Jeltsin varit korrekta från konstitutionell synpunkt.
I Volvo-Renaultaffären har regeringen enligt utskottsmajoriteten intagit en passiv hållning och dess enda egentliga åtgärd var att på särskild begäran från Volvo ta kontakt med den franska industriministern och premiärministern rörande planerna att privatisera Renault. Detta visar på ett bristande intresse och ansvar för en fråga av stor betydelse för landet. Reservanterna från (m), (fp) och (c) konstaterar däremot att regeringen väl lyckats göra en boskillnad mellan sitt ansvarsområde och det enskilda näringslivet. Frågan om en fusion mellan Volvo och Renault var för Volvos del en fråga för dess bolagsstämma och inte för den svenska regeringen.
Utskottsmajoriteten ser allvarligt på att statsminister Carl Bildt genom sitt brev rörande den dåvarande utskottsordförandens uppgifter i Volvo-Renaultaffären har försökt påverka utskottets handläggning i ett ärende som berör hans egen tjänsteutövning. Detta agerande betecknas som klart olämpligt. Enligt reservationen (m) har Carl Bildt endast begärt ett klarläggande om vissa uppgifter varit korrekta eller inte. Detta innebar knappast, att han "lade sig i" utskottets granskningsarbete utan endast som ett rimligt sätt att slå vakt om, som Bildt uttrycker det, "heder och etik i politiken".
I AssiDomänärendet framhåller utskottet att det är av stor vikt att försäljningen av aktier i statliga företag sker på ett sätt som inger förtroende såväl hos köparna som hos allmänheten. Den ordning som tillämpades medgav en kort tid för kontroll av köparna. Detta innebar att ett antal okända köpare fick tilldelning av aktier. Några köpare bedömdes dessutom som mindre lämpliga. En sådan ordning inger enligt utskottsmajoriteten inte förtroende. Eftersom det var fråga om en helt ny, automatisk metod för tilldelning fanns det skäl för näringsministern att överväga möjligheten av en situation med icke önskvärda köpare. Enligt reservationen (m) har det av utredningen framgått att möjligheterna att kunna kontrollera dessa mindre lämpliga köpare i de avseenden som nu är aktuella hade varit ytterst begränsade. Detta hade troligen inneburit vidtagande av åtgärder som varit oerhört integritetskränkande och det är tveksamt om sådana åtgärder hade kunnat vidtas utan lagändringar. Någon kritik vill inte reservanterna rikta mot regeringens handläggning av detta ärende.
I frågan om lönen för Postens VD har kommunikationsminister Mats Odell i ett pressmeddelande dels uttalat att han och statsminister Carl Bildt är överens om att Ulf Dahlstens lönehöjning är orimligt stor, dels framhållit att ansvaret för lönesättningen ligger hos Postens styrelse och dess ordförande. Odells uttalande ger enligt utskottet anledning till tveksamhet om hans inställning. Utskottet har visserligen förståelse för att debattsituationen blir orimlig, särskilt i en valrörelse, om endast företrädare för vissa partier får uttala en uppfattning i en viss fråga som väckt stort uppseende i massmedia. Utskottet anser emellertid att det är en konsekvens av formerna för bolags ledning, som Mats Odell också bestämt hänvisat till.
Utskottsmajoriteten anser att Carl Bildt vid sin regeringsbildning borde ha förutsett att situationer kunde uppstå där Ulf Dinkelspiels delägarskap i ett fondkommissionsföretag, som också förvaltade hans aktieinnehav, skulle kunna leda till misstro från allmänhetens sida. Carl Bildt måste därför anses ha tagit för lättvindigt på sin uppgift som regeringsbildare. Han kan inte anses ha levt upp till sitt ansvar för att statsråden uppfyllde kraven i 6 kap. 9 § andra stycket regeringsformen.
Enligt reservationen (m, fp, c) skulle det få orimliga konsekvenser, om vissa personer eller grupper skulle betraktas som i förväg diskvalificerade för statsrådsposter. Det skulle i realiteten vara ett hot mot demokratin och kunna utgöra inkörsporten till ett politiskt system, som knappast någon önskar.
Utskottet gör inget uttalande i fråga om regeringens handläggning av riksdagens beslut att med de tidigare löntagarfondsmedlen bilda en kulturstiftelse.
I anslutning till detta ärende uttalar dock en utskottsmajoritet att detta riksdagsbeslut, liksom besluten att på samma sätt bilda de andra stiftelserna, innebär att stiftelserna har tillförts kapital som vid riksdagens beslut utgjorde allmänna medel och som därefter kommit att slutgiltigt frånhändas regeringens och riksdagens kontroll. Mot bakgrund av att den tidigare regeringen beträffande de övriga stiftelserna har valt att låta styrelserna själva utse sina efterträdare, konstaterar utskottsmajoriteten med tillfredsställelse att regeringen valt formen att själv utse styrelsens ledamöter och dess ordförande och därigenom tillförsäkrat regering och riksdag ett visst inflytande över stiftelsens verksamhet. Reservanterna från (m), (fp) och (c) anser att inte heller i denna fråga något uttalande bör göras.
I ärendet rörande regeringens nomineringar till EU-tjänster uttalar först ett enigt utskott att det är angeläget att regeringen redovisar de principer och beredningsprocesser som skall tillämpas för det fortsatta nomineringsarbetet till de poster inom EU som kan komma att besättas av svenska medborgare. Det är viktigt för alla berörda att det klart framgår hur dessa nomineringsprocesser går till och efter vilka kriterier som nomineringsbeslut fattas av regeringen.
Utskottsmajoriteten konstaterar sedan att de nomineringar som hittills skett från regeringens sida är förenliga med föreskriften i regeringsformen att endast sakliga grunder skall vara tillämpliga vid tillsättning av statlig tjänst. I en reservation (m) konstateras däremot att regeringen inte har följt denna grundläggande regel. I stället har personer med socialdemokratisk anknytning gynnats. Bristerna inom regeringskansliet vad gäller tillsättningsproceduren för EU-tjänster har varit särskilt markanta vad avser utseende av ledamot av revisionsrätten. Nomineringarna har såväl till form som innehåll skötts på ett sådant sätt att regeringen och statsrådet Mats Hellström inte kan undgå kritik. I en annan reservation (fp, v, mp) anförs att det inte finns anledning att ifrågasätta de nominerade socialdemokraternas kompetens men förhållandena kan ge anledning till tvivel om opartiskheten i beredningsförfarandet.
I några ytterligare ärenden har en minoritet inom utskottet velat göra uttalanden.
Företrädarna för (v) och (mp) har velat att utskottet skulle ha gjort kritiska uttalanden om sammansättningen av de sex konsekvensutredningarna inför ett svenskt medlemskap och av informationen till hushållen inför folkomröstningen om EU-medlemskap. Enligt företrädarna för (c), (v) och (mp) borde utskottet ha uttalat att både den förra och den nuvarande regeringen borde ha varit mer ambitiösa och mer öppna mot riksdagen i fråga om redovisningar av Öresundsbroprojektets ekonomiska förutsättningar.
Med anledning av arbetssättet i pensionsarbetsgruppen vill (v) och (mp) uttala att det från demokratisk synpunkt är av vikt att en klar skiljelinje upprätthålls mellan ett parlamentariskt kommittéarbete och sådana samtal och överläggningar som kan förekomma mellan vissa partiers representanter vid sidan om kommittéarbetet.
När det gäller utbytet av styrelseledamöter i Stiftelsen Framtidens kultur har (m) och (fp) velat uttala att kulturministern inte kan anses ha handlat på ett från konstitutionella utgångspunkter tillbörligt sätt, när hon i samband med utbytet förordade en inriktning av stiftelsens bidragsverksamhet som saknar stöd i stiftelseförordnandet. Liknande kritik hade (m), (fp) och (c) velat rikta mot utbildningsminister Carl Tham, när han genom sitt agerande gentemot forskningsstiftelserna försökt förmå dem att träffa formella överenskommelser med regeringen om att fördela stiftelsernas medel på ett sätt som skulle strida mot de förordnanden som stiftelsernas styrelser har åtagit sig att följa.
Representanterna för (m) hade med anledning av statsrådet Margareta Winbergs uttalande velat att utskottet skulle ha framhållit vikten av att statsråd ålägger sig återhållsamhet i samband med uttalanden som kan uppfattas som ett ifrågasättande av andra länders agerande.
Enligt företrädarna för (m) och (fp) borde utskottet ha sagt sig ha för avsikt att återkomma till verksamheten vid Rådet för mångfald inom massmedierna vid ett senare tillfälle.
1. Regeringsskiftet 1994 -- redogörelse för proceduren
Utskottet har i tidigare granskningsbetänkanden lämnat redogörelser för de regeringsskiften som ägt rum under den nya regeringsformens tid (år 1976, 1978, 1979, 1981, 1982, 1986, 1990 samt 1991). I det följande redogörs för regeringsskiftet efter valet 1994.
Proceduren vid ett regeringsskifte regleras i regeringsformen 6 kap. Bland annat föreskrivs att talmannen skall kalla företrädare för varje partigrupp i riksdagen till samråd när statsminister skall utses. Talmannen överlägger även med vice talmännen och avger sedan förslag till riksdagen. Röstar mer än hälften av riksdagens ledamöter mot förslaget, är det förkastat. I annat fall är det godkänt. Detta innebär att minst 175 ledamöter måste rösta mot förslaget för att det skall vara förkastat. En närmare redovisning av reglerna m.m. lämnas i 1991/92 års granskningsbetänkande (1991/92:KU30 s. 5 f.)
Det allmänna valet den 18 september 1994 innebar följande fördelning av riksdagsmandaten:
Socialdemokraterna 161 Moderata samlingspartiet 80 Centern 27 Folkpartiet liberalerna 26 Vänsterpartiet 22 Miljöpartiet de gröna 18 Kristdemokratiska samhällspartiet 15
En promemoria om regeringsskiftet efter valet 1994 har upprättats av riksdagens kammarsekreterare. Promemorian har anmälts till riksdagen och har fogats till riksdagens protokoll den 16 mars 1995 (prot. 1994/95:74).
Av promemorian och riksdagens protokoll framgår bl.a. följande.
På förmiddagen dagen efter valet -- måndagen den 19 september 1994 -- inlämnade statsminister Carl Bildt sin ansökan om entledigande till talman Ingegerd Troedsson. Talmannen entledigade omedelbart statsministern och övriga statsråd. Hon erinrade om att entledigade regeringsledamöter uppehåller sina befattningar till dess ny regering har tillträtt. Under dagen förde talmannen samtal med samtliga ledare för de partier som invalts i riksdagen och överlade därefter med de vice talmännen. Senare samma dag uppdrog talmannen åt Ingvar Carlsson att undersöka förutsättningarna för att bilda en regering med bredast möjliga underlag. På Ingvar Carlssons förslag utsattes ett nytt möte mellan honom och talmannen till dagen därpå för att Ingvar Carlsson då skulle ges tillfälle att rapportera om sitt uppdrag. Direkt därefter informerade talmannen de vice talmännen och senare under kvällen även övriga partiledare.
Tisdagen den 20 september informerade talman Troedsson statschefen H.M. Konungen. Samma dag meddelade Ingvar Carlsson talmannen att han haft kontakt med samtliga partiledare och att han behövde utsträckt tid för att fullfölja sitt uppdrag. Han beviljades detta och ett nytt möte utsattes till onsdagen den 21 september.
Vid mötet den 21 september mellan talmannen och Ingvar Carlsson rapporterade Carlsson om sitt uppdrag. Hans uppfattning var, efter att ha haft kontakt med samtliga partiföreträdare, att en enpartiregering bestående av socialdemokrater och med brett samarbete också över blockgränser skulle ha bäst förutsättningar. Talmannen hade direkt därefter åter samråd med övriga partiföreträdare och redogjorde vid dessa samtal för det andra uppdrag hon avsåg att senare samma dag ge Ingvar Carlsson, nämligen att undersöka förutsättningarna att bilda en enpartiregering med erforderligt stöd i riksdagen. Talmannen redogjorde även för det tredje uppdrag som hon, vid positivt besked, avsåg att senare ge honom, nämligen att fullfölja förberedelsearbetet att bilda en regering.
Därpå överlade talmannen med de vice talmännen. Därefter fick Ingvar Carlsson i uppdrag att undersöka förutsättningarna för att bilda en enpartiregering med erforderligt stöd i riksdagen. Ingvar Carlsson meddelade att han önskade redogöra för detta morgonen därpå, den 22 september. Talmannen meddelade honom att hon avsåg att dessförinnan vara tillgänglig per telefon för synpunkter från övriga partiföreträdare. Talmannen hade inte för avsikt att på nytt samråda med dem, såvida inte önskemål därom framställdes, eftersom de redan informerats om det planerade tredje och sista uppdraget från talmannens sida.
Torsdag morgon den 22 september återkom Ingvar Carlsson och meddelade att förnyade kontakter med partiledare visade att han skulle få erforderligt stöd för att bilda en enpartiregering. Direkt därefter överlade talmannen med de vice talmännen. Ingvar Carlsson fick därpå uppdraget att fullfölja förberedelsearbetet med att bilda en ny regering. Därefter informerade talman Troedsson statschefen H.M. Konungen.
Den tillträdande talmannen Birgitta Dahl informerades om förberedelsearbetet inför bildandet av en ny regering av Ingegerd Troedsson onsdagen den 28 september. Sedan Birgitta Dahl den 3 oktober valts till ny talman övertog hon arbetet med regeringsbildningen.
Under eftermiddagen den 3 oktober samtalade talman Dahl med ledarna för riksdagspartierna. Därefter informerade talmannen de vice talmännen. Sedan sammanträffade hon på nytt med Ingvar Carlsson. Samma dag informerade talmannen H.M. Konungen.
Vid kammarens sammanträde tisdagen den 4 oktober föreslog talman Birgitta Dahl riksdagen att till ny statsminister utse Ingvar Carlsson, som avsåg att bilda en regering bestående av företrädare för Socialdemokraterna. Förslaget bordlades. Efter ytterligare en bordläggning prövades talmannens förslag av riksdagen vid sammanträdet torsdagen den 6 oktober.
Inför omröstningen den 6 oktober avgav företrädare för respektive parti följande röstförklaringar.
Vänsterpartiet förklarade att de efter samtal med Ingvar Carlsson hade valt att rösta för en socialdemokratisk statsminister.
Folkpartiet liberalerna ansåg att det vore en stor fördel om regeringen hade en egen majoritet i riksdagen. Folkpartiet liberalernas företrädare förklarade att partiet tolkar regeringsformen så, att det gäller att bedöma om den föreslagna lösningen av regeringsfrågan är den bästa. Däremot ser partiet inte omröstningen om talmannens förslag till statsminister som ett ställningstagande till den föreslagna statsministerns personliga lämplighet som regeringsbildare eller till den tillträdande regeringens politik. Ingvar Carlsson hade enligt Folkpartiet liberalerna inte tillräckligt ingående prövat förutsättningarna att bilda en majoritetsregering. Därför avsåg partiet att rösta nej till förslaget att utse Carlsson till statsminister med uppdrag att bilda en socialdemokratisk minoritetsregering.
Moderata samlingspartiet förklarade sig ha avstått från att rösta när talmannens förslag till statsminister har framstått som en naturlig följd av det parlamentariska läget. Mot den principiella bakgrunden fann partiet det naturligt att de -- på samma sätt som i motsvarande situation 1982 -- lade ned sina röster.
Centern förklarade att valet av statsminister enligt deras uppfattning är en fråga om att pröva huruvida talmannens förslag överensstämmer med den parlamentariska princip som är utformad i grundlagen. Centerns riksdagsgrupp ansåg att talmannens förslag var i enlighet med den parlamentariska situationen. Centerns företrädare förklarade att detta inte på något sätt innebar ett ställningstagande till den politik som regeringen Carlsson avsåg att föra. Centerns riksdagsledamöter avsåg därför att avstå vid voteringen om statsminister.
Miljöpartiet de gröna förklarade att de hade förordat en regering med bredast möjliga majoritet och att de också hade sagt sig vara villiga att bidra till detta. För att aktivt stödja valet av statsminister hade de velat ha utfästelser om att kärnkraften skulle börja avvecklas under mandatperioden. Miljöpartiets företrädare förklarade att de inte hade fått några sådana löften, vilket gjorde att partiets ledamöter avsåg att avstå i voteringen.
Kristdemokratiska samhällspartiets förträdare anförde att förslaget att till ny statsminister utse Ingvar Carlsson var naturligt utifrån valutslaget. Partiet avsåg att lägga ned sina röster i voteringen. Detta skulle inte uppfattas som ett ställningstagande till den blivande regeringens politik.
Voteringen utföll så att 180 ledamöter röstade ja och 26 ledamöter röstade nej. 130 riksdagsledamöter avstod från att rösta. Riksdagen hade alltså godkänt talmannens förslag och utsett Ingvar Carlsson till ny statsminister.
Fredagen den 7 oktober kl. 9.00 anmälde Ingvar Carlsson för riksdagen de statsråd han utnämnt att tillsammans med honom ingå i regeringen och avgav en regeringsförklaring. Regeringskonselj hölls samma dag kl. 11.30. Onsdagen den 12 oktober ägde partiledardebatt rum med anledning av regeringsförklaringen.
Den lämnade redogörelsen föranleder inte något uttalande från utskottet.
2. Regeringens sammansättning och regeringsarbetets organisation
Regeringen Bildt
Under år 1994 fattade statsminister Bildt fyra beslut om förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen för statsråd att i vissa departementschefers ställe handlägga ärende eller grupp av ärenden. Ett av dessa beslut gällde statsrådet Ulf Dinkelspiel som den 2 mars i utrikesministerns ställe förordnades att föredra bl.a. lagstiftningsärenden om det europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES).
Den 16 juni 1994 entledigade statsminister Bildt statsrådet och chefen för Miljö- och naturresursdepartementet Olof Johansson. Samma dag utsågs statsrådet Görel Thurdin till chef för Miljö- och naturresursdepartementet. Statsministern meddelade dessa förändringar i en skrivelse till talmannen.
Den 16 juni 1994 förordnades statsrådet Reidunn Laurén enligt 7 kap. 5 § regeringsformen att i chefens för Miljö- och naturresursdepartementets ställe vara föredragande i fråga om dels en ansökan från Öresundskonsortiet om tillstånd enligt vattenlagen att få utföra den svenska delen av en Öresundsförbindelse, dels en ansökan om tillstånd enligt 4 kap. lagen om hushållning med naturresurser m.m. att bygga en fast förbindelse över Öresund. Statsrådet Laurén förordnades den 1 juli 1994 att i chefens för Miljö- och naturresursdepartementet ställe vara föredragande i ärenden som har anknytning till anläggandet av en fast förbindelse för järnvägs- och vägtrafik över Öresund.
Vid regeringssammanträdet den 16 juni 1994 föredrog statsrådet Laurén två ärenden rörande en fast förbindelse över Öresund. Regeringen biföll, med vissa villkor, ansökan rörande fast Öresundsförbindelse.
Statsråden Hörnlund, Olsson och Thurdin anmälde den 16 juni skiljaktig mening till protokollet enligt 7 kap. 6 § regeringsformen och anförde bl.a. att miljöprövningen av Öresundsförbindelsen enligt deras mening inte visat att Öresundskonsortiet kan utforma förbindelsen så att uppställda miljökrav kan anses uppfyllda. Den ansökta Öresundsförbindelsen kunde enligt deras mening inte komma till utförande.
Regeringen fattade beslut vid sammanträdet den 20 juli 1994 att uppdra åt Länsstyrelsen i Malmöhus län och Statens naturvårdsverk att bilda en grupp med uppgift att bl.a. samordna de svenska myndigheternas kontroll i samband med utförandet av den svenska delen av Öresundsförbindelsen. Statsrådet Reidunn Laurén var föredragande.
Den 16 juni 1994 förordnades arbetsmarknadsminister Börje Hörnlund att i utrikesministerns ställe föredra ärenden som gäller nordiskt samarbete och Nordiska ministerrådet.
Försvarsminister Anders Björck och miljöminister Görel Thurdin entledigades från regeringen fr.o.m. den 3 oktober 1994. De valdes samma dag till riksdagens förste respektive andre vice talman. Statsminister Bildt förordnade utbildningsminister Per Unckel att uppehålla befattningen som chef för Försvarsdepartementet fr.o.m. den 3 oktober 1994 till dess en ny regering tillträtt. Jordbruksminister Karl Erik Olsson förordnades att för samma tid uppehålla befattningen som chef för Miljö- och naturresursdepartementet. Dessa förändringar i regeringen meddelades i riksdagens kammare den 3 oktober 1994.
Regeringen Carlsson III
I den nya regeringen ingår 22 statsråd. När den avgående regeringen tillträdde 1991 hade den 21 statsråd.
Statsrådet Mona Sahlin utsågs den 7 oktober 1994 enligt 7 kap. 8 § regeringsformen till ställföreträdare för statsministern.
Vid den nya regeringens tillträde förordnades, utöver de statsråd som inte var departementschefer, fyra departementschefer att i andra departementschefers ställe föredra ärenden. Det var statsråden Göran Persson, Margareta Winberg, Sten Heckscher och Marita Ulvskog.
Departementsförordningen (1982:1177) har ändrats vid två tillfällen under år 1994 (1994:1097 samt 1994:1672). Den sistnämnda ändringen trädde i kraft den 1 januari 1995. Bl.a. flyttades då ärenden som gäller kommuner, landsting och kommunalförbund från Civildepartementet till Finansdepartementet. Förvaltningsärenden som gäller flyktingar och invandrare samt utlänningars rätt att vistas i landet fördes från Kulturdepartementet till Arbetsmarknadsdepartementet liksom lagstiftningsärenden som gäller mottagande av asylsökande. Ärenden som gäller bostadsväsendet och åtgärder för att främja bostadsförsörjningen flyttades från Finansdepartementet till Näringsdepartementet. Vidare bytte Miljö- och naturresursdepartementet namn till Miljödepartementet.
I och med denna ändring har endast statsråd som inte är departementschef förordnanden enligt 7 kap 5 §. Bland de ärenden där annat statsråd än departementschef förordnats att vara föredragande kan följande nämnas. Statsrådet Mats Hellström föredrar i utrikesministerns ställe ärenden som rör nordiska samarbetsfrågor, europeiska integrationsfrågor samt utrikeshandel och handelspolitik. Statsrådet Pierre Schori föredrar i utrikesministerns ställe förvaltningsärenden som gäller internationellt utvecklingssamarbete och samarbete som avser stöd till länderna i Central- och Östeuropa. I socialministerns ställe föredrar statsrådet Mona Sahlin ärenden som gäller jämställdhet mellan kvinnor och män. Vidare hör Jämställdhetsombudsmannen till statsrådet Sahlins ansvarsområde. Statsrådet Anna Hedborg föredrar i socialministerns ställe ärenden om delpensionsförsäkring, arbetsskadeförsäkring, sjuklön och bostadsbidrag.
Statsrådet Jan Nygren föredrar i finansministerns ställe förvaltningsärenden som gäller allmänna frågor om statsförvaltningen, övergripande frågor om styrning, ledning och organisation av statlig verksamhet samt rationalisering inom statsförvaltningen. I civilministerns ställe föredrar statsrådet Nygren förvaltnings- och lagstiftningsärenden som gäller länsstyrelserna och Sveriges indelning i län.
Statsrådet Leif Blomberg föredrar i arbetsmarknadsministerns ställe ärenden om arbetsrätt och invandring. Statsrådet Ylva Johansson föredrar ärenden i utbildningsministerns ställe som gäller det offentliga skolväsendet och fristående skolor. Statsrådet Jörgen Andersson föredrar i näringsministerns ställe ärenden som rör byggnadsväsendet, bostadsväsendet och energiförsörjningen.
Totalt utfärdade statsminister Ingvar Carlsson 21 förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen under 1994. Den 1 januari 1995 uppgick antalet gällande förordnanden till 10.
Enligt en bestämmelse i departementsförordningen (1994:1672 2 a §) som trädde i kraft den 1 januari 1995 har departementen till uppgift att inom sina ansvarsområden eller enligt vad som annars har överenskommits mellan departementen anmäla till Europeiska gemenskapernas kommission hur Sverige uppfyllt de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.
Departementsförordningen ändrades på nytt den 1 maj 1995 (1995:333) då det utöver ett stycke med samma innebörd som i den tidigare lydelsen av 2 a § också föreskrivs att departementen skall utse Sveriges representanter i det löpande arbetet inom Europeiska unionens råd samt föreslå och utse Sveriges representanter i kommittéer under Europeiska gemenskapernas kommission. Vidare föreskrivs att det ankommer på Utrikesdepartementet att förordna deltagare i arbetet inom de ständiga representanternas kommitté liksom att besvara motiverade yttranden från kommissionen.
Utskottet vill avslutningsvis ta upp frågan om arbetsorganisationen för kultur- och arbetsmarknadsministrarna. Dessa ministrar, som inte är bosatta i Stockholm, bedriver med hjälp av modern teknik en del av sin verksamhet i hemorten. Utskottet noterar att regeringen tillsatt en utredning (dir. 1994:144) som skall belysa bl.a. de konstitutionella förutsättningarna för ett statsråd att på distans delta i arbetet inom regeringen och i sitt departement. Vidare skall utredningen klarlägga hur kraven på medverkan i debatter och annan verksamhet i riksdagen samt i regeringens och departementens arbete kan förenas med möjligheten att arbeta på distans. Utredningen skall enligt direktiven slutredovisas senast den 30 september 1995.
Utskottet finner inte anledning till något uttalande i denna del.
3. Regeringsprotokollen
3.1 Antalet regeringsärenden och deras fördelning på ärendegrupper och departement
I bilaga A 1.1 lämnas en redovisning i tabellform av antalet avgjorda regeringsärenden och deras fördelning på ärendegrupper och departement under 1994. Av tabellen framgår att det totala antalet ärenden 1994 var 12 981 mot 13 992 år 1993, se bilaga A 1.2. Antalet regeringsärenden har således minskat med ca 1 000 mellan 1993 och 1994.
De tre största ärendegrupperna är Dispens- och övriga partsärenden (3 359), Tjänsteärenden (2 388) och Regleringsbrev samt anslags- och bidragsärenden (1 936). Den förstnämnda ärendegruppen har minskat med drygt 1 000 ärenden jämfört med år 1993 medan antalet tjänsteärenden är ungefär detsamma. Den tredje största ärendegruppen var år 1993 Överklaganden. Denna ärendegrupp har minskat och passerats i storlek av anslags- och bidragsärendena. Antalet B-protokollsärenden, dvs. ärenden som inte omedelbart har offentliggjorts, uppgick under år 1994 till 402, en kraftig minskning från år 1993.
Ser man till fördelningen av ärenden mellan departementen finner man att Justitiedepartementet har handlagt det största antalet ärenden, 2 270, av vilka 1 160 var nådeärenden. Därnäst kommer Miljö- och naturresursdepartementet med 1 784 ärenden. På flertalet departement har antalet avgjorda ärenden minskat jämfört med år 1993. Störst är minskningen på Utrikesdepartementet (ca 450 ärenden), följt av Kulturdepartementet (ca 350).
Redovisningen i denna del föranleder inte något uttalande från utskottet.
3.2 Formell granskning av regeringsprotokollen
I likhet med tidigare har protokollen över samtliga regeringsbeslut under föregående år infordrats från departementen. Protokollen har fortlöpande levererats till utskottet under år 1994 och början av 1995. En ny rutin för protokollshanteringen har införts under år 1994. Den innebär att protokollen har översänts till utskottet så snart som de justerats. De har blivit föremål för en översiktlig genomgång inom utskottets kansli och därefter återsänts till departementet. I huvudsak har denna rutin, sett från utskottets synpunkt, fungerat tillfredsställande. Det måste dock konstateras att ännu vid april månads utgång 1995 har inte hela huvudprotokollet och alla underprotokoll från vissa departement (Statsrådsberedningen, Justitiedepartementet, Finansdepartementet, Utbildningsdepartementet och Arbetsmarknadsdepartementet) som gäller år 1994, överlämnats till utskottet.
Den översiktliga genomgången har avsett de protokollerade besluten, inte de handlingar som hör till besluten. Vid genomgången har uppmärksamheten varit riktad främst mot den rättsliga grunden för besluten, handläggningen i resp. departement samt beslutens utformning.
Här skall först redovisas några iakttagna brister av mera generellt slag. Därefter behandlas några enskilda ärenden inom Utbildnings- och Socialdepartementen, som uppvisar brister av mer principiellt intresse.
Allmänt
När en ny kommitté skall tillsättas bemyndigar regeringen det statsråd som har föredragandeansvaret för ärendeområdet att tillkalla de personer som skall utföra uppdraget och förse dessa med sekretariatsresurser. Samtidigt beslutar regeringen om de direktiv som kommittén skall följa. Slutligen anger regeringen hur utredningskostnaderna skall betalas.
I protokollet skall enligt Statsrådsberedningens anvisningar beslutet införas, medan direktiven fogas som bilaga till beslutet. Men på flera departement förekommer det emellanåt att endast direktiven återfinns i protokollet i ett ärende som rör tillsättningen av en kommitté. Däremot saknas ett protokollfört beslut om bemyndigande för det berörda statsrådet att tillkalla kommittéledamöter m.m., om direktiv för kommittén och om betalning av kostnaderna.
En liknande brist påträffas ibland i protokollföringen av beslut om propositioner. Själva propositionstexten återfinns i protokollet men inte något protokollerat regeringsbeslut om propositionen.
Dessa brister i protokollföringen av regeringsbeslut är givetvis inte tillfredsställande från formella utgångspunkter.
Utbildningsdepartementet
Vissa ärenden som rör ianspråktagande av anslag har särskilt granskats. Fyra av dessa ärenden har föranlett några frågor per brev till Utbildningsdepartementet bilaga A 2.1. Frågorna har besvarats av expeditionschefen bilaga A 2.2. Genom den förklaring som expeditionschefen lämnat har de frågetecken som fanns i tre av ärendena klarats ut. Det återstående ärendet redovisas i det följande.
I ett regeringsbeslut den 27 januari 1994 (nr 11) föreskrev regeringen att 150 000 kr från anslaget E 13. Vissa särskilda utgifter för forskningsändamål, anslagsposten 11. Till regeringens disposition, skulle användas för täckande av vissa kostnader inom Utbildningsdepartementet i anslutning till arbetet med en proposition om forskning m.m.
Av expeditionschefens redovisning framgår att kostnaderna avsåg ersättning till Lunda Forum AB för en idépromemoria angående bolagsbildningar (22 500 kr), ersättning till Hultcrantz och Tobisson AB för en utredning kring datastrukturen för forskning (32 813 kr), ersättning till GRAMMA AB för skriften Swedish Education and Research (43 455 kr) samt en ersättning till Posten Brev för distribution av en forskningsbroschyr (51 280 kr).
Som svar på kansliets fråga om anledningen till att medel från detta anslag och inte från Utbildningsdepartementets anslag togs i anspråk anger expeditionschefen att det nu endast kan konstateras att det rörde sig om vissa utredningsuppdrag i anslutning till forskningspropositionen samt en särskild informationsinsats i anslutning till denna.
Enligt utskottet har anslaget Vissa särskilda utgifter för forskningsändamål i detta fall använts på ett felaktigt sätt. Även medel som regeringen genom regleringsbrev ställt till sin egen disposition kan givetvis endast användas för de ändamål som riksdagen har bestämt. Utskottet avser att i ett kommande års granskning mer systematiskt gå igenom hur dylika anslagsposter används av regeringen.
Socialdepartementet
Ett beslut som till följd av skrivfel, räknefel eller något annat sådant förbiseende innehåller en uppenbar oriktighet får enligt 26 § förvaltningslagen rättas av den myndighet som har meddelat beslutet. Innan rättelse sker skall enligt paragrafen myndigheten ge den som är part tillfälle att yttra sig, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild och åtgärden inte är obehövlig.
I Statsrådsberedningens skrift Förvaltningslagens tillämpning hos regeringen ("Bruna boken") anförs att förbiseendefel i regeringsärenden kan rättas till genom att ärendet tas upp på nytt vid ett regeringssammanträde. I boken framhålls att befogenheten att rätta beslut som har fattats av regeringen däremot inte kan delegeras till tjänsteman. Om ett förbiseendefel upptäcks i ett sådant beslut kan regeringen fatta ett nytt beslut. I sådana fall bör man enligt Statsrådsberedningen lämna eventuella parter tillfälle att yttra sig, innan det nya beslutet fattas. Det sägs vidare att regeringen i stället kan besluta om rättelse av sitt tidigare beslut och att 26 § förvaltningslagen då bör tillämpas. Bestämmelsen blir aktuell att tillämpa först när det upptäckts felaktigheter i ett beslut som blivit offentligt, dvs. först när beslutet har expedierats eller protokollet i ärendet har justerats. Det rättade beslutet skall enligt Statsrådsberedningen expedieras på samma sätt som det ursprungliga beslutet. Vidare sägs att departementet snarast bör vidta åtgärder för att få tillbaka exemplaren av den felaktiga expeditionen för att motverka olägenheter av att det finns två versioner av beslutet.
Den 16 juni 1994 har regeringen fattat beslut om regleringsbrev för budgetåret 1994/95 avseende Rättsmedicinalverkets verksamhet och medelsdisposition m.m. Under Övriga bemyndiganden och ekonomiska villkor, s. 4 i beslutet, har bl.a. angetts att för anslaget F 7. Rättsmedicinalverket utbetalas varje månad en tolftedel av det justerade anslagsbeloppet 161 960 000 kr från statsverkets checkräkning till RMV:s räntekonto i Riksgäldskontoret. Denna sida finns i två exemplar, dels ett där hela sidan har strukits över med ett streck, dels ett där det finns en anteckning undertecknad av departementets expeditionschef enligt följande.
Socialdepartementet 1994-07-13 Rättelse skett av vidstående text till förstruken lydelse
Den ändring som gjorts består i att beloppet 161 960 000 ändrats till 161 965 000.
Vid utskottets granskning under riksmötet 1991/92 (bet. 1991/92:KU30 s. 26 f.) fann utskottet det angeläget att, med anledning av två redovisade fall av rättelser av regeringsbeslut, framhålla att Statsrådsberedningens råd följs vid rättelse av skrivfel och liknande fel. Utskottet vill ånyo framhålla vikten av att så sker.
4. Regeringskansliet
4.1 Personal
Allmänt
I bilaga A 3.1 redovisas vissa uppgifter om personalsammansättningen i regeringskansliet.
Antalet tjänstgörande i regeringskansliet exkl. UD och kommittéer har ökat under 1994. Den 1 januari 1994 tjänstgjorde 1 846 personer i de olika departementen (exkl. UD) och ett år senare var antalet 1 873. Flest anställda hade då Finansdepartementet med 315 personer; en ökning med 3 personer sedan förra årskiftet. Förvaltningskontorets personal bestod av 277 personer; 20 fler än den 1 januari 1994. Socialdepartementet uppvisar en ökning med 14 personer till 162 anställda. Justitiedepartementet hade 141 anställda vilket var 10 färre än den 1 januari 1994. Statsrådsberedningen hade 48 personer anställda, vilket innebär en minskning med 13 personer under året. Det personalmässigt minsta departementet var Kulturdepartementet, vars personal minskat från 88 till 54 under året. Den största ökningen uppvisar Arbetsmarknadsdepartementet, som ökat sin personalstyrka från 89 till 131 personer. Dessa förändringar har sin grund bl.a. i att asylfrågor flyttats över från Kulturdepartementet till Arbetsmarknadsdepartementet.
Jämställdhetsfrågor
Antalet departementssekreterare den 1 januari 1995 var 535 mot 520 ett år tidigare. I likhet med förhållandena ett år tidigare fanns det ungefär lika många kvinnor som män på denna nivå. På departementsrådsnivån liksom på kanslirådsnivån dominerar männen. Den 1 januari 1995 var antalet manliga departementsråd 79 medan antalet kvinnliga departementsråd endast var 34. Antalet manliga kansliråd var 60 och antalet kvinnor var 26, mot 59 resp. 21 föregående år.
De kvinnliga departementssekreterarnas lön var i genomsnitt något lägre än männens. Kvinnornas lön motsvarade ca 94 procent av meddellönen för departementssekreterare. Detta innebär en viss försämring i jämförelse med förra årsskiftet, då procentalet var 95. På kanslirådsnivån gällde att kvinnors löner i genomsnitt är något högre än männens, vilket innebär en klar skillnad mot förra årsskiftet då skillnaden var 5 procent till kvinnornas nackdel.
En departementsvis jämförelse ger vid handen att Justitiedepartementet hade den högsta genomsnittliga lönen för kvinnliga departementssekretare; 103,5 procent av meddellönen. Lägsta genomsnittslönen hade de kvinnliga departementssekreterarna i Kommunikationsdepartementet; 83 procent av medellönen för gruppen. Försvars-, Arbetsmarknads-, Miljö- och Kulturdepartementen ger de kvinnliga departementssekreterarna en genomsnittslön på ca 90 procent av medellönen.
När det gäller kanslirådslönerna kan nämnas att i fyra departement har kvinnliga kansliråd i genomsnitt högre lön än medellönen. Det gäller Utbildningsdepartementet (124,5 procent), Jordbruksdepartementet (124 procent), Näringsdepartementet (102,7 procent) och Miljödepartementet (102,1 procent). I inget departement hade kvinnliga kansliråd mindre än 90 procent av meddellönen.
För departementsråden gäller att kvinnorna i genomsnitt har 97,3 % av departementsrådens medellön. Endast i Socialdepartementet och Civildepartementet var de kvinnliga departementsrådens medellön högre än männens. De största skillnaderna fanns på Försvarsdepartementet och Arbetsmarknadsdepartementet, där de kvinnliga departementsråden hade 85,9 resp. 91,4 % av departementsrådens medellön.
När det gäller löneutvecklingen kan nämnas att kvinnliga departementssekreterare hade lägre genomsnittslön än manliga i samtliga åldersgrupper utom den allra äldsta. I den yngsta åldersgruppen var skillnaden dock mycket liten. De yngsta kvinnliga kansliråden (35--39 år) har en högre medellön än de manliga. I de äldsta åldersgrupperna (50--64) år var de kvinnliga kanslirådens genomsnittslön klart högre än männens. Bland departementsråden hade kvinnorna i två åldersgrupper av fem en högre lön än männen. I de yngsta åldersgrupperna, 35--44 år, var de kvinnliga departementsrådens löner 97,3 resp. 98 % av medellönen för gruppen. Den största skillnaden fanns i åldersgruppen 50--54 år där de kvinnliga departementsråden hade 94,8 % av medellönen.
De ovan redovisade uppgifterna avser regeringskansliet exkl. Utrikesdepartementet. För Utrikesdepartementets del gäller följande.
I november 1994 fanns 1 417 personer anställda inom UD. Av dessa tjänstgjorde 859 i landet -- 511 kvinnor och 348 män -- mot 799 ett år tidigare. Chefslöner -- för bl.a. departementsråd -- hade 26 kvinnor och 166 män. Antalet kvinnor med chefslöner hade sedan november 1993 ökat med 7 personer medan antalet män med en sådan lön ökat med 9. På kanslirådsnivå fanns i november 1994 42 kvinnor och 177 män; för båda grupperna redovisas en viss minskning under året. På departementssekreterarnivå fanns 219 kvinnor och 188 män att jämföra med 211 kvinnor och 175 män år 1993.
De kvinnliga cheferna hade i november 1994 en medianlön som understeg de manliga chefernas med ungefär 2 %. Männens medianlön låg på 30 225 kr medan kvinnornas medianlön var 29 654 kr. På departementssekreterarnivån hade under året löneskillnaderna ökat tydligt. Från att i november 1993 ha haft ungefär samma medianlön som kvinnorna hade i november 1994 männen kommit upp i en medianlön som översteg kvinnornas med mer än 3 %. Medianlönen var 17 599 kr för kvinnor och 18 266 kr för män.
Utskottets bedömning
Utskottet kan konstatera att jämställdhetssträvandena inom regeringskansliet ännu inte lett till en tillfredsställande situation när det gäller personalsammansättning och lönenivåer. Fortfarande har kvinnliga departementssekreterare och departementsråd i genomsnitt lägre lön än manliga, och det är anmärkningsvärt att det dessutom skett en försämring under året för gruppen kvinnliga departementssekreterare. När det gäller den betydligt mindre gruppen kansliråd kan däremot en klar förbättring noteras när det gäller kvinnornas löner.
Enligt utskottets mening är det angeläget att jämställdhetssträvandena intensifieras. Förutom bristerna när det gäller lönesättningen gäller att andelen kvinnliga kansliråd och departementsråd fortfarande är alltför låg. I fråga om UD kan konstateras en påtagligt låg andel kvinnor med chefslöner och på kanslirådsnivå. Utskottet vill understryka det angelägna i att utvecklingen mot en ökad jämställdhet förstärks och att uppnådda resultat inte går förlorade.
Granskningen i denna del föranleder inte något uttalande i övrigt från utskottets sida.
4.2 Särskilt om politiskt tillsatta tjänstemän
Den 27 oktober 1994 gjordes en överenskommelse mellan riksdagspartierna om förmåner för statssekreterare i samband med regeringsskiften m.m. se bilaga A 4.1. Överenskommelsen gäller statssekretare som anställts efter den 7 oktober 1994, och innebär att statssekreterare efter ett regeringsskifte inte längre garanteras en ny statlig anställning med minst samma lön. I stället skall statssekreterare ha rätt till ett avgångsvederlag som motsvarar lönen vid avgångstillfället att utbetalas månadsvis i efterskott under högst 24 månader. Avgångsvederlaget skall minskas dels med inkomst av anställning eller annat förvärvsarbete, dels med pension eller liknande.
Om en statssekreterare omedelbart före tillträdet innehaft anställning som generaldirektör eller liknande skall han eller hon dock erbjudas ny anställning med motsvarande villkor. En statssekreterare som är tjänstledig från en tidigare anställning har rätt till avgångsvederlag bara om det finns särskilda skäl för att han eller hon inte återgår till sin tidigare anställning.
Anställningsvillkoren för politiskt sakkunniga och informationssekreterare regleras i det s.k. politikeravtalet som träffades den 15 maj 1979 med vissa senare tillägg och förändringar. Avgångsvederlag utgår under tre--sex månader med ett belopp som motsvarar lönen som politiskt sakkunnig. För den som återgår till en s.k. bottentjänst avräknas lönen från denna anställning. Vid ny anställning sker ingen avräkning.
I januari 1995 fanns inom regeringskansliet 132 politiskt tillsatta personer inom regeringskansliet, varav 1 ambassadör, 7 assistenter, 2 planeringschefer, 63 politiskt sakkunniga, 24 pressekreterare, 25 statssekreterare och 10 biträdande statssekreterare se bilaga A 4.2. I februari 1994 var antalet politiskt tillsatta 150, varav 22 assistenter, 1 departementsråd, 4 planeringschefer, 77 politiskt sakkunniga, 21 pressekreterare och 25 statssekreterare. Dessutom tjänstgjorde 13 riksdagsledamöter i regeringskansliet.
Statsrådsberedningen har det största antalet politiskt tillsatta tjänstemän, 34 personer, varav 25 politiskt sakkunniga. Utrikesdepartementet har 19 politiskt tillsatta tjänstemän, varav 8 sakkunniga och 7 statssekreterare/kabinettsekreterare. 12 politiskt anställda finns på Socialdepartementet resp. Arbetsmarknadsdepartementet. Minsta antalet politiskt tillsatta tjänstemän finns på Civildepartementet och Försvarsdepartementet, 3 resp. 4 personer.
Utskottet gör följande bedömning.
Utskottet noterar att den nya överenskommelsen beträffande statssekreterare omnämns i vårens kompletteringsproposition (1994/95:150) med uppgift om att närmare redovisning kommer att ges i en särskild skrivelse till riksdagen.
Utskottet konstaterar vidare att den nya regeringen infört en ny tjänstekategori för politiskt anställda i regeringskansliet, biträdande statssekreterare. Dessa omfattas enligt uppgift från regeringskansliet av avtalet för politiskt sakkunniga m.fl. och inte av den nya statssekreteraröverenskommelsen. I några fall har tjänstebenämningen biträdande statssekreterare ersatt benämningen planeringschef. Enligt uppgift skall de biträdande statssekreterarna inte ha någon arbetsledande funktion.
Granskningen i denna del föranleder inte något särskilt uttalande från utskottets sida.
5. Kommittéväsendet
Statistik m.m.
Antalet kommittéer uppgick i slutet av år 1994 till 158; ett tiotal färre än ett år tidigare. Under året avslutades arbetet i 116 kommittéer och tillsattes 100 nya komittéer. Dessa uppgifter framgår av regeringens skrivelse 1994/95:103 Kommittéberättelse 1995 -- Kommittéernas sammansättning, och gäller kommittéer tillsatta efter beslut av regeringen. Som en jämförelse kan nämnas att enligt föregående års kommittéberättelse avslutades 84 kommittéer och tillsattes 113. För år 1992 var motsvarande sifror 99 resp. 78.
I kommittéberättelsens bilaga 4 redovisas också ett antal mindre eller under kortare tid verksamma utredningar, som betalas från departementens anslag Utredningar m.m. Där redovisas även vissa utredningsorgan (råd, delegationer, arbetsgrupper m.m.) som har tillsatts genom regeringsbeslut eller beslut i departementsprotokoll och som har finansierats över annat anslag än Utredningar m.m. Antalet sådana organ uppgick i slutet av år 1994 till 169 mot 132 ett år tidigare och 124 året dessförinnan.
De totala kommittékostnaderna budgetåret 1993/94 ökade enligt kommittéberättelsen med mer än 40 % jämfört med de fyra föregående budgetåren och räknat i fasta priser. Konsultkostnaderna uppvisade en liknande ökning.
Jämställdhetsfrågor
När det gäller andelen kvinnor i kommittéerna har under 1994 skett en i vissa hänseenden negativ utveckling. Sedan föregående års redovisning har andelen kvinnor sammantaget minskat med 0,1 procentenheter. Andelen kvinnliga ledamöter exkl. ordförande har ökat med 1,2 procentenheter, medan andelen kvinnliga ordförande har minskat med 3,3 procentenheter. Av ordförandena var 245 män och 36 kvinnor, dvs. 12,8 % kvinnor. Av ledamöterna var 273 eller 37,1 % kvinnor och 462 var män. Av det totala antalet ordförande, ledamöter m.m., sakkunniga, sekreterare och övriga var 1 002 kvinnor och 2 241 män. Andelen kvinnliga ledamöter och ordförande var 30,4 % mot 30,6 förra året. Andelen kvinnliga sakkunniga ligger liksom förra året strax under 30 %.
En jämförelse mellan departementen visar bl.a. följande. Statsrådsberedningen har 9 män i gruppen ordförande, ledamöter och sakkunniga, men ingen kvinna ingår i denna grupp. Justitiedepartementet, Försvarsdepartementet, Kommunikationsdepartementet, Utbildningsdepartementet, Jordbruksdepartementet, Kulturdepartementet och Civildepartementet uppvisar en minskning av andelen kvinnliga ledamöter inkl. ordförande. Minskningen var kraftigast i Kulturdepartementets kommittéer, där andelen kvinnliga ordförande minskade med 7,4 procentenheter och andelen övriga kvinnliga ledamöter med 7 procentenheter. Minskningen i Utbildningsdepartementet av kvinnliga ledamöter inkl. ordförandena var 2,3 procentenheter. Andelen kvinnliga ordförande och övriga ledamöter i Kommunikationsdepartementets kommittéer minskade under året med 3,8 procentenheter och i Civildepartementets kommittéer med 2,6 procentenheter. Andelen kvinnliga ordförande i de båda departementen har minskat med 7,7 resp. 6,8 procentenheter från 1 till 0 och från 3 till 2. Kvinnliga ordförande saknas i kommittéerna under Statsrådsberedningen, Kommunikationsdepartementet, Jordbruksdepartementet och Arbetsmarknadsdepartementet. Utrikesdepartementet, Försvarsdepartementet, Näringsdepartementet och Miljö- och naturresursdepartementet redovisade 1 kvinnlig ordförande var. För de två sistnämnda departementens del kan nämnas att antalet manliga ordförande var 14 resp. 24.
Socialdepartementets kommittéer uppvisar den största andelen kvinnor med 231 kvinnor och 276 män. Antalet kvinnliga ordförande var 13 och antalet manliga 18 -- en ökning för kvinnornas del med 6,8 procentenheter. Andelen kvinnliga ledamöter inkl. ordförande har ökat med 2,3 procentenheter. Också kommittéerna under Kulturdepartementet har en förhållandevis hög andel kvinnor inkl. ordförande eller 38,8 %.
Utskottets bedömning
Utskottet har vid upprepade tillfällen granskat kommittéväsendet från jämställdhetssynpunkt. Redan 1984 framhöll utskottet att strävan att öka kvinnornas deltagande i kommitté- och utredningsarbete måste fortsätta (bet. 1983/84:30 s. 21). Utskottet fann det då otillfredsställande att kvinnornas andel i kommittéerna bara var 16 %, och fördelningen av ordförandeposter -- 10,7 % kvinnor -- vittnade enligt utskottets mening också om att större ansträngningar måste göras för en rättvisare fördelning. I de två påföljande årens granskningsbetänkanden underströks vikten av en ökad kvinnorepresentation. I 1989 års granskningsbetänkande (bet. 1988/89:30) redovisades att andelen kvinnliga ledamöter i kommittéerna ökat till 25,1 % medan andelen kvinnor bland ordförandena bara var 7,8 %. Utskottet framhöll behovet av ytterligare ansträngningar och hänvisade till att riksdagen år 1988 ställt sig bakom målsättningen i propositionen om jämställdheten inför 90-talet (prop. 1987/88:105) att kvinnorepresentationen i statliga styrelser och kommittéer skulle öka till 30 % år 1992 och till minst 40 % år 1995.
Sammansättningen i kommittéerna granskades åter våren 1992 (bet. 1991/92:KU30 s. 40). Andelen kvinnliga ordförande hade då ökat till 12,8 procent, och de kvinnliga ledamöternas andel var ca 34 procent. Granskningen påföljande år (bet. 1992/93:KU30 s. 10) gav vid handen att andelen kvinnliga ledamöter var ungefär densamma men också att andelen kvinnliga ordförande ökat till 15,3 procent. Utskotten underströk åter vikten av en ökad kvinnorepresentation i kommittéerna och framhöll att särskilt andelen kvinnliga ordförande framstod som anmärkningsvärt låg.
Utskottet underströk våren 1994 (bet. 1993/94:KU30 s. 11) vikten av att kvinnorepresentationen i kommittéerna ökar. Utskottet uttalade att det kvinnliga inslaget bland sakkunniga och framför allt ordförande (16,1 procent) var synnerligen otillfredsställande, och utgick från att regeringen ägnade frågan fortsatt uppmärksamhet.
Sedan dess har andelen kvinnor i båda dessa grupper, men framför allt i gruppen ordförande, inte ökat utan tvärtom minskat. Anmärkningsvärt är också att andelen kvinnliga kommittéledamöter inte ökat annat än marginellt. Andelen kvinnliga ledamöter inklusive ordförande hade i november 1994 minskat från 30,6 till 30,4 % föregående år. En 30-procentig ökning behövs således för att nå målsättningen om 40 % andel kvinnor i statliga kommittéer. Enligt utskottets mening är det ytterst angeläget att målsättningen uppnås. Det behövs därför särskilda insatser för att åstadkomma en andel kvinnliga ledamöter på 40 %. Till detta kommer att den minskade andelen kvinnliga ordförande framstår som i hög grad otillfredsställande och riskerar att minska kvinnornas inflytande på ett mycket olyckligt sätt. Utskottet vill understryka vikten av att andelen kvinnliga ledamöter ökar till 40 % och att regeringen också gör stora ansträngningar att avsevärt öka andelen kvinnliga ordförande.
Utskottet har vidare noterat att kostnaderna för kommittéer och för konsulter enligt kommittéberättelsen har ökat mycket kraftigt under förra budgetåret. Anmärkningsvärt är också att antalet råd, arbetsgrupper och dylikt ökat från 132 till 169. Utskottet avser att i kommande granskningsarbete närmare studera denna utveckling.
Granskningen av kommittéväsendet föranleder inte något uttalande i övrigt från utskottets sida.
6. Remisser till Lagrådet
6.1 Propositionernas lagförslag m.m.
Inledning
Utskottet har på sedvanligt sätt granskat regeringens remittering av lagförslag till Lagrådet och därmed sammanhängande frågor. Beträffande gällande rätt i fråga om Lagrådets granskningsområde hänvisas till föregående års granskningsbetänkande 1993/94:KU30 s. 12.
Granskningen avser år 1994. Det totala antalet propositioner med lagförslag som lades fram var 178. Motsvarande antal var åren 1991--1993 155, 173 resp. 166.
Antalet propositioner som innehåller lagförslag vilka enligt regeringen ansetts tillhöra Lagrådets granskningsområde uppgick till 150, jämfört med 132 år 1991, 158 år 1992 och 144 år 1993.
Lagförslag i 91 propositioner granskades av Lagrådet. I bilaga A 5.1 finns en förteckning över dessa propositioner. I denna bilaga anges också om Lagrådet lämnat förslagen utan erinran eller om Lagrådet haft synpunkter och förslag till ändringar. I bilaga A 5.2 redovisas de 77 propositioner i vilka ingår lagförslag som inte remitterats till Lagrådet och i vilka finns motivering enligt 8 kap. 18 § regeringsformen till varför Lagrådets yttrande inte har inhämtats. Vissa av dem förekommer också i bilaga A 5.1, eftersom de även innehåller lagförslag som har remitterats till Lagrådet.
Under 1994 har Lagrådet arbetat med två avdelningar under perioden den 1 januari--den 14 februari, med tre avdelningar under perioden den 15--den 28 februari, med fyra avdelningar under perioden den 1--den 18 mars, med två avdelningar under perioden den 21 mars--den 4 maj, med tre avdelningar under perioden den 5--den 27 maj, med två avdelningar under perioden den 30 maj fram till sommaruppehållet (ca 15 juni--15 september), med tre avdelningar under perioden från sommaruppehållet--den 9 oktober, med två avdelningar under perioden den 10--den 14 oktober, med tre avdelningar under perioden den 17--den 23 oktober, med fyra avdelningar under perioden den 24--den 28 oktober samt med två avdelningar under perioden den 31 oktober fram till årets utgång (under sistnämnda period har dock den första avdelningen haft uppehåll fr.o.m. 28 november till årets utgång).
Propositionernas redovisning av lagrådsyttrandena
Statsrådsberedningen har i PM 1993:1 rekommenderat att propositionerna, efter de inledande avsnitten som behandlar regeringens förslag till riksdagsbeslut samt till lagtext, innehåller ett avsnitt benämnt Ärendet och dess beredning. Enligt rekommendationerna bör regeringen i sistnämnda avsnitt redovisa i vad mån lagförslagen har granskats av Lagrådet. I rekommendationerna anges att underrubriken Lagrådet bör finnas samt att Lagrådets yttrande bör redovisas i en särskild bilaga. Vidare rekommenderas att i nämnda avsnitt redovisas vad Lagrådet har föreslagit samt i vad mån regeringen har följt Lagrådets förslag. Enligt rekommendationerna bör Lagrådets synpunkter vidare redovisas särskilt i propositionens specialmotivering. Det anges att nämnda rekommendationer givetvis skall anpassas till avsnittets innehåll.
Av de 91 propositioner som upptagits i bilaga A 5.1 redovisades remitteringen till Lagrådet i 82 fall under särskild rubrik. Av övriga propositioner har i tre propositioner ordet Lagrådet kursiverats på ett sådant sätt att det utan större svårigheter går att utläsa om aktuella lagförslag granskats av Lagrådet. I sex av propositionerna finns emellertid inte någon särskild markering av ordet Lagrådet. Det är propositionerna 1993/94:147, 1993/94:160, 1993/94:216, 1993/94:32, 1994/95:21 och 1994/95:55. I fyra av dessa propositioner finns uppgiften om lagrådsgranskning i ett långt inledningsavsnitt. Dessa propositioner är 1993/94:147, 1993/94:160, 1993/94:216 och 1993/94:55. I övriga två propositioner, 1993/94:32 och 1994/95:21, är uppgiften om lagrådsgranskning inarbetad i ett förhållandevis kort inledningsavsnitt.
Till samtliga propositioner, utom sex, har lagrådsremissens lagförslag fogats som bilaga. Undantagen är propositionerna 1993/94:201, 1994/95:28, 1994/95:50, 1994/95:55, 1994/95:203 och 1994/95:225. I tre av dessa har Lagrådet inte haft något att erinra mot de remitterade lagförslagen. I proposition 1994/95:50 anges att Lagrådet har framfört vissa synpunkter på lagtexten och att regeringen i allt väsentligt har följt Lagrådets förslag och synpunkter. Vidare sägs att i de fall avvikelse gjorts från Lagrådets ändringförslag har detta behandlats i författningskommentaren. I proposition 1994/95:55 framgår att Lagrådet har haft synpunkter på förslaget till lagtext vad gäller endast en paragraf. Regeringen har följt Lagrådets ändringsförslag. Proposition 1994/95:203 Ändringar av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-avtalet) m.m. innehåller en mängd lagförslag som kommenteras i avsnitt gällande respektive departements områden. Inledningsvis i propositionen anges att lagförslagen i fråga om ändringarna i EES-lagen är av sådan redaktionell och teknisk beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Vidare sägs att i fråga om övriga lagförslag framgår av respektive avsnitt huruvida lagrådsgranskning av förslagen är erforderlig respektive har ägt rum.
Som nämnts i det föregående har i 77 propositioner med lagförslag, som inte remitterats till Lagrådet, lämnats en motivering enligt 8 kap. 18 § regeringsformen till varför Lagrådets yttrande inte har inhämtats. Av dessa propositioner har 16 kommenterats i det föregående vad gäller redovisningen av lagrådsyttranden, eftersom de också innehåller lagförslag som har remitterats till Lagrådet och båda fallen har redovisats under samma avsnitt i propositionen. Av övriga 61 propositioner redovisades i 46 skälen till varför Lagrådets yttrande inte har inhämtats under särskild rubrik. I nio av propositionerna finns emellertid inte någon markering av ordet Lagrådet, trots att skälen till varför Lagrådets yttrande inte har inhämtats redovisades i förhållandevis långa avsnitt. Frågan om Lagrådets hörande redovisades i en proposition under rubriken Upprättade lagförslag.
Lagrådsgranskningens omfattning
Inledning
Utskottet har vid tidigare års granskningar regelmässigt redogjort för förarbetsuttalanden avseende lagrådsgranskningens omfattning och tillämpningen av undantagsreglerna. En redovisning har också brukat lämnas av tidigare uttalanden av utskottet. Nu nämnda redogörelser lämnades senast vid föregående års granskning (bet. 1993/94:KU30 s. 15 f.).
Tillämpningen av undantagsreglerna
Frågans beskaffenhet
I nästan hälften av de nu granskade propositionerna där regeringen har åberopat undantagsregeln om att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet, har regeringen som skäl enbart angett vad som sägs i 8 kap. 18 § regeringsformen. Exempel på något mer innehållsrika formuleringar kan vara följande.
Det ämnesområde som behandlas i lagen (1990:912) om nedsatta socialavgifter faller under Lagrådets granskningsområde. De föreslagna ändringarna är emellertid av enkel beskaffenhet och dessutom till övervägande del av redaktionell natur. Förslaget får därför sägas vara av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande inte behövs (prop. 1993/94:140).
Förslagen om ändring i kommunalskattelagen och om ändring i lagen med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. gäller ämnen som faller inom Lagrådets granskningsområde. Dessa förslag är emellertid endast namn och hänvisningsändringar varför Lagrådets hörande skulle sakna betydelse (prop. 1993/94:173).
I det följande kommer regeringen att föreslå att EG:s miljömärkningsförordning inkorporeras genom lag. EG-förordningen innehåller regler bl.a. om tystnadsplikt och om förbud mot användningen i vissa fall av EG:s miljömärke, till vilka Lagrådets yttrande enligt 8 kap. 18 § regeringsformen bör inhämtas. Eftersom reglerna införlivas som sådana genom inkorporering, skulle Lagrådets hörande dock sakna betydelse. Lagrådets yttrande över förslaget har därför inte inhämtats (prop. 1993/94:203 s. 257).
Innan ändringar görs i skattelagstiftningen och lagen (1978:410) om rätt till ledighet för vård av barn, m.m. skall normalt Lagrådets yttrande inhämtas. Med anledning av att dessa lagförslag innebär en återgång till tidigare gällande regler anser regeringen att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse (prop. 1994/95:61).
Ärendet gäller huvudsakligen en förlängning av försökslagens giltighetstid. Ändringen av 3 § samt det nya andra stycket i övergångsbestämmelserna är en följd av att bostadssaneringslagen upphört att gälla. Dessa frågor är enligt regeringens mening av enkel beskaffenhet. Lagrådets hörande skulle därför sakna betydelse (prop. 1994/95:64).
Lagrådet avgav yttrande över förslaget till lag om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (prop. 1993/94:117). Den nu föreslagna ändringen av denna lag rör en ändring av de processuella bestämmelserna i konventionen. Klaganden ges en rätt att hänskjuta ett mål till domstolens prövning på det sätt som anges i protokoll nr 9. Det nya förfarandet kan i och för sig tillämpas oberoende av svensk lagstiftning sedan protokollet ratificerats av Sverige och det trätt i kraft gentemot Sverige. Den föreslagna ändringen utgör närmast en nödvändig konsekvens av den lagstiftningsmetod som tillämpades då Europakonventionen införlivades med svensk rätt genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Lagrådets hörande skulle därför sakna betydelse i ärendet (prop. 1994/95:115).
När det gäller dubbelbeskattningsavtal mellan Sverige och andra länder har anförts följande.
Som framgår av 2 § i den föreslagna lagen skall avtalets beskattningsregler tillämpas endast i den mån de medför inskränkning av den skattskyldighet i Sverige som annars skulle föreligga. Regeringen anser på grund härav och på grund av förslagens beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Lagrådets yttrande har därför inte inhämtats (prop. 1993/94:154, 1993/94:155, 1993/94:230, 1993/94:246, 1994/95:29 och 1994/95:60).
I proposition 1993/94:153 om ändring i lagen om dubbelbeskattningsavtal mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige beträffande skatter på arv och gåva har anförts följande.
På grund av förslagets beskaffenhet anser regeringen att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Lagrådets yttrande har därför inte inhämtats.
I granskningsbetänkandet 1985/86:KU25 (s. 6 f.) noterades att 8 kap. 18 § regeringsformen inte lämnar utrymme för att avstå från lagrådsremiss enbart av det skälet att en tilltänkt lagstiftning har motsvarighet i tidigare lagstiftning. Vid årets granskning har uppmärksammats tre liknande situationer, nämligen propositionerna 1993/94:203, 1994/95:39 och 1994/95:75.
I proposition 1993/94:203 Ändringar av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-avtalet) m.m. anförde regeringen följande i fråga om förslag till en ny lag på Jordbruksdepartementets område.
Lagen om jordbruksprodukter och livsmedel som är ekologiskt framställda rör frågor som nu delvis regleras på lägre nivå än i lag. Med ett undantag är bestämmelserna i den föreslagna lagen närmast ett nödvändigt inslag i en lagstiftning om produktkontroll. Dit hör bestämmelserna om tillsyn, föreläggande och förbud, tillträdesrätt och överklagande. Bestämmelsen om överlämnande av myndighetsuppgift till enskilt organ är visserligen inte lika vanligt förekommande som de nyssnämnda bestämmelserna. Gemensamt för samtliga bestämmelser är emellertid att de utformats efter gängse mönster och därför inte kan förutsättas ge anledning till några synpunkter vid en lagrådsgranskning. Även bestämmelserna i den föreslagna nya lagen är följaktligen av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse.
I proposition 1994/95:39 anfördes bl.a. följande.
En ändring av lagen (1946:819) om upptagande av ed för rättighets tillvaratagande i utlandet utgör i princip en sådan lagändring som regeringen bör inhämta yttrande av Lagrådet över. Den lagändring regeringen nu föreslår innebär dock bara att det görs ett tillägg i lagen till de uppgifter en enskild kan få bekräfta med ed. Den nya uppgiften är av liknande karaktär som de som redan finns i lagen. Lagrådets yttrande skulle sakna betydelse på grund av sakens beskaffenhet och har därför inte inhämtats.
I proposition 1994/95:75 lades fram förslag till lag om EG:s förordningar om jordbruksprodukter, lag om EG:s förordningar om miljö- och strukturstöd, lag om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken, lag om ändring i lagen (1984:409) om avgift på gödselmedel, lag om ändring i lagen (1984:410) om avgift på bekämpningsmedel och lag om ändring i lagen (1985:342) om kontroll av husdjur m.m. Regeringen anförde följande.
De föreslagna nya lagarna är i huvudsak bemyndigandelagar. Endast vissa av bestämmelserna i lagarna hör till Lagrådets granskningsområde. Dit hör bestämmelserna om en tillsynsmyndighets rätt att meddela förelägganden och förbud förenade med vite och att bereda sig tillträde till lokaler och områden för tillsyn. Dit hör också bestämmelserna om straff och överklagande.
Med hänsyn till de tillsyns-, straff- och överklaganderegler som redan finns i de marknadsregleringslagar som vid ett medlemskap kommer att ersättas av EG:s förordningar är det inte fråga om någon principiellt ny lagstiftning. I beaktande av de kontroll- och sanktionskrav som följer av EG-rätten kan behovet av bestämmelserna inte ifrågasättas. Bestämmelserna har också i allt väsentligt utformats i överensstämmelse med motsvarande bestämmelser i annan offentligrättslig lagstiftning. Med hänsyn till vad som nu sagts skulle Lagrådets hörande sakna betydelse.
I detta sammanhang bör även nämnas propositionerna 1993/94:202 och 1994/95:71.
I proposition 1993/94:202 lades fram förslag till lag om överflyttning av fartyg mellan fartygsregister. Förslaget innebar ett införlivande av bestämmelser enligt EES-avtalet. Regeringen konstaterade att innehållet i lagförslaget var sådant som nämns i 8 kap. 18 § andra stycket regeringsformen. Enligt regeringen var dock frågans beskaffenhet sådan att Lagrådets hörande kunde underlåtas, eftersom lagförslaget i sin helhet hade sin grund i EES-avtalet som godkänts av riksdagen.
I proposition 1994/95:71 lades fram förslag till lag om ändring i lagen (1983:1015) med anledning av Sveriges tillträde till konventionen den 6 april 1974 om en uppförandekod för linjekonferenser. Vidare föreslog regeringen att lagen (1993:41) om datoriserade bokningssystem, lagen (1993:42) om kompensation till passagerare som nekas ombordstigning på luftfartyg i regelbunden lufttrafik, lagen (1993:44) om redovisning av vissa infrastrukturkostnader m.m., lagen (1994:757) om överflyttning av fartyg mellan fartygsregister och lagen (1994:1122) om avskaffande av diskriminering såvitt avser fraktsatser och befordringsvillkor skulle upphävas. Regeringen konstaterade att lagförslagen i och för sig föll inom det område som skall granskas av Lagrådet. Enligt regeringen var frågans beskaffenhet dock sådan att Lagrådets hörande saknade betydelse, eftersom lagförslagen i sin helhet hade sin grund i Sveriges anslutning till EU och i huvudsak innebär ett upphävande av bestämmelser för att undvika dubbelreglering.
Vidare kan nämnas proposition 1993/94:225 om vissa mervärdesskattefrågor. Regeringen anförde att den hade beslutat att inhämta Lagrådets yttrande över förslaget till lag om ändring av mervärdesskattelagen. Lagrådet hade inte haft något att erinra mot förslaget. Regeringen påpekade att ändringen i 20 kap. hade tillkommit efter det att Lagrådet lämnat sitt yttrande och hade därför inte omfattats av Lagrådets granskning.
Fördröjning av lagstiftningsfrågans behandling
Beträffande undantagsregeln om att Lagrådets inhämtande inte behöver inhämtas, om dess hörande skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma, framhöll konstitutionsutskottet i granskningsbetänkandet 1982/83:KU30 (s. 8) att när det gällde det s.k. obligatoriska granskningsområdet var lagrådsgranskning huvudregel. För undantag från lagrådsgranskning krävdes särskilda skäl. Allmänna hänvisningar till behovet av skyndsamhet fick t.ex. inte urholka tillämpningen av huvudregeln.
I elva propositioner har som skäl för att Lagrådets hörande inte inhämtats åberopats tidsbrist. En av dessa propositioner innehåller endast ett återgivande av lagtexten i 8 kap. 18 § regeringsformen. Av övriga innehåller sex propositioner lagförslag som föreslogs träda i kraft den 1 januari 1995 under förutsättning att Sverige samma dag inträdde som medlem i EU. Propositionerna är 1994/95:34 om den svenska tullagstiftningen vid ett EU-medlemskap (regeringens beslut den 22 oktober 1994), 1994/95:43 om lageravgift på socker och ris (regeringens beslut den 10 november 1994), 1994/95:52 om beskattningen vid gränsöverskridande omstruktureringar inom EG, m.m. (regeringens beslut den 1 november 1994), 1994/95:54 om ny lag om skatt på energi, m.m. (regeringens beslut den 20 oktober 1994), 1994/95:57 om mervärdesskatten och EG (regeringens beslut den 20 oktober 1994) och 1994/95:91 om beskattningen av europeiska ekonomiska intressegrupperingar (EEIG) och andra inkomstskattefrågor (regeringens beslut den 1 november 1994). I propositionerna anförde regeringen att en lagrådsgranskning skulle fördröja avlämnandet av propositionerna så att det inte vore möjligt att åstadkomma en avslutad riksdagsbehandling före årsskiftet. Enligt regeringen skulle ett fördröjande av lagstiftningsfrågornas behandling innebära att ett avsevärt men skulle uppkomma.
I detta sammanhang kan vidare nämnas proposition 1993/94:244 med förslag till lag om utbildning för fredsbevarande verksamhet som avsågs träda i kraft den 1 juli 1994. Förslaget syftade till att ge regeringen rättslig möjlighet att sända svensk trupp utomlands för att delta i övningar inom ramen för initiativet Partnerskap för fred (Partnership for Peace -- PFP). Regeringen anförde att en första övning inom ramen för PFP-samarbetet kunde beräknas äga rum redan under hösten 1994. Förslaget var enligt regeringen därför av så brådskande beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma. Regeringen fattade beslut om propositionen den 14 april 1994.
Därutöver kan nämnas proposition 1994/95:25 om vissa ekonomisk-politiska åtgärder. I propositionen lades bl.a. fram flera förslag på det skatterättsliga området. Regeringen anförde följande i fråga om dessa förslag.
Lagförslagen är i flertalet fall av den beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Vissa andra lagförslag är sådana att Lagrådets hörande normalt bör inhämtas. Det gäller bl.a. förslaget till lag om direktavdrag för byggnader m.m. Det bör emellertid påpekas att lagförslagen i stor utsträckning innebär en återgång till de regler som beslutades i 1990 års skattereform och som gällde fram till den 1 januari i år. Dessa regler har tidigare granskats av Lagrådet. En förnyad granskning i dessa delar framstår därför som obehövlig.
Förslagen, som materiellt och systematiskt utgör en sammanhållen helhet, är ett mycket viktigt inslag i den del av regeringens ekonomiska politik som riksdagen bör ta ställning till i höst. En lagrådsgranskning skulle fördröja avlämnandet av propositionen så att det inte vore möjligt att åstadkomma en avslutad riksdagsbehandling under hösten. Det innebär att Lagrådets hörande skulle fördröja lagstiftningsfrågornas behandling så att avsevärt men skulle uppkomma.
Underhandsföredragningar
Utskottet har i samband med sina granskningar vid en rad tillfällen kritiserat förekomsten av s.k. underhandsföredragningar, dvs. föredragningar inför Lagrådet innan lagrådsremissen har expedierats till Lagrådet (se t.ex. bet. KU 1986/87:33). Utskottet konstaterade under föregående års granskning att sådana underhandsföredragningar inte förekommit under 1993.
Vad gäller förevarande år konstaterar utskottet, med stöd av uppgifter ur Lagrådets diarier, att det under 1994 inte har förekommit att föredragningen inför Lagrådet påbörjats före det att regeringen fattat sitt beslut om en remiss till Lagrådet. Däremot har i ett fall granskningen påbörjats dagen efter att regeringen har fattat sitt beslut om lagrådsremiss och innan lagrådsremissen formellt har kommit in till Lagrådet. Vid utskottets granskning avseende år 1991 föranledde två liknande fall inget uttalande från utskottets sida (bet. 1991/92:KU30).
Riksdagens lagrådsremisser
I sista hand avgör riksdagen om Lagrådet skall höras över ett lagförslag. Även en minoritet i ett riksdagsutskott har enligt 4 kap. 10 § riksdagsordningen en möjlighet att få till stånd en lagrådsgranskning.
Under 1994 har i fem fall skett lagrådsgranskning på ett riksdagsutskotts begäran. Föregående år skedde detta i sex fall.
Socialförsäkringsutskottet beslutade den 14 april 1994 att inhämta Lagrådets yttrande över proposition 1993/94:221 Ersättningssystemet för vuxentandvård. Till konstitutionsutskottet har inkommit en granskningsanmälan angående regeringens handläggning av denna proposition. Ifrågavarande lagrådsremiss behandlas därför särskilt i avsnitt 6.2 nedan.
Den 28 april 1994 beslutade lagutskottet att inhämta yttrande från Lagrådet över ett inom utskottet upprättat förslag till lag om registrerat partnerskap m.m. (se bet. 1993/94:LU28). Utskottets förslag byggde på Partnerskapskommitténs betänkande SOU 1993:98 och föranleddes av tio motioner från den allmänna motionstiden. Lagrådet anförde i sitt yttrande att den föreslagna lagen i flera hänseenden inte var tillräckligt klargörande och att det fanns en påtaglig risk för att den kunde föranleda skilda svårigheter vid tillämpningen. Enligt Lagrådets mening borde förslaget under sådana förhållanden inte läggas till grund för lagstiftning om inte starka skäl åberopades härför. Lagutskottet, som fann att lagförslaget skulle läggas fram, företog vissa omformuleringar i författningstexterna med anledning av vad Lagrådet hade påpekat från lagteknisk synpunkt.
Den 3 maj 1994 beslutade arbetsmarknadsutskottet att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslagen i regeringens proposition 1993/94:209 Den fortsatta reformeringen av arbetslöshetsförsäkringen. I sitt yttrande anförde Lagrådet att de remitterade lagförslagen inte uppfyllde de krav som kunde ställas i fråga om tydlig utformning, överskådlighet och lättillgänglighet. Lagrådet fann emellertid inte bristerna så stora att förslaget skulle avstyrkas. Arbetsmarknadsutskottet föreslog vissa ändringar i lagförslagen -- till största delen av språklig och redaktionell art -- i huvudsak i enlighet med vad Lagrådet förordat.
Riksdagen beslutade den 9 juni 1994 (bet. 1993/94:KU28, rskr. 450), med anledning av ett antal motioner från den allmänna motionstiden 1994, att som vilande anta förslag till lagar om ändring i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Förslagen gällde vissa ytterligare åtgärder mot barnpornografi och hade utarbetats inom konstitutionsutskottets kansli. Konstitutionsutskottet medgav undantag från den i 8 kap. 15 § regeringsformen föreskrivna niomånadersfristen såvitt gällde förslagen till lagändringar med ikraftträdande den 1 januari 1995. Riksdagens beslut avsåg även lagändringar som föreslogs träda i kraft den 1 januari 1999. I fråga om de lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 1995 fattade riksdagen slutligt beslut den 16 november 1994 (bet. 1994/95:KU6, rskr. 12).
I detta lagstiftningsärende kan följande noteras vad gäller remiss till Lagrådet.
Lagrådet avlämnade den 25 mars 1995 ett yttrande med anledning av en remiss från regeringen med förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen, m.m. avseende åtgärder mot barnpornografi. Den 15 april 1994 meddelade Justitiedepartementet att regeringen inte skulle komma att förelägga riksdagen något förslag om grundlagsändringar när det gällde barnpornografibrott.
Konstitutionsutskottet beslutade den 19 maj 1994 att inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen, m.m. (bet. 1993/94:KU28). Lagförslagen lades fram i en inom konstitutionsutskottets kansli upprättad promemoria. Lagrådet avlämnade den 26 maj 1994 ett yttrande över lagförslagen.
Den 15 november 1994 beslutade konstitutionsutskottet inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om tillfälliga bestämmelser i fråga om tillstånd att sända lokalradio (bet. 1993/94:KU25). Förslaget föranleddes av ett initiativ från utskottets sida. Lagrådet avstyrkte förslaget i ett yttrande den 16 november 1994. Utskottet beslutade efter ytterligare behandling att lägga fram förslaget för riksdagen. Riksdagen beslutade den 23 november 1994 att anta lagförslaget, men förklarade det vilande enligt 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen (rskr. 1994/95:26).
Utskottets bedömning
Utskottet vill -- liksom vid de senaste årens granskning -- framhålla vikten av att Lagrådets synpunkter tydligt framgår av propositionen. Det är med tillfredsställelse som utskottet med anledning av årets granskning konstaterar att uppgift om Lagrådets synpunkter har redovisats under särskild rubrik i de flesta av propositionerna under år 1994. Även i de fall där Lagrådets yttrande inte har inhämtats har skälen därtill i många propositioner redovisats under särskild rubrik.
Motiveringar för att Lagrådets yttrande inte har inhämtats är emellertid fortfarande bristfälliga i ett stort antal propositioner. Utskottet vill därför ännu en gång framhålla att i de fall regeringen anser att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet, skall regeringen motivera denna bedömning om den inte framstår som självklar. Det är inte tillräckligt, såsom har skett i många propositioner, att endast återge den lagtext som åberopas för att inte höra Lagrådet. Vad gäller de fall där regeringen har ansett lagförslaget vara så brådskande att en remiss till Lagrådet skulle vara till avsevärt men, konstaterar däremot utskottet med tillfredsställelse att i flertalet propositioner regeringen både har motiverat vad det är som gör förslaget så brådskande och redovisat vari det befarade menet består.
Utöver det nu anförda föranleder granskningen inte något uttalande från utskottets sida.
6.2 Propositionen om ersättningssystemet för vuxentandvård
Socialförsäkringsutskottets behandling
I proposition 1993/94:221 Ersättningssystemet för vuxentandvård lade regeringen fram förslag till ändringar i lagen (1962:381) om allmän försäkring, i tandvårdslagen (1985:125) och i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring. Enligt regeringen utgjorde detta de lagändringar som behövdes för att genomföra ett förändrat ersättningssystem för vuxentandvård på grundval av de riktlinjer som riksdagen tidigare godkänt (prop. 1993/94:93, bet. SfU10, rskr. 203). I propositionen lämnades vidare bl.a. en redogörelse för det principiella innehållet i en ny förordning om tandvårdsersättning som avsågs ersätta den gällande tandvårdstaxan. Regeringen anförde att den inte ansåg att de i propositionen framlagda lagförslagen föll inom Lagrådets granskningsområde enligt 8 kap. 18 § regeringsformen. Regeringen anförde vidare att invändningar av annat än lagteknisk art inte motiverade remiss till Lagrådet.
Vid sin behandling av propositionen påpekade socialförsäkringsutskottet att utskottet i betänkandet 1993/94:SfU10 bl.a. hade förutsett att regeringen skulle föranstalta om Lagrådets granskning av de kommande förslagen. Utskottet anförde vidare att det fann det anmärkningsvärt att regeringen inte hade hörsammat utskottets önskemål om lagrådsgranskning. Utskottet inhämtade därför Lagrådets yttrande över propositionen.
Lagrådets yttrande
Lagrådet framhöll inledningsvis i sitt yttrande att motiven och författningskommentarerna i propositionen var rätt kortfattade och att de därför inte utgjorde underlag för någon säker bedömning av den föreslagna reformen i alla dess enskildheter. Till detta bidrog enligt Lagrådet att åtskilliga frågor avsågs bli reglerade i en förordning om tandvårdsersättning vars innehåll endast summariskt redovisats i en "beskrivning av principiell karaktär avseende de viktigaste momenten i det nya regelsystemet".
Vidare anförde Lagrådet att vad gällde systemet med premietandvård fanns det ett flertal förhållanden som lätt skulle kunna ge upphov till tvister mellan patient och vårdgivare och som inte närmare berörts i propositionen. Härvid framhöll Lagrådet att det av propositionen inte framgick om parterna i sådana fall skulle vända sig till domstol eller om tvisterna skulle lösas på annat sätt.
Lagrådet påpekade också att det enligt propositionen var ett villkor för att ersättning skulle utgå att ett avtal slutits mellan vårdgivaren och den försäkrade. Vidare sades i propositionen att avtalet skulle ha det innehåll som förutsattes i bestämmelserna i en förordning om tandvårdsersättning. Härvid framhöll Lagrådet att det framgick att avsikten var att avtalets innehåll åtminstone delvis skulle bli föremål för en materiell reglering av tvingande karaktär. Mot denna bakgrund framhöll Lagrådet att en sådan normgivning sannolikt måste ske genom lag på grund av bestämmelserna i 8 kap. 2 § regeringsformen. Avslutningsvis fann Lagrådet att det mot den föreslagna lagregleringen kunde riktas allvarlig kritik för oklarheter och brister. Lagrådet anförde att det inte heller var övertygat om att regleringen var så utformad att den kunde anses tillgodose angivna syften. Lagrådet sade sig därför inte kunna tillstyrka att förslaget lades till grund för lagstiftning.
Riksdagens beslut
Socialförsäkringsutskottet ansåg att den starka kritik som Lagrådet riktat mot förslaget var berättigad. Utskottet avstyrkte bifall till propositionen och föreslog att riksdagen skulle upphäva sitt beslut den 29 mars 1994 om riktlinjer för ett reformerat ersättningssystem för vuxentandvård. Vidare föreslog utskottet ett tillkännagivande till regeringen om ett helt nytt förslag till ersättningssystem för vuxentandvård.
Riksdagen beslutade den 9 juni 1994 att återförvisa ärendet till socialförsäkringsutskottet. Efter förnyad behandling avgav utskottet ett nytt betänkande, vari utskottet hänvisade till innehållet i det tidigare betänkandet. Den 10 juni 1994 beslutade riksdagen i enlighet med utskottets förslag.
Utskottets bedömning
Utskottet konstaterar att, som regeringen anfört, de i proposition 1993/94:221 framlagda lagförslagen inte faller inom Lagrådets granskningsområde enligt 8 kap. 18 § regeringsformen. Emellertid framgår av propositionen att regeringen hade för avsikt att i en förordning om tandvårdsersättning bl.a. reglera vilket innehåll ett avtal mellan vårdgivaren och den försäkrade skulle ha. Härvid avsåg regeringen således att föreskriva om en materiell reglering av tvingande karaktär. Utskottet vill i likhet med Lagrådet framhålla att en sådan normgivning sannolikt måste ske genom lag på grund av bestämmelserna i 8 kap. 2 § regeringsformen. Utskottet konstaterar vidare att ett sådant lagförslag i sin tur hade fallit in under Lagrådets granskningsområde enligt 8 kap. 18 § regeringsformen. Från konstitutionella utgångspunkter vill utskottet därför i berört hänseende instämma i den kritik socialförsäkringsutskottet framfört mot regeringens handläggning av förevarande lagstiftningsärende. Som framgår av redogörelsen ovan avslog riksdagen regeringens förslag om ett nytt ersättningssystem för vuxentandvård.
Granskningen föranleder i övrigt inget uttalande från utskottets sida.
7. Författningsutgivningen
Utskottet har på sedvanligt sätt granskat utgivningen av Svensk författningssamling (SFS). Granskningen avser 1994 och har tagit sikte på förhållandet mellan den tidpunkt då författningarna kom ut från trycket och dagen för ikraftträdandet. Enligt gällande bestämmelser skall en författning komma ut från trycket i god tid före ikraftträdandet.
Bestämmelser om kungörande av vissa lagar och vissa andra författningar finns bland annat i 8 kap. 19 § regeringsformen, i lagen (1976:633, omtryck 1989:935) om kungörande av lagar och andra författningar och i författningssamlingsförordningen (1976:725, omtryck 1992:450). En närmare redogörelse för bestämmelserna ges i granskningsbetänkandet KU 1986/87:33, bilaga B 4.
Enligt 8 kap. 19 § regeringsformen skall beslutad lag utfärdas av regeringen utan dröjsmål och kungöras så snart det kan ske. I den s.k. Gröna boken, som innehåller riktlinjer för författningsskrivningen, har Statsrådsberedningen lagt fast vissa principer för författningsutgivningen. Bland annat anges att tiden mellan det att en författning utkommer från trycket och författningens ikraftträdande bör vara minst fyra veckor. Endast i speciella undantagsfall bör tiden sättas kortare än två veckor.
Under år 1994 publicerades 2 093 författningar i SFS, vilket är en ökning med cirka 300 författningar jämfört med de två föregående åren.
I nedanstående tabell redovisas antalet sent utkomna författningar i både absoluta och relativa tal.
Tabell 1. Antal och andel sent utgivna SFS under år 1994
Tid Antal Andel
mindre än fyra veckor före ikraftträdandet 1274 61 %
mindre än två veckor före ikraftträdandet 878 42 %
efter dagen för ikraftträdandet 26 1 %
Av tabell 1 framgår att av totalt 2 093 författningar kom 42 % ut från trycket mindre än två veckor före ikraftträdandet. Andelen sent utkomna författningar under de senaste åren redovisas i tabell 2.
Tabell 2. Antal utgivna författningar resp. andel sent utkomna författningar (mindre än två veckor före ikraftträdandetidpunkten) för perioden 1990--1994.
År Antal Sent utkomna
1990 1537 37 % 1991 2047 33 % 1992 1777 49 % 1993 1750 34 % 1994 2093 42 %
Den relativt höga siffran för 1994 kan delvis förklaras av inträdet i EU vilket ledde till ett stort antal författningsändringar i slutet av året. För 124 av de sena författningarna gällde att ikraftträdandedatumet var liktydigt med den dag lagen med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen trädde i kraft. I tabellerna har den 1 januari 1995 räknats som ikraftträdandedatum för dessa författningar. Om dessa författningar räknas bort kom 36 % av författningarna under 1994 ut för sent från trycket.
I totalsiffran 2093 författningar är även lagar och förordningar vars ikraftträdande bestäms av regeringen senare samt tillkännagivanden och liknande medräknade. Om dessa 160 författningar, vilka inte är riktigt jämförbara med övriga författningar med avseende på ikraftträdandedatum, inte tas med i basen, blir andelen sena författningar 45 %. Bortses från de sena författningar som var kopplade till EU-medlemskapets ikraftträdande, blir denna siffra 38 %.
I bilaga A 6.1 tabell 1 redovisas de författningar som utkommit senare än två veckor före ikraftträdandet. 586 författningar kom ut från trycket under den sista veckan före ikraftträdandet och 33 efter eller på dagen för ikraftträdandet. Det motsvarar 30 % av samtliga författningar och innebär en ökning med 13 procentenheter i förhållande till år 1993. År 1992 var motsvarande siffra 36 %.
I bilaga A 6.1 tabell 2 redovisas även författningsutgivningen departementsvis.
Utskottet noterar att andelen sent utkomna författningar åter ökat under 1994. Under året utkom ett ovanligt stort antal författningar. Detta faktum i sig förklarar en del av den höga andelen sena författningar. Även regeringsskiftet hösten 1994 och inträdet i EU årsskiftet 1994/95 kan ha bidragit till antalet sena författningar.
Utskottet har under senare år betonat vikten av att författningsarbetet bedrivs på ett sådant sätt att förseningar undviks. I förra årets granskning konstaterades en minskning av antalet sena författningar, men utskottet framhöll samtidigt att antalet sent utkomna författningar fortfarande var alldeles för högt.
I en promemoria från Justitiedepartementet (publicerad i förra årets granskningsbetänkande, 1993/94:KU30, bilaga A 4.3) föreslogs åtgärder för att komma till rätta med den sena utgivningen. En åtgärd var övergång till heloriginal i tryckproceduren. Utskottet har inhämtat att det nu pågår försöksverksamhet med heloriginal inom regeringskansliet. Enligt Justitiedepartementet bör tryckningen bli både billigare och snabbare med heloriginal.
Utskottet förutsätter att arbetet med att komma till rätta med förseningarna i författningsutgivningen fortsätter.
Vidare har utskottet noterat att det under året givits ut 20 s.k. rättelseblad till tidigare utkomna författningar, vilket kan jämföras med 33 föregående år.
Slutligen vill utskottet erinra om att Sverige sedan den 1 januari 1995 är medlem i EU. Medlemskapet innebär att normgivningsmakt överlämnats till Europeiska gemenskaperna (EG), den överstatliga delen av unionen. Normgivning som av EG beslutas i form av förordning blir därmed direkt tillämplig rätt i Sverige. EG-förordningar träder i kraft uteslutande genom att publiceras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT).
I övrigt föranleder granskningen inget uttalande från utskottets sida.
8. Riksdagens skrivelser
Inledning
Regeringens skrivelse 1994/95:15 Redogörelse för behandlingen av riksdagens skrivelser till regeringen har hänvisats till konstitutionsutskottet. Redogörelsen omfattar regeringsbeslut under tiden den 1 juli 1993--den 30 juni 1994. Regeringens skrivelse överlämnades till riksdagen den 29 september 1994 och har inte föranlett någon motion.
En betydande omläggning av regeringens redogörelse gjordes i 1990 års skrivelse mot bakgrund av konstitutionsutskottets ingående behandling i granskningsbetänkandet 1989/90:KU30. Omläggningen innebar bl.a. en ny redovisningsperiod, större överskådlighet och bättre läsbarhet, markering av ämnesord samt fylligare uppgifter om vidtagna åtgärder, särskilt i fråga om de litet äldre riksdagsskrivelserna där det även redovisas orsaker till att ärendena inte slutbehandlats och vidtagna och planerade åtgärder.
Årets redogörelse
Den nu aktuella redogörelsen avser huvudsakligen sådana åtgärder som vidtagits från tiden för föregående redogörelse fram till det senaste budgetårsskiftet, dvs. under tiden den 1 juli 1993--den 30 juni 1994.
Skrivelsen tar upp 606 riksdagsskrivelser, varav 442 har avgetts under budgetåret 1993/94. 86 av skrivelserna avgavs under budgetåret 1992/93 och 78 under tidigare budgetår. En departementsvis fördelning av skrivelserna redovisas i bilaga A 7.1.
De inte slutbehandlade riksdagsskrivelser i redogörelsen som är äldre än två år var 45 stycken. 35 skrivelser från riksmötet 1992/93 kvarstår som inte slutbehandlade, och 101 av de 442 skrivelserna från 1993/94 redovisas som inte slutbehandlade.
Det äldsta inte slutbehandlade ärendet är fortfarande en skrivelse från april 1975 (bet. 1975:LU10, rskr. 66) och gäller ersättning till yrkesfiskare för skada genom oljeutsläpp. Liksom i förra årets redogörelse hänvisas till att Justitiedepartementet aktivt deltar i ett internationellt arbete på en konvention om skadeståndsansvar vid transport av farligt gods. De konventionsutkast som föreligger innehåller vissa möjligheter till ersättning för skador som vållats av okända skadevållare. Utgången av detta arbete kan få betydelse för en svensk reglering i frågan (Ju p. 1).
Utskottets granskning
Utskottet har berett övriga riksdagsutskott tillfälle att yttra sig över de delar av skrivelsen som har samband med resp. utskotts beredningsområde. Finansutskottet, justitieutskottet, utrikesutskottet, trafikutskottet, jordbruksutskottet och näringsutskottet har yttrat sig, se bilagorna A 7.2--A 7.7. Skatteutskottet har anfört att regeringens redogörelse inte föranleder någon särskild kommentar från utskottets sida. Övriga utskott har beslutat att avstå från att avge yttrande.
Konstitutionsutskottet får inledningsvis för egen del anföra följande. Redogörelsen omfattar 47 riksdagsskrivelser om beslut på grundval av betänkanden av konstitutionsutskottet. Tio av dessa skrivelser var inte slutbehandlade när redogörelsen avlämnades. Endast en av dessa är äldre än två år medan två härrör från budgetåret 1992/93. Resterande sju inte slutbehandlade riksdagsskrivelser är från budgetåret 1993/94.
Den äldsta inte slutbehandlade skrivelsen gäller betänkandet 1991/92:KU12, mom. 2. Riksdagen hade ställt sig bakom utskottets förslag om ett tillkännagivande om att regeringen borde pröva förutsättningarna att vidga möjligheten till muntlig förhandling i rättsprövningsförfarande. Möjligheterna och effekterna av att låta rättsprövningslagen också gälla beslut av arrendenämnd, hyresnämnd och övervakningsnämnd borde också prövas på nytt. Också frågan om fullföljdshänvisning i ärenden som kan bli föremål för rättsprövning borde övervägas. I regeringens skrivelse hänvisas bl.a. till att frågan om rättsprövningsinstitutet behandlats i betänkandet Domstolsprövning av förvaltningsärenden (SOU 1994:117), som remissbehandlats och för närvarande bereds i regeringskansliet. Frågan om fullföljdshänvisning i beslut som kan bli föremål för rättsprövning kan komma att tas upp i beredningsarbetet.
Riksdagsskrivelsen 1992/93:5 gäller skyldighet för kommuner och landsting att publicera författningar (KU1, mom. 2). Inom Finansdepartementet har utarbetats en promemoria (Kommunala författningsfrågor, Ds 1995:7), som för närvarande är föremål för remissbehandling.
Riksdagsskrivelsen 1992/93:414 innebar ett tillkännagivande till regeringen dels om myndigheternas uppdragsverksamhet och offentlighetsprincipen, dels om folkbokföringssekretessen (KU 38). En promemoria håller på att utarbetas inom Justitiedepartementet.
När det gäller riksdagens skrivelser från riksmötet 1993/94 har tre av de sju skrivelser som redovisats som inte slutbehandlade numera slutbehandlats.
Riksdagens skrivelse 1993/94:17 med ett tillkännagivande till regeringen om en kommission om utredningen av mordet på Olof Palme är numera slutbehandlad sedan en kommission har tillsatts.
Skrivelsen 1993/94:379 om lokal demokrati och uppföljning och utvärdering (KU40) har föranlett regeringen att i december 1994 tillsätta en kommitté.
Vidare har riksdagsskrivelsen 1993/94:450 om ytterligare åtgärder mot barnpornografi m.m. (KU28) slutbehandlats. Regeringen har den 3 november 1994 meddelat komittédirektiv (dir. 1994:117) om åtgärder mot barnpornografi.
Bland de skrivelser som redovisats som slutbehandlade finns en riksdagsskrivelse som på grund av förändrade omständigheter inte längre kan ses som slutbehandlad. Det gäller riksdagsskrivelsen 1993/94:34 och betänkandet KU9 Lokal demokrati. Konstitutionsutskottet ansåg att det borde ges regeringen till känna att reglerna om rätt till ledighet för förtroendevalda borde ses över på ett lämpligt sätt. Den 25 augusti 1994 beslutade regeringen om ett bemyndigande att tillkalla en kommitté för att utreda vissa frågor om förtroendevaldas villkor. Den 9 februari 1995 återkallades bemyndigandet som inte utnyttjats.
Finansutskottet har framhållit att endast två av de redovisade skrivelserna inom utskottets beredningsområde är äldre än tre år. Utskottet uttrycker det tillfredsställande i att riksdagens beslut inom finansutskottets område i allt väsentligt genomförts utan onödig tidsutdräkt. Finansutskottet ser positivt på de förbättringar som redogörelsen genomgått under senare år men framhåller -- liksom förra året -- att konstitutionsutskottet borde pröva om inte tillkännagivanden till regeringen borde redovisas särskilt i redogörelsen. Finansutskottet gör vissa påpekanden om fyra av de tio tillkännagivandena till regeringen under riksmötet 1993/94. Det gäller i två fall ofullständig redovisning i regeringsskrivelsen, ett fall där man tycks ha bortsett från förekomsten av ett tillkännagivande samt ett fall där riksdagens tillkännagivande inte behandlats på ett tillfredsställande sätt.
Justitieutskottet har tagit upp regeringens beslut i december 1994 att lägga ned den polisutredning som tillsatts sedan riksdagen tagit ställning för att den centrala polisorganisationen och det pågående förändringsarbetet på regional och lokal nivå borde bli föremål för utvärdering av en bred parlamentarisk utredning. Utskottet konstaterar att regeringens åtgärd att lägga ned 1994 års polisutredning i och för sig inte är förenlig med riksdagsbeslutet, men en sammantagen bedömning av det fortsatta utredningsarbetet gör enligt justitieutskottets mening att det saknas anledning att rikta kritik mot regeringen för dess beslut att lägga ned utredningen.
Utrikesutskottet är i huvudsak till freds med den redogörelse som lämnats beträffande utskottets beredningsområde, men konstaterar samtidigt att redovisningen skulle vinna ytterligare på att också innefatta viss information om t.ex. utredningsuppdrag som tillkommit på grundval av riksdagens uttalanden. Utskottet har vidare framhållit att i ett visst fall borde planerade åtgärder i möjligaste mån ha redovisats i stället för bara information om att ärendet bereds.
Kulturutskottet har överlämnat en promemoria upprättad inom utskottskansliet av vilken framgår bl.a. iakttagelser som gjorts beträffande vissa av de ärenden som redovisats som slutbehandlade, bl.a. vissa brister i redovisningen.
Trafikutskottet kan konstatera att regeringens skrivelse korrekt avspeglar riksdagens beslut. Beträffande ett ärende som redovisats som slutbehandlat anmärker trafikutskottet att den redovisning som begärts i ett tillkännagivande från riksdagen inte lämnats. Enligt trafikutskottets mening är det inte tillfredsställande att regeringen ännu inte lämnat den begärda redovisningen eller angett hur detta skall ske.
Jordbruksutskottet har funnit anledning att särskilt kommentera redovisningen av en riksdagsskrivelse, som gäller ett tillkännagivande till regeringen. Det gäller en fråga som i regeringens skrivelse redovisas som slutbehandlad sedan den tagits upp i en regeringsproposition om miljöbalk. Den nuvarande regeringen har sedermera återkallat propositionen och frågan kvarstår olöst. Jordbruksutskottet anser att situationen är besvärande och att det är önskvärt med ett klarläggande av den aktuella frågan utan tidsutdräkt.
Näringsutskottet har framhållit att dess granskning skulle underlättas om det i regeringens redogörelse markerades i vilka fall riksdagen gjort tillkännagivanden. Näringsutskottet har gjort vissa påpekanden beträffande fem av de 20 tillkännagivandena. I ett fall har frågan redovisats som slutbehandlad trots att begärd redovisning inte lämnats. I ett annat fall tillsattes en begärd utredning först efter två uttalanden av riksdagen och efter mer än två år från det första uttalandet. Vidare har en skrivelse om ett tillkännagivande med begäran om förslag från regeringen redovisats som slutbehandlad endast med hänvisning till att ett utredningsuppdrag lämnats. Näringsutskottet har vidare framhållit att för en viss verksamhet avsatts 2 miljoner kronor mindre i regleringsbrevet än riksdagsbeslutet avsåg. Slutligen anmärks att ett tillkännagivande inte redovisats i regeringens skrivelse.
Motivuttalanden rörande verkan av riksdagens beslut om tillkännagivanden till regeringen och om anslag
Grundlagberedningen (SOU 1972:15) diskuterade formen för riksdagens beslut. Man kunde enligt beredningen tänka sig att låta grundlagen beteckna varje riksdagsbeslut som en "lag". Varje beslut om utgiftsanslag eller utgiftsregleringen i sin helhet, varje yttrande och varje hemställan av riksdagen skulle då vara en lag. Grundlagberedningen fann dock att det inte fanns tillräckliga skäl att välja en sådan terminologi. Lagformen borde förbehållas normbeslut, och beträffande anslagsbesluten fanns ingen anledning att välja lagformen eftersom villkor och andra föreskrifter kunde knytas till de särskilda anslagen.
Något hinder för riksdagen att fatta s.k. principbeslut eller att över huvud taget fatta beslut i form av riktlinjer, uttalanden och dylikt fanns inte. En sådan mera obestämd beslutsform kunde enligt Grundlagberedningen ofta vara ändamålsenlig, bl.a. därigenom att den gör det möjligt för riksdagen att pröva större frågor på ett tidigt stadium innan möjligheterna att variera ställningstagandenas innehåll har begränsats genom omfattande förarbeten. Beslut av detta slag blir enligt Grundlagberedningen inte rättsligt bindande men kan givetvis alltefter omständigheterna medföra en "politisk" bundenhet.
När det gäller anslagsbesluten kan nämnas att det i grundlagspropositionen (prop. 1973:90, s. 224) framhölls att det inte var aktuellt att tänka sig att regeringen skulle vägra att bedriva av riksdagen beslutade verksamheter därför att den gjorde en annan avvägning beträffande resursanvändningen än riksdagen. Det underströks dock att regeringsformen borde inta den principiella ståndpunkten att det får ankomma på regeringen att under parlamentariskt ansvar avgöra i vad mån de utgifter som anslagen möjliggör skall verkställas. En prövningsrätt för regeringen har sin främsta praktiska betydelse i ett läge då det från stabiliseringspolitisk synpunkt blir önskvärt att utan dröjsmål begränsa de statliga utgifterna. Också när det gäller att tillvarata uppkommande besparingsmöjligheter är en sådan prövningsrätt av betydelse. Med hänsyn härtill ansågs att Grundlagberedningens uttalanden att riksdagens utgiftsbeslut i princip skall verkställas inte borde vara vägledande.
Utskottets bedömning
Regeringens årliga skrivelse med en redogörelse för behandlingen av riksdagens skrivelser till regeringen ger information om vilka åtgärder som regeringen vidtagit med anledning av riksdagens beslut. Den fyller en viktig funktion i riksdagens uppföljnings- och utvärderingsarbete. För den som vill följa den politiska beslutsprocessen är den också av stort intresse. I redogörelsen lämnas uppgift om bl.a. medelsanvisningar, utfärdade författningar och tillsatta utredningar.
I utvärderings- och uppföljningsarbetet tilldrar sig redogörelsen för åtgärder med anledning av riksdagens tillkännagivanden till regeringen ett särskilt intresse. Det kan därför som finansutskottet och näringsutskottet framhållit finnas skäl att överväga om inte tillkännagivandena borde redovisas -- eller markeras -- särskilt för att underlätta uppföljningsarbetet.
När det gäller regeringens åtgärder med anledning av tillkännagivandena vill utskottet understryka att utgångspunkten måste vara att det önskemål som tillkännagivandet avser bör tillgodoses. Om det visar sig föreligga omständigheter som hindrar ett genomförande eller om regeringen gör en annan bedömning än riksdagen måste regeringen dock kunna underlåta att vidta de åtgärder tillkännagivandet avser. En förutsättning bör då vara att regeringens bedömningar i detta avseende redovisas för riksdagen.
Konstitutionsutskottet anförde i förra årets granskningsbetänkande (bet. 1993/94:KU30, s. 41) att om mer än ett år förflutit utan att regeringen vidtagit någon åtgärd i anledning av en riksdagsskrivelse borde orsakerna till detta redovisas för riksdagen med uppgift om när åtgärderna beräknas vidtas. I årets redogörelse redovisas 45 skrivelser från riksmötet 1992/93 eller tidigare som inte slutbehandlade, vilket innebär en viss förbättring jämfört med förra året då antalet inte slutbehandlade s.k. äldre skrivelser var 51. I många fall har beträffande de äldre skrivelserna redovisats tidpunkter då åtgärder beräknats vidtas. Fortfarande saknas dock i vissa fall en redovisning av planerade tidpunkter för åtgärder. Enligt utskottets mening kan en redovisning av planerade åtgärder fylla ett angeläget behov i utskottens uppföljnings- och utvärderingsarbete, och utskottet vill därför på nytt understryka att uppgifter om när åtgärder beräknas vidtas bör redovisas för de äldre skrivelserna.
Frågan om när en skrivelse skall anses slutbehandlad har diskuterats i betänkande 1990/91:KU43. Utskottet uttalade då (s. 8) att riksdagsskrivelser som innehåller framställningar till regeringen om att återkomma med förslag eller att genomföra åtgärder inte bör anses slutbehandlade förrän de begärda åtgärderna vidtagits eller de avsedda resultaten kan redovisas. Beträffande utredningsuppdrag till regeringen ansåg utskottet att dessa kan anses slutbehandlade när utredningen har tillsatts eftersom dessa uppdrag i regel utan svårigheter kan följas upp via regeringens kommittéberättelse. I förra årets granskningsbetänkande (1993/94:KU30, s. 40) underströks att om riksdagen uttryckt önskemål om utredning och förslag till riksdagen i ett visst fall är skrivelsen inte slutbehandlad förrän förslag lämnats till riksdagen eller riksdagen underrättats om att förslag inte kommer att lämnas. Finansutskottet, trafikutskottet och näringsutskottet har framhållit att vissa skrivelser redovisats som slutbehandlade trots att begärda åtgärder inte till fullo vidtagits. Konstitutionsutskottet vill mot den bakgrunden understryka vikten av att skrivelser inte felaktigt redovisas som slutbehandlade.
Beträffande utskottens i övrigt framförda synpunkter finner konstitutionsutskottet inte skäl att göra en annan bedömning än den som resp. utskott gjort.
Granskningen i denna del föranleder inte något annat uttalande från konstitutionsutskottets sida. Regeringens skrivelse 1994/95:15 bör läggas till handlingarna.
9. Regeringskansliets upphandling av konsulttjänster
9.1 Ärendet
En del av utskottets granskningsarbete under riksmötet 1992/93 avsåg regeringskansliets upphandlingar av konsultuppdrag för år 1992. Från departementen och regeringskansliets förvaltningskontor inkom sammanställningar över gjorda konsultupphandlingar. En redovisning gjordes i betänkandet 1992/93:KU30 s. 8--10. Utskottet gjorde vissa uttalanden med anledning av en upphandling som gjorts av Näringsdepartementet. I samband härmed underströk utskottet bl.a. vikten av att allt som förekommit av betydelse i ett upphandlingsärende dokumenteras väl. När upphandlingen gäller ett större belopp och inte sker genom sluten upphandling var det enligt utskottet särskilt angeläget att motiveringen till varför en viss upphandlingsform valts dokumenteras. Utskottet avsåg att även fortsättningsvis följa tillämpningen inom regeringskansliet av upphandlingsreglerna.
Konstitutionsutskottet påbörjade under föregående riksmöte en granskning av regeringskansliets konsultupphandlingar för år 1993. Utskottet beslöt den 5 maj 1994 att bryta ut detta avsnitt till ett separat betänkande som skulle behandlas under våren 1994. Vid utskottets granskning av privatiseringen av statligt ägda företag (bet. 1993/94:KU30 s. 92) angav utskottet att det särskilt uppmärksammat Näringsdepartementets upphandling av konsulttjänster som hade samband med privatiseringsprogrammet. Utskottet avsåg att återkomma till den frågan i det särskilda granskningsbetänkandet om regeringskansliets upphandling av konsulttjänster.
Vid denna tidpunkt förekom uppgifter om att departementens redovisningar av upphandlade konsulttjänster för år 1992 och 1993 inte var kompletta. Efter utskottets kontakter med regeringskansliet -- och ett brev från utskottskansliet vari gjordes en avgränsning av begreppet konsulttjänster -- fick departementen möjlighet att komplettera sina tidigare lämnade redovisningar. Med utgångspunkt i de uppgifter som lämnats av departementen gjorde utskottskansliet en genomgång av de handlingar som fanns i upphandlingsärendena avseende åren 1992 och 1993. Denna genomgång redovisades för utskottet i skriftliga promemorior vari även togs in de ytterligare skriftliga och muntliga uppgifter som inhämtats från departementen. Redovisningen gjordes departementsvis och återfinns i bilaga A 8.1. I denna bilaga görs hänvisningar till förteckningar och sammanställningar som översänts till utskottet från departementen. Dessa har fogats till bilagan som underbilagor.
Utskottet beslöt den 24 maj 1994 att till granskning även uppta regeringskansliets konsultupphandlingar under åren 1990 och 1991. Utskottets majoritet beslöt vidare att vidhålla tidigare beslut om att granskningen avseende åren 1992 och 1993 skulle redovisas i ett särskilt betänkande under det innevarande riksmötet 1993/94.
Den 31 maj 1994 inkom till utskottet en skrivelse från statssekreteraren Peter Egardt, Statsrådsberedningen. I denna angavs att utskottet enligt uppgift avsåg att på motsvarande sätt som för åren 1992 och 1993 granska konsultupphandlingar under åren 1990 och 1991. Enligt Egardt hade det för departementen varit rationellt att i ett sammanhang redovisa den upphandling som skulle granskas. Därför översändes en redovisning för upphandling av konsulttjänster m.m. under åren 1990 och 1991 som uppgavs motsvara den redovisning som tidigare lämnats för åren 1992 och 1993.
Utskottets majoritet beslöt den 31 maj 1994 att hela granskningsärendet om regeringskansliets upphandling av konsultuppdrag skulle behandlas i ett sammanhang, dvs. en gemensam redovisning skulle göras av upphandlingarna 1990--1993. Av tidsskäl kunde utskottet inte lämna någon sådan redovisning till riksdagen under föregående riksmöte eftersom ytterligare utredning kvarstod.
För att underlätta utskottets fortsatta granskning av departementens upphandlingar 1990--1991 översändes härefter från utskottet till Statsrådsberedningen en skrivelse med ett antal frågeställningar, som skulle besvaras från respektive departement. Från utskottets sida önskades uppgift om huruvida departementens urval var baserat på samma förutsättningar som angavs vid utskottets granskning av upphandlingarna 1992 och 1993. Ett antal frågor skulle besvaras av departementen beträffande upphandlingsform m.m. Om summan av upphandlingar från en och samma uppdragstagare understeg 50 000 kr under 1990 resp. 1991 behövde dock dessa upphandlingar inte redovisas på detta sätt. Inte heller gällde frågorna uppdrag till statliga myndigheter i de fall konkurrensupphandling inte inletts.
Svar och ytterligare material inkom till utskottet i augusti månad 1994. Utskottskansliet bearbetade och sammanställde materialet och redovisade resultatet i en promemoria i september 1994. Denna promemoria utgör bilaga A 8.2. Till bilagan har som underbilaga fogats de redovisningar som departementen överlämnade till utskottet.
I oktober 1994 beslöt utskottet att granskningen av upphandlade konsulttjänster även skulle omfatta de upphandlingar som gjorts under år 1994 av Utbildningsdepartementet och Näringsdepartementet. Från dessa två departement inhämtades därför uppgifter om gjorda upphandlingar 1994. En redovisning av utskottskansliets genomgång av materialet finns i bilaga A 8.3. Till denna bilaga har som underbilaga fogats de sammanställningar och svar på utskottets frågor som översänts av de två departementen.
Den 28 mars 1995 har utskottet hållit offentlig utfrågning med f.d. utbildningsministern Per Unckel, se bilaga B 12.
9.2 Definition av begreppet konsulttjänster
Vid utskottets granskning under riksmötet 1992/93 ingavs, som ovan framgått, redovisningar till konstitutionsutskottet om vissa av regeringens och departementens upphandlade konsultuppdrag. Dessa redovisningar grundades på en begäran från utskottet om redovisning av regeringskansliets upphandling av konsulttjänster under år 1992. Redovisningen borde enligt utskottets begäran ske departementsvis och avse uppdragets art och omfattning, uppdragstagare och kostnader.
Den 1 mars 1993 redovisades konsultuppdragen från samtliga departement. Vissa departement angav avgränsningar. Som ovan angetts redovisades utskottets granskning i maj 1993 i betänkandet 1992/93:KU30 (s. 8--10).
Utskottet har vid den granskning som påbörjades 1993, och som till en början endast avsåg 1993 års upphandling av konsulttjänster, begärt motsvarande redovisning från regeringskansliet. Som ovan framgått fick departementen i maj 1994 möjlighet att komplettera sina tidigare lämnade redovisningar för åren 1992 och 1993. Utskottet hade därvid definierat konsulttjänster som sådana tjänster som enligt kontoplanen för regeringskansliet för 1993/94 skall bokföras på vissa särskilt angivna konton. De konton som utskottet angivit framgår av bilaga A 8.4. De avser vissa tryckningskostnader, vissa konsultuppdrag, rekryteringskonsulter, utbildningskonsulter, övriga konsulter, forskningsuppdrag och vissa informationskostnader. Utskottet har vidare angett att inga beloppsgränser gäller samt att, i den mån kommittéanslaget utnyttjats för sådana konsulttjänser och de inte är hänförliga till kommittéernas eller andra självständiga utredningsorgans arbete, dessa också skall redovisas.
Som framgår av bilaga A 8.1 har departementen härefter gjort vissa kompletteringar av tidigare lämnade uppgifter om upphandlade konsulttjänster under åren 1992 och 1993. I ett flertal fall har uppgift lämnats om anledningen till att kompletteringar har gjorts.
I en promemoria den 19 maj 1994 framhöll rättschefen vid Statsrådsberedningen bl.a. följande.
Utskottet hade vid förra årets granskning och inledningsvis vid den nu aktuella granskningen begärt en redovisning av upphandlingar av konsulttjänster utan närmare precisering. Vad som avses med en konsulttjänst kan enligt rättschefen diskuteras. I vanligt språkbruk menas dock tjänster av intellektuell karaktär med immateriellt innehåll där man muntligen eller skriftligen redovisar kunskaper, bedömningar och förslag. Enligt rättschefen är det alldeles klart att förlags- och tryckeritjänster inte är att hänföra till kategorin konsulttjänster. Den redovisning av upphandlingar som konstitutionsutskottet sedan begärt och som omfattade även tryckeritjänster gick enligt rättschefen vida utöver de ursprungliga beställningarna.
Rättschefen i Statsrådsberedningen uppgav vidare att han, i samband med att utskottets beställningar förmedlades av Statsrådsberedningen till departementen, i klargörande syfte angav att tryckeritjänster inte omfattades och inte heller sådana konsulttjänster som kommittéerna upphandlat. Vissa av departementen hade också i sina missiv till redovisningarna till utskottet angett att de inte redovisat sådana tjänster.
Enligt rättschefen avsåg några av de tidigare inte redovisade upphandlingarna blandade tjänster (t.ex. tryckeritjänster och konsulttjänster). I upphandlingssammanhang hänförs tjänster till den kategori som större delen av priset avser (jämför t.ex. 5 kap. 3 § lagen (1992:1528) om offentlig upphandling). Detta blir också enligt rättschefen avgörande när man vid bokföringen bestämmer vilket konto som skall belastas. Det finns alltså på konton som "övriga tryckningskostnader" ett antal fakturor som till den mindre delen avser vad som kan betraktas som konsulttjänst, medan beloppet i övrigt avser rena tryckeritjänster. När de administrativa enheterna tagit fram underlag för redovisningarna till utskottet hade man av naturliga skäl gått igenom de konton som är avsedda för konsulttjänster.
För de upphandlingar som gjorts under år 1994 av Utbildningsdepartementet och Näringsdepartementet har utskottet vid sin granskning definierat konsulttjänster som sådana tjänster som finns angivna i bilagan till lagen (1992:1528) om offentlig upphandling, punkterna 6, 8--13 och 15 samt 21, 24 och 27. Bilagan återfinns som bilaga A 8.5. Utskottet har vidare angett att inga beloppsgränser gäller samt att, i den mån kommittéanslaget utnyttjats för sådana konsulttjänster och de inte är hänförliga till kommittéernas eller andra självständiga utredningsorgans arbete, dessa också skall redovisas.
9.3 Riktlinjer för regeringskansliets upphandling
Inledning
Fr.o.m. den 1 januari 1994 gäller lagen (1992:1528, omtryckt 1993:1468) om offentlig upphandling (prop. 1992/93:88, bet. FiU5, rskr. 120). Lagen innebar att de svenska upphandlingsreglerna anpassades till överenskommelsen i EES-avtalet. Målen för reglerna -- konkurrens, icke-diskriminering och objektivitet -- får dock enligt förarbetena anses vara desamma som gällt tidigare. Ändring i lagen har senast skett den 1 juli 1994 (prop. 1994:227, bet. FiU18, rskr. 339).
Före den 1 januari 1994 gällde bestämmelserna i upphandlingsförordningen (1986:366). Till denna förordning fanns tillämpningsföreskrifter (1986:612) utgivna av Riksrevisionsverket (RRV). RRV hade även gett allmänna råd (1986-06-26) och kommentarer till bestämmelserna.
Nedan redogörs för bestämmelserna i upphandlingsförordningen som alltså varit tillämpliga på konsultupphandlingar gjorda under åren 1990--1993. Vidare redogörs för bestämmelserna i lagen om offentlig upphandling, som alltså är tillämplig för upphandlingar fr.o.m. den 1 januari 1994.
Upphandlingsförordningen
Riksdagen lade år 1973 fast vissa principer för den offentliga upphandlingen (prop 1973:73, bet. FiU27, rskr. 190). De grundläggande principerna anges vara affärsmässighet, offentlighet och rättssäkerhet. Eftersom riksdagen ställt sig bakom de presenterade riktlinjerna gäller dessa också för regeringen. Principerna kom tidigare till uttryck i upphandlingsförordningen (1986:366).
Affärsmässighet m.m.
Den viktigaste principen gäller affärsmässighet. Enligt 3 § upphandlingsförordningen skall myndighet vid upphandling utnyttja de konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt iaktta affärsmässighet samt behandla anbud och anbudsgivare objektivt. Myndigheten skall särskilt beakta att samverkan med andra myndigheter sker för att tillgodose statens intressen och att möjligheterna till anskaffning genom teknikupphandling prövas vid långsiktigt syftande anskaffningar samt att kraven på kvalitet och prestanda inte ställs högre än vad som behövs i varje enskilt fall.
I en kommentar anger RRV att den grundläggande principen för upphandlingen är att denna skall bedrivas affärsmässigt. Det innebär att myndigheten skall beakta alla faktorer som behövs för att upphandlingen skall bli så ekonomisk och ändamålsenlig som möjligt för myndigheten själv. Att myndigheten skall utnyttja de konkurrensmöjligheter som finns innebär enligt kommentaren att någon begränsning till enbart leverantörer i Sverige inte får ske om myndigheten bedömer att bättre villkor kan uppnås genom upphandling utomlands. I kravet att utnyttja konkurrensmöjligheterna ligger enligt kommentaren också att avtal med längre varaktighet omprövas med jämna mellanrum. En förutsättning för att en myndighet i sitt upphandlingsarbete skall åtnjuta förtroende är att den genom en objektiv handläggning garanterar konkurrens på lika villkor mellan leverantörerna. Objektiviteten är enligt kommentaren särskilt viktig med hänsyn till att beslut i ett upphandlingsärende inte får överklagas.
I principen om affärsmässighet ligger att upphandlingen skall ske i konkurrens och att det anbud som är mest fördelaktigt för staten skall antas. I den ovan nämnda propositionen (prop. 1973:73) framhölls att det inte entydigt går att ange vad som i olika upphandlingssituationer bör inbegripas i affärsmässigheten. En sammanvägning av relevanta omständigheter bör göras i varje särskilt fall. Det erbjudna priset behöver i och för sig inte vara avgörande. Enligt vad som sägs i propositionen är det väsentligt att väga priset t.ex. mot kvalitet. Även omständigheter som anbudsgivarens förmåga att fullgöra sina åtaganden, möjligheterna att få god service, framtida driftskostnader etc. bör tas med i bedömningen (prop. s. 49). I vissa fall finns enligt propositionen skäl att lägga vidare bedömningar på ett upphandlingsärende än vad en strikt tillämpning av principen om affärsmässighet tillåter. Som exempel nämns försvars-, sysselsättnings- och försörjningsberedskapsskäl. Beslut i upphandlingsärenden där sådana bedömningar kan ifrågakomma bör enligt propositionen ankomma på regeringen (prop. s. 52).
Vid sidan av principen om affärsmässighet är offentlighet och rättssäkerhet centrala principer inom området. I fråga om offentlighet gäller att handlingarna i ett upphandlingsärende är offentliga först när ett avtal slutits, dock med möjlighet att sekretessbelägga vissa uppgifter. Det förhållandet att anbudsgivare sålunda i efterhand kan ta del av och bedöma skälen för upphandlingsbeslutet utgör en del av säkerställandet av att anbudsprövningen sker objektivt. Offentligheten -- öppenheten -- är av stor betydelse för anbudsgivarna från rättssäkerhetssynpunkt. I rättssäkerhetsprincipen ligger liksom i andra sammanhang i den offentliga förvaltningen ett krav på saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 § regeringsformen).
Val av upphandlingsform
Enligt 4 § upphandlingsförordningen skall upphandling ske genom sluten upphandling, förhandlingsupphandling eller direktupphanding. Myndigheten skall vid varje upphandling välja den upphandlingsform som bedöms lämplig med hänsyn till kravet på affärsmässighet.
Sluten upphandling sker genom infordrande, prövning och antagande av anbud utan förhandling med anbudsgivare. Sådan upphandling skall enligt RRV:s föreskrifter användas då förfrågningsunderlaget kan specificeras så klart att det kan ligga till grund för en reell tävlan mellan anbudsgivare och förhandlingar inte behövs. I RRV:s kommentarer anges att sluten upphandling främst är avsedd för upphandling av standardvaror och konventionella entreprenader.
Förhandlingsupphandling sker genom infordrande, prövning och antagande av anbud, varvid beslutet får föregås av förhandling med anbudsgivare. Sådan upphandling skall enligt RRV:s föreskrifter användas då det klart framgår att affärsmässigt godtagbara villkor inte kan erhållas genom sluten upphandling. Förhandlingsupphandling skall även användas då myndighetens kostnader för att utarbeta förfrågningsunderlag för sluten upphandling inte skulle bli rimliga med hänsyn till upphandlingens storlek och karaktär. Förhandlingar får inte föras förrän myndigheten infordrat anbud och anbud ingetts samt anbudstiden gått ut. Enligt RRV:s kommentarer kräver förhandlingsupphandling ofta insats av särskilt kvalificerad personal och den tar längre tid än en sluten upphandling. Förhandlingsupphandling är enligt kommentarerna avsedd att användas främst när det är svårt att utforma ett fullständigt och tydligt förfrågningsunderlag, t.ex. vid upphandling av konsulttjänster. Vidare när myndigheten bedömer att affärsmässigt godtagbara villkor inte kan uppnås som en direkt följd av att konkurrens saknas eller är otillräcklig eller när myndigheten bedömer att ett utvecklings- eller produktionsuppdrag måste läggas ut trots att stor osäkerhet föreligger beträffande kostnaderna. Förhandlingsupphandlingen är vidare avsedd att användas när upphandlingen är en tilläggsbeställning och villkoren inte reglerats i det ursprungliga avtalet eller när upphandlingen avser en produkt eller ett system som skall anpassas till ett befintligt system eller en befintlig produkt och det är av vikt att samordning sker. Vid förhandlingsupphandling upptas eventuella förhandlingar på myndighetens initiativ. Förhandlingar genomförs enligt kommentarerna med det antal anbudsgivare som behövs med hänsyn till kraven på konkurrens, affärsmässighet i övrigt och objektiv behandling.
Enligt RRV:s kommentarer innebär bestämmelserna om sluten upphandling och förhandlingsupphandling att anbud skall infordras även om endast en leverantör kan komma i fråga.
Om anbud infordrats enligt formerna för sluten upphandling kan myndigheten, om inget affärsmässigt godtagbart anbud kommit in, på affärsmässiga skäl besluta om övergång till förhandlingsupphandling. Det förutsätter att myndigheten förkastar anbuden i den slutna upphandlingen och informerar anbudsgivarna om att de har rätt att stå kvar med anbuden i förhandlingsupphandlingen.
Direktupphandling sker genom köp eller beställning utan infordrande av anbud i särskild ordning. Enligt RRV:s föreskrifter får direktupphandling användas endast om upphandlingen avser mindre belopp och myndighetens administrativa kostnader vid sluten upphandling eller förhandlingsupphandling därför inte skulle stå i rimlig proportion till upphandlingens värde eller om myndigheten vid brådskande och oförutsedda behov inte hinner tillämpa någon annan upphandlingsform eller om synnerliga skäl talar för att direktupphandling skall användas. Enligt RRV:s kommentarer kan direktupphandling ofta ske decentraliserat i myndighetens organisation. Det kan därför enligt kommentarerna vara lämpligt att myndigheten fastställer beloppsgränser och för vilka typer av varor eller tjänster som upphandlingsformen får användas.
Enligt RRV:s allmänna råd bör en myndighet som ofta direktupphandlar en vara eller en tjänst överväga att teckna ett myndighetsspecifikt avropsavtal för varan eller tjänsten.
Förfrågningsunderlaget
Enligt 5 § upphandlingsförordningen skall det av det underlag för anbudsinfordran som myndigheten tillhandahåller leverantörerna -- förfrågningsunderlaget -- framgå vilken upphandlingsform och vilka krav, bestämmelser och upplysningar som gäller för upphandlingen.
I RRV:s föreskrifter anges specifikt vilka uppgifter som förfrågningsunderlaget skall innehålla. Underlaget skall vara så tydligt och fullständigt som möjligt. Gör myndigheten förtydligande av eller tillägg till förfrågningsunderlaget under anbudstiden, skall det ske skriftligen till samtliga leverantörer som fått förfrågningsunderlaget eller redan lämnat anbud. Har anbudsinfordran skett muntligen får leverantörerna upplysas muntligen.
I RRV:s allmänna råd sägs att myndigheten bör eftersträva fast pris utan indexreglering, såvida inte osäkra marknadsförhållanden, långa avtals-, leverans- eller liknande faktorer talar för prisrörlighet. Om ersättningsformen löpande räkning anges att den bör användas restriktivt. Vid upphandling av tjänster, t.ex. konsulttjänster, bör enligt kommentarerna anbud med fast pris begäras, om arbetets karaktär och omfattning kan bestämmas vid upphandlingstillfället. Om detta inte är möjligt, bör löpande räkning med kostnadstak användas och arvodet specificeras för varje person eller personalkategori som medverkar i uppdraget. När det är svårt att utforma en fullständig och tydlig kravspecifikation eller uppdragsbeskrivning, t.ex. vid teknikupphandling eller upphandling av vissa tjänster, bör myndigheten upphandla i flera steg. Den första upphandlingen bör då endast avse förslag till lösningar, principiella riktlinjer eller översiktliga skisser.
Enligt RRV:s kommentarer kan det vid förhandlingsupphandling om tjänster, som gäller att utforma idéskisser eller att ge alternativa lösningar på ett problem, vara lämpligt att med hänsyn till upphandlingens karaktär tillåta att anbudet till en del lämnas skriftligt och kompletteras muntligt. Innehållet i den muntliga överenskommelsen måste sedan på sedvanligt sätt bekräftas. I RRV:s kommentarer anges också att en marknadsundersökning innan upphandlingen påbörjas ibland kan ge ett bättre underlag för upphandlingen. Om myndigheten gör en sådan marknadsundersökning är det viktigt att kontakten med leverantörerna sker i sådana former att de inte medför några förpliktelser mot någon leverantör eller att några leverantörer får försteg före de andra. RRV betonar vidare att, när förfrågningsunderlaget utformas, de faktorer måste ha klarlagts som kommer att tillmätas betydelse vid anbudsprövningen.
Infordrande av anbud
Enligt 6 § första stycket upphandlingsförordningen skall anbud infordras genom annonser eller skrivelser. Vid förhandlingsupphandling får anbud infordras även på annat sätt, om inte annat är särskilt föreskrivet i lag eller förordning. Om anbudsinfordran sker genom annonsering skall, enligt andra stycket i paragrafen, annons införas i Post- och Inrikes Tidningar samt, om det med hänsyn till omständigheterna är lämpligt, även i andra tidningar.
Enligt RRV:s föreskrifter skall vid anbudsinfordran utan annonsering anbud begäras från så många leverantörer som behövs med hänsyn till upphandlingens storlek och karaktär samt möjligheten att få till stånd tillfredsställande konkurrens. När det finns särskilda skäl och under förutsättning att kravet på affärsmässighet och objektiv behandling inte åsidosätts får myndigheten tillfråga endast en leverantör. Motivet härtill skall dokumenteras. En leverantör som inte särskilt tillfrågats har rätt att på begäran få förfrågningsunderlaget på samma villkor som en tillfrågad leverantör. Enligt föreskrifterna skall vidare innehållet i förfrågningsunderlaget alltid dokumenteras, även om anbud infordras på annat sätt än genom annonser eller skrivelser. Muntlig anbudsinfordran får användas endast om särskilda skäl föreligger.
I RRV:s kommentarer anges att med infordrande av anbud "på annat sätt" avses telefax, telegram, telex eller muntlig kontakt. Enligt kommentarerna kan det finnas anledning för myndigheten att vara restriktiv med att använda muntlig anbudsinfordran. Tvist kan uppkomma om innehållet även om detta dokumenterats av myndigheten. Om myndigheten bestämt att tillämpa förordningen på egenregianbud bör anbud inte infordras muntligen. RRV påpekar vidare att om anbudsinfordran sker utan annonsering, är det viktigt att myndigheten, för att ta till vara konkurrensen på marknaden och motverka kartellbildning, strävar efter att variera den krets av leverantörer som man infordrar anbud från.
Prövning av anbud
Ett anbud får enligt 9 § upphandlingsförordningen inte antas bl.a. om det har lämnats av en arbetstagare eller uppdragstagare hos en statlig myndighet som har att ta befattning med ett upphandlingsärende.
Enligt 10 § upphandlingsförordningen skall myndigheten pröva alla anbud som lämnats, även sådana som lämnats av anbudsgivare som inte särskilt tillfrågats. Enligt 11 § förordningen skall det anbud antas som med beaktande av samtliga affärsmässigt betingade omständigheter är att anse som förmånligast, om inte annat följer av 9 §. Är två eller flera anbud likvärdiga, får myndigheten välja mellan anbuden eller begära in skiljebud från de berörda anbudsgivarna. Myndigheten får förkasta samtliga anbud om priserna är för höga, om anbuden i övrigt är oförmånliga eller om upphandlingen inte bör fullföljas.
Enligt RRV:s kommentarer följer av de grundläggande principerna om affärsmässighet och objektivitet att anbudsprövningen skall ske i första hand mot de krav som angetts i förfrågningsunderlaget. En sammanvägning av de faktorer som påverkar anbudsprövningen måste enligt kommentarerna ske med hänsyn till omständigheterna i varje särskilt fall så att de fördelar och nackdelar som är förbundna med de skilda anbuden beaktas (totalkostnadsbedömning). Kommande drifts-, underhålls- och förrådskostnader, rese- och utbildningskostnader för myndighetens personal m.m. måste beaktas. Hänsyn behöver även tas till andra affärsmässigt betingade omständigheter, t.ex. sådana omständigheter rörande anbudsgivaren som tidigare erfarenheter av denne, hans möjligheter att lämna service samt hans tekniska och ekonomiska resurser, hans insikt och erfarenheter samt vederhäftighet och pålitlighet när det gäller att fullgöra åtaganden. Priset får enligt kommentarerna vägas även mot dessa omständigheter. Det erbjudna priset kan enligt kommentarerna givetvis ibland vara ensamt avgörande för ett anbuds antagande vilket ofta kan vara fallet när upphandlingen avser en standardvara.
I RRV:s kommentarer sägs vidare att det vid upphandling av konsulttjänster och liknande är särskilt viktigt att beakta kvalitetskraven. Kvaliteten på tjänsten kan då vara viktigare än priset. Ett anbud som leder till en ekonomiskt och i övrigt bättre lösning kan i sådana fall antas, även om priset för tjänsten är högre än enligt andra anbud. Vid prövning av ett anbud från ett konsultföretag bör myndigheten inte enbart bedöma företaget som sådant utan även kompetensen hos de personer som företaget avser att ställa till förfogande för uppdraget. Härvid kan det vara av värde att inhämta information om tidigare uppdrag hos annan statlig myndighet.
Dokumentation m.m.
Enligt 13 § upphandlingsförordningen skall hos myndigheten finnas dokumenterat de skäl på vilka ett anbud har antagits och vad som i övrigt förekommit av betydelse vid anbudsprövningen.
När ett anbud har antagits skall enligt paragrafen myndigheten underrätta anbudsgivaren om detta snarast möjligt. Underrättelsen skall ske före utgången av den tid under vilken anbudet är bindande för anbudsgivaren. Anbudsgivare vars anbud inte har antagits skall så snart som möjligt lämnas besked om detta.
Enligt RRV:s kommentarer bör det observeras att dokumentationen syftar till att man i efterhand skall kunna konstatera vilka affärsmässigt betingade omständigheter som varit avgörande för beslutet. I kommentarerna anges att exempel på dokumentation av vad som i övrigt förekommit av betydelse vid anbudsprövning är anteckningar från genomförda förhandlingar och upplysningar som erhållits vid telefonsamtal.
Statliga upphandlingsbeslut kunde före upphandlingslagens ikraftträdande inte överklagas.
Lagen om offentlig upphandling
Allmänt
Den 1 januari 1994 trädde lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (LOU) i kraft (prop. 1992/93:88, bet. 1992/93:FiU5). Lagen meddelas enligt 1 kap. 1 § väsentligen till uppfyllande av Sveriges förpliktelser enligt EES-avtalet och ansluter i övrigt till de direktiv om offentlig upphandling som därutöver antagits inom Europeiska gemenskaperna (EG).
Lagen har ändrats tre gånger och senast (prop. 1993/94:227, bet. 1993/94:FiU18, rskr. 1993/94:339) med anledning av ändrade upphandlingsdirektiv inom EG. Lagen är omtryckt (1993:1468).
Det internationella inslaget i LOU aktiveras först vid upphandling över s.k. tröskelvärden. Tröskelvärdet är 1 493 000 kr exkl. moms för varor och tjänster. Inget hindrar dock utländska leverantörer från att delta även vid upphandlingar under tröskelvärdena.
Lagen innehåller allmänna bestämmelser om offentlig upphandling (1 kap.), särskilda bestämmelser om offentlig upphandling av varor över tröskelvärdet (2 kap.), av byggentreprenad över tröskelvärdet (3 kap.), upphandling av varor, byggentreprenader och tjänster över tillämpliga tröskelvärden inom områdena energi, vatten, transport och telekommunikationer (4 kap.), av tjänster över tröskelvärdet (5 kap.) samt bestämmelser om upphandling i de fall upphandlingen understiger de tröskelvärden som anges i 2--5 kap. och i vissa andra fall (6 kap.). Lagen innehåller också bestämmelser om överprövning, skadestånd, tillsyn m.m. (7 kap.)
Enligt 1 kap. 2 § gäller lagen vid upphandling som görs av staten, kommuner, landsting, kyrkliga kommuner och sådana andra upphandlande enheter som avses i 5 och 6 §§.
Lagen gäller inte upphandlingsförfaranden som överenskommits i ett internationellt avtal mellan någon av staterna inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) och någon annan stat för ett projekt som är gemensamt för de avtalsslutande staterna. Inte heller gäller lagen för upphandlingsförfaranden som överenskommits i ett avtal beträffande stationering av militär personal eller för upphandlingsförfaranden som överenskommits i en internationell organisation.
För vissa upphandlingar gäller endast bestämmelserna i 6 kap. (upphandlingar under tröskelvärdena m.m.) oavsett värdet. Det gäller upphandlingar som omfattas av sekretess eller andra särskilda begränsningar med hänsyn till rikets säkerhet eller upphandlingar av försvarsprodukter och tjänster som inte har civil användning.
Huvudregel om affärsmässighet
I 1 kap. 4 § finns en huvudregel om affärsmässighet. Upphandlingen skall göras med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som finns och skall även i övrigt genomföras affärsmässigt. Anbudsgivare, anbudssökande och anbud skall behandlas utan ovidkommande hänsyn.
Upphandlingsförfaranden
I lagen finns angivet fem olika upphandlingsförfaranden. Vid en öppen upphandling får alla leverantörer lämna anbud. Vid en selektiv upphandling inbjuder en upphandlande enhet vissa leverantörer att lämna anbud. Vid en förhandlad upphandling inbjuder en upphandlande enhet vissa leverantörer att lämna anbud och tar upp förhandling med en eller flera av dem. Vid en förenklad upphandling har alla leverantörer rätt att delta och deltagande leverantörer skall lämna skriftligt anbud och den upphandlande enheten får förhandla med en eller flera anbudsgivare. Vid en direktupphandling sker upphandlingen utan infordrande av skriftligt anbud.
Upphandling av tjänster
Bestämmelser om upphandling av tjänster finns i 5 och 6 kap.
Bestämmelserna i 5 kap. tillämpas på upphandling av sådana tjänster som inte omfattas av bestämmelserna i 2 och 3 kap. (varuupphandling och upphandling av byggentreprenad), om tjänsterna är av det slag som anges i avdelning A i en till lagen fogad bilaga. Fr.o.m. den 1 juli 1994 har bestämmelser om upphandling av tjänster införts även vid upphandling inom vatten-, energi-, transport- och telekommunikationsområdena.
Vid upphandling av tjänster som avses i avdelning B i bilagan tillämpas 6 kap. (upphandling som understiger tröskelvärdena m.m.).
Om en upphandling avser både varor och tjänster skall upphandlingen göras enligt bestämmelserna i 5 kap., om värdet av tjänsterna överstiger värdet av varorna. En upphandling som innefattar såväl A-tjänst som B-tjänst skall i sin helhet anses vara en upphandling av tjänster som avses i avdelning A, om värdet av A-tjänsten överstiger värdet av B-tjänsten.
I 5 kap. ges bestämmelser om tröskelvärden m.m., annonsering, val av upphandlingsförfarande, tidsfrister, alternativa utföranden och formgivningstävling.
Bestämmelserna i 6 kap. tillämpas på upphandlingar av de tjänster som avses i avdelning A i bilagan till lagen och som understiger tröskelvärdet 1 493 000 kr. Bestämmelserna tillämpas också på upphandlingar av tjänster som avses i avdelning B i bilagan till lagen och då oavsett värdet. Bestämmelserna i detta kapitel tillämpas vidare på upphandlingar som avses i 2--4 kap. och som understiger de tröskelvärden som anges i dessa kapitel.
Slutligen tillämpas bestämmelserna i 6 kap. vid upphandling som avses i 1 kap. 3 § andra stycket (upphandling som omfattas av sekretess eller andra särskilda begränsningar med hänsyn till rikets säkerhet och upphandling av försvarsprodukter och tjänster som inte har civil användning) och även då oavsett värdet.
De tidigare tre upphandlingsformerna har sammanförts till två förfaranden, förenklad upphandling och direktupphandling. Enligt 6 kap. skall upphandling göras genom förenklad upphandling. Direktupphandling får dock användas om upphandlingens värde är lågt eller om det finns synnerliga skäl, såsom synnerlig brådska orsakad av omständigheter som inte kunnat förutses och inte heller beror på den upphandlande enheten. Vid behov skall den upphandlande enheten fastställa riktlinjer för användning av direktupphandling.
Innehållet i ett förfrågningsunderlag regleras i 6 kap. 3 §. Det ställs mycket höga krav på att detta är tydligt och tillräckligt omfattande. En upphandlande enhet som använder förenklad upphandling skall, enligt 6 kap. 4 §, infordra skriftliga anbud genom annons eller skrivelse. Vid avvägning av hur omfattande annonseringen eller utskicket av skrivelserna behöver vara skall enheten särskilt beakta huvudregeln om affärsmässighet i 1 kap. 4 § En leverantör som inte särskilt tillfrågats har, enligt 6 kap. 6 §, rätt att på begäran få förfrågningsunderlaget på samma villkor som andra leverantörer.
I 6 kap. 7--10 §§ ges bestämmelser om mottagande och öppnande av anbud och om krav som får ställas på leverantören.
Prövning av anbud regleras i 6 kap. 11 och 12 §§. En upphandlande enhet skall anta antingen det anbud som har lägst anbudspris eller det anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga med hänsyn till samtliga omständigheter såsom pris, driftskostnader, funktion, miljöpåverkan m.m. Enheten skall i förfrågningsunderlaget eller i annonsen om upphandling ange vilka omständigheter den tillmäter betydelse. Omständigheterna skall om möjligt anges efter angelägenhetsgrad, med den viktigaste först. Föreligger det fallet att en upphandlande enhet skall anta det anbud som har lägst anbudspris, får enheten förkasta anbud som den anser vara orimligt lågt, dock först sedan enheten begärt förklaring till det låga anbudet och inte fått tillfredsställande svar. Förklaringen skall begäras skriftligt.
Bestämmelser om dokumentation, underrättelse och förvaring av handlingar finns i 6 kap. 13--15 §§. Enligt dessa skall hos den upphandlande enheten finnas dokumenterat de skäl på vilka ett anbud antagits och vad som i övrigt förekommit av betydelse vid anbudsprövningen. När ett anbud antagits skall den upphandlande enheten underrätta anbudsgivaren om detta snarast möjligt, dock senast före utgången av den tid under vilken anbudet är bindande för anbudsgivaren. Anbudsgivare vars anbud inte antagits skall snarast möjligt underrättas om detta. En upphandlande enhet skall på betryggande sätt förvara anbud med tillhörande beskrivningar, modeller och ritningar samt anbudsförteckningar, sammanställningar och liknande.
För upphandling av tjänster som avses i avdelning B i bilagan till lagen och som överstiger tröskelvärdet 1 493 000 kr, finns särskilda bestämmelser i 16 §. Vidare finns en särskild bestämmelse i 17 § om upphandling som rör rikets säkerhet m.m.
Bestämmelser för regeringskansliet
Departementsförordningen
I departementsförordningen (1982:1177) finns bl.a. följande bestämmelser.
Varje departement beslutar i frågor som rör personalen i departementet och i andra frågor som rör departementets administration om inte något annat är särskilt föreskrivet (6 §).
Departementen får meddela ytterligare föreskrifter utöver departementsförordningen om arbetsfördelningen och besluta om avvikelser (23 §).
I frågor som skall avgöras av ett departement beslutar departementschefen, om inte beslutanderätten överlåtits till annan (25 §). I vissa frågor får beslutanderätten inte överlåtas annat än till statsråd.
I fråga om varje beslut av ett statsråd eller departement eller av en departementstjänsteman skall finnas ett protokoll eller någon annan handling som anger vad beslutet innehåller, när beslutet fattades och vem som fattade beslutet (32 §).
Statsrådsberedningen, departementen och regeringskansliets förvaltningskontor skall normalt tillämpa de ekonomiadministrativa bestämmelser som gäller för andra statliga myndigheter under regeringen (37 §).
Revisionsförordningen
I revisionsförordningen (1985:606) för regeringskansliet finns bl.a. följande bestämmelser.
För revision av verksamheten vid bl.a. Statsrådsberedningen och departementen finns i Civildepartementet ett revisionskontor (1 §). Chefen för Civildepartementet är ansvarig för revisionen.
Revisionens främsta syfte är att bedöma om redovisningen är rättvisande (2 §). Revisionen skall bedrivas i enlighet med god revisionssed.
Revisionsplaner fastställs av chefen för Civildepartementet efter förslag av revisionskontoret och efter samråd med cheferna för berörda departement (5 §).
Revisionskontoret skall årligen till chefen för Civildepartementet avge en redogörelse över granskning av bl.a. Statsrådsberedningens och departementens verksamhet och årsredovisningar samt löpande till chefen för Civildepartementet anmäla sådana iakttagelser och slutsatser som bör komma till statsrådets kännedom (7 §).
Inomdepartementala regler m.m. under åren 1992 och 1993
Konstitutionsutskottet har till expeditionscheferna i departementen ställt följande frågor beträffande interna regler m.m. avseende åren 1992 och 1993.
Fanns interna regler, riktlinjer eller rekommendationer för upphandling? Hur och av vem fattades besluten om upphandling? Framgick det av departementets arbetsordning? Hur dokumenterades besluten i upphandlingsärenden?
Rättschefen i Statsrådsberedningen framhöll i en promemoria den 19 maj 1994 att det under åren 1992 och 1993 inte funnits några särskilda riktlinjer för upphandling inom regeringskansliet, utom i Näringsdepartementet, som hade omfattande upphandlingar. När konstitutionsutskottet efter sin granskning av 1992 års konsultupphandlingar understrukit bl.a. vikten av att dokumentera upphandlingar diskuterades upphandlingsförfarandet i expeditionschefskretsen. Vidare distribuerades Näringsdepartementets interna riktlinjer till samtliga departement, i avvaktan på att den nya upphandlingslagstiftningen skulle antas och generella riktlinjer för upphandlingen i regeringskansliet skulle kunna ges. Sådana riktlinjer angavs vara i det närmaste klara.
Statsrådsberedningen och Justitiedepartementet har i ett gemensamt svar meddelat att de under åren 1992 och 1993 inte hade några regler eller riktlinjer som särskilt tog sikte på förfarandet vid upphandling. I arbetsordning eller attestordning reglerades vilka som hade bemyndigande att besluta. Upphandlingar beslutades av den verksamhetsansvarige, i förekommande fall efter godkännande av tjänsteman med attesträtt. Beslut om viktigare upphandlingar dokumenterades i departementsprotokoll eller i annan skriftlig form. I upphandlingar rörande mindre belopp förekom också dokumentation genom attest eller genom anteckning på offert eller faktura.
Från Utrikesdepartementet meddelades att några regler, riktlinjer eller rekommendationer inte utfärdats. UD hade velat avvakta de enhetliga upphandlingsrutiner för regeringskansliet som förbereddes. Beslut fattades av tjänstemän på resp. sakansvarig enhet inom departementet i enlighet med föreskrifter 1987-06-15 om medelsdisposition. Enligt dessa tillkommer befogenhet att förfoga över medel som disponeras eller förvaltas av UD för resp. sakenhet chefstjänsteman, huvudman eller chef för sekretariat, handläggande tjänsteman som närmast under huvudman eller chef för sekretariat svarar för ärendet, eller tjänsteman för skyddsmaktsärenden. Chefstjänsteman får delegera sin befogenhet till annan tjänsteman för viss grupp av ärenden. Beslut om disposition av medel skall meddelas i skriftlig form eller genom tecknande av attest på handling. Attest behövs inte, då medelsdispositionen skett genom beslut av regeringen eller inom departementet och medelsdispositionen till sin storlek är fastställd i beslutet eller genom annan föreskrift. -- Rutinerna för dokumentering av besluten skiljer sig något mellan departementets olika avdelningar. Besluten dokumenteras som regel genom departementsprotokoll och/eller genom konsultavtal. När det gäller upphandling av utbildningskonsulter för mindre belopp dokumenteras beslutet genom attest på räkningen.
Försvarsdepartementet har inte haft och har inte några allmänna interna regler för upphandling. Däremot har tillämpats inarbetade rutiner grundade på reglerna i upphandlingsförordningen och de andra gemensamma regler som finns för regeringskansliet. Sedan några år gäller i departementet en ordning, ej reglerad i arbetsordningen, som innebär att varje arbetsenhet eller motsvarande i vissa hänseenden har ett eget budget- och ekonomiansvar som bl.a. täcker upphandling av en del tjänster och varor för enhetens behov. Beslut om sådan upphandling fattas således av arbetsenheten. Anskaffning av tjänster och varor av mer departementsövergripande slag hanteras centralt av den administrativa enheten. En upphandling som gäller ett större belopp eller eljest rymmer en fråga av principiellt slag bereds i regel med expeditionschefen. På några områden finns särskilt angivna beslutsregler som tar sikte på eller har betydelse för en upphandlingsfråga. Det gäller bl.a. upphandling av förbrukningsmateriel. För beslut om tjänsteresor (s.k. reseorder) finns särskilda regler. Detsamma gäller ansvarsfördelningen i fråga om framställning, produktion m.m. av andra tjänster och produkter på tryckeriområdet än som rör propositioner m.m. inom en arbetsenhets ansvarsområde. -- Nästan all upphandling är av rutinkaraktär eller gäller relativt små belopp. De allra flesta upphandlingar har därför skett som s.k. direktupphandling. Härav följer att förenklade administrativa rutiner har kunnat tillämpas för upphandlingarna. I regel finns som enda dokumentation en faktura eller en kvittens på gjord utbetalning. Någon skriftlig redovisning av fattade beslut förekommer sällan. Däremot råder en formaliserad ordning kring betalningsrutinerna. Varje utbetalning föregås dels av en attestering av faktura eller annan aktuell handling utförd av behörig tjänsteman, dels av en utbetalningsorder som tecknas av särskilt angivna tjänstemän. De konsultavtal som departementet har ingått med enskilda personer på området särskild planläggning har givetvis skriftlig form.
Även Försvarsdepartementet hänvisade till det arbete på nya allmänna riktlinjer för upphandling som då pågick inom regeringskansliet.
Socialdepartementet redovisade följande.
Enligt departementets arbetsordning har planerings- och budgetsekretariatet (PBS) till uppgift att biträda med samordningen av utredningsarbetet inom verksamhetsområdet, att administrativt samordna forsknings- och utvecklingsarbetet samt statistik- och informationsförsörjningen och att handlägga ekonomifrågor och andra administrativa frågor m.m. I riktlinjerna för kommittéverksamheten anges att upphandling av konsulttjänster och statistik, utläggande av undersökningsuppdrag o.d. -- oavsett kostnaden -- alltid skall föregås av samråd med PBS. -- Sedan några år har i internbudgeten fastlagts ekonomiska ramar för bl.a. sakenheternas och sekretariatens förvaltningskostnader samt viss initiativ- och projektverksamhet. Samtidigt med internbudgeten beslutas attestordningen. Av denna framgår att vederbörande tjänsteman har rätt att besluta om medlens disposition med beaktande av föreskrifter i regleringsbrev. Tjänstemannen ansvarar för att dispositionen ligger inom ramen för departementets verksamhet och att medel finns tillgängliga för ändamålet. Beslut om medelsdisposition överstigande 100 000 kr skall föregås av samråd med PBS. -- Några interna regler, riktlinjer eller rekommendationer för upphandling har därutöver inte fastlagts. Information om bestämmelserna för statlig upphandling har dock lämnats vid interna arbetsmöten på olika nivåer, och RRV:s sammanställning av bestämmelserna finns på varje arbetsenhet. -- Beslut i upphandlingsärenden dokumenteras genom regerings- eller departementsbeslut eller genom tecknande av avtal. Besluten tas in i resp. protokoll medan avtalen samlas hos PBS.
Även Socialdepartementet har hänvisat till det projekt för att skapa enhetliga riktlinjer för upphandlingar som pågick inom regeringskansliet. Departementet avvaktade detta arbete.
Från Kommunikationsdepartementet uppgavs att upphandlingsförordningen jämte RRV:s föreskrifter till upphandlingsförordningen har utgjort grund för upphandlingsarbetet i departementet. I avvaktan på det då pågående arbetet på gemensamma riktlinjer för regeringskansliet hade sedan slutet av år 1992 inom departementet som stöd och komplement i upphandlingsarbetet använts de riktlinjer för upphandling av tjänster som utarbetats inom Näringsdepartementet. Utöver departementschefen är det enligt arbetsordningen statssekreteraren, expeditionschefen och chefen för det administrativa sekretariatet som har rätt att fatta beslut i ekonomiska frågor. Vid upphandling över ett basbelopp har detta som regel skett genom beslut i departementsprotokoll. I övriga fall har upphandling skett genom beslut av behörig befattningshavare som inte dokumenterats på annat sätt än genom beslut om utbetalning av överenskommen ersättning.
Finansdepartementet uppgav att departementet för åren 1992 och 1993 inte haft några särskilda interna riktlinjer eller föreskrifter för upphandling. I departementet finns dock sedan den 1 juli 1993 en beslutsordning i ekonomiska frågor som reglerar budgetansvar och attesträtt. Den innebär att rätten att upphandla varor och tjänster tillkommer bl.a. finansråden och motsvarande chefstjänstemän inom departementet och att dessa har möjlighet att skriftligen delegera sina belutsbefogenheter till enhetschefer. Men det förekommer också att beslut fattats av regeringen, statsråd, statssekreterare, stabschef och, efter delegation, av annan tjänsteman.
Från Utbildningsdepartementet anfördes följande. Under budgetåret 1992/93 inleddes en omfattande omläggning av de administrativa rutinerna inom departementet. Så påbörjades det budgetåret genomförandet av en s.k. internbudget, dvs. varje enhet fick ansvara för sina kostnader och göra uppföljning mot tilldelat anslag. En ny enhetsindelning skapades inom departementet under oktober 1993, varvid bl.a. en särskild administrativ enhet inrättades. En beslutsordning för ekonomiska frågor fastställdes den 10 december 1993. I januari 1994 påbörjades ett arbete med riktlinjer för upphandling av varor och tjänster liksom utarbetande av rutiner för rekrytering och introduktion av personal. Under våren 1994 avsågs vidare hållas särskilda genomgångar med bl.a. registrator och enhetsassistenter angående frågor om diarieföring och arkivering. En översyn av departementets arbetsordning skulle också komma att göras. -- Tidigare hade departementet administrativt fungerat så att man på enhetsnivån förfogade över sin personalstat samt en reseram och på senare tid en utbildningsram. Användningen av övriga resurser beslutades sålunda centralt i departementet direkt av departementsledningen eller av det dåvarande planerings- och budgetsekretariatet i kontakt med eller efter riktlinjer från departementsledningen. Alla kände till att i ekonomiska frågor, som man ville aktualisera, och som inte föll inom de nyss nämnda områdena måste planerings- och budgetsekretariatet kontaktas och ställning tas i varje enskilt fall. Några särskilda interna regler eller riktlinjer för upphandling utöver de allmänt gällande ansågs sålunda inte nödvändiga. Inte heller innehåller arbetsordningen någon särskild föreskrift om upphandling. -- Under åren 1992 och 1993 har beslut i upphandlingsärenden endast i undantagsfall dokumenterats. Besluten har -- i den mån de inte avsett endast obetydliga belopp -- reellt sett fattats av vederbörande statssekreterare och bekräftats genom dennes attest.
Jordbruksdepartementet meddelade att det inte fanns några interna regler, riktlinjer eller rekommendationer under åren 1992 eller 1993. Upphandling i departementets egen regi sker i mycket liten omfattning, och personal utbildas genom särskilda kurser om gällande bestämmelser. Några särskilda beslut i upphandlingsärenden av konsulttjänster i själva departementet fattades inte under åren 1992 och 1993. -- Om någon upphandling hade skett som fordrat särskilt beslut, hade det ankommit på departementschefen eller i övrigt på statssekreteraren eller expeditionschefen att fatta beslut enligt de regler som generellt gäller enligt departementets arbetsordning. I övrigt gäller budgetårsvisa beslut om löpande ekonomiska transaktioner (dispositionsrätt, attesträtt m.m.). -- Om särskilda beslut hade fattats om upphandling av konsulttjänster, hade det dokumenterats i departementsprotokollet.
Även Jordbruksdepartementet hänvisade till generella riktlinjer som Statsrådsberedningen aviserat.
Arbetsmarknadsdepartementet har för åren 1992 och 1993 inte haft några särskilda interna regler avseende upphandling. Genom arbetsordningen och särskilda, ett par gånger om året återkommande, beslut av departementschefen finns regler om vilka personer som från tid till annan är behöriga att fatta beslut i ekonomiska frågor, däribland beslut om upphandling. Under 1992 och 1993 var utöver departementschefen statssekreteraren, expeditionschefen, chefen för planerings- och budgetsekretariatet (PBS) och en handläggare med ansvar för ekonomi- och budgetfrågor behöriga att besluta i upphandlingsfrågor. Viktigare beslut om upphandling dokumenteras genom att tas in i departementets protokoll. I övrigt har beslut dokumenterats på annat sätt, t.ex. genom undertecknande av en avtalshandling.
Från Kulturdepartementet har uppgivits att det sedan den 17 november 1993 finns riktlinjer för upphandling av tjänster vid departementet och att rätten att upphandla konsulttjänster inom beslutad budget har fastställts i departementsprotokoll, medan rätten att teckna betalningsorder för departementets verifikationer regleras i arbetsordningen. Beslut om upphandling av konsulter har dokumenterats i konsultavtal.
Näringsdepartementet har i svar till konstitutionsutskottet hänvisat till de av departementet den 26 oktober 1992 fastställda riktlinjerna. Dessförinnan gavs muntlig information till viss personal om gällande regler, bl.a. vid ett seminarium med medverkan av representanter för Statskontoret i augusti 1992. -- I fråga om beslut om upphandling påpekas att sådana beslut i praktiken innefattar flera komponenter, dels någon form av ställningstagande till att det finns ett behov av att anlita en utomstående person/företag, t.ex. en konsult, för att få ett visst arbete genomfört, dels beslut om upphandlingssätt, dels beslut om val av konsult, dels beslut om att använda departementets medel för detta ändamål. Enligt departementets riktlinjer för upphandling av tjänster är berörd sakenhet/sekretariat inom departementet huvudansvarig för upphandlingsärende och svarar för beslut om att anlita konsult, förhandling om ersättning och andra villkor, valet av konsult samt granskning och attest av fakturor. Beträffande finansiering från anslag eller anslagspost som enligt regleringsbrevet disponeras av regeringen fattas beslut av regeringen. För finansiering från anslag/anslagsposter till departementets disposition fattas beslut genom departementsprotokoll. Beslut om att disponera medel för upphandlad tjänst fattas i enlighet med departementets Beslutsordning i ekonomiska frågor. Vid finansiering från departementets förvaltningsanslag fattas medelsbeslut av olika personer med kostnadsansvar för olika konton enligt departementets ekonomiska beslutsordning. Vid finansiering från departementets utredningsanslag beslutar chefen för administrativa sekretariatet om medel för uppdrag som kostar upp till 100 000 kr, och för uppdrag över 100 000 kr beslutar departementschefen.
Vad som skall dokumenteras och hur dokumentationen skall gå till framgår av departementets riktlinjer. En redogörelse för upphandlingen skall enligt dessa ingå i akten. Medelsbeslut dokumenterades i form av regeringsbeslut eller beslut i departementsprotokoll. Enligt beslutsordningen den 20 december 1993 erfordras numera inte beslut i departementsprotokoll vid finansiering från utredningsanslaget för kostnader under 20 000 kr, utan för sådana mindre upphandlingar dokumenteras dispositionsbeslutet genom attest på fakturan.
Riktlinjerna innehåller också checklista för uppdragsbeskrivning vid konsultuppdrag och blanketter för dokumentation.
Beträffande upphandlingsformen för Näringsdepartementet anges att för huvuddelen av tjänsteupphandlingen inom departementet förhandlingsupphandling är den lämpligaste formen, medan direktupphandling får användas vid "mindre upphandlingar" (två basbelopp enligt lagen om allmän försäkring som riktvärde för mindre belopp vid departementet).
Från Civildepartementet har meddelats att Näringsdepartementets riktlinjer tillämpas i största möjliga utsträckning analogt. Enligt departementets arbetsordning får expeditionschefen och chefen för administrativa enheten var för sig besluta på departementets vägnar i frågor om departementets personal och administration i övrigt. Frågor som är av principiell betydelse eller i övrigt av större vikt prövas av expeditionschefen. Arbetsordningens bestämmelser om vilka som har rätt att teckna utbetalningsorder kompletteras av ett särskilt departementsbeslut den 11 oktober 1993 om fastställande av beslutsordning i ekonomiska frågor, enligt vilket de som enligt arbetsordningen har rätt att teckna utbetalningsorder också får fatta dispositionsbeslut för vissa angivna anslag. Besluten i upphandlingsärenden dokumenteras regelmässigt genom ett konsultavtal ofta kombinerat med ett departementsbeslut om disposition av medel.
Miljö- och naturresursdepartementet har i fråga om interna riktlinjer redovisat att departementet i ett internt meddelande (PBA-meddelande 1991:32) från september 1991 om vissa ekonomiadministrativa rutiner angivit vissa riktlinjer för upphandling av konsulttjänster. Frågan om upphandling har också tagits upp vid flera tillfällen i departementets ledningsgrupp, och information har bl.a. lämnats med anledning av uttalanden i bet. 1992/93:KU30. Förslag till riktlinjer motsvarande dem som utarbetats inom Näringsdepartementet har också tagits fram, men inte fastställts i avvaktan på arbetet på gemensamma riktlinjer inom regeringskansliet. I fråga om beslutsfattare har departementet hänvisat till departementsförordningens föreskrifter. Delegation av beslutanderätten i fråga om departementets personal (med undantag för frågor som regleras i departementsförordningen) har skett till chefen för Administrativa enheten (enhet 2). I frågor av principiell betydelse eller med en kostnad över 200 000 kr eller som i övrigt är av större vikt skall chefen hänskjuta frågan för avgörande till statssekreteraren eller expeditionschefen. Vissa föreskrifter finns också i departementets attestordning. -- Besluten har dokumenterats på skiftande sätt beroende på ärendets art. Beslut om konsulttjänster som har belastat departementets utredningsanslag har dokumenterats i departementsprotokoll då det aktuella beloppet överstiger 20 000 kr. Beslut om konsulttjänster, översättningskostnader, tryckkostnader och övriga informationskostnader som har belastat departementets förvaltningsanslag har, med undantag av ett beslut om juridiskt biträde, inte dokumenterats i särskilda departementsprotokoll. I några fall har de dokumenterats i konsultavtal. För de kostnader som har belastat departementets anslag för internationellt samarbete finns beslut i form av departementsprotokoll eller regeringsbeslut.
Även Regeringskansliets förvaltningskontor har redogjort för tillämpad ordning för konsultupphandling. Enligt förvaltningskontorets arbetsordning skall principiella och viktigare frågor beslutas av kontorets styrelse, medan övriga frågor beslutas av förvaltningsdirektören eller av enhetschef. Denna beslutsordning gäller även vid upphandlingar, där principen är att den som förfogar över tilldelade medel enligt fastställd internbudget även beslutar om inköp och upphandlingsärenden. Beslut i upphandlingsärenden dokumenteras antingen genom särskilt beslutsdokument eller genom avtal mellan leverantören och förvaltningskontoret.
Inomdepartementala riktlinjer m.m. under år 1994 hos Utbildningsdepartementet och Näringsdepartementet
Inför utskottets granskning av Utbildningdepartementets och Näringsdepartementets upphandlingar av konsulttjänster under år 1994, besvarade de två departementen frågor från utskottet bl.a. om huruvida det fanns interna riktlinjer för upphandling m.m.
Utbildningsdepartementet har uppgett att det under år 1994 inte fanns några internt fastställda regler för upphandling inom departementet. Departementet tog dock del av det arbete som rättschefen i Statsrådsberedningen, Bengt-Åke Nilsson, utförde i samarbete med kanslirådet Eskil Nord från Finansdepartementet. Utbildningsdepartementet engagerade också Eskil Nord som föreläsare för handläggare m.fl. som i sitt arbete kom i kontakt med upphandlingsfrågor. De "föreskrifter" som Bengt-Åke Nilsson då gav användes som riktlinjer till dess att Regeringskansliets förvaltningskontors riktlinjer fastställdes (se nedan). Under år 1994 gjorde dock departementet egna blanketter för sluten upphandling/förhandlingsupphandling och konsultupphandling. Samtliga enheter ålades också att kontakta administrativa enheten för samråd vid upphandlingar. Departementet har uppgett att besluten om upphandling tagits i enlighet med Utbildningsdepartementets beslutsordning för ekonomiska frågor. Enligt departementet finns fr.o.m. juli 1994 erforderlig dokumentation vid upphandling. Vid upphandlingar gjorda under första halvåret kan, enligt departementet, vissa uppgifter saknas.
Näringsdepartementet har uppgett att för departementets upphandlingar gällde under år 1994 Riktlinjer för upphandling av tjänster vid Näringsdepartementet, antagna den 26 oktober 1992. I september 1994 ersattes dessa delvis med Riktlinjer för upphandling i regeringskansliet (se nedan). Enligt departementet innehöll dessa inte några förändringar vad gällde upphandling av tjänster. De delar som i 1992 års riktlinjer var specifika för Näringsdepartementet fortsatte att gälla även efter det att de gemensamma riktlinjerna för regeringskansliet kommit. Vidare har departementet ytterligare skärpt kraven på dokumentation av upphandlingar och infört en rutinmässig kontroll av dessa.
Besluten om upphandlingar avser enligt Näringsdepartementet dels beslut om medel för att bekosta uppdraget, dels beslut om val av konsult efter ett eventuellt anbudsförfarande. För uppdrag som finansieras från departementets utredningsmedel och som kostar över 100 000 kr fattas medelsbeslut av departementschefen. För uppdrag som kostar under 100 000 kr fattas beslut av chefen för administrativa sekretariatet. Medelsbeslut för kostnader över 20 000 kr fattas i departementsprotokoll. För uppdrag som finansieras från s.k. sakanslag fattas alltid skriftliga beslut av regeringen eller statsråd. Dessa beslutsregler framgår av departementets Beslutsordning för ekonomiska frågor vars senaste version är daterad den 3 oktober 1994. Val av konsult efter ett eventuellt anbudsförfarande fattas av enhetschef som också undertecknar avtalet för departementets räkning. Detta framgår av upphandlingsriktlinjerna.
Regeringskansliets förvaltningskontors riktlinjer för upphandling
I de svar som departementen enligt ovan lämnat om riktlinjer m.m. har i ett flertal fall hänvisats till det pågående arbetet inom regeringskansliet för att utveckla riktlinjer m.m. för upphandlingar.
Regeringkansliets förvaltningskontor har den 30 september 1994 fastställt riktlinjer som skall gälla tills vidare för upphandling av varor och tjänster i regeringskansliet.
I riktlinjerna anges bl.a. att upphandlingar som understiger två basbelopp som regel anses kunna göras genom direktupphandling. Om värdet av upphandlingen ligger kring två basbelopp men det exakta beloppet är osäkert bör upphandlingen genomföras enligt reglerna för förenklad upphandling. Enligt riktlinjerna skall möjligheten att utnyttja direktupphandling på grund av synnerlig brådska utnyttjas återhållsamt. Enligt riktlinjerna avses endast sådan brådska som är orsakad av omständigheter som inte kunnat förutses och inte heller beror på den upphandlande enheten. Bristande planering är inte ett godtagbart skäl för direktupphandling. När det kan anses affärsmässigt att ta in skriftliga anbud vid upphandlingar till lägre belopp skall man enligt riktlinjerna givetvis göra det.
Vad gäller kretsen av leverantörer anges i riktlinjerna att hur många leverantörer man skall vända sig till inte kan anges generellt utan får bero bl.a. på branschens storlek. Anbud skall enligt riktlinjerna infordras från så många leverantörer som behövs med hänsyn till upphandlingens storlek och karaktär samt för att tillgodose konkurrensaspekten.
Fem leverantörer är enligt riktlinjerna ofta en god avvägning vid upphandlingar för måttliga belopp. Leverantörsskretsen bör varieras och det är angeläget att inköpare strävar efter att kontinuerligt hålla sig informerade om marknaden. Vid valet av leverantör bör enligt riktlinjerna särskild hänsyn tas till erfarenheterna av tidigare myndighetsuppdrag av liknande karaktär, med hänsyn till de krav på kvalitet som det enskilda departementet har. Även sådana överväganden bör enligt riktlinjerna dokumenteras.
Undantag från regeln att söka upp flera leverantörer får enligt riktlinjerna göras om man t.ex. är hänvisad till en konsult med unik kompetens. Även i ett sådant fall skall man emellertid ta in anbud från leverantören och i förekommande fall förhandla fram ett så förmånligt avtal som möjligt. Dessa bedömningar får enligt riktlinjerna göras från fall till fall och de bör göras restriktivt. Skälen för att man tillfrågar endast en leverantör skall enligt riktlinjerna objektivt kunna försvaras och dokumenteras.
Huvudregeln för prövning av anbud, dvs. billigaste anbud vinner, torde enligt riktlinjerna inte regelmässigt kunna tillämpas vid upphandling av s.k. intellektuella tjänster. Det beror vanligtvis på att sådana tjänster till skillnad från många andra tjänster är så pass specifika till sitt innehåll att kvaliteten på deras utförande inte låter sig bedömas endast utifrån en prismässig grund. För att alternativregeln skall kunna användas vid prövningen måste detta dock enligt riktlinjerna ha angetts i skrivelsen eller i förfrågningsunderlaget.
I riktlinjerna behandlas dokumentationen särskilt. Här anges att följande skall dokumenteras:
skäl för eventuellt beslut att infordra anbud från endast en anbudsgivare beslut om medel för upphandlingen genomförandet av erforderlig kontroll skälen för att kontroll ev. bedömts inte vara erforderlig skälen för valet av anbud datum för beslut om val av anbud avtalet skälen för att anbud förkastas
Därutöver skall även vad som i övrigt förekommit och som haft betydelse vid anbudsprövningen dokumenteras.
Enligt riktlinjerna bör medelsbeslut fattas innan upphandling påbörjas. Om det inte är möjligt skall beslutet ha fattats innan beslut om att anlita viss konsult fattas och avtal tecknas. Om medelsbeslutet likväl av något skäl inte är klart när avtalet undertecknas, skall avtalet alltid innehålla ett förbehåll om att det gäller endast under förutsättning att medel beviljas.
Vissa rekommendationer och iakttagelser av Regeringskansliets revisionskontor
I Regeringskansliets revisionskontors rekommendationer och iakttagelser avseende granskning av departementens redovisning och bokslut under budgetåret 1992/93 behandlas bl.a. frågan om anlitande av konsulter. Såvitt avser budgetåret 1992/93 har revisionskontoret i fråga om konsulter för Justitiedepartementet, Utrikesdepartementet, Försvarsdepartementet, Kulturdepartementet och Civildepartementet framhållit att avtal med konsulter bör upprättas i skriftlig form och att konsultfakturor bör vara specificerade med avseende på vilka personer som medverkat i uppdraget, antal timmar nedlagd tid och timkostnader för att möjliggöra kontroll samt att även eventuella resekostnader bör specificeras. För Civildepartementet har revisionskontoret vidare påpekat att flera konsultfakturor har betalats alltför tidigt.
För Näringsdepartementet har revisionskontoret framhållit att konsulter alltid, så långt möjligt, bör specificera debiterade kostnader.
Revisionskontorets granskning av Socialdepartementets redovisning för budgetåret 1993/94 har bl.a. omfattat ett antal verifikationer inom bl.a. områdena reklam, annonser, konsultuppdrag, ADB-tjänster och representation med avseende på bl.a. upphandlingssätt, avtal, betalningstidpunkter m.m. Revisionskontoret har bl.a. noterat att ett konsultuppdrag avtalats utan att någon regelrätt upphandling skett.
9.4 Upphandlingar av konsulttjänster 1990--1993
Inledning
Före den 1 januari 1994 gällde för offentliga upphandlingar bestämmelserna i upphandlingsförordningen (1986:366) och Riksrevisionsverkets (RRV:s) föreskrifter (1986:612) till upphandlingsförordningen. RRV har även gett allmänna råd (1986-06-26) till upphandlingsförordningen jämte kommentarer. Fr.o.m. den 1 januari 1994 gäller emellertid bestämmelserna i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Målen för reglerna -- konkurrens, icke-diskriminering och objektivitet -- får dock enligt förarbetena anses vara desamma.
Skillnaderna mellan den nya lagen om offentlig upphandling och upphandlingsförordningen består främst i att lagen innehåller detaljregleringar i en väsentligt större omfattning än upphandlingsförordningen. Såsom anfördes i propositionen 1992/93:88 om offentlig upphandling, är de medel som anbefalls och tillhandahålls för uppnående av målen noga angivna. Vidare innebär bestämmelserna i lagen om offentlig upphandling att kontrollen av att en upphandling går riktigt till garanteras främst genom att en upphandling skall kunna överprövas av domstol. Det är vidare möjligt för domstol att döma ut skadestånd. Den krets som omfattas av lagen är numera vidare än tidigare. Inrättandet av en särskild nämnd för tillsynen över den offentliga upphandlingen, Nämnden för offentlig upphandling, är också en nyhet.
Mot bakgrund av detta nya regelverk för offentlig upphandling och de förändringar som detta inneburit vill utskottet framhålla vikten av att regeringskansliets upphandlingar sker på ett sätt som står i överensstämmelse med bestämmelserna för offentliga upphandlingar.
Våren 1993 redovisade utskottet sin granskning av regeringskansliets upphandling av konsulttjänster under år 1992. Utskottet framhöll då bl.a. vikten av att allt som förekommit av betydelse i ett upphandlingsärende dokumenteras väl. När upphandlingen gäller ett större belopp och inte sker genom sluten upphandling var det enligt utskottet särskilt angeläget att motiveringen till varför en viss upphandlingsform valts dokumenteras.
Utskottets uttalande föranledde en diskussion i regeringskansliet om upphandlingsförfarandet och Näringsdepartementets interna riktlinjer distribuerades till samtliga departementet, i avvaktan på att den nya upphandlingslagstiftningen skulle antas och generella riktlinjer skulle kunna ges.
För upphandlingen i regeringskansliet finns numera riktlinjer, fastställda av Regeringskansliets förvaltningskontor den 30 september 1994. Utskottet noterar detta med tillfredsställelse.
Den granskning som utskottet nu redovisar avser upphandlingar av konsulttjänster som gjorts av regeringskansliet under åren 1990--1993. Såvitt avser Utbildningsdepartementet och Näringsdepartementet omfattar granskningen också konsultupphandlingar gjorda under år 1994.
För upphandlingar under åren 1990--1993 har gällt upphandlingsförordningens bestämmelser och Riksrevisionsverkets föreskrifter till denna. I RRV:s allmänna råd och kommentarer har getts ytterligare vägledning.
Under åren 1992 och 1993 har det, som framgått ovan, inte funnits några särskilda riktlinjer för upphandling inom regeringskansliet, utom i Näringsdepartementet, som hade omfattande upphandlingar. Kulturdepartementets riktlinjer tillkom först i november 1993. Vid utskottets granskning av gjorda upphandlingar under åren 1990 och 1991 har inte framkommit annat än att det inte heller under dessa år fanns några särskilda interna riktlinjer.
Den genomgång utskottet gjort av regeringskansliets upphandlingar 1990--1993 föranleder utskottet att göra de bedömningar och uttalanden som redovisas i det följande. Granskningen av Näringsdepartementets upphandlingar under år 1994 föranleder inte något särskilt uttalande från utskottets sida. Utskottets bedömningar vad gäller Utbildningsdepartementets upphandlingar av konsulttjänster under åren 1992--1994 redovisas särskilt nedan.
Vid utskottets genomgång har det visat sig att de brister som förekommit till största delen varit hänförliga till att dokumentationen i ärendena inte har varit fullständig. Vidare har kunnat konstateras att direktupphandlingar har förekommit i ett flertal fall. I många fall har anledningen till att denna upphandlingsform valts inte framgått av dokumentationen och kompletterande uppgifter har därför inhämtats av departementen.
Nedan följer en sammanfattning av sådana brister i handläggningen av upphandlingsärendena som kunnat konstateras vid genomgången av dessa ärenden. Denna utgår från en beloppsgräns på 50 000 kr för åren 1990 och 1991 resp. 70 000 kr för åren 1992 och 1993. Ibland har dokumentation i upphandlingsärendet saknats eller varit bristfällig. I de fall som dokumentationen gett underlag för bedömning av handläggningen har dock tveksamheter i handläggningen påpekats, när skäl för detta förelegat. Mot bakgrund av att utskottet inledde sin granskning av konsultupphandlingar med åren 1992 och 1993, inleds redogörelsen nedan med en sammanfattning avseende dessa två år. Sammanfattningen görs departementsvis, varvid dock Näringsdepartementets upphandling i fråga om informationen inför privatiseringsprogrammet redovisas under ett eget avsnitt. Som ovan angetts kommer Utbildningsdepartementets upphandlingar under åren 1992--1994 att redovisas särskilt i det följande.
Upphandlingar 1992 och 1993
Brister i dokumentationen
Enligt 13 § upphandlingsförordningen skall hos myndigheten finnas dokumenterat de skäl på vilka ett anbud har antagits och vad som i övrigt förekommit av betydelse vid anbudsprövningen.
När det finns särskilda skäl och under förutsättning av att kravet på affärsmässighet och objektiv behandling inte åsidosätts, får myndigheten enligt RRV:s föreskrifter till 6 § upphandlingförordningen, tillfråga endast en leverantör vid anbudsinfordran. Motivet härtill skall enligt föreskrifterna dokumenteras. Vidare skall enligt föreskrifterna till samma paragraf innehållet i förfrågningsunderlaget alltid dokumenteras, även om anbud infordras på annat sätt än genom annonser eller skrivelser.
Statsrådsberedningen (SB)
SB har genom en förhandlingsupphandling med en anbudsgivare, KREAB, gett detta företag uppdraget att visualisera budgetpropositionen. Kostnaden har uppgått till 549 403 kr.
SB har uppgett att den s.k. popluntan med tillhörande presentationsmateriel tidigare har tagits fram genom Finansdepartementets försorg. Inför 1993 års budget fördes denna uppgift över till SB den 10 december 1992. Upphandling måste därför enligt SB ske i ett mycket sent skede. Med kännedom om kostnader för tidigare års popluntor genomförde presschefen, efter att ha rådgjort med rättschefen, förhandlingsupphandlingen med KREAB. Presschefen visste att KREAB hade kapacitet att på den knappa tid som stod till buds fullgöra uppdraget på ett tillfredsställande sätt. KREAB gav en muntlig offert som därefter bekräftades från SB:s sida.
Det finns inte anledning att ifrågasätta SB:s uppgifter om att det förelåg tidsbrist i detta fall, även om det kan tyckas förvånande att det inte fanns en något bättre framförhållning. Av materialet framgår att förhandlingsupphandling med flera anbudsgivare har skett hösten 1993 vad gäller 1994 års "poplunta". Kostnaderna uppgick då till ett belopp som var ca 117 000 kr lägre än vid framställningen av 1993 års poplunta. Om det högre priset 1992 berott på krav på snabbare leverans framgår inte. En brist föreligger emellertid genom att det inte skedde någon dokumentation av motivet till att endast en leverantör tillfrågades vid anbudsinfordran.
Justitiedepartementet
Upphandlingen från JKL Information AB för utarbetande av skriften "Förnyelsen av Sverige" skedde genom förhandlingsupphandling med en anbudsgivare. Kostnaden uppgick till 89 500 kr. Anledningen till det aktuella upphandlingsförfarandet har av departementet angetts vara det relativt sett begränsade beloppet och att beställningen lades ut vid en sådan tid (midsommartid) på året att den vid tillfället tillgängliga kompetensen var begränsad. Med hänsyn härtill och till det angelägna i en snabb igångsättning valdes JKL som leverantör. Departementet har också uppgett att leverantören hade särskild kompetens för uppdraget.
Upphandlingen från Informations & samhällskontakt AB avseende frågor om kompletteringar av regeringskansliets informationsorganisation, skedde genom förhandlingsupphandling med en anbudsgivare. Kostnaden uppgick till 112 200 kr. Anledningen har uppgetts vara att just denne leverantör hade den särskilda kompetens som uppdraget krävde. Vidare har uppgetts att uppdraget hade samma karaktär som ett utredningsuppdrag.
Det saknas anledning att ifrågasätta departementets uppgifter i dessa två ärenden. En brist föreligger emellertid genom att det inte skedde någon dokumentation av motivet till att endast en leverantör tillfrågades vid anbudsinfordran.
Utrikesdepartementet
Vid genomgången av materialet har kunnat konstateras vissa brister i dokumentationen. Bl.a. saknas i några fall beslut.
Sekretariatet för Europainformation har till övervägande del använt direktupphandlingar. Anledningen härtill har uppgetts vara bl.a. behov av speciell kompetens, tidsbrist och speciella krav på grund av uppdragets karaktär. I de fall då upphandlingen har skett i konkurrens med infordran av anbud, har förfrågningsunderlaget varit muntligt. Enligt sekretariatet finns normalt inte förfrågningsunderlag eftersom sekretariatet skulle få svårigheter att hantera anbud från alltför många intressenter.
Enligt RRV:s föreskrifter till 6 § upphandlingsförordningen har en leverantör som inte särskilt tillfrågats rätt att på begäran få förfrågningsunderlaget på samma villkor som en tillfrågad leverantör. Enligt föreskrifterna skall innehållet i förfrågningsunderlaget alltid dokumenteras, även om anbud infordras på annat sätt än genom annonser eller skrivelser. Mot bakgrund härav borde innehållet i förfrågningsunderlaget ha dokumenterats.
Socialdepartementet
Företaget Aronsson & Co har fått två uppdrag avseende informationsprojekt.
Det första uppdraget "Den nya barnomsorgen" gällde en informationskampanj riktad huvudsakligen till personalen vid daghem om hur det går till att starta privata daghem. Till Aronsson & Co har utbetalts 643 000 kr. Enligt departementet skedde upphandlingen med brådska i anslutning till den nya lagstiftningen. Departementet kände till Aronsson & Co och ansåg att detta företag skulle kunna utföra arbetet enligt departementets intentioner. Något skriftligt avtal har inte tecknats. Departementet har redovisat en projektbeskrivning innehållande bl.a. tidsplan och kostnadsuppgifter från företaget.
Upphandlingen synes ha skett genom förhandlingsupphandling med en anbudsgivare. Det saknas anledning att ifrågasätta departementets uppgifter om att tidsbrist rått. En brist föreligger emellertid genom att dokumentation inte skedde av motiven till att endast en leverantör tillfrågades vid anbudsinfordran.
Det andra uppdraget som Aronsson fick, "Pappaledighet", till en kostnad om 600 000 kr, har upphandlats i konkurrens. Två företag lämnade anbud och dessa var prismässigt likvärdiga. Skälen till att Aronssons anbud antogs har inte dokumenterats.
Socialdepartementet har vidare upphandlat konsulttjänster från Professionell Management/Arne och Barbro Svensson AB. 1992 gavs det första uppdraget (125 000 kr) och 1993 det andra uppdraget (250 000 kr). Konsultavtal har ingåtts. Som bakgrund till det första uppdraget har angetts att departementet gett ett departementsråd i uppdrag att utreda förutsättningarna för nya verksamhetsformer inom vård och omsorg. Arbetet skedde inom ramen för en arbetsgrupp bestående av representanter för departementet och Statskontoret som hade departementets uppdrag att biträda utredaren. Till arbetsgruppen var knuten en referensgrupp och i denna ingick Arne Svensson/Professionell Management. Enligt uppgifter i materialet ingick Arne Svensson i referensgruppen innan konsultavtalet ingicks. Resultatet av arbetsgruppens arbete har redovisats i departementspromemorian Alternativa verksamhetsformer inom vård och omsorg (Ds 1992:108). Av inledningen framgår bl.a. att referensgruppen bidragit med samlade erfarenheter från avknoppnings- och privatiseringsarbete inom sektorn. Vidare framgår att Arne Svensson har bidragit med en PM som främst utgjort underlag för beskrivningar i rapporten av den enskilde nyföretagarens perspektiv samt dennes behov av stöd.
Det andra uppdraget avsåg framtagande av en skrift och genomförande av en konferens på samma tema som skriften.
Dokumentationen består av konsultavtal med, i det första ärendet, en bilaga. I det andra ärendet finns också en av konsulten lämnad plan för arbetet. Skriftliga uppgifter om själva upphandlingen saknas. Inte heller vid utskottskansliets muntliga kontakter med departementet har klarhet kunnat bringas i frågan om upphandlingsförfarandet. Svårigheter föreligger därför att kunna bedöma om denna tillgått på ett affärsmässigt riktigt sätt.
Arbetsmarknadsdepartementet
Här finns i två fall brister i dokumentationen. I båda fallen har arbetsmarknadsministern genom regeringsbeslut bemyndigats att göra upphandling inom angivna ramar. I det första ärendet har angetts att den uppdragstagare som valdes var den mest ekonomiskt fördelaktiga. I det andra ärendet valdes enligt uppgift det bolag som lämnat det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. Enligt departementet har av misstag besluten inte dokumenterats på föreskrivet sätt.
Kulturdepartementet
Här finns större brister i dokumentationen i ett fall. En broschyr "Kulturdepartementet" har 1992 upphandlats från Wildeco. Några offerter finns inte dokumenterat i ärendet. En sammanställning har gett vid handen att offerter inkommit från i vart fall tre företag. Wildeco tycks ha gett det högsta anbudet, 90 000 kr. Skriftligt avtal saknas. Tre fakturor finns på totalt ca 108 000 kr. Fakturorna tycks omfatta en tilläggsbeställning på 18 360 kr.
Departementet har framhållit att upphandlingen skett under en period då organisationen var ny och de administrativa rutinerna ännu inte satt sig.
Dokumentation saknas i detta fall, varför det inte är möjligt att i efterhand konstatera vilka omständigheter som legat till grund för beslutet.
Näringsdepartementet
EuroFutures AB har 1992 anlitats för en översyn av Stiftelsen Norrlandsfondens verksamhet till en kostnad om 91 000 kr (utbetalt 106 111 kr på grund av muntligt avtal om fördjupning av avtalet). Förfrågningsunderlag och beslut om medel finns dokumenterat, men uppgifter om upphandlingsform finns inte dokumenterade. Någon bedömning av om upphandlingen skett på ett affärsmässigt riktigt sätt har således inte kunnat göras.
Gordon & Nelson Företagskonsulter AB har 1992 anlitats för en genomgång av möjligheter till privatisering av SIFU-stiftelsen. Upphandlingen skedde i konkurrens, men skälen för att detta företags anbud antagits har inte dokumenterats.
Samma brist i dokumentationen föreligger dels beträffande ett uppdrag till CARTA Relationskonsult AB 1992 för uppläggning av strategi för statliga insatser för turism (195 240 kr), dels beträffande ett uppdrag till Gullers Informationsrådgivare AB samma år för framtagande av broschyren Invest in Sweden (ursprungligen 337 000 kr).
Price Waterhouse har 1992 genom förhandlingsupphandling med en anbudsgivare anlitats för granskning av vissa uppgifter i anslutning till bildandet av Swedish Ordonance. Kostnaden uppgick till 87 490 kr. Någon dokumentation av upphandlingen har inte skett, inte heller av motivet till att endast en leverantör tillfrågats vid anbudsinfordran.
Miljö- och naturresursdepartementet
Det uppdrag som Kepz annonsbyrå 1993 har fått för att framställa utställningsmontrar och en folder inför Kretsloppsfestivalen, har skett i konkurrens. Kostnaden har uppgått till 211 578 kr. Innehållet i förfrågningsunderlaget har inte dokumenterats och inte heller skälen till att annonsbyråns anbud antogs. Departementet har uppgett att valet grundade sig på en bedömning av kvaliteten.
Det uppdrag som 1993 gavs till Utbildningsförlaget Brevskolan att producera en skrift Kvinnor, Planering, Byggande, föregicks enligt departementet av en muntlig inbjudan att inkomma med förslag vid ett informationsmöte med inbjudna organisationer. Det fanns vissa tveksamheter från intresserade parter beträffande lönsamheten och till slut var det bara Brevskolan som var intresserad. Avtal med garantiklausul har skrivits med Brevskolan och det avtalade beloppet var på 115 000 kr. Utbetalt belopp har uppgått till 60 000 kr. Två offerter och ett avtal finns, men i övrigt saknas dokumentation. Någon dokumentation av innehållet i förfrågningsunderlaget finns inte och inte heller av skälen till att Brevskolans anbud antogs.
I dessa två fall borde dokumentation ha skett, dels av innehållet i förfrågningsunderlaget, dels av skälen till att visst anbud antagits.
De broschyrer som departementet har låtit framställa har behandlats separat i redovisningen över departementets upphandlingar. Några upphandlingar har skett i konkurrens, några genom direktupphandling. Som framgår av bilaga A 8.1 föreligger även här brister i dokumentationen av innehållet i förfrågningsunderlaget och av skälen till att ett visst företag har valts.
Direktupphandlingar
Direktupphandling sker enligt 4 § upphandlingsförordningen genom köp eller beställning utan infordrande av anbud i särskild ordning. Vid sluten upphandling och förhandlingsupphandling infordras, prövas och antas anbud. Enligt RRV:s föreskrifter får direktupphandling användas endast om upphandlingen avser mindre belopp och myndighetens administrativa kostnader vid sluten upphandling eller förhandlingsupphandling därför inte skulle stå i rimlig proportion till upphandlingens värde eller om myndigheten vid brådskande och oförutsedda behov inte hinner tillämpa någon annan upphandlingsform eller om synnerliga skäl talar för det.
Utrikesdepartementet
En direktupphandling har gjorts från företaget Ekonomerna och avser uppgiften att skapa rutiner och regler för redovisning av anläggningstillgångar. Kostnaden har uppgått till 122 000 kr. Som skäl för att direktupphandling valts har departementet uppgett att man kände till företagets kompetens.
De skäl som departementet angett kan inte anses utgöra skäl som motiverar en direktupphandling.
Kommunikationsdepartementet
I en direktupphandling har Kommunikationsdepartementet lagt ut fyra uppdrag till KREAB till ett totalt belopp om 134 748 kr. Uppdragen har gällt medverkan i arbetet med att presentera den s.k. infrastrukturpropositionen. Syftet med konsultinsatserna var att för en allmän publik göra en omfattande och tekniskt svår materia begriplig, då propositionen presenterades. Enligt departementet kunde konsultens arbete inte gärna påbörjas innan propositionen var avslutad. Härefter skulle propositionen presenteras vid en presskonferens mindre än en vecka efter det att den beslutats. Med hänsyn till denna korta tid bedömde departementet att extraordinära insatser skulle krävas för att göra en bra presentation. Mot denna bakgrund gjordes direktupphandlingen med KREAB. Enligt uppgifter från departementet hade statssekreteraren på departementet personlig kännedom om konsultbranschen och lade ut uppdraget på KREAB.
Det behov som uppstod av information vid propositionens presentation borde ha kunnat förutses. Enligt departementet kunde konsulten inte påbörja sitt arbete förrän propositionen presenterades. Även om så var fallet hade själva konsultinsatsen i förväg kunnat upphandlas genom infordrande av anbud. Vad departementet anfört som anledning till den valda upphandlingsformen kan inte anses som godtagbart skäl för en direktupphandling.
Näringsdepartementets upphandling av konsulter inom privatiseringsprogrammet
Gullers Grupp Informationsrådgivare AB och KREAB Information AB har anlitats för information om syftet med och innehållet i det privatiseringsbemyndigande riksdagen lämnade.
Gullers har 1992 erhållit uppdrag dels att utarbeta en broschyr om privatisering av statliga företag, dels att utarbeta en skrift om statliga företag. Kostnaderna har uppgått till 973 554 kr (99 178 kr + 634 753 kr + 30 721 kr + 208 902 kr). Företaget har också, liksom KREAB, anlitats för utarbetande av en kommunikationsplan till en kostnad om ca 50 000 kr för vart företag.
Departementets dokumentation om dessa uppdrag har varit bristfällig. I ärendet har dokumenterats departementsprotokoll och viss skriftlig kommunikation mellan departementet och Gullers. Offerter och eventuella konsultavtal har inte funnits dokumenterade.
I skrivelse till utskottet den 21 april 1994 uppgav departementet att Gullers Grupp Informationsrådgivare AB som ett resultat av en allmän genomgång av flera informationsföretag fick i uppdrag dels att utarbeta en broschyr om privatisering av statliga företag, dels att utarbeta en skrift om statliga företag. Upphandlingarna uppgavs ha skett som en förhandlingsupphandling med en anbudsgivare och med ledning av den allmänna genomgång av konsultföretag inom kommunikationsområdet som tidigare gjorts.
Vid utskottets fortsatta genomgång av departementets samtliga upphandlingar har departementet uppgett att när privatiseringen skulle påbörjas, ville man från departementets sida gå ut med en bred informationskampanj. Departementet gjorde en allmän genomgång av flera informationsföretag och inbjöd sedan fem sex informationsföretag (KREAB, Gullers, Carta, Jerry Bergström AB, Burson Marsteller, Wildell) att inkomma med idéer och anbud kring hur en grundläggande informationsinsats till allmänheten om privatisering av statligt ägda företag skulle genomföras. KREAB och Gullers fick därefter uppdrag att föreslå var sin kommunikationsplan. Efter utvärdering av dessa fick Gullers de redovisade uppdragen.
Efter förfrågan uppgav departementet att inbjudan troligen skedde per telefon. Det var möjligt att ytterligare företag fick en inbjudan, men i vart fall inbjöds de sex angivna företagen. Företagen erbjöds att komma till departementet och presentera sina förslag till informationskampanj, vilket också skedde. Informationsmaterialet fanns inte dokumenterat hos departementet, men sannolikt omfattade detta material även kostnadsuppskattningar. Enligt departementet fick denna inledning ses som en del av upphandlingen, och resultatet av presentationerna var avgörande för valet av konsult och uppläggningen av informationsprogrammet.
Departementet har under hösten 1994 kompletterat materialet beträffande den inledande genomgången av olika företag. Materialet består bl.a. av bekräftan av departementets inbjudan, en förteckning över de konsulter som inbjudits att delta i anbudsförfarandet, ett mötesschema för de konsulter som samtal har förts med, en PM från f.d. planeringschefen i Näringsdepartementet Hans Lundgren och offerter från fem företag, innehållande kostnadsindikationer och kostnadsuppskattningar.
RRV har i allmänna råd till 5 § upphandlingsförordningen angett att när det är svårt att utforma en fullständig och tydlig kravspecifikation eller uppdragsbeskrivning, t.ex. vid teknikupphandling eller upphandling av vissa tjänster, bör myndigheten upphandla i flera steg. Den första upphandlingen bör då endast avse förslag till lösningar, principiella riktlinjer eller översiktliga skisser. I RRV:s kommentarer till samma paragraf sägs att vid förhandlingsupphandling av tjänster som gäller att utforma idéskisser eller att ge alternativa lösningar på ett problem, kan det med hänsyn till upphandlingens karaktär vara lämpligt att tillåta att anbud till en del lämnas skriftligt och kompletteras muntligt. Innehållet i den muntliga överenskommelsen måste sedan på sedvanligt sätt bekräftas. I RRV:s kommentarer anges vidare att en marknadsundersökning innan upphandlingen påbörjas ibland kan ge ett bättre underlag för upphandlingen. Om myndigheten gör en sådan marknadsundersökning är det enligt RRV viktigt att kontakten med leverantörerna sker i sådana former att de inte medför några förpliktelser mot någon leverantör eller att några leverantörer får försteg före de andra.
Upphandlingarna av Gullers har uppgetts vara förhandlingsupphandlingar med en anbudsgivare. Någon dokumentation har inte skett av motiven till att endast en leverantör tillfrågats vid anbudsinfordran. Muntliga uppgifter har sedan lämnats om att valet av upphandlingsform föregåtts av en allmän genomgång av olika företag och att anbud då också inhämtats från olika företag. Mot bakgrund av vad RRV anfört i sina allmänna råd och kommentarer enligt ovan, finns inte anledning att ifrågasätta detta förfaringssätt. Att dokumentation helt saknats om detta inledande skede får dock anses utgöra en stor brist. Dokumentationen syftar ju till att man i efterhand skall kunna konstatera vilka affärsmässigt betingade omständigheter som varit avgörande för beslutet. Med utgångspunkt i det material som fanns dokumenterat hos departementet kunde en sådan bedömning inte göras.
Upphandlingar 1990 och 1991
Brister i dokumentationen
Statsrådsberedningen
Utarbetandet av en rapport om det svenska näringslivets FoU-arbete har, till en kostnad om 355 200 kr, upphandlats från företaget Rintec Consulting. Detta har skett såsom en förhandlingsupphandling med en anbudsgivare. Motivet till den valda upphandlingsformen synes inte ha dokumenterats eftersom SB uppgett att skälet torde ha varit att uppdragstagaren hade den särskilda kompetens som erfordrades.
Att motivet till att endast en leverantör tillfrågats vid anbudsinfordran inte dokumenterats är en brist.
Utrikesdepartementet
Vad gäller utbildningssektionen har lämnats uppgift om att förhandlingsupphandling varit den vanligast förekommande upphandlingsformen och att i de fall då offert inte finns i ärendet kan detta bero på att handläggaren i fråga inte sparat på denna sedan den slutliga fakturan kommit in.
Att offerterna inte är dokumenterade utgör en brist.
Försvarsdepartementet
Upphandling har gjorts från företaget Studio C, till en kostnad om 56 593 kr, avseende tryckeritjänster för en skrift om försvarsstatistik 1990. Vidare har från företaget Monitor Film & Television AB upphandlats, till en kostnad om 52 000 kr, för tjänst innefattande produktion av en informationsfilm om den nya skyddslagen.
Enligt departementet finns det ett knapphändigt material rörande dessa två upphandlingar, men de har uppenbarligen skett som direktupphandlingar. Uppgifter om varför denna upphandlingsform valts finns inte dokumenterade.
På grund av avsaknaden av dokumentation i dessa två fall har någon bedömning av upphandlingsförfarandet inte kunnat göras.
Kommunikationsdepartementet
Några av upphandlingarna har varit förhandlingsupphandlingar med en anbudsgivare. Det gäller bl.a. Öhrlings Reveko (320 000 kr), Coopers & Lybrand konsulter (110 000 kr + 13 025 kr), Adveco (70 000 kr), McKinsey & Company Inc. (1 124 737 kr) samt Förvaltnings AB Mats B O Larsson (125 000 kr + 22 425 kr). I dessa fall har särskilda beslut i departementsprotokoll fattats om att anlita konsulten i fråga.
Det är tveksamt om dessa departementsprotokoll kan anses utgöra tillräcklig dokumentation av motivet till att endast en leverantör tillfrågats vid anbudsinfordran. Även här är alltså dokumentationen bristfällig.
Utbildningsdepartementet
Upphandlingen från Stenbeck Information för en affischkampanj inför det internationella läskunnighetsåret har skett genom direktupphandling. Kostnaden har uppgått till 71 000 kr. Uppgift saknas om varför denna upphandlingsform valts. Någon bedömning av valet av upphandlingsform har därför inte kunnat göras.
Upphandling från företagen Bohlins (153 000 kr), Alfred Berg fondkommission (100 000 kr) och G Grönbergs advokatbyrå (112 000 kr) har skett genom direktupphandling. Uppdragen gällde sändningstillstånd för en reklamfinansierad TV-kanal. Motivet till den valda upphandlingsformen har angetts vara att dessa företag hade god kännedom om TV- och mediabranschen och att uppdragen skulle utföras så snabbt som möjligt. Dokumentation om själva upphandlingen saknas dock.
Det finns inte anledning att ifrågasätta den valda upphandlingsformen men avsaknaden av dokumentation utgör en brist.
Departementet har vidare genom direktupphandling anlitat företaget Brinning konsult AB (181 000 kr) för att biträda vid en omorganisation av vissa delar av departementet för att genomföra viss utbildning av enhetscheferna. Dokumentation om upphandlingen saknas.
Eftersom dokumentation saknas har inte någon bedömning av vald upphandlingsform kunnat göras.
Jordbruksdepartementet
Två direktupphandlingar har gjorts; dels av firma Per Klaesson (263 701 kr), dels av Lars Bengtsson reklamproduktion (305 830 kr). Skälen till den valda upphandlingsformen finns inte dokumenterade. Vad gäller uppdraget till firma Per Klaesson så gällde detta fotografering till en broschyr, och departementet har framhållit att när det gäller mer konstnärlig produktion kan direktupphandling vara motiverad.
Eftersom dokumentation saknas om skälen till att direktupphandling har valts, har inte någon bedömning kunnat göras av vald upphandlingsform.
Näringsdepartementet
Upphandlingarna från PA Consulting Group har enligt departementet skett genom direktupphandling mot offert. Kostnaderna har uppgått till 670 000 kr (utbetalt 668 744 kr) år 1990 och 1 000 000 kr (utbetalt 331 500 kr) år 1991. Det finns enligt departementet skriftliga offerter och dessa har föregåtts av förhandling och avtalsskrivning. Skälen för att detta företag valdes har inte dokumenterats. Departementet har uppgett att den person som skulle utföra uppdragen, Roland Steen, har kunskaper inom området och från statlig förvaltning och att han ansågs opartisk vilket utgjort ett kriterium. Han ansågs också ha stor erfarenhet av arbete med analyser av tillväxtföretag. Vad gäller upphandlingen 1991 har även anförts tidsskäl.
De uppgifter som departementet lämnat tyder på att det varit fråga om förhandlingsupphandling med en anbudsgivare och inte direktupphandling. Att det saknas dokumentation av motivet till att endast en leverantör tillfrågats vid anbudsinfordran utgör då en brist.
Upphandlingarna från SVD Förlags AB (412 500 kr + 254 062 kr) för framställning av årsrapporter har skett i konkurrens. Förfrågningsunderlag har i dessa fall kastats vid gallring av arkiv i samband med att ansvaret för rapporten överfördes på NUTEK. Vad gäller uppdraget som avsåg Årsrapporten 1990 har offertunderlaget också kasserats. I ärendet som avsåg Årsrapporten 1991 finns endast en kopia av offerten från det valda företaget.
Även om upphandlingen har skett i konkurrens medför det faktum att förfrågningsunderlag och offerter inte längre finns bevarade en brist som i sin tur medför svårigheter att bedöma huruvida upphandlingen skett på ett affärsmässigt sätt.
Civildepartementet
Direktupphandlingar har gjorts av ARE Idé 2 (145 000 kr), Abaker AB (50 000 kr), Nordiska Utvecklingsinstitutet i Östersund AB (137 000 kr) och Interoffsettryckeri AB (5 000 kr + 77 625 kr). Enligt departementet finns skälen till den valda upphandlingsformen inte dokumenterade.
Eftersom uppgifter inte har kunnat lämnas om skälen till den valda upphandlingsformen, har inte någon bedömning härav kunnat göras.
Miljö- och naturresursdepartementet
I fyra ärenden saknas dokumentation över huvud taget, varför departementet inte kunnat ange hur upphandlingen har skett. Detta gäller uppdrag till Are Idé 2 (upphandlat 181 840 kr + 60 000 kr och betalt 187 512 kr + 54 860 kr), Konsultföretaget GF (97 529 kr), Svensk Information i Stockholm AB (52 190 kr) samt DataBild-information AB (84 705 kr).
Eftersom dokumentation saknas har det inte kunnat göras någon bedömning av om upphandlingarna skett på ett affärsmässigt och formellt riktigt sätt.
Direktupphandling
Justitiedepartementet
En upphandling av Libergraf har gjorts för tryckning av två BRÅ-rapporter till en kostnad om 63 389 kr exkl. moms. Detta skedde genom direktupphandling, och departementet har uppgett att det haft ett långvarigt samarbete med leverantören varför en sådan upphandling gjordes sedan leverantören lämnat offert.
De skäl som departementet uppgett som anledning till att direktupphandling valdes, kan i detta ärende som avser tryckningstjänster inte anses utgöra sådana skäl som kan motivera en sådan upphandlingsform.
Utskottets sammanfattande bedömning
Under åren 1992 och 1993 har bristerna i dokumentationen främst gällt motivet till att anbud infordrats från endast en anbudsgivare samt innehållet i förfrågningsunderlag och skälen till att ett visst anbud har antagits. I åtskilliga fall har departementen på utskottskansliets förfrågan kunnat uppge vilka skälen har varit.
I några fall har bristen på dokumentation medfört att någon bedömning inte kunnat göras av om upphandling skett på ett affärsmässigt och formellt riktigt sätt.
Direktupphandlingar har förekommit i ett flertal fall. Skälen härtill har angetts av departementen muntligen eller skriftligen till utskottskansliet. Valet av upphandlingsformen direkt upphandling kan under 1992 och 1993 i två fall anses tveksamt.
Även vad gäller upphandlingar gjorda under åren 1990 och 1991 finns brister i dokumentationen. Dokumentation har bl.a. inte skett av motivet till att endast en leverantör tillfrågats vid anbudsinfordran. I ett flertal fall saknas handlingar över huvud taget varför uppgifter om upphandlingsförfarandet inte kunnat lämnas från departementet i fråga. Detta innebär att någon bedömning inte har kunnat göras av om upphandlingen skett på ett affärsmässigt och formellt riktigt sätt.
Under 1990 och 1991 har direktupphandlingar varit ofta förekommande. Skälen härtill har i vissa fall kunnat anges av departementen skriftligen till utskottskansliet. I flera fall saknas dokumentation om anledningen till att direktupphandling har valts, varför en bedömning av vald upphandlingsform inte kunnat göras. I ett fall kan valet av direktupphandling anses tveksamt.
Utskottet vill framhålla följande.
Kravet på dokumentation i upphandlingsärenden fanns uttryckt i upphandlingsförordningen och RRV:s föreskrifter till denna. Bestämmelserna i den nya lagen om offentlig upphandling har inneburit ökade krav på att de olika delmomenten i upphandlingen dokumenteras. Eftersom dokumentationen syftar till att man i efterhand skall kunna konstatera vilka affärsmässigt betingade omständigheter som varit avgörande för beslutet, är det av största vikt att kravet på dokumentation fullgörs. Utskottet framhöll i sitt granskningsbetänkande under riksmötet 1992/93 att det var viktigt att allt som förekommit av betydelse i upphandlingsärenden dokumenterades väl. Mot bakgrund av de brister som under åren 1990--1993 förekommit i detta avseende, finner utskottet anledning att åter starkt understryka vikten av dokumentation i upphandlingsärenden.
Mot bakgrund av att direktupphandlingar varit vanligt förekommande finns det anledning att framhålla skillnaden mellan denna upphandlingsform och andra upphandlingsformer.
Vid direktupphandling sker upphandlingen utan infordrande av skriftligt anbud. Enligt RRV:s föreskrifter till 4 § upphandlingsförordningen fick direktupphandling användas endast om upphandlingen avsåg mindre belopp och myndighetens administrativa kostnader vid sluten upphandling eller förhandlingupphandling därför inte skulle stå i rimlig proportion till upphandlingens värde eller om myndigheten vid brådskande och oförutsedda behov inte hann tillämpa någon annan upphandlingsform eller om synnerliga skäl talade för det.
Direktupphandling får numera, enligt lagen om offentlig upphandling, användas om upphandlingens värde är lågt eller om det finns synnerliga skäl, såsom synnerlig brådska orsakad av omständigheter som inte kunnat förutses och inte heller beror på den upphandlande enheten.
Som framgått ovan har regeringskansliets förvaltningskontor i sina riktlinjer för upphandling i regeringskansliet också angett vissa riktlinjer för användningen av direktupphandling. Utskottet finner det tillfredsställande att det numera inom regeringskansliet finns gemensamma riktlinjer även i detta avseende.
9.5 Utbildningsdepartementets upphandlingar av konsulttjänster 1992--1994
Brister i dokumentationen
Genomgång av upphandlingsärendena
Vid genomgång av Utbildningsdepartementets konsultupphandlingar under åren 1992 och 1993 har kunnat konstateras att dokumentationen endast i undantagsfall innehållit något särskilt formellt beslut om att departementet avser att anlita en viss person eller ett visst företag för en viss tjänst inom en angiven kostnadsram. Förhållandet är detsamma när det gäller det övriga formella underlaget för uppdragen. Endast undantagsvis finns skriftlig dokumentation av offerter, avtal eller överenskommelser om uppdragets inriktning och omfattning och de ekonomiska villkoren för uppdragets genomförande.
Dessa förhållanden har av departementet angetts ha sin förklaring i den administrativa ordning departementet tidigare tillämpat. Beslut i upphandlingsärenden under 1992 och 1993 har reellt fattats av vederbörande statssekreterare och bekräftats genom dennes attest.
Granskningen från utskottets sida har mot denna bakgrund fått inskränkas till att kontrollera om någon skriftlig dokumentation över huvud taget finns som kunnat ge en bild av vad som förevarit i de enskilda upphandlingsfallen. Dokumentationen omfattar praktiskt taget genomgående endast fakturor. Vid upphandling från Gramma AB har kostnadskalkyler förekommit i viss omfattning.
I ett par fall har frånvaron av avtal eller annan formell överenskommelse om villkoren för uppdragets genomförande vållat problem för departementet. Av handlingarna i ärendet har framgått, se bilaga A 8.1, att i två fall har det förhållandet att ersättningssumman inte i förväg har bestämts fått till följd att departementet och uppdragstagaren börjat förhandla om beloppet först då fakturan har överlämnats.
Sammanfattningsvis har det således förelegat stora brister såväl när det gäller dokumentationen av upphandlingsärenden som uppfyllandet av de formella förutsättningarna för en upphandling, t.ex. har beslut om anlitande av konsult inte funnits.
Utfrågning med f.d. utbildningsministern Per Unckel
Vid utfrågning inför utskottet har Per Unckel framhållit det angelägna i en tydligare dokumentation i de hänseenden som är aktuella i granskningen. Under åren 1991--1994 skärptes enligt Unckel också rutinerna för detta inom Utbildningsdepartementet. En helt ny rutin för beslut i ekonomiska frågor fastställdes i december 1993.
Unckel har framhållit skillnaden mellan å ena sidan anlitande av experter och å andra sidan upphandling i den konventionella form som upphandlingsförordningen stipulerar. Han har vidare bl.a. uppgett att hans krav på dokumentation av varför statssekreteraren slutit ett avtal med en viss expert var mycket ringa, eftersom han utgick ifrån att statssekreteraren visste vilken expert han skulle ha. Själva beslutet att enrollera vederbörande var enligt Unckel dokumentation nog.
Utbildningsdepartementets anlitande av Gramma AB
Genomgång av upphandlingen
Utbildningsdepartementets kostnader för konsulttjänster har under år 1992 uppgått till ca 700 000 kr, 1993 till ca 4 miljoner kronor och 1994 till ca 17 miljoner kronor. Kostnaden för Gramma AB har under 1992 uppgått till ca 189 000 kr, 1993 till ca 2,2 miljoner och 1994 till ca 2 miljoner kronor.
Anlitandet av Gramma AB består av två delar, som hålls samman av upphandlingen av en enhetlig grafisk profil. Den ena delen avser produktion av en informationsbroschyr riktad till kommunerna om rätten att välja skola. I denna del har upphandlingen gjorts i konkurrens. Den andra och kostnadsmässigt helt dominerande delen av uppdraget innebär att Gramma, utöver det nyss redovisade uppdraget, har anlitats för att producera två broschyrer om nya läroplaner för grund- och gymnasieskolan samt diverse andra trycksaker. Upphandlingen av dessa produktioner har handlagts av de båda pressekreterarna. Inför de olika delprojekten har departementet som regel begärt in kostnadskalkyler för hela produktionen. Gramma har enligt uppgift i sin tur tagit in offerter från konkurrerande tryckerier för de delar av projekten som avsett teknisk produktion. Dessa offerter har i förekommande fall redovisats för handläggaren på departementet.
Enligt en rapport från departementets dåvarande pressekreterare om upphandlingen av trycksaker i departementet baserades upphandlingen av Grammas tjänster på behovet av ett profilprogram för hela departementet samt behovet av att ta fram informationsmaterial av visst slag. Avgörande för valet av Gramma var enligt rapporten att företaget var överlägset bäst på grafisk design och att departementets största behov gällde just layout och formgivning. Enligt rapporten gjordes följande bedömning av Grammas fortsatta engagemang:
Erfarenhetsmässigt tycker jag att det är viktigt att man i ett första skede gör en noggrann och gedigen upphandling som bör gälla i ett två-årsperspektiv. Detta för att man ska etablera ett bra samarbete och för att designprogram etc. skall vara enhetligt. Vår avsikt är alltså att samarbeta med Gramma i två år, men vi har inte bundit oss för det varken muntligt eller skriftligt. Naturligtvis gäller inte detta om vi ska göra ett större och mer omfattande inköp. Då kommer vi åter att tillämpa förhandlingsupphandling.
I en kommentar till rapporten anför administrativa enheten att
med hänsyn till den presumtion som kan uppkomma när en grafisk profil har upphandlats är en sådan policy inte anmärkningsvärd. Det kan emellertid vara affärsmässigt i vissa fall att inte binda upp sig för en viss leverantör, liksom det kan vara affärsmässigt att göra det. I det aktuella fallet bedömdes det affärsmässigt att inte uttryckligen binda sig vid en viss leverantör.
Från Utbildningsdepartementet har i en senare kommentar bl.a. anförts att det är brukligt att man vid upphandling av grafisk profil använder sig av samma konsult i två--fyra år. Departementet hade också anfört att de båda ansvariga pressekreterarna genom sina tidigare anställningar hade mycket goda kunskaper om reklambranschen och att de därigenom haft både möjlighet och erforderliga kunskaper att bevaka kostnadsutvecklingen. Möjligheten att anlita olika leverantörer har enligt departementet också utnyttjats i viss omfattning. Vid två olika upphandlingstillfällen under år 1993 gick uppdragen till andra företag än Gramma.
Utfrågning med f.d. utbildningsministern Per Unckel
Per Unckel har vid utfrågning inför utskottet bl.a. uppgett att departementets upphandling från Gramma sommaren 1992 och under den därefter följande hösten avsåg två tjänster. Det gällde dels ett grafiskt program, dels en första produkt med utnyttjande av den grafiska profilen. Upphandlingen kunde, för det fall departementet var till freds med resultatet, också komma att avse kommande uppdrag. Först och främst avsågs med det senare produkter som hade anknytning till det berörda grafiska programmet. Att ytterligare uppdrag kunde följa framgår av akten. Den första upphandlingen följdes också av fler uppdrag. Dessa avsåg först och främst produkter och tjänster med det grafiska programmet som utgångspunkt samt därutöver vissa särskilda tjänster där departementet kunde dra nytta av de upparbetade kontakterna. I fråga om andra produkter, t.ex. informationen om de nya läroplanerna till elever och föräldrar, skedde enligt Unckel upphandlingen på gängse vis. Gramma var alltså, enligt Per Unckel, inte någon stående eller praktiskt taget ensam leverantör av kreativa tjänster till Utbildningsdepartementet. Enligt Per Unckel är det korrekt att någon ny konkurrensupphandling inte har skett inom ramen för denna stående relation, och detta var enligt honom mycket medvetet.
Enligt Per Unckel fanns inte något avtal som täckte hela det samarbete som departementet hade med Gramma AB. Sådana avtal finns enligt Per Unckel inte när man gör den här typen av långsiktiga överenskommelser. I de initiala diskussionerna med Gramma överenskoms att relationerna gällde tills vidare under förutsättning att departementet var nöjt med de resultat som Gramma uppvisade.
Enligt Per Unckel utgjorde Utbildningsdepartementets samarbete med Gramma en anpassning av en statlig verksamhet till en form och en struktur som sedan länge använts av viktiga företag, alltjämt med beaktande av de krav som lag och förordning uppställer. Det är Per Unckels övertygelse att staten vunnit på detta. Enligt Per Unckel har departementen liten vana vid att hantera denna typ av stående relationer, som varje enskilt företag hanterar dagligen inom ramen för ett arbete som inledningsvis har upphandlats i sedvanlig ordning.
Per Unckel har vidare uppgett att det är hans övertygelse att en längre relation med en byrå inom ett avgränsat område sparar resurser för staten och höjer kvaliteten på informationsprodukterna. Relationen till Gramma, som avsåg ett grafiskt profilprogram och produkter med detta som bas, stod därför enligt hans mening i hög grad i överensstämmelse med upphandlingsförordningens anda och bokstav. När fråga emellertid är om tjänster utan direkt samband med en mer stående relation är det, enligt Per Unckel, på samma sätt naturligt med en separat upphandling. Enligt Per Unckel hade relationen med Gramma kommit att löpa under 1992, 1993 och 1994. Om Per Unckel efter valet 1994 fortfarande hade varit departementschef hade han då gått ut i förnyad upphandling.
Enligt Per Unckel är det hans övertygelse att staten har vunnit mycket på denna typ av mer fasta förhållanden i stället för att börja om från början vid varje enskilt tillfälle då en proposition skall läggas fram för riksdagen.
Per Unckel har också uppgett att bedömningen av Grammas erbjudande inte påverkades av att en av departementets statssekreterare tidigare varit delägare och chef i företaget.
Utskottets bedömning
Utskottet vill inledningsvis framhålla att för Utbildningsdepartementets upphandlingar har gällt bestämmelserna om offentlig upphandling, såsom de uttryckts i upphandlingsförordningen och sedermera i lagen om offentlig upphandling. De av riksdagen år 1973 fastlagda grundläggande principerna för offentlig upphandling är affärsmässighet, offentlighet och rättssäkerhet. Den viktigaste principen vid offentlig upphandling, kravet på affärsmässighet, innebär att myndigheten vid upphandling skall utnyttja de konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt iaktta affärsmässighet samt behandla anbud och anbudsgivare objektivt. Enligt förarbetena till den nya lagen om offentlig upphandling får målen för reglerna om offentlig upphandling -- konkurrens, icke-diskriminering och objektivitet -- anses vara desamma som gällt tidigare.
Detta har bl.a. inneburit vissa krav på dokumentation i upphandlingsärendena. Eftersom dokumentationen syftar till att man i efterhand skall kunna konstatera vilka affärsmässigt betingade omständigheter som varit avgörande för beslutet, är det, som utskottet också framhållit ovan, av största vikt att kravet på dokumentation fullgörs.
Vid utskottets genomgång av Utbildningsdepartementets konsultupphandlingar 1992 och 1993 har kunnat konstateras att departementets dokumentation av upphandlingsärendena uppvisat mycket stora brister. Dessa brister har varit sådana att granskningen från utskottets sida fått inskränkas till att kontrollera om någon skriftlig dokumentation över huvud taget finns som kunnat ge en bild av vad som förevarit i de enskilda upphandlingsfallen. Även när det gäller de formella förutsättningarna för en upphandling, t.ex. vad gäller beslut om anlitande av en konsult, har det förelegat brister. Vid utskottets granskning av departementets upphandlingar under år 1994 har framkommit att det även under detta år har förelegat brister i dokumentationen.
Vad gäller Utbildningsdepartementets anlitande av Gramma AB har det material som ställts till utskottets förfogande inte varit av den beskaffenheten att de enskilda upphandlingsfallen kunnat kontrolleras på ett fullständigt och tillfredsställande sätt. Det har sammanfattningsvis kunnat konstateras att departementet, i vart fall under 1992 och 1993, haft Gramma AB som stående och praktiskt taget ensam leverantör av kreativa tjänster och trycksaker på informationsområdet och att affärsmässigheten vid upphandlingen av de tjänster och produkter som utgjorde en fortsättning på det inledningsvis upphandlade uppdraget, inte kunnat till fullo kontrolleras.
Av materialet i ärendet och av vad som framkommit vid utfrågningen med Per Unckel har framgått att Utbildningsdepartementet, efter en första inledande upphandling av Gramma AB, medvetet valt att direkt anlita detta företag även för andra uppdrag än det som den inledande upphandlingen avsåg, och avsikten har varit att denna relation till företaget skulle avse en längre tid. Per Unckel har uppgett att om han efter valet 1994 fortfarande hade varit departementschef hade hans avsikt varit att då gå ut i förnyad upphandling. Enligt utskottets mening kan ett sådant ensidigt gynnande av ett enda företag under så lång tid inte anses stå i överensstämmelse med de grundläggande principerna för offentlig upphandling. Av utredningen har framgått att en av statssekreterarna i departementet tidigare har varit chef för det aktuella företaget. Detta borde enligt utskottet ha föranlett en särskild noggrannhet från departementets sida i fråga om att uppfylla de krav som gäller för offentlig upphandling.
Utbildningsdepartementets upphandlingar av konsulttjänster har således under den tid då Per Unckel varit chef för departementet företett allvarliga brister av en sådan omfattning att f.d. utbildningsministern Per Unckel inte kan undgå kritik för detta.
10. Vissa frågor med anknytning till bankkrisen
10.1 Nordbanksfrågor
Utskottet har tagit upp till granskning vissa frågor rörande Nordbanken. Till en början är det regeringens handläggning dels av stödet till banken, dels av avtalen om avgångsvederlag till tre verkställande direktörer i banken. Vidare har utskottet granskat på vilket sätt regeringen har utövat sitt ägande i Nordbanken.
Inledningsvis lämnas viss grundläggande information om PKbanken/Nordbanken. PKbanken bildades år 1974 genom en sammanslagning av de båda statliga bankerna Postbanken och Sveriges Kreditbank. Banken introducerades på Stockholms fondbörs år 1984 i samband med att privata intressenter förvärvade 15 % av aktierna. Efter bankens förvärv av Carnegie Fondkommission år 1988 och Sveriges Investeringsbank år 1989 ägde staten 70,6 % av aktiekapitalet. Resterande aktier var utspridda på ett stort antal privatpersoner, företag och organisationer. PKbanken förvärvade år 1990 Nordbanken och övertog därefter även namnet Nordbanken. I oktober 1991 var de största ägarna vid sidan av staten Nobel Industrier AB, försäkringsbolagen Trygg-Hansa SPP och Skandia samt Nordbanken fonder och Yggdrasil AB.
Enligt vad utskottet inhämtat var under de aktuella åren följande statsråd av regeringen bemyndigade att företräda staten som aktieägare i PKbanken/Nordbanken: Kjell-Olof Feldt (oktober 1982--oktober 1985, oktober 1988--februari 1990), Bengt K.Å. Johansson (oktober 1985--oktober 1988), Allan Larsson (februari 1990--oktober 1991), Anne Wibble (oktober 1991--januari 1993) och Bo Lundgren (januari 1993--maj 1993). Därefter har statens ägarfunktion utövats av Bankstödsnämnden. Vid utskottets utfrågning har Kjell-Olof Feldt uppgivit att han i praktiken utövade statens ägarfunktion även under åren 1985 till 1988. Staten företräddes vid bankens bolagsstämmor vanligen av en tjänsteman från Finansdepartementet. Denne förordnades som ombud av det ansvariga statsrådet.
Ordförande i PKbanken fram till våren 1984 var f.d. förbundsordförande Lars Sandberg. Denne ersattes då av direktör Karl-Erik Persson, som i sin tur år 1988 efterträddes av generaldirektör Tony Hagström. Denne ersattes i januari 1991 av direktör Björn Wahlström. Hösten 1992 utsågs direktör Jacob Palmstierna till ordförande i banken.
Verkställande direktör i PKbanken var fram till våren 1988 Bertil Danielsson, som då efterträddes av Christer Zetterberg. Då den nya Nordbanken bildades år 1990 utsågs till förste verkställande direktör och koncernchef Rune Barnéus, som varit koncernchef i den tidigare Nordbanken sedan september 1987. Barnéus lämnade sin befattning i banken den 21 december 1990. Den 7 januari 1991 lämnade även de båda verkställande direktörerna Göran Hållén och Christer Ragnar banken. Vid bolagsstämman den 18 januari 1991 utnämndes Hans Dalborg till ny verkställande direktör.
10.1.1 Statens stöd
I en granskningsanmälan, bilaga A 9.1, i juni 1992 har hemställts att utskottet granskar finansministerns och näringsministerns tjänsteutövning i samband med beslut om stöd till Nordbanken. I anmälan anförs att riksdagen fått otillräcklig information inför sitt beslut om rekonstruktion av banken. I ärendet föreligger en promemoria från Finansdepartementet, bilaga A 9.2.
I Nordbanken uppkom under år 1991 behov av ett kapitaltillskott på 5 miljarder kronor för att klara det i bankrörelselagen (1987:617) angivna kapitaltäckningskravet. Staten ägde vid den aktuella tidpunkten 70,6 % av aktierna i banken. Riksdagen biföll ett förslag av regeringen (prop. 1991/92:21, bet. 1991/92:NU4) att staten skulle medverka vid en nyemission genom att teckna sin andel och anvisade ett förslagsanslag på 3 643 miljoner kronor. Riksdagen bemyndigade vidare regeringen att för statens räkning garantera emissionen. I nyemissionen tillsköt staten 4,2 miljarder kronor till Nordbanken och ökade därigenom sin ägarandel i banken till 77,3 % av aktiekapitalet.
Konstitutionsutskottet har tidigare granskat regeringens handläggning av nyemissionen i Nordbanken. Granskningen gav -- från de synpunkter utskottet hade att anlägga -- inte anledning till något uttalande (bet. 1991/92:KU30 s. 61).
I slutet av april 1992 lämnade ledningen för Nordbanken en redogörelse till Finansdepartementet för konstaterade och befarade kreditförluster av större omfattning än som tidigare uppskattats. Banken var i behov av ett betydande kapitaltillskott för att kunna uppfylla kapitaltäckningskravet.
Mot bakgrund av denna situation föreslog regeringen -- efter föredragning av finansminister Anne Wibble -- i proposition 1991/92:153 avgiven i maj 1992 bl.a. en rekonstruktion av Nordbanken. Regeringen ansåg det angeläget att en omstrukturering av Nordbanken snabbt kom till stånd och föreslog att bl.a. förlustbringande tillgångar i banken skulle överföras till ett särskilt för ändamålet bildat dotterbolag, Securum AB, för att där avvecklas på så gynnsamma villkor som möjligt. De engagemang som skulle överföras till Securum AB beräknades till ett nominellt belopp i storleksordningen 60 miljarder kronor. Avsikten var vidare att Securum AB skulle avskiljas från Nordbanken och ägas direkt av staten. Eftersom staten i realiteten skulle komma att få bära hela ägaransvaret för rekonstruktionen ansåg regeringen det lämpligt att staten blev ensam ägare av banken.
Näringsutskottet instämde i betänkandet 1991/92:NU36 i regeringens bedömning att staten borde medverka till en rekonstruktion av Nordbanken. Näringsutskottet fann den föreslagna omstruktureringen ändamålsenlig och hade inget att erinra mot den i propositionen angivna köpkursen för de utestående aktier i Nordbanken som skulle förvärvas. Riksdagen beslutade den 10 juni 1992 i enlighet med utskottets förslag, vilket bl.a. innebar att regeringen bemyndigades att förvärva utestående aktieinnehav intill ett belopp av 2 miljarder kronor samt att besluta om åtgärder för att stärka kapitalbasen i Nordbanken och Securum inom en ram på 20 miljarder kronor. I en reservation (s) förordades att en försäljning av aktier i Nordbanken skulle få ske först efter ytterligare hörande av riksdagen.
I propositionen 1992/93:135 om åtgärder för att stärka det finansiella systemet från november 1992 redogjorde regeringen bl.a. för de åtgärder som vidtagits sedan riksdagens beslut den 10 juni 1992. Regeringen hade den 29 oktober 1992 beslutat att såsom ägare tillskjuta 10 miljarder kronor till banken. Vidare hade regeringen samma dag uppdragit åt Riksgäldskontoret att utfärda ett garantiåtagande gentemot Securum AB för att möjliggöra överföringar av tillgångar från banken till bolaget. Åtagandet skulle infrias genom att totalt 9,85 miljarder kronor tillfördes Securum i samband med att bolaget övergick i statens direkta ägo. Regeringens bedömning var att Nordbanken genom de nämnda åtgärderna skulle klara kapitaltäckningskravet och att staten inte skulle behöva skjuta till mer kapital. Däremot hade finansieringskostnaderna för de tillgångar som överförts till Securum stigit samtidigt som riskerna i verksamheten ökat. Därför bedömdes att ytterligare åtaganden av mycket betydande omfattning skulle bli nödvändiga. Någon slutlig kostnad för rekonstruktionen av Nordbanken var vid tiden för propositionen omöjlig att uppskatta.
Näringsutskottet fann inte anledning till någon erinran mot vad regeringen anfört beträffande Nordbanken. I en socialdemokratisk reservation anfördes att det var viktigt att orsakerna till den finansiella krisen analyserades och att effekterna kartlades och att riksdagen därför borde anmoda regeringen att tillsätta en bred utredning om finanskrisen. Riksdagen beslutade den 18 december 1992 i enlighet med näringsutskottets hemställan (bet. 1992/93:NU16).
Beslutet innebar också att staten utfärdade en generell garanti för att alla banker och vissa andra kreditinstitut skulle kunna fullgöra sina förpliktelser i rätt tid. Genom riksdagsbeslutet fick regeringen bemyndigande att göra betydande åtaganden för statens räkning. Det ansågs därför angeläget att regeringen fortlöpande höll riksdagen informerad om vilka åtgärder som genomfördes. Den 17 februari 1993 lämnades muntlig information från regeringens sida av statsrådet Bo Lundgren om finanskrisen. Han omtalade bl.a. att han den 15 januari 1993 från finansministern övertagit ansvaret för statens ägande i bolag på kredit- och värdepappersmarknaderna. I maj 1993 överlämnade regeringen till riksdagen skrivelsen 1992/93:251 med redogörelse för vidtagna åtgärder för att stärka det finansiella systemet. Sammanfattningsvis hade, enligt regeringen, rekonstruktionen av Nordbanken medfört att staten tagit på sig åtaganden motsvarande totalt ca 50 miljarder kronor, varav 34 miljarder kronor avsåg Securum.
Näringsutskottet sammanfattade i betänkandet 1992/93:NU37 vad regeringen redovisat i skrivelsen 1992/93:251 och ansåg att skrivelsen gav en god överblick över de åtgärder som vidtagits. Utskottet föreslog därför att skrivelsen lades till handlingarna utan ytterligare åtgärd. Riksdagen biföll den 8 juni 1993 näringsutskottets hemställan.
Den 30 september 1993 överlämnade regeringen till riksdagen skrivelsen 1993/94:61 med redogörelse för vidtagna åtgärder för att stärka det finansiella systemet. Av skrivelsen framgick att Nordbanken redovisat en vinst för första halvåret 1993 och att därför något ytterligare kapitaltillskott inte behövts (bet. 1993/94:NU7).
Regeringen återkom med redogörelser för bankstödet dels i proposition 1993/94:100 bil. 8, dels i skrivelsen 1993/94:238 med redogörelse för vidtagna åtgärder för att stärka det finansiella systemet. I nämnda skrivelse anfördes bl.a. att rekonstruktionen av Nordbanken fått avsedd effekt. Det framhölls att banken fungerade väl och att den under år 1993 gjorde en vinst på 2,7 miljarder kronor. Däremot redovisade Securum enligt skrivelsen ett negativt resultat före kreditförluster på 2 miljarder kronor. Kreditförlusterna uppgick till 14 miljarder kronor.
Av regeringens nämnda information till riksdagen framgick vidare att samtliga aktier i Gota Bank överlåtits till Nordbanken vid utgången av december 1993. Staten hade i slutet av år 1992 övertagit ägandet i Gota Bank i samband med att den tidigare ägaren gått i konkurs. Genom beslut av regeringen och Bankstödsnämnden, som inrättades under våren 1993 för att administrera bankstödet, uppgick statens totala åtaganden till Gota Bank, inklusive Retriva dvs. dess bolag för problemkrediter, till 30 miljarder kronor. Näringsutskottet behandlade skrivelsen om bankstödet i sitt betänkande 1993/94:NU18 och på förslag av utskottet beslutade riksdagen att lägga skrivelsen till handlingarna.
I proposition 1994/95:100 (bil. 8) ges en sammanställning av omfattningen av det hittillsvarande bankstödet. Denna ger vid handen att totalt 65 miljarder kronor har betalats ut i bankstöd i form av kapitaltillskott, infriade garantier och likvider för aktier. Härutöver har garantier uppgående till 23 miljarder kronor ställts ut. Statens sammanlagda åtaganden till det finansiella systemet uppgår således till 88 miljarder kronor. Nordbanken inkl. Gota Bank har erhållit 36 miljarder kronor i stöd. Enligt bankens årsredovisning uppgick värdet av det egna kapitalet i banken vid utgången av år 1994 till 16,5 miljarder kronor. Rörelseresultatet efter kreditförluster ökade med ca 80 % till 4,8 miljarder kronor. Vid bankens bolagsstämma beslutades om en utdelning till staten på totalt 1 miljard kronor, varav 750 miljoner kronor utgör utdelning på aktieinnehavet. I den i mars 1995 av Finansdepartementet utgivna skriften Ut ur krisen, klargörs att regeringen har för avsikt att sälja hela Nordbanken vid en tidpunkt då bästa möjliga pris kan erhållas för aktierna.
Utskottets bedömning
Granskningen ger inte anledning till något uttalande från utskottets sida.
10.1.2 Avtal om avgångsvederlag till vissa direktörer
I en anmälan, bilaga A 9.3, till utskottet i oktober 1992 har hemställts om granskning av regeringens handläggning av de s.k. fallskärmsavtalen till förmån för vissa direktörer i Nordbanken. Granskningen bör enligt anmälan avse om regeringen i tid och tillräckligt effektivt verkat för att få avtalen ogiltigförklarade eller jämkade. Från Finansdepartementet har inkommit en promemoria i ärendet, bilaga A 9.4.
Sedan en ny styrelse och ledning för Nordbanken tillträtt i januari 1991 slöts under månaderna april och maj 1991 avtal om avgångsvederlag m.m. mellan banken genom dess ordförande Björn Wahlström och de tre tidigare verkställande direktörerna. Avtalen om avgångsvederlag innehöll bestämmelser som gällde dels bakgrunden till anställningarnas upphörande med angivande av att bl.a. direktörernas anställningsavtal med banken omedelbart skulle upphöra att gälla, dels avgångsvederlag, dels pensions- och sjukförsäkring samt pensionsutfästelse. Avgångsvederlagen bestämdes till 10,7 miljoner kronor för Rune Barnéus, 16 miljoner kronor för Göran Hållén och 5,8 miljoner kronor för Christer Ragnar och betalades ut kontant med avdrag för preliminärskatt (51 %) i april och maj 1991. Avgångsvederlagen var uträknade med utgångspunkt från att det skulle motsvara månadslönen och värdet av vissa förmåner under en uppsägningstid på 60 månader för Rune Barnéus och Göran Hållén och 48 månader för Christer Ragnar.
Enligt bestämmelser i anställningsavtalen hade banken åtagit sig att under anställningstiden hålla den anställde försäkrad för pension efter 65 års ålder samt för sjukdom och olycksfall m.m. Med hänvisning härtill erlade banken till försäkringsbolag engångspremier för försäkringar avseende uppsägningstiden. Premierna uppgick till 2,6 miljoner kronor för Rune Barnéus, 2,7 miljoner kronor för Göran Hållén och 0,8 miljoner kronor för Christer Ragnar. Vidare betalade banken engångspremier för pensionsförsäkringar såsom avlösning av intjänat pensionslöfte avseende pension mellan 60 och 65 års ålder och efterlevandeskydd. Premierna uppgick till respektive 4 miljoner kronor, 3,3 miljoner kronor och 1,3 miljoner kronor.
Genom beslut den 15 december 1992 uppdrog chefen för Finansdepartementet, åt f.d. regeringsrådet Bengt Hamdahl att granska anställningsavtalen och avtalen om avgångsvederlag m.m. och utifrån denna analys göra en bedömning av möjligheten att få avtalen om avgångsvederlag eller delar av avtalen ogiltigförklarade eller enskilda avtalsvillkor jämkade. Utredarens slutsats av granskningen var att han såg pessimistiskt på Nordbankens möjligheter att få till stånd jämkning eller ogiltigförklaring av de aktuella avtalen. En process mot direktörerna med yrkanden om detta kunde därför inte tillrådas.
Utredningsuppdraget till Bengt Hamdahl omfattade inte frågan om Nordbankens eventuella rätt till skadestånd enligt 5 kap. bankrörelselagen (1987:617) eller annars på grund av oaktsamhet av styrelseledamöter m.fl. vid uppdragets fullgörande. En sådan utredning tillsattes sedermera och advokaten Otto Rydbeck förordnades som utredare. Otto Rydbeck redovisade den 15 september 1993 sin bedömning för regeringen. Enligt Otto Rydbeck hade framkommit att Rune Barnéus, Göran Hållén och Christer Ragnar i avgångsavtalen tillförsäkrats större förmåner än vad en strikt juridisk tolkning av deras anställningsavtal skulle ha gett vid handen. Utredaren kunde dock inte finna att ordföranden Björn Wahlström eller någon annan gjort sig skyldig till ansvarsgrundande vårdslöshet i samband med tecknandet av avgångsavtalen. Utsikterna att få framgång i en process såg utredaren således som begränsade. Hans rekommendation blev att staten borde avstå från att föra en skadeståndstalan.
I skrivelsen 1993/94:61 med redogörelse för vidtagna åtgärder för att stärka det finansiella systemet avgiven den 30 september 1993 framhöll regeringen att sådana s.k. fallskärmsavtal som slöts framför allt under 1980-talet med full lön under så långa tider som fem år inte kunde anses berättigade. Regeringen hänvisade till att statsrådet Bo Lundgren i ett brev den 8 februari 1993 till ledningarna för Nordbanken, Gota Bank och Securum angett riktlinjer för anställningsvillkoren för personal i ledande ställning. Enligt dessa riktlinjer skall uppsägningstiden bestämmas enligt praxis. Avgångsvederlag som avser tiden efter uppsägningstidens slut skall sättas till så kort tid som möjligt och inte överstiga 24 månader. Vederlaget skall utbetalas månadsvis.
I samband med att den nämnda skrivelsen överlämnades till riksdagen den 7 oktober 1993 omtalade statsrådet Bo Lundgren att regeringen, med hänvisning till Rydbecks utredning, tagit ställning för att inte gå vidare i frågan om en skadeståndsprocess med anledning av avtalen om avgångsvederlag (prot. 1993/94:4). Skrivelsen behandlades av näringsutskottet i betänkandet 1993/94:NU7.
I skrivelsen 1993/94:238 med redogörelse för vidtagna åtgärder för att stärka det finansiella systemet omtalade regeringen att den i februari 1994 antagit riktlinjer för anställningsvillkoren för personal i företagsledande och därmed jämförlig ställning i företag som är helägda av staten. Dessa riktlinjer uppgavs stämma väl överens med de tidigare beskrivna riktlinjerna som Bo Lundgren angivit. I riktlinjerna föreskrevs att avtal om avgångsvederlag som uppenbart går utöver riktlinjerna bör omförhandlas (bet. 1993/94:NU18).
I nämnda skrivelse upplystes också om att Näringslivets Börskommitté i november 1993 avgivit en rekommendation angående ledande befattningshavares förmåner. Rekommendationen riktar sig till svenska bolag som har aktier eller aktierelaterade finansiella instrument noterade vid Stockholms Fondbörs AB eller vid annan börs eller auktoriserad marknadsplats. Sådana bolag skall i årsredovisningen lämna information om ersättningar och individuella förmåner som avser bolagets högsta ledning. Beträffande andra personer i bolagets ledning skall en sammanfattande beskrivning lämnas av de väsentligaste villkoren i avtal om framtida pension respektive avgångsvederlag.
Sedermera har styrelsen för Stockholms Fondbörs träffat en överenskommelse med Aktiemarknadsbolagens förening om att den nämnda rekommendationen skall ingå som bilaga i inregistreringskontrakten och därmed bli bindande fr.o.m. den 1 januari 1995 för bolag som är noterade vid börsen.
Regeringen har genom tilläggsdirektiv uppdragit åt Redovisningskommittén (Ju 1991:07) att överväga om det behövs särskilda redovisningsregler för pensionsersättningar, avtal om avgångsvederlag och liknande förmåner till styrelseledamöter och personer i företagsledande ställning. I betänkandet Års- och koncernredovisning enligt EG-direktiv (SOU 1994:17) behandlar Redovisningskommittén frågan om avtal om avgångsvederlag. Enligt kommitténs mening bör i konsekvens med att årets löner och ersättningar till verkställande direktör och styrelse skall anges särskilt, även olika typer av framtida förpliktelser som ett företag ikläder sig gentemot sådana befattningshavare redovisas öppet, antingen som ansvarsförbindelse eller som avsättning eller skuld. Föreskrifter om detta föreslås ingå i en ny lag om årsredovisning. Det kan enligt kommittén finnas skäl att utvidga personkretsen till att omfatta även vissa andra ledande befattningshavare. Ställningstagande i denna fråga bör dock enligt kommittén göras först efter det att effekterna av den tidigare nämnda rekommendationen från Börskommittén kan iakttas. Förslag baserat på Redovisningskommitténs betänkande kan väntas bli förelagt riksdagen under år 1995.
Utskottets bedömning
Utskottets granskning ger inte anledning till något uttalande från utskottets sida.
10.1.3 Utövandet av statens ägande
Ärendet
I en anmälan, bilaga A 9.5, i februari 1994 har hemställts att utskottet granskar hur statens ägande i Nordbanken har utövats under åren 1988--1991. Enligt anmälan bör granskningen särskilt avse hur och under vilka förutsättningar som regeringen utsett ledamöter i Nordbankens styrelse. Vidare bör granskningen avse vilka krav som ställts på de utsedda ledamöterna. Utskottet har utvidgat granskningen till att avse även tiden efter år 1991 och har i det sammanhanget kommit in på vissa principiella frågor som rör statligt ägande.
Statsrådsberedningen har i ärendet överlämnat en promemoria upprättad inom Finansdepartementet, bilaga A 9.6. Utskottet har skriftligen inhämtat vissa uppgifter från bankens tidigare ordförande Tony Hagström, bilagorna A 9.7--9.8. Vidare har utfrågningar genomförts med de tidigare statsråden Allan Larsson, Kjell-Olof Feldt, Anne Wibble och Bo Lundgren samt med nuvarande statsrådet Jan Nygren och statssekreteraren i Finansdepartementet Anitra Steen, bilagorna B 1--4 och B 7.
Perioden före regeringsskiftet 1991
I promemorian från Finansdepartementet har upplysts om att staten från år 1988 till början av år 1991 intog en relativt passiv roll som ägare i Nordbanken och den tidigare PKbanken. Bakgrunden till detta var att det inte skulle kunna ifrågasättas att staten i sin ägarroll lät sig påverkas av den information staten fick i sin roll som ansvarig för lagstiftning och tillsyn över det finansiella området. Enligt uppgift från departementet initierades rekryteringen av styrelseledamöter fram till 1991 av bankledningen. Denna tog också vanligen initiativ till kontakterna med ägaren/staten. De kontakter som förekom ägde rum mellan styrelsens ordförande och bankens verkställande direktör å ena sidan och departementets politiska ledning å den andra.
I en promemoria daterad i oktober 1993 anför Tony Hagström att "det var klart utsagt från min sida, när jag accepterade uppdraget (som ordförande), att min primära uppgift var att leda styrelsesammanträdena och engagera mig i övergripande frågor typ Nordbankens relation till Posten." Utskottet har skriftligen frågat hur det ansvariga statsrådet informerades om detta och om Hagström fick några ytterligare direktiv när han utsågs till ordförande. Hagström har därvid uppgivit att det enda direktiv han erhöll vid ett möte med Kjell-Olof Feldt var att han skulle känna ett huvudansvar för bankens kontakter med Finansdepartementet i viktigare ägarfrågor. Det var enligt Hagström självklart för dem båda att ordförandeskapet i PKbanken principiellt och praktiskt skilde sig från motsvarande befattningar i Skandinaviska Enskilda Banken och Svenska Handelsbanken. Hagströms uppgift var att leda styrelsesammanträdena och inte att ha någon operativ roll. Kontakterna med departementet var enbart muntliga och behandlade typiska ägarfrågor såsom bokslut, utdelningens storlek, ändringar i styrelsens sammansättning samt ersättning till styrelsen. Innan förändringar i styrelsen föreslogs inhämtades alltid Finansdepartementets godkännande.
Av utfrågningen med Kjell-Olof Feldt framgår att Finansdepartementet under hans tid utövade sitt ägarinflytande genom tillfälliga insatser och att det inte fanns några fasta former för hur ägarrollen skulle fullgöras. Han brukade träffa bankens ledning och ordförande ungefär två gånger per år, men rapporterade normalt inte till regeringen i övrigt vad som då framkom. Frågor som formellt skulle beslutas på bolagsstämman avgjordes i realiteten i förväg genom kontakter mellan ägaren och styrelsen. Större förändringar i banken såsom nyemissioner och PKbankens förvärv av Nordbanken föredrogs i regeringen.
När Feldt tillträdde som finansminister år 1982 ansåg han att styrelsen borde förändras och bad ordföranden och verkställande direktören att söka efter ledamöter som hade erfarenhet från och förankring inom näringslivet. Förslagen till nya ledamöter kom uteslutande från ordföranden och VD:n och förelades ägaren. Feldt accepterade förslagen efter en bedömning av personernas allmänna lämplighet. Tillsättning av ordförande föredrogs alltid i regeringen. Feldt uttalade vid utfrågningen att fastare former för statens sätt att utöva den formella ägarrollen hade varit mer tillfredsställande än den ordning som förekom under hans tid.
Vid utfrågningen tillfrågades Feldt om det var riktigt att Tony Hagström, när han accepterade uppdraget som ordförande, hade gjort klart att hans primära uppgift var att leda styrelsesammanträdena och engagera sig i övergripande frågor. Feldt framhöll att Hagström inte fick några undantag från det ansvar han hade enligt lag. Hagström fick det ansvar som banklagstiftningen anger för en styrelseordförande. Möjligen kan Hagström ha avsett sin arbetsbörda, men Feldt hade inte diskuterat den med honom och utgick från att Hagström skulle ägna uppdraget den tid som krävdes.
Med anledning av vad som framkom under utfrågningen inkom Hagström med kompletterande information bilaga A 9.9. Han framhöll därvid att han varken begärt eller erhållit personliga undantag från banklagstiftningen och att han inte undandragit sig sitt ansvar som styrelseordförande. Vad han åsyftat i det tidigare nämnda brevet var att han, när han utsågs till ordförande i PKbanken, behöll sin befattning som heltidsanställd chef för Televerket, vilket inte heller ifrågasattes.
Vid utfrågningen med Allan Larsson underströk denne att Nordbanken var börsnoterad och att 30 % av aktiekapitalet var i privat ägo. Banken måste följa de spelregler som gäller för börsnoterade företag; såväl staten som de privata ägarna hade att vid bolagsstämman ta ställning till verksamheten. Det går inte att ha en långtgående reglering av ett företag som skall verka på den aktuella marknaden. Ägandet kan betecknas som affärsmässigt snarare än som formlöst eller passivt. Larsson betonade att han agerade aktivt som ägare när det gällde t.ex. relationerna mellan Nordbanken och Posten och när det befarades att Nordbanken drabbats av stora kreditförluster. I det senare fallet hade han samtal med styrelseordföranden och VD:n, vilket ledde till att dessa ställde sina platser till förfogande. I samarbete med de privata ägarna togs förslag till ny styrelse fram. Strävan var då att få en bredare kompetens i styrelsen. Ägarna ville få in kunnande från bankväsendet, försäkringsbranschen, industrin samt penning- och valutamarknaderna. Att några förändringar inte tidigare gjorts i styrelsens sammansättning berodde på att Nordbanken så sent som våren 1990 redovisade ett resultat som låg i nivå med de andra affärsbankerna och att någon kritik inte kommit från revisorerna, Bankinspektionen eller de privata ägarna. Innebörden av det affärsmässiga ägandet är att ägarna inte griper in om det inte finns några problem i företaget. Då är det styrelsen och ledningen som har ansvaret.
Larsson ansåg att erfarenheterna visade att det är olämpligt att ha aktieinnehavet liggande i resp. departement. Det behövs en nivå mellan regeringen och den affärsmässiga verksamheten. Arbete hade också under hans tid inletts för att förbereda ett holdingbolag för de statliga finansinstituten.
Perioden efter regeringsskiftet 1991
Anne Wibble framhöll vid utskottets utfrågning att varje företag behöver ett aktivt ägande, men att staten har stora svårigheter att utöva detta på ett bra sätt, eftersom staten samtidigt har rollen som lagstiftare och tillämpare av regler som styr de aktuella marknaderna. Under hennes tid intensifierades samarbetet mellan de departement under vilka det finns statliga företag. En ägargrupp med representanter för Finans-, Närings- och Kommunikationsdepartementen tillsattes för att utforma en mer enhetlig ägarfilosofi. Wibble utövade ägarrollen i Nordbanken bl.a. genom att föreslå kapitaltillskott till banken i syfte att undvika en kollaps som kunde drabbat hela det finansiella systemet. Det förekom omfattande kontakter mellan Nordbanken och departementet under denna tid. Det fanns inte då skäl att utveckla några speciella fasta former för hur ägandet skulle utövas. Vidare begärdes bemyndigande från riksdagen att sälja banken. En bestämmelse om att regeringen skulle godkänna ordföranden i bankstyrelser avskaffades, bl.a. eftersom den inte haft någon effekt på hur företagen utvecklats.
Bo Lundgren övertog ägaransvaret för Nordbanken i januari 1993. Han hade då ambitionen att åstadkomma en stramare styrning och bättre insyn i banken. Detta skedde bl.a. genom att en departementstjänsteman utsågs att ingå i styrelsen. Denne lämnade en rapport till Lundgren efter varje sammanträde. Som exempel på frågor som Lundgren hanterade i sin egenskap av ägare nämnde han frågan om styrelsens ansvar för kreditgivningen och för avtalen om avgångsvederlag samt de riktlinjer för anställningsvillkoren för personal i ledande ställning som departementet angav för bl.a. Nordbanken och Securum. Enligt Lundgren medför ett statligt ägande ett särskilt ansvar, som innebär att det måste ske en mycket noggrann hantering, styrning och kontroll när det gäller ägarrollen som sådan. Staten bör i första hand målstyra de företag den äger genom att utse en styrelse och ha kontakt med ordföranden om verksamhetens inriktning. Det är också viktigt att ordföranden tar regelbundna kontakter med departementet när han vill förankra olika ställningstaganden. I styrelsen för en bank bör det ingå personer med kunskap om den finansiella sektorn, om bankverksamhet och kreditbedömningar. Dessutom bör representanter för kunder samt personer med allmän klokskap ingå. Rekryteringen av ledamöter till styrelsen var en process där styrelsens ordförande, departementstjänstemän inkl. statssekreteraren och slutligen statsrådet medverkade med förslag och värderingar av personer.
Lundgren ansåg att det borde skapas någon form av reglemente för hur det statliga ägandet bör utövas. Han nämnde att det kan vara väsentligt att ha minnesanteckningar att gå tillbaka till. Vidare framhöll Lundgren att en ägare måste kunna dokumentera händelseförlopp samt känna ett sådant ansvar att man håller kontakt med företaget och har en möjlighet att gripa in i vissa skeenden.
Vid utfrågningen med statsrådet Jan Nygren och statssekreteraren Anitra Steen framkom bl.a. följande. När den socialdemokratiska regeringen tillträdde hösten 1994 tog Finansdepartementet initiativ till att utveckla en mer tydlig policy för det statliga ägandet. Syftet är att utveckla en samlad syn på det statliga ägandet och också på utövandet av ägarrollen. En presentation av det första steget i arbetet gjordes i årets budgetproposition (prop. 1994/95:100 bilagorna 7, 8 och 13). Steen underströk vid utfrågningen att staten skall vara en professionell och aktiv ägare. På de statliga företagen skall ställas krav på effektivitet, lönsamhet och marknadsmässig avkastning. Ägaren skall formulera de allmänna verksamhetsmålen och de ekonomiska målen på lång sikt för bolaget. I den mån det ställs särskilda krav på samhällsansvar skall det redovisas tydligt och underställas riksdagen. Ändamålet med ett bolags verksamhet och ägarens övergripande ambitioner skall tydligt framgå av bolagsordningen. Ägarpolicyn måste vidare poängtera betydelsen av styrelsevalet; vid detta skall betonas sakkunskap, erfarenhet, gott omdöme och ägarens förtroende för ledamöterna. Mellan ägaren och bolaget skall föras en kontinuerlig dialog och ägaren skall göra en fortlöpande uppföljning av verksamheten. Dialogen bör ske genom kontakter mellan den politiska ledningen och styrelseordföranden, vice ordföranden och bolagets VD. I ägarpolicyn skall också ingå att kontinuerligt pröva om ägandet skall behållas. Mot denna bakgrund blir, enligt Steen, styrelsens ansvar att hantera de strategiska frågorna inom den ram som ägaren lagt fast genom målen för bolaget. Styrelsen skall vidare fastställa riktlinjer för och kontrollera verksamheten samt rekrytera och bestämma anställningsvillkoren för VD. Avsikten är att ägarpolicyn efter hand skall konkretiseras ytterligare.
Anitra Steen anförde vidare bl.a. att för att staten skall kunna fungera som en professionell och aktiv ägare ställs krav framför allt på regeringskansliet som fullgör ägarfunktionen. Regeringen bemyndigar olika statsråd att utöva ägandet över de bolag som ligger inom resp. statsråds ansvarsområde. Av tidsskäl kan statsråden engagera sig endast i vissa frågor. Främst gäller det valet av styrelseledamöter och förändringar i bolagets verksamhetsinriktning. Statsrådet har därför ett ansvar för att det finns kompetenta tjänstemän inom departementet som kan följa bolagens verksamhet även i övrigt och föra en dialog för statsrådets räkning med bolagen. Inom t.ex. Finansdepartementet och Näringsdepartementet har ägandet samlats till en enhet. Överväganden pågår om det finns skäl att föra samman alla statliga bolag under regeringen till ett ställe för att därigenom samla kompetensen.
Steen beskrev också förfarandet i samband med bolagsstämmor och nämnde att det ansvariga statsrådet vanligen förordnar en tjänsteman att utöva rösträtten vid stämman. Förordnandet sker genom ett departementsprotokoll och brukar förenas med en skriftlig instruktion som utgår från de punkter som skall behandlas på stämman enligt föredragningslistan. Stämman förbereds i förväg på departementet genom att man diskuterar vilka ställningstaganden som bör göras beträffande de olika punkterna när det gäller bolagets ekonomiska villkor, styrelsens sammansättning, styrelsearvoden m.m. Helst skall denna förberedelse vara ett led i den dialog som bör ha pågått hela året mellan departementet och bolaget.
Av utfrågningen med Nygren framgick bl.a. att regeringen har för avsikt att genomföra en översyn över den statliga förvaltningen. I ett första steg skall diskuteras förutsättningarna för regeringen att styra riket och vilka principer som skall tillämpas vid val mellan t.ex. myndighet, stiftelse och bolag. I ett andra steg kan det bli aktuellt med förändringar av myndigheternas antal och uppgifter och försäljning av bolag som inte fyller någon funktion inom statens hägn.
Tidigare granskning
Utskottet har tidigare granskat vissa frågor som har samband med att styrelsen i Nordbanken ombildades i januari 1991 (bet. 1990/91:KU30 s. 93). Den nämnda ombildningen hade vidtagits efter initiativ från den dåvarande finansministern Allan Larsson och var föranledd av att betydande kreditförluster hade uppdagats. Utskottet hänvisade till tidigare uttalande i ett ärende om statlig affärsverksamhet (bet. 1982/83:KU30 s. 26). Det konstaterades därvid att den formella styrningen av de bolag där staten helt eller delvis äger aktierna endast kan utövas på bolagsstämman. Vidare uttalades bl.a. att detta självfallet inte betyder att underhandskontakter mellan ägare och den direkta bolagsledningen inte skulle få förekomma. Det ligger i sakens natur, särskilt i bolag med endast en eller ett fåtal aktieägare, att sådana underhandskontakter är angelägna för att undvika konflikter mellan bolagsledning och aktieägare. Utskottets granskning av ombildningen av Nordbankens styrelse föranledde inte något ytterligare uttalande.
Utskottets bedömning
Utskottet vill till en början erinra om att staten som ägare av aktier lyder under samma regler som andra aktieägare. Innebörden av detta är bl.a. att ägarinflytandet utövas i bolagets beslutande organ, bolagsstämman. Den utser styrelsen, som i allmänna aktiebolag i sin tur utser verkställande direktör. En verkställande direktör i ett bankaktiebolag skall enligt 7 kap. 4 § bankaktiebolagslagen (1987:618) utses bland styrelseledamöterna. Det är styrelsens uppgift att förvalta bankens angelägenheter. Utskottet har i tidigare granskningsärenden, som nämnts, uttalat att det ligger i sakens natur att det förekommer underhandskontakter mellan staten som ägare och den direkta bolagsledningen.
Av vad som framkommit i det aktuella ärendet framgår att statens ägande av PKbanken (senare Nordbanken) under i stort sett hela 1980-talet har utövats på ett icke formaliserat sätt. Utskottet noterar också att staten iakttagit en väl passiv roll med beaktande av att den var huvudägare i en av landets ledande banker. Staten har emellertid agerat aktivt i sin egenskap av ägare vid vissa tillfällen t.ex. i samband med förändringar av styrelsen och av statens ägande i banken. I de sistnämnda fallen har beslut även erfordrats av riksdagen.
Under huvuddelen av den period under vilken ägandet i banken utövades på ett icke formaliserat sätt hade banken en positiv utveckling och agerade på ett sätt som var jämförbart med de privata affärsbankerna. Ägandet i banken breddades genom att nära 30 % av aktierna förvärvades av privata delägare. Vidare noterades aktierna på Stockholms fondbörs. Enligt vad som uppgivits hade före hösten 1990 varken bankens ledning eller revisorer och inte heller de privata delägarna eller tillsynsmyndigheten redovisat några farhågor beträffande bankens utveckling. Enligt utskottets uppfattning är det viktigt att beakta dessa förhållanden när en bedömning görs av hur staten agerat som ägare.
Utskottet vill framhålla att alltsedan problemen i Nordbanken blivit uppenbara under hösten 1990 har statens sätt att utöva ägandet successivt förändrats och blivit alltmer aktivt. Redan under detta år inleddes ett arbete som syftade till att utveckla en ägarpolicy för de statligt ägda företagen. Detta arbete har fortskridit och som framgått har en redovisning av vissa inslag i ägarpolicyn gjorts i årets budgetproposition samt i den av utskottet anordnade utfrågningen. En ytterligare konkretisering av ägarpolicyn avses ske.
Utskottet anser det angeläget att en tydlig policy utvecklas för hur ägandet skall utövas i statligt ägda företag. Från de utgångspunkter som utskottet i detta sammanhang har att beakta är det av betydelse att skriftliga riktlinjer utformas för hur ägandet skall utövas av statsråden och övriga företrädare för regeringskansliet. Rutiner bör utvecklas som gör det möjligt att följa viktigare händelseförlopp och att granska vilka kontakter som förevarit mellan bolagsledningar och berörda departement i frågor av större betydelse. Utskottet vill understryka vikten av att ställningstaganden i ärenden som behandlas på bolagsstämmor och i andra viktigare frågor dokumenteras. Här bör erinras om vad utskottet uttalat i ett tidigare granskningsärende (bet. 1991/92:KU30 s. 70), nämligen "att det är önskvärt med mera uttryckliga direktiv och dokumentation i frågor som avser statens företrädare på bolagsstämmor eller i andra sammanhang". Inom ramen för ägarpolicyn bör vidare ingå att staten skall ha en aktiv och initierande roll i fråga om val av styrelseledamöter.
I övrigt föranleder granskningen inget uttalande från utskottets sida.
10.2 Statsrådet Bo Lundgrens kontakter med Gota-koncernens huvudägare Trygg-Hansa SPP Holding
I september 1992 framkom att Gota AB, med dess dotterbolag Gota Bank, stod inför betydande förluster som kunde medföra att banken kom på obestånd. Mot denna bakgrund gjorde regeringen onsdagen den 9 september 1992 en utfästelse att Gota Banks förpliktelser skulle infrias.
I en anmälan, bilaga A 9.10, i oktober 1992 hemställdes att statsrådet Bo Lundgrens handläggning av denna fråga skulle granskas. Granskningen borde särskilt avse om statsrådet sökt förmå eller påverka Trygg-Hansa att som ägare tillskjuta betydande medel för att täcka underskotten i Gota Bank. Enligt anmälaren finns det inte någon allmän skyldighet för ägaren till en bank att täcka bankens förluster. Statsrådsberedningen har i ärendet överlämnat en promemoria upprättad inom Finansdepartementet, bilaga A 9.11.
Utfästelsen från regeringens sida att Gota Banks förpliktelser skulle infrias hade föregåtts av diskussioner natten till onsdagen den 9 september 1992 mellan bl.a. företrädare för Finansdepartementet och Gota-koncernens huvudägare Trygg-Hansa SPP Holding (i fortsättningen benämnt Trygg-Hansa). Vid mötet deltog bl.a. statsrådet Bo Lundgren, statssekreteraren Urban Bäckström och Trygg-Hansas koncernchef Björn Sprängare. Sammanträffandet var, enligt vad departementet uppgett, ett led i processen att klarlägga vilka insatser olika intressegrupper, främst ägarna till banken, var beredda att göra. Ett sådant klarläggande var nämligen av avgörande betydelse för att bedöma förutsättningarna för att på sikt göra bankens rörelse lönsam och för att bedöma omfattningen och inriktningen av de statliga stödinsatserna. Under diskussionerna uttalade Björn Sprängare, enligt de minnesanteckningar som fördes, att Trygg-Hansa var berett att göra ytterligare tillskott till Gota-koncernen.
Efter det att Finansdepartementet i ett pressmeddelande tillkännagett att regeringen skulle komma att vidta erforderliga åtgärder för att bevara stabiliteten i det finansiella systemet och att Gota Banks förpliktelser skulle infrias, förklarade Björn Sprängare i ett uttalande den 9 september 1992 att Trygg-Hansa inte skulle göra något ytterligare kapitaltillskott. Detta uppfattades i departementet som ett klart brott mot den utfästelse som Björn Sprängare gjort och som varit en betydelsefull faktor när det gällde att bedöma behovet av statliga insatser. Björn Sprängare förklarade i sin tur att han redan vid mötet mellan parterna natten till onsdagen deklarerat att Trygg-Hansa inte hade möjlighet att ytterligare stötta Gota eftersom det kunde äventyra bolagets framtid, men att bolaget var berett att så långt det var möjligt bidra till en lösning.
Efter ett nytt sammanträffande den 11 september 1992 mellan Urban Bäckström och Björn Sprängare gjordes ett gemensamt uttalande om att parterna var överens om att även Trygg-Hansa så långt som möjligt, utan att det hotade Trygg-Hansas kärnverksamhet, skulle bidra till en lösning som begränsade belastningen för skattebetalarna.
Från Finansdepartementet har vidare uppgivits att den kritik som riktades mot Trygg-Hansa grundade sig på att Björn Sprängares uttalanden uppfattades som ett löftesbrott och inte på någon uppfattning om att det skulle finnas en allmän skyldighet för en ägare till en bank att -- utöver insatt kapital -- täcka bankens förluster.
Utskottets bedömning
Granskningen ger inte anledning till något uttalande från utskottets sida.
10.3 Regeringens godkännande av ordförande i bankrörelser
I en anmälan, bilaga A 9.12, i februari 1994 har hemställts om en granskning av hur regeringen godkänt ordföranden i bankrörelser. Statsrådsberedningen har i ärendet överlämnat en promemoria upprättad inom Finansdepartementet, bilaga A 9.13.
Fram till den 1 januari 1993 gällde en ordning som innebar att val av styrelseordförande i bankaktiebolag skulle underställas regeringen för godkännande. Bestämmelserna återfanns i 7 kap. 11 § bankaktiebolagslagen (1987:618) och innebar att regeringen skulle godkänna valet, om den valde kunde förväntas verka för att såväl bankens som samhällets intressen beaktades i verksamheten. Om valet inte godkändes skulle regeringen i stället utse en annan ledamot av styrelsen till ordförande.
Inom Finansdepartementet har det gjorts en genomgång av ett tjugotal ärenden om godkännande av styrelseordförande i bankaktiebolag under perioden 1988--1992. Det har därvid framkommit att det inte redovisats några skäl i regeringens beslut och att Bankinspektionen och sedermera Finansinspektionen inte har haft någon erinran mot bankens val. Detta har inte heller i något fall underkänts av regeringen. Enligt vad som uppgivits från Finansdepartementet synes således vid tidpunkten för godkännandet inget av ordförandevalen ha varit kontroversiellt från samhällelig synpunkt.
Utskottets bedömning
Granskningen ger inte anledning till något uttalande från utskottets sida.
10.4 Fondkommissionärsfirman Alfred Bergs medverkan i förhandlingar om bankstöd
I en anmälan, bilaga A 9.14, i maj 1993 har begärts att utskottet granskar vilken information fondkommissionärsfirman Alfred Berg fått och som ledde till att företaget under våren 1993 köpte upp aktier i SE-banken. Vidare ställs i anmälan frågan vilka fördelar företaget fått vid förhandlingarna mellan staten och SE-banken. I ärendet föreligger en promemoria upprättad inom Finansdepartementet, bilaga A 9.15.
Enligt vad som uppgivits från Finansdepartementet har fondkommissionärsfirman Alfred Berg inte i något sammanhang haft uppdrag för staten i fråga om bankstödet. Däremot anlitades företaget våren 1992 av sparbankerna som konsult vid förhandlingar med regeringen om stöd.
Utskottets bedömning
Granskningen föranleder inget uttalande från utskottets sida.
11. Statsminister Carl Bildts agerande i vissa säkerhetspolitiska frågor
11.1 Uppgifter om svensk underrättelseverksamhet mot Sovjetunionen på 1950-talet
Ärendet
I mitten av augusti 1994 återgavs i olika massmedier uppgifter om att statsminister Carl Bildt skulle ha bekräftat förekomsten av svenskt spionage mot Sovjetunionen på 1950-talet. Carl Bildt skulle enligt dessa uppgifter ha förklarat att en sovjetisk protestnote år 1957 om sådan verksamhet var befogad. I en brevväxling med den socialdemokratiske partiordföranden Ingvar Carlsson med anledning av uppgifterna hänvisade emellertid Carl Bildt endast till ett regeringsbeslut den 25 mars 1993 om ersättning ex gratia av humanitära skäl till den estniske f.d. motståndsmannen Evald Hallisk.
I en anmälan har begärts att konstitutionsutskottet granskar Carl Bildts agerande, bilaga A 10.1.
Utfrågningar har ägt rum med justitiekanslern Johan Hirschfeldt och byråchefen Håkan Lavén, bilaga B 5, samt med riksdagsledamoten och förutvarande statsministern Carl Bildt, bilaga B 18.
Sekretessbestämmelser beträffande underrättelseverksamheten
Enligt 2 kap. 2 § sekretesslagen (1980:100) gäller sekretess för uppgift som angår verksamhet för att försvara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret, om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst fyrtio år. Om särskilda skäl föranleder det, får dock regeringen föreskriva att sekretessen skall gälla under längre tid.
Regeringen har utnyttjat detta bemyndigande i sekretessförordningen (1980:657). I 1 § förordningen föreskrivs nämligen att sekretess gäller i högst sjuttio år för sådana uppgifter, om de förekommer i en allmän handling och angår underättelseverksamheten inom underrättelse- och säkerhetstjänsten. Denna bestämmelse fick sin nuvarande utformning genom en ändring som beslutades den 5 december 1991 och trädde i kraft den 1 januari 1992. Enligt den tidigare lydelsen gällde den längre sekretesstiden uppgifter i allmänna handlingar som angår underrättelser inom underrättelse- och säkerhetstjänsten. Utan denna ändring hade uppgifter om underrättelse- och säkerhetstjänstens organisation och verksamhet de första åren av 1950-talet blivit offentliga. Allteftersom hade det också blivit så när det gäller sådana uppgifter från tiden härefter.
Sovjetiska anklagelser år 1957 mot Sverige för spioneri m.m. i Sovjetunionen
I en note den 5 mars 1957 framförde Sovjetunionen anklagelser mot svenska myndigheter för att ha bedrivit subversiv (omstörtande) verksamhet mot Sovjetunionen. I noten påstods att 1. Sveriges underrättelseorgan under senare år hade bedrivit subversiv verksamhet mot Sovjetunionen, 2. att Sveriges underrättelseorgan under en följd av år olagligt utsläppt sina agenter på Sovjetunionens territorium, 3. att dessa agenter har värvats av en medarbetare i den svenska underrättelsetjänsten för subversivt arbete mot Sovjetunionen, 4. att spionerna efter värvningen undergick särskild utbildning i Stockholm och dess omgivningar under ledning av officerare från den svenska underrättelsetjänsten, 5. att de i Sovjetunionen utsläppta svenska agenterna sysselsatt sig med att på Sovjetunionens territorium insamla uppgifter av underrättelsekaraktär och även med diversionsverksamhet.
I noten angavs att 14 personer, däribland Evald Hallisk, hade arresterats och dömts för sådan verksamhet. Noten utmynnade i en protest mot den svenska verksamheten.
Den sovjetiska noten offentliggjordes påföljande dag av Utrikesdepartementet. Från Utrikesdepartementets sida förklarades att påståendet om subversiv verksamhet mot Sovjetunionen från svensk sida föll på sin egen orimlighet och att svenska myndigheter stod helt främmande för varje slags agentverksamhet i spionagesyfte på sovjetryskt territorium.
Den sovjetiska noten besvarades från svensk sida genom en note den 18 mars 1957. Där avvisades den sovjetiska protesten under hänvisning till Utrikesdepartementets tidigare förklaring.
I en note den 29 mars 1957 upprepades de sovjetiska anklagelserna. Den besvarades från svensk sida genom en note den 24 april 1957. Där bekräftade Utrikesdepartementet sina tidigare uttalanden om grundlösheten i de sovjetiska påståendena.
Noteväxlingen publicerades år 1958 i Utrikesdepartementets skriftserie "Utrikesfrågor".
Evald Hallisks anspråk på ersättning från staten
Evald Hallisk, som alltså var en av dem som nämndes i den sovjetiska noten, begärde i september 1992 hos regeringen ersättning från staten med 3 295 269 kr för ett uppdrag som han uppgav sig ha haft att för svensk räkning spionera mot Sovjetunionen i Baltikum år 1950. Han yrkade också ersättning med 1 820 000 kr för det lidande han fått utstå under tiden som frihetsberövad i sovjetisk fångenskap.
I beslut den den 28 januari 1993 avslog regeringen Evald Hallisks ansökan med följande motivering.
Av handlingarna framgår att Evald Hallisk under hösten år 1949 utbildades tillsammans med en annan estnisk flykting av en svensk organisation. Orsaken till detta var att Evald Hallisk avsåg att återvända till Estland som motståndsman. Det framgår vidare att Evald Hallisk aldrig haft något anställningsförhållande med försvarsmakten eller någon annan myndighet eller något uppdrag att mot ersättning fullgöra några uppgifter för svensk räkning. Någon rätt till ersättning föreligger därför inte.
I en ny skrivelse till regeringen yrkade Evald Hallisk ersättning med 1 820 000 kr för det lidande han fått utstå under tiden som frihetsberövad.
Regeringen beslutade den 25 mars 1993 att av humanitära skäl tillerkänna Evald Hallisk ersättning ex gratia med 500 000 kr.
I juni 1993 ansökte Evald Hallisk vid Stockholms tingsrätt stämning å staten och yrkade att staten skulle förpliktas att till honom utge de belopp han tidigare begärt med avräkning av den redan medgivna ersättningen om 500 000 kr. I sin stämningsansökan anförde Evald Hallisk bl.a. följande.
Han kom till Sverige efter andra världskriget som estnisk flykting. Svensk underrättelsetjänst värvade honom år 1948 för uppdrag att utföra spionverksamhet för Sveriges räkning mot Sovjetunionen i Baltikum. Tillsammans med andra exilbalter utbildades Evald Hallisk för sitt spionuppdrag av svensk underrättelsemilitär under cirka sex månader. Utbildningen genomfördes i två omgångar och var huvudsakligen förlagd i en villa på Lidingö. Utbildningen omfattade bl.a. radiotrafik varvid koder och chiffer inlärdes, hantering av sambandsapparatur, allmän spionutbildning och vapenhantering. För spionuppdraget utrustades Evald Hallisk av staten med värdesaker, pengar, sovjetiska dokument, typografiska kartor, chiffreringsutsrustning, vapen, ammunition, m.m.
Det uppdrag Hallisk erhöll från staten var att för svensk räkning spionera mot Sovjetunionen i Baltikum. Uppdraget bestod i att till staten vidarebefordra uppgifter angående sovjetiska truppsammandragningar och annan militär aktivitet. Syftet med uppdraget angavs vara dels att förbereda västmakternas snara befrielse av Baltikum, vilket sades även ligga i svenskt intresse, dels att ge Sverige förvarning om sovjetiska militära aktiviteter som kunde tänkas vara riktade mot svenska intressen.
Justitiekanslern företrädde staten som svarande och bestred käromålet. I sitt svaromål anförde Justitiekanslern följande i de delar som här är av intresse.
Den svenska underrättelsetjänsten blev år 1947 kontaktad av en representant för en estnisk motståndsgrupp. Den person som tog kontakt med underrättelsetjänsten var gruppens operative chef. Motståndsgruppen hade för avsikt att skicka över sina motståndsmän till Baltikum för att där bedriva verksamhet mot Sovjetunionen. Motståndsgruppens representant erbjöd den svenska underrättelsetjänsten att dessa motståndsmän skulle utföra tjänster åt Sverige vid sidan av sina uppgifter för den estniska motståndsrörelsen. Tanken var bl.a. att de skulle kunna förvarna om eventuella sovjetiska invasionsförberedelser västerut. Från svensk sida såg man positivt på att få upplysningar av sådant slag.
Motståndsrörelsen hade en mycket ansträngd ekonomi och den svenska underrättelsetjänsten åtog sig därför att svara för motståndsmännens inkvartering och försörjning under tiden de vistades i Sverige fram till avresan till Baltikum. Från svensk sida tillhandahölls vidare viss utrustning, bl.a. det som krävdes för kommunikation med svensk underrättelsetjänst från Baltikum. Motståndsmännen fick också viss utbildning såvitt avsåg kommunikationsutrustningen. Samarbetet med motståndsrörelsen pågick till omkring år 1957, då Sovjetunionen inlade en formell protest mot verksamheten.
Staten kan vitsorda att Evald Hallisk deltog i de operationer som svensk underrättelsetjänst på nyss angivet sätt stödde.
Enligt Justitiekanslerns uppfattning har Evald Hallisk inte personligen erhållit något uppdrag från svenska staten att bedriva spionverksamhet för Sveriges räkning i Baltikum. De kontakter som förekom mellan den estniska motståndsrörelsen och den svenska underrättelsetjänsten skall i stället uppfattas som ett stöd från svensk sida till en verksamhet som vid den aktuella tidpunkten ansågs vara till gagn för svenska intressen. I gengäld avsågs motståndsrörelsen till den svenska underrättelsetjänsten rapportera om sådant som rörde vitala svenska säkerhetsintressen. Den svenska underrättelsetjänsten hade emellertid inget inflytande över hur motståndsverksamheten i Baltikum skulle bedrivas. Motståndsrörelsen valde själv ut vilka personer som skulle skickas till Baltikum och vid vilka tidpunkter.
Uppgifter om uttalanden av Carl Bildt i massmedia
Efter utrikesnämndens sammanträde den 9 augusti 1994, som bl.a. behandlade Berglingaffären och den svenska regeringens protest med anledning härav, gjorde enligt en artikel i Dagens Nyheter dagen därpå statsminister Carl Bildt vissa uttalanden. Enligt artikeln skulle Carl Bildt ha avslöjat att han vid samtal med ryssarna erkänt att Sverige tidigare bedrivit någon form av spionage mot ryssarna. Vidare uppges Carl Bildt i äldre dokument ha hittat ett fall från den gamla socialdemokratiska regeringens tid. I artikeln står att Tage Erlander och Östen Undén under det kalla kriget blankt hade avvisat en sovjetisk protest mot svenskt spioneri riktat mot Sovjetunionen. Enligt artikeln uppges Carl Bildt ha sagt att han för ryssarna hade förklarat att de den gången, under kalla kriget, hade haft rätt när de protesterade.
Liknande uppgifter återges av Sydsvenska Dagbladet den 15 augusti 1994 och av Arbetet den 16 augusti 1994. Enligt Arbetet skall Carl Bildt på tal om den sovjetiska protestnoten ha sagt till TT: "Både Tage Erlander och Östen Undén avvisade den kategoriskt, men den gången hade ryssarna rätt och svenskarna fel." Enligt Arbetet förklarade Carl Bildt att han lämnat ut uppgifter för att i sin tur få större öppenhet tillbaka från rysk sida. Till TT skall han enligt artikeln i Arbetet därvid ha sagt följande: "Jag förväntar mig en ny uppriktighet från rysk sida. De totala förnekanden som från vissa håll kommit, strider mot den anda av öppenhet och förtroende, som enligt min mening kan och skall finnas i relationerna mellan Sverige och det demokratiska Ryssland."
I Ekot klockan 12.30 den 14 augusti 1994 sändes en intervju med Carl Bildt. Reportern frågade: "Du har berättat om svenskt spionage i Sovjetunionen under 50-talet. Varför då?" Carl Bildt svarade: "Det finns ingen anledning att ha sekretess på sådant som inte behöver vara hemligt. Jag tycker att man i centrala utrikes- och säkerhetspolitiska sammanhang skall ha vissa saker som är hemliga."
Brevväxling mellan Carl Bildt och Ingvar Carlsson
Med anledning av kommentarer i massmedia från bl.a. den socialdemokratiske partiledaren Ingvar Carlsson skrev Carl Bildt den 15 augusti 1994 ett brev till denne, bilaga A 10.2. I brevet behandlar Carl Bildt frågan om ersättning till den estniske f.d. motståndsmannen Evald Hallisk. I brevet skriver Carl Bildt att den verksamhet som Evald Hallisk var en del av förnekades av Sveriges regering den tid som var aktuell. Han framhåller att den noteväxling som förekom mellan Sverige och Sovjetunionen i detta ärende är officiellt känd. Enligt Carl Bildt har det för regeringen varit en självklarhet att dels så långt möjligt ställa rätt för de individer som kom att drabbas, dels att så långt möjligt offentligt redovisa detta. Några hemliga uppgifter i detta ärende har enligt Carl Bildt inte avhandlats med företrädare för Ryssland. Carl Bildt skriver att han för sin del anser att hyckleri om vår historia bör undvikas och att vårt ansvar är att visa största möjliga öppenhet om vår historia under det kalla kriget.
Härefter krävde Ingvar Carlsson i ett brev samma dag till Carl Bildt att få veta vilka uppgifter Carl Bildt lämnat till den ryska regeringen, när detta ägde rum och i vilket sammanhang dessa uppgifter lämnades ut, bilaga A 10.3.
I ett brevsvar samma dag hänvisade Carl Bildt till noteväxlingen med Sovjetunionen, publicerad 1958 av Utrikesdepartementet, och till regeringsbeslutet den 25 mars 1993 om ersättningen till Evald Hallisk. I svaret upprepar Carl Bildt att inga hemliga uppgifter om Halliskärendet har avhandlats med företrädare för den ryska regeringen, bilaga A 10.4.
Promemoria från Statsrådsberedningen
I granskningsärendet har Statsrådsberedningen gett in en promemoria av den 10 februari 1995. Där redovisas de uppgifter som Statsrådsberedningen har inhämtat från Carl Bildt, dennes statssekreterare Peter Egardt och Justitiekanslern om uppgifter om svenskt spionage mot Sovjetunionen under 1950-talet. Enligt promemorian har Carl Bildt i denna sak inte offentliggjort några uppgifter som inte tidigare har lämnats ut. Det anförs att det därför inte heller har funnits skäl för särskild beredning i regeringen, partiledaröverläggningar eller samråd i Utrikesnämnden. Vidare sägs att det inte finns några uppteckningar från samtal mellan Carl Bildt och företrädare för någon annan stat om de förhållanden som berörs i noteväxlingen.
I promemorian hänvisas till en redogörelse som Justitiekanslern lämnat den 7 februari 1995 angående vissa förhållanden i målet mellan Evald Hallisk och staten. I redogörelsen anförs bl.a. följande.
Muntlig förberedelse i målet ägde rum i november 1993. Därefter lämnade parterna bevisuppgifter. I april förekom en artikel i Expressen där målet behandlades. Därefter förekom på Evald Hallisks initiativ förlikningsdiskussioner mellan parterna. Enligt Justitiekanslerns mening var dessa konstruktiva och en uppgörelse väntades.
Den 15 augusti 1994 förekom en ytterligare artikel i Expressen med rubriken JK, Du ljuger. Ytterligare publicitet förekom och den 17 augusti 1994 gav Evald Hallisks ombud, advokaten Johan Lindbo, in till Justitiekanslern en skrivelse där han sade sig konstatera att saken tagit en ny vändning, föreslog en förlikning med en pensionsuppgörelse och sade sig förutsätta att Justitiekanslern skulle underställa statsministern och regeringen hans förslag och emotsåg Justitiekanslerns huvudmans inställning till att uppta förlikningsdiskussioner om en pensionsuppgörelse.
Ett möte ägde rum mellan Justitiekanslern och advokaten Johan Lindbo den 23 augusti 1994. Justitiekanslern redogjorde därvid för principerna för kontakter mellan regeringen och Justitiekanslern i ärenden av detta slag samt klargjorde att en kontakt under hand med företrädare för regeringskansliet skulle tas av Justitiekanslern för att inhämta synpunkter i fråga om Lindbos brev och regeringens ev. synpunkter på förlikningsfrågan. Förlikningsfrågan diskuterades sedan närmare mellan Lindbo och Justitiekanslerns föredragande i ärendet, byråchefen Håkan Lavén.
Justitiekanslern gjorde en analys av läget i ärendet med dess historik, förberedde en föredragning i fråga om läget i processen och i förlikningsfrågan samt sammanträffade den 29 augusti 1994 med dåvarande statssekreteraren Michael Sahlin för en diskussion av ärendet. Dagen därpå tog expeditionschefen resp. rättschefen del av handlingarna i Justitiekanslerns akt i ärendet. Den 1 september sammanträffade Justitiekanslern med dåvarande statssekreteraren i Statsrådsberedningen Peter Egardt i närvaro av rättschefen Bengt-Åke Nilsson. Därvid redovisade Justitiekanslern läget i processen och i förlikningsfrågan.
Justitiekanslern redovisade alltså sin syn på förlikningsfrågan vid samtalen och menade att framgång i den frågan förutsatte att det på något auktoritativt sätt kunde tydliggöras för Evald Hallisk vilken inställning regeringen hade till saken. Justitiekanslern fick muntligt besked under hand av både Egardt och Sahlin att statsministern inte hade gjort något uttalande som avvek från regeringens tidigare inställning som den kommit till uttryck i det första regeringsbeslutet i saken eller från Justitiekanslerns svaromål i processen.
Evald Hallisks ombud fick vid ett sammanträffande den 7 september 1994 besked om statens vidhållna inställning och underrättades om Justitiekanslerns kontakter underhand med Statsrådsberedningen och Försvarsdepartementet och resultatet därav. Därefter återupptogs reella diskussioner i förlikningsfrågan under september och oktober 1994.
Advokaten Lindbos skrift till Justitiekanslern finns i bilaga A 10.5.
Den 7 november 1994 träffades en förlikning i målet. Enligt den skulle staten betala 120 000 kronor till Evald Hallisk och vardera parten stå för sina rättegångskostnader i målet. Förlikningsavtalet finns i bilaga A 10.6.
Carl Bildts uppgifter inför utskottet
Vid utfrågningen inför utskottet har Carl Bildt uppgett att han gjorde sina uttalanden mot bakgrund av vad som hade förekommit på sammanträdet vid Utrikesnämnden. Där behandlades nämligen GRU-spionen Stig Berglings återkomst. Enligt Carl Bildt hade man från svensk sida uttryckt sig relativt skarpt om det agerande som GRU hade ägnat sig åt. Samtidigt hade Carl Bildt till företrädare för Ryssland på olika sätt understrukit vikten av öppenhet om det förgångna för att det skulle bli möjligt att bygga en bra relation för framtiden.
Carl Bildt har anfört att han inför journalisterna efter sammanträdet gjorde en avsiktlig markering genom att uttala att han såg Berglingaffären som en del av framför allt det förgångna och att öppenhet från Rysslands sida om det förgångna skulle vara konstruktivt. Han nämnde i det sammanhanget att motsvarande öppenhet hade visats från svensk sida, i och med att man öppet hade redovisat betydande delar av det som förekommit på 1950-talet. Som exempel anförde han Neutralitetspolitikkommissionen. Även noteväxlingen år 1957 nämndes. Det uppstod då ett visst tumult eftersom ingen visste vad den handlade om. Men det han hade i åtanke var det s.k. Halliskärendet, som hade varit föremål för ett regeringsbeslut om ersättning ex gratia i mars 1993 och som var omskrivet i pressen och i böcker. Uttalandet var emellertid mycket svepande och allmänt och han talade inte om Evald Hallisk. Evald Hallisk nämndes först då han fann anledning att klargöra sammanhanget i det första brevet till Ingvar Carlsson.
Tidningsuppgifterna om att han med företrädare för Ryssland skulle ha fört förtroliga samtal om saken är felaktiga. Han korrigerade också detta omedelbart. Det skulle vidare förvåna Carl Bildt mycket om han i sina uttalanden använt ordet "spionage".
Carl Bildt har uppgett att TT-formuleringen "Både Tage Erlander och Östen Undén avvisade den kategoriskt men den gången hade ryssarna rätt och svenskarna fel" troligen är ett citat av honom. I anlutning härtill har han förklarat att han i olika sammanhang har ställt sig frågorna: Vad visste Tage Erlander och vad visste Östen Undén? Hur många visste egentligen sanningen? Carl Bildts allmänna bedömning är att denna verksamhet omgavs av mycket sträng sekretess och att det egentligen inte fanns någon inom Utrikesdepartementets ledning som var informerad. Huruvida Tage Erlander hade kunskap känner Carl Bildt inte till men han vet från andra fall att Tage Erlander hade en relativt nära kontakt med den hemligare delen av underrättelseverksamheten. Enligt Carl Bildt krävde statsnyttan att man avgav en mycket bestämd dementi. Han anser att det inte finns anledning att moralisera och döma men att det inte heller finns anledning att hyckla eller dölja. Enligt Carl Bildts uppfattning ligger det som står i den sovjetiska protestnoten avsevärt närmare sanningen än det som står i det svenska svaret.
Carl Bildt har förklarat att han var medveten om att det pågick en domstolsprocess mellan Evald Hallisk och staten då han sände sitt brev till Ingvar Carlsson med en redogörelse för regeringsbeslutet om ersättning till Evald Hallisk. Han tror inte att hans uttalanden har påverkat utgången av processen.
Utskottets bedömning
Enligt uppgifter i pressen har Carl Bildt omedelbart efter Utrikesnämndens sammanträde den 9 augusti 1994 uttalat att den sovjetiska regeringen hade haft rätt när den år 1957 anklagade Sverige för spionageverksamhet och att den svenska regeringen hade haft fel när den bestred anklagelsen. Carl Bildt anges också ha sagt att han berört förhållandet i förtroliga samtal med företrädare för Ryssland.
Enligt Carl Bildts egna uppgifter inför utskottet gjorde han omedelbart efter sammanträdet uttalanden varigenom han avsåg att markera betydelsen av öppenhet om det förgångna i förbindelserna mellan Sverige och f.d. Sovjetunionen. Carl Bildt har anfört att han i det sammanhanget nämnde att man från svensk sida öppet hade redovisat betydande delar av vad som förekommit på 1950-talet och att han som exempel på det bl.a. hänvisade till noteväxlingen år 1957. Han har vidare anfört att TT-formuleringen "Både Tage Erlander och Östen Undén avvisade den (protesten) kategoriskt men den gången hade ryssarna rätt och svenskarna fel" troligen är ett citat av honom. Carl Bildt har i anslutning härtill förklarat att han anser att innehållet i den sovjetiska protestnoten ligger avsevärt närmare sanningen än det svenska svaret.
Vid utfrågningen har Carl Bildt invänt mot pressreferaten i två hänseenden: uppgiften om att han med företrädare för Ryssland skulle ha fört förtroliga samtal om saken är felaktig och han tror inte att han har använt ordet "spionage" i sina uttalanden.
Det anförda leder utskottet till slutsatsen att Carl Bildt har gjort uttalanden av innebörd att den sovjetiska protestnoten hade fog för sig och att det svenska svaret på protesten var felaktigt.
Innan utskottet går vidare i sin bedömning vill utskottet framhålla att det i granskningsärendet inte har framkommit något belägg för att den svenska regeringen skulle ha avgett sitt svar mot bättre vetande.
När det så gäller bedömningen av Carl Bildts agerande är det först av betydelse att jämföra de sovjetiska anklagelserna år 1957 med den ståndpunkt som intogs av regeringen i beslutet i januari 1993 och av Justitiekanslern i svaromålet i målet mellan Evald Hallisk och staten.
Statens ståndpunkt sådan den kommer till uttryck i regeringsbeslutet och svaromålet skiljer sig från det kategoriska svenska förnekandet år 1957. Den innebär nämligen ett erkännande att svenska myndigheter gav visst stöd åt den estniska motståndsrörelsen och att motståndsrörelsen i gengäld avsågs rapportera om sådant som rörde vitala svenska säkerhetsintressen. Den svenska underrättelsetjänsten hade dock inget inflytande över hur verksamheten i Baltikum skulle bedrivas, och det var motståndsrörelsen själv som valde ut vilka personer som skulle skickas dit och när det skulle ske.
De sovjetiska anklagelserna går emellertid mycket längre än så. Enligt dessa var det fråga om en verksamhet som bedrevs av svenska myndigheter med egna agenter. I den sovjetiska noten påstås nämligen att svenska myndigheter skulle ha bedrivit subversiv verksamhet mot Sovjetunionen genom att placera ut svenska agenter på sovjetiskt territorium med uppgift att bedriva underrättelse- och diversionsverksamhet.
Ett erkännande att den sovjetiska protestnoten var berättigad på alla punkter skulle alltså i väsentliga hänseenden avvika från den ståndpunkt staten intagit i Halliskärendet. Det skulle också innebära en total ändring av den hållning som regeringen intog år 1957.
Som Carl Bildt själv har uppgett var hans uttalande mycket svepande och allmänt hållet. Detta har lett till att man på olika håll tillagt det en vidare innebörd än vad som var statens ståndpunkt i Halliskärendet. Detta framgår av rapporteringen i massmedierna och av vad som sedan inträffade i målet mellan Hallisk och staten. På Hallisks initiativ hade förlikningsdiskussioner ägt rum i juni 1994. Enligt Justitiekanslerns mening var dessa konstruktiva och en uppgörelse väntades. Med hänvisning till Carl Bildts uttalande konstaterade emellertid Hallisks ombud den 17 augusti 1994 att saken hade tagit en ny vändning och föreslog en förlikning med en pensionsuppgörelse. Justitiekanslern såg sig också nödsakad att av företrädare för regeringskansliet begära att det på något auktoritativt sätt kunde tydliggöras för Hallisk vilken inställning regeringen hade till saken.
En statsministers uttalande i en fråga som rör förhållandet till främmande makt bör -- även om det avser något som ligger långt tillbaka i tiden -- övervägas noga och utformas så att det ej ger upphov till onödiga missförstånd. Inte minst gäller detta om den svenska underrättelseverksamheten är berörd. Och är avsikten att avvika från en tidigare intagen officiell ståndpunkt i en viss fråga, bör uttalandet föregås av beredning och överväganden i de former som normalt förekommer vid ställningstaganden i sådana fall.
Carl Bildts agerande i det nu aktuella fallet motsvarar enligt utskottets mening inte nu nämnda krav. Han kan därför inte undgå en viss kritik.
11.2 Brev till Rysslands president
Ärendet
I en granskningsanmälan har begärts att utskottet skall granska Carl Bildts åtgärd att den 25 maj 1994 avsända ett brev till Rysslands president Jeltsin i vilket Bildt påtalat de starka bevis som den svenska militären hade för att Sverige utsatts för fortsatta ubåtskränkningar under åren 1992 och 1993. De flesta av dessa kränkningar har enligt senare uppgifter i massmedia varit orsakade av simmande minkar.
I anmälan begärs att granskningen bör klarlägga dels om frågan om att skicka brevet och hur brevet skulle avfattas beretts med Utrikesdepartementet eller någon annan del av regeringskansliet, dels om regeringen i övrigt informerats och om frågan varit föremål för överläggningar med partiledarna och i utrikesnämnden.
Anmälan biläggs bilaga A 11.1 tillsammans med Statsrådsberedningens promemoria bilaga A 11.2, Bildts brev till Jeltsin bilaga A 11.3 och en uppteckning från utskottets utfrågning av Carl Bildt bilaga B 18.
Bakgrund
Statsminister Carl Bildts brev undertecknades den 25 maj 1994, registrerades samma dag i Statsrådsberedningens diarium och sändes till Sveriges ambassad i Moskva för vidare befordran till president Jeltsin.
Brevet överlämnades den 30 maj av Sveriges ambassadör Örjan Berner i Moskva till Jeltsins utrikespolitiske rådgivare Rurikov.
Brevet innehåller två delar: en kortare del som berör Rysslands relationer till Estland och Lettland och en längre del som berör ubåtsfrågan. I den sistnämnda frågan tar Bildt upp två frågor: militärens rapporter om fortsatta kränkningar av svenskt territorialvatten samt en vädjan till Jeltsin att förse den ryska delegationen med befogenheter vad gäller öppenhet och information.
Den 7 juli överlämnades Jeltsins svarsbrev till Carl Bildt genom den ryske ambassadören Grinevskij. Brevet överlämnades i en preliminär version -- icke-undertecknat -- och åtföljdes senare av ett undertecknat brev, som inkom till Statsrådsberedningen den 19 augusti och registrerades den 22 augusti. Enligt vad som framkom vid utfrågningen av Carl Bildt är det ett vanligt förfaringssätt att en text levereras utan underskrift och att den slutliga, underskrivna texten anländer senare.
Vid ett möte med utrikesnämnden den 9 augusti nämnde Bildt att han haft en kontakt med president Jeltsin med anledning av undervattenskränkningarna.
Den 2 september meddelade Överbefälhavaren (ÖB) att försvaret kunde komma att ompröva tidigare besked om kränkningar av svenskt territorialvatten under 1993. Enligt de militära experterna kunde ljuden från vad man tidigare uppfattat som undervattensfarkoster ha orsakats av simmande minkar.
Förspelet till Bildts brev
Moskvadeklarationen 1993
Efter Sovjetunionens fall 1991 präglades de svenska kontakterna med det nya Ryssland av en strävan till ömsesidig öppenhet och till att finna lösningar på gamla stridsfrågor mellan länderna, bl.a. Wallenbergfallet, den försvunna DC 3:an och ubåtskränkningarna.
Ett konkret resultat av det nya förhållningssättet var att en serie expertsamtal om ubåtsfrågorna inleddes i januari 1992. De kom att pågå i nära tre år tills de avslutades i december 1994.
I februari 1993 gästade Carl Bildt Moskva och i samband med detta besök undertecknade Bildt och Jeltsin en gemensam deklaration mellan Ryska federationen och Sverige om bl.a. bilaterala relationer, internationellt samarbete och samarbete på en rad andra områden. Under rubriken Bilaterala relationer heter det i deklarationen:
Parterna är tillfredsställda med förloppet av diskussionerna på expertnivå om problemet med utländska undervattensbåtar på svenskt territorialvatten. Även om slutsatser i alla avseenden ännu ej nåtts i detta arbete, så har experterna kommit till den slutsatsen att aktivitet av undervattensfarkoster ägt rum i svenska inre vatten. Parterna kommer att fortsätta det inledda arbetet med målet att slutgiltigt få klarhet i detta problem. Deras avsikt är att därigenom söka stärka freden och säkerheten i Östersjöområdet samt att öka förtroendet mellan staterna.
Ubåtssamtalen
I januari 1995 överlämnade kommendör 1 Emil Svensson en rapport om ubåtssamtalen som förts mellan Sverige och Ryssland från januari 1992 till december 1994.
Den öppna versionen av slutrapporten om ubåtssamtalen innehåller uppgifter om bl.a. delegationernas sammansättning, den arbetsmetodik som kommit till användning, vissa praktiska erfarenheter av organisationen och arbetsmetodiken, under samtalen behandlade sakfrågor (med stora inskränkningar i materialet) samt en starkt förkortad sammanfattning och slutsatser.
Av rapporten framgår att den svenska delegationen bestått av ordföranden Emil Svensson och två ledamöter (byte skedde under 1992 i båda fallen), en sekreterare samt en tolk. En av ledamöterna, sekreteraren och tolken har kommit från Sveriges Moskvaambassad.
Den ryska delegationen har haft tre olika ordförande, därav två militärer och från juni 1994 presidentrådgivaren Jurij Baturin. En av ledamöterna har deltagit hela tiden samtalen pågått medan de två övriga, en rättsexpert resp. en ubåtstekniker, lämnat delegationen under arbetets gång. Dessutom har den särskilda Baturingruppen haft tre ledamöter.
Inalles har ett tjugotal möten genomförts under tiden januari 1992--december 1994.
Samtalen har enligt rapporten syftat till att pröva möjligheterna att få klarhet i fråga om ubåtskränkningarna mot Sverige. Delegationen har inte haft som uppgift att pröva om det förekommit ubåtsverksamhet mot Sverige eller ej, utan utgångspunkten har varit att undervattensverksamhet har förekommit i enlighet med den svenska överbefälhavarens rapportering till regeringen.
Slutrapporten skall inte, heter det i rapporten, uppfattas som en form av sammanfattning av hela ubåtsfrågan. Det huvudsakliga materialet finns inom försvarsmakten.
I rapporten framhålls betydelsen av att det i delegationen funnits särskild kompetens genom UD:s representanter av "Rysslandskunskap", som underlättat för delegationen att överbrygga klyftan mellan rysk och svensk kultur.
De sakfrågor som behandlats under samtalen har varit grundstötningen av ubåt 137 i Karlskrona skärgård 1981 och två incidenter som utspelats 1982 resp. 1992. Härutöver har ubåtarnas nationalitet behandlats.
I sakfrågan om kränkningar av svenskt territorialvatten har skett meddelas i sammanfattningen att den ryska sidan inte medgivit några intrång av sovjetubåtar sedan 1946 och att grundstötningen av ubåt 137 av den ryska sidan uppges ha berott på en felnavigering. Det viktigaste resultatet av samtalsprocessen sägs ha varit att det totala kunskapsläget förbättrats så att det skapats "tekniska" möjligheter till en bilateral lösning av stora delar av frågan, t.ex. en bättre tillgång till dokument.
Nya villkor för de rysk-svenska relationerna
Som framgår av Bildts brev (se nedan) och utfrågningen av Carl Bildt framstod det våren 1994 på svensk sida som nödvändigt att lyfta upp ubåtssamtalen på en högre, politisk nivå på grund av de begränsningar av olika slag som enligt den svenska delegationen präglade den ryska delegationen. Det fanns en uppfattning om att de ryska experterna inte hade de instruktioner eller befogenheter eller tillgång till arkivmaterial som behövdes för att komma vidare i samtalen.
En annan omständighet av betydelse i sammanhanget var att den svenske överbefälhavaren den 1 mars 1994 rapporterade till regeringen om fortsatta kränkningar av undervattensfarkoster av Sveriges territorialvatten under 1993. Enligt vad Carl Bildt uppgav i utfrågningen bedömde den dåvarande regeringen uppgifterna som mycket allvarliga. Den tidigare misstanken om att det skulle kunna röra sig om ryska ubåtar stod kvar. Mot bakgrund av vad som sagts vid mötet mellan Bildt och Jeltsin i Moskva föregående år framstod ÖB:s rapport som alarmerande. Detta borde ryssarna enligt Bildt få reda på, och det var enligt Bildt rimligt att den kommunikationen skedde mellan honom själv och den ryske presidenten. Det var också enligt Bildt naturligt att det skedde i brevform.
De rapporterade fortsatta kränkningarna av svenska farvatten i kombination med trögheten i expertsamtalen utgjorde sålunda grunden för det brev som sedermera sändes till president Jeltsin.
Beredningen av brevet
Carl Bildt har enligt Statsrådsberedningens promemoria uppgett att frågan bereddes med bl.a. UD. Vid utfrågningen nämnde han förutom SB och UD även Försvarsdepartementet och delar av försvaret. Enligt Bildt var det åtskilliga personer som var inblandade när brevet formulerades, i form av den krets av personer som hade följt, deltagit i och värderat ubåtssamtalen löpande. På frågan om Bildt, utrikesministern och försvarsministern var eniga om formuleringarna i brevet svarade Bildt ja.
Enligt det arkivmaterial utskottet haft tillgång till har ett tiotal personer i Statsrådsberedningen och Utrikesdepartementet, däribland utrikesminister Margaretha af Ugglas, varit involverade i beredningsprocessen. Försvarsdepartementet har enligt vad som framgår av dessa dokument inte vid något tillfälle deltagit i handläggningen av Bildts brev. Enligt statsministerns uppgift har dock dåvarande försvarsminister Anders Björck hållits informerad.
En annan fråga gäller om frågan diskuterades med de i regeringen ingående partiledarna. Enligt Statsrådsberedningens promemoria har så varit fallet. Vid utfrågningen uppgav Bildt att de visserligen inte varit involverade i utformningen av brevet men väl "informerade om kontakten". På frågan om de närvarande partiledarna läst brevet svarade Bildt att "Olof Johansson sagt att han inte minns. Sedan att han sagt att han inte sett brevet. Det är alldeles rätt." Alf Svensson har enligt uppgifter i medierna inte sett brevet men godkänt det i efterhand. Carl Bildt har vid utfrågningen inte dementerat denna uppgift.
Beträffande ordningen för informationsgivning inom regeringen sade Bildt bl.a. att i allmänhet berättade statsministern om relevanta delar av utrikes- och säkerhetspolitiken. Om någon ville se på ett ärende fick man det ofta. Bildt försökte ofta delge så mycket som möjligt av handlingarna, framför allt känsliga handlingar.
Carl Bildt har vid utfrågningen sagt att regeringen informerades den 11 maj 1994. Vid detta tillfälle var folkpartiledaren Bengt Westerberg inte närvarande på grund av utlandsresa. Enligt Bildt föredrogs och förankrades vid detta tillfälle "huvudlinjerna i politiken", men det gällde inte "det dagsoperativa". Carl Bildt betonade också att det under detta skede ägde rum en omfattande brevväxling med och om Ryssland. Inte heller dessa brev föredrogs i regeringskretsen i sina enskildheter enligt Bildt.
Vid utfrågningen anförde Bildt också att det i beredningshänseende inte fanns något sensationellt eller avvikande i förhållande till det handlingsmönster som etablerats inom regeringen.
Enligt Bildt avvek inte heller innehållet i brevet nämnvärt från innehållet i den tidigare svensk-ryska dialogen. "Det står ingenting i detta brev som jag inte tidigare sagt direkt till Jeltsin", sade Bildt.
När det gäller anmälan av frågan i utrikesnämnden har Carl Bildt uppgivit att detta skedde i efterhand, den 9 september 1994. (Vid kontroll av utrikesnämndens protokoll har dateringen visat sig felaktig; rätt datum är den 9 augusti). På frågan om han inte borde ha läst upp brevet i utrikesnämnden när det var aktuellt, svarade Bildt att det inte är rimligt att informera om varje brev som utväxlas mellan statsministern och utländska statsöverhuvuden och regeringschefer. Det tillhör enligt Bildt inte kutymen att frågor tas upp i utrikesnämnden "om de inte på något sätt innebär en ny politik. Det innebar inte detta". -- Utrikesnämnden sammanträdde vid följande tillfällen under den aktuella perioden: 12 januari, 18 mars, 20 maj, 9 augusti och 9 september.
Av det material ur UD:s arkiv som utskottet haft tillgång till framgår att det redan i början av februari 1994 fanns ett utkast till brev till Boris Jeltsin, författat av bl.a. kommendör 1 Emil Svensson.
Brevutkastet är relativt kortfattat och innehåller fyra korta stycken. Inledningsvis refereras till mötet mellan Bildt och Jeltsin i Moskva i februari 1993 och den gemensamma deklarationen som då skrevs under. Det erinras vidare om den diskussion som Bildt och Jeltsin förde vid samma tillfälle om "de allvarliga undervattenskränkningarna i svenska farvatten", som experter från de båda länderna arbetade med. I brevet heter det att expertsamtalen nått en viss grad av ökad klarhet men att den ryska sidan inte tycktes ha tillräckliga befogenheter för att slutlig klarhet skulle kunna uppnås. Slutligen vädjade Bildt till Jeltsin att denne personligen skulle utfärda de erforderliga kompletterande direktiven för att klarhet i frågan skulle nås.
Under perioden februari--april testades skrivningarna i flera omgångar. Dels inhämtades synpunkter under hand från ambassadör Berner i Moskva vid flera tillfällen, dels prövade Berner argumentationen i brevutkastet på Jeltsins säkerhetspolitiske rådgivare Baturin (den 17 mars) och presidentens vice kanslichef Kravsatjenko (den 19 april).
Enligt Bildts uppgifter vid utfrågningen skall det ha funnits tio olika versioner av brevutkastet som cirkulerade under en relativt lång tid, mer än en månad. Trots att Bildt inte säkert kunde erinra sig om den svenska ambassaden i Moskva lämnat tämligen utförliga och ingående synpunkter på ett av utkasten, sade sig Bildt "nog (ha) fått alla indikationer som är relevanta i sammanhanget".
Den 22 april lämnade ambassadör Berner i ett brev till UD förhållandevis omfattande synpunkter på brevutkastet.
Berner menade bl.a. att substansen i brevet framförts minst tre gånger till de högsta ryska instanserna och att det vore rimligt att avvakta en reaktion. Han menade vidare att det inte fanns någon garanti för att den svenska sidan skulle få mer information, om expertgruppen utökades med en representant för den militära underrättelsetjänsten GRU eller om delegationen fick rätt att tala med en representant för GRU. Han var också skeptisk till möjligheten att få tillgång till ryska arkiv.
Berner ansåg också att brevet måste innehålla något nytt element utöver vad som tidigare sagts, och detta element borde hänföras till Sovjettiden för att göra det lättare för Jeltsin att erkänna felsteg.
Ambassadören argumenterade därefter för att man skulle ta in en form av "hot" i brevet genom att t.ex. säga att Sverige hade indikationer på att det varit sovjetiska undervattenfarkoster i svenska vatten och att man var beredd att offentliggöra detta alternativt begära att en internationell expertgrupp granskade dem. Troligen vore det enligt Berner bättre att framföra dessa budskap inom ramen för expertsamtalen än till Jeltsin.
Berner menar att brevet borde avvakta dels eventuella resultat av tidigare hänvändelser som borde komma fram vid instundande möte med expertgruppen, dels resultatet av ett eventuellt "hot" som skulle kunna framföras om man inte fick någon respons vid mötet.
Under alla förhållanden borde enligt Berner brevet ges en bredare ansats, och han föreslog följande fyra nya avsnitt efter inledningen: de bilaterala förbindelsernas utveckling, Baltikum, ubåtsavsnittet och Jugoslavien.
En jämförelse mellan den ursprungliga versionen och den slutliga visar att brevskrivaren/brevskrivarna tagit visst intryck av Berners kritik och förslag till ändringar, särskilt beträffande Baltikum. Däremot har de bilaterala aspekterna inte beaktats i någon större omfattning och Jugoslavientemat inte alls.
Den 25 maj undertecknades brevet och översändes till ambassaden i Moskva för vidare befordran till president Jeltsin.
Som nämnts innehåller brevet två delar: en kortare där olika frågor som berör Baltikum tas upp och en längre där ubåtsfrågan behandlas.
Bildt skriver i den senare delen av brevet bl.a. att svenska militära myndigheter har rapporterat att "viss verksamhet av denna art (syftande på kränkningar av Sveriges territorialvatten av främmande undervattensfarkoster) på vårt territorialvatten förekom även förra året" (dvs. 1993) och att "den tekniska bevisningen för detta är övertygande". Bildt skriver vidare att det ligger nära till hands att tro att "ansvaret för denna verksamhet kan ligga i olika kvarvarande ex-sovjetiska strukturer eller aktionsmönster".
Apropå expertsamtalen skriver Bildt att dessa kännetecknas av stor professionell kompetens och respekt men att de svenska experterna fått ett successivt allt starkare intryck av att "de ryska representanterna inte har instruktioner eller befogenheter att gå utöver en viss gräns i öppenhet och information". Bildt vädjar därefter till Jeltsin att denne "med alla de befogenheter Ni har söka få klarhet i denna fråga". Bildt föreslår slutligen att Emil Svensson får träffa Jeltsins personliga säkerhetspolitiska representanter för närmare diskussioner.
Den 27 maj, då brevet ännu inte var överlämnat till presidentens kansli, meddelades från ambassaden i Moskva att man i samtal med generalen Vladimirov, som tjänstgjorde i presidentapparatens analytiska centrum, fått besked om att Jeltsin ansåg sig behöva ett brev från Bildt för att kunna "agera i frågan". Detta besked hade lämnats redan några veckor tidigare till Emil Svensson vid Vladimirovs besök i Stockholm. Besked gavs om att frågan var under aktiv bevakning.
Den 30 maj överlämnades Bildts brev av ambassadör Berner till Jeltsins utrikespolitiske rådgivare Rurikov, som inte lämnade någon kommentar till brevet.
Sammanfattning
De frågor som granskningen gäller är om frågan att skicka brevet och utformningen av detsamma bereddes i UD eller någon annan del av regeringskansliet, berördes i överläggningar eller samtal med något statsråd eller annan partiledare, diskuterades i utrikesnämnden. Granskningen gäller också uppgifter om registreringen av brevet. Härutöver har en allmän orientering av kontakterna med Ryssland redovisats.
Brevet har beretts av minst ett tiotal personer inom Statsrådsberedningen, Utrikesdepartementet och Försvarsdepartementet. Det var enligt Bildt den krets av personer inom de nämnda delarna av Regeringskansliet och Försvarsmakten som hade följt, deltagit i och värderat ubåtssamtalen fortlöpande som främst varit involverade i beredningen av brevet.
Frågan om partiledarna varit med i diskussionen gäller först de partiledare som förutom Carl Bildt ingick i regeringen, dvs. Olof Johansson, Alf Svensson och Bengt Westerberg. Enligt vad som framkommit vid utfrågningen av Bildt har ingen av dem sett någon version av brevet, men de har enligt Bildt varit "informerade om kontakten".
Regeringen har den 11 maj 1994 informerats om det brev som skulle komma att avsändas två veckor senare. Vid detta tillfälle förankrades "huvudlinjerna i politiken".
Vid utfrågningen har framskymtat att någon form av partiledarinformation skulle ha getts, men Bildt nämnde inte uttryckligen att det skulle ha rört brevet; snarare synes det ha rört ubåtsfrågan allmänt.
Brevfrågan har inte varit föremål för någon redovisning i utrikesnämnden förrän den 9 augusti 1994, dvs. drygt två månader efter överlämnandet av brevet. Den 9 augusti nämnde statsministern för nämnden att han tagit kontakt med president Jeltsin.
Skälet till att frågan inte tagits upp tidigare har enligt Bildt varit den praxis enligt vilken endast frågor som på något sätt innebär en ny politik tas upp i utrikesnämnden. Enligt Bildt har brevfrågan inte varit av den karaktären. Däremot har enligt Bildt expertsamtalen om ubåtarna varit föremål för kontinuerlig rapportering i nämnden, liksom ÖB:s rapporter om de misstänkta kränkningarna av svenskt territorialvatten.
Brevet till president Jeltsin har undertecknats den 25 maj 1994 och registrerats samma dag i Statsrådsberedningens diarium. Det sändes samma dag till den svenska ambassaden i Moskva för vidare befordran till Jeltsin och överlämnades till Jeltsins utrikespolitiske rådgivare Rurikov den 30 maj.
I kansliets brev till Statsrådsberedningen beställdes en redovisning i form av en allmän orientering om kontakterna med Ryssland under den aktuella tiden. En sådan sammanhängande redovisning har inte lämnats, utan kansliet har på olika vägar samlat in ett material, som i viss mån ger information av det slag som efterfrågades i brevet till SB. Denna information har redovisats inledningsvis under rubriken Förspelet till Bildts brev.
Informationen gäller följande områden:
I Bildts och Jeltsins gemensamma deklaration vid deras möte i Moskva den 4 februari 1993, uppgav de bl.a. att målet med ubåtssamtalen var att "slutgiltigt få klarhet" i problemet med undervattenskränkningarna.
I rapporten om ubåtssamtalen avseende de yttre formerna m.m. för samtalen samt deras inriktning och resultat rapporterades inte några framsteg i frågan vilka undervattensfarkoster som trängt in på svenskt territorialvatten. Det totala kunskapsläget sades dock ha förbättrats så att tekniska möjligheter till en bilateral lösning av stora delar av frågan har skapats.
Som de viktigaste faktorerna bakom Bildts brevinitiativ framstår trögheten i ubåtssamtalen våren 1994 och ett därav följande behov att "växla upp" samtalen på en högre, politisk nivå samt ÖB:s rapport den 1 mars 1994 om fortsatta intrång i svenska farvatten under 1993.
Utskottets bedömning
Utskottet konstaterar inledningsvis att frågan om kränkningar av svenskt territorialvatten av främmande undervattensfarkoster sedan länge haft en framträdande plats i Sveriges relationer till såväl det forna Sovjetunionen som det nya Ryssland. Frågan har periodvis fått en hög uppmärksamhet i den politiska debatten och i medierna och därmed blivit en angelägenhet för hela svenska folket.
Politiskt har frågan om Sveriges relationer till Ryssland en betydande tyngd. Därför framstår kommunikationen med företrädare för Ryssland på högsta nivå som en första rangens angelägenhet i ett nationellt politiskt perspektiv. Mot denna bakgrund måste förre statsminister Carl Bildts brevväxling med Rysslands president Boris Jeltsin enligt utskottets mening betraktas som en fråga som angick alla politiska partier. Beredningen måste på samma grunder fylla högt ställda krav på noggrannhet och öppenhet i relationerna mellan regering och riksdag.
Enligt 10 kap. 6 § regeringsformen skall regeringen fortlöpande hålla utrikesnämnden underrättad om de utrikespolitiska förhållanden, som kan få betydelse för riket, och överlägga med nämnden om dessa förhållanden så ofta det erfordras. I alla utrikesärenden av större vikt skall regeringen före avgörandet överlägga med nämnden, om det kan ske.
Syftet med Bildts brev kom att förändras under beredningens gång. I en av de tidiga versionerna av brevet var syftet att försöka påverka Ryssland till att ändra på sammansättningen av delegationen. Under beredningens gång kom ÖB:s rapport den 1 mars, som rapporterade om fortsatta kränkningar av svenskt territorialvatten även under 1993, in som ett nytt element.
Då Bildt senare bestämde sig för att i brevet ta med båda frågorna, fick brevet omedelbart en annan och högre dignitet. Detta förhållande motiverade i hög grad att brevet borde bli föremål för överläggningar i utrikesnämnden, i synnerhet som brevet enligt utskottets mening innehöll tillspetsade formuleringar. Utskottet kan konstatera att någon överläggning aldrig kom till stånd. Utrikesnämnden har först i efterhand fått en mycket knapphändig och svårtolkad information, som inskränkte sig till att ange att "en kontakt" hade ägt rum. I denna information nämnde inte Bildt uttryckligen att han sänt ett brev till Jeltsin och att Jeltsin besvarat brevet.
Enligt utskottets mening borde dåvarande statsministern Carl Bildt ha överlagt med utrikesnämnden i detta ärende i enlighet med 10 kap. 6 § regeringsformen. Detta skulle ha gett riksdagen information och påverkansmöjligheter. Carl Bildts agerande var därför enligt utskottets uppfattning olämpligt.
12. Vissa frågor med anknytning till den europeiska integrationen
12.1 Information till riksdagens EES/EFTA-delegation och utskott före beslut i Gemensamma EES-kommittén
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A 12.1, har till granskning anmälts frågan dels vilken skyldighet regeringen har att informera riksdagens EFTA-delegation och riksdagens utskott före eventuell begäran om konsultationer och beslut i Gemensamma EES-kommittén, dels hur urvalet av information till riksdagen går till, t.ex. vem som gör urvalet och på vilka grunder det sker.
I anmälan påtalas att urvalet av vilken information som skall delges riksdagen via EFTA-delegationen synes ske av UD-tjänstemän och grunda sig på deras bedömningar av vad som kan vara kontroversiellt. Hela förslag till texterna i planerade direktiv och förordningar redovisas inte.
Bakgrund
Den 2 maj 1992 undertecknade EG, de tolv dåvarande medlemsstaterna i EG, och EFTA-staterna avtalet om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES). Avtalet går i korthet ut på att EFTA-staterna får del av EG:s inre marknad. Avtalet omfattar bl.a. en huvuddel och ett stort antal bilagor. I bilagorna görs hänvisningar till ca 1 600 EG-rättsakter som med nödvändiga anpassningar integrerats i avtalet.
EES-avtalets huvuddel och vissa bestämmelser i EES-avtalets protokoll har införlivats med svensk rätt genom lagen (1992:1317) om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES), som trädde i kraft den 1 januari 1994 (prop. 1991/92:170, bet. 1992/93:EU1, rskr. 18). EES-avtalet har sedermera utökats med ytterligare EG-rättsakter genom beslut av Gemensamma EES-kommittén. Riksdagen har godkänt även dessa ändringar.
EES-lagen har härefter upphört att gälla i samband med Sveriges anslutning till Europeiska unionen den 1 januari 1995 (SFS 1994:1500).
Gemensamma EES-kommittén är den centrala beslutsinstansen vad avser utarbetandet av gemensamma regler inom EES. Kommittén upprättas enligt artikel 92 i EES-avtalet. Den skall säkerställa att EES-avtalet genomförs på ett effektivt sätt. Den gemensamma kommittén skall fatta beslut i de fall som anges i EES-avtalet. Sådana beslut skall tas genom överenskommelse mellan EG, å ena sidan, och EFTA-staterna, å andra sidan, varvid EFTA-staterna skall tala med en röst. Enligt artikel 104 skall sådana beslut, om inte annat anges i EES-avtalet, vara bindande för de avtalsslutande parterna sedan de trätt i kraft. Vidare sägs att de avtalsslutande parterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa beslutens genomförande och tillämpning. Artikel 7 säger att besluten av den gemensamma EES-kommittén skall utgöra den del av eller införlivas med de avtalsslutande parternas interna rätt.
Bestämmelser om beslutsfattandet inom EES finns i artiklarna 97--104 i EES-avtalet.
Delegationer m.m. inom riksdagen
Inför riksdagens behandling av regeringens proposition om godkännande av ett avtal mellan EG och EFTA-länderna om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES-avtalet) beslöt riksdagen inrätta ett särskilt utskott, EES-utskottet. Utskottet inrättades för dels den väntade propositionen om godkännande av EES-avtalet med tillhörande motioner, dels andra ärenden som var av central betydelse för EES-avtalet och som skulle slutbehandlas före avtalets ikraftträdande (förslag 1991/92:TK15, bet. 1991/92:KU34, rskr. 238). Sedan utskottets uppgifter slutförts, skulle utskottet upphöra. Detta har också skett.
EFTA-staternas parlamentarikerkommitté skall vara ett rådgivande organ till EFTA-staterna i frågor av relevans för EES och skall i dessa frågor fungera som en informationskanal dels mellan EES gemensamma parlamentarikerkommitté och EFTA-staternas parlament, dels mellan dessa parlament inbördes. EFTA-staternas parlamentarikerkommitté utgörs av EFTA-staternas ledamöter i EES gemensamma parlamentarikerkommitté. Bestämmelser om val av ledamöter i den svenska delegationen till dels EES gemensamma parlamentarikerkommitté, dels EFTA-staternas parlamentarikerkommitté trädde i kraft den 1 januari 1994 (bet. 1992/93:KU37, rskr. 436). Vid behandlingen av förslaget uttalade konstitutionsutskottet att gruppen (de åtta svenska medlemmarna av EFTA-staternas delegation till EES gemensamma parlamentarikerkommitté och av EFTA-staternas parlamentarikerkommitté) också torde få till uppgift att samråda med regeringen inför beslut om nya EES-regler och när det gällde andra frågor som rörde EES-samarbetet. -- Den här omtalade delegationen antog senare (se nedan) arbetsnamnet EES-delegationen.
I samband med Sveriges anslutning till Europeiska unionen (EU) upphävdes bestämmelserna i riksdagsordningen om val av ledamöter i bl.a. den nämnda delegationen.
Riksdagsuttalanden om regeringens samråd med riksdagen i EES-frågor
Vid behandlingen av proposition 1991/92:170 om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) anförde konstitutionsutskottet i yttrande 1992/93:KU1y till EES-utskottet bl.a. följande.
I frågan om samråd mellan regeringen och riksdagen när det gäller utformningen av nya EES-regler utgår utskottet från att hittillsvarande praxis kommer att upprätthållas. Även om det inte finns någon formell skyldighet, bör regeringen inför beslut i EES-kommittén om nya EES-regler informera och samråda med riksdagen i den utsträckning och omfattning som hittills har varit vanlig när det gällt förhandlingarna inför EES-avtalet. Någon åtgärd från riksdagens sida med anledning av [motion om samråd mellan regeringen och riksdagen om utformningen av framtida EES-regler] är därför inte nödvändig.
Beträffande frågan om samråd delade EES-utskottet i sitt av riksdagen godkända betänkande 1992/93:EU1 (s. 161 f.) konstitutionsutskottets uppfattning att dittillsvarande praxis borde upprätthållas. EES-utskottet utgick således från att regeringen under det förfarande som föregick beslutsfattandet i EES-kommittén skulle komma att informera och samråda med riksdagen i samma mån som under EES-förhandlingarna. EES-utskottet ville i sammanhanget erinra om att riksdagens EFTA-delegation varit ett forum för samråd och information under förhandlingarna.
EES-utskottet ansåg också, i likhet med konstitutionsutskottet, att regeringen borde informera riksdagen när EES-kommittén fattat beslut om nya EES-regler som var av större principiell betydelse men som inte krävde riksdagens godkännande. Som exempel på fall då det var lämpligt att riksdagen informerades ville utskottet nämna ändringar eller tillägg på avtalsområden där särskilda övergångsarrangemang och andra särlösningar ansetts påkallade liksom införandet av nya regler beträffande vilka det kunde finnas anledning att överväga liknande lösningar. Härutöver borde det vara en allmän riktlinje att information skulle lämnas när väsentliga svenska intressen stod på spel. EES-utskottet ville vidare understryka vikten av att informationen lämnades snarast möjligt efter det att besluten fattats och i vart fall innan erforderliga svenska föreskrifter utfärdas. I övrigt fick det ankomma på regeringen att bedöma när och i vilka former riksdagen skulle underrättas om EES-kommitténs beslut.
Vid sidan av information före och efter beslutsfattandet i EES-kommittén var det enligt EES-utskottets mening lämpligt att regeringen gav riksdagen en mera allmän redogörelse för utvecklingen på EES-området och de åtgärder som vidtagits. En sådan redovisning borde kunna lämnas årligen. Det fick ankomma på regeringen att avgöra de närmare formerna för redovisningen.
EES- och EFTA-delegationernas verksamhet
Den svenska delegationen till dels EES gemensamma parlamentarikerkommitté, dels EFTA-staternas parlamentarikerkommitté valdes av riksdagen den 13 januari 1994.
Vid ett sammanträde den 1 december 1993 med EFTA-delegationen (delegationen till EFTA:s parlamentarikerkommitté) hade statsrådet Ulf Dinkelspiel och hans medarbetare med utgångspunkt i två till ledamöterna tidigare utsända promemorior informerat om departementets syn på hanteringen av kommande EES-lagstiftning efter EES-avtalets ikraftträdande. Därefter hade också ledamöterna lämnat synpunkter. -- En utgångspunkt för sammanträdesfrekvensen i den blivande delegationen skulle enligt informationen vara Gemensamma EES-kommitténs sammanträden, vilka skulle komma att hållas var tredje-fjärde vecka.
De frågor som borde redovisas för delegationen var enligt departementets syn a) ärenden i vilka riksdagen senare skulle föreläggas proposition, b) ärenden av mer principiell vikt, och c) övriga ärenden enligt en avvägning mellan önskemålet att inte belasta delegationen för mycket och riksdagens intresse av att hålla sig löpande informerad.
För att underlätta diskussionerna inom delegationen avsåg departementet att sända ut material i förväg. Vidare förutskickades att arbetsformerna torde komma att behöva omprövas löpande, liksom mötesfrekvensen.
Den 20 januari 1994 hölls konstituerande sammanträde med den svenska delegationen till dels EES gemensamma parlamentarikerkommitté, dels EFTA-staternas parlamentarikerkommitté. Därvid beslöts att anta arbetsnamnet EES-delegationen samt att EES-delegationens sammanträden skulle hållas gemensamt med sammanträdena i EFTA-delegationen.
Fram till dess nytt val av ledamöter i den svenska delegationen till dels EES gemensamma parlamentarikerkommitté, dels EFTA-staternas parlamentarikerkommitté (EES-delegationen) samt till EFTA:s parlamentarikerkommitté (EFTA-delegationen) skedde efter öppnandet av riksmötet 1994/95, hölls ytterligare sju sammanträden med EES- och EFTA-delegationerna gemensamt (den 2 februari, den 16 mars, den 14 april, den 16 maj, den 1 juni, den 5 juli och den 6 oktober). Vid samtliga dessa sammanträden lämnade tjänstemän från UDH information om aktuella frågor. Den 12 oktober hölls sammanträden med den nyvalda EES-delegationen och den nyvalda EFTA-delegationen samt planerades den fortsatta verksamheten med delegationerna under år 1994. Sammanträden hölls därefter den 26 oktober och den 30 november.
Genom delegationernas sekretariats försorg har aktuella listor över förslag till kommande EES-lagstiftning (s.k. pipeline acquis) lämnats till kanslicheferna i de utskott som bedömdes ha intresse i saken.
Uppgifter från Utrikesdepartementet
I ärendet har inhämtats en promemoria från Statsrådsberedningen. Enligt den promemoria 1995-03-02 som upprättats inom Utrikesdepartementet, Handelsavdelningen, som underlag för svaret till utskottet lämnades vid mötena under år 1994 med EES/EFTA-delegationen information om samtliga ärenden på dagordningen för resp. möte med EES-kommittén och begränsades inte till formella beslut beslut eller andra ärenden av större vikt. Inför varje föredragning i delegationen sändes formell dagordning för EES-kommittén liksom annan tillgänglig, relevant information i skriftlig form över till delegationens kansli för vidare befordran till ledamöterna.
Vidare överlämnades enligt promemorian vid flera tillfällen aktuella listor över förslag till kommande EG-rättsakter (pipeline acquis) i syfte att hålla delegationens ledamöter orienterade om utvecklingen inom EU på områden av betydelse för EES-samarbetet. Denna information avsåg även rättsakter för vilka beslut i EES-kommittén mycket väl kunde ligga betydligt längre fram i tiden än nästa möte. Därvid underströks från UDH:s sida bl.a. att det rörde sig om internt arbetsmaterial utan officiell status och att informationen var översiktlig och preliminär. -- Avsikten med att överlämna arbetsmaterial till EES/EFTA-delegationen var att lämna tidig och översiktlig information till delegationen om förslag som vid en senare tidpunkt ev. skulle komma att bli föremål för formella ställningstaganden från EES-kommitténs sida. I syfte att lämna viss kompletterande information om de ganska omfattande och svårtolkade listorna över pipeline acquis gjordes från UDH:s sida markeringar av potentiellt problematiska eller eljest särskilt viktiga förslag till rättsakter, baserade på vid tidpunkten tillgängliga kunskaper och gjorda bedömningar, varvid i muntliga föredragningar betonades att kommentarer i marginalen till listorna var informella och preliminära tjänstemannabedömningar och inte gav uttryck för någon officiell ståndpunkt från regeringens sida. Regeringen hade att ta ställning först på ett senare stadium, inför ev. beslut i EES-kommittén om vilka samråd med EES/EFTA-delegationen som skulle ske enligt föreskriven ordning. Kompletterande information kring enskilda punkter i pipeline acquis-listorna överlämnades i flera fall både på UDH-tjänstemännens egna initiativ och när så begärdes från delegationens sida.
Utfrågning
Frågan om urvalet av information till EES-delegationen har berörts också vid utskottets utfrågning med statsrådet Ulf Dinkelspiel, se bilaga B 14. Vid utfrågningen uppgav Dinkelspiel att urval av information normalt gjordes av departementstjänstemän och att urvalen hade föregåtts av de diskussioner som samarbetet inom EES gett anledning till.
Samverkan mellan riksdag och regering med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen
I samband med att Sverige blev medlem av Europeiska unionen förlorade delegationerna till EFTA:s parlamentarikerkommitté, till Gemensamma parlamentarikerkommittén EG--Sverige och till dels EES gemensamma parlamentarikerkommitté, dels EFTA-staternas parlamentarikerkommitté sina uppgifter. Bestämmelserna om val till delegationerna har, som nämnts ovan, upphävts. Verksamheten inom EES-delegationen har således kommit att omfatta endast år 1994.
För samråd med regeringen i frågor som gäller Europeiska unionen har riksdagen för resten av valperioden tillsatt en nämnd för Europeiska unionen (EU-nämnden). Riksdagen har i detta sammanhang ingående behandlat frågan om hur samverkan skall ske mellan riksdagen och regeringen i EU-frågor (se prop. 1994/95:19, förslag 1994/95:TK1, bet. 1994/95:KU22, rskr. 65 och 66). Konstitutionsutskottet uttalade vid behandlingen av ärendet att utvecklingen av samrådet mellan riksdagen och regeringen och av formerna för samverkan skulle behöva följas noga. I fråga om samspelet mellan utskotten och nämnden angav utskottet även en tidpunkt för närmare utvärdering. Utskottet ansåg att frågan om en närmare reglering borde aktualiseras, om det i slutet av år 1995 visar sig att processen inte visat den önskade ömsesidigheten.
Utskottets bedömning
Utskottet vill inledningsvis framhålla att granskningen inte ger anledning till kritik mot regeringen. Vad som kan konstateras är att EES-avtalet inneburit stora förändringar för såväl riksdagen som regeringen och att det är naturligt att formerna för samverkan inte från början fungerar på ett sätt som alla finner tillfredsställande. Ett sådant nytt sätt att arbeta måste delvis utvecklas och få finna sin form. Till detta kommer att förväntningar om svenskt medlemskap i EU och senare det svenska observatörskapet i olika sammanhang kan ha haft inverkan på samarbetet inom EES.
Utskottet anser det nu viktigt att i enlighet med tidigare uttalanden följa utvecklingen av samrådet mellan riksdagen och regeringen i EU-frågorna och av formerna för denna samverkan.
Granskningen föranleder inte något ytterligare uttalande.
12.2 De sex konsekvensutredningarna inför ett svenskt EU-medlemskap
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A 13.1, har till konstitutionsutskottets granskning anmälts handläggningen inom regeringskansliet beträffande sex utredningar om konsekvenserna på olika områden av ett svenskt EU-medlemskap. I anmälan anförs att utredningarnas ledamöter i alltför hög grad hämtats från personer som var engagerade för eller hade tagit ställning för ett ja till svenskt medlemskap i EU. Vidare anförs att utredningarna inte givits tillräcklig tid för sina arbetsuppgifter och att utredningarnas betänkanden inte varit föremål för remissförfarande. I sistnämnda hänseende erinras om bestämmelsen i 7 kap. 2 § regeringsformen om regeringens skyldighet att inhämta behövliga upplysningar och yttranden i regeringsärenden.
Från Statsrådsberedningen har inhämtats en promemoria upprättad inom Utrikesdepartementets handelsavdelning, bilaga A 13.2. Promemorian omfattar redogörelser från berörda departement för hanteringen av EU-konsekvensutredningar inom respektive departements område. I varje redogörelse har svar lämnats på utskottets frågor om på vilka grunder man har valt ut dem som deltagit i utredningarna, om det är riktigt att utredningarnas betänkanden inte har varit föremål för remissbehandling samt huruvida -- på samma sätt som skedde i fråga om Miljökonsekvensutredningen -- synpunkter på material från de övriga utredningarna har samlats in från utomstående. De berörda departementen är Utrikesdepartementet och Utrikesdepartementets handelsavdelning (UDH), Socialdepartementet, Finansdepartementet, Civildepartementet samt Miljödepartementet.
I ärendet har hållits offentlig utfrågning med f.d. statsrådet Ulf Dinkelspiel, bilaga B 14.
Regeringsformens bestämmelse om beredning av regeringsärenden
När det gäller formerna för beredning av regeringsärenden finns i regeringsformen endast den nämnda bestämmelsen i 7 kap. 2 §. Där föreskrivs ett visst remisstvång. Vid beredningen av regeringsärenden skall nämligen behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. Enligt paragrafen skall vidare i den omfattning som behövs tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig.
Det finns däremot inte någon grundlagsregel om kommittéväsendet. I förarbetena till regeringsformen sägs att det förhållandet att regeringen måste bära det slutliga ansvaret för utformningen och innebörden i förslag som läggs fram för riksdagen bör föra med sig att det ytterst får ankomma på regeringen att avgöra hur den utredning bör bedrivas som anses behövlig som grundval för förslagen. På regeringen får enligt motiven alltså ligga att avgöra sådana frågor som om utredning skall ske genom en särskild kommitté eller anförtros annan från departementen fristående utredningsman och vidare att ange de riktlinjer efter vilka arbetet i så fall skall bedrivas (prop. 1973:90).
Allmänt om konsekvensutredningarna
Den 1 februari 1993 inleddes Sveriges förhandlingar om medlemskap i EU. I anslutning härtill tillsattes sex olika utredningar för att belysa konsekvenserna på olika politikområden av ett svenskt medlemskap i EU. I direktiven för utredningarna antecknades att en folkomröstning skulle hållas i medlemskapsfrågan under år 1994. Syftet med utredningarna anges i samtliga utredningsdirektiv vara att belysa de aktuella frågorna så allsidigt och grundligt som möjligt före folkomröstningen.
Den 4 februari 1993 beslutade regeringen att till det samlade utredningsarbetet med konsekvensanalyser knyta en parlamentariskt sammansatt referensgrupp med företrädare för de politiska partierna med uppgift att följa utredningsarbetet.
Närmare om konsekvensutredningarna
Samhällsekonomi
Den 28 januari 1993 bemyndigade regeringen chefen för Finansdepartementet att tillkalla en utredning med uppdrag att belysa de samhällsekonomiska konsekvenserna för Sverige av olika former för deltagande i den västeuropeiska integrationen (dir. 1993:3).
Med stöd av bemyndigandet förordnades som ledamöter landshövdingen Björn Molin (ordförande), professorn Kerstin Fredga, dr Pehr G. Gyllenhammar, förbundssekreteraren Claes Hellgren, professorn Yvonne Hirdman, chefsekonomen Ulf Jakobsson, fil. dr Eugenia Kazamaki Ottersten, f.d. landshövdingen Britt Mogård, fil. dr Ingrid Segerstedt Wiberg och direktören Michael Sohlman. Som sakkunniga förordnades departementsråden Jan Palmstierna och Gunnar Wetterberg.
Redaktören Pernilla Ström, fil. mag. Arvid Wallgren och doktoranden Martina Wodtke utsågs till sekreterare.
Yvonne Hirdman entledigades fr.o.m. den 1 april 1993.
Utredningen överlämnade i januari 1994 betänkandet Sverige och Europa -- En samhällsekonomisk konsekvensanalys (SOU 1994:6).
Enligt Statsrådsberedningens promemoria utsågs ledamöterna på grundval av sina personliga meriter, inte som företrädare för den ena eller den andra sidan i folkomröstningskampanjen. De representerade ett brett kunnande i bl.a. internationell ekonomi och hade en bakgrund såväl i arbetstagarorganisationer som i näringsliv. Utrikesdepartementet och Finansdepartementet deltog i utredningsarbetet med sakkunniga. Vidare framgår att det i samband med publiceringen av var och en av de nio forskarrapporter som utredningen beställde, ordnades seminarier dit företrädare för massmedia, referensgruppen, andra konsekvensutredningar samt minst en kvalificerad opponent inbjöds. Kommittén och dess sekretariat hade också kontakt med företrädare för den svenska EG-delegationen. Enligt promemorian förekom under utredningsarbetet regelbundna kontakter med den parlamentariska referensgruppen. Det visade sig också nödvändigt att genomföra ett stort antal specialstudier av frågor som kom upp i utredningsarbetet, den politiska debatten och bland befolkningen. De analyserades av särskilda experter. Betänkandet och delrapporterna har inte remissbehandlats.
Miljö
Den 4 februari 1993 bemyndigade regeringen chefen för Miljö- och naturresursdepartementet att tillkalla en utredning med uppdrag att belysa miljökonsekvenserna vid ett medlemskap i EG/EU resp. konsekvenserna av att stå utanför ett sådant samarbete (dir. 1993:13).
Med stöd av bemyndigandet förordnades som ledamöter generaldirektören Anders Wijkman (ordförande), direktören Lars Bern, författaren Stefan Edman, museichefen Désirée Edmar, kommunalrådet Nils Häggström, generaldirektören Kerstin Niblaeus och riksdagsledamoten Annika Åhnberg.
Som experter utsågs miljöattachén Mats Engström, forskningsledaren Knut Per Hasund, avdelningsdirektören Kirsten Mortensen, departementsrådet Anders Lundin, departementssekreteraren Staffan Tillander och professorn Staffan Westerlund. Författaren Per Kågesson och civilekonomen Carolina Simonsson utsågs till sekreterare.
Kommittén överlämnande i februari 1994 betänkandet EU, EES och miljön (SOU 1994:7). I betänkandet finns särskilda yttranden av ledamoten Annika Åhnberg och experten Staffan Westerlund.
I sin missivskrivelse anför kommittén att den arbetat under stor öppenhet och genomfört flera öppna seminarier samt sänt ett utkast av större delen av betänkandet på informell remiss till såväl berörda intresseorganisationer som ja- och nej-sidans kampanjorganisationer.
Enligt Statsrådsberedningens promemoria utsågs till ledamöter och experter i utredningen personer med varierande bakgrund och erfarenheter som hade särskilda kunskaper på miljöområdet. Bland ledamöterna och experterna hade, enligt promemorian, många ännu inte tagit ställning till frågan om ett medlemskap. Bland de övriga fanns både sådana som var positiva till ett svenskt medlemskap och sådana som var negativa. Utredningens slutbetänkande utgjorde enligt promemorian ett viktigt underlag för opinionsbildningen på både ja- och nej-sidan inför folkomröstningen. Betänkandet utgjorde också delvis underlag för den redovisning av innebörden på miljöområdet av ett medlemskap som lämnades i departementspromemorian Sveriges medlemskap i den europeiska unionen (Ds 1994:48). Denna promemoria remissbehandlades tillsammans med den preliminära texten till anslutningsfördraget (Ds 1994:60). Utredningens slutsatser liksom remissynpunkterna på de nämnda departementsstencilerna behandlas i avsnittet om miljöpolitiska frågor i propositionen 1994/95:19 Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.
Subsidiaritet
Den 4 februari 1993 bemyndigade regeringen utrikeshandelsministern att tillkalla en kommitté med uppdrag att närmare belysa dels de praktiska konsekvenserna för Sverige i fråga om överlåtelse av beslutsbefogenheter, dels tillämpningen av subsidiaritetsprincipen vid ett medlemskap i EU samt konsekvenserna i dessa hänseenden av att stå utanför ett sådant samarbete (dir. 1993:20).
Med stöd av bemyndigandet förordnades som ledamöter professorn Olof Ruin (ordförande), justitierådet Hans Danelius, rättschefen Pernilla Lindh, regeringsrådet Elisabeth Palm, professorn Lennart Pålsson och professorn Bo Stråth. Vidare utsågs tf. professorn Janerik Gidlund som ledamot och sekreterare och hovrättassessorn Bengt Sjöberg som biträdande sekreterare. Som experter i utredningen förordnades departementsrådet Ingrid Larén Marklund, hovrättsassessorn Mats Melin, ambassadrådet Ninna Rösiö och departementsrådet Göran Schäder.
Kommittén överlämnade i januari 1994 betänkandet Suveränitet och demokrati (SOU 1994:12).
Enligt Statsrådsberedningens promemoria grundades valet av ordförande och ledamöter samt experter och sekreterare i kommittén på att dessa ansågs särskilt lämpade för de uppgifter som utredningen hade. Väsentligt var enligt promemorian att personer med ingående kunskaper om och erfarenheter av såväl konstitutionella frågor som EG-rättsliga frågor engagerades i utredningsarbetet.
Kommittén arrangerade den 12 oktober 1993 en offentlig utfrågning om Sveriges situation utifrån de aspekter som kommittén hade att beakta av att stå utanför EG/EU. De inlägg som förekom vid utfrågningen redovisas i betänkandet.
Av Statsrådsberedningens promemoria framgår att ordföranden och de båda sekreterarna under arbetets gång hade överläggningar med företrädare för svenska EG-delegationen, danska EG-delegationen, COREPER samt EG-kommissionen. Kommittén redovisade vid två tillfällen sitt arbete inför den parlamentariska referensgruppen till utredningarna. Vidare informerade ordföranden och sekreterarna vid ett antal seminarier och andra sammankomster om kommitténs arbete och slutsatser. Detta skedde både under utredningsarbetet och sedan utredningen avslutats.
Utrikes- och säkerhetspolitik
Regeringen beslutade den 4 februari 1993 att bemyndiga utrikesministern att tillkalla två särskilda utredare med uppgift att belysa följderna för Sverige i utrikes- och säkerhetspolitiskt hänseende av olika former av medverkan i den västeuropeiska integrationen (dir. 1993:19).
Med stöd av bemyndigandet utsågs ambassadörerna Leif Leifland och Sverker Åström till utredare. Departementssekreteraren Anders Hagelberg förordnades som sekreterare.
Utredarna överlämnade i januari 1994 betänkandet Historiskt vägval -- Följderna för Sverige i utrikes- och säkerhetspolitiskt hänseende av att bli, respektive inte bli medlem i Europeiska unionen (SOU 1994:8).
Enligt promemorian från Statsrådsberedningen grundades valet av de två f.d. kabinettssekreterarna på deras långvariga erfarenhet av arbete i centrala positioner inom det utrikes- och säkerhetspolitiska området. Vidare framgår att, utöver sammanträffanden med den parlamentariska referensgruppen, de två särskilda utredarna förde samtal med representanter för organisationerna "Nej till EU" och "Stiftelsen Ja till Europa" samt med utrikesutskottets ordförande och vice ordförande och ett drygt tiotal svenska forskare inom det samhällsvetenskapliga området. Dessutom besöktes Helsingfors, Köpenhamn och Bryssel, varvid samtal fördes med politiker, tjänstemän, forskare samt representanter för ja- resp. nej-sidan.
Social välfärd och jämställdhet
Genom beslut den 18 februari 1993 bemyndigade regeringen chefen för Socialdepartementet att tillsätta en kommitté för utredning om konsekvenser för den sociala välfärden och för jämställdhet mellan kvinnor och män i Sverige vid olika former av deltagande i den västeuropeiska integrationen (dir. 1993:21).
Med stöd av bemyndigandet utsågs som ledamöter generaldirektören Agneta Dreber (ordförande), rektorn Boel Flodgren, adj. professorn Lena Gonäs, tf. professorn Lennart Nygren, författaren Marit Paulsen, förbundsordföranden Margareta Persson, riksdagsledamoten Lennart Rohdin och professorn Lotta Westerhäll. Till sekreterare utsågs socionomen Gia Kjellén, experten Birgitta Laurent och utredningssekreteraren Kerstin Ödman.
I december 1993 överlämnade utredningen betänkandet EG, kvinnorna och välfärden -- Social välfärd och jämställdhet mellan kvinnor och män i ett europeiskt perspektiv. I betänkandet finns en reservation av ledamöterna Lena Gonäs och Margareta Persson.
Enligt Statsrådsberedningens promemoria har ledamöterna, liksom när det gäller andra utredningar, valts ut med utgångspunkt i att de frågor utredningen hade att behandla skulle bli så allsidigt och väl belysta som möjligt. Sålunda ingick i utredningen exempelvis en person som klart tagit ställning för medlemskap och en som klart tagit ställning mot samt två forskare och professorer på berörda områden. Vidare framgår av promemorian att utredningens frågor belystes under arbetets gång bl.a. genom att utfrågningar hölls med arbetsmarknadens parter och med kvinnoorganisationer. Under några sammanträden fick också handikapporganisationerna möjlighet att direkt lämna synpunkter på viss text.
Kommuner och landsting
Den 29 april 1993 bemyndigade regeringen chefen för Civildepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera konsekvenserna för kommuner och landsting vid olika former av medverkan i den västeuropeiska integrationen (dir. 1993:49).
Med stöd av bemyndigandet utsågs departementsrådet Sören Häggroth till särskild utredare. Som sakkunniga förordnades enhetschefen Håkan Gustafsson, docenten Magnus Jerneck, tf. professorn Lena Marcusson, finanschefen Inger Nilsson, departementsrådet Anders Olander, överdirektören Kerstin Wigzell och utredaren Lars Öhrman. Som experter utsågs ekonomen Christina Rydberg, utredaren Johanna Törnwall samt departementssekreterarna Anna Carlsson, Berndt Lindholm och Eva Lindström. Till sekreterare utsågs kommunjuristen Eila Atilius och avdelningsdirektören Meta Boëthius.
I januari 1994 överlämnade utredningen betänkandet Kommunerna, landstingen och Europa (SOU 1994:2).
Enligt Statsrådsberedningens promemoria var utredningen expertbetonad. Utredningens betänkande var föremål för en begränsad remiss, bl.a. till Kommun- och Landstingsförbundet och Svenska arbetsgivareföreningen. Remissinstanserna ombads ge synpunkter på ett par delfrågor som utredningen behandlade.
Ärendet om Sveriges medlemskap i Europeiska unionen
Medlemskapsförhandlingarna avslutades i april 1994 och resulterade i ett anslutningsfördrag mellan EU:s medlemsländer och de ansökande länderna. Fördraget och den därtill hörande slutakten undertecknades den 24 juni 1994.
Folkomröstningen den 13 november 1994 resulterade i ett bifall till att Sverige blir medlem i Europeiska unionen. Riksdagen beslutade den 14 december 1994 att godkänna anslutningsfördraget och slutakten till fördraget. Samtidigt beslutade riksdagen övergripande lagstiftning med anledning av anslutningen (prop. 1994/95:19, bet. 1994/95:UU5, bet. 1994/95:KU17, rskr. 1994/95:63, rskr. 1994/95:64).
Till grund för propositionen såvitt gäller frågan om anslutningsfördraget låg en departementspromemoria om Sveriges medlemskap i den europeiska unionen (Ds 1994:48), vari redovisas innebörden för Sverige av ett medlemskap i EU och de förhandlingslösningar som överenskommits för svensk del. Promemorian remitterades den 11 april 1994 till ett stort antal myndigheter och organisationer. Den 6 maj 1994 sändes även den preliminära fördragstexten till remissinstanserna. Sammanlagt 189 remissinstanser yttrade sig över promemorian.
Frågan om den övergripande lagstiftning som behövs vid en svensk anslutning till EU hade utretts av EG-lagsutredningen i betänkandet Anslutning till EU -- Förslag till övergripande lagstiftning (SOU 1994:10). Betänkandet remissbehandlades. Yttrande avgavs av 29 myndigheter och organisationer.
I propositionen behandlas konsekvensutredningarna i ett särskilt avsnitt (s. 121). Det erinras om att avsikten med utredningarna var att EU-medlemskapets innebörd skulle belysas så allsidigt som möjligt före folkomröstningen. I avsnittet lämnas en sammanfattande redogörelse av de slutsatser som konsekvensutredningarna kommit fram till. Därtill kommer att en hänvisning görs till betänkandet EG, kvinnorna och välfärden i det avsnitt som behandlar jämställdhetsfrågor (s. 217). Det sägs inget om remissbehandling av utredningarnas betänkanden.
Utfrågning med f.d. statsrådet Ulf Dinkelspiel
Ulf Dinkelspiel har, efter regeringens bemyndigande, i egenskap av utrikeshandelsminister förordnat ledamöterna i EG:s konsekvensutredningar: subsidiaritet. Vid en offentlig utfrågning inför utskottet har Ulf Dinkelspiel bl.a. uppgett att vid valet av de personer som ingick var utgångspunkten att välja personer som var sakkunniga på de olika områdena och som var väl ägnade att belysa de olika frågorna. Någon åsiktsregistrering gjordes inte beträffande ledamöternas ställningstaganden i EU-frågan. Enligt Ulf Dinkelspiel har det helt avgörande varit att få experter som kunde belysa frågorna på ett bra sätt. Ulf Dinkelspiel har vidare uppgett att utredningarna var ett sätt att få fram en allsidig belysning av frågan, vilken skulle tjäna som utgångspunkt för diskussion. Meningen var ju, enligt Ulf Dinkelspiel, att rapporterna skulle stimulera till debatt. Ett medel för att åstadkomma en vidgad debatt var de offentliga utfrågningar som hölls.
Utskottets bedömning
Granskningen föranleder inget uttalande från utskottets sida.
12.3 Information till hushållen inför folkomröstningen om svenskt EU-medlemskap
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A 14.1, har till konstitutionsutskottets granskning anmälts regeringens handläggning av information till hushållen inför folkomröstningen om svenskt medlemskap i EU.
Två broschyrer omnämns i granskningsanmälan, en broschyr "EU-avtalet" från Utrikesdepartementets handelsavdelning (UDH) och en broschyr "Ja eller nej till svenskt medlemskap i EU" från Riksskatteverket (RSV). Enligt anmälan bör utskottet granska hur broschyrerna kommit till och med vilka medel de bekostats. Enligt anmälan bör utskottet även granska hur de av riksdagen anvisade medlen har använts.
Från Statsrådsberedningen har inhämtats en promemoria, bilaga A 14.2, upprättad inom Utrikesdepartementets handelsavdelning. Från Riksskatteverket har inhämtats ytterligare skriftliga uppgifter, bilaga A 14.3.
I ärendet har också inhämtats en videokassett med inslag från TV-programmet Striptease den 26 oktober 1994.
I ärendet har hållits offentlig utfrågning med f.d. statsrådet Ulf Dinkelspiel, bilaga B 14.
Bakgrund
Vid överläggningar den 18 mars 1994 enades företrädare för riksdagspartierna om att en rådgivande folkomröstning i EU-frågan skulle äga rum den 13 november 1994.
Med utgångspunkt i denna överenskommelse uppdrog regeringen den 24 mars 1994 åt Riksskatteverket (RSV) att vidta de förberedande åtgärder som behövdes inför folkomröstningen och att därvid utgå från följande förutsättningar enligt partiöverenskommelsen:
att folkomröstningen skulle äga rum den 13 november 1994, att endast svenska medborgare som har rösträtt vid val till riksdagen skulle ha rösträtt vid folkomröstningen, att svarsalternativen skulle vara ja eller nej och att förutom möjligheten att rösta blankt något tredje alternativ inte skulle finnas, att röstsedlarna skulle vara försedda med en rubrik och därefter i två meningar återge dels att riksdagen hade beslutat att en folkomröstning skulle hållas den 13 november 1994, dels den egentliga frågeställningen, att en röstsedel för varje förslag som omröstningen gällde genom omröstningsmyndigheternas försorg sändes till varje röstberättigad och att detta helst borde ske i samband med att röstkorten sändes ut, samt att Riksskatteverket till varje hushåll skulle sända ut en informationsbroschyr som beskrev röstningsförfarandet och i vilken det skulle beredas plats för information på tillsammans ca tolv sidor i A 4-format om det avtal regeringen träffat med EU:s medlemsstater om medlemskap i EU.
Regeringen medgav vidare att de kostnader som uppstod med anledning av förevarande uppdrag förskottsvis belastade det i statsbudgeten för budgetåret 1993/94 under andra huvudtiteln uppförda förslagsanslaget A 1. Allmänna val, varvid kostnaderna skulle bokföras på särskilda konton för att möjliggöra en uppföljning av medelsanvändningen. De föreskrifter för anslagets disposition m.m. som meddelades i regleringsbrev för budgetåret 1993/94 skulle härvid tillämpas. Regeringen skulle senare komma att meddela beslut om hur ifrågavarande kostnader slutligt skulle bestridas.
Vid de fortsatta överläggningarna mellan företrädare för riksdagspartierna träffades sedan överenskommelser om vilka medel som borde anslås till kampanjverksamhet inför folkomröstningen och om principer för hur medlen skulle fördelas.
Proposition 1993/94:245 om folkomröstning om EU-medlemskap
I propositionen lade regeringen fram förslag rörande vissa anslag som hade samband med folkomröstningen. Inledningsvis uppgavs att de medel som riksdagen tidigare anvisat för informationsinsatser om europeisk integration (50 miljoner kronor per år under de två budgetåren 1992/93 och 1993/94) dels hade fördelats till enskilda organisationer och studieförbund av Delegationen för informationsinsatser om europeisk integration, dels disponerats av Utrikesdepartementets sekretariat för Europainformation. Detta sekretariat har samordnat regeringskansliets information om EES, EG och EU samt tillhandahållit allmän information på detta område.
Enligt propositionen skulle kostnader komma att uppstå för själva genomförandet av omröstningen och för de statliga bidrag som borde utgå till kampanjverksamheten för de olika alternativen inför omröstningen.
Kostnaderna för folkomröstningens genomförande hade av RSV beräknats till 124 840 000 kr, varvid kostnaden för informationsmaterial om alternativen beräknades till totalt 6 500 000 kr, varav 2 500 000 kr för tryckning och 4 000 000 kr för distribution. RSV förutsatte att innehållet i informationen togs fram av kampanjkommittéerna eller genom annans försorg. Kostnader för tryckning kunde enligt RSV inte beräknas exakt eftersom layout, bilder m.m. inte var fastställda. RSV:s beräkningar avsåg en relativt enkel broschyr. Distribution av försändelsen skulle ske som s.k. hushållsbroschyr. Regeringen föreslog i propositionen att riksdagen till Folkomröstning om svenskt medlemskap i EU för budgetåret 1994/95 under andra huvudtiteln (Justitiedepartementet) skulle anvisa ett förslagsanslag på 124 840 000 kr.
Vad gällde kampanjkostnader angavs i propositionen att partierna var överens om att 60 miljoner kronor skulle anslås för kampanjverksamhet inför folkomröstningen. Regeringen föreslog att riksdagen till Kampanjkostnader m.m för folkomröstning om EU-medlemskap på tilläggsbudgeten för budgetåret 1993/94 under andra huvudtiteln skulle anvisa ett reservationsanslag på 60 miljoner kronor. Eftersom det kunde bli aktuellt att betala ut medel till denna verksamhet redan under det innevarande budgetåret borde anslaget enligt propositionen anvisas på tilläggsbudget.
Enligt propositionen borde beloppet om 60 miljoner kronor principiellt fördelas lika på ja-sidan respektive nej-sidan. Enligt vad som hade överenskommits skulle fördelningen ske på så sätt att 12 miljoner kronor skulle utgå till de de partier som var representerade i riksdagen medan resterande medel skulle fördelas på de kampanjorganisationer som bildats för att verka för något av svarsalternativen.
Fördelningen mellan partierna borde enligt propositionen ske med utgångspunkt i den procentuella röstfördelningen mellan dessa partier i riksdagsvalet år 1991. Med hänsyn till att samtliga partier skulle nå samma antal väljare borde fördelningen justeras något så att det större partierna fick något mindre utdelning och de små partierna något större. Fördelningen skulle då ske enligt följande:
(s) 4 000 000 kr (m) 2 000 000 kr (fp) 1 500 000 kr (c) 1 500 000 kr (kds) 1 000 000 kr (nyd) 1 000 000 kr (v) 1 000 000 kr
Enligt propositionen borde medel som av riksdagspartierna avsattes för ja- respektive nej-kampanjen beaktas vid fördelningen av resterande medel -- 48 miljoner kronor -- och således belasta respektive sida. Eftersom 2/3 av det belopp som tilldelades riksdagspartierna kunde förväntas komma att tillfalla kampanjverksamheten för ja-sidan borde av de resterande medlen 22 miljoner kronor tillfalla ja-sidan och 26 miljoner kronor nej-sidan. Medlen skulle på vardera sidan fördelas av ett särskilt organ med ställning som juridisk person, vilket företrädare för kampanjorganisationerna hade förklarat sig beredda att bilda för fördelning av kampanjmedlen. Regeringen utgick från att inga av dessa för de särskilda kampanjorganisationerna avsedda medlen ställdes till riksdagspartiernas förfogande, eftersom deras medelsbehov ju täcktes i särskild ordning.
Vad gällde frågan om Europainformation m.m., föreslog regeringen att riksdagen under tredje huvudtiteln (Utrikesdepartementet) skulle anvisa ett reservationsanslag på 21 miljoner kronor. I propositionen angavs att Utrikesdepartementets verksamhet med information, inför folkomröstningen, borde fortsätta under andra halvåret 1994 och att ett belopp om 15 miljoner kronor därför borde ställas till förfogande. Ett behov av dokumentation och publikationer från regeringens sida om svensk EU-politik m.m. ansågs föreligga även efter folkomröstningen och för denna verksamhet borde enligt regeringen anslås 6 miljoner kronor.
Riksdagens beslut om medelsanvisning
Konstitutionsutskottet (bet. 1993/94:KU50) tillstyrkte den 26 maj 1994 propositionens förslag till medelsanvisningar för folkomröstningskostnader, kampanjkostnader och kostnader för Europainformation. Utskottet avstyrkte en motion (v) med yrkande om att 88 miljoner skulle anslås för kampanjkostnader och att de 28 miljoner kronor som gick utöver regeringens förslag skulle fördelas lika på respektive kampanjorganisation. Vidare avstyrktes en motion (s) med yrkande om att riksdagen skulle ge regeringen till känna att det från demokratiska utgångspunkter var önskvärt med en öppen redovisning av kampanjorganisationernas finansiering. Utskottet anförde här att ja- och nej-sidan genom propositionens förslag skulle komma att ges medel i en sådan omfattning att båda sidorna borde kunna nå alla väljare med informations- och upplysningskampanjer. Utskottet såg därför inte någon risk för att folkomröstningskampanjen blev snedvriden på grund av ojämna ekonomiska resurser.
Beträffande den informationsbroschyr till hushållen som RSV hade fått i uppdrag att sända ut, ansågs i en motion (c) att ja- och nej-sidan borde få lika stort utrymme i broschyren för en kortfattad plädering. Utskottet såg inga principiella hinder mot att ja-sidan och nej-sidan gavs plats i broschyren för var sin kortfattad plädering. Det borde enligt utskottet emellertid ankomma på RSV att bedöma om utrymme fanns för en sådan utvidning av innehållet i broschyren. Utskottet avstyrkte motionen.
Till betänkandet fogades bl.a. en reservation av Hans Göran Franck (s) beträffande frågan om en öppen redovisning av kampanjorganisationernas finansiering. I en meningsyttring ansåg utskottsledamoten från Vänsterpartiet bl.a. att 88 miljoner skulle anvisas till kampanjkostnader m.m. för folkomröstningen och att föreslagen medelsanvisning till Europainformation m.m. skulle avslås. Riksdagen följde utskottet.
Regeringens beslut om disposition av anvisade medel
I regleringsbrev för budgetåret 1994/95 den 16 juni 1994, avseende vissa anslag inom Justitiedepartementets verksamhetsområde, angavs vissa särskilda villkor under anslaget A 8. Folkomröstning om svenskt medlemskap i EU. Enligt dessa skulle medlen disponeras av Riksskatteverket för genomförande av folkomröstningen om svenskt medlemskap i EU. Vidare angavs att RSV till Justitiedepartementet senast den 1 februari 1995 skulle redovisa hur medlen på anslaget använts. Redogörelsen borde bl.a. innehålla en specifikation över anslagsbelastningen av vilken kunde utläsas hur Riksskatteverkets kostnader fördelats på olika aktiviteter i samband med folkomröstningen.
Den 23 juni 1994 beslutade regeringen om ändring av regleringsbrev den 17 juni 1993 för budgetåret 1993/94 avseende vissa anslag inom Justitiedepartementets verksamhetsområde. Under anslaget H 6. Kampanjkostnader m.m. för folkomröstning om EU-medlemskap, reservationsanslag 60 miljoner kronor, angavs som särskilda villkor att medlen disponerades av Justitiedepartementet för följande ändamål:
Bidrag till politiska partier för information och kampanjverksamhet inför folkomröstningen. Medlen betalades ut av Justitiedepartementet enligt den fördelning som riksdagen beslutat om, se ovan.
Bidrag till kampanjorganisationerna för information och kampanjverksamhet inför folkomröstningen. Medlen om totalt 48 miljoner kronor betalades ut av Justitiedepartementet, varvid 22 miljoner kronor skulle fördelas till ja-sidan och 26 miljoner kronor till nej-sidan.
Regeringen beslutade den 1 november 1994 att till Miljöpartiet de grönas riksorganisation utbetala 500 000 kr att användas för information och kampanjverksamhet inför folkomröstningen. Medlen utbetalades från ett anslag för oförutsedda utgifter.
Broschyrerna
Broschyren från RSV har rubriken "Ja eller nej till svenskt medlemskap i EU" och omfattar 8 sidor. Den inleds med 4 sidor information från UDH med rubriken "Vad gäller folkomröstningen om EU?". På en sida beskrivs vad EU är, sedan följer ytterligare information. Under rubriken "Svenska förhandlingskrav tillgodosedda" anges att det avtal med EU:s medlemmar som Sverige förhandlat fram innebär att vi fått igenom våra krav i alla väsentliga frågor. Sedan följer ytterligare information under rubrikerna Regler för miljön, Jordbruk och fiske, Livsmedelskontroll och skydd mot djursjukdomar, Regionalstöd, Utrikespolitiskt samarbete, Svenska särdrag, Gränskontroll och kamp mot narkotika, Frihandel och handelspolitik, Den ekonomiska unionen, Medlemskap och inflytande samt Vad kostar medlemskapet? Ja-sidan och folkrörelsen mot EU informerar på var sin sida. På broschyrens sista sida ger RSV information om folkomröstningsförfarandet och blanketternas utseende.
Broschyrerna från UDH har rubriken "EU-avtalet -- Sveriges avtal med Europeiska Unionen". Den första broschyren omfattar 33 sidor. Broschyren inleds med ett förord av dåvarande utrikeshandelsministern Ulf Dinkelspiel. Sedan följer information med följande huvudrubriker: 40 år av europeiskt samarbete -- EU växer fram, Sveriges väg mot medlemskap -- kraven i stort uppnådda, Sveriges EU-avtal, Sverige behåller miljökraven, Vår alliansfrihet består, Gemensam handelspolitik införs, Ekonomiskt samarbete och monetär union, Gemensam jordbrukspolitik, Skräddarsytt regionalstöd införs, Sverige får inflytande i EU, Svenska särdrag och sedvänjor respekteras -- snuset kvar, Inrikes- och rättssamarbete -- offensiv mot narkotika, Sverige bidrar till EU-budgeten samt Inför folkomröstningen:-- Många beslut avgör tidtabellen. Broschyren avslutas med information om hur ytterligare information om EU kan inhämtas på bibliotek och via Europainformations telefonpanel.
Hushållsbroschyren omfattar 35 sidor. I denna broschyr finns inget förord av Ulf Dinkelspiel och avsnittet Inför folkomröstningen: -- Många beslut avgör tidtabellen har tagits bort. Ett avsnitt med rubriken Regeringens bedömning: EU möjligheternas union har förts in i hushållsbroschyren. På broschyrens sista sida finns information om valsedlarnas utseende och följande text.
"Din röst avgör. Samtliga riksdagspartier är överens om att det är folkomröstningen som avgör frågan om ett svenskt medlemskap i Europeiska unionen. Det är därför viktigt att alla svenskar sätter sig in i vad medlemskapet innebär -- och vad det innebär att stå utanför."
Broschyren EU-avtalet
Av promemorian från Statsrådsberedningen framgår bl.a. att i samband med att ett avslut i förhandlingarna om avtalet om medlemskap i EU började skönjas efter årsskiftet 1993/94, inleddes inom UDH och SB överväganden om hur avtalsresultatet skulle presenteras och göras tillgängligt. Vid sidan av de relativt omfattande och förhållandevis svårtillgängliga produkterna, departementspromemoriorna Ds 1994:48 och 1994:60 samt propositionen 1994/95:19, bedömdes det lämpligt och nödvändigt att regeringen också i en kortfattad trycksak presenterade avtalets innehåll och innebörd för den intresserade allmänheten. Med anledning härav beslutades producera en kortfattad trycksak som skulle ge en redogörelse för det avtal som Sverige och EU:s medlemsstater kommit överens om. Skriften avsågs som en sammanfattning av de uppnådda förhandlingsresultaten, men den avsågs också söka ge en bild av vad ett EU-medlemskap skulle innebära för Sverige på olika områden.
Med anledning härav producerades under senvåren 1994 broschyren EU-avtalet i 50 000 exemplar. Denna broschyr var enligt UDH avsedd att distribueras till bibliotek, på förfrågan, i samband med informationsmöten etc. Under sommaren 1994 uppstod en mycket stor efterfrågan på broschyren och en tilläggstryckning om 50 000 exemplar beställdes då upplagan riskerade helt ta slut. Med anledning av efterfrågan beslöt då statsrådet Dinkelspiel, i samråd med Statsrådsberedningen att ge ut broschyren i en hushållsupplaga. I denna andra upplaga gjordes några smärre ändringar, bl.a. lyftes inledningen av Ulf Dinkelspiel ut ur själva broschyren. Hushållsupplagan sändes ut tillsammans med ett brev av Ulf Dinkelspiel. Broschyren producerades under sommaren/förhösten också i talboksversion och punktskriftsversion och distribuerades till landets samtliga kommunala bibliotek.
Vad gäller RSV:s broschyr anges i UDH:s promemoria bl.a. att det, på begäran av RSV om att få ett underlag för broschyren, utarbetades en text inom UDH för detta ändamål. Denna text var en tjänstemannaprodukt och anges i RSV:s broschyr som Information från Utrikesdepartementet, handelsavdelningen.
Vad gäller ianspråktagna medel anges i UDH:s promemoria att kostnaderna för de två tryckningarna av den första upplagan av broschyren belastade UD:s anslag E 10. Europainformation m.m. Vad avser hushållsupplagan anges att broschyren om EU-avtalet rörde flertalet departements verksamhetsområden och att en delad finansiering mellan anslaget till departementen och av UD disponerat anslag därför ansågs lämplig. I enlighet med en överenskommelse mellan Statsrådsberedningen och UDH delades kostnaderna mellan anslaget Regeringskansliet, anslagsposten Gemensamma ändamål, och UD:s anslag E 10. Europainformation m.m.
De sammantagna kostnaderna för de båda upplagorna av broschyren "EU-avtalet", inkl. talboks- och punktskriftsversionerna av hushållsbroschyren, som fallit på UD:s anslag E 10, uppges till 3 828 272 kr exkl. moms.
Från Statsrådsberedningen har inhämtats uppgift om att den kostnad som belastat anslaget Regeringskansliet, anslagsposten Gemensamma ändamål, uppgått till ca 8 750 000 kr. Av detta belopp avsåg ca 3 500 000 kr kostnader för distribution via posten och knappt en miljon kronor kostnad för en "TV-blänkare".
Riksskatteverkets hushållsbroschyr
Enligt UDH:s uppgifter, se ovan, var det på begäran av RSV om att få ett underlag för broschyren som det utarbetades en text inom UDH för detta ändamål. Utskottet har från RSV inhämtat kommentarer till dessa uppgifter och svar på följande frågor: vem tog initiativet till begäran, till vem riktades begäran, vad var anledningen till begäran, i vilken form gjordes begäran och omfattade begäran några riktlinjer för utformningen av underlaget. Vidare har utskottet frågat RSV om huruvida det fanns något önskemål från RSV:s sida om att sekretariatet för Europainformation skulle utforma underlaget och om det vid något tillfälle fanns planer inom RSV att verket självt skulle utarbeta texterna.
Svaret från RSV återfinns i bilaga 14.3 RSV anger avslutningsvis i sitt svar, att verket anser sig aldrig ha haft i uppdrag att svara för något innehåll i de urspungligen tolv sidor som verket skulle bereda plats för. Verket har hela tiden vänt sig till sin uppdragsgivare som i det här fallet enligt verket måste anses vara Justitiedepartementet och verket har handlat efter de anvisningar som getts därifrån. Någon formell begäran om att ta fram en text har RSV inte framfört. Någon tanke på att verket självt eller någon annan, som Justitiedepartementet inte anvisat, skulle göra texten har enligt RSV aldrig funnits.
I en skrivelse i mars 1995 till Justitiedepartementet har RSV redovisat hur anslaget A 8. Folkomröstning om svenskt medlemskap i EU använts. I en till RSV:s skrivelse fogad tabell anges kostnaderna för information till 5 089 397 kr.
Interpellationer och frågor i riksdagen
I riksdagen har ställts ett flertal frågor och interpellationer om EU-folkomröstningen och informationen i samband härmed. Här kan nämnas interpellationerna 1991/92:53, 1992/93:102, 1993/94:62 och 1994/95:1 samt frågorna 1991/92:236 och 1991/92:310.
Utfrågning med f.d. statsrådet Ulf Dinkelspiel
Vid utfrågning inför utskottet har Ulf Dinkelspiel bl.a. uppgett att broschyren EU-avtalet innehåller en redovisning av regeringens bedömning och av förhandlingsresultaten. Med erfarenheten från förhandlingarna och med den avtalstext som sedermera togs fram gjordes en så god bedömning som det någonsin var möjligt att göra av vad förhandlingsresultatet innebar. I skriften finns också regeringens sammanfattande bedömning av förhandlingsresultatet. Regeringens sammanfattande bedömning utmynnar i ett klart ja. Enligt Ulf Dinkelspiel var det en självklar skyldighet för den svenska regeringen, som hade fört förhandlingarna, att informera om innehållet i avtalet.
Det var mot bakgrund av den positiva reaktion som mötte den första upplagan av broschyren EU-avtalet som beslutet togs om att låta broschyren gå ut till hela svenska folket för att på så sätt se till att hela svenska folket fick en redovisning av avtalet. Avgörande för beslutet var också att det, enligt Ulf Dinkelspiel, vidtogs en rad olika åtgärder för att så långt som möjligt försöka möta behovet av information och för att tillfredsställa den kritik om brist på information som riktades mot regeringen. Beslutet om hushållsbroschyren fattades då Ulf Dinkelspiel räknade med att RSV:s broschyr skulle omfatta tolv sidor, varav åtta sidor skulle användas för redovisning av avtalets innehåll. Ulf Dinkelspiel har framhållit att UDH:s hushållsbroschyr är tätskriven och omfattar 36 sidor, vilket skall jämföras med RSV:s broschyr som i den slutliga utformningen omfattade fyra sidor. Enligt Ulf Dinkelspiel utgör UDH:s broschyr ett betydligt mera utförligt material om avtalet.
Anledningen till att UDH skrev texten till RSV:s hushållsbroschyr var, enligt Ulf Dinkelspiel, att RSV självt inte ansåg sig ha kompetens att skriva den aktuella texten.
Utskottets bedömning
Granskningen föranleder inget uttalande från utskottets sida.
12.4 Utlämnande av EU-handlingar
Ärendet
Utskottet har till granskning tagit upp regeringens och jordbruksminister Karl Erik Olssons handläggning av frågan om utlämnande av EU-handlingar om herbicidresistent raps. Granskningen föranleds av en anmälan bilaga A 15.1. I anmälan anförs att regeringen enligt tidningen Land har vägrat att lämna ut handlingarna.
Det regeringsbeslut som avses med anmälan fattades den 15 september 1994, bilaga A 15.2.
Av beslutet framgår att en journalist på tidningen Land hos Jordbruksdepartementet hade begärt att få ta del av vissa minnesanteckningar jämte de EU-handlingar som fogats till dem. Ärendet överlämnades till regeringens prövning. Regeringen biföll begäran såvitt avsåg EU-dokumenten men avslog den i fråga om minnesanteckningarna. Som skäl för beslutet anförde regeringen att själva minnesanteckningarna innehöll sådana uppgifter som avses i 2 kap. 1 § första stycket sekretesslagen. Det stod enligt regeringen inte klart att uppgifterna kunde röjas utan att detta störde Sveriges mellanfolkliga förbindelser. Hinder mot utlämnande av minnesanteckningarna angavs därför föreligga. Däremot ansåg regeringen att motsvarande hinder inte förelåg beträffande de EU-dokument som hade fogats till minnesanteckningarna.
Tillämpliga bestämmelser
Bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Varje svensk medborgare har enligt 1 § rätt att ta del av allmänna handlingar "till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning". Denna rätt får enligt 2 § begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till vissa där angivna intressen. Ett sådant intresse är rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation. Begränsningen skall anges noga i bestämmelse i en särskild lag eller, om så i visst fall befinns lämpligare, i annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar. Den särskilda lag som avses är sekretesslagen (1980:100).
Man måste alltså först avgöra om en handling är allmän. Därefter uppkommer frågan om handlingen är offentlig. Svaret på den senare frågan ger sekretesslagen som 2 § alltså hänvisar till.
Enligt 3 § är en handling allmän, om den förvaras hos myndighet och enligt 6 § är att anse som inkommen till myndighet. En handling anses enligt 6 § inkommen till myndigheten om den kommit behörig befattningshavare till handa. Enligt 9 § skall en minnesanteckning som har gjorts hos myndigheten och som ej har expedierats eller arkiverats inte betraktas som allmän handling.
Fram till utgången av år 1994 var bestämmelsen om utrikessekretess i 2 kap. 1 § sekretesslagen utformad på ett sätt för regeringen och utrikesrepresentationen och på ett annat sätt för andra myndigheter. Paragrafen hade följande lydelse.
Sekretess gäller hos regeringen och inom utrikesrepresentationen för uppgift som angår Sveriges förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att detta stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet.
Sekretess gäller hos annan myndighet som avses i första stycket för uppgift som anges där, om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst fyrtio år.
Paragrafen har således varit utformad så att det för uppgifter hos regeringen och inom utrikesrepresentationen skulle gälla ett omvänt skaderekvisit, dvs. presumtion för sekretess. För uppgifter som förekom hos andra myndigheter gällde däremot ett rakt rekvisit, vilket innebär presumtion för offentlighet. I fråga om den närmare innebörden av skadebegreppet anförde föredragande statsrådet följande.
Det skadebegrepp som förekommer i paragrafen bör inte ges en alltför vid innebörd. Det måste röra sig om någon olägenhet för landet för att skada skall kunna anses föreligga. Motsvarande gäller i fråga om störningar av de mellanfolkliga förbindelserna. Att mindre och tillfälliga störningar eller irritationer inom ett annat lands ledning inte kan uteslutas om uppgifter lämnas ut bör således inte alltid leda till sekretess (prop. 1979/80:2 s. 131).
Promemoria från Statsrådsberedningen om EU-handlingar och offentlighet m.m.
Den 23 september 1994 upprättades inom Statsrådsberedningen en promemoria om EU-handlingar och offentlighet. Av en missivskrivelse framgår att den översändes till samtliga expeditionschefer i departementen. I skrivelsen ombeds varje expeditionschef att ge spridning åt promemorian till sådana myndigheter inom departementets ansvarsområde som arbetar med EU-frågor. Promemorian och missivskrivelsen finns i bilaga A 15.3.
Riksdagen har beslutat en omläggning av utrikessekretessens tillämpning. Ett enhetligt, rakt skaderekvisit har nämligen införts i bestämmelsen om utrikessekretess (prop. 1994/95:112, bet. 1994/95:KU18, rskr. 1994/95:128, SFS 1994:1695). Ändringen trädde i kraft den 1 januari 1995.
Bl.a. mot bakgrund av de lättnader i utrikessekretessen som gäller fr.o.m. den 1 januari 1995 har inom Statsrådsberedningen den 22 februari 1995 upprättats en ny promemoria -- Om hanteringen i regeringskansliet av handlingar från EU. Den finns i bilaga A 15.4.
Utskottets bedömning
Granskningen föranleder inget uttalande från utskottets sida.
13. Regeringens kontakter med bilindustrin
13.1 Volvo-Renaultaffären och tidigare regeringars kontakter med bilindustrin
Ärendet
Konstitutionsutskottet beslöt den 24 maj 1994 (särskilt protokoll 1993/94:30, 30.4 §) att ta ett initiativ till granskning av regeringens hela information om Volvo-Renaultaffären. I granskningen skulle även ingå vilka åtgärder regeringen vidtagit med anledning av informationen och, om regeringen ej fått information, varför den ej skaffade sig sådan.
Utskottet beslöt samma dag att utvidga granskningen i frågan till att även omfatta vilka kontakter den dåvarande regeringen och tidigare regeringar har haft med bilindustrin. I den delen har utskottet senare beslutat att begränsa granskningen till att avse kontakter fr.o.m. år 1985. Vid sammanträde den 27 oktober 1994 beslöt utskottet att denna granskning "i varje fall inledningsvis" skulle avse etableringen av Volvo i Uddevalla 1985 och etableringen av Saab-Scania i Malmö 1986.
Utskottet har inhämtat uppgifter från regeringskansliet om vilka kontakter som förevarit i Volvo-Renaultaffären dels mellan företrädare för regeringen och för Volvo, dels mellan företrädare för den svenska och den franska regeringen.
Frågan om kontakterna mellan företrädare för den svenska regeringen och för Volvo har berörts under utskottets utfrågningar våren 1994 med statsminister Carl Bildt och statsrådet Ulf Dinkelspiel (se bilagorna B 10 och 11 i betänkande 1993/94:KU30).
I samband med det ovan nämnda beslutet den 24 maj 1994 beslöt utskottet också att till utfrågning i ärendet inbjuda Volvos förre styrelseordförande Pehr G Gyllenhammar. Gyllenhammar avböjde i brev den 1 juni 1994, bilaga A 16.1, utskottets inbjudan till utfrågning med hänvisning till att han ville ha möjlighet att senare ge sin version av hela händelseförloppet och inte kallas in för att vittna i enskildheter.
Regeringens kontakter med bilindustrin i samband med etableringen av Volvo i Uddevalla 1985 och av Saab-Scania 1986 behandlades vid utskottets utfrågning med dåvarande industriministern Thage G Peterson den 19 april 1995, bilaga B 16. Vid utfrågningen ställdes också frågor till Thage G Peterson om vissa uppgifter som denne lämnat om Volvoledningens information till regeringen om Volvo-Renaultaffären. När utfrågningen beslöts i utskottet hade dock företrädarna för Socialdemokraterna, Centerpartiet och Vänsterpartiet i en protokollsanteckning förklarat att de ansåg sig förfoga över alla de uppgifter som behövdes för att slutföra granskningen av regeringens befattning med Volvo-Renaultaffären. Ledamöterna från Moderata samlingspartiet instämde inte i denna bedömning.
Aktuella regeringskontakter med bakgrund
Beskrivningen av regeringskontakterna bygger huvudsakligen på regeringskansliets redovisning. Bakgrundsbeskrivningen bygger på allmänt tillgängliga uppgifter i press och liknande.
Omkring år 1990 inleddes ett närmare samarbete mellan Volvo och det av franska staten ägda bilföretaget Renault.
Den 6 september 1993 tillkännagavs bolagens planer på att gå samman från årsskiftet 1993/94. Det avtal som träffats angavs i korthet gå ut på att Volvos aktieägare skulle ta över 35 % av det nya bolaget, Renault-Volvo RVA, medan franska ägarintressen skulle kontrollera 65 % av RVA i samband med att franska staten sålde ut sina aktier i Renault.
Regeringen under statsminister Carl Bildt hade sedan hösten 1991 fått löpande information från Volvo om samarbetet mellan Volvo och Renault och senare om planerna på ett samgående mellan bolagen.
Före offentliggörandet av affären informerades statsminister Bildt av Volvos styrelseordförande Pehr G Gyllenhammar. Ett par dagar senare lämnade Gyllenhammar också finansminister Anne Wibble en redogörelse för affären.
Ytterligare något senare kontaktade Gyllenhammar Wibble i en skattefråga med anledning av affären. Frågan fördes vidare till skatteminister Bo Lundgren, som lät sina medarbetare utarbeta en promemoria i ämnet.
Under den första tiden efter tillkännagivandet föreföll det som om affären utan vidare skulle gå igenom, dvs. godkännas av Volvos aktieägare. En extra bolagsstämma planerades till den 9 november. Viss tveksamhet uttalades dock redan under september månad bl.a. av företrädare för Sveriges Aktiesparares Riksförbund (Aktiespararna). Under oktober månad tilltog den offentliga debatten om affären, och på flera håll framfördes kritik.
Den 5 oktober presenterade Aktiespararna sin ståndpunkt, vilken innebar ett ja till fortsatt samarbete mellan Volvo och Renault men ett nej till det presenterade samgåendeförslaget, som de ansåg innefattade en oklar ägarkonstruktion. De vände sig speciellt mot bl.a. den s.k. gyllene aktien, som de menade gav franska staten även i framtiden, dvs. också efter privatisering och börsnotering, vidsträckta möjligheter att bestämma vem som skulle ha kontrollen över RVA. -- Senare framförde Aktiespararna också åsikten att Volvos bolagsordning måste ändras för att förslaget skulle kunna genomföras.
Den 26 oktober begärde Volvo ett förtydligande av den franska regeringen om den gyllene aktien. Mot slutet av oktober och i månadsskiftet oktober/november stärktes den offentliga kritiken mot fusionen, och flera större aktieägare förklarade att de avsåg att rösta mot fusionen eller sköt upp sitt ställningstagande.
Den 1 november beslutade Volvos styrelse inför risken att få fusionsförslaget nedröstat att skjuta upp den extra bolagsstämman från den 9 november till den 7 december.
Förutom ett samtal av allmän natur mellan statsministern och Gyllenhammar den 26 oktober förekom inte några kontakter mellan företrädare för regeringen och Volvo förrän vid månadsskiftet oktober--november. Den 1 november kontaktade Gyllenhammar statsministern för att informera om en del av de kontakter Volvo haft med företrädare för den franska regeringen. Önskemål framställdes om hjälp från den svenska regeringen för att uppnå vissa klarlägganden.
Under november månad fortsatte den offentliga kritiken mot affären och föreföll också att accelerera.
Även i riksdagen togs affären upp. Näringsminister Per Westerberg svarade den 9 november på frågor om han var beredd att redovisa regeringens syn på den föreslagna fusionen mellan Renault och Volvo och om vad regeringen gjorde för att tillvarata svenska intressen i Volvo-Renaultaffären (prot. 1993/94:20). Han påpekade i sitt svar att riksdagen tidigare hade avskaffat kontrollen av utländska företagsförvärv och att regeringen därför inte hade någon formell möjlighet att eventuellt hindra ett samgående mellan Volvo och Renault. Regeringen ansåg enligt svaret att det inte var önskvärt att sätta upp nya hinder för utländska företag, och han var övertygad om att Sverige hade allt att vinna på utländska etableringar i Sverige. Näringsministern framhöll vidare att det var nödvändigt att svenska företag deltog i olika former av internationella samarbeten och allianser och att detta gällde inte minst bilindustrin. Det fanns enligt näringsministern en rågång mellan företagens och regeringens uppgift i dessa strukturförändringar; regeringen kunde inte sätta sig i ägarnas ställe, utan det var i det aktuella fallet Volvos aktieägares ansvar att bedöma om affären och dess uppläggning var gynnsam för Volvos utveckling. -- Regeringen tillvaratar enligt näringsministerns svar svenska intressen bäst genom att se till att Sveriges internationella konkurrenskraft är så stark att så mycket som möjligt av forskning, utveckling och tillverkning bedrivs här. Det sker genom att det skapas ett gynnsamt skatteklimat, ett bra kostnadsläge, en smidig byråkrati, en väl fungerande industrirelevant forskning och kompetent arbetskraft.
Under perioden den 1--den 22 november förekom en hel del kontakter mellan regeringen och Volvo i ärendet. Samtal fördes i huvudsak mellan statsministern och Gyllenhammar men också mellan näringsminister Per Westerberg och Gyllenhammar eller Volvos koncernchef Sören Gyll. Kontakter förekom också mellan företrädare för den svenska och den franska regeringen. Om kontakterna mellan den 1 och den 22 november informerades regeringen i övrigt "på sedvanligt sätt". "De föranledde inga överläggningar eller åtgärder." "Statsrådskretsen informerades löpande." Näringsministerns frågesvar i riksdagen den 9 november bereddes i sedvanlig ordning inom regeringskansliet. Efter kvällen den 22 november och fram t.o.m. den 2 december förekom inte några kontakter mellan företrädare för regeringen och Volvos koncernledning.
Samtalen mellan den svenska regeringen och Volvo rörde de kontakter som förekom med den franska regeringen. Dessa rörde i allt väsentligt behovet av klarlägganden av den franska regeringens intentioner vad gällde privatisering av Renault.
Den första kontakten mellan den franska och den svenska regeringen skedde genom ett telefonsamtal den 2 november från den franske industriministern Gérard Longuet till Westerberg. Vid detta telefonsamtal refererade Westerberg den pågående svenska debatten. Samtalet rörde den gyllene aktien, tidpunkten för privatisering och den strikta kommersiella inriktningen i den nya koncernen. -- Samtalet rapporterades samma dag av TV 2:s Rapport.
Den 4 november lovade den franska regeringen enligt ett TT-telegram att gå ut med ett klarläggande om sina privatiseringsplaner och den gyllene aktien.
Den 12 november ägde ett telefonsamtal rum mellan den franske premiärministern Edouard Balladur och statsminister Bildt.
I anslutning till samtalen förekom kontakter av praktisk natur mellan respektive regeringschefs utrikespolitiska rådgivare.
Volvos koncernchef Sören Gyll besökte den 16 november industriminister Longuet i Paris.
Kontakterna på regeringsplanet resulterade i ett brev daterat den 17 november från premiärminister Balladur till statsminister Bildt. I brevet, som registrerades som inkommet till Statsrådsberedningen den 19 november, meddelade Balladur att den franska regeringen hade för avsikt att aktivt fortsätta med det omfattande privatiseringsprogram som parlamentet godkänt några månader tidigare och att den därför skulle komma att överlåta sitt direkta och indirekta delägarskap i den blivande Renault-Volvokoncernen så snart läget på kapitalmarknaden och på bilindustrimarknaden så tillät. Denna överlåtelse skulle enligt Balladur kunna ske under andra halvåret 1994. I brevet förklarades att den franska regeringen i samband med privatiseringen planerade att instifta en speciell aktie ("action spécifique" -- den gyllene aktien) och att Volvo redan fått garantier vad gällde villkoren för en eventuell användning av denna aktie, vilket skulle ha till syfte att skydda aktieägarnas intressen. Den gyllene aktien skulle enligt brevet göra det möjligt att hindra icke önskvärda investerare att ta kontroll över koncernen och skulle inte komma att riktas mot Volvo, eftersom grundprincipen om balansen i aktiefördelningen inom den nya koncernen vidmakthölls.
Gyllenhammar och Gyll skrev den 21 november ett brev till den franske finansministern Edmond Alphandéry och Longuet. De förklarade att Volvo förpliktade sig att inte eftersträva en dominerande ställning i koncernen Renault-Volvo RVA och begärde en garanti att den gyllene aktien inte skulle användas mot Volvo så länge dess ägande i Renault-Volvo RVA inte översteg ett maximum av 35 %. De franska ministrarna svarade i brev samma dag. De noterade i svaret noga Volvos förpliktelse att inte eftersträva en dominerande ställning i koncernen Renault-Volvo RVA och bekräftade med hänsyn tagen till denna förpliktelse att den gyllene aktien inte skulle komma att användas mot Volvo så länge dess ägarandel i Renault-Volvo RVA inte översteg totalt 35 %.
Premiärminister Balladurs brev till statsminister Bildt offentliggjordes den 22 november. I samband med detta informerades regeringen genom Gyllenhammar om breven den 21 november mellan Volvo och de franska ministrarna. En svensk översättning av dessa brev samt kopia av "kompletterande information till Volvos aktieägare" och inbjudan till presskonferens kom in till Statsrådsberedningen den 22 november. Samma dag kommenterade också Bildt i ett pressmeddelande brevet från Balladur. -- Enligt uppgift av Bildt vid utfrågningen våren 1994 förekom efter den 22 november ingen direktkontakt mellan företrädare för Volvo och honom och inte heller någon annan kontakt med regeringen som rapporterats till honom.
Volvo lämnade den 22 november information till aktieägarna om premiärminister Balladurs brev till statsminister Bildt och om de franska industri- och finansministrarnas brev till Gyllenhammar och Gyll samt inbjöd till presskonferens om ytterligare kompletterande information till Volvos aktieägare.
Den 25 november förklarade två större aktieägare att de avsåg att rösta ja till fusionen. I övrigt fortsatte dock en stark offentlig kritik mot affären, och andra större aktieägare bestämde sig för att rösta mot fusionen.
Enligt ett TT-telegram den 2 december kl. 01.00 sade Volvos högsta chefer nej till den planerade fusionen, och Volvo skulle hålla extra styrelsemöte i Stockholm under eftermiddagen. Vid detta möte beslöt styrelsen att dra tillbaka fusionsförslaget och att ställa in bolagsstämman den 7 december. Pehr G Gyllenhammar meddelade samma dag att han avgick från sin post som styrelseordförande i Volvo.
Dagen därpå, fredagen den 3 december, informerades statsministern relativt utförligt om händelseförloppet av såväl Gyll som Gyllenhammar.
Vid utfrågningen våren 1994 med Carl Bildt förklarade han i fråga om information från Volvo till regeringen att affären inte var ett ärende för regeringen och att det var en medveten politik från "vår" sida att ansvaret skulle ligga på Volvo. -- I Statsrådsberedningens promemoria hänvisas beträffande regeringens syn på den planerade fusionen till näringsministerns frågesvar i riksdagen.
Utskottets bedömning
En fråga som särskilt har uppmärksammats är om regeringen genom kontakter med Volvos ledning höll sig informerad om genomförandet av avtalet att slå samman Volvo med det statliga franska bilföretaget Renault. Frågan skall ses mot bakgrund av att affären gällde framtiden för Sveriges största företag med många anställda på olika orter i landet.
Enligt de uppgifter som lämnats utskottet genom Statsrådsberedningen förekom en del kontakter mellan Volvoledningen och regeringen fram till och med den 22 november 1993. Däremot skall, enligt vad som uppges, inga kontakter ha förekommit efter den dagen och fram till den 2 december 1993, då fusionsplanerna avskrevs och Gyllenhammar avgick.
Carl Bildt har inför utskottet uppgett att den sista kontakt som han hade med företrädare för Volvo (Pehr G Gyllenhammar) ägde rum på kvällen den 22 november 1993 och att det därefter inte förekom någon kontakt mellan Volvos koncernledning och regeringen. Carl Bildt har vidare uppgett att det inte förekom någon förhandsavisering om vad som skulle hända den 2 december 1993. Enligt Carl Bildt har det till honom heller inte rapporterats om någon kontakt mellan någon av hans medarbetare och Volvo. Han har anfört att någon exklusiv information till regeringen i slutskedet inte förekom och inte heller skulle förekomma. Regeringen och dess ledamöter var enligt Carl Bildt i detta hänseende inte "i någon annan position än någon annan i vårt land".
Statsrådsberedningens och Carl Bildts uppgifter att regeringen efter den 22 november 1993 varken fick eller sökte information från Volvo om hur frågan om den planerade fusionen utvecklades vinner enligt utskottets uppfattning inte stöd av Pehr G Gyllenhammars brev till utskottet. Pehr G Gyllenhammar menar att han för egen del höll statsministern väl och regelbundet informerad och pekar särskilt på de intensiva kontakter som ägde rum under vissa skeden under hösten 1993 när affären höll på att spricka på frågan om den gyllene aktien och om datum för Renaults privatisering. Det bör noteras att Pehr G Gyllenhammar inte anger någon sista dag då han lämnade information innan affären fick sin slutliga upplösning. Han anmärker dessutom att han givetvis inte kan svara för vilka upplysningar koncernchefen Sören Gyll och andra kan ha lämnat till statsministern. Pehr G Gyllenhammar är således inte mer precis än så i frågan om när kontakterna ägde rum, och brevet klarlägger därför inte hur det förhåller sig med den saken.
Pehr G Gyllenhammar uppger att han inte var klar över att fusionsplanerna skulle stoppas definitivt förrän vid styrelsemötet den 2 december 1993 och att han av den anledningen inte i förväg har informerat någon om affärens upplösning. I sammanhanget bör noteras att han också anför att ingen som följde utvecklingen av Volvo-Renaultaffären kunde undgå att se risken att den skulle fällas och att det givetvis är felaktigt att anta att han vore den enda eller bästa informationskällan med hänsyn till de mäktiga intressen som tog ställning till projektet. Detta kan uppfattas så att Pehr G Gyllenhammar känner till att andra än han själv informerade regeringen.
Som redan antytts har Volvo som företag mycket stor betydelse för sysselsättningen i många delar av landet. Volvos framtid är emellertid inte bara viktig för dess aktieägare, anställda och underleverantörer. Företaget har genom sin för svenska förhållanden stora volym och sin ställning som dominerande verkstadsföretag en direkt inverkan på Sveriges ekonomi. Volvo betyder också mycket som symbol för svensk industri. Det måste därför vara en självklar uppgift för landets regering att intressera sig för och hålla sig informerad om en affär av den omfattning som det här var fråga om. Även den internationella aspekten med Frankrikes regering som ägare av Renault talar för detta.
Uppgifterna från Statsrådsberedningen och Carl Bildt ger emellertid uttryck för en motsatt attityd. Regeringen har intagit en passiv hållning, och dess enda egentliga åtgärd var att på särskild begäran från Volvo ta kontakt med den franska industriministern och premiärministern rörande planerna att privatisera Renault. I övrigt ansåg regeringen tydligen, såvitt framgår av vad Carl Bildt har uppgett, att den inte borde känna till mer än den tidningsläsande allmänheten. Enligt utskottets mening visar detta på ett bristande intresse och ansvar för en fråga av stor betydelse för landet.
Utskottets granskning av tidigare regeringars kontakter med bilindustrin föranleder inget uttalande.
13.2 Statsminister Carl Bildts brev till konstitutionsutskottet den 4 maj 1994
I ett brev till konstitutionsutskottet den 4 maj 1994 bilaga A 17.1 anförde Carl Bildt bl.a. att utskottets ordförande vid ett flertal tillfällen under den senaste tiden lämnat felaktiga uppgifter om Volvos kontakter med regeringen i samband med den planerade fusionen mellan Volvo och Renault. Uppgifterna skulle enligt brevet gälla att Volvos koncernledning inför sitt avgörande styrelsesammanträde den 2 december 1993 skulle ha informerat regeringen om att fusionen skulle spricka. Statsministern förutsatte i brevet att "utskottet inte skiljer sig från sitt arbete denna vår utan att tagit ställning till om dess ordförandes uppgifter är korrekta eller inte".
Brevet anmäldes till granskning bilaga A 17.2. Enligt anmälan har statsministern genom brevet lagt sig i konstitutionsutskottets arbete.
Utskottet vill först konstatera att brevet skrivits av Carl Bildt i hans dåvarande egenskap av statsminister.
I sitt brev förutsatte alltså statsministern att utskottet inte skulle skilja sig från sitt arbete förra våren utan att ta ställning om dess ordförandes uppgifter var korrekta eller inte. Utskottet granskar inte hur en enskild riksdagsledamot har utövat sitt uppdrag i ett utskott eller i övrigt. Utskottets uppgift är att granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning.
Eftersom statsministern således är underställd utskottets granskning ser utskottet allvarligt på att han genom sitt brev har försökt påverka utskottets handläggning av ett ärende som berör hans egen tjänsteutövning. Enligt utskottet är statsministerns agerande klart olämpligt.
14. Försäljningen av statligt ägda aktier i AssiDomän AB
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A 18.1, har till konstitutionsutskottets granskning anmälts Näringsdepartementets och f.d. näringsministern Per Westerbergs handläggning av försäljningen av statligt ägda aktier i AssiDomän AB.
Enligt granskningsanmälan har efter konstitutionsutskottets granskning av privatiseringen av statligt ägda företag m.m., som presenterades våren 1994, framkommit uppgifter i massmedia om uppseendeväckande omständigheter vid försäljningen av en del av statens aktier i AssiDomän AB. I anmälan hänvisas till uppgifter som lämnats i TV 4- nyheterna den 5, 6 och 7 september 1994. Vidare hänvisas till artiklar i tidningen Norrbottens-Kuriren den 7 och 9 september 1994.
Utskottet har inhämtat de uppgifter som anmälarna hänvisat till samt ytterligare några tidningsartiklar.
Från Statsrådsberedningen har inhämtats en promemoria, upprättad inom Näringsdepartementet, bilaga A 18.2. Med anledning av Näringsdepartementets promemoria har ytterligare uppgifter inhämtats från departementet. Utskottet återkommer nedan till innehållet i dessa handlingar och till de ytterligare inhämtade uppgifterna.
I ärendet har hållits offentliga utfrågningar med tekn. dr Curt Nicolin och dir. Carl-Johan Åberg, representanter för Carnegie Fondkommission AB och Finanspolisen samt med f.d. näringsministern Per Westerberg, se bilagorna B 6, 10, 11 och 13.
Nedan berörs de konsulter som anlitats i arbetet med försäljningen av statens aktier i AssiDomän. Upphandlingen av konsulttjänsterna behandlas närmare i granskningsärendet om regeringskansliets upphandling av konsulttjänster.
Bakgrund
I november 1991 föreslog regeringen i proposition 1991/92:69 om privatisering av statligt ägda företag m.m., att regeringen skulle få bemyndigande att sälja statens aktier i 35 aktiebolag eller delar av dessa. De aktuella bolagen angavs i en bilaga till propositionen, som också omfattade Statens Hundskola, Statens Vattenfallsverk och Domänverket (efter bolagsbildning). Ett av de angivna bolagen var AB Statens Skogsindustrier (ASSI).
Riksdagen beslöt i december 1991 (bet. 1991/92:NU10) att bemyndiga regeringen att, i enlighet med vad som angavs i propositionen, sälja statens aktier m.m. och delar av verksamheter inkl. fast egendom i 34 av de angivna företagen. Propositionen omfattade även Statens bakteriologiska laboratorium (efter bolagsbildning), men privatiseringen av detta företag behandlades av riksdagen först år 1993 (bet. 1992/93:SoU28).
Konstitutionsutskottets tidigare granskning
Konstitutionsutskottets granskningsbetänkande för föregående riksmöte (bet. 1993/94:KU30) justerades den 5 maj 1994. I betänkandet redovisades utskottets granskning av hur riksdagens privatiseringsbemyndigande hade använts (se s. 79 f.). Vid granskningen hade uppmärksammats hur arbetet med privatiseringen hade lagts upp och förberetts inom regeringskansliet. I den delen föranledde genomgången inte något uttalande från utskottets sida. Utskottet uppmärksammade också särskilt Näringsdepartementets upphandling av konsulttjänster som hade samband med privatiseringsprogrammet. Till denna fråga avsåg utskottet att återkomma i den mer omfattande granskningen av regeringskansliets upphandling av konsulttjänster. Redovisningen av det ärendet återfinns i detta granskningsbetänkande.
Uppgifter hade inhämtats från departementen om hur bemyndigandet hade använts fram till den 1 januari 1994. Av en sammanfattande promemoria upprättad inom utskottets kansli, bilaga A 10.3 till granskningsbetänkandet 1993/94:KU30, framgår bl.a. följande avseende företaget Domän AB, namnändrat till AssiDomän AB per den 30 december 1993.
Bolagiseringen av Domänverket genomfördes per den 30 juni 1992. Statens ägarandel är 100 %.
Enligt Näringsdepartementets redogörelse fanns i februari 1993 en ny, fast anställd verkställande direktör på plats varefter en djupgående dialog mellan ägare och Domän beträffande bolagets långsiktiga strategi och struktur kunde initieras. I maj 1993 inleddes en dialog mellan Näringsdepartementet, Domän och ASSI beträffande strukturen i den statligt dominerade skogsindustrisektorn. Efter betydande utredningsarbete, diskussion i styrelserna för Domän och ASSI samt diskussioner mellan Näringsdepartementet och bolagen beslutades i november 1993 att Domän AB och ASSI AB skulle gå samman samt att detta nya bolag (AssiDomän AB) skulle lägga bud på alla aktier i det börsnoterade Ncb AB, i vilket staten direkt och indirekt äger 52 % av kapitalet. AssiDomäns bud skall ske med egna aktier som valuta. För att detta skall kunna ske krävs att AssiDomäns aktier görs tillgängliga för handel vid Stockholms Fondbörs. Regeringen har i januari 1994 beslutat att högst 49 % av statens innehav i AssiDomän skall säljas till allmänheten, anställda och institutionella placerare under februari/mars 1994. I samband därmed kommer AssiDomän att ansöka om notering på börsen.
Näringsdepartementet uppger vidare att arbetet med förberedelserna för statens försäljning av aktier och AssiDomäns bud på Ncb pågår för närvarande.
Vad gäller kostnader har departementet delat upp arbetet i två faser.
Under fas 1 -- utredningar och analyser -- har enligt departementet staten inte ådragit sig kostnader i samband med de analyser och utredningar som gjorts under bolagens ledning i perioden fram till december 1993. Bolagen uppges under den perioden ha haft stöd av samma svenska bankkonsultfirma, Carnegie Fondkommission AB, som ASSI tidigare använt i sitt utredningsarbete under våren 1992. Domän AB och ASSI AB uppges ha gemensamt upphandlat Carnegie Fondkommission AB. På en fråga om vilka kostnader bolagen haft, innefattande även kostnader för arbete utfört av Carnegie Fondkommission AB, uppger Näringsdepartementet att kostnaderna för fusionsanalys och fusionsgenomförande har haft anknytning till företagens normala verksamhet och att departementet inte har tillgång till dessa kostnader. Det sammanslagna AssiDomän uppges även ha anlitat informations- och strategikonsultfirman Carta Corporate Advisors, reklambyrån Alm & Co samt Demoskop AB.
Under fas 2 -- förberedelse- och försäljningsfasen -- uppges att staten kommer att ådra sig kostnader i samband med förberedelserna och genomförandet av försäljningen av högst 49 % av aktierna i AssiDomän. Fas 2 uppges komma att medföra ett antal olika försäljningsrelaterade kostnader i form av ersättning till medverkande banker och liknande försäljningskanaler samt kostnader för att informera allmänheten om erbjudandet genom bl.a. annonsering och direktutskick av informationsmaterial till hushållen. Näringsdepartementet har senare uppgett att kostnaderna för försäljningen av aktierna i mars 1994 uppgått till ca 105 miljoner kronor och att dessa kostnader har burits av ägaren staten.
I departementets redogörelse uppgavs att ett antal externa konsulter behövde kopplas in för att genomföra ett projekt av den här karaktären och storleken. För att begränsa kostnaderna och få en effektiv process ansågs det ändamålsenligt att staten och bolaget använder samma konsulter men att kostnaderna för konsulterna fördelas efter hur staten resp. bolaget de facto använt konsultresurserna. Konsulterna kunde enligt redogörelsen indelas i två huvudkategorier: 1. banker/fondkommissionärer och 2. informationskonsulter/reklambyråer. Vid årsskiftet 1993/94 uppgavs att upphandlingen av dessa tjänster pågick.
Näringsdepartementet har sedermera på en fråga kompletterat uppgifterna om konsulter, då upphandlingen numera är avslutad. Upphandlingen uppges ha skett genom förhandlingsupphandling. Carnegie Fondkommission AB fick huvuduppdraget att leda försäljningsarbetet tillsammans med Svenska Handelsbanken, Skandinaviska Enskilda Banken, Nordbanken (inkl. till Gotabanken hörande banker), Föreningsbanken, Sparbanken och Posten. Dessutom har Carta Corporate Advisors och Alm & Co fått vissa uppdrag relaterade till informationen till allmänheten beträffande statens aktieerbjudande. Hagströmer & Qviberg har fått ett mindre uppdrag på samma grunder som dess uppdrag beträffande Vattenfall AB (se nedan). Grunden var här att rådgivaren valdes på grund av sin oberoende ställning och erfarenhet bl.a. från börsstyrelsen och som ordförande i fondhandlarföreningen.
Av utdraget framgår att Näringsdepartementet även lämnat vissa kompletterande uppgifter om upphandling av konsulter och kostnader avseende tiden efter den 1 januari 1994.
Försäljningen av statens aktier i AssiDomän AB
Beslut i AssiDomän AB
Styrelsen i AssiDomän AB beslöt i november 1993 att rikta ett erbjudande till ägarna av aktierna i Ncb AB om att byta sina aktier mot aktier i AssiDomän AB. Erbjudandet avsåg att lämnas under mars månad 1994.
Bolagsstämman i AssiDomän AB beslöt den 30 december 1993 att genomföra en split av bolagets aktier så att aktiens nominella värde ändrades från 1 000 kr till 20 kr. Bolagets aktier skulle komma att överföras till VPC-systemet.
Arbetet och planeringen inför erbjudandet
Enligt uppgifter från Näringsdepartementet skedde planeringen inför försäljningen av statens aktier i en arbetsgrupp som bestod av Jan Amethier, sakkkunnig i Näringsdepartementet, som projektledare med biträde av departementsrådet Per Tegnér, Lennart Ahlgren, AssiDomän och Anders Hultin eller Peter Crona, Carnegie Fondkommission AB. Gruppen hade möten från augusti 1993 och fram till det att projektet var genomfört i maj 1994.
De departementstjänstemän som ingick i arbetsgruppen hade kontinuerligt vissa korta föredragningar för ministern för att informera om situationen för projektet. Under den första delen av projektet, i november/december 1993, påbörjade arbetsgruppen förberedelserna inför privatiseringen. Information gavs då, enligt Näringsdepartementet, "från tid till annan" till ministern om var man stod i projektet.
Enligt departementet finns det olika principer i fråga om förfarande vid prissättning och tilldelning. Inom arbetsgruppen fördes i december 1993 och januari 1994 diskussioner om vilken metod man skulle välja. Resultatet av dessa diskussioner redovisade departementstjänstemännen i en promemoria vari gavs ett konkret förslag. Denna promemoria föredrogs för näringsministern Per Westerberg. Härefter beslöt näringsministern att skicka denna promemoria till Privatiseringskommissionen för yttrande.
Inhämtande av yttrande från Privatiseringskommissionen
I skrivelse den 17 januari 1994 begärde näringsminister Per Westerberg ett yttrande från Privatiseringskommissionen över ett förslag till försäljning av aktier i AssiDomän AB. Kommissionen skulle härvid lämna synpunkter på huruvida den föreslagna strukturen för erbjudandet kunde anses väl avvägd vad avsåg prissättningsmetodiken och anbudsförfarandets omfattning och prioritering mellan olika köparkategorier. Till Privatiseringskommissionen översändes den ovan nämnda promemorian och enligt uppgift från Näringsdepartementet gjordes härefter en muntlig föredragning inför kommissionen av de två departementstjänstemännen Jan Amethier och Per Tegnér.
Privatiseringskommissionen lämnade sitt yttrande den 18 januari 1994. I yttrandet, som beslutades av ordföranden Curt Nicolin samt ledamöterna Birgitta Blom, Lars-Erik Forsgårdh, Thorbjörn Fälldin, Karl-Axel Linderoth och Carl Johan Åberg, anfördes följande.
Kommissionen anser att det bör övervägas att dela upp aktierna i A- och B-aktier. Delas aktierna inte upp i A- och B-aktier kan staten, som efter privatiseringen behåller drygt 50 % av aktierna, i framtiden komma att förlora kontrollen över bolaget redan vid en relativt ringa ytterligare försäljning. Alternativt kommer staten vid en eventuell nyemission i bolaget att bli tvungen att skjuta till kapital för att inte förlora kontrollen över det.
Beträffande den föreslagna prissättningsmetodiken har kommissionen ingen erinran.
Kommissionen anser det önskvärt att en del av de aktier som bjuds ut reserveras till privatpersoner för en framtida bonusemission/trohetsbonus. Den sparade posten bör då tas från institutionsandelen i erbjudandet. Den reserverade delen föreslås uppgå till c:a fem procent av aktiekapitalet.
Enligt uppgift från Näringsdepartementet följde regeringen inte Privatiseringskommissionens påpekanden beträffande en uppdelning i A- och B-aktier och inte heller vad gällde frågan om reservation av en del av de aktier som bjöds ut till privatpersoner för en framtida bonusemission/trohetsbonus. Regeringen vidhöll således i dessa två avseenden sitt förslag om försäljning av aktierna i AssiDomän AB. Den enda ändring som regeringen gjorde i förhållande till det förslag som förelades Privatiseringskommissionen var en ändring i fråga om begränsningarna av hur mycket som skulle säljas till utländska investerare. Detta skedde genom ett regeringsbeslut den 24 februari 1994, vilket bl.a. innebar en förändring av regeringens tidigare fattade beslut den 20 januari 1994. Utskottet återkommer i det följande till dessa två regeringsbeslut. Förändringen i fråga förelades inte Privatiseringskommissionen för yttrande.
Regeringens beslut den 20 januari 1994
Den 20 januari 1994 beslöt regeringen att uppdra åt Kammarkollegiet att byta de aktier i Ncb AB som Kammarkollegiet förvaltade mot aktier i AssiDomän AB enligt de villkor som framgick av det prospekt som styrelsen i AssiDomän AB skulle komma att presentera.
Regeringen beslöt vidare att högst 53 500 000 nya aktier i AssiDomän AB skulle säljas enligt de riktlinjer som redovisades i en till beslutet som bilaga 1 fogad PM angående erbjudande av aktier i AssiDomän AB. Regeringen beslöt också att uppdra åt chefen för Näringsdepartementet eller den han utsåg att tillsammans med Carnegie Fondkommission AB och Handelsbanken Investment Banking formulera den prospekttext som gav uttryck för de principer som angavs i promemorian samt att fastställa priset på aktien gentemot allmänheten. Vidare beslöt regeringen att i försäljningsprospektet skulle intas en text beträffande statens bevekelsegrunder för erbjudandet och statens fortsatta agerande som ägare till aktier i AssiDomän AB med lydelse i huvudsaklig överensstämmelse med vad som redovisades i en till beslutet fogad promemoria, angiven som bilaga 2. Regeringens beslut jämte bilagorna återfinns i bilaga A 18.3 till detta betänkande. I bilaga 1 till regeringsbeslutet anges bl.a. följande (s. 5).
Fastställande av investerares identitet och nationella hemvist
Carnegie och Handelsbanken skall vara ansvariga för att kontrollera koncernförhållanden och nationell identitet hos institutionella placerare. Det är emellertid i praktiken omöjligt att helt gardera sig mot att bulvaner uppträder som köpare t.ex. åt utländska slutköpare i det allmänna erbjudandet. Man kan inte förbjuda någon att sälja aktier efter det de tilldelats aktier. I detta erbjudande sker all tilldelning av aktier enligt mekaniska principer. Alternativet, dvs. att svenska staten skulle göra som franska eller brittiska staten och själv med viss hjälp av rådgivare gå igenom den långa listan av placerare för att sedan tilldela dem som på en blandning av objektiva och subjektiva grunder anses lämpliga, har inte ansetts acceptabelt.
Regeringens beslut den 24 februari 1994
I beslut den 24 februari 1994 angav regeringen att arbetet med försäljningsförberedelserna fortsatt efter regeringens beslut den 20 januari 1994. Reglerna för försäljningen skulle komma att i alla sina detaljer offentliggöras i ett försäljningsprospekt. Ordalydelsen i prospektet vad gällde villkoren för försäljningen borde fastställas av regeringen. Regeringen beslutade -- med ändring av sitt beslut den 20 januari 1994 såvitt avsåg bilaga 1 -- att de riktlinjer enligt vilka försäljningen skulle ske av del av statens aktier i AssiDomän AB skulle vara de som följde i en till beslutet fogad promemoria som överensstämde med de villkor som publicerades i försäljningsprospektet.
Regeringen beslutade vidare att uppdra åt chefen för Näringsdepartementet eller den han utsåg att på statens vägnar besluta i de frågor som nämndes i bilagan till regeringsbeslutet, i tilldelningsförfarandet och i beslut om att helt eller delvis avbryta försäljningsförfarandet. Regeringens beslut har fogats till detta granskningsbetänkande som bilaga 18.4.
Att regeringen i ett andra beslut den 24 februari 1994 fastställde prospekttexten -- trots att näringsministern genom tidigare regeringsbeslut fått bemyndigande att utforma texten -- berodde enligt departementet på att den i bilaga 1 till beslutet den 20 januari 1994 fogade texten gjordes om så mycket att man ansåg ett nytt regeringsbeslut erforderligt.
Enligt uppgift från Näringsdepartementet ersattes det ovan citerade stycket i bilaga 1 till regeringens beslut den 20 januari 1994 -- om fastställande av investerares identitet och nationella hemvist -- av att man valde att i prospekttexten ange att staten förbehöll sig rätten att offentliggöra namnen på köparna samt det antal aktier som var och en köpt i Anbudsförfarandet och i Ej Rabatterade Publika Erbjudandet.
Försäljningsprospektet
Ett försäljningsprospekt publicerades i februari 1994. Härav framgår bl.a. följande.
Erbjudandet omfattade ett anbudsförfarande, ett rabatterat publikt erbjudande och ett ej rabatterat publikt erbjudande.
Anbudsförfarandet utgjorde ett erbjudande till svenska och utländska institutionella placerare samt privatpersoner att genom anbud förvärva högst 16 050 000 aktier, motsvarande 14,7 % av antalet aktier i bolaget och 30 % av antalet utbjudna aktier. Försäljningspriset skulle fastställas genom detta anbudsförfarande under perioden den 28 februari--7 mars 1994 och offentliggöras den 9 mars.
Det rabatterade publika erbjudandet utgjorde ett erbjudande till privatpersoner samt anställda inom AssiDomän-koncernen eller Ncb-koncernen avseende förvärv av högst 37 450 000 aktier, motsvarande 34,3 % av det totala antalet aktier i bolaget och 70 % av antalet utbjudna aktier. Försäljningspriset var det som fastställdes genom anbudsförfarandet med avdrag för en rabatt om 5 till 10 % avrundat till närmast lägre krontal.
Det icke rabatterade publika erbjudandet utgjorde ett erbjudande till privatpersoner och till juridiska personer avseende förvärv av de aktier som inte förvärvats enligt de två tidigare angivna erbjudandena. Detta erbjudande förutsatte emellertid att de aktier som erbjöds enligt de två tidigare erbjudandena inte tecknades till fullo. Försäljningspriset var det försäljningspris som fastställdes enligt anbudsförfarandet.
Under rubriken Villkor och anvisningar angavs beträffande anbudsförfarandet att institutionella placerare samt privatpersoner erbjöds att inge anbud att för egen räkning förvärva aktier. Bedömningar i det nämnda avseendet skulle göras av Carnegie Fondkommission AB. Anbud avseende köp av aktier skulle göras på anmälningssedel enligt fastställda formulär. Anmälningssedel skulle lämnas under tiden den 28 februari--7 mars 1994 senast kl. 18.00. Varje anbud måste avse poster om minst 50 000 aktier och fick högst avse 1 500 000 aktier. Offentliggörande av försäljningspris och beslut om tilldelning skulle komma att ske den 9 mars 1994.
Beträffande det rabatterade publika erbjudandet angavs att köp av aktier till rabatterat försäljningspris endast kunde ske av privat person samt av anställda inom AssiDomän-koncernen eller Ncb-koncernen. Priset per aktie skulle motsvara det pris som fastställts i anbudsförfarandet med avdrag för en rabatt om 5 till 10 %. Anmälan avseende köp av aktier skulle inlämnas under perioden den 9--21 mars 1994. Anmälan skulle avse hela poster om 50 aktier dock högst 250 aktier.
Vad gällde det icke rabatterade publika erbjudandet angavs att alla privatpersoner och juridiska personer, även de som deltagit i anbudsförfarandet eller i rabatterade publika erbjudandet, kunde anmäla sig till förvärv av aktier i denna del av erbjudandet. Priset per aktie var det pris som fastställdes genom anbudsförfarandet och som offentliggjordes den 9 mars 1994. Anmälan skulle inlämnas under perioden den 9--21 mars 1994.
Under rubriken Gemensamma anvisningar angavs inledningsvis att endast komplett och korrekt ifylld anmälningssedel skulle komma att beaktas. Inga tillägg eller ändringar i tryckt text fick göras. Såvida inte annat sagts tidigare i prospektet fick endast en anmälningssedel per person inges i respektive erbjudande. Såväl anbud som anmälan var bindande. Vad gällde tilldelningen av aktierna angavs denna komma att ske enligt de principer som fanns angivna i avsnittet Principer för tilldelning på s. 4 i prospektet. Tilldelningen var inte beroende av när under anmälningstiden anmälan ingetts och kunde i händelse av överteckning ske med lägre antal aktier än anmälan avsåg. Vad gällde besked om tilldelning angavs att avräkningsnotor avseende Anbudsförfarandet utsändes med början den 9 mars 1994 till dem som erhållit tilldelning. Avräkningsnotor avseende rabatterade publika erbjudandet och ej rabatterade publika erbjudandet utsändes med början den 29 mars 1994 till dem som erhållit tilldelning.
I en särskild underrubrik Betalning angavs följande.
Betalning av förvärvade aktier skall erläggas kontant, enligt anvisningar på avräkningsnotan, senast den 8 april 1994. Om betalning ej erlagts inom föreskriven tid, kan tilldelade aktier komma att överlåtas till annan köpare.
Vad gällde redovisningen av betalda aktier angavs bl.a. att AssiDomän var anslutet till VPC:s kontobaserade värdepapperssystem, varför inga aktiebrev skulle komma att utfärdas. Några dagar efter det att betalning skett skulle en VP-avi sändas ut som visade att de betalda aktierna fanns tillgängliga på ägarens VP-konto. De angivna tidpunkterna för utsändande av avräkningsnotor, sista betalningsdag och redovisning av betalda aktier angavs kunna komma att förskjutas något vid mycket stor anslutning till erbjudandet.
I en särskild underrubrik Förbehåll angavs följande.
Om staten bedömer att deltagandet i anbudsförfarandet är otillräckligt, förbehåller sig staten rätten att helt eller delvis avbryta försäljningsförfarandet.
Svenska staten förbehåller sig dessutom rätten att offentliggöra namnen på köparna samt det antal aktier som var och en köpt i Anbudsförfarandet och Ej Rabatterade Publika Erbjudandet.
Vidare förbehåller sig staten rätten att helt eller delvis återkalla erbjudandet. Skäl till detta kan vara omständigheter av ekonomisk, finansiell eller politisk art, inom eller utom landet, vilka enligt statens förmenande medför att ett förvärv av aktier i AssiDomän är mindre attraktivt ur köparens synvinkel. Eventuellt meddelande om återkallelse skall offentliggöras före den 21 mars 1994.
På s. 4 i prospektet redogörs för principerna för tilldelningen. Här anges bl.a. följande.
Anbudsförfarandet
Vid överanmälan i Anbudsförfarandet sker tilldelning enligt följande:
Inkomna anbud rangordnas och erhåller tilldelning efter anbudspris på så sätt att tilldelning endast sker till dem som avgivit anbud som uppgår till eller överstiger det lägsta accepterade anbudet. Försäljningspriset per aktie för samtliga aktier i anbudsförfarandet skall motsvara priset i det lägsta accepterade anbudet som tillsammans med samtliga anbud avgivna med lika eller högre pris avser totalt 16 050 000 aktier. Om erforderligt reduceras det lägsta anbudet som föranleder försäljning så att totalramen 16 050 000 aktier ej överskrids. Blir flera anbudsgivare föremål för sådan reduktion, skall denna ske pro rata.
I syfte att uppnå en balanserad ägarstruktur förbehåller sig dock staten rätten att i erforderlig utsträckning företa vissa avvikelser från här angivna principer.
I prospektet redogörs härefter för principerna för tilldelning avseende det rabatterade publika erbjudandet och det ej rabatterade publika erbjudandet.
Tilldelningsförfarandet och prissättningsmetodiken
Uppgifter från Näringsdepartementet
Förfaringssättet vid tilldelningen och prissättningen valdes enligt uppgift från Näringsdepartementet mot bakgrund av den kritik som bl.a. i massmedia framförts mot privatiseringen av Celsius.
Kritiken riktade sig enligt departementet mot att anbudsgivarna var för få och att priset därför hade kommit att bestämmas till ett för lågt belopp. Nu ville man i stället få med så många anbudsgivare som möjligt och inte exkludera någon.
Vidare hade det enligt departementet framförts kritik mot att Celsius styrelse hade beslutat om tilldelningen av aktierna. Mot bakgrund härav ville man i stället ha ett auktionsförfarande med många anbudsgivare och ett automatiskt tilldelningsförfarande. Att tilldelningen skedde automatiskt innebar att ingen kunde ifrågasätta denna eftersom det var omöjligt att på något sätt styra tilldelningen.
Att det skulle vara en automatisk tilldelning var, enligt Näringsdepartementets uppgifter, ett starkt politiskt önskemål från regeringens sida. Varken regeringen eller det ansvariga statsrådet ville ta på sig ansvaret för att ta beslutet om tilldelningen eller delegera detta beslut till någon annan eftersom man ansåg sig ha handlingsfrihet i frågan.
Enligt departementet skulle anbudsförfarandet verka automatiskt så att all subjektiv bedömning av investerarna skulle bli överflödig. Eftersom staten avsåg att ligga kvar med majoriteten av aktierna och försäljningsposternas storlek var sådan att aktierna skulle få stor spridning ansågs det enligt departementet inte vara erforderligt att göra någon kvalitetsbedömning av köparna i annat avseende än att transaktionerna inte var ett led i ekonomisk brottslighet. Några ytterligare överväganden när det gällde möjligheterna att hindra vissa personer och bolag att få tilldelning av aktier gjordes inte.
Valet av ett automatiskt tilldelningsförfarande utan möjlighet till selektivitet innebär enligt departementet att man inte har någon möjlighet att skilja "agnarna från vetet". Det förfaringssätt som valdes vid försäljningen av aktierna i AssiDomän kunde således resultera i ett antal investerare som var okända. Att det valda förfaringssättet kunde få denna effekt var man medveten om såväl från arbetsgruppens sida som från den politiska ledningens sida. Samtidigt var man medveten om att förfaringssättet också innebar att man undvek kritik om eventuellt godtycke vid tilldelningen av aktierna.
Enligt departementet gjordes den bedömningen att ett selektivt tilldelningsförfarande, innebärande att tilldelningen hade gjorts på subjektiva grunder, i detta fall skulle ha inneburit att färre bjudit och att de dessutom hade bjudit ett lägre pris. Således hade ett sådant förfaringssätt enligt departementet inneburit ett lägre försäljningspris.
En speciell klausul fördes in i tilldelningsreglerna där staten förbehöll sig rätten att i erforderlig utsträckning företa vissa avvikelser från i övrigt angivna tilldelningsprinciper i syfte att uppnå en balanserad ägarstruktur (se ovan vid redogörelsen för innehållet i försäljningsprospektet vad gäller principerna för tilldelningen). Denna klausul tillkom enligt departementet för att undvika den situationen att t.ex. en grupp samverkande köpare, svenska eller utländska, skulle få ett för stort inflytande. Detta enda undantag från det automatiska tilldelningsförfarandet avsåg enligt departementet alltså uppenbara snedfördelningar i ägarstrukturen.
Den metod som valdes vid försäljningen av aktierna i AssiDomän överensstämmer enligt Näringsdepartementet inte med det förfaringssätt som är internationellt accepterat. Den automatiska tilldelningen och möjligheten till offentliggörande av köparna utgjorde ett förfaringssätt som inte hade kunnat användas i internationella sammanhang.
Att olika metoder valdes vid försäljningarna av aktier i AssiDomän, Celsius och Pharmacia var enligt departementet till viss del beroende av de olika utgångsförutsättningar som fanns.
Vid försäljningen av aktierna i Celsius Industrier AB var man enligt departementet osäker på hur stort intresset var hos de svenska investerarna, och därför valde man att gå ut brett och medvetet satsa på att även kunna få med utländska investerare. Celsius styrelse fattade här beslutet om vilka stora investerare som i den första omgången skulle få tilldelning av aktier.
Eftersom AssiDomän arbetade i en känd bransch och där köparna nu fick möjlighet att köpa aktier utan att det fanns en marknadsnotering kunde enligt departementet en stor inhemsk efterfrågan förväntas. Utvecklingen inom skogsbranschen var positiv och tron på en uppgång för aktier i denna industribransch var stor. Enligt departementet bedömdes det att det skulle finnas en tillräcklig efterfrågan på aktierna utan att man direkt anpassade erbjudandestrukturen till en internationell standard. Att inte anpassa sig till internationell standard och t.ex. föreskriva att köparnas namn skulle offentliggöras och med automatisk tilldelning medför enligt departementet att man medvetet avstår från en del av den utländska efterfrågan. Den internationella marknadsföringen var också mycket begränsad. Prospektet översattes dock till engelska.
Erbjudandestrukturen i försäljningen av Pharmaciaaktierna berodde enligt departementet på att detta var ett bolag som redan var noterat och där svenska investerare redan hade avsevärda innehav. För att säkerställa efterfrågan till det mycket stora antal aktier som skulle säljas var det i detta fall enligt departementet helt nödvändigt att hela försäljningen gjordes i enlighet med internationella riktlinjer. I detta fall gjordes t.ex. prospektet helt enligt internationella riktlinjer och på engelska och översattes därefter till svenska. I erbjudandestrukturen ingick t.ex. att tilldelningen sköttes selektivt och att köparnas namn inte offentliggjordes. Enligt departementet fanns det i denna försäljning, i motsats till den i AssiDomän, inte något utrymme för att ta "politiska" hänsyn i försäljningsprocessen.
Utfrågning med f.d. näringsministern Per Westerberg
Vid utfrågning inför utskottet har Per Westerberg uppgett bl.a. följande.
Ett av motiven till försäljningen var enligt Per Westerberg att regeringen ville ha ett mycket spritt ägande och en veritabel folkaktie. När det gäller tilldelningsprinciperna hade enligt Per Westerberg mycket stor möda lagts ner på att åstadkomma likabehandling av olika personer eller institutioner som vill köpa för att det inte skall uppstå någon diskussion om att man gynnar någon banks eller fondkommissionärs kunder mer än några andra som är involverade i processen. Ett antal överväganden gjordes om mekanisk tilldelning. Enligt Per Westerberg ville regeringen inte ge någon möjlighet för någon av de ingående institutionerna att gynna sina egna kunder på andra kunders bekostnad, utan alla skulle behandlas lika. Regeringen diskuterade riskerna, vilket man gör i alla fall när man privatiserar. När det gällde den mekaniska tilldelningen hade man en omfattande diskussion och det varnades för två saker. Den ena risken var att man skulle få ett antal personer som var mycket spekulativt lagda och som skulle lägga ett högt bud för att vara säkra på att få tilldelning, men som samtidigt hoppades att andra, mer analytiska, institutioner skulle komma att lägga det rätta priset. Den risken fanns, men enligt Per Westerberg besannades farhågorna inte utan det blev en mycket seriös och mycket bra prisbild i AssiDomän. Den andra risken var offentligheten av vilka som köpte. Regeringen tyckte att med den erfarenhet som utvärderingen av försäljningen av Celsius hade gett så skulle man försöka offentliggöra samtliga institutionella köpare. Den metod som användes i AssiDomän AB valdes enligt Per Westerberg i och med att staten skulle fortsätta att vara majoritetsägare. Man ville inte ha en bedömning där vissa institutioner, svenska som utländska, ansågs mindre seriösa. Regeringen gjorde den bedömningen att man skulle gå fram med en rent mekanisk tilldelning för att få likabehandlingsprincipen och för att det inte skulle förekomma mannamån. Alla skulle värderas lika, utifrån kravet på lika behandling och ett så bra pris som möjligt för skattebetalarna vid försäljningen.
Vid den genomgång man hade haft anledning att göra av privatiseringar över hela Europa och hela världen, hade regeringen funnit att fördelningsprinciperna hade varit väldigt olika från land till land och från företag till företag. Enligt Per Westerberg går det knappt att hitta två privatiseringar som genomförts på identiskt samma sätt. Det var enligt Per Westerberg inte den här delen som föranledde någon större diskussion i den aktuella privatiseringen av AssiDomän. Mest uppmärksammat, och internationellt kritiserat, var att regeringen i samma beslut valde principen att alla institutioner som köpte skulle bli offentliga.
Anbudsförfarandet
Anbudsförfarandet pågick en vecka från den 28 februari till den 7 mars 1994. Anbuden skulle vara statens ombud, Carnegie Fondkommission AB, till handa senast den 7 mars 1994 kl. 18.00. Priset skulle offentliggöras den 9 mars eftersom försäljningen till allmänheten påbörjades denna dag. Näringsministern Per Westerberg skulle den 8 mars 1994 fastställa priset per aktie vid försäljning till allmänheten och behövde därför, enligt uppgift från Näringsdepartementet, få veta institutionspriset till lunch samma dag.
Uppgifter från Näringsdepartementet
Såsom bakgrund till det snabba förloppet har från Näringsdepartementet uppgetts följande.
Om anbud läggs på aktier görs detta enligt departementet i full vetskap om att affären skall fullföljas om tilldelning sker till anbudsgivaren. De som lagt anbud vill naturligtvis så fort som möjligt veta om de fått tilldelning av aktier och även priset på aktien.
En lång utdragen fördelningsperiod skulle, enligt bankernas och rådgivarnas uppfattning, ha påverkat anbuden negativt. Är anbudsgivarna medvetna om att det dröjer lång tid innan priset för dem fastställs, lägger de enligt departementet -- mot bakgrund av osäkerheten om hur aktiemarknaden under denna tid kommer att utvecklas -- ett lägre bud på aktierna. Detta innebär då att det pris på aktien som säljaren sedermera fastställer blir lägre, dvs. intäkterna blir lägre.
Det fördes ingen diskussion, vare sig inom arbetsgruppen eller på departementet, om huruvida den korta tiden mellan anbudsförfarandets avslutande och fastställandet av priset kunde påverka möjligheterna till kontroll av köparna negativt. Detta bör enligt departementet ses mot bakgrund av det tilldelningsförfarande som hade valts.
Näringsdepartementet har vidare uppgett följande beträffande tiden efter anbudsförfarandets slut.
Efter kl. 18.00 den 7 mars 1994 gick, enligt uppgifter från Näringsdepartementet, Carnegie Fondkommission AB (nedan kallat Carnegie) igenom anbuden för att se efter om det fanns personer som man kunde misstänka inte kunde betala för sig. Någon lämplighetsbedömning gjordes inte. Enligt Näringsdepartementets uppgifter var departementet inte inblandat i detta arbete.
Carnegie översände sedan till Näringsdepartementet listor över vilka som lagt anbud och vilka som tilldelats aktier och hur många aktier som tilldelats.
Den kväll då anbudstiden gick ut var en tjänsteman från Näringsdepartementet, Jan Amethier, närvarande hos Carnegie som representant för departementet. Enligt departementet var det Amethier som tillsammans med Carnegie gjorde bedömningen att det inte fanns någon anledning att föreslå någon tillämpning av möjligheten att ingripa i tilldelningsförfarandet på grund av risk för obalanserad ägarstruktur (se ovan beträffande den speciella klausulen om denna möjlighet som fanns i prospekttexten). Något övervägande att av andra skäl ingripa i tilldelningen gjordes inte enligt departementets uppgifter.
Den 8 mars rapporterades till departementsledningen hur stor efterfrågan varit, att det inte fanns anledning att frångå tilldelningsprinciperna, priset -- 153 kr -- och vilka som var köpare vid det angivna priset. Enligt Näringsdepartementet talade Carnegie vid denna tidpunkt inte om för departementet att ytterligare kontroll av några okända anbudsgivare inte kunnat göras. Det var först den 12 april 1994 som Carnegie lämnade information om detta. Om alla okända anbudsgivare hade exkluderats skulle, enligt Näringsdepartementet, priset ha blivit 152 kr.
Utfrågning med företrädare för Carnegie Fondkommission AB
Enligt uppgifter som vid utfrågning inför utskottet lämnats av företrädare för Carnegie Fondkommission AB, fanns Jan Amethier från Näringsdepartementet hos Carnegie på eftermiddagen och kvällen den 7 april 1994. Under senare delen av kvällen framgick en klar bild, utvisande anbud motsvarande totalt 54 miljoner aktier till ett värde av 7--8 miljarder kronor, fördelade på ett trehundratal anbudsgivare. Av dem sorterades vissa bort av sig själva genom att de inte kom upp till det pris som kom att gälla för privatiseringen. Av de kvarvarande ca 100 anbudsgivarna kunde de mycket snabbt konstatera att en grupp om mellan 10 och 20 vid en första anblick inte var kända för Carnegie. Efter diskussioner med Näringsdepartementets tjänsteman Jan Amethier om hur de skulle hantera detta och vilka risker som var förknippade med att hantera det på det ena eller andra sättet, enades de om att se om det under förmiddagen den 8 mars 1994 kunde gå att komma något längre när det gällde att utröna identiteten gällande de aktuella 10--20 kunderna.
De diskussioner som då fördes om riskerna gällde för det första det fallet att man tilldelade de aktuella kunderna aktier men att de senare inte kunde betala för dessa. Risken var då att departementet i värsta fall skulle fortsätta att vara ägare till de aktuella aktierna. Detta var en risk som departementet kunde tänka sig. Den andra risken gällde det fallet att man på vaga grunder -- baserat på att de aktuella kunderna inte var kända för Carnegie egentligen bara på grund av att man inte hade hunnit gå längre -- och i brist på sakliga skäl ändå tillsammans med departementet sade sig att det fanns oklarheter. Detta och att man inte kunde konstatera bakomliggande ägarstrukturer skulle då vara anledningen till att man uteslöt de aktuella kunderna. Risken att nästa del av processen, försäljningen till den svenska allmänheten, då skulle färgas och smutskastas av ett antal individer som ansåg sig ha blivit uteslutna på vaga grunder, var departementet mycket ovilligt att ta.
Morgonen därpå vidtog Carnegie de åtgärder som de kunde vidta och vissa namn, framför allt i Sverige, sorterade ut sig själva ganska snabbt och lätt. Det var inget märkligare än att de var okända. Med gruppen av utländska bolag kom dock Carnegie inte speciellt mycket längre. Vid två tillfällen på förmiddagen den 8 mars talade de om för Jan Amethier på Näringsdepartementet hur långt de hade kommit och strax före kl. 12.00 gav de honom beskedet att de inte kunde komma längre. De skulle komma att ha den här osäkerheten gällande ett tiotal investerare. Dessa köpare kunde inte identifieras och därmed inte heller deras betalningsförmåga eller allmänna kvalitet. Mot bakgrund av det beslöt departementet att, baserat på riskanalysen enligt ovan, låta dessa investerare vara med. Om de i slutändan inte hade möjlighet att betala sina aktier, var det inte värre än att departementet fortsatte att vara ägare till de aktierna.
Det beslut som fattades vid lunchtid den 8 mars var enligt Carnegie väldigt långtgående. Möjligheten att därefter återkalla de aktuella affärerna var relativt begränsade i så måtto att man skulle behöva ha en väldigt kraftig bevisföring för att man, i strid mot prospektet, skulle komma tillbaka och nu undandra köparna den tilldelning som man gett dem den 8 mars. Det gjorde att Carnegie under tiden mellan den 8 mars och den 8 april, då betalning skulle ske, inte såg någon anledning att fördjupa sig i de aktuella fallen. Nästa kontrollinstans uppkom i samband med erläggandet av betalning.
Utfrågning med f.d. näringsministern Per Westerberg
Per Westerberg har vid utfrågning inför utskottet bl.a. uppgett att departementet redan i samband med tilldelningen, dvs. den 8 mars, fick rapport om att det fanns vissa som man inte kunde identifiera. Enligt Per Westerberg är det ett ganska normalt förhållande, och därför skulle man göra särskilda insatser för att få reda på vad det var för typer av institutioner som fick tilldelning och framför allt för att se till att rutinerna var säkra, så att inga pengar skulle försvinna ur statskassan. Aktierna skulle inte levereras förrän betalning hade inkommit.
När det gäller okända investerare är det enligt Per Westerberg uppenbart så att den risken löper man i alla privatiseringar och i varje enskilt fall. Enligt Per Westerberg hade regeringen i kontrollen av köparna gått ganska långt med den valda konstruktionen. Först gjordes en tilldelning den 8 mars. Innan aktierna skulle betalas och lämnas ut, dvs. den 8 april, hade man en månad att göra så långtgående kontroller som det var möjligt att göra. Enligt Per Westerberg var det helt klart den 8 mars att om man skulle kunna hålla tidsmarginalen så var man tvungen att då fatta beslut om tilldelning.
Fastställandet av priset till allmänheten
Rabatten till allmänheten fastställdes efter diskussioner internt i regeringen. AssiDomän hade genomfört marknadsundersökningar beträffande intresset från allmänheten. Som ovan framgått bemyndigade regeringen chefen för Näringsdepartementet att fastställa priset på aktien gentemot allmänheten. Näringsministern valde att i det av regeringen givna intervallet 5--10 % besluta om en rabatt på i det närmaste 10 %. Den 8 mars 1994 beslutade Per Westerberg att priset i det rabatterade erbjudandet skulle vara 138 kr.
Tilldelningen
I det institutionella erbjudandet (anbudsförfarandet) fanns efterfrågan på 54 miljoner aktier. Som angavs i prospektet fanns det 16 050 000 aktier i denna transch. I det rabatterade publika erbjudandet fanns efterfrågan på 86 miljoner aktier. Som angavs i prospektet fanns 37 500 000 aktier tillgängliga i denna transch. I det ej rabatterade publika erbjudandet tilldelades inga aktier eftersom hela antalet tilldelades i de första grupperna. Tilldelning till utländska investerare inom ramen för anbudsförfarandet var 6,4 miljoner aktier (39 %).
De aktiebolag som vid senare tillfälle (se nedan) blev aktuella då fråga uppkom om de hade ägare som var inblandade i ekonomisk brottslighet deltog enligt departementet i anbudsförfarandet. Det förekom ingen ytterligare tilldelning till företag annat än i anbudsförfarandet. Enligt departementet var vissa av de aktuella företagen utländska. Enligt departementet var det Carnegie som beslutade om tilldelningen till dessa nu aktuella företag, men själva tilldelningen skedde ju automatiskt.
Tiden fr.o.m den 8 april 1994
Uppgifter från Näringsdepartementet
Tisdagen den 12 april fick, enligt uppgift från Näringsdepartementet, departementet genom Carnegie information om att ett antal bolag inte hört av sig och inte betalat och att fråga hade uppkommit om vissa av de aktiebolag som var köpare hade ägare som var inblandade i ekonomisk brottslighet. Carnegie informerade då också departementet om att några av anbudsgivarna hade varit okända för Carnegie. Jan Amethier var den tjänsteman på departementet som fick information från Carnegie genom telefonsamtal.
Vid en beredning samma dag informerades näringsminister Per Westerberg. Han ansåg då att polisen skulle kallas in och att transaktionerna inte skulle slutföras innan det hade gjorts. Departementet talade härefter om för Carnegie att detta företag skulle ta kontakt med polisen innan transaktionerna avslutades med de aktuella företagen. Härefter har departementet inte haft någon ytterligare befattning med dessa frågor.
Carnegies bedömning den 12 april att inte avbryta leveranserna med anledning av betalningsdröjsmålet gjordes i samråd med Jan Amethier på Näringsdepartementet. Bedömningen grundades på att säljaren inte var beredd att ta den risk för en stämningsansökan som det kunde innebära att i strid med vad som sagts i prospekttexten inte avsluta affären. Amethier kände inte till någonting om köparna utom att de skulle undersökas. Mot bakgrund av att information lämnades om att flertalet av de aktuella företagen redan hade sålt sina aktier på termin gjordes enligt departementet inget övervägande att häva köpet.
Carnegie rapporterade senare tillbaka till Näringsdepartementet men gav ingen detaljinformation. Uppgift lämnades om att Carnegie träffat finanspolisen vid två tillfällen efter den 12 april. Polisen sade sig känna igen några namn, men de sade att det fanns inga legala hinder att hålla inne pengarna från terminshandeln. De undersökningar som gjorts visade att det inte var fråga om pengar från ekonomisk brottslighet.
Efter detta inleddes avslutandena av transaktionerna. Utbetalningarna gjordes inte förrän man konstaterat att det inte förelåg några legala hinder mot utbetalningen. Den sista utbetalningen skedde inte förrän i maj 1994. Detta berodde på att undersökningarna av företagen var klara vid olika tillfällen.
Vid ett senare tillfälle i maj 1994 erhöll departementet information från Carnegie om att samtliga transaktioner var genomförda.
Den grupp av anbudsgivare som var okända för Carnegie var enligt departementet större än den grupp av företag som inte betalade till Carnegie. Några av de köpare som inte betalade den 8 april tillhörde den grupp anbudsgivare som var kända för Carnegie.
Vad gäller möjligheterna att hindra affärernas genomförande har departementet anfört att det rent allmänt kan sägas att det finns två möjligheter att stoppa en sådan här affär, dels vid tilldelningen, dels vid betalningen.
Vet man vid tilldelningen säkert att betalning inte kommer att ske är det enligt departementet naturligt att välja att inte anta anbudet. Är man däremot osäker är risken att man genom att inte anta anbudet på godtyckliga grunder utestängt en anbudsgivare vars anbud det inte fanns någon anledning att vägra.
Vid själva betalningen finns det enligt departementet också möjlighet att stoppa affären. Man kan då under mellantiden kontrollera huruvida det är fråga om pengar från ekonomisk brottslighet m.m.
De företag som dröjde med betalningen av AssiDomänaktierna hade använt sig av terminsförfarande och sålt de aktier de tilldelats med likviddag den 13 april. I mitten av april hade alltså aktierna bytt ägare. De aktuella företagen erlade likvid till Carnegie den 13, 14 resp. den 15 april 1994.
Enligt departementet är det inte negativt för transaktionen och aktiekursen att det finns sådana säljare av aktier. Detta gäller dock under förutsättning att de inte är för många.
I prospekttexten fanns angivet att om betalning inte erlagts inom föreskriven tid, kunde tilldelade aktier komma att överlåtas till annan köpare. På de avräkningsnotor som använts av Carnegie anges bl.a. att Carnegie skall äga panträtt i de köpta instrumenten till säkerhet för sin fordran gentemot köparen i anledning av uppdraget. Fullgör köparen inte sin betalningsskyldighet gentemot Carnegie får Carnegie -- på det sätt som Carnegie finner lämpligt -- sälja berörda instrument eller vidta andra dispositioner för att avveckla affären. Carnegie får för sådant ändamål teckna köparens namn och vidta de åtgärder som kan erfordras i samband med avvecklingen. Carnegie får ur den erhållna likviden tillgodogöra sig ersättning för fordran, ränta därå och vissa andra kostnader. Om, vid försäljning eller andra dispositioner, likviden inte täcker Carnegies hela fordran, skall köparen svara för mellanskillnaden jämte ränta. Carnegie får också för detta fall belasta konto som köparen har hos Carnegie.
När väl tilldelning har skett finns det enligt departementet alltså -- mot bakgrund av dessa bestämmelser -- inte anledning att häva köpet. Om överlåtelsen av aktierna till annan innebär en vinst skall denna utbetalas till den som först tilldelades aktierna. Innebär överlåtelsen en förlust har man en fordran på detta belopp på den som först tilldelades aktierna. Detta överensstämmer enligt departementet med gängse förfarande på aktiemarknaden och är inte speciellt för denna transaktion.
Utfrågning med företrädare för Carnegie Fondkommission AB
Vid utfrågning inför utskottet har företrädare för Carnegie Fondkommission uppgett att Näringsdepartementet den 8 april 1994 informerades om att det fanns ett antal investerare som inte hade betalat sina aktier den 8 april. Den 11 april 1994 fick Carnegie ett samtal som föranledde dem att göra en kontroll av anmälningssedlarna. De kunde då se ett allmänt mönster och de kände att det var något som inte stod rätt till. Såväl den 8 april som den 11 och 12 april diskuterade Carnegie de här frågorna löpande med Näringsdepartementet. När misstanken började ta fastare form hade Carnegie en diskussion med departementet, eftersom man inte ville blanda in Finansinspektionen och Finanspolisen utan departementets godkännande. Efter det att Carnegie fått departementets godkännande tog Carnegie kontakt med Finansinspektionen, som gav dem ett telefonnummer och ett namn hos finanspolisen. Onsdagen den 13 april 1994 ringde Carnegie till finanspolisen och man bestämde att mötas hos Carnegie den 15 april, varvid även representanter för Merchant fondkommission, som hade värdepapperskonton för en del kunder, skulle vara närvarande. Carnegie hade den 12 april kontaktat Merchant och informerat om att det kunde finnas oklarheter. De aktuella kunderna hade värdepapperskonton. För att man skulle kunna utreda i vederbörlig ordning spärrade man alla berörda konton.
Vid mötet den 15 april deltog även en representant från rikskriminalen. Från finanspolisens sida framhölls två saker. Det ena var att de inte kunde se någonting brottsligt begånget och därigenom kunde de inte och skulle de inte göra någonting. Det andra var att ge Carnegie rådet att se till att de aktuella personerna inte fick ut sina pengar från Merchant förrän de hade kunnat komma till Merchant och visa upp fullständigt riktiga handlingar.
Vid planeringsarbetet inför försäljningen fördes inte vid något tillfälle någon diskussion om att man kunde tänkas få oönskade köpare av "kriminell" natur. Anledningen var troligen att av de medverkande i arbetsgruppen, som sammantaget hade mycket stor erfarenhet av liknande transaktioner, var det ingen som någonsin hade stött på att det varit ett problem att kriminella element försökte ta sig in i den här typen av transaktioner.
Utfrågning med f.d. näringsministern Per Westerberg
Per Westerberg har vid utfrågning inför utskottet beklagat att de som det nu är fråga om hade möjlighet att köpa. Han är dock mycket tveksam till om det finns fysiska möjligheter att hindra dem om man inte bryter mot eller ändrar på gällande lag i ett par olika fall. För att kunna hindra någon som förekommer i ett brottsregister från att köpa aktier måste man enligt Per Westerberg samköra alla som kan förmodas få köpa med brottsregister och eventuellt något internationellt register över misstänkta brottslingar, dvs. ganska långtgående integritetskränkande åtgärder. Dessutom skulle man tvingas ändra ett ganska stort antal lagar, inte bara i Sverige utan även utomlands. Man måste dessutom gå igenom alla styrelseledamöter och alla ägare i bolagen, något som enligt Per Westerberg är väldigt långtgående.
Tanken att det skulle dyka upp den här typen av person -- som man upplevde som gravt etiskt störande att sälja till -- uppkom enligt Per Westerberg aldrig och enligt honom har det i princip inte heller varit uppe vid övriga privatiseringar. Enligt Per Westerberg var diskussionerna inför utformningen av prospektet omfattande och man gjorde de riskbedömningar som kunde göras. Regeringen gjorde den bedömningen att det fanns en säkerhetsperiod mellan den 8 mars och den 8 april, då man kunde göra kontroller. Man gav ett särskilt uppdrag till Carnegie och Handelsbanken att kontrollera bulvanförhållanden och liknande, just sådant som det är så svårt att komma åt och se igenom. Men även de gick bet i denna del.
Enligt Per Westerberg har det, i de fall som varit aktuella i debatten, inte alltid varit problem med bolagen, utan det kan ha varit en enskild styrelseledamot som man ansett har varit "solkig" eller på annat sätt suspekt. Han har noterat att det är en mycket stor del av svenska folket som har köpt aktier och att det också har varit ett mycket stort internationellt deltagande. Det har enligt Per Westerberg också klart redogjorts för att inget konstigt eller olagligt har förekommit. Däremot har det gjorts gällande -- och den kritiken delar han -- att en del inte borde ha fått tilldelning beroende på att de inte var "so fit and proper" som regeringen hade önskat.
Pressmeddelanden från Näringsdepartementet
I ett pressmeddelande den 5 september 1994 från Näringsdepartementet har Per Westerberg bl.a. anfört följande.
I det fåtal fall köparna inte var kända gjorde statens ombud, Carnegie Fondkommission, före det att affärerna genomfördes en kontroll hos bland andra finanspolisen. Enligt polisen fanns det inga hinder att sälja till de bolag som utpekas.
Vidare har Per Westerberg i ett pressmeddelande den 7 september 1994 uppgett bl.a. följande.
Efter den fördelning av aktier som skedde den 8 mars i omedelbar anslutning till anbudsperioden, men före det att tilldelningen till de fåtal utpekade bolagen slutfördes och spärren av deras konton hävdes de sista dagarna i april gjorde statens ombud, Carnegie Fondkommission, en kontroll hos bland andra finanspolisen och rikskriminalen. Enligt Carnegie anförde polisen inga hinder att sälja till bolagen. Jag har ingen anledning att ifrågasätta dessa uppgifter.
Det framgår också av uppgifterna från Carnegie att det fanns möjlighet att stoppa fullföljandet av tilldelningen även efter det möte med finanspolisen den 15 april som refereras.
Vid utfrågning med finanspolisen har uppgetts att finanspolisen inte varit involverad före den 15 april och tilldelningen hade ägt rum redan tidigt i mars. Om det gick att påverka detta på något sätt, så var det enligt finanspolisen i varje fall inte någonting som kom fram under mötet den 15 april.
Vid utfrågning inför utskottet har Per Westerberg uppgett att han som lekman använt uttrycket "slutföra tilldelning" litet slarvigt. Vad han avsåg var "leveransen av aktierna". Vad han egentligen åsyftade framgår av det andra pressmeddelandet, som ju närmast var en korrigering av det första. Man fick alltså möjlighet till det embargo som man var ute efter, och man kunde alltså stoppa slutförandet av affären i och med att leverans av köpeskilling inte skedde förrän man kunnat göra ytterligare kontroll. Men den kontrollen föranledde inga ytterligare åtgärder.
Spärrade konton
De konton som anges som spärrade i pressmeddelandet från Näringsdepartementet var enligt departementet konton med tillgodohavanden efter utförda terminsaffärer hos Merchant fondkommission och Aros fondkommission. Dessa konton avsåg företag som tilldelats AssiDomänaktier men som sålt dem vidare och som inte hade erlagt likvid den 8 april 1994. Enligt Näringsdepartementet var det alltså dessa penningkonton hos fondkommissionärerna som spärrades av kommissionärerna i fråga efter det att Carnegie hade varit i kontakt med dem i fråga om utebliven likvid från vissa företag. Likaså var det dessa kommissionärer som hävde spärren när transaktionerna så småningom kunde avslutas.
Intern PM från Merchant
På förfrågan från utskottet har Näringsdepartementet i december 1994 uppgett att departementet inte hade någon kopia av den interna promemorian från Merchant fondkommission som omnämndes i det inslag i TV 4-nyheterna som avses i granskningsanmälan (se ovan). Inte heller hade departementet delgetts dess innehåll annat än via massmedia. Vid utskottskansliets genomgång av materialet i akten hos departementet har framgått att det i akten bl.a. finns en PM från Merchant daterad den 27 april 1994. Promemorian har ingen addressat och är diarieförd den 3 juni 1994. Detta är enligt departementet troligen den av utskottet efterfrågade interna promemorian från Merchant. På sista sidan finns en anteckning som är gjord av Jan Amethier och har följande lydelse.
Diskuterat per telefon och utrett. Ingen vidare åtgärd för N-dep. Merchant reglerar affärerna efter kontakt med finanspolisen och Finansinspektionen.
I promemorian ges en beskrivning av vilka åtgärder och kontakter som varit aktuella för Merchant med anledning av att det uppstått vissa problem med några kunder.
Enligt uppgift från departementet inkom Merchants PM till departementet efter ett möte bl.a. mellan Jan Amethier och Merchant i slutet av maj. Den var upprättad som en intern PM och hade därför ingen mottagare. De frågor som ställs i promemorian var redan besvarade av Carnegie när mötet ägde rum. Den ditskrivna kommentaren var för akten och avsåg att bekräfta att det inte längre var en öppen fråga. Mötet mellan Amethier och Merchant avsåg frågor som inte bara berörde försäljningen av aktier i AssiDomän. Detta var enda gången som Merchant och departementet träffades.
Arbetsgrupp för granskning av aktietilldelningen i AssiDomän
Den 15 september 1994 har i ett brev från Näringsdepartementet till tekn. dr Curt Nicolin uppdragits till honom, Karl-Axel Linderoth och Carl-Johan Åberg att, som en särskild arbetsgrupp inom Privatiseringskommissionen, närmare granska aktietilldelningen i AssiDomän och lämna synpunkter till Näringsdepartementet.
Bakgrunden anges i brevet vara, att uppgifter i media gjort gällande att ett tiotal av de företag som deltagit i anbudsförfarandet kring AssiDomän, och via olika fondkommissionärer köpt och sålt aktier, skulle ha anknytning till personer med kopplingar till den ekonomiska brottsligheten.
I brevet anförs vidare, att vid försäljningen av aktier i AssiDomän tillämpades ett tilldelningsförfarande som tog sikte på att dels ge en marknadsmässig prissättning, dels ge en fördelning av aktier som inte hade inslag av godtycke. Förfarandet angavs vara baserat på såväl erfarenheterna från tidigare privatiseringar som på principer som tillämpats vid omfattande aktieförsäljningar i Sverige och utomlands. I brevet anges också att statens ombud vid försäljningen, Carnegie Fondkommission, inför slutförande av transaktionen genomförde kontroller hos bland andra finanspolisen.
Syftet med granskningen anges i brevet vara att, med utgångspunkt i det skedda, rapportera vilka lärdomar som kan dras inför de fortsatta privatiseringarna samt för utvecklingen av god sed på aktiemarknaden. Det hänvisas också i brevet till att regeringen satsat avsevärda resurser på att bekämpa den ekonomiska brottsligheten och att det skulle vara av stort värde om även de slutsatser gruppen drar kunde användas i detta syfte. Vidare anges det vara värdefullt om arbetsgruppen i samband med uppdraget kunde samråda med lämpliga organ på aktiemarknaden, såsom t.ex. Stockholms Fondbörs, Aktiemarknadsnämnden och Näringslivets Börskommitté samt inhämta erfarenheter från Riksåklagaren.
Arbetsgruppen har den 29 september 1994 överlämnat sitt yttrande, se bilaga 18. Arbetsgruppen konstaterar inledningvis att det, i likhet med vad som är vanligt i fråga om andra börsintroduktioner och nyemissioner, ofta är förenat med fördelar att få tilldelning vid en privatisering. Mot denna bakgrund anser arbetsgruppen att det är av vikt att fördelningen av aktierna sker enligt sådana principer att de uppfattas som förtroendeingivande.
Vid de intervjuer som arbetsgruppen har gjort har bl.a. framkommit att vid privatiseringarna i England och Frankrike har man inte i något fall använt en så automatisk tilldelningsprincip som användes i Sverige vid försäljningen av AssiDomän AB. Det gängse förfaringssättet i England har varit att regeringen förbehållit sig rätten att tillsammans med berörda banker bedöma vem som skall tilldelas aktier vid en privatisering. Efter vilka kriterier som fördelningen skett har successivt under årens lopp alltmer preciserats i prospekten. I Frankrike brukar staten förbehålla sig rätten att fastställa vilka ägare som skall utgöra den "inre hårda kärnan". Övriga större ägare väljs ut av bankerna.
Oavsett tilldelningsmetod har, enligt arbetsgruppen, kommissionärerna att följa vissa allmänna regler. Det gäller bl.a. 7 § lagen (1991:981) om värdepappersrörelse, vari stadgas att värdepappersrörelse skall bedrivas så att allmänhetens förtroende för värdepappersmarknaden upprätthålls och enskildas kapitalinsatser inte otillbörligen äventyras samt i övrigt så att rörelsen kan anses sund. Enligt vad som framkommit vid arbetsgruppens intervjuer uppfattas denna regel på så sätt att den möjliggör att vissa icke önskvärda kunder kan avvisas eftersom det skulle kunna hävdas att deras medverkan kan äventyra allmänhetens förtroende. Samtliga tillfrågade anser dock att regeln i 7 § inte räcker utan är för allmänt hållen.
Arbetsgruppen vill inte utesluta att den nämnda paragrafen inte ger tillräckligt stöd för att minimera risken för att icke önskvärda skall få tilldelning. Enligt arbetsgruppens mening kan det därför finnas behov av ytterligare precisering av tilldelningsprinciperna. Varje precisering innebär naturligtvis, vilket också är syftet, att vissa kommer att utestängas från tilldelning. En sådan inskränkning bör därför enligt arbetsgruppen komma till uttryck i någon form. Av intervjuerna har framkommit att det måste lösas från fall till fall. Mot bakgrund härav anser sig inte arbetsgruppen vilja rekommendera några lagändringar i denna fråga.
För att tillmötesgå behovet av individuella lösningar är prospektet, såvitt arbetsgruppen kan bedöma, det enda ställe där en precisering kan komma till uttryck. Enligt arbetsgruppen grundar sig detta ställningstagande på Aktiemarknadsnämndens uttalande 1990:1 samt att de av arbetsgruppen tillfrågade samstämmigt uppgett att så måste ske. I Aktiemarknadsnämndens uttalande anges bl.a. följande.
Med hänsyn till tilldelningsprincipernas betydelse vid marknadsintroduktioner som innefattar allmänheten är det av vikt att principerna anges i emissionsprospektet.
Arbetsgruppen har delat denna bedömning.
De som till arbetsgruppen har redovisat en uppfattning i frågan om hur preciserad man måste vara i prospektet har ansett att det torde räcka med ganska allmänt hållna formuleringar, t.ex. följande.
Ägaren förbehåller sig rätt att för att uppnå långsiktiga, aktiva och även i övrigt lämpliga ägare helt diskretionärt fatta beslut om tilldelning.
Flera av de tillfrågade i intervjuerna har i detta avseende framhållit Pharmacia som ett lyckat exempel. Mot bakgrund härav har arbetsgruppen bedömt ett sådant förfarandesätt stå i överensstämmelse med god sed på marknaden.
Efter visssa preciseringar i prospektet föreligger således, enligt arbetsgruppen, förutsättningarna för att utesluta vissa "icke önskvärda" från tilldelning. Granskning av anmälda intressenter, som måste göras före varje beslut att inte tilldela någon aktier, sker enligt arbetsgruppen under stor tidspress när det är fråga om anbudsförfarande. Att förlänga denna tid skulle enligt flera av de intervjuade inverka negativt på priset. Denna tid bör därför enligt arbetsgruppen vara så kort som möjligt. Med hänsyn till att det är relativt få anmälningar i nu aktuell tilldelningsgrupp, normalt ett hundratal enligt uppgifter till arbetgruppen, har flera av de tillfrågade ansett att tidsperioden, oaktat den är kort, är tillräcklig för att sålla bort oönskade intressenter. De påpekar dock att det finns en risk för att bland dem som sållas bort kan finnas sådana som bort haft tilldelning. Det är emellertid en risk som alltid finns vid en urvalsprocess av detta slag.
Utskottets bedömning
Det privatiseringsbemyndigande som riksdagen gav regeringen i december 1991 omfattade ett stort antal företag.
Av utskottets material framgår att olika metoder för prissättning och tilldelning har använts vid tre av de aktuella privatiseringarna, nämligen vid försäljningen av statens aktier i företagen Celsius Industrier AB, AssiDomän AB och Pharmacia AB.
Vid försäljningen av statens aktier i Celsius AB fattade bolagets styrelse beslut om vilka stora investerare som i den första omgången skulle få tilldelning av aktier. Priset fastställdes efter ett anbudsförfarande bland dessa huvudinvesterare.
Vid försäljningen av statens aktier i AssiDomän AB användes ett anbudsförfarande när det gällde prissättningen. Tilldelningen skedde automatiskt.
Vid försäljningen av statens aktier i Pharmacia AB, som gjordes senare, användes ett anbudsförfarande när det gällde prissättningen. Tilldelningen skedde bl.a. efter en diskretionär prövning.
Försäljningen av aktierna i AssiDomän AB skulle ske enligt de riktlinjer som angavs i försäljningsprospektet, vars innehåll fastställts av regeringen. De principer för tilldelningen som angavs i prospektet innebar att denna skulle ske helt automatiskt utan någon möjlighet till subjektiv bedömning av köparna. Regeringen har, i bilaga 1 till regeringens beslut den 20 januari 1994, inte ansett det selektiva förfaringssätt som valts av franska och brittiska staten som acceptabelt.
Av Näringsdepartementets uppgifter och av de uppgifter som lämnats vid utskottets utfrågningar har bl.a. framgått följande. Det var ett starkt önskemål från regeringens sida att tilldelningen skulle ske på ett automatiskt sätt. Regeringen valde denna metod trots vetskap om att den kunde få till resultat att ett antal okända investerare kunde få tilldelning av aktier. Regeringen valde förfaringssättet vid tilldelningen och prissättningen mot bakgrund av den kritik som bl.a. i massmedia hade framförts mot privatiseringen av Celsius.
Per Westerberg har vid utfrågningen inför utskottet framhållit att syftet med den automatiska tilldelningen varit att behandla alla lika. Han har vidare uppgett att vissa av köparna inte borde fått tilldelning av aktier eftersom de inte kunde anses såsom lämpliga. Han har dock ställt sig tveksam till om det funnits möjligheter att hindra detta utan att bryta mot eller behöva ändra på gällande lag i ett par olika fall.
Den av Per Westerberg särskilt tillsatta arbetsgruppen har bl.a. närmare utrett aktietilldelningen i AssiDomän AB. Härvid har gruppen berört 7 § lagen (1991:981) om värdepappersrörelse, vari sägs att värdepappersrörelse skall bedrivas så att allmänhetens förtroende för värdepappersmarknaden upprätthålls och enskildas kapitalinsatser inte otillbörligen äventyras samt i övrigt så att rörelsen kan anses sund.
Enligt arbetsgruppen är det tveksamt om 7 § lagen om värdepappersrörelse ger tillräckligt stöd för att minimera risken för att icke önskvärda skall få tilldelning. Enligt arbetsgruppens mening kan det därför finnas behov av ytterligare precisering av tilldelningsprinciperna. För att tillmötesgå behovet av individuella lösningar är enligt arbetsgruppen prospektet det enda ställe där en precisering kan komma till uttryck.
Enligt utskottets mening är det av stor vikt att försäljningen av aktier i statliga företag sker på ett sätt som inger förtroende såväl hos köparna som hos allmänheten. Som arbetsgruppen har framhållit är det nämligen ofta förenat med fördelar att få tilldelning av aktier vid privatiseringar av statliga företag.
Vid försäljningen av statligt ägda aktier i AssiDomän AB har regeringen bestämt utformningen av prospektet och har därför ansvar för hur villkoren däri utformades. Regeringen har valt att tillämpa en tidigare inte använd metod med automatisk tilldelning som endast medgav en kort tid för kontroll av köparna. Detta innebar att ett antal okända köpare fick tilldelning. Några köpare har dessutom bedömts som mindre lämpliga. Näringsministern har inför utskottet anfört att de därför inte borde ha fått någon tilldelning men att det var tveksamt om det fanns möjligheter att hindra detta. Enligt utskottets mening inger en sådan ordning inte förtroende.
Utredningen i ärendet ger vid handen att regeringen har varit medveten om att den valda metoden kunde få till resultat att ett antal okända investerare fick tilldelning. Det framgår vidare att regeringen inför utformningen av prospektet ansåg att det inte var erforderligt att göra någon kvalitetsbedömning av köparna i annat avseende än att köpen inte var ett led i ekonomisk brottslighet samt att några ytterligare överväganden när det gällde möjligheterna att hindra vissa personer och bolag att få tilldelning av aktier inte gjordes. Eftersom det var fråga om en helt ny, automatisk metod för tilldelning fanns det emellertid enligt utskottets mening skäl att överväga möjligheten av den situation med icke önskvärda köpare som näringsministern har berört.
Det anförda visar betydelsen av noggranna och ingående överväganden när regeringen skall utnyttja riksdagens bemyndigande att sälja aktier i statligt ägda företag.
Granskningen föranleder i övrigt inte något uttalande från utskottets sida.
15. Löner och arvoden till ledningarna i de statliga bolagen
Anmälningar
För konstitutionsutskottets granskning har anmälts frågan om regeringens handläggning av arvoden i de statliga bolagen, bilaga A 19.1. Vidare har anmälts frågan dels om och i vilken mån kommunikationsminister Mats Odell varit inblandad i bestämningen av tidigare generaldirektören Ulf Dahlstens lön som verkställande direktör i Posten AB, dels vilka direktiv som lämnades till det eller de ombud som företrädde staten som aktieägare på den bolagsstämma som beslutade om höjningen av arvodena till styrelseledamöterna i Posten AB, bilaga A 19.2.
Bakgrund
Aktiebolags ledning
Grundläggande regler om aktiebolag finns i aktiebolagslagen (1975:1385). I aktiebolag som har ett aktiekapital överstigande 1 miljon kronor skall finnas fyra bolagsorgan, nämligen bolagsstämma, styrelse, verkställande direktör och revisorer. Bolagsstämman är det överordnade organet, i sista hand det beslutande organet. Styrelsen väjs normalt av bolagsstämman och har till uppgift att svara för bolagets organisation och den övergripande förvaltningen av bolagets angelägenheter. Bolagets verkställande direktör, som väljs av styrelsen, skall under styrelsen sköta den löpande förvaltningen av bolaget. Revisorerna har till uppgift att granska styrelsens och verkställande direktörens förvaltning och bolagets räkenskaper.
Aktieägarnas rätt att besluta i bolagets angelägenheter utövas vid bolagsstämma. Ordinarie bolagsstämma skall hållas inom sex månader efter utgången av varje räkenskapsår. Extra bolagsstämma skall hållas när styrelsen finner skäl till det eller när det för ett uppgivet ändamål begärs av revisor eller ägare till en tiondel av alla aktier.
I aktiebolagslagen finns särskilda bestämmelser om styrelsens och verkställande direktörens befogenheter och skyldigheter. Styrelsen eller annan företrädare för bolaget skall sålunda bl.a. visa lojalitet mot bolaget och får enligt den s.k. generalklausulen i 8 kap. 13 § inte fatta beslut som är ägnat att bereda otillbörlig fördel åt aktieägare eller annan till nackdel för bolaget eller annan aktieägare. Styrelseledamöterna och verkställande direktören är vidare skyldiga att i förhållande till enskilda aktieägare samt bolagets borgenärer och andra utomstående iaktta bestämmelserna i aktiebolagslagen och bolagsordningen.
Ombildning av affärsverket Posten till aktiebolag
Den 17 december 1993 beslöt riksdagen att affärsverket Posten från den 1 mars 1994 skulle ombildas till aktiebolag (prop. 1993/94:38, bet. TU9 och 11, rskr. 119). I propositionen om förändrad verksamhet för Postverket uttalade regeringen att ombildningen av Postverket från affärsverk till aktiebolag i första hand innebar förändringar när det gällde statsmakternas styrning, kontroll och insyn och förutsatte styrning i andra former än de som användes för ett affärsverk. Regeringen anförde att styrningen av ett bolag förutom genom lagstiftning kan ske genom bestämmelser i bolagsordningen, genom röstning på bolagsstämman och genom den av stämman valda styrelsen och att ett bolags verksamhet också kan begränsas eller ges viss inriktning genom avtal. Enligt regeringens mening borde Posten AB så långt möjligt verka under samma förutsättningar som vanliga aktiebolag och det därmed bli en uppgift för Posten AB:s styrelse att utforma mål och strategier för verksamheten. -- Förutvarande generaldirektören i Postverket Ulf Dahlsten anställdes som verkställande direktör. Postens styrelse beslöt i juni om lön och andra förmåner till honom. Beslutet innebar en betydligt högre lön än vad Dahlsten haft tidigare. Uppgifter om lönen och andra villkor kom ut i massmedia och väckte stor uppmärksamhet. Kommunikationsminister Mats Odell förklarade i ett pressmeddelande den 2 augusti, bilaga A 19.3, att han och statsminister Carl Bildt var överens om att Ulf Dahlstens löneförhöjning var orimligt stor och hänvisade till att ansvariga för lönesättningen var Postens styrelse och dess ordförande. Han ansåg enligt pressmeddelandet att han utan att utöva ministerstyre varken kunde eller ville lägga sig i enskilda bolagsärenden. Därefter meddelade Dahlsten att han tills vidare avstod från lönehöjningen.
Inhämtade uppgifter
I ärendena har inhämtats en promemoria från Statsrådsberedningen, upprättad inom Finansdepartementet, bilaga A 19.4.
Av promemorian framgår bl.a. att regeringen den 3 februari 1994 beslutade om riktlinjer rörande anställningsvillkor för personer i företagsledande och därmed jämförlig ställning i företag som är helägda av staten. Lönen skall enligt dessa riktlinjer bestämmas på sedvanligt sätt och i lönen bör ingå kompensation för avsaknad av anställningstrygghet. Riktlinjer ges därutöver bl.a. uppsägningstid och avgångsvederlag samt avräkning av vederlag.
Riktlinjebeslutet har enligt promemorian expedierats till samtliga departement, och departementen har överlämnat beslutet till styrelserna i de aktuella företagen. Härigenom har styrelserna underrättats om regeringens syn på frågor om lön och andra förmåner till verkställande direktörer. Några instruktioner därutöver torde enligt promemorian inte ha lämnats från regeringens eller departementens sida.
I riktlinjebeslutet rekommenderas de statligt helägda företagen att i årsredovisningen lämna uppgifter om bl.a. verkställande direktörens lön och vissa av dennes arvoden.
I samtliga helägda statliga företag finns det en företrädare för departementet i styrelsen. I några fall -- inom Socialdepartementets, Finansdepartementets och Arbetsmarknadsdepartementets områden -- har departementsföreträdaren eller styrelsens ordförande mer direkt informerat departementsledningen om verkställande direktörens löne- och anställningsvillkor.
I fråga om instruktioner till stämmoombud om styrelsearvoden och statsrådens befattning med dessa anges i promemorian att ansvarigt statsråd inför en bolagsstämma vanligen brukar bemyndiga en departementstjänsteman att företräda staten och utöva rösträtt vid stämman. Det har också förekommit -- inom Finansdepartementets och Arbetsmarknadsdepartementets områden -- att statsrådet personligen företrätt staten och utövat rösträtt vid stämman. I samband med beredningen har statsråd eller statssekreterare lämnat instruktioner till stämmoombudet angående bl.a. styrelsearvoden.
I promemorian redovisas styrelsearvoden och löner till verkställande direktörer.
Vid den utfrågning som utskottet hållit i Nordbanksärendet, se bilaga B 7, har också statsrådet Jan Nygren och statssekreterare Anitra Steen lämnat uppgifter om hur den nuvarande regeringen ser på frågor om ledning av statligt ägda bolag. -- I de nämnda ärendena har utskottet också redovisat tidigare och nuvarande bedömning i dessa frågor.
I fråga om lönesättningen för verkställande direktören i Posten AB har utskottet skriftligen ställt vissa frågor till förutvarande statssekreteraren i Kommunikationsdepartementet Per Egon Johansson och departementsrådet i samma departement Per-Eric Fylking. Enligt svaren på dessa frågor har Fylking, som styrelseledamot och departementets representant i styrelsen, före styrelsens beslut om lönesättningen tagit upp frågan med Johansson, medan denne med utgångspunkten att detta var en styrelsefråga dels endast gav allmänna synpunkter, dels inte informerade Mats Odell.
Utskottet har också skriftligen tillfrågat Mats Odell om bakgrunden till det ovan nämnda pressmeddelandet. Odell har svarat att pressmeddelandet sändes ut som svar på frågor från massmedia om Odell delade dåvarande statsministerns i en tidningsintervju uttalade uppfattning om den lönehöjning som den tidigare generaldirektören erhållit.
Utskottets bedömning
I fråga om regeringens handläggning av arvoden i de statliga bolagen i allmänhet konstaterar utskottet att regeringen redogjort för de riktlinjer som tillämpats, och granskningen föranleder i denna del inte något uttalande av utskottet.
I ärendet om Mats Odells befattning med lönesättningen för verkställande direktören i Posten AB vill utskottet anföra följande.
Lönesättningen för ett aktiebolags verkställande direktör är en angelägenhet för styrelsen. Styrelsen utses av aktieägarna vid bolagsstämma. Aktieägarnas rätt att besluta i bolagets angelägenheter utövas vid bolagsstämma. Aktieägarna är i detta fall staten Sverige, som företräds av regeringen, som har uppdragit åt chefen för Kommunikationsdepartementet att själv eller genom ombud föra statens talan och utöva rösträtt på bolagsstämman.
Odell har i pressmeddelandet dels uttalat att han och statsminister Carl Bildt är överens om att Ulf Dahlstens lönehöjning är orimligt stor, dels framhållit att ansvaret för lönesättningen ligger hos Postens styrelse och dess ordförande.
Odells uttalande enligt pressmeddelandet ger enligt utskottets uppfattning anledning till tveksamhet om hans inställning. Med inställningen att ett statsråd som företrädare för samtliga aktieägare inte kan uttala någon uppfattning i en viss styrelsefråga före ett beslut i styrelsen forde följa att statsrådet också bör avstå från att göra uttalanden i efterhand. Det kan visserligen hävdas att debattsituationen blir orimlig, särskilt i en valrörelse, om endast företrädare för vissa partier får uttala en uppfattning i en viss fråga som väcker stort uppseende i massmedia. Utskottet anser emellertid att det är en konsekvens av de angivna formerna för bolags ledning, som Mats Odell också bestämt hänvisat till.
Granskningen föranleder i övrigt inte något uttalande av utskottet.
16. Beredning av regeringsärende i fråga om Arlandabanan
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A 20.1, har till konstitutionsutskottets granskning anmälts f.d. statsrådet Mats Odells handläggning av beredningen av regeringens beslut om vem eller vilka som skulle få bygga och driva Arlandabanan. Enligt anmälan bör utskottet vidare granska om regeringens information till riksdagen före riksdagens beslut i något avseende varit otillräcklig eller vilseledande.
I ärendet har från Statsrådsberedningen inhämtats en promemoria, upprättad inom Kommunikationsdepartementet, bilaga A 20.2. Det till denna promemoria fogade bolagsbeviset för A-Banan Projekt Aktiebolag har inte fogats som bilaga till detta granskningsbetänkande. Nedan redovisas de ytterligare upplysningar i ärendet som inhämtats från Kommunikationsdepartementet.
I en kanslipromemoria, bilaga A 20.3, redogörs för vad som förevarit i ärendet om Arlandabanan fram till dess att regeringen föreslog riksdagen att ett särskilt projektbolag, A-Banan Projekt AB, skulle bildas.
A-Banan Projekt AB
Proposition 1993/94:39 Arlandabanan
I en skrivelse den 21 september 1993 till regeringen lämnade Delegationen för strukturinvesteringar förslag till ställningstagande i ett antal frågor som krävde beslut av såväl riksdagen som regeringen. Ett antal frågor som var av betydelse för det fortsatta genomförandet av projektet togs upp i propositionen.
I propositionen föreslog regeringen att ett av staten helägt projektbolag skulle bildas för att dels administrera den fortsatta upphandlingen, dels samla projektets rättigheter och skyldigheter. Enligt regeringen var Arlandabaneprojektet ett stort och komplicerat projekt. Det var det första i sitt slag i Sverige, och några särskilt utvecklade juridiska former för genomförandet av sådana projekt fanns inte i Sverige. För att framgångsrikt fortsätta genomförandet av Arlandabaneprojektet bedömde regeringen att ett projektbolag borde företräda staten i den fortsatta upphandlingen.
De rättigheter vilka projektbolaget behövde förfoga över i en förhandling med privata intressenter var av varierande slag och härrörde enligt regeringen från olika statliga organ såsom SJ, Banverket och Luftfartsverket. Förutom ekonomiska skyldigheter måste de privata intressenterna gentemot den svenska staten ikläda sig skyldigheter avseende t.ex. projektets tidsramar, kvalitet och framtida passagerarservice. Anläggningstillgångar som tillskapades för Arlandabanan av de privata intressenterna skulle sedermera överföras till staten senast vid den tidpunkt då de privata intressenternas rättigheter avseende Arlandabanan upphörde, enligt dåvarande bedömning efter ca 45 år. Detta måste enligt regeringen säkras genom avtal.
Enligt regeringen talade praktiska skäl för att sådana rättigheter och skyldigheter för statens del skulle innehas av ett särskilt aktiebolag, ett s.k. projektbolag, som därvid blev de privata intressenternas motpart.
Projektbolaget borde inledningsvis träffa avtal med berörda myndigheter om överförande av befogenheter att företräda staten vid förhandlingar med de privata intressenterna rörande tillgång till mark på Stockholm--Arlanda flygplats, utrymme på Stockholms centralstation, marken för sträckan Rosersberg--Stockholm--Arlanda flygplats och för sträckan Stockholm--Arlanda flygplats--Odensala samt rätten att trafikera aktuella delar av stomjärnvägsnätet (Stockholms central--Rosersberg) med en flygpendel. Projektbolaget borde därtill ges mandat att lämna en s.k. fullgörandegaranti från staten till den vinnande anbudsgivaren. Projektbolagets uppgift skulle i upphandlingsskedet vara att genomföra de förhandlingar och sluta de avtal som krävdes för projektets genomförande samt att administrera återstoden av upphandlingen.
Projektbolagets aktiekapital föreslogs initialt uppgå till 10 miljoner kronor. Förvaltningen av statens aktier i bolaget skulle skötas av Banverket och Luftfartsverket till lika delar. Banverkets andel borde enligt regeringen finansieras via anslaget för nyinvesteringar i stomjärnvägsnätet, medan Luftfartsverkets andel föreslogs finansieras genom att verket använde sig av sina egna driftmedel. Projektbolagets kostnader för upphandlingen förordades fram till utgången av juni 1994 finansieras från Kommunikationsdepartementets utredningsanslag.
När projektbolagets förhandlingar med berörda statliga intressenter avslutats och avtalsförslag om överförande av rättigheter förelåg skulle dessa redovisas för regeringen. Regeringen skulle enligt propositionen för riksdagen redovisa avtalen och hemställa om godkännande i de delar där det behövdes. Avtalen mellan de olika verken och projektbolaget borde även reglera hur projektbolaget skulle ersättas av verken för nedlagt arbete och upplupna kostnader. Sedan projektbolaget på detta sätt fått rätt att förfoga över rättigheter och skyldigheter kunde projektbolaget slutföra den egentliga upphandlingen. Det slutliga avtalet mellan projektbolaget och de privata intressenterna var enligt regeringen av den karaktären att det skulle träffas med förbehåll för regeringens godkännande och underställas riksdagen i vissa delar.
Regeringen ansåg att det var angeläget att genomförandet av Arlandabanan i privat regi underlättades så långt detta var möjligt. Regeringen fann det rimligt att de privata intressenter som skulle genomföra projektet gavs möjlighet att själva forma den juridiska samarbetsform de önskade utnyttja för sitt genomförande av Arlandabaneprojektet med de rättigheter och skyldigheter som etablerades för projektet.
Enligt regeringen var avsikten att staten genom projektbolaget skulle ha en viss insyn i och kontroll över den juridiska person som de privata intressenterna avsåg bilda för projektet. Sedan projektbolaget träffat avtal med berörda privata intressenter om formen för statligt inflytande fick regeringen återkomma till riksdagen i de frågor som rörde inflytande över projektet.
I propositionen föreslogs vidare att hela Arlandabaneprojektet, södra delen med stationen och norra delen, borde samordnas i ett projekt. Regeringen fann det rimligt att en samordning kom till stånd av hela projektet från Rosersberg till Odensala och att uppgiften att samordna projektet i förhållande till de privata intressenterna gavs till det föreslagna projektbolaget. Projektbolaget borde enligt regeringen träffa avtal med Banverket om detta. Avtalet skulle enligt regeringen redovisas för riksdagen och godkännas i de delar detta behövdes.
Slutligen föreslogs i propositionen att riksdagen skulle godkänna principen att projektbolaget fick lämna för projektets genomförande nödvändiga statliga garantier. En redovisning av lämnade garantier skulle komma att lämnas till riksdagen när slutligt avtal förelåg. Då skulle regeringen också komma att begära riksdagens godkännande i de delar sådant godkännande behövdes. Enligt regeringen kunde det förutses att de privata intressenterna skulle komma att önska att staten iklädde sig vissa garantier vad avsåg de rättigheter som projektbolaget skulle tillförsäkra de privata intressenterna. En anledning till att de privata intressenterna kunde antas komma att begära sådana garantier var enligt regeringen att detta projektbolag inte skulle komma att ha ett så stort aktiekapital som skulle krävas för att de privata intressenterna skulle kunna känna sig trygga med enbart detta projektbolag som motpart.
De garantier som staten kunde behöva ställa var dels sådana som enbart avsåg riktigheten av viss information som staten via projektbolaget kom att lämna de privata intressenterna i samband med anbudsgivningen och avtalstecknandet, dels sådana som avsåg projektbolagets genomförande av de åtaganden som projektbolaget behövde ikläda sig gentemot de privata intressenterna direkt eller indirekt och som staten utan projektbolaget hade behövt ikläda sig själv gentemot de privata intressenterna. Enligt regeringen var det mot denna bakgrund samt med hänsyn till den praxis som råder inom bygg- och anläggningsmarknaden i övrigt, rimligt att staten iklädde sig normala förpliktelser gentemot de privata intressenter som slutligen kom att genomföra projektet. Med hänsyn till att det inte då var möjligt att förutse omfattningen av dessa garantier skulle avtal mellan projektbolaget och de privata intressenterna i denna del träffas med förbehåll för regeringens godkännande. Regeringen skulle, när projektbolaget träffat sådana avtal, komma att redovisa dem för riksdagen och inhämta de godkännanden som behövdes. För det vidare förhandlingsarbetet borde regeringen få riksdagens godkännande av principen att projektbolaget för statens räkning fick lämna för projekt av detta slag normala utfästelser.
Riksdagens beslut hösten 1993
Enligt trafikutskottets mening i betänkandet i november 1993 (bet. 1993/94:TU6) syntes det vara en lämplig arbetsform att samla huvudmannaskapet på den statliga sidan genom att bilda det föreslagna projektbolaget. Praktiska skäl talade vidare för att samla projektets rättigheter och skyldigheter till detta bolag. Utskottet tillstyrkte såväl att bolaget bildades som den föreslagna ägarbilden och finansieringen av aktiekapitalet.
Trafikutskottet ansåg det vidare angeläget att Arlandabanan hanterades som ett sammanhängande projekt och utskottet delade därför regeringens uppfattning att projektbolaget borde få samordna hela utbyggnaden från Rosersberg till Odensala. Detta betydde att projektbolaget även borde få ta över upphandlingen av Arlandabaneprojektet liksom ansvaret för att de av riksdagen tidigare anvisade medlen för Norra böjen användes för avsett ändamål. Utskottet ville i sammanhanget erinra om att riksdagen i samband med föregående vårs infrastrukturarbete (prop. 1992/93:176, bet. 1992/93:TU35) framhållit att hela Arlandabanan så snart som möjligt borde tas i drift.
Trafikutskottet konstaterade att de redovisade riktlinjerna för utfästelser och garantier inte var preciserade. Detta förhållande fick dock enligt utskottet anses naturligt med hänsyn till den pågående upphandlingsprocessen. Som anmälts i propositionen avsåg regeringen att återkomma till riksdagen med en redovisning av träffade avtal, och regeringen avsåg samtidigt att hemställa om riksdagens godkännande i de delar där det behövdes. Utskottet förutsatte att dessa avtal kunde träffas under sådana villkor att en samhällsekonomisk trafikförsörjning främjades. Detta betydde enligt trafikutskottet bl.a. att en väl integrerad trafiklösning borde skapas som gör att tåg och flyg kan knytas samman och att lokala trafikföretag kan agera under icke diskriminerande konkurrensvillkor.
I avvaktan på denna närmare redovisning till riksdagen hade utskottet inget att erinra mot att projektbolaget fick lämna vissa utfästelser för staten, att projektbolaget skulle förhandla med de privata intressenterna om formerna för statligt inflytande i projektet och att bolaget skulle svara för vissa av statens rättigheter och skyldigheter i relation till den som genomförde Arlandabaneprojektet.
Slutligen hade trafikutskottet vad gällde projektbolagets bolagsordning och finansiering inget att erinra mot regeringens förslag.
I en reservation (s) ansågs att propositionens förslag skulle avslås. I stället borde slås fast att hela Arlandabanan skulle tillhöra stomjärnvägsnätet. Finansieringen borde ske via statsbudgeten genom Banverkets ordinarie anslag för nyinvesteringar, och Banverket borde därför snarast få i uppdrag att färdigställa banan. I en meningsyttring anslöt sig v-suppleanten till reservationen.
Reservanterna ansåg att propositionens riktlinjer för genomförandet av Arlandabanan var trafikpolitiskt felaktiga, ledde till kostsamma lösningar samt förlängde ytterligare den redan utdragna beslutsprocessen kring projektet. I reservationen framhölls att regeringens förslag att privatisera en strategisk banlänk innebar att det trafikpolitiska handlingsutrymmet begränsades under nära ett halvt sekel. Upplägget stred därmed enligt reservanterna även mot det arbete som pågick att uppnå en ökad konkurrens inom transportsektorn.
Reservanterna konstaterade att regeringens förslag ekonomiskt innebar att staten skulle lämna erforderliga garantier till de privata intressenterna. Detta kunde enligt reservationen befaras betyda att både privata byggföretag och privata tågentreprenörer kom att kräva starka statliga garantier för att ge sig in i projektet. Uppgifterna i propositionen att avtalstiden måste vara ca 45 år visade enligt reservationen tydligt på svårigheten att få till stånd ett tillräckligt lönsamt projekt. Det var därför enligt reservanterna osannolikt att statens risktagande blev mindre än om staten själv finansierade projektet via Banverket.
Reservanterna riktade också allvarlig kritik mot den långdragna beslutsprocessen kring Arlandabanan. Utredningar hade enligt reservationen avlöst varandra i fruktlösa försök att av ideologiska skäl hitta privatfinansierade lösningar. Reservanterna ville också i sammanhanget framhålla att själva beslutsprocessen varit kostsam. Olika konsultföretag hade enligt reservanterna anlitats till höga kostnader och bara för budgetåret 1993/94 var ett medelsbehov på nära 20 miljoner kronor beräknat för ändamålet. Kritik kunde enligt reservanterna även riktas mot propositionen för avsaknad av ekonomiska uppgifter, trafikbeskrivningar och preciseringar av vad som innefattades i de olika garantierna och utfästelserna.
Riksdagen följde utskottets förslag.
Arbetet inom A-Banan Projekt AB
Efter riksdagens godkännande bildades det särskilda projektbolaget, som fick namnet A-Banan Projekt AB. Den 22 december 1993 godkände regeringen bolagsordningen för bolaget och bemyndigade samtidigt chefen för Kommunikationsdepartementet att utse styrelseledamöter i A-Banan Projekt AB för tiden från konstituerande bolagsstämma intill slutet av första ordinarie bolagsstämma. Styrelsens ordförande blev statssekreteraren i Kommunikationsdepartementet, Per Egon Johansson. Av övriga styrelseledamöter kan nämnas Luftfartsverkets chef generaldirektören Ingemar Skogö och Banverkets chef generaldirektören Jan Brandborn.
Inom A-Banan Projekt AB skedde förhandlingsarbetet inom en av styrelsen särskilt utsedd förhandlingsgrupp.
Den 15 februari 1994 gick anbudstiden ut för de särskilt utvalda konsortier som av Delegationen för infrastrukturinvesteringar hade inbjudits att lämna anbud. Därefter inledde A-Banan Projekt AB utvärdering och förhandlingar med berörda konsortier. A-Banan Projekt AB lämnade i skrivelse den 30 mars 1994 till regeringen en redovisning av de grundläggande principerna för projektet innefattande de huvudsakliga avtalsförslagen.
Grundläggande principer för avtal rörande Arlandabanan
Proposition 1993/94:213 Godkännande av grundläggande principer för avtal rörande Arlandabanan
I propositionen i april 1994 lade regeringen fram förslag till en samfinansiering av utbyggnaden av Arlandabanan. Det konsortium som vann anbudstävlingen föreslogs få rätten att genom ett särskilt bildat aktiebolag bygga och förvalta utbyggnaden av Arlandabanan (Rosersberg--Arlanda--Odensala) samt driva Arlandapendeln (Stockholms Central--Arlanda). Staten föreslogs vidare bidra med 850 miljoner kronor för Norra böjen samt utställa ett villkorslån upp till ett belopp motsvarande 25 % av den totala projektkostnaden, dock högst 1 000 miljoner kronor, till det av konsortiet bildade bolaget för genomförandet av Arlandabanan. Banverket föreslogs ansvara för anslutningarna av Arlandabanan till stomjärnvägen mellan Stockholm och Uppsala, markinköp m.m.
Regeringen bedömde att Arlandabanan kunde börja trafikeras under år 1998. Med Arlandabanan avsågs i propositionen den del av projektet som är en helt ny bana, dvs. Norra och Södra böjen samt erforderliga stationslösningar och anslutningar till Ostkustbanan.
I propositionen informerades om att konsultföretaget Halcrow Fox inom ramen för arbetet med Arlandabaneprojektet genomfört en analys av resandeflödet på en tågpendel mellan Arlanda flygplats och Stockholms Centralstation. En särskild känslighetsanalys genomfördes också.
Regeringens bedömning var att en samfinansiering av utbyggnaden av Arlandabanan medgav dels möjlighet att avlasta statsbudgeten betydande kostnader, dels en möjlighet att vidareutveckla den svenska järnvägsmodellen. Genom en samfinansiering, där staten svarade för finansieringen av en del av projektet och privata medel för en annan del av projektet, kunde enligt regeringen samhället avlastas betydande investeringar samtidigt som de privata finansiärerna kunde finna projektet tillräckligt attraktivt för att vilja delta. Ett deltagande av privata finansiärer i projektet medförde också enligt regeringen att projektets företagsekonomiska förutsättningar noggrant kom att granskas.
Under en särskild rubrik, Genomförande av Arlandabanan, redogjorde regeringen för parterna i projektet, projektets grundläggande principer, särskilda frågor för riksdagens ställningstagande samt för de avtal som måste ingås.
Parterna i projektet
Vad gällde parterna i projektet uppgav regeringen att A-Banan Projekt AB genomförde separata avtalsförhandlingar med Banverket, Luftfartsverket och SJ om olika rättigheter och skyldigheter som var nödvändiga för projektets genomförande. Dessa rättigheter och skyldigheter skulle därefter inarbetas i de olika projektavtalen. Med hänsyn till att riksdagen tidigare tagit ställning till genomförandet av projektet såsom ett samfinansieringsprojekt, och att Banverket och Luftfartsverket förvaltade statens aktier i A-Banan Projekt AB, ansåg regeringen att A-Banan Projekt AB inte behövde något särskilt bemyndigande att företräda staten utöver gällande riksdagsbeslut. Några särskilda avtal avseende bemyndiganden från Banverket, Luftfartsverket och SJ att företräda staten skulle således inte komma att ingås.
Som en del i upphandlingsmaterialet hade de avtal som avsåg att reglera de rättsliga förhållandena mellan parterna i projektet utarbetats. Avtalen, som tillsammans benämndes "Arlandabanan Agreements", var följande:
1. Arlandabanan Project Agreement (Arlandabaneprojektavtalet). Detta avtal reglerade förhållandena mellan A-Banan Projekt AB och det bolag som bildades av det vinnande konsortiet.
2. Arlandabanan Project Sponsors Agreement (Sponsoravtalet). Detta avtal reglerade förhållandena mellan A-Banan Projekt AB och de företag som ingick i det vinnande konsortiet och som var huvudägare i det bolag som de bildade för projektet.
3. Arlandabanan Subordinated Government Loan Agreement (Villkorslåneavtalet). Detta avtal reglerade de villkor som var kopplade till villkorslånet som lämnades av staten till det bolag som bildades av det vinnande konsortiet.
4. Arlandabanan Government Commitment (Garantiavtalet). Detta avtal reglerade det ansvar staten hade för A-Banan Projekt AB:s uppfyllande av sina åtaganden gentemot det bolag som det vinnande konsortiet bildade för projektet.
Dessa avtal hade under anbudsprocessen kommunicerats med anbudsgivarna i syfte att på så sätt ge dessa möjlighet att lämna synpunkter på avtalens innehåll under upphandlingen.
Vid den påbörjade utvärderingen hade A-Banan Projekt AB konstaterat att det i vissa avseenden kunde krävas kompletteringar och ändringar innan A-Banan Projekt AB överlämnade förslag till slutliga avtal till regeringen. Dessa kompletteringar och ändringar var i huvudsak av teknisk natur. Vidare kunde krävas vissa ändringar rörande finansieringsfrågor och fördelningen av vissa risker. Regeringen ansåg att stora delar av projektet nu lagts fast i sådan omfattning att det var lämpligt att låsa de grundläggande ekonomiska och juridiska principerna för projektet.
Enligt regeringen borde riksdagen därför godkänna det som regeringen förordade om avtalen under förutsättning att de slutliga avtalen var i huvudsaklig överensstämmelse med de principer som redovisades i den aktuella propositionen. När avtalen ingåtts skulle A-Banan Projekt AB följa och övervaka utbyggnaden av Arlandabanan och driften av Arlandapendeln.
Det av det vinnande konsortiet bildade bolaget (Bygg- och trafikbolaget; BoT-bolaget) skulle bygga och förvalta Arlandabanan hela sträckan Rosersberg--Arlanda flygplats--Odensala. Bolaget skulle även svara för drift av banan inkl. reinvesteringar samt trafikering av en tågpendel med viss minimifrekvens. De i det vinnande konsortiet ingående företagen skulle tillskjuta riskbärande kapital till BoT-bolaget samt förbli majoritetsägare i detta bolag intill i vart fall tre år efter driftstart av Arlandapendeln. Staten skull ansamla nödvändiga rättigheter för projektet i A-Banan Projekt AB samt ansvara för utbyggnaden av fyrspåret jämte anslutningar, markinköp m.m. Staten skulle vidare lämna BoT-bolaget en särskild juridisk förbindelse för A-Banan Projekt AB:s åtaganden. Staten skulle dessutom ekonomiskt stödja projektet genom ett bidrag och utställande av ett villkorslån.
Projektets grundläggande principer
Vad gällde projektets grundläggande principer föreslog regeringen att staten skulle äga erforderliga markområden för Arlandabanan och upplåta dessa till A-Banan Projekt AB. BoT-bolaget skulle ansvara för utbyggnaden av Arlandabanan. Efter färdigställandet skulle äganderätten till Arlandabanan överföras till A-Banan Projekt AB. Därefter uppläts nyttjanderätten till Arlandabanan och erforderlig mark till BoT-bolaget under avtalstiden. Eftersom projektet var ett samfinansierat projekt bidrog staten till vissa delar av finansieringen. Avtalet skulle beträffande anläggningens lokalisering och utformning grundas på mark-, naturvårds- och miljöskyddslagstiftningens krav beträffande miljöhänsyn, markanvändning och hushållning med naturresurser. Regeringen gjorde den bedömningen att de grundläggande avtalsprinciperna väl tillgodosåg det allmännas intressen i projektet och att de grundläggande principerna också medgav en effektiv och funktionell trafikförsörjning i regionen.
Enligt regeringen motsvarade Arlandabaneprojektets affärsmässiga och juridiska upplägg i sina huvuddrag vad som tillämpats för liknande projekt i andra länder. De grundläggande inslagen var bl.a. följande.
De privata intressenterna genomförde projektet via en av dem särskilt bildad juridisk person (BoT-bolaget) som skulle tillföras ekonomiska och andra resurser i den omfattning som krävdes för att BoT-bolaget självständigt skulle kunna genomföra projektet. De privata intressenternas roll var väsentligen att tillskjuta det riskkapital som behövdes utöver lånefinansierat kapital samt att uppträda som leverantörer av tjänster och varor till BoT-bolaget, varvid det förutsattes att detta skedde på normala kommersiella villkor. I egenskap av ägare av BoT-bolaget kvarstod de privata intressenterna som sådana åtminstone intill dess att projektet hade färdigställts och övergått i driftfasen. Statens roll och ansvar begränsades så långt som möjligt av ekonomiska och praktiska skäl.
I Arlandabaneprojektet skulle BoT-bolaget ansvara för utbyggnaden av Södra och Norra böjen, järnvägen och stationsbyggnaderna med anslutningar till terminalerna på Arlanda flygplats och tågstationen på Stockholms central. Så snart utbyggnaden av Arlandabanan eller en del därav färdigställts skulle äganderätten överföras till A-Banan Projekt AB. Detta bolag skulle samtidigt, och som ersättning för överföringen av äganderätten, upplåta nyttjanderätten till Arlandabanan och berörda markområden m.m. Då järnvägen var färdigställd så att trafik kunde påbörjas uppläts även trafikrättigheter på fyrspåret mellan Stockholms Central och Rosersberg i viss omfattning till BoT-bolaget. Nyttjanderätten och trafikeringsrättigheterna tillkom BoT-bolaget under den resterande avtalstiden för projektet, vilken totalt uppgick till 45 år med viss möjlighet till en 10-årig förlängning.
Mot bakgrund av att projektet var ett samfinansierat projekt kom staten att bidra med 850 miljoner kronor för byggandet av Norra Böjen samt genom ett villkorslån. Staten kom även att tillhandahålla mark för Arlandabanan och ansvara för en del av anslutningar av Arlandabanan till stomnätet m.m. Staten skulle dock äga marken men upplåta den till A-Banan Projekt AB. Ansvaret för all övrig finansiering vilade på BoT-bolaget. Denna finansiering tillförsäkrades genom kapitaltillskott från de privata intressenterna samt genom upptagandet av lån från externa finansiärer. Skälen för att projektet behövde ett statligt villkorslån var att Arlandabanan, liksom alla infrastrukturprojekt, karaktäriserades av initialt höga investeringskostnader, lång byggtid och att brytpunkten för då projektet gått ihop ekonomiskt låg långt fram i tiden. Det var därför svårt att finna privata finansiärer till hela projektet. Regeringen bedömde förutsättningarna för att erhålla återbetalning av villkorslånet med förräntning som goda.
Det avtal som regeringen skulle godkänna förväntades utgå från en viss bestämd lokalisering och utformning av anläggningen. Det kunde också komma att utgöra underlag vid ansökan om expropriationstillstånd hos regeringen. För regeringens godkännande krävdes därför en miljökonsekvensbeskrivning av projektet och en redovisning av hur mark-, naturvårds- och miljöskyddslagstiftningens krav beträffande miljöhänsyn, markanvändning och hushållning med naturresurser hade behandlats i planeringsprocessen. Vidare skulle resultatet av samråd med berörda kommuner och länsstyrelser redovisas.
Särskilda frågor för riksdagens ställningstagande
Mot bakgrund av de redovisade grundläggande principerna för avtalen i fråga redogjorde regeringen sedan för de frågor i avtalen som särskilt krävde riksdagens ställningstagande.
--Statens övergripande åtaganden
Viss mark för utbyggnaden av Arlandabanan var enligt regeringen inte ännu i statens ägo. För projektets genomförande måste staten, genom Banverket och i förekommande fall Luftfartsverket, skyndsamt förvärva sådan mark genom frivilliga överlåtelser eller, om nödvändigt, genom expropriation. Härefter redogjorde regeringen för vissa övergripande åtaganden som A-Banan Projekt AB hade gentemot BoT-bolaget.
--Statens finansiella åtaganden
Staten skulle, genom anslaget Nyinvesteringar av stomjärnvägar, ställa 850 miljoner kronor till BoT-bolagets förfogande avseende del av kostnaderna för utbyggnaden av Norra böjen. Utbetalningen av bidraget skulle ske i olika poster enligt en viss tidsplan. Formerna för utbetalningen av det statliga bidraget borde enligt regeringen vara föremål för de slutliga förhandlingarna angående Arlandabanan. Regeringen borde därför bemyndigas att slutligt besluta om på vilket sätt det statliga bidraget om 850 miljoner kronor skulle ställas till BoT-bolagets förfogande. Staten skulle även svara för att BoT-bolaget erhöll ett villkorslån. Detta lån skulle utbetalas till bolaget under byggandet av Arlandabanan. Lånet löpte utan ränta och skulle vara efterställt samtliga övriga fordringar på BoT-bolaget. I stället för återbetalning skulle staten äga rätt till en årlig vinstdelning med det högsta av antingen en viss andel av BoT-bolagets totala intäkter eller en viss andel av samtliga utdelningar till aktieägarna i BoT-bolaget. Storleken på dessa andelar kunde enligt regeringen bli föremål för förhandlingar med de i anbudstävlingen deltagande konsortierna. Rätten till denna vinstdelning inträdde i princip efter det att intäktsströmmarna i projektet betalat årliga amorteringar och räntor på externa lån samt genererat en begränsad avkastning på investerat riskbärande kapital för de privata intressenterna. Den exakta tidpunkten för detta var definierad i avtalen. I propositionen redogjordes för hur villkorslånets storlek skulle beräknas.
--Trafikeringsrättigheter
Regeringen redogjorde för vilka upplåtanden av trafikeringsrättigher som måste göras. Regeringen hänvisade till vad trafikutskottet (bet. 1993/94:TU6, se ovan) anfört vid behandlingen av regeringens proposition om Arlandabanan om att utskottet förutsatte att projektet skulle säkerställa en fungerande nationell, regional och lokal trafikförsörjning. Regeringen bedömde att principerna i de förslag till avtal som A-Banan Projekt AB utarbetat skulle komma att ge förutsättningar för en integrerad och effektiv trafikering på Arlandabanan.
--Fastighetsrättsliga frågor
Regeringen anförde här att några särskilda rättsregler för den nu aktuella typen av projekt inte fanns i Sverige. Inte heller var svensk lagstiftning speciellt anpassad till denna projektform. De avtal som hade framtagits för projektet hade som sin utgångspunkt då gällande svensk lagstiftning. I vissa hänseenden var emellertid rättsläget i Sverige inte helt klart i förhållande till projekt av detta slag. Det hade enligt regeringen lett till att särskilda bestämmelser förts in i avtalen. De särskilda bestämmelsernas syfte var att tillförsäkra parterna i projektet att de grundläggande förutsättningarna för projektet kunde upprätthållas.
Nyttjanderätt till statliga markområden m.m. som behövdes för projektet skulle av A-Banan Projekt AB upplåtas vidare till BoT-bolaget. Vidare skulle A-Banan Projekt AB upplåta en nyttjanderätt för Arlandabanan till BoT-bolaget. Upplåtelsen skedde för en tid av upp till 45 år med viss möjlighet till förlängning med 10 år. Regeringen redogjorde för att svensk lagstiftning rörande nyttjanderätt till fast egendom innebär begränsningar för nyttjanderättsupplåtelser på så lång tid, vilka dock inte gäller när staten är upplåtare. Regeringen ansåg att tolkningen av föreliggande upplåtelse skulle göras mot bakgrund av att staten kvarstod som ägare till den fasta egendomen samt att staten genom upplåtelsen till A-Banan Projekt AB valt att disponera över den fasta egendomen under samma tid som gällde för A-Banan Projekt AB:s upplåtelse.
Slutligen redogjorde regeringen för att det finns olika regler för olika typer av nyttjanderättsupplåtelser beroende på föremålet för upplåtelsen. I det nu aktuella fallet ansåg emellertid regeringen att det inte var möjligt att bryta ut vissa delar eller rättigheter utan att riskera ändamålet med projektet och den av staten önskade integreringen med stomnätet.
--Konkurrensrättsliga frågor
Enligt regeringen var projekt av det aktuella slaget naturligen komplexa, och vissa av de regleringar som tillskapades i avtalen skulle kunna uppfattas som konkurrensbegränsande. Regeringen bedömde att dessa var oundvikliga och nödvändiga för att projektet skulle kunna genomföras på det sätt som föreslogs. Fördelarna för staten övervägde enligt regeringen nackdelarna av dessa regleringar. Det var därför enligt regeringen acceptabelt för staten att dessa inslag fanns i projektet. Regeringen fann att det, såsom riksdagen tidigare uttalat, var angeläget att en fungerande lokal och regional trafikförsörjning uppnåddes även för andra tågoperatörer. Regeringen hade under hand av A-Banan Projekt AB erfarit att bolaget övervägde att initiera överläggningar med andra trafikutövare i syfte att uppnå en integrerad och effektiv trafikförsörjning i regionen.
--Government Commitment -- ett direkt statligt åtagande
Regeringen anförde här att A-Banan Projekt AB som skulle vara BoT-bolagets och de privata intressenternas avtalspart, var ett i sammanhanget litet bolag med ett begränsat aktiekapital. Regeringen ansåg det därför nödvändigt att staten lämnade en juridisk förbindelse till BoT-bolaget bl.a. avseende statens kontroll över aktierna i A-Banan Projekt AB, A-Banan Projekt AB:s fullgörande av sina åtaganden och upplåtelsetiden av nyttjanderätten.
--Övrigt
A-Banan Projekt AB skulle verka för att Luftfartsverket, SJ och Banverket träffade avtal på skäliga och icke diskriminerande villkor med BoT-bolaget vad avsåg nyttigheter såsom tillträde till mark och byggnader samt el, vatten m.m.
--Ansvar
Arlandabanan Project Agreement förutsatte att extrakostnader som drabbade BoT-bolaget vid byggandet av Arlandabanan och som kunde hänföras till ändrade villkor eller förutsättningar eller till vissa åtgärder av A-Banan Projekt AB eller av Banverket eller Luftfartsverket skulle ersättas av A-Banan Projekt AB. Avtalet förutsatte också att BoT-bolaget var berättigat att söka ersättning från A-Banan Projekt AB för förluster hänförliga till ändringar eller upphävande av lag eller förordning beslutade av riksdagen eller regeringen som ledde till väsentligen ändrade förutsättningar för möjligheterna att på ekonomiskt rimliga villkor fortsätta verksamheten i BoT-bolaget. Motsvarande rätt till ersättning gällde även i det fall någon domstol meddelade beslut eller dom som väsentligt upphävde eller begränsade rättigheter eller förmåner i enlighet med ingångna avtal.
--Täckning av eventuella anspråk riktade mot A-Banan Projekt AB
Regeringen anförde att de åtaganden som A-Banan Projekt AB hade samlade i bolaget innebar att BoT-bolaget kunde få rätt att rikta anspråk på ersättning mot A-Banan Projekt AB. Det egna kapitalet i A-Banan Projekt AB var emellertid begränsat. Bolagets förmåga att svara för ekonomisk ersättning och kompensation var därför liten. I vissa fall avsågs A-Banan Projekt AB i avtal med Banverket, Luftfartsverket och SJ reglera de anspråk som skulle föras vidare. Detta avsåg fall då villkor eller förutsättningar hade angetts av Banverket, Luftfartsverket eller SJ eller ansvaret var hänförligt till åtgärder vidtagna av någon av dessa myndigheter. Projektavtalen medförde dock möjligheter till krav mot A-Banan Projekt AB som inte på detta sätt kunde återföras till Banverket eller Luftfartsverket. I sådana fall hade ägarna, dvs. Banverket och Luftfartsverket, att genom kapitaltillskott till A-Banan Projekt AB svara för att bolagets eget kapital inte urholkades. Hur detta slutligt skulle regleras borde regeringen redovisa först om sådana kapitaltillskott blev nödvändiga.
Redogörelse för de avtal som skulle ingås
I ett särskilt avsnitt med rubriken Arlanda Agreements redogjorde regeringen för de avtal som skulle ingås. Regeringen hade gjort den bedömningen att för att genomföra Arlandabanan enligt de riktlinjer, grundläggande intentioner och krav som staten angett för projektet, krävdes att till Arlandabanan knutna parters skyldigheter och rättigheter fastställdes genom avtal. Av praktiska och juridiska skäl reglerades Arlandaprojektet i flera avtal. Dessa avtal skulle komma att bli föremål för förhandling. A-Banan Projekt AB skulle efter avslutade förhandlingar redovisa resultatet för regeringens ställningstagande.
Riksdagens beslut våren 1994
I ett betänkande i maj 1994 tillstyrkte trafikutskottet (bet. 1993/94:TU36) regeringens samtliga förslag. Utskottet hade i samband med ärendets beredning inhämtat upplysningar och tagit del av synpunkter från olika myndigheter och organisationer.
Trafikutskottet framhöll att Arlandabanan var ett viktigt trafikpolitiskt projekt. Genom den föreslagna samfinansieringen mellan staten och näringslivet kunde statsbudgeten avlastas betydande kostnader samtidigt som den svenska järnvägsmodellen kunde vidareutvecklas. Utskottet förutsatte vidare att tågtrafiken från både norr, söder och Mälarregionen kunde knytas samman med flygtrafiken på ett tillfredsställande sätt. Utskottet avstyrkte mot denna bakgrund samtliga motionsyrkanden.
Utskottet behandlade bl.a. några motioner vari framfördes invändningar mot projektet och som enligt utskottet syntes grundas på det sätt som projektet avsågs att genomföras på och de konsekvenser som befarades uppstå. Utskottet ville i det sammanhanget erinra om att Arlandabanan var ett projekt som bedömts ha sådana förutsättningar att det delvis kunde förräntas på företagsekonomiska grunder. Genom en samfinansiering kunde samhället avlastas betydande investeringar. En samfinansieringslösning kunde också, som framhållits i propositionen, vidareutveckla den svenska järnvägsmodellen för styrning av järnvägssektorn. En samfinansieringslösning kunde därmed, enligt utskottet, skapa möjligheter att få nya aktörer på marknaden som var villiga att pröva nya utformningar av anläggningar och nya typer av driftorganisationer. Erfarenheter från såväl transportområdet som från andra samhällsområden visade enligt utskottet att ökad mångfald ofta leder till ökad effektivitet och bättre marknadsanpassning. Vidare gällde att genom att undvika att belasta Banverkets ordinare anslag för delar av projektet kunde ett icke oväsentligt medelsutrymme frigöras för andra angelägna järnvägssatsningar i landet. För såväl järnvägsbyggande som för järnvägstrafiken kunde därmed projektet utgöra ett värdefullt inslag i en fortsatt utveckling av järnvägstrafiken.
Vad gällde regeringens förslag till godkännande av grundläggande principer för avtal rörande Arlandabanans genomförande konstaterade utskottet att dessa och de redovisade villkoren ännu inte i alla delar var preciserade. Detta förhållande fick enligt utskottet anses naturligt med hänsyn till den upphandlingsprocess som pågick. Utskottet bedömde dock att de grundläggande avtalsprinciperna väl tillgodosåg det allmännas intresse i projektet. Dessa principer syntes även medge en effektiv och funktionell trafikförsörjning i regionen. Utskottet förutsatte att de aktuella avtalen, i enlighet med tidigare riksdagsbeslut, kunde träffas under sådana villkor att en samhällsekonomiskt lämplig trafikförsörjning främjades. Detta betydde bl.a. att en väl integrerad trafiklösning borde skapas som gjorde att tåg och flyg kunde knytas samman och att olika trafikföretag kunde agera under icke diskriminerande konkurrensvillkor. Utskottet förutsatte vidare att när upphandlingen slutförts skulle en redovisning komma att lämnas till riksdagen om de slutliga statliga åtagandena.
I en reservation av de socialdemokratiska ledamöterna ansågs att propositionens riktlinjer för att genomföra Arlandabanan var trafikpolitiskt felaktiga, ledde till kostsamma lösningar för skattebetalarna och motverkade en väl samordnad trafikförsörjning. Reservanterna framhöll att regeringens förslag låste fast ett privat monopol för nära ett halvt sekel och ledde till kostsamma lösningar för skattebetalarna samtidigt som den trafikpolitiska nyttan förskingrades genom bristande trafiksamordning. Arlandabanan skulle i stället, enligt reservanterna, vara en del av stomnätet och staten skulle bygga, äga och ha nyttjanderätten till banan. Reservanterna framhöll att den föreslagna avtalstexten var otydlig och öppnade för tolkningssvårigheter. Kritik kunde också riktas mot propositionen för avsaknad av ekonomiska uppgifter, trafikbeskrivningar och preciseringar av vad som innefattades i de olika garantierna och utfästelserna.
Reservanterna ville vidare uppmärksamma det krav som lagts fast i stor politisk enighet om att säkerställa ett rimligt inflytande från riksdagens sida. Enligt reservanterna hade det varit en bättre ordning om regeringen först hade avslutat förhandlingarna och därefter redovisat och underställt resultatet för riksdagen. Då hade enligt reservationen riksdagen kunnat överblicka samtliga konsekvenser.
I en meningsyttring instämde v-suppleanten i den socialdemokratiska reservationen.
Riksdagen följde utskottet.
Regeringens beslut om godkännande av avtal rörande Arlandabanan
Regeringsbeslutet
Den 25 augusti 1994 överlämnade A-Banan Projekt AB ett förslag till avtal -- Arlandabaneavtalen -- till regeringen för godkännande och vidtagande av erforderliga åtgärder. Regeringen godkände den 8 september 1994 avtalen Arlandabaneprojektavtalet (Arlanda Project Agreement), Sponsoravtalet (Arlandabanan Project Sponsors Agreement), Villkorslåneavtalet (Government Subordinated Loan Agreement) och Garantiavtalet (Government Commitment) i huvudsaklig lydelse enligt till regeringsbeslutet fogad bilaga.
Regeringen bemyndigade kommunikationsministern att på regeringens vägnar underteckna Garantiavtalet. Regeringen beslutade vidare att från anslaget Nyinvesteringar i stomjärnvägar utbetala 850 miljoner kronor till det av Arlanda Link Consortium bildade bolaget i enlighet med de villkor som framgick av Arlandabaneprojektavtalet artikel 4.3 samt uppdrog åt Banverket att, när A-Banan Projekt AB anmält att villkoren för respektive utbetalning var uppfyllda, verkställa utbetalningarna. Riksgäldskontoret bemyndigades att underteckna Villkorslåneavtalet, att i enlighet med de villkor som framgick av detta avtal låna ut 1 000 miljoner kronor till det av Arlanda Link Consortium bildade bolaget samt att vidta de övriga åtgärder som föranleddes av avtalet. Luftfartsverket, SJ och Banverket gavs i uppdrag att sluta avtal med det av Arlanda Link Consortium bildade bolaget i de hänseenden som avsågs i Arlandabaneprojektavtalet artikel 12.13. Slutligen gavs Luftfartsverket, SJ och Banverket i uppdrag att sluta avtal med A-Banan Projekt AB vad gällde tillhandahållande av vissa rättigheter, ansvar och skyldigheter i enlighet med de villkor som framgick av Arlandabaneavtalen. Verken fick därvid förbehålla sig att, i principiella fall eller i fall då mer betydande betalningsskyldighet kunde bli aktuell, hänskjuta frågan om ansvar och skyldighet till regeringens avgörande.
Av de till regeringsbeslutet fogade avtalen framgår att det vinnande konsortiet består av följande företag: GEC-ALSTHOM Ltd., John Mowlem Constructions plc, NCC Aktiebolag, Siab Aktiebolag och Svenska Kraftbyggarna Entreprenad Aktiebolag (SKEAB).
Regeringens beredning
På fråga om vilken kännedom som det ansvariga och övriga statsråd haft om ärendet om upphandlingen för Arlandabaneprojektet har i Kommunikationsdepartementets promemoria hänvisats till regeringens beslut den 14 januari 1993 om uppdrag till Delegationen för infrastrukturinvesteringar om att, med förbehåll för regeringens godkännande, förhandla och träffa överenskommelse med lämpliga intressenter om utbyggnaden av Arlandabanan på delen Rosersberg--Arlanda inkl. stationslösningar på Arlanda flygplats (se bilaga A 20.3).
Vidare hänvisas till regeringens beslut den 7 oktober 1993 om proposition 1993/94:39 Arlandabanan och den 7 april 1994 om proposition 1993/94:213 Godkännande av grundläggande principer för avtal rörande Arlandabanan. Slutligen hänvisas till regeringens beslut den 8 september 1994 att godkänna avtalen Arlandabaneprojektavtalet, Sponsoravtalet, Villkorslåneavtalet och Garantiavtalet i huvudsaklig lydelse enligt överlämnade avtalsförslag.
Enligt Kommunikationsdepartementets promemoria har inför respektive beslut gemensam beredning skett i regeringskansliet. Propositionen har dessutom delgivits samtliga statsråd i regeringen på s.k. stor delning. Inför godkännandet av Arlandabaneavtalen behandlades även ärendet i regeringen på s.k. allmän beredning.
Det ansvariga statsrådet Mats Odell har enligt departementets promemoria indirekt kunnat få insyn i bolaget dels genom att dåvarande statssekreteraren vid departementet var styrelsens ordförande i A-Banan Projekt AB, dels genom att Luftfartsverkets chef generaldirektör Ingemar Skogö och Banverkets chef generaldirektör Jan Brandborn ingått som ledamöter i bolagets styrelse.
Enligt Kommunikationsdepartementets promemoria granskades, inför regeringens beslut om godkännande av avtalen den 8 september 1994, avtalsförslagen och tillhörande handlingar av en expertgrupp med representanter från berörda departement varvid även upphandlingsprocessen genomlystes. Denna granskning uppges ha resulterat i att expertgruppen kunde konstatera att avtalsförslagen var i enlighet med riksdagens bemyndigande samt att upphandlingen genomförts med iakttagande av opartiskhet och affärsmässighet. Utskottet har från Kommunikationsdepartementet inhämtat två inom departementet upprättade promemorior som skrevs i samband med detta granskningsarbete.
Den första promemorian behandlar frågan om miljökonsekvensbeskrivning m.m. Här redogörs inledningsvis för utredningen i expropriationsärendet och den miljökonsekvensbeskrivning som Banverket, på uppdrag av Kommunikationsdepartementet, upprättade i det ärendet. Sammanfattningsvis görs i promemorian den bedömningen att miljökonsekvensbeskrivningen i formellt hänseende uppfyller de krav som man rimligtvis kan ställa.
I den andra promemorian redovisas för den juridiska granskningen som utfördes av en särskild arbetsgrupp. Arbetsgruppen anför i sin sammanfattning inledningsvis att den haft begränsad tid till sitt förfogande och att den vid sin granskning av huvuddragen i de aktuella avtalen och upphandlingsförfarandet kommit fram till följande sammanfattande slutsatser.
Avtalsinnehållet företedde enligt arbetsgruppen vissa smärre avvikelser i förhållande till den beskrivning av avtalen som gavs i proposition 1993/94:213. Dessa avvikelser var enligt arbetsgruppen inte större än att de måste anses rymmas inom det förhandlingsmandat som riksdagen hade lämnat regeringen. Förbehåll fick dock göras för de avtalsjusteringar som kunde komma att ske senast dagen efter på begäran av konsortiets finansiärer. Enligt arbetsgruppen hade upphandlingen skett på ett formellt korrekt sätt.
Enligt arbetsgruppen innehöll avtalen vissa klausuler om avvikelse från tvingande fastighetsrättslig reglering. Att avtalen härigenom stred mot jordabalken skapade enligt arbetsgruppen en osäkerhet om rättsverkningarna efter utgången av längsta tillåtna upplåtelseperiod. Osäkerheten blev enligt arbetsgruppen särskilt besvärande med tanke på att avtalen skulle bestå under mycket lång tid.
I en senare promemoria har arbetsgruppen något utförligare angett de faktorer som borde beaktas vid en bedömning om denna sistnämnda osäkerhet utgjorde en reell risk i den föreliggande avtalssituationen. Arbetsgruppen hade bl.a. genom en granskning av det till Kommunikationsdepartementet inkomna ärendet om expropriation för Arlandabanan fått information om att -- även om långt framskridna planer på detaljplanering fanns beträffande delar av bansträckningen -- det område av Arlandabanan som omfattades av upplåtelseavtalet inte i dagens läge omfattades av detaljplan. Visserligen avsåg upplåtelsen också delar av Centralstationen, som var detaljplanelagt område. Med hänsyn till att upplåtelsen som helhet främst omfattade icke detaljplanelagt område fanns det emellertid, enligt arbetsgruppen, mycket som talade för att detta var av mindre betydelse vid en rent rättslig bedömning. Arbetsgruppen drog den slutsatsen att avtalet inte torde komma i konflikt med jordabalkens tvingande regler om upplåtelsetid.
Inom departementet gjordes även en ekonomisk granskning av Arlandabaneavtalen, och en beredningspromemoria utarbetades av en grupp tjänstemän från Finansdepartementet och Kommunikationsdepartementet. Gruppen granskade tre alternativ, den föreslagna lösningen med en samfinansierad Arlandabana, ett alternativ med en helstatligt byggd Arlandabana samt ett alternativt förslag till trafiklösning för Arlandabanan utarbetat inom KTH. Efter att ha redovisat de olika förslagen med slutsatser föreslog gruppen att den politiska beredningen koncentrerade sig på två frågeställningar. Den första gällde frågan huruvida en separat Arlandapendel var ett bra förslag jämfört med en lösning på sträckan Stockholm--Arlanda som var integrerad med den övriga fjärr- och pendeltågstrafiken. Om så var fallet, blev den andra frågeställningen huruvida en samfinansierad Arlandapendel eller en helt statligt finansierad Arlandapendel var att föredra.
Information till trafikutskottet
Trafikutskottet fick vid sammanträde den 31 augusti 1994 information om avtalet rörande Arlandabanan av kommunikationsministern Mats Odell, statssekreteraren Per Egon Johansson, rättschefen Anders Iacobaeus och departementsrådet Hjalmar Strömberg från Kommunikationsdepartementet. Vidare gavs information av verkställande direktören för A-Banan Projekt AB, Sivert Nordgren, och av advokaten Tore Wiwen-Nilsson från Mannheimer & Swartling advokatbyrå.
Trafikutskottet fick vidare vid sammanträde den 7 september 1994 information rörande KTH-rapporten Förslag till trafiklösning för Arlandabanan av professorerna Evert Andersson och Bo-Lennart Nelldal från Kungl. Tekniska Högskolan (KTH) samt av ordföranden Claes Ånstrand, direktören Bo Malmsten och projektledaren Stig Jonsson från Tåg i Mälardalen (TIM).
Ytterligare upplysningar från Kommunikationsdepartementet
På utskottets skriftliga fråga om huruvida regeringen skulle godkänna Arlandabaneavtalen inom viss tid eller vid viss tidpunkt, har Kommunikationsdepartementet uppgett följande.
Den egentliga frågeställning som regeringen hade att ta ställning till sedan Arlandabaneavtalen överlämnats till regeringen var, enligt departementet, huruvida de slutliga avtalen var i överensstämmelse med riksdagens bemyndigande enligt riksdagsbeslutet den 8 juni 1994 (bet. 1993/94:TU36). Enligt departementet var frågeställningen således tämligen enkel och regeringen var dessutom väl insatt i frågan eftersom den i samband med beslutet om propositionen om godkännande av grundläggande principer för avtal rörande Arlandabanan (prop. 1993/94:213) noggrant gått igenom principerna för projektet.
Trots att den egentliga frågeställningen var begränsad på detta sätt valde regeringen, enligt departementet, att vid beredningen av frågan om godkännande av avtalen tillsätta två utvärderingsgrupper, en ekonomisk och en juridisk.
Vid ärendehanteringen i regeringskansliet skall enligt departementet i normalfallet -- helt i förvaltningslagens anda -- beslut fattas så snart ett ärende är färdigberett. Inför regeringssammanträdet den 8 september 1994 ansåg de berörda departementen att frågan var färdigberedd och att regeringen således kunde gå till beslut i frågan.
Någon bestämd tidpunkt för regeringens godkännande fanns i och för sig inte. Genomförandet av ett projekt såsom Arlandabaneprojektet är enligt departementet emellertid en komplicerad process med ett flertal olika aktörer involverade. För att projektarbetet skulle fortlöpa var det väsentligt att de olika avtalens lydelse slutligt fastställdes och godkändes. Enligt departementet var detta bl.a. nödvändigt inför konsortiets slutförhandlingar med finansiärerna. Dessa faktorer var enligt departementet väl kända under beredningsprocessen.
På fråga av utskottet om vilket underlag som fanns för regeringens bedömningar och förslag i fråga om de fastighetsrättsliga frågorna, har departementet uppgett att frågan om de fastighetsrättsliga frågorna bereddes med Justitiedepartementet under arbetet med proposition 1993/94:213 och att något annat underlag än avtalsförslagen inte förelåg.
Kommunikationsdepartementet har slutligen på fråga av utskottet om huruvida det gjordes någon särskild utredning av möjligheten och lämpligheten av att A-Banan Projekt AB upplät nyttjanderätten i 45 år, uppgett att regeringens bedömningar om lämpligheten baserades på de beräkningar som A-Banan Projekt AB redovisat rörande projektets ekonomiska förutsättningar. Avtalstidens längd har enligt departementet balanserats mot storleken på andra åtaganden från staten såsom villkorslånets storlek och mekanismen för vinstdelning. Någon särskild utredning i syfte att isolerat utreda möjligheten och lämpligheten av att upplåta nyttjanderätten i 45 år har enligt departementet således inte genomförts i regeringskansliet.
Utskottets frågor till f.d. kommunikationsministern Mats Odell
Utskottet har till f.d. kommunikationsministern Mats Odell skriftligen ställt ett antal frågor.
I den första frågan har utskottet hänvisat till Kommunikationsdepartementets uppgift om att Mats Odell indirekt kunnat få insyn i bolaget A-Banan Projekt AB dels genom att statssekreteraren i departementet var styrelsens ordförande i bolaget, dels genom att Luftfartsverkets chef generaldirektör Ingemar Skogö och Banverkets chef generaldirektör Jan Brandborn ingått som ledamöter i bolagets styrelse. Utskottet har härefter frågat vid hur många tillfällen Mats Odell fick information via dessa personer och vad informationen omfattade.
Mats Odell har uppgett att han fick information om projektets utveckling regelbundet främst via statssekreteraren. Detta skedde uppskattningsvis varje månad och i viktiga skeden oftare. Enligt Mats Odell hade han dock självfallet ingen roll i upphandlingsprocessen, som enligt regeringens tidigare beslut delegerats till styrelsen för A-Banan Projekt AB. Mats Odell anser att den information han fick var tillräcklig. Han anser inte att det var ett problem att inte kunna få information från bolaget annat än på detta sätt.
På utskottets fråga om vad som var anledningen till att regeringen ansåg att beslutet om godkännande av avtalen skulle fattas den 8 september 1994, har Mats Odell uppgett att ärendet efter en mycket omfattande beredning var färdigberett. Enligt Mats Odell kunde onödiga förseningar i beslutsprocessen enbart försena trafikstarten och skada förtroendet för projektet.
Utskottet har vidare frågat Mats Odell om vilka överväganden han och regeringen gjorde beträffande lämpligheten av att upplåta nyttjanderätten på 45 år samt vilken betydelse de ekonomiska resp. trafikpolitiska aspekterna haft vid dessa överväganden.
Mats Odell har instämt i den beskrivning som Kommunikationsdepartementet gett i denna fråga, se ovan. Han har till detta lagt sin personliga bedömning att det internationella konsortium som i stark konkurrens tagit hem det första BoT-projektet i Sverige torde ha ett synnerligen starkt intresse av att detta skulle bli framgångsrikt i alla avseenden. Man kan enligt Mats Odell bara lyckas trafikpolitiskt och därmed ekonomiskt genom att attrahera resenärer från konkurrerande trafikmedel och genom att sälja tåglägen till och från Arlanda till SJ, SL, Tåg i Mälardalen och andra operatörer. Han har vidare uppgett att de ekonomiska aspekterna hänger intimt samman med de trafikala. Det är enligt Mats Odell dessutom ett obestridligt faktum att avkastningen på denna typ av långsiktiga och kapitalintensiva projekt ligger mycket sent i förhållande till kapitalinsatsen. De trafikpolitiska målsättningarna har enligt Mats Odell varit fundamentet för hela projektet. Målet var ju enligt Mats Odell att garantera en snabb och miljövänlig pendeltrafik till och från Arlanda samtidigt som flygplatsen integreras i den nationella järnvägstrafiken med en avlastning för skattebetalarna.
Regeringens tillsättande av en särskild förhandlingsman
Den nya regeringen beslutade den 22 december 1994 att bemyndiga chefen för Kommunikationsdepartementet att tillkalla en särskild förhandlingsman med uppdrag att inom ramen för Arlandabaneavtalen, Mälarbaneavtalet och Svealandsbaneavtalet förhandla och föreslå överenskommelser mellan Arlandabanekonsortiet, SJ och representanter för Mälardalsregionen angående en samordnad och integrerad tågtrafik på Arlandabanan och i Mälardalsregionen. I ett betänkande, (SOU 1995:25) Samordnad och integrerad tågtrafik på Arlandabanan och i Mälardalsregionen, läggs resultatet av förhandlingsmannens arbete fram. I betänkandet redogörs i sammanfattningen för de viktigaste resultaten av förhandlingsuppdraget. Bl.a. har uppnåtts en överenskommelse med Arlandabanekonsortiet om att en option skall infogas i Arlandabaneavtalet som ger staten rätt att när som helst efter 15 år avbryta avtalet om regeringen bedömer att det finns brister i trafikens samordning och integration. En överenskommelse har uppnåtts med Arlandabanekonsortiet som slår fast vissa principer avseende byggandet av ett anslutningsspår mellan den Norra böjen och Ostkustbanan norr om Märsta samt vissa andra tilläggsinvesteringar som kan erfordras för att möjliggöra en lokaltåganslutning till Arlanda. Vidare har uppnåtts en principöverenskommelse med Arlandabanekonsortiet om upplåtelse av trafikrättigheter m.m. på Arlandabanan som skall bilda en ram för ett mera preciserat tillämpningsavtal till Arlandabaneprojektavtalet.
Regeringen har den 23 februari 1995 bl.a. beslutat godkänna avtalet om en option om uppsägning av Arlandabaneprojektavtalet, principöverenskommelsen om viss utökning av Arlandabaneprojektet samt överenskommelsen om vissa principer för upplåtelse av trafikrättigheter på Arlandabanan. Regeringen har också beslutat att uppdra till förhandlingsmannen att slutföra arbetet med att införliva optionsavtalet med Arlandabaneprojektsavtalet samt att leda förhandlingarna om en eventuell utökning av Arlandabaneprojektet i enlighet med den tidsplan som finns redovisad i förhandlingsmannens rapport. Resultatet av förhandlingsarbetet skall redovisas för regeringen senast den 1 augusti 1995.
Regeringens uppdrag till Riksrevisionsverket
Regeringen har den 26 januari 1995 -- efter skrivelse från A-Banan Projekt AB med begäran härom -- uppdragit åt Riksrevisionsverket att granska hur A-Banan Projekt AB har genomfört upphandlingen av Arlandabanan. RRV skall därvid särskilt belysa den formella gången och opartiskheten i upphandlingsförfarandet. Uppdraget skall redovisas under våren 1995. Enligt vad utskottet erfarit beräknas uppdraget kunna redovisas till regeringen under juni månad i år.
Utskottets bedömning
Frågor gällande Arlandabanan har behandlats i riksdagen vid flera tillfällen. Utskottets granskning har gällt f.d. kommunikationsministern Mats Odells och den tidigare regeringens handläggning av ärendet om Arlandabaneprojektet.
Av utredningen framgår att Arlandabaneprojektet var omfattande och i sitt slag något nytt för Sverige. Det var mot bakgrund av att projektet var stort och komplicerat som riksdagen godkände bildandet av ett särskilt projektbolag, A-Banan Projekt AB, för att administrera upphandlingen och samla projektets rättigheter och skyldigheter. De grundläggande principerna för genomförandet av Arlandabanan har godkänts av riksdagen.
Utskottet har från konstitutionella utgångspunkter gått igenom de åtgärder som vidtagits av regeringen och f.d. kommunikationsministern Mats Odell. Genomgången föranleder inget uttalande från utskottets sida.
Den nya regeringen har uppdragit åt Riksrevisionsverket att granska hur A-Banan Projekt AB genomfört upphandlingen av Arlandabanan. Utskottet utesluter inte att verkets redovisning av detta uppdrag kan ge anledning för utskottet att återkomma i frågan om regeringens handläggning av Arlandabaneprojektet.
17. Redovisning till riksdagen av de ekonomiska förutsättningarna för Öresundsbroprojektet
Ärendet
I en granskningsanmälan hemställs att utskottet bör granska om den förra regeringen hade och den nuvarande har rätt att gå vidare med Öresundsbroprojektet utan att låta riksdagen ta ställning till, om inte förhandlingar med Danmark om en omprövning av projektet vore lämpligt med tanke på den stora risken att miljardbelopp kommer att avkrävas statskassan. Anmälan biläggs bilaga A 21.1. En i anmälan åberopad skrivelse från Riksrevisionsverket biläggs även bilaga A 21.2.
Riksdagens godkännande av avtalet och tillhörande finansiella bemyndigande
Riksdagen beslöt i juni 1991 (prop. 1990/91:158, 1990/91:TU31, rskr. 1990/91:379) att godkänna förslag till avtal mellan Sverige och Danmark träffat den 23 mars 1991 om en fast förbindelse över Öresund. Avtalet godkändes senare, den 14 augusti 1991, av det danska folketinget.
Enligt propositionen beräknas anläggningskostnaden för Öresundsförbindelsen uppgå till 10--12 miljarder kronor i den prisnivå som gällde i juli 1990. Anläggningskostnaderna för de svenska anslutningarna, som skall finansieras via överskottet från Öresundsförbindelsen, har beräknats till 1 900 miljoner kronor i samma prisnivå. Öresundsförbindelsen skall i sin helhet finansieras med trafikantavgifter.
1991 års beslut innebar också att Öresundsförbindelsen skall ägas av svenska och danska staten med hälften vardera genom nationella bolag som samverkar i ett konsortium och att konsortiet skall äga och svara för all verksamhet avseende Öresundsförbindelsen. Vägverket och Banverket bildar tillsammans det svenska bolaget. Förutom att vara ägarbolag till konsortiet svarar de också för byggande, drift och underhåll samt finansiering av de svenska anslutningarna.
Vad gäller finansieringen av projektet anges i avtalet att kostnaderna i sin helhet skall täckas av konsortiet genom särskilda avgifter som fastställs av konsortiet.
För järnvägstrafiken gäller enligt ett tilläggsprotokoll till avtalet att järnvägsföretagen skall betala sammanlagt 300 miljoner kronor per år i 1991 års prisnivå för nyttjande av förbindelsen.
Garantiåtagandena, som vid tidpunkten för färdigställandet år 2000 beräknas uppgå till ca 15 miljarder kronor i 1991 års prisnivå, innefattar anläggnings- och kapitaltjänstkostnader. Beloppet är beräknat på basis av en real ränta på 5 % och en kostnadsutveckling av motsvarande storlek.
Under de inledande åren i driftsfasen kommer enligt propositionen konsortiet att få ett negativt rörelseresultat, eftersom intäkterna från trafikanterna inte är tillräckliga för att täcka konsortiets kostnader. Underskottet förutsätts kunna täckas genom att konsortiet självt får låna nödvändiga medel med en solidarisk garanti från den svenska och den danska staten. Det totala garantiåtagandet för detta åtagande kan på motsvarande sätt beräknas uppgå till ca 1 800 miljoner kronor i 1991 års prisnivå. Enligt propositionen innebär de valda garantiarrangemangen en mycket förmånlig finansieringslösning.
Anläggningskostnaderna för de svenska anslutningarna skall, som nämnts, finansieras via Öresundsförbindelsens överskott. I avvaktan på att detta överskott genereras förutsätts enligt propositionen att det svenska bolaget får möjlighet att med statlig garanti låna de medel som erfordras för att kunna finansiera anslutningarna. Dessa beräknas kosta 1 900 miljoner kronor exkl. kapitaltjänstkostnaden i 1990 års prisnivå.
Riksdagens beslut innebar också att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bemyndigas ikläda staten garanti, solidariskt med den danska staten, för konsortiets lån och andra finansiella instrument som utnyttjas i samband med finansieringen av planering, projektering, byggande och drift av Öresundsförbindelsen.
För bildande av konsortiet ges Vägverket och Banverket rätt att använda ordinarie investerings- och driftmedel till att teckna aktier i det svenska moderbolaget. Storleken på aktiekapitalet bedöms enligt propositionen uppgå till högst 100 miljoner kronor. För det svenska bolagets upplåning förordas i propositionen att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får ikläda staten garanti för den upplåning som erfordras för Öresundsförbindelsen samt för planering, projektering och byggande av de svenska anslutningarna.
Finansutskottet (1990/91:FiU6y) erinrade beträffande de ekonomiska konsekvenserna i sitt yttrande till trafikutskottet att statliga garantier innebär åtaganden som har många likheter med vanliga utgifter och att förslag om garantier därför bör underkastas samma restriktiva prövning som vanliga utgiftsåtaganden. Utskottet tillstyrkte dock de i propositionen föreslagna bemyndigandena att få utfärda statliga garantier med innebörd att statsbudgeten endast kommer att påverkas om kreditgarantierna måste infrias. Utskottet utgick från att regeringen i sina garantiåtaganden följer de allmänna riktlinjer som givits för den statliga kreditgivningen (FiU 1984/85:37).
Trafikutskottet konstaterade bl.a. att de begärda ekonomiska bemyndigandena blivit mycket långtgående i förhållande till vad som är normalt förekommande. Utskottet förutsatte mot den bakgrunden att regeringen redovisar resultatet av upphandlingen och årligen återkommer till riksdagen med en redovisning av hur projektet framskrider och i vilken omfattning garantiåtagandena tagits i anspråk. Utskottet biträdde de i propositionen föreslagna, här aktuella arrangemangen.
I en reservation (c, v och mp) anfördes bl.a. att stark kritik kan riktas mot de utförda kostnadsberäkningarna och mot den valda finansieringsformen. Enligt reservanterna skulle lösningen med kreditgarantier in blanco komma att slutligen drabba skattebetalarna hårt.
Den fortsatta riksdagsbehandlingen av Öresundsförbindelsen 1992--1994
Trafikutskottet behandlade under riksmötet 1991/92 motioner som väckts med anledning av det ingångna avtalet med Danmark om att bygga en Öresundsförbindelse. Utskottet (1991/92:TU16) avstyrkte motioner som avsåg dels ett uttalande om att bron inte skulle byggas, dels ett uttalande från riksdagen om att bron skulle byggas.
Utskottet erinrade vad gäller de ekonomiska konsekvenserna om att utskottet i sitt förra betänkande (1990/91:TU31) förutsatt att regeringen för riksdagen årligen skulle redovisa hur projektet framskrider.
I en meningsyttring (v) framhölls att den totala kostnaden för projektet är svår att bedöma och att uppgifter på 30 miljarder kronor har nämnts. Risken är vidare stor att broavgifterna måste sättas så lågt att man lockar över resenärer från järnvägs- och färjetrafiken för att få lönsamhet i brotrafiken.
I proposition 1992/93:100 bilaga 7 anfördes att Svensk-Danska Broförbindelsen Svedab AB (Svedab) bildats med Väg- och Banverken som förvaltare av svenska aktier i konsortiet. Den danska motsvarigheten är A/S Öresundsförbindelsen (ASÖF). De nämnda bolagen träffade i januari 1992 ett konsortialavtal enligt vilket konsortiet bildades.
I propositionen hemställdes att riksdagen skulle bemyndiga regeringen att uppdra åt Banverket och Vägverket att utställa kapitaltäckningsgarantier till skydd för det svenska bolaget Svedabs eget kapital (s. 31).
Bakgrunden till regeringens hemställan är följande.
På den grund som redovisats i det föregående förväntas Öresundskonsortiet få ett rörelseunderskott under de inledande åren efter det att förbindelsen tagits i anspråk. De förväntade negativa resultaten förväntas enligt propositionen leda till att Svedabs eget kapital kommer att understiga hälften av det registrerade aktiekapitalet. I det läget blir reglerna om tvångslikvidation i 13 § aktiebolagslagen tillämpliga.
För att undvika en likvidation bör ägarna enligt propositionen lämna eller ställa erforderliga ägartillskott i utsikt. Banverket och Vägverket bör bemyndigas att utställa kapitaltäckningsgarantier, som innebär att verken förbinder sig för att genom ägartillskott svara för att Svedabs eget kapital vid varje tillfälle uppgår till minst det registrerade aktiekapitalet.
Om en garanti kommer att infrias kommer staten enligt propositionen efter infriandet att ha en fordran på i första hand konsortiet. Om konsortiet inte kan infria en sådan fordran skulle formellt ägarbolagen eller dessa bolags ägare i den mån de lämnat kapitaltäckningsgarantier kunna krävas. Vägverket och Banverket, som förvaltar Svedabs aktier, skulle bli tvungna att omprioritera medel från andra trafikinvesteringar för att betala denna fordran. Regeringen eller dess myndighet kommer dock att begränsa sin regressrätt till att gälla endast mot konsortiet eller den danska staten men inte mot Svedab eller ASÖF, förutsatt en motsvarande begränsning i danska statens regressrätt.
Behandlingen av propositionen uppsköts till hösten 1994 på begäran av trafikutskottet (1993/94:TU39).
Trafikutskottet (1994/95:TU2) tillstyrkte regeringens förslag om statlig kapitaltäckningsgaranti till Svedab. Utskottet avstyrkte även motionsyrkanden enligt vilka en närmare redovisning av projektets ekonomiska konsekvenser skulle vara en förutsättning för att projektet skulle tillåtas fortsätta. Mot det sistnämnda reserverade sig representanter för (c), (v) och (mp).
I proposition 1992/93:100 bilaga 7 anförs bl.a. att regeringen genom beslut den 1 april 1993 bemyndigat Riksgäldskontoret att ikläda staten garanti, solidariskt med den danska staten, för Öresundskonsortiets lån och andra finansiella instrument som utnyttjas i samband med finansieringen av Öresundsförbindelsen intill ett belopp av 600 miljoner danska kronor och 600 miljoner svenska kronor. Garantiåtagandet avser lånemedel för konsortiets planerings- och projekteringsverksamhet.
På motsvarande sätt har regeringen genom beslut den 23 juni 1994 bemyndigat Riksgäldskontoret att ikläda staten garanti för all finansiering som behövs för att täcka konsortiets kostnader för planering, projektering, byggande och drift av Öresundsförbindelsen. Enligt beslutet skall Riksgäldskontoret bevaka statens risk i dess egenskap av garantigivare och ställa de villkor som är påkallade därvid. Kontoret skall dock inte för sitt garantiåtagande ta ut någon garantiavgift eller liknande och inte heller kräva säkerhet i form av realpant eller borgen.
I två motioner (v) framhölls att den kostnad på 10--12 miljarder kronor som tidigare angetts för broalternativet vore orealistisk. I motionerna konstaterades också att någon färsk kostnadskalkyl inte presenterats. Det fanns därför en risk att staten får stå för framtida gigantiska förluster. Utskottet ansåg att avtalet skall följas av Sverige och att utskottet därför inte var berett att föreslå att riksdagen skulle omförhandla avtalets grundförutsättningar som motionerna förutsatt. Motionerna avstyrktes.
Vad gäller den ekonomiska prövningen behandlade utskottet en motion 1992/93:T907 (c, fp, kds), i vilken yrkades att projektet inte påbörjas förrän en noggrann ekonomisk analys gjorts av projektets företags- och samhällsekonomiska förutsättningar och att denna analys skulle redovisas för riksdagen. Ett uppskov kunde enligt motionärerna ske genom att Sverige åberopade den omförhandlingsklausul som finns i avtalet med Danmark. I motionen yrkades också att det klargörs vad som menas med en s.k. nollösning beträffande miljökonsekvenserna av broprojektet och att regeringen skulle ange kostnaderna för denna. Liknande yrkanden framfördes i motion 1992/93:T910 (s).
Utskottet framhöll vikten av att projektet, i enlighet med 1991 års riksdagsbeslut, följs upp noggrant och upprepade sina tidigare uttalanden om att regeringen årligen skulle redovisa projektets framskridande och i vilken omfattning garantiåtagandena tagits i anspråk.
I det följande redovisade utskottet Öresundskonsortiets aktuella kostnadsberäkningar. Enligt dessa skulle kostnaderna för kust-till-kust-förbindelsen beräknas till 13 miljarder danska kronor i 1990 års prisnivå, en kostnadsökning med ca 1,3 miljarder kronor. Ökningen sammanhänger enligt utskottet med den förändring som skett av projektets utformning vad gäller bl.a. åtgärder för att minska vattenblockeringen. Regeringen beräknar enligt vad utskottet erfarit att Öresundsförbindelsens ekonomiska förutsättningar är stabila, varför projektets lönsamhet inte äventyras av de uppkomna kostnadsökningarna. Utskottet var inte berett att förorda att projektet inte skall påbörjas innan ytterligare ekonomiska analyser gjorts. Beträffande innebörden av nollösningen ansåg utskottet att kostnaderna för denna klarlagts genom den utförda miljöprövningen. Mot denna bakgrund avstyrktes motionerna.
Utskottet behandlade också en motion, 1992/93:T912 (kds), i vilken yrkas att de i motionen efterfrågade ekonomiska kalkylerna för Öresundsförbindelsen skall redovisas innan beslut fattas om den föreslagna kapitaltäckningsgarantin, som redovisats i det föregående. Enligt utskottets mening rörde det sig här inte om några utökade ekonomiska utfästelser från statens sida utan kapitaltäckningsgarantin erfordras av redovisningsmässiga skäl. På denna grund tillstyrkte utskottet regeringens förslag och avstyrkte motionsyrkandet.
Mot utskottsmajoritetens bedömningar reserverade sig tre ledamöter (c, v och mp) vad gäller den ekonomiska prövningen. Reservanterna anförde bl.a. att med hänsyn till den oklarhet som råder beträffande projektets ekonomiska förhållanden bör projektet inte påbörjas innan Sveriges och Danmarks regeringar genomfört en noggrann granskning av projektets ekonomiska förutsättningar. Granskningen bör enligt reservanterna omfatta bl.a. effekterna av att anslutningarna till bron blir avsevärt dyrare, räntekostnaderna högre, den ekonomiska tillväxten lägre och att biltrafikens utveckling generellt dämpas. Även riskkostnaderna för kreditgarantierna bör räknas in i den ekonomiska kalkylen.
Beträffande kapitaltäckningsgarantin reserverade sig en ledamot (mp), som bl.a. anförde att ingen gräns har satts för kapitaltäckningsgarantins storlek och ingen precisering har heller getts om hur länge garantin skall ställas ut. Enligt reservanten framgår det av propositionstexten att regeringen erkänner att risken är stor för att garantierna måste infrias. Riksdagen följde utskottet.
Regeringens redovisning till riksdagen av projektets framskridande
Regeringen har vid tre tillfällen i samlad form redovisat till riksdagen hur projektet framskrider. Redovisningarna har lämnats i form av en skrivelse till riksdagen i ett fall och inom ramen för propositioner i två fall.
I en skrivelse till riksdagen (skr. 1993/94:95) redogjorde sålunda regeringen för den dittillsvarande handläggningen av miljöaspekterna på ärendet, dvs. prövningen enligt naturresurslagen, vattenlagen och miljöskyddslagen.
I propositionen 1993/94:170 angående infrastrukturinvesteringar redovisades regeringens åtgärder m.m. fram till februari 1994, då regeringen anmodade Vattendomstolen att inkomma med ett yttrande angående förutsättningarna för tillåtligheten av Öresundsförbindelsen.
I årets budgetproposition (prop. 1994/95:100 bilaga 7) fortsätter regeringens redovisning av prövningen från miljösynpunkt av Öresundsförbindelsen innefattande regeringens slutliga prövning enligt naturresurslagen och vattenlagen samt konsekvenserna av denna.
Beträffande ekonomin meddelas att budgeten för kust-till-kust-förbindelsen kommer att justeras med anledning av det svenska regeringsbeslutet från juni 1994 om tillåtligheten av Öresundsförbindelsen. En minskning av brons vattenblockerande effekt beräknas enligt propositionen ge en merkostnad på ca 0,6 miljarder kronor. Förändrade danska anslutningar på grund av ändrad linjeföring beräknas ge en merkostnad på ca 0,2 miljarder kronor. Total budget för kust-till-kust-delen är enligt konsortiet 13 miljarder kronor i 1990 års prisnivå.
I övrigt redogörs i propositionen för tidsplanen för projektet, enligt vilken de första enterprenadkontrakten beräknas tecknas i juni/juli 1995. Utredningen, inkl. finansieringen, om en Citytunnel under Malmö beräknas kunna redovisas efter sommaren 1995.
Frågor och svar i riksdagen
Under 1994/95 års riksmöte har vid två tillfällen frågor besvarats angående Öresundsbrons ekonomiska förutsättningar.
Den 18 oktober 1994 (prot. 1994/95:10, 53 §) besvarade kommunikationsminister Ines Uusmann frågor ställda av Elving Andersson (fråga 1994/95:8) respektive Kerstin Warnerbring (fråga 1994/95:27), båda (c).
Elving Anderssons fråga gällde om kommunikationsministern var beredd att genomföra en förutsättningslös genomgång av de ekonomiska förutsättningarna för projektet och redovisa dessa för riksdagen. Kerstin Warnerbrings fråga gällde vilka åtgärder som den svenska regeringen avsåg att vidta beträffande broprojektets finansiering med anledning av ett uttalande från den danske ekonomiministern.
Kommunikationsministern svarade bl.a.:
Genomförandet av Öresundsbroprojektet kräver en kontinuerlig uppföljning och granskning av ekonomin i projektet. För detta svarar i första hand Öresundskonsortiet. Eftersom staten garanterar de lån som konsortiet tar upp har även Riksgäldskontoret och regeringskansliet direkt insyn i projektens ekonomi. Genom ägarbolagen har dessutom Sverige och Danmark direkt insyn i konsortiets verksamhet.
Det är min och hela regeringens uppfattning att utbyggnaden av Öresundsbron skall genomföras som planerat. Regeringens uppgift är därvid att tillse att denna utbyggnad sker inom sådana ekonomiska ramar att inte projektets ekonomiska stabilitet äventyras. Någon särskild förutsättningslös genomgång av projektets ekonomi kommer jag inte att initiera, då jag för närvarande anser att projektets ekonomi är stabil. Däremot kommer jag kontinuerligt att redovisa genomförandet av den ekonomiska utvecklingen för projektet för riksdagen.
Den danske ekonomiministerns ställningstagande -- att han skulle ha frånsvurit sig det ekonomiska ansvaret för projektet -- föranledde inte någon särskild åtgärd från regeringens sida enligt kommunikationsministern.
Den 28 mars 1995 (prot. 1994/95:80 6 §) besvarade kommunikationsministern frågor från Per-Ola Eriksson (1994/95:378 och 379) och Kerstin Warnerbring (1994/95:393), båda (c).
Erikssons ena fråga gällde om kommunikationsministern avsåg att ge en omedelbar redovisning av broprojektets ekonomi så som förutsätts i trafikutskottets betänkande (bet. 1994/95:TU2). I den andra frågan ställd till finansministern ville Eriksson veta om finansministern ämnade efterhöra Riksgäldskontorets bedömning av risken för att skattebetalarna får träda in för att finansiera bron.
Kommunikationsministern, som besvarade båda frågorna i ett sammanhang, sade bl.a.:
Öresundsbroprojektets ekonomiska kalkyler påverkas av ett flertal olika komponenter...byggkostnaden...ränta...intäkter som kommer att erhållas från trafiken på bron.
För någon vecka sedan öppnades anbuden på de första två entreprenaderna på Öresundsbron ... Eventuella fördyringar av förbindelsen jämfört med budget när det gäller andra komponenter i kalkylen för projektet innebär att projektets återbetalningstid förlängs ...
Först när en helhetsbild finns av givna anbud kan jag bilda mig en fullständig uppfattning om projektets byggkostnad. Jag kommer därför inte att vidta några särskilda åtgärder med anledning av de anbud som hittills offentliggjorts. Jag är däremot beredd att i höst för riksdagen redovisa en samlad bedömning av projektets ekonomiska förutsättningar med hänsyn till givna anbud.
Per-Ola Eriksson genmälde att han kunde förstå att helhetsbilden skulle visas först till hösten 1995, men han tyckte att kommunikationsministern "under resans gång" borde lämna redovisningar för riksdagen.
På en särskild fråga om man från regeringens sida avsåg att efterhöra Riksgäldskontorets uppfattning om de statliga garantierna för projektet, svarade kommunikationsministern att efter genomgången av anbuden var det självklart att regeringen tillsammans med Riksgäldskontoret skulle värdera eventuella konkursrisker som det skulle innebära för konsortiet och Svedab, om anbuden skulle komma att ligga avsevärt över kalkylerna. Det är ju först i en konkurssituation som skattebetalarna behöver gå in, sade kommunikationsministern.
Trafikutskottets uppföljning av Öresundsprojektet
Enligt uppgifter från trafikutskottets kansli avser utskottet att i ett kommande betänkande följa upp projektets ekonomi. Det kommer enligt nu aktuella planer att ske under hösten 1995.
Riksrevisionsverkets skrivelse till Aktion Skåne-miljö
I anmälan refereras till en skrivelse daterad 1994-12-21 från Riksrevisionsverket till Aktion Skåne-miljö med anledning av en förfrågan om revision av Öresundsbroprojektet bilaga A 21.2.
Av skrivelsen framgår att RRV när det gäller de ekonomiska effekterna har yttrat sig över fyra skrivelser angående de företagsmässiga effekterna av en Öresundsbro. RRV har därvid konstaterat att den företagsmässiga kalkylen var mycket känslig för förändringar av de ingående variabelvärdena, avseende räntan respektive trafikprognoserna.
RRV har tidigare efterlyst ett klargörande av förutsättningarna för trafikprognoserna och de ekonomiska kalkylerna. Skrivningarna i regeringens proposition (prop. 1990/91:158), som ligger till grund för konsortiets ekonomiska kalkyler, om utvecklingen av vägtrafiken på en framtida Öresundsförbindelse utgör enligt RRV inget klargörande i detta hänseende. I den nämnda propositionen jämförs bl.a. Öresundsbrons framtida trafik med den avgiftsfria trafiken på Ölandsbron samt hänvisas till pågående utveckling inom EG och framtida samlad utveckling inom Öresundsregionen. RRV anser det oklart hur de båda senare faktorerna kan motivera den uppräkning av trafiken som gjorts i propositionen. Sammanfattningsvis finns det enligt RRV fog för den kritik som riktats mot de antagna trafikmängderna.
Av skrivelsen från RRV till Aktion Skåne-miljö framgår också att RRV i en granskningsrapport dragit vissa slutsatser vad gäller fördyringar av infrastrukturinvesteringars kostnader under projektens gång.
Den rapport som här avses har titeln Infrastrukturinvesteringar -- en kostnadsjämföresle mellan plan och utfall i 15 större projekt inom Vägverket och Banverket (RRV 1994:23).
Syftet med granskningen har varit att kartlägga träffsäkerheten i de kostnadsberäkningar som ligger till grund för beslut i ett tidigt skede samt vad som orsakar kostnadsförändringar.
RRV har i granskningen konstaterat att det är mycket vanligt att kostnaderna för stora investeringsobjekt underskattas i det tidiga planskedet. Underskattningarna är mest markanta inom Vägverket, där den genomsnittliga ökningen uppgår till 86 %; motsvarande siffra för Banverket är 17 %. RRV konstaterar också att osäkerheten inte avspeglas i kostnadsberäkningar i verkens långtidsplaner och andra sammanhang. Kostnaderna presenteras med skenbar exakthet, vilket gör att de tolkas bokstavligen.
Enligt RRV:s bedömning beror underskattningen av kostnader på att verken inte upplevt detta som ett problem eftersom statsmakternas beslut ofta ändras under den tid långtidsplanerna sträcker sig.
RRV anser att dessa underskattningar av kostnaderna är ett allvarligt problem eftersom de kan leda till att statsmakterna riskerar att fatta felaktiga övergripande beslut angående investeringar i vägar och järnvägar. Politiker på olika nivåer och regeringstjänstemän förutsätter att verkens kostnadsuppgifter är tillförlitliga för hela planeringsperioden. En annan möjlig konsekvens är att verken enligt det tidigare planeringssystemet prioriterar fel objekt.
Övriga frågor
Kapitaltäckningsgarantin
I anmälan har frågan ställts vilka konsekvenserna kan bli av ett infriande av Banverkets och Vägverkets kapitaltäckningsgarantier till skydd för Svedabs eget kapital. Hur kommer verken att agera i ett sådant fall? Vilka omprioriteringar i fråga om planerade trafikinvesteringar kommer de då att göra?
Kapitaltäckningsgarantin avses att utlösas först under de inledande åren efter det att Öresundsförbindelsen tagits i anspråk. Om garantin kommer att infrias kommer staten enligt riksdagens beslut med anledning av proposition 1992/93:100 bil. 7 att ha en fordran på i första hand konsortiet. Om konsortiet inte kan infria en sådan fordran skulle formellt ägarbolagen eller dessas ägare kunna krävas. I ett sådant fall skulle Vägverket och Banverket som ägare till Svedab tvingas omprioritera investeringsmedel för att betala denna fordran. Regeringen kommer dock enligt propositionen att begränsa sin regressrätt till att gälla gentemot konsortiet eller den danska staten men inte mot Svedab eller den danska motsvarigheten ASÖF, under förutsättning att den danska regressrätten begränsas på motsvarande sätt.
Frågan gäller följaktligen i första hand, om den danska staten formellt begränsat sin regressrätt på det beskrivna sättet. Enligt uppgift från Riksgäldskontoret är man från svensk och dansk sida överens om en sådan ömsesidig begränsning av regressrätten, men någon formell överenskommelse om detta har ännu inte ingåtts. Överenskommelsen avses dokumenteras i ett trepartsavtal mellan den svenska staten/Riksgäldskontoret, den danska staten/Danmarks nationalbank och Öresundskonsortiet. Avtalet avses undertecknas före sommaren inför den mer omfattande upplåningen som beräknas starta hösten 1995. De framtida långivarna avses förbinda sig att inte rikta sina krav mot Svedab eller ASÖF utan mot respektive stater.
En annan fråga som ställts i anmälan är om den kapitaltäckningsgaranti som Vägverket och Banverket står för riskerar att utlösas till följd av de nya kostnadsberäkningarna, som visar att kostnaderna för broprojektet kommer att öka i förhållande till den ursprungliga kalkylen.
Som framgått ovan har kapitaltäckningsgarantin inget direkt samband med projektets grundkostnader, dvs. kostnaderna för kust-till-kust-förbindelsen, som enligt budgetpropositionen beräknas till 13 miljarder kronor i 1990 års prisnivå. Garantin avses att utlösas först då förbindelsen tagits i bruk och då för att balansera ett förväntat initialt underskott i rörelsen.
Bro över Fehmarn Bält
Anmälaren har också aktualiserat frågan om Öresundsförbindelsens värde från trafiksynpunkt, om bron över Fehmarn Bält enligt artikel 21 i avtalet inte kommer att byggas.
I artikel 21 i avtalet mellan Danmark och Sverige står att Danmarks regering förklarar sig beredd att arbeta för att en fast förbindelse över Fehmarn Bält kommer till stånd under förutsättning av att hänsyn till miljö och ekonomi kan tillgodoses.
SJ ställde som krav för att företaget skulle acceptera Öresundsförbindelsen att en fast förbindelse över Fehmarn Bält skulle komma till stånd.
Enligt uppgifter i tidningen Ny Teknik 1995:12 beräknas Fehmarn Bält-förbindelsen bli dubbelt så dyr som Öresundsbron, dvs. den skulle kosta 24 miljarder danska kronor i 1988 års priser. Fehmarn Bält trafikerades 1993 av 4 100 fordon och drygt 2 000 tågpassagerare, vilket motsvarar tre fjärdedelar av den samlade trafiken över Öresund.
Kombinationen dyrare förbindelse och mindre trafik gör det enligt tidningen svårt att täcka utgifterna med avgifter. Metoden att justera trafikprognoserna uppåt för att åstadkomma en bättre kalkyl är enligt tidningen svårare att genomföra jämfört med Öresundsförbindelsen.
Alternativet till en avgiftsfinansiering av bron/tunneln är en rent statlig finansiering, eventuellt med EU-stöd. Ett ytterligare alternativ är en svensk delfinansiering.
Det framtida trafikflödet över Öresund
Anmälaren har också tagit upp frågan om vilka effekterna från intäktssynpunkt skulle bli om trafikintensiteten skulle ligga kvar på den nuvarande nivån då bron tas i drift.
Enligt beräkningar av den framtida trafikutvecklingen för Öresundsförbindelsen som den svenska Öresundsdelegationen gjort och som redovisas i proposition 1990/91:158 s. 18 f. varierar antalet personbilar som skulle utnyttja bron år 2000 mellan 1,8 miljoner och 11,2 miljoner beroende på avgiftsnivån. De angivna volymerna motsvarar mellan cirka 5 000 och 30 000 bilar per dygn.
I propositionen bedöms att vägtrafiken öppningsåret "med största sannolikhet" skulle komma att uppgå till mellan 8 000 och 10 000 bilar per dygn. Som jämförelse kan nämnas att antalet bilar som transporterades med fartyg mellan Malmö och Köpenhamn år 1989 uppgick till cirka 300 000 fordon per år, vilket motsvarar mindre än 1 000 fordon per dygn.
Enligt propositionen skulle den pågående utvecklingen inom EG och en framtida samlad utveckling i Öresundsregionen motivera bedömningen 8 000--10 000 fordon per dygn. Den beräknade volymen jämförs i propositionen med trafiken på Ölandsbron som vid den aktuella tidpunkten uppgick till 12 000 bilar per dygn.
Enligt Dagens Industri 1995-03-20 bygger Öresundskonsortiets beräkningar av intäkterna för det första året Öresundsförbindelsen är i drift på att i genomsnitt 10 000 fordon per dygn trafikerar bron. 80 % av intäkterna beräknas komma från avgifter på person- och lastbilar samt bussar.
Slutsatsen av detta är att det antal fordon som i dag transporteras över Öresund med bilfärja vida understiger det antal fordon som beräknas utnyttja den fasta förbindelsen.
Utskottets bedömning
Den konstitutionella aspekten på de frågor som aktualiserats i granskningsanmälan är, enligt utskottets mening, om regeringen på ett nöjaktigt sätt uppfyllt de krav som riksdagen ställde vid beslutet 1991 angående en redovisning av resultatet av upphandlingen, en årlig redovisning av hur projektet framskrider och i vilken omfattning garantiåtagandena tagits i anspråk.
Det kan inte anses ingå i granskningsuppgiften att utskottet skall göra en kontroll av tillförlitligheten i beräkningarna av projektets ekonomi och därtill knutna problem av varierande slag samt bedömningar med anledning av dessa förhållanden.
Vad gäller regeringens redovisning av upphandlingen har denna av naturliga skäl inte kunnat ske, eftersom upphandlingen ännu inte är avslutad. En sådan redovisning kommer, enligt vad kommunikationsministern nyligen meddelat i riksdagen, att ske hösten 1995.
När det gäller den årliga redovisningen av hur projektet framskrider har regeringen vid tre tillfällen lämnat sådana redovisningar:
i skrivelse till riksdagen (skriv. 1993/94:95) angående regeringens prövning av projektet enligt naturresurs-, vatten- och miljöskyddslagen,
i proposition 1993/94:170 där väsentligen samma information lämnades som i nyssnämnda dokument,
i årets budgetproposition (prop. 1994/95:100 bil. 7) som redovisar regeringens slutliga prövning enligt naturresurslagen och vattenlagen och konsekvenserna av denna prövning, bl.a. avseende projektets ekonomi.
Kommunikationsministern har dessutom vid två tillfällen under 1994/95 års riksmöte till riksdagen i svar på frågor lämnat besked om regeringens syn på projektets ekonomiska förhållanden. Vid det första tillfället, i oktober 1994, meddelade hon att hon inte hade för avsikt att initiera någon särskild förutsättningslös genomgång av projektets ekonomi, som hon ansåg stabil. I mars 1995 meddelade hon bl.a. att hon inte avsåg att vidta några särskilda åtgärder med anledning av de anbud som offentliggjorts, men att hon var beredd att redovisa en samlad bedömning av projektets ekonomiska förutsättningar hösten 1995.
Redovisningen av i vilken omfattning garantiåtagandena tagits i anspråk gäller två olika saker, nämligen dels de av den svenska och den danska staten gemensamt ställda garantierna för hela projektets ekonomi, dels de speciella garantierna avseende skyddet för Svedabs eget kapital.
Den övergripande garantin kan komma att infrias, om konsortiet går i konkurs. En annan möjlig situation, då offentliga medel kan komma att tas i anspråk, är om svenska och danska staten finner skäl att skjuta till kapital utan att en konkursrisk eller en de facto konkurs föreligger. Den sistnämnda varianten ligger dock utanför garantiåtagandena i egentlig mening.
Den speciella kapitaltäckningsgarantin avses att utnyttjas först då Öresundsförbindelsen tas i bruk och då för att balansera ett kalkylerat initialt underskott i rörelsen.
I inget fall kan regeringen sägas haft någon anledning hittills att rapportera till riksdagen i frågan om garantiåtagandena.
Enligt utskottets mening finns ingen grund för kritik mot den förutvarande eller den nuvarande regeringen i de delar av Öresundsbroprojektet som här granskats. Granskningen föranleder inget uttalande från utskottet.
18. Statsråds förmögenhetsförhållanden
Anmälan
I en granskningsanmälan, bilaga A 22.1, har till granskning anmälts frågan om statsrådet Ulf Dinkelspiels speciella förmögenhetsförhållanden är förenliga med hans uppdrag som statsråd. Granskningen bör enligt anmälan klarlägga huruvida statsminister Carl Bildt har levt upp till sitt ansvar för att Dinkelspiel uppfyllt kraven i 6 kap. 9 § andra stycket regeringsformen.
Anmälan tar upp frågan om allmänhetens förtroende för ett statsråd kan rubbas av att statsrådet är ägare eller delägare av ett fondkommissionsföretag och detta förhållande kan påverka företagets möjligheter till förmånlig behandling i olika sammanhang, såväl hos myndigheter som hos andra. Bakgrunden anges vara uppgifter i tidningen Dagens Industri den 21 september 1994 att fondkommissionsföretaget Öhman under räntekrisen 1992 fick låna 750 miljoner kronor av Riksbanken till en ränta om 34 % medan andra fondkommissionärer samtidigt fick betala 500 % ränta för motsvarande typ av lån.
Bestämmelse i regeringsformen
I 6 kap. 9 § andra stycket regeringsformen finns bestämmelsen att ett statsråd inte får utöva allmän eller enskild tjänst och inte heller inneha uppdrag eller utöva verksamhet som kan rubba förtroendet för honom. Regeringsformen innehåller inte något uttryckligt stadgande om statsministerns ansvar för att statsråden uppfyller kraven i bestämmelsen. Statsministern är emellertid den som enligt regeringsformen tillsätter övriga statsråd, och han har även rätt att entlediga ett statsråd både på statsrådets egen begäran och i annat fall.
Bakgrund
Omständigheter kring lånet
Det lån som avses i artikeln i Dagens Industri beskrivs av Riksbanken sammanfattningsvis på följande sätt. Riksbanken lämnade den 17 september 1992 E. Öhman J:r Fondkommission AB ett lån på 750 miljoner kronor till 34 % ränta, när marginalräntan var 500 %. Sedan det konstaterats att lånet byggt på ett missförstånd gjordes räntevillkoren om till 210 %, vilket bedömdes motsvara en vid denna tidpunkt gällande marknadsränta för Öhman. Lånet löpte under tre räntedagar.
Missförståndet avsåg Öhmans ekonomiska situation.
Riksbanken har enligt 18 § andra stycket lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank, riksbankslagen, möjlighet att -- om det finns synnerliga skäl -- även på andra än penningpolitiskt motiverade villkor bevilja kredit till svenska bankinstitut och till andra svenska företag som står under tillsyn av Finansinspektionen.
E. Öhman J:r Fondkommission AB (Öhman) är en s.k. primary dealer och företaget står under tillsyn av Finansinspektionen. Ulf Dinkelspiel är delägare i företaget men deltar inte i dess ledning. Företaget har också haft hand om förvaltningen av hans aktieinnehav och letts av hans bror.
Granskning av Riksbankens agerande
Fullmäktige i Riksbanken har i sin förvaltningsberättelse för år 1992 gett en beskrivning av bankens utlåning på särskilda villkor under hösten 1992. Förvaltningsberättelsen behandlades i riksdagen under riksmötet 1992/93. Riksdagen beviljade på tillstyrkan av såväl Riksdagens revisorer som finansutskottet fullmäktige ansvarsfrihet för Riksbankens förvaltning under år 1992 (redog. 1992/93:RR5, bet. 1992/93:FiU23, rskr. 1992/93:305 och 306).
Under hösten 1994 uppmärksammades, som ovan framgår, lånet till Öhman i pressen. Riksbanksfullmäktige beslöt därvid att närmare utreda för omständigheterna kring lånet. KPMG Bohlins AB anlitades för att närmare klarlägga frågor beträffande villkoren för kreditgivningen och den överenskommelse om räntekompensation som senare träffades.
Revisorerna ansåg i ett sammanfattande omdöme att villkoren enligt 18 § andra stycket riksbankslagen för att bevilja lån på särskilda villkor inte hade varit uppfyllda och att Öhmans finansiella ställning vid tillfället inte hade varit av sådan allvarlig art som anges i förarbetena till lagrummet. Att lånet ändå lämnades berodde enligt revisorernas mening på det faktum att Riksbanken inte i förväg inhämtade uppgifter om och analyserade Öhmans finansiella ställning och att Riksbankens handläggare uppenbarligen trodde att situationen var betydligt allvarligare än vad den i själva verket var.
Revisorerna fann inte något som tydde på att Öhman lämnat felaktiga uppgifter till Riksbanken i samband med att man erhöll lånet. De ansåg i fråga om de ränteberäkningar som legat till grund för Öhmans betalning av räntekompensation att modellen som användes var rimlig inte bara från juridisk utan även från affärsmässig synpunkt.
Inom Riksbanken har erfarenheten dragits att det finns anledning att för eventuellt framtida behov utforma riktlinjer för handläggningsförfarandet vid kreditgivning av detta slag. Av riktlinjerna bör framgå vilka uppgifter som skall lämnas av låntagaren för kreditbedömningen samt hur Riksbankens beslutsunderlag skall dokumenteras.
Tidigare KU-granskning av betydelsen av statsråds förmögenhetsinnehav
Som berörs i anmälan har konstitutionsutskottet under senare år ägnat stort intresse åt frågor om betydelsen av statsråds förmögenhetsinnehav och förvaltningen därav.
Vid 1993 års granskning (se 1992/93:KU30 avsnitt 10) behandlade utskottet grundligt frågan om statsrådens innehav av värdepapper m.m. Förutom en redovisning av innehaven lämnades en utförlig redogörelse för gällande bestämmelser och för regeringens praxis för hanteringen av jävssituationer m.m. Utskottet gjorde också en ingående bedömning av de olika frågor som granskningen aktualiserade.
Utskottet konstaterade att samtliga regeringsbildare under efterkrigstiden varit av den uppfattningen att statsministern har det yttersta och formella ansvaret för att statsråden uppfyller kraven i 6 kap. 9 § andra stycket regeringsformen. Någon skillnad föreligger därvid givetvis inte mellan statsministern i en enpartiregering och statsministern i en koalitionsregering. Utskottet konstaterade också att bestämmelsen i 6 kap. 9 § andra stycket regeringsformen i första hand har till syfte att värna om statsrådstjänstens integritet. Huruvida innehav av ett speciellt uppdrag, utövande av viss verksamhet, ägande av viss typ av egendom eller andra intressebindningar är ägnade att rubba förtroendet för statsrådet fick därvid bedömas från fall till fall.
Enligt en majoritet inom utskottet bestående av representanterna för de dåvarande regeringspartierna (m, fp, c och kds) och Ny demokrati borde något generellt förbud för statsråd att exempelvis inneha aktier eller annan egendom inte utfärdas. Utskottet ansåg emellertid att det är viktigt att ledamöter av regeringen är medvetna om att intressekonflikter kan uppstå och vidtar de försiktighetsåtgärder som kan göras för att förhindra att deras förtroende hos allmänheten rubbas. Utskottet ansåg det därför vara lämpligt att regler utformas för hanteringen av jävsfrågor i regeringsärenden som riktar sig direkt till regeringen. Utskottet rekommenderade även att möjligheterna att sätta viss egendom under oberoende extern förvaltning under den tid statsrådstjänsten innehas blir föremål för utredning. Därvid borde möjligheterna att i Sverige tillämpa t.ex. ett system med s.k. blind trust, såsom förekommer i Canada och USA, undersökas. Utskottet framhöll slutligen att det också kan finnas andra bindningar än sådana som har samband med förmögenhetsinnehav som kan rubba förtroendet för ett statsråd eller ge upphov till jävssituationer. Således kunde kvardröjande bindningar finnas till organisationer eller andra starka intressen. Även sådana bindningar borde därför redovisas vid tillträdet av en statsrådspost.
I en reservation ansåg de socialdemokratiska ledamöterna inte heller att något generellt förbud för statsråd att inneha aktier eller annan egendom borde utfärdas. Reservanterna ansåg emellertid att vissa statsrådsposter var mer känsliga ur förtroendesynpunkt än andra. Från huvudregeln att statsråd inte borde förbjudas att äga aktier måste därför undantag göras för näringsministern och det statsråd som har ansvar för utrikeshandel och vapenexport. Det fick nämligen anses vara klart olämpligt att innehavare av dessa poster var invecklade i ekonomisk verksamhet av något slag som hade direkta bindningar till företag t.ex. genom aktier. Även om något förbud mot aktieinnehav generellt inte borde uppställas för statsråd, borde aktieägande statsråd överlämna sina aktier till en oberoende extern förvaltning, och det var därvid klart olämpligt att aktieinnehavet överlämnades till en förvaltare med vilken aktieägaren hade intressebindningar, såsom släkting eller ett bolag i vilket statsrådet var delägare. Ett system med blind trust borde skyndsamt utredas. -- Sammanfattningsvis ansåg reservanterna att statsminister Carl Bildt tagit för lättvindigt på sin uppgift som regeringsbildare och att han inte kunde anses ha levt upp till sitt ansvar för att statsråden uppfyller kraven i 6 kap. 9 § andra stycket regeringsformen. Statsministern kunde därför inte undgå allvarlig kritik för att han brustit i omsorg vid urvalet av personer, när han utsåg Per Westerberg och Ulf Dinkelspiel till statsråd med ansvar för närings- och handelspolitiska frågor. Som en följd av statsministerns försummelse i detta hänseende kunde det inte uteslutas att medborgarnas förtroende för dessa två statsråd rubbats.
Företrädaren för Vänsterpartiet i utskottet instämde i allt väsentligt i de uppfattningar som fördes fram i den socialdemokratiska reservationen. Enligt hans uppfattning borde det dock vara regel att större aktieinnehav eller innehav av andra värdepapper, som har direkt bindning till ett eller flera enskilda företag, avyttras innan statsrådsposten tillträds.
Vid 1994 års granskning (se 1993/94:KU30 avsnitt 18) redovisades statsrådens aktuella innehav av värdepapper och förvaltningen av dem samt handläggningen av den promemoria -- Intressekonflikter för statsråd -- som regeringens etikkommitté överlämnat. Utskottet återgav också den bedömning som utskottet (majoriteten bestående av m, fp, c, kds och nyd) gjort föregående år och bedömningen i reservationen (s). Utskottet uttalade att årets granskning -- som inte innefattat någon självständig utredning av i vilken omfattning jäv eller jävsliknande situationer uppstått för statsråden -- inte gav anledning till något uttalande från utskottets sida. I ett särskilt yttrande uttalade de socialdemokratiska ledamöterna att riksdagen vid 1993 års granskning inte delat den kritik som framförts i den socialdemokratiska reservationen, och de ansåg sig därför inte då kunna från konstitutionell synpunkt kritisera att förhållandena i huvudsak varit desamma sedan granskningen året innan. De vidhöll dock de uppfattningar som angivits i reservationen.
Med anledning av en motion behandlade utskottet under hösten 1994 (bet. 1994/95:KU13) frågan om att införa ett system med blind trust. Med hänsyn till uppgifter om pågående beredning inom regeringskansliet avstyrkte utskottet motionen.
Utskottets bedömning
Som framgått har konstitutionsutskottet vid flera tillfällen granskat statsråds innehav av värdepapper m.m. och i anslutning härtill frågor om jäv för statsråden. Granskningarna har utgått från att det är nödvändigt för det politiska arbetets anseende att allmänheten har förtroende för att statsråden står självständiga gentemot ovidkommande intressen. Det har inte bara gällt frågan om förtroendet faktiskt har rubbats utan också om allmänheten med hänsyn till omständigheterna kan ha haft anledning att ifrågasätta förtroendet.
Intresset har främst varit inriktat på om allmänheten kan ha förtroende för att ett aktieägande statsråd kan utöva sin tjänst utan att ta ovidkommande hänsyn till sin förmögenhet. Det nu aktuella fallet belyser en ny aspekt på statsråds förmögenhetsinnehav. Det rör frågan om det förhållandet att en ägare eller delägare i ett fondkommissionsföretag också är statsråd kan påverka företagets möjligheter till förmånlig behandling i olika sammanhang, såväl hos myndigheter som hos andra.
Utskottet har inte att granska Riksbankens verksamhet, utan sådan granskning sker i annan ordning. I det avseende som nu är aktuellt har utskottet varken underlag för eller anledning att anta att händelseförloppet i låneärendet varit annat än det av Riksbanken angivna, som också har granskats av en revisionsbyrå.
Utskottet har således inte anledning till någon misstanke att dåvarande statsrådet Ulf Dinkelspiels intressen i Öhman påverkat företagets möjligheter att låna i Riksbanken. Än mindre har utskottet anledning till misstanke att Ulf Dinkelspiel agerat otillbörligt i låneärendet.
Utskottet anser att uppmärksamheten kring Riksbankens lån till Öhman under hösten 1992 bekräftar de farhågor som framfördes i den ovan återgivna reservationen till betänkande 1992/93:KU30. Vad som förevarit i låneärendet har varit ägnat att leda till spekulationer om bakgrunden och till att rubba medborgarnas förtroende för Ulf Dinkelspiel som statsråd.
Carl Bildt borde vid sin regeringsbildning ha förutsett att situationer kunde uppstå där bl.a. Ulf Dinkelspiels delägarskap i ett fondkommissionsföretag, som också förvaltade hans aktieinnehav, skulle kunna leda till misstro från allmänhetens sida. Carl Bildt måste därför anses ha tagit för lättvindigt på sin uppgift som regeringsbildare även utifrån den nu aktuella aspekten, och han kan inte anses ha levt upp till sitt ansvar för att statsråden uppfyllde kraven i 6 kap. 9 § andra stycket regeringsformen.
19. Statsrådet Bo Könbergs ledning av pensionsarbetsgruppen
Ärendet
Utskottet har till granskning tagit upp statsrådet Bo Könbergs ledning av pensionsarbetsgruppen. Granskningen har föranletts av en granskningsanmälan. Enligt anmälan hade vid sidan av den av regeringen tillsatta pensionsarbetsgruppen bildats en särskild grupp under Bo Könbergs ledning. Denna grupp arbetade med samma fråga som pensionsarbetsgruppen hade fått i uppgift att behandla. Ledamöterna från Ny demokrati och Vänsterpartiet kände inte till att dessa sammanträden pågick och hade inte heller erhållit några kallelser. Den särskilda gruppen synes enligt anmälan ha biträtts av pensionsarbetsgruppens sekretariat och experter som kunde kallas in för föredragningar eller konsulteras per telefon. Granskningsanmälan har tagits in i bilaga A 23.1.
Statsrådsberedningen har i granskningsärendet överlämnat en promemoria som har upprättats inom Socialdepartementet, bilaga A 23.2.
Bakgrund
Pensionsarbetsgruppen (PAG) tillsattes genom ett regeringsbeslut den 28 november 1991 (dir. 1991:102). Enligt direktiven var syftet med arbetsgruppens arbete att mot bakgrund av Pensionsberedningens betänkande Allmän pension (SOU 1990:76) och de med anledning av detta betänkande inkomna remissvaren utarbeta förslag till ett nytt system för den allmänna pensioneringen. Därvid skulle de utgångspunkter för ett reformerat pensionssystem som återfinns i 1991 års finansplaner och i proposition 1991/92:38 om inriktningen av den ekonomiska politiken vara vägledande för arbetet. PAG skulle enligt direktiven omfattas av kommittéförordningen (1976:119). Till ordförande i gruppen utsågs dåvarande statsrådet Bo Könberg och som ledamöter åtta företrädare för de dåvarande riksdagspartierna. Arbetsgruppen biträddes av fyra experter och fem sekreterare. Genom beslut vid regeringssammanträde den 9 september 1993 erhöll PAG tilläggsdirektiv (dir. 1993:108). Detta uppdrag innebar att arbetsgruppen skulle lämna förslag avseende en successiv höjning av pensionsåldern till 66 år.
PAG avlämnade i augusti 1992 promemorian Ett reformerat pensionssystem -- bakgrund, principer och skiss (Ds 1992:89). Den 21 februari 1994 avlämnade arbetsgruppen betänkandet Reformerat pensionssystem (SOU 1994:20--22). I detta presenterades överväganden och förslag till ett reformerat ålderspensionssystem och regler för övergången till detta. Förslagen i betänkandet byggde på en överenskommelse mellan representanterna i arbetsgruppen för de fyra dåvarande regeringspartierna och Socialdemokraterna. Reservationer avgavs av representanterna för Vänsterpartiet och för Ny demokrati.
Arbetet i pensionsarbetsgruppen
Av Statsrådsberedningens promemoria framgår att PAG påbörjade sitt arbete den 13 december 1991. Arbetsgruppen höll sammanlagt 56 sammanträden. Enligt promemorian fördes vid dessa sammanträden protokoll i enlighet med kommittéförordningen, vari bl.a. upptogs de beslut som fattades. Ersättning till ledamöter och experter för deltagande vid sammanträdena och för inläsning av material utgick i form av dagarvoden i enlighet med kommittéförordningen. Vidare framgår av promemorian att, även om avsikten med tillsättandet av arbetsgruppen från början var att gruppen skulle biträda Socialdepartementet med utarbetandet av en proposition, det relativt tidigt stod klart att PAG skulle avge ett betänkande. Inom sekretariatet arbetades fram underlagsmaterial med faktaredovisningar, beräkningar, alternativa lösningsmöjligheter, m.m. samt utkast till betänkandetext. Detta material föredrogs och diskuterades vid arbetsgruppens sammanträden. Enligt promemorian framkom successivt av diskussionerna vid sammanträdena att det i vissa frågor förelåg en samsyn mellan representanterna för de fyra regeringspartierna och socialdemokraterna. Det framgick tidigt att dessa partiers representanter såg det som möjligt att få till stånd ett enhälligt förslag till en omfattande och genomgripande reformering av det allmänna pensionssystemet. Samtidigt blev det enligt promemorian efter hand tydligt att företrädarna för Vänsterpartiet och för Ny demokrati ställde sig avvaktande härtill.
Vidare framgår av Statsrådsberedningens promemoria att det egentliga arbetet med att utforma texterna i det kommande slutbetänkandet påbörjades hösten 1993. Sekretariatet framställde förslag till olika avsnitt i betänkandet som redovisades i form av promemorior till PAG. Dessa promemorior genomgicks sida för sida vid sammanträden med arbetsgruppen, som hölls med täta mellanrum. Sålunda sammanträdde PAG under perioden den 1 november 1993--21 februari 1994 vid sammanlagt 11 tillfällen. Parallellt med arbetet under denna tid pågick överläggningar mellan statsrådet Bo Könberg och en eller flera av ledamöterna från regeringspartierna och Socialdemokraterna. Överläggningarna utmynnade så småningom i en överenskommelse mellan dessa partiers representanter om huvuddragen i en pensionsreform. Dessa huvuddrag offentliggjordes vid en presskonferens som de nämnda partiföreträdarna höll den 24 januari 1994. Samtidigt erhöll arbetsgruppens övriga ledamöter, experter och sekretariat kännedom om innehållet i överenskommelsen. Denna utgjorde sedan en av grunderna för sekretariatets fortsatta arbete med att utarbeta förslag till betänkandetext. I huvudsak allt material som togs upp i betänkandet och de förslag som där redovisades gicks igenom sida för sida vid PAG:s sammanträden. Beslut fattades successivt om det sakliga innehållet i betänkandet. Enligt promemorian bedrevs av tidsskäl arbetet mycket skyndsamt med täta sammanträden även under kvällar och helger. Materialet kunde tillställas ledamöterna endast kort tid före ett sammanträde.
Enligt Statsrådsberedningens promemoria har någon formell grupp vid sidan av PAG inte utsetts för att genomföra de partipolitiska överläggningar mellan olika ledamöter i arbetsgruppen som förekommit med syfte att få till stånd en överenskommelse om en pensionsreform. Några direktiv har inte funnits och några arvoden har inte utbetalats med anledning av dessa överläggningar. Under delar av några av sammanträffandena har en av sekreterarna i PAG och en handläggare vid Socialdepartementets socialförsäkringsenhet varit närvarande för att bistå med sakupplysningar.
Utskottets bedömning
Granskningen föranleder inte något uttalande från utskottets sida.
20. Regeringsbeslut om rätt för vissa asylsökande att få stanna i Sverige
Ärendet
Utskottet har till granskning tagit upp regeringens beslut den 14 april 1994 att dels utfärda en förordning om rätt för vissa asylsökande att få stanna i Sverige, dels i ett enskilt utlänningsärende medge uppehållstillstånd för en familj från Republiken Makedonien. Granskningen har föranletts av en granskningsanmälan. Enligt anmälan har regeringens beslut kritiserats av Statens invandrarverk. Dess överdirektör har ansett att regeringens tolkning är för långtgående och att den inte är korrekt. Granskningsanmälan har tagits in i bilaga A 24.1.
Statsrådsberedningen har i granskningsärendet överlämnat en promemoria som har upprättats inom Kulturdepartementet, bilaga A 24.2.
I granskningsärendet har inom utskottskansliet upprättats en granskningspromemoria, bilaga A 24.3.
Regeringsbesluten
Regeringen beslutade den 14 april 1994 att införa en förordning (SFS 1994:189) om uppehållstillstånd i vissa utlänningsärenden. Förordningen innebär att utlänningar som före den 1 januari 1993 har gjort en ansökan om asyl som inte slutligt prövats och som fortfarande befinner sig landet får beviljas uppehållstillstånd, om särskilda skäl inte talar mot det, och om ansökan avser barn som den 1 januari 1993 var under 18 år eller gäller en familj med barn som vid denna tid var under 18 år. Förordningen trädde i kraft den 18 april 1994. Enligt förordningsmotiven (1994:1) utfärdade regeringen förordningen med stöd av bemyndigandet i 2 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen (1989:529).
Den 14 april 1994 fattade regeringen beslut även i ett enskilt ärende om uppehållstillstånd. Beslutet gällde en familj bestående av två makar och två barn från Republiken Makedonien. Enligt ett beslut från Utlänningsnämnden den 26 oktober 1992, vilket hade vunnit laga kraft, skulle makarna avvisas. Makarna kom emellertid den 2 november 1992 in med en s.k. ny ansökan enligt 2 kap. 5 § tredje stycket utlänningslagen. Statens invandrarverk överlämnade makarnas samt deras barns ansökningar till regeringen den 2 juli 1993. Enligt regeringens beslut medgavs hela familjen permanent uppehållstillstånd i Sverige.
Samma dag informerade regeringen riksdagen om flyktingpolitiken. Vid denna information redogjorde statsrådet för de ovan nämnda besluten. Vad gällde regeringens beslut i det enskilda ärendet anförde statsrådet att beslutet innebar att barnfamiljer som har fått sin sak slutligt prövad men som ännu inte har lämnat landet kan få komma att stanna här. Samma tidsregler gällde enligt statsrådet som i förordningen.
Bakgrund
En fråga i granskningen har gällt om regeringens beslut den 14 april 1994 att utfärda en förordning om uppehållstillstånd har kunnat fattas med stöd av bemyndigandet i 2 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen. En annan fråga har rört om det ur konstitutionell synpunkt kan framföras invändningar mot regeringens samma dag fattade beslut i det enskilda ärendet.
Regeringen har på utlänningslagstiftningens område ansetts ha ett särskilt behov av att kunna styra utvecklingen av praxis. Enligt tidigare ordning kunde beslut av Statens invandrarverk om avvisning och utvisning samt om flyktingförklaring och resedokument överklagas till regeringen. Genom beslut i enskilda överklagandeärenden styrde regeringen sålunda praxis i utlänningsärenden. Från den 1 januari 1992 skall emellertid sådana beslut överklagas till Utlänningsnämnden. I propositionen om en särskild nämnd för utlänningsärenden (prop. 1991/92:30) anfördes som motiv för att inrätta Utlänningsnämnden främst den allmänna strävan att begränsa antalet ärenden hos regeringen. För att säkerställa att ärenden av stor principiell vikt ändå skulle komma under regeringens prövning behölls möjligheten för Invandrarverket att enligt 7 kap. 11 § utlänningslagen överlämna ärenden till regeringen för beslut. Enligt samma bestämmelse har också Utlänningsnämnden getts en sådan möjlighet.
Regeringens roll vid praxisbildningen har även därefter varit föremål för översyn. I april 1992 tillsatte regeringen en särskild utredare som bl.a. skulle undersöka vilka möjligheter regeringen har att -- inom regeringsformens ram -- genom generella föreskrifter styra utvecklingen och praxis på utlänningslagstiftningens område och -- om det bedömdes nödvändigt eller önskvärt -- föreslå de ändringar och tillägg som kan vara motiverade (dir. 1992:51). Enligt direktiven gavs uppdraget mot bakgrund av att regeringens metod att skapa praxis med generell räckvidd genom beslut i enskilda ärenden kunde ifrågasättas.
Utredaren konstaterade i delbetänkandet Utlänningslagen -- en partiell översyn (SOU 1993:24) att bemyndigandet 2 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen i förarbeten och doktrin ansetts ha en ganska snäv räckvidd och i praktiken har gällt temporära uppehållstillstånd för studier och liknande. Utredaren konstaterade vidare att det rådde delade meningar om huruvida regeringens behov av att styra tillämpningen av utlänningslagen genom generellt verkande föreskrifter kunde tillgodoses inom ramen för bestämmelsen i 8 kap. 13 § regeringsformen, enligt vilken regeringen får besluta föreskrifter om verkställighet av lag. Enligt utredarens förslag skulle utlänningslagen kompletteras med ett uttryckligt bemyndigande för regeringen att meddela de föreskrifter som behövs för prövningen av asylansökningar och andra ansökningar om uppehållstillstånd.
Delbetänkandet har remissbehandlats. Större delen av remissinstanserna instämde i förslaget om att regeringen bör ges ett bemyndigande att utfärda generella föreskrifter på utlänningsområdet. Flera remissinstanser ansåg emellertid att det föreslagna bemyndigandet hade getts en alltför generell utformning. Enligt regeringen bedömdes utredarens förslag därför inte kunna läggas till grund för lagstiftning utan ytterligare beredning.
Som tidigare nämnts har regeringen därefter tillsatt ytterligare en särskild utredare med uppdrag att bl.a. särskilt beakta praxisbildningen genom beslut i enskilda ärenden och regeringens möjligheter att styra praxis genom att meddela föreskrifter (dir. 1994:75). Enligt direktiven bör förslaget i delbetänkandet Utlänningslagen -- en partiell översyn (SOU 1993:24), om att regeringen genom en ändring i utlänningslagen skulle få ett vidgat bemyndigande att meddela föreskrifter, övervägas på nytt mot bakgrund av den kritik som framförts under remissbehandlingen.
Utredaren avlämnade sitt betänkande Effektivare styrning och rättssäkerhet i asylprocessen (SOU 1995:46) under april 1995.
Tidigare granskning i utskottet
Enligt 11 kap. 7 § regeringsformen får ingen myndighet, ej heller riksdagen eller kommuns beslutande organ, bestämma hur förvaltningsmyndighet i särskilt fall skall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpningen av lag.
Av nämnda bestämmelse i regeringsformen följer att regeringen inte får bestämma hur Statens invandrarverk eller Utlänningsnämnden i särskilt fall skall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller som rör tillämpningen av lag. Ur bestämmelsen kan vidare härledas principen att regeringens beslut i enskilda ärenden endast har vägledande och inte bindande verkan för förvaltningsmyndigheterna vid deras prövning av liknande ärenden.
Som exempel på ett fall där regeringens genom beslut i ett enskilt ärende skapat vägledande praxis i asylärenden kan nämnas det s.k. 13 decemberbeslutet 1989. Enligt detta skulle endast den som uppfyllde kraven enligt FN:s flyktingkonvention eller hade ett särskilt starkt skyddsbehov komma att beviljas asyl. Som skäl för beslutet angav regeringen bl.a. att situationen i landet var sådan att det i det enskilda fallet vid prövning av rätten till asyl skulle beaktas huruvida särskilda skäl att enligt 3 kap. 4 § utlänningslagen vägra asyl förelåg. Enligt motiven till denna bestämmelse kan särskilda skäl att vägra asyl i fråga om krigsvägrare och de facto-flyktingar föreligga bl.a. om det bedöms nödvändigt för att reglera invandringen (prop. 1988/89:86 s. 156). Regeringen bedömde att flyktingmottagandet utsatts för sådana påfrestningar att bestämmelsen om särskilda skäl nu var tillämplig.
Det s.k. 13 decemberbeslutet har varit föremål för granskning i konstitutionsutskottet. Vid granskningen 1989/90 redovisade utskottet gällande regler och uttalanden i förarbetena samt gav en redogörelse för läget när det gällde flyktingmottagandet vid tiden för beslutet liksom de berörda asylsökandenas situation i hemlandet. Utskottets majoritet fann inte skäl att ifrågasätta regeringens bedömning som kommit till uttryck i beslutet (bet. 1989/90:KU30). I en reservation (fp, vpk och mp) anfördes att påfrestningarna för det svenska samhället och den svenska flyktingmottagningen inte kunde anses så svåra att man bort tillämpa bestämmelsen om särskilda skäl i 3 kap. 4 § utlänningslagen.
Vid granskningen av regeringens praxis i asylärenden under det följande året gjorde utskottet en uppföljning av granskningen från året dessförinnan (bet. 1990/91:KU30). I samband med detta redogjorde utskottet bl.a. för viss kritik som med anledning av 13 decemberbeslutet hade framförts av professor Håkan Strömberg i en artikel i Förvaltningsrättslig tidskrift (1990:1) angående regeringens val av juridisk form för att introducera en skärpt praxis i asylärenden. Enligt Strömberg kunde den valda juridiska formen med ett praxisskapande beslut inte anses fullt tillfredsställande ur rättssäkerhetssynpunkt. Utskottets majoritet utgick i sin bedömning från att de redovisade synpunkterna beträffande normgivningen skulle beaktas i kommande lagstiftningsarbete. I en reservation (fp, v, mp) anfördes att mot bakgrund av att regeringen avsåg att fastslå nya principer med generell giltighet borde föreskriftsform ha använts i stället för beslut i ett enskilt ärende.
Kulturdepartementets promemoria
Kulturdepartementet anför i sin promemoria den 25 januari 1995 att ordalydelsen av bemyndigandet i 2 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen ger ansenlig räckvidd för regeringen att meddela föreskrifter om uppehållstillstånd. Vidare konstaterar departementet att uttalandet i förarbetena om exempel på fall då regeringen kan föreskriva om uppehållstillstånd, nämligen när det gäller studier och besök, möjligen gör bemyndigandets tillämpningsområde något snävare än vad ordalydelsen ger vid handen. Å andra sidan konstaterar departementet att uppräkningen av fall endast är exemplifierande. Mot denna bakgrund måste den utfärdade förordningen enligt departementet anses ligga inom ramen för det givna bemyndigandet.
Vidare anför Kulturdepartementet att vad som sägs i kommittédirektiv 1994:75 rörande överväganden om ett vidgat bemyndigande inte kan tas till intäkt för att regeringen skulle ha funnit bemyndigandet i 2 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen otillräckligt för den situation som förordningen i april 1994 skulle bemästra. Departementet framhåller att det finns flera bestämmelser om uppehållstillstånd i utlänningslagen som inte innehåller några bemyndiganden för regeringen att meddela föreskrifter.
Vad gäller regeringens beslut den 14 april 1994 i ett enskilt utlänningsärende anför Kulturdepartementet att som regeringen såg saken var det uteslutet att ett ställningstagande av denna typ gavs någon annan form än ett beslut i ett enskilt ärende. Riksdagen kan inte anses ha delegerat någon föreskriftsrätt till regeringen i vad avser ny ansökan enligt 2 kap. 5 § utlänningslagen. Några generella föreskrifter på detta område kunde enligt departementet därför inte meddelas bortsett från verkställighetsföreskrifter.
Utskottets bedömning
Enligt 2 kap. 4 § första stycket utlänningslagen får uppehållstillstånd ges till en utlänning som är nära anhörig till en i Sverige bosatt person eller som annars har särskild anknytning till Sverige. Uppehållstillstånd får också ges till utlänning som av humanitära skäl bör få bosätta sig i Sverige eller till den som har fått arbetstillstånd eller har sin försörjning ordnad på annat sätt. Vidare sägs i 2 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen att regeringen får föreskriva att uppehållstillstånd kan ges även i andra fall. Regeringen har med stöd av detta bemyndigande utfärdat den i granskningen nu aktuella förordningen om uppehållstillstånd i vissa utlänningsärenden. I förarbetena anges beträffande detta bemyndigande att regeringen bör ha möjlighet att föreskriva att uppehållstillstånd får meddelas i fall som gäller t.ex. studier och besök (prop. 1988/89:86 s. 148). Av förarbetena kan sålunda endast utläsas vad gäller bemyndigandets räckvidd att regeringen kan föreskriva om uppehållstillstånd i vart fall när det gäller de nämnda exemplen.
Utskottet konstaterar att bemyndigandet i 2 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen i skilda sammanhang har ansetts ha en mer begränsad räckvidd än vad dess ordalydelse ger vid handen. Bland annat har, som redovisats i det föregående, i betänkande SOU 1993:24 anförts att bemyndigandet i förarbeten och doktrin ansetts ha en ganska snäv räckvidd. I betänkandet har vidare konstaterats att det råder oklarhet om huruvida regeringens behov av att styra tillämpningen av utlänningslagen genom generellt verkande föreskrifter kan tillgodoses inom ramen för 8 kap. 13 § regeringsformen. Mot denna bakgrund har i betänkandet föreslagits att utlänningslagen skall kompletteras med ett uttryckligt bemyndigande för regeringen att meddela de föreskrifter som behövs för att pröva asylansökningar och andra ansökningar om uppehållstillstånd.
Som framgår av det föregående har regeringen i juli 1994 gett en ny utredare i uppdrag att bl.a. på nytt, mot bakgrund av den kritik som framförts under företagen remissbehandling, överväga förslaget i betänkande SOU 1993:24 om att regeringen genom en ändring i utlänningslagen skulle få ett vidgat bemyndigande att meddela föreskrifter. Som tidigare nämnts hade enligt remisskritiken det föreslagna bemyndigandet getts en alltför generell utformning.
Utskottet utgår ifrån att regeringen i den översyn som för närvarande pågår av regeringens styrmetoder för praxisbildningen på utlänningslagstiftningens område behandlar frågan om regeringens möjlighet att meddela föreskrifter på detta område. I den mån regeringen därvid finner att en ändring av utlänningslagen är erforderlig får regeringen underställa riksdagen ett sådant förslag.
Vad gäller regeringens nu aktuella beslut den 14 april 1994 i ett enskilt utlänningsärende finner utskottet anledning -- även mot bakgrund av det utredningsarbete som nu pågår -- att ånyo framhålla de synpunkter i fråga om normgivningen som anfördes i samband med granskningen 1990/91 beträffande det s.k. 13 decemberbeslutet. Granskningen föranleder i övrigt inte något uttalande från utskottets sida.
21. Kostnadsansvaret för resor företagna av statsråd och politiskt tillsatta tjänstemän i regeringskansliet
Anmälan
Utskottet har till granskning tagit upp frågan om kostnadsansvaret för resor företagna av statsråd och politiskt tillsatta tjänstemän i regeringskansliet. Granskningen föranleds av en anmälan med tillägg, bilaga A 25.1. Anmälan hänför sig till tidningsuppgifter om resor gjorda av förutvarande kabinettssekreteraren Pierre Schori under åren 1982-- 1991. Resorna anges ha avsett olika arrangemang som anordnats av det socialdemokratiska partiet eller partiet närstående organisationer.
Statsrådsberedningens riktlinjer
Från Statsrådsberedningen har inkommit en promemoria i ärendet. I den redovisas de riktlinjer som har gällt sedan slutet av år 1982 när det gäller ansvaret för kostnader för statsrådens m.fl. resor. Riktlinjerna har kommit till uttryck genom olika skrivelser och promemorior som har upprättats inom Statsrådsberedningen.
I en skrivelse den 2 december 1982 till statsråden och statssekreterarna sägs sålunda att ett statsråd i allmänhet får anses utöva sitt uppdrag som ledamot av regeringen när han eller hon framträder i olika sammanhang för att redovisa regeringens politik och att detta gäller även om framträdandet äger rum t.ex. hos en arbetarekommun. I sådana fall skall resekostnaderna betalas av departementet. Enligt skrivelsen bör partiet eller arrangören däremot stå för kostnaderna då det gäller arrangemang av "typen första maj" och i de fall då statsrådet själv bedömer att det skulle vara olämpligt att kostnaderna stannade på statsverket.
I en promemoria den 11 april 1985 preciseras riktlinjerna. Där sägs att staten svarar för samtliga kostnader för resa med tåg, flyg och bil -- oavsett vilket arrangemang det är fråga om. När det gäller övriga kostnader, dvs. hotell, traktamente och resa med egen bil betalar enligt promemorian partiet för vissa arrangemang -- såsom debatter med andra partier, distriktskongresser, första maj och valarrangemang -- medan staten bestrider kostnaderna i övriga fall.
Nu nämnda riktlinjer återfinns även i en skrivelse den 24 augusti 1988 till statsråden och statssekreterarna. I den anges också att när statssekreterare och andra politiskt tillsatta tjänstemän utan att vara ressällskap åt statsråd själva deltar i t.ex. ett valarrangemang betalas även resekostnaderna av partiet.
I en promemoria av den 14 mars 1994 har riktlinjerna preciserats ytterligare. Huvudregeln är som tidigare att statsråd anses utöva sin tjänst när statsrådet i olika sammanhang framträder och redovisar regeringens politik. Detta anges gälla även när framträdandena sker i samband med olika slags partievenemang. Departementet svarar då för resekostnader och övriga kostnader som hör till resan.
I vissa undantagsfall bör partiet enligt promemorian stå för andra kostnader än resekostnader. Exempel på sådana undantag kan vara renodlade partiframträdanden under en valrörelse och andra fall i vilka statsrådet bedömer det olämpligt att departementet står för kostnaden. Det sägs att resorna ofta innehåller både ett antal offentliga framträdanden (möten, pressträffar, telefonväkteri och besök på företag, skolor m.m.) där statsrådsrollen överväger samt några rent partiorienterade aktiviteter. I sådana fall bör enligt promemorian som regel departementet stå för kostnaderna.
Nu angivna riktlinjer (utom i fråga om resekostnader) sägs i princip gälla också statssekreterare och andra politiskt tillsatta tjänstemän när de reser på egen hand. Avgörande är om de kan anses göra resan i tjänsten. Departementet står då för samtliga kostnader. I annat fall, t.ex. medverkan i valrörelse, betalar enligt promemorian partiet kostnaderna, även resekostnaderna.
Utskottets bedömning
Som framgått av det föregående har frågan om kostnadsansvaret för resor företagna av statsråd, statssekreterare och andra politiskt tillsatta tjänstemän sedan år 1982 varit föremål för upprepade skrivelser och promemorior från Statsrådsberedningen. Även om de riktlinjer som sålunda har meddelats under åren har gett uttryck för samma grundläggande princip är det först genom promemorian den 14 mars 1994 som de har fått en tillräckligt klar och entydig utformning. Promemorian bör således kunna tjäna som utgångspunkt för en god ordning när det gäller kostnadsansvaret för resorna. Utöver det anförda föranleder granskningen inte något uttalande från utskottets sida.
22. Utnyttjandet av bemyndigande att inrätta Stiftelsen framtidens kultur
Ärendet
Utskottet har till granskning tagit upp regeringens utnyttjande av ett bemyndigande att inrätta en stiftelse för vissa kulturprojekt. Granskningen har föranletts av en granskningsanmälan, bilaga A 26.1. Enligt anmälan bör granskningen avse frågan om regeringens beslut om stiftelseförordnande står i överensstämmelse med riksdagens beslut i motsvarande delar.
Till grund för granskningen har legat bl.a. offentliga utfrågningar med f.d. talmannen Ingegerd Troedsson och kulturminister Margot Wallström, bilagorna B 9 och 15.
Bakgrund
Inledning
Under föregående mandatperiod erhöll regeringen riksdagens bemyndigande att med de tidigare löntagarfondsmedlen som kapital upprätta vissa stiftelser. I och med bildandet av dessa stiftelser skedde en slutlig utskiftning av löntagarfondsmedlen, som förvaltades av en avvecklingsstyrelse (Fond 92--94). Löntagarfonderna hade genom ett riksdagsbeslut avvecklats vid utgången av år 1991 (prop. 1991/92:36, bet. FiU9, rskr. 92). Bildandet av stiftelserna skedde i olika omgångar. I en första omgång bildades två stiftelser för strategisk respektive miljöstrategisk forskning. Därefter bildades ytterligare fem forskningsstiftelser samt en kulturstiftelse. Därutöver bildades i ett annat sammanhang en stiftelse för innovationsstöd. Nedan ges en kortfattad beskrivning av regeringens och riksdagens beslut att bilda dessa stiftelser. Den nämnda kulturstiftelsen kommer därefter att behandlas på ett mer utförligt sätt i ett eget avsnitt.
Stiftelserna för strategisk och miljöstrategisk forskning
I proposition 1992/93:171 Forskning i frontlinjen föreslog regeringen att en viss del av de tidigare löntagarfondsmedlen skulle avsättas till forskning. Enligt regeringens förslag skulle huvuddelen av medlen tilldelas en stiftelse som skulle inrättas för strategisk forskning med naturvetenskaplig, teknisk och medicinsk inriktning. Vidare föreslog regeringen att en stiftelse skulle inrättas för miljöstrategisk forskning. Därutöver föreslog regeringen en stiftelse för kulturvetenskaplig forskning.
Utbildningsutskottets majoritet beslutade att tillstyrka regeringens förslag att bilda en stiftelse för dels strategisk forskning, dels miljöstrategisk forskning. Däremot ansåg utskottet att de medel som föreslogs avsättas för en kulturvetenskaplig stiftelse skulle tillföras Riksbankens jubileumsfond i form av en donation (bet. 1992/93:UbU16). I en reservation motsatte sig socialdemokraterna regeringens förslag och angav att deras principiella uppfattning var att av statsmakterna beslutade resurser till forskning skulle anvisas över statsbudgeten. Enligt reservanterna skulle löntagarfondsmedlen kvarstanna i pensionssystemet. I en meningsyttring av suppleant (v) instämde suppleanten i vad reservanterna anfört. Riksdagen beslutade den 3 juni 1993 i enlighet med utskottets majoritet (rskr. 387). Därutöver beslutade riksdagen den 7 juni 1993 att högst 10 miljarder kronor skulle överföras till de båda forskningsstiftelserna (prop. 1992/93:231, UbU18, rskr. 405).
Regeringen beslutade den 2 december 1993 att bilda två stiftelser benämnda Stiftelsen för strategisk forskning och Stiftelsen för miljöstrategisk forskning.
Övriga fem forskningsstiftelser
I proposition 1993/94:177 Utbildning och forskning, kvalitet och konkurrenskraft lade regeringen fram förslag om att bilda bl.a. ytterligare fem forskningsstiftelser. Regeringens förslag innebar att stiftelserna skulle bildas för följande ändamål, nämligen särskild kompetensutveckling, högre utbildning och forskning i Stockholm, projekt med ett internationellt miljöuniversitet, vårdforskning samt internationalisering av forskning och högre utbildning.
Regeringen konstaterade i propositionen att upprättandet av stiftelserna innebar att ett antal i förhållande till staten självständiga rättssubjekt bildades. Genom stiftelsernas oberoende ställning förenad med stiftelseförvaltningens bundenhet till de av stiftaren givna ändamålen skulle det enligt regeringen uppnås en stabilitet och långsiktighet i verksamheten, som var av betydelse för att de främja de ändamål som var i fråga. Regeringen menade att stiftelserna skulle ha auktoriserade revisorer och Riksrevisionsverket borde ha rätt att utse en revisor i respektive stiftelse.
Utbildningsutskottets majoritet beslutade att tillstyrka regeringens förslag (bet. 1993/94:UbU18). Socialdemokraterna reserverade sig och menade att löntagarfondsmedlen skulle kvarstanna i Allmänna pensionsfonden eller alternativt överföras till statsverket för att förstärka statens finanser. Vidare menade reservanterna att deras ställningstagande kunde motiveras med flera principiella skäl. De angav bl.a. att bildandet av stiftelserna innebar att även om medlens förvaltning och disposition skulle komma att styras av de riktlinjer som angivits av statsmakterna, skulle stiftelsernas verksamhet komma att undandras såväl riksdagens som regeringens inflytande. En suppleant (v) anförde i en meningsyttring att fondmedlen i första hand skulle ligga kvar i pensionssystemet. Riksdagen beslutade den 3 juni 1994 i enlighet med utskottets majoritet (rskr. 399).
Regeringen beslutade den 23 juni 1994 att bl.a. bilda de fem forskningsstiftelserna.
Stiftelsen för innovationsstöd
I proposition 1993/94:206 Innovationsstöd föreslog regeringen att en stiftelse skulle bildas benämnd Stiftelsen Innovationscentrum med ansvar för verksamhet med innovationsstöd och andra innovationsfrämjande åtgärder. Även denna stiftelse skulle tillföras kapital i form av de tidigare löntagarfondsmedlen.
Näringsutskottet behandlade i betänkandet 1993/94:NU25 bl.a. regeringens förslag att inrätta Stiftelsen Innovationscentrum. Utskottets majoritet biföll förslaget. I en reservation (s) anfördes att regeringens förslag borde avslås och att medlen från de tidigare löntagarfonderna borde återföras till pensionssystemet eller till statskassan. En suppleant (v) instämde i en meningsyttring i allt väsentligt i de synpunkter reservanterna framfört. Riksdagen beslutade den 2 juni 1994 i enlighet med utskottet.
Regeringen beslutade den 23 juni 1994 att bilda Stiftelsen Innovationscentrum.
Stiftelsen framtidens kultur
Proposition 1993/94:177 Utbildning och forskning, kvalitet och konkurrenskraft
Som ovan visats föreslogs i proposition 1993/94:177 att de tidigare löntagarfondsmedlen skulle fördelas på ett antal nybildade stiftelser. Förutom de ovan nämnda fem forskningsstiftelserna föreslog regeringen att en stiftelse skulle inrättas för att främja ett vitalt kulturliv. Som skäl för att inrätta en sådan stiftelse angavs i propositionen att det med tanke på Sveriges närmande till det övriga Europa också blev viktigare att utveckla den svenska kulturtraditionen.
Enligt propositionens förslag skulle en kulturstiftelse inrättas och tillföras 6,85 % av återstoden av Fond 92--94. Stiftelsen skulle främja utveckling och tillväxt i regionerna genom stöd till kvalitetsinriktade kulturprojekt.
Som skäl för förslaget anförde regeringen att stiftelsen skulle -- helt vid sidan av ordinarie resurser för kulturverksamhet -- stimulera det regionala kulturlivet i vid mening i syfte att stärka tillväxt och utveckling i regionerna. Härigenom kunde enligt regeringen nya former och vägar prövas inom det man vanligen förknippade med kulturverksamhet. Regeringen anförde att insatserna bl.a. borde inriktas på projekt som attraherade även ungdomsgrupper. Vidare anförde regeringen att syftet med förslaget om en stiftelse som skall ge stöd till utvecklingen av kvalitetsinriktade kulturprojekt var att skapa förebilder och ta initiativ som efter en tid kunde inordnas i den ordinarie kulturverksamheten. För att stiftelsens satsningar skulle ge bestående effekter ansåg regeringen det angeläget att lokala och regionala intressen engagerades i och bidrog till projekten. Vidare anförde regeringen att mot bakgrund av att stiftelsens uppgift var att under viss tid, dock inte mindre än tio år, stimulera utvecklingen av kvalitetsinriktade kulturprojekt fick stiftelsens kapital förbrukas.
Utbildningsutskottets betänkande 1993/94:UbU12 Utbildning och forskning
Vid utbildningsutskottets behandling av proposition 1993/94:177 avgav kulturutskottet ett yttrande (1993/94:KrU8y) över propositionen i nu aktuell del. Kulturutskottet anförde därvid att det inte hade något att erinra mot att de i propositionen angivna medlen användes till att stödja verksamhet inom kulturområdet. Vidare menade utskottet att möjligheten att inför kommande beslut om utformningen av den framtida kulturpolitiken kunna skapa ekonomiskt utrymme för nyskapande projekt, för projekt som syftar till att finna former som vidgar deltagandet i kulturlivet, bl.a. bland ungdomsgrupperna, samt för projekt som utvecklar kulturlivet i alla delar av landet framstod som utomordentligt betydelsefull. Därutöver utgick kulturutskottet från att stiftelsen i sin verksamhet skulle ta hänsyn till den inriktning som den framtida kulturpolitiken fick genom riksdagens kommande beslut grundade på de kulturpolitiska utredningarna.
Med hänvisning till vad kulturutskottet anfört tillstyrkte utbildningsutskottets majoritet propositionens förslag i förevarande del. Utskottet hemställde därför att riksdagen skulle bifalla regeringens förslag och bemyndiga regeringen att bilda en stiftelse för kvalitetsinriktade kulturprojekt.
Socialdemokraterna reserverade sig och menade, som ovan nämnts, att regeringens förslag om hur löntagarfondsmedlen skulle användas borde avslås. Vad gällde medel för kulturändamål var det vidare enligt reservanterna oacceptabelt att riksdagen skulle fatta beslut i en så viktig fråga med propositionens dåligt underbyggda förslag som underlag, detta särskilt som en parlamentariskt sammansatt kulturutredning diskuterade den framtida kulturpolitiken. En suppleant (v) anförde i en meningsyttring att fondmedlen i första hand skulle ligga kvar i pensionssystemet.
Riksdagen beslutade den 3 juni 1994 att bifalla vad utbildningsutskottet hemställt.
Regeringens beslut att bilda Stiftelsen framtidens kultur
Den 23 juni 1994 beslutade regeringen att bilda en stiftelse benämnd Stiftelsen framtidens kultur. Stiftelsen skulle tillföras ett kapital om 6,85 % av återstoden av de tillgångar som förvaltades av Fond 92--94. Vidare beslutade regeringen att bemyndiga kulturministern att underteckna ett stiftelseförordnande i överensstämmelse med ett till regeringens beslut bifogat stiftelseförordnande. Därutöver gav regeringen samma dag Fond 92--94 i uppdrag att senast den 1 augusti 1994 överföra tillgångar till Stiftelsen framtidens kultur.
I det till regeringsbeslutet bifogade stiftelseförordnandet anges inledningsvis att beslutade fondmedel skall avskiljas till en självständig förmögenhet i syfte att främja ett vitalt kulturliv såväl i Sverige som helhet som på enskilda orter. Vidare anges att som föreskrift för stiftelsen skall bl.a. gälla att stiftelsen skall tillgodose sitt syfte genom att under minst tio år ge ekonomiskt stöd till långsiktiga och nyskapande kulturprojekt. Stödet skall stimulera det regionala kulturlivet i vid mening och syfta till att stärka tillväxt och utveckling. Vidare föreskrivs att lokala och regionala intressen bör engageras i och bidra till projekten.
Vidare föreskrivs i stiftelseförordnandet att regeringen utser och entledigar styrelsens fem ledamöter samt bestämmer vem som skall vara ordförande.
Utskottets bedömning
Riksdagens beslut den 3 juni 1994 innebar att regeringen bemyndigades att bilda en stiftelse för kvalitetsinriktade kulturprojekt. Utskottet konstaterar att denna beslutade inriktning av verksamheten för Stiftelsen framtidens kultur inte uttryckligen har angetts i det stiftelseförordnande som regeringen kom att besluta. I samband med utskottets utfrågning med stiftelsens förra ordförande, f.d. talmannen Ingegerd Troedsson, uppgav hon att stiftelsens dåvarande styrelse från första stund var inriktad på att utöver vad som stod i stiftelseförordnandet iaktta propositionens och riksdagsbeslutets synpunkter på kvalitet och inriktning, på projekt som attraherade även ungdomsgrupper samt på att stödet skulle stimulera regionalt kulturliv, helt vid sidan av ordinarie resurser. Kulturminister Margot Wallström angav under utskottets utfrågning med henne att hon inte trodde att stiftelsens styrelse hade ansett att det rådde någon konflikt mellan riksdagens beslut och stiftelseförordnandet.
Enligt utskottets mening saknas mot den angivna bakgrunden anledning för utskottet att göra något särskilt uttalande i fråga om regeringens handläggning av riksdagens beslut när det gäller stiftelseförordnandets utformning.
Utskottet vill dock därutöver anföra följande. Riksdagens nu aktuella beslut att med de tidigare löntagarfondsmedlen bilda en kulturstiftelse, liksom besluten att på samma sätt bilda de andra stiftelserna, innebär att stiftelsen har tillförts kapital som vid riksdagens beslut utgjorde allmänna medel och som därefter kommit att slutgiltigt frånhändas regeringens och riksdagens kontroll. Stiftelsens ändamål, i likhet med vad som gäller för de övriga stiftelserna, är ändock att finansiera ett område som får anses falla under det allmännas ansvar. Mot bakgrund av att regeringen beträffande de övriga stiftelserna har valt att låta styrelserna själva utse sina efterträdare, kan utskottet i fråga om Stiftelsen framtidens kultur med tillfredsställelse konstatera att regeringen valt formen att själv utse styrelsens ledamöter och dess ordförande och därigenom tillförsäkrat regering och riksdag ett visst inflytande över stiftelsens verksamhet.
23. Regeringens befattning med frågan om viss beslutsbefogenhet för överdirektören vid Statens invandrarverk
Ärendet
Till konstitutionsutskottets granskning har anmälts regeringens befattning med frågan om befogenheten för överdirektören vid Statens invandrarverk att fatta beslut i enskilda ärenden, bilaga A 27.1. I anmälan hänvisas till ett beslut den 6 september 1994 av generaldirektören vid Statens invandrarverk, Berit Rollén, innebärande att verkets överdirektör och chefsjurist, Per-Erik Nilsson, har fråntagits rätten att fatta beslut i enskilda ärenden.
Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria från Arbetsmarknadsdepartementet, bilaga A 27.2. Vidare har utskottet som underlag haft ett beslut av Justitiekanslern (JK).
Gällande bestämmelser
Tjänstetillsättningar m.m.
I 11 kap. 9 § regeringsformen anges att tjänst vid domstol eller vid förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen tillsätts av regeringen eller av myndighet som regeringen bestämmer.
Enligt 5 § förordningen (1988:429) med instruktion för Statens invandrarverk är Invandrarverkets generaldirektör chef för myndigheten.
Vidare sägs i 8 § instruktionen att det vid myndigheten finns en överdirektör som är chefsjurist.
Av 12 § instruktionen framgår att generaldirektören och överdirektören förordnas av regeringen, för en bestämd tid. Andra tjänster tillsätts av Invandrarverket. Vidare sägs att regeringen, för en bestämd tid, meddelar förordnande att vara generaldirektörens ställföreträdare. Det sker efter anmälan av generaldirektören.
Beslutsbefogenheter m.m.
I 4 § instruktionen för Invandrarverket anges att verksförordningen (1987:1100) skall tillämpas på Invandrarverket.
Enligt 21 § verksförordningen skall myndighetens chef avgöra ärenden som inte skall avgöras av styrelsen eller av personalansvarsnämnden. Om ärendena inte behöver prövas av chefen, får de avgöras av någon annan tjänsteman. Hur detta skall ske anges i arbetsordningen eller i särskilda beslut. Detta gäller dock inte föreskrifter.
Av 23 § framgår att myndighetens chef skall ha en ställföreträdare som tjänstgör i chefens ställe, när denne inte är i tjänst. Vidare anges att ställföreträdaren inträder i övrigt i chefens ställe i den utsträckning som denne bestämmer.
Enligt tidigare gällande beslutsordning för Invandrarverket, som fastställts av generaldirektören i ett protokoll den 23 juni 1994 (GD 49/94), skall enligt punkt A verksledningen (VL) avgöra ärenden som kan skapa eller påverka praxis eller kan komma att ägnas betydande uppmärksamhet i massmedierna och hänsynen till organisationen eller andra vägande skäl talar för att VL fattar beslutet eller annars är sådant att VL bör besluta.
Vidare anges i protokollet under C p. 1 att beslut som enligt A eller B ankommer på VL skall fattas av överdirektören om inte annat följer av C p. 2. Överdirektören skall hålla generaldirektören fortlöpande underrättad om fattade beslut.
Enligt C p. 2 skall ett ärende överlämnas till generaldirektören för beslut, om överdirektören bedömer att ett ärende har särskild vikt från praxis- eller massmediesynpunkt eller av andra skäl bör avgöras av generaldirektören.
En ny beslutsordning har härefter fastställts i ett protokoll den 5 oktober 1994 (GD 81/94), vari anges under C p. 1 att beslut som enligt A och B ankommer på VL skall fattas av generaldirektören eller överdirektören.
Justitiekanslerns beslut den 20 februari 1995
I ett beslut den 20 februari 1995 har Justitiekanslern (JK) bl.a. prövat framställningar om att JK skulle utreda generaldirektören Berit Rolléns åtgärd att genom beslutet den 6 september 1994 frånta verkets överdirektör och chefsjurist rätten att fatta beslut i enskilda ärenden.
JK konstaterar att Per-Erik Nilssons rätt att fatta beslut på egen hand har byggt på ett delegationsbeslut från Berit Rollén. Ett sådant beslut har hon enligt JK haft befogenhet att ändra eller återta när hon funnit skäl härtill föreligga. JK anser att det inte föreligger sådana omständigheter som utgör skäl för kritik mot Berit Rollén för att hon utnyttjat denna befogenhet. Enligt JK:s bedömning har Berit Rolléns åtgärd rent formellt inte berört Per-Erik Nilssons ställning och funktion på verket i övrigt.
Arbetsmarknadsdepartementets promemoria
Arbetsmarknadsdepartementet anger i en till utskottet ingiven promemoria att det av JK:s utredning framgår att generaldirektören har rätt att delegera och återta beslutsbefogenheter av aktuellt slag. Enligt departementet är det en annan sak att Per-Erik Nilsson förordnats av regeringen att vara generaldirektörens ställföreträdare. I förordnandet får enligt departementet anses ligga att ställföreträdaren, i generaldirektörens utevaro, har samtliga de beslutsbefogenheter som tillkommer generaldirektören utan särskilt bemyndigande.
Vidare anför departementet att beslutet att ta tillbaka Per-Erik Nilssons beslutsbefogenheter formellt inte torde ha haft någon betydelse för hans möjlighet att fullgöra uppgiften att vara generaldirektörens ställföreträdare. Hur denna uppgift skulle fullgöras, liksom Per-Erik Nilssons arbetsuppgifter i övrigt, var enligt departementet i första hand en fråga för verksledningen och Per-Erik Nilsson att ta ställning till. Mot denna bakgrund och då Berit Rollén i slutet av oktober förklarade sig vilja lämna uppdraget som generaldirektör vid verket per den 1 januari 1995 förelåg enligt departementet inte skäl för departementet att initiera någon särskild åtgärd med anledning av generaldirektörens beslut den 6 september 1994. Enligt departementet tedde det sig naturligt att låta en ny generaldirektör sätta sig in i den uppkomna situationen. Härtill kom att återkallelsen av delegationen för Per-Erik Nilsson att besluta i verksledningsärenden var föremål för Justitiekanslerns prövning.
Utskottets bedömning
I 4 § förordningen (1988:429) med instruktion för Statens invandrarverk anges att verksförordningen (1987:1100) skall tillämpas på Invandrarverket. Av 21 § verksförordningen följer att befogenheten för överdirektören, liksom för andra tjänstemän vid Invandrarverket, att fatta beslut i enskilda ärenden är beroende av att till överdirektören har delegerats en sådan rätt genom ett beslut av generaldirektören. Enligt en tidigare gällande beslutsordning för Invandrarverket hade till överdirektören delegerats att i viss utsträckning fatta beslut i verksledningsärenden. Den 6 september 1994 meddelade generaldirektören att hon önskade ta tillbaka överdirektörens fulla beslutanderätt i dessa frågor. Utskottet har från Invandrarverket inhämtat att en beslutsordning i enlighet med detta fastställdes av generaldirektören i ett protokoll den 5 oktober 1994. Av Arbetsmarknadsdepartementets promemoria framgår att departementet inte har vidtagit någon särskild åtgärd med anledning av generaldirektörens beslut. Utskottet konstaterar att såsom gällande bestämmelser för Invandrarverket är utformade är överdirektörens befogenhet att fatta beslut i enskilda ärenden formellt sett inte någon fråga för regeringen.
Utskottet vill dock anföra följande. Den nuvarande ordningen för Invandrarverket innebär att regeringen förordnar såväl överdirektören som generaldirektörens ställföreträdare. Såsom reglerna är utformade följer av förordnandet att vara generaldirektörens ställföreträdare att ställföreträdaren, när generaldirektören inte är i tjänst, inträder i generaldirektörens ställe och har samtliga de beslutsbefogenheter som tillkommer generaldirektören. När det däremot gäller överdirektörens beslutsbefogenheter är detta enligt nuvarande bestämmelser helt och hållet en fråga för generaldirektören. Någon beslutsbefogenhet har, som framgått ovan, inte knutits till själva förordnandet att vara överdirektör. Mot bakgrund av vad som nu sagts kan konstateras att man sålunda har valt en reglering som innebär att det inte råder någon överensstämmelse i fråga om vem som förfogar över hur förordnandet att vara överdirektör respektive generaldirektörens ställföreträdare skall fullgöras. Enligt utskottets mening kan detta, i det fall de båda förordnandena har knutits till en och samma person, innebära en oklar ansvarsfördelning mellan regeringen och generaldirektören när det gäller ifrågavarande persons funktion i dess helhet vid myndigheten. Utskottet menar att vad som förevarit i det nu aktuella granskningsärendet illustrerar detta förhållande.
Riksdagen godkände under det förra riksmötet den av regeringen föreslagna riktlinjen innebärande att regeringens speciella chefsförsörjningsansvar fortsättningsvis bör renodlas till att i huvudsak gälla myndighetscheferna. Vidare godkände riksdagen som riktlinje det principiella synsättet att myndighetschefer själva skall få utse sin ställföreträdare och även bestämma under vilka former den ställföreträdande uppgiften skall utövas (prop. 1993/94:185, KU42, rskr. 381). Utskottet utgår ifrån att regeringen, i den utsträckning den i fortsättningen kommer att behandla förordnandefrågor på nivån närmast under myndighetscheferna och i fråga om myndighetschefers ställföreträdare, beaktar vad utskottet ovan har anfört. Granskningen föranleder i övrigt inte något uttalande från utskottets sida.
24. Befogenhet att underteckna vissa samarbetsavtal på krigsmaterielområdet
Ärendet
I en anmälan till utskottet har begärts att utskottet skall granska huruvida dåvarande försvarsminister Anders Björck vid undertecknandet av vissa bilaterala och internationella samarbetsavtal om vapenhandel samt om utveckling och produktion av krigsmateriel haft tillräckliga och erforderliga befogenheter från regering och riksdag, vidare hur beslutsprocessen gått till fram till undertecknandet av avtalen och vilka underlag som förelegat och vad som har hänt med dessa avtal sedan regeringsskiftet 1994. Anmälan biläggs bilaga A 28.1 tillsammans med en promemoria från Försvarsdepartementet bilaga A 28.2.
Bakgrund
Allmänt om internationella överenskommelser
Mellanfolkliga överenskommelser kan slutas i många olika former och under flera beteckningar, t.ex. traktater, konventioner och deklarationer. Sådana överenskommelser kan vara bilaterala, om de ingås mellan två stater, eller multilaterala, om de ingås mellan flera stater. De folkrättsliga reglerna om internationella överenskommelser har kodifierats i två konventioner, 1969 års Wienkonvention och 1986 års Wienkonvention. Enligt den förstnämnda menas med traktat en internationell överenskommelse sluten mellan stater i skriftlig form och underkastad internationell rätt.
En internationell överenskommelse ingås eller tillträds i allmänhet genom undertecknande, följt av ratifikation (godkännande). I andra fall sker tillträde utan föregående undertecknande genom anslutning till överenskommelsen. Internationella överenskommelser kan också ingås genom skriftväxling eller i andra förenklade former.
Enligt 1969 års konvention äger statschefer, regeringschefer och utrikesministrar i kraft av sin ställning vidta alla åtgärder i samband med att en traktat ingås. Samma rätt tillkommer i inskränkt mening beskickningschef och särskilt ackrediterade personer. I övrigt krävs i princip fullmakt för behörighet att företräda stater vid traktaters ingående.
En internationell överenskommelse får i Sverige undertecknas först sedan regeringen fattat beslut i saken. Om inte annat angetts i beslutet, svarar utrikesministern för att det verkställts. Regeringen har genom ett beslut den 9 januari 1975 bemyndigat chefen för Utrikesdepartementet att underteckna eller förordna annan att underteckna internationella överenskommelser.
Regeringsformens bestämmelser
Enligt 10 kap. 1 § skall överenskommelse med en annan stat eller mellanfolklig organisation ingås av regeringen. Om överenskommelsen fordrar lagstiftning eller eljest rör ämne i vilket riksdagen har bestämmanderätt eller om överenskommelsen är av större vikt krävs enligt 2 § riksdagens medgivande. Om en överenskommelse är "av större vikt" avgörs av regeringen under konstitutionellt ansvar. Regeringen kan dock underlåta att inhämta riksdagens godkännande av överenskommelsen, om rikets intresse kräver det. I ett sådant fall skall regeringen i stället överlägga med utrikesnämnden innan överenskommelsen ingås. Bestämmelsen om att underställning kan underlåtas "om rikets intresse kräver det" syftar bl.a. på dels fall då prövningen brådskar, dels fall som på grund av internationella hänsyn inte bör få komma till allmänhetens kännedom.
Enligt 3 § får regeringen uppdra åt en förvaltningsmyndighet att ingå internationell överenskommelse i en fråga där överenskommelsen inte kräver riksdagens eller utrikesnämndens medverkan. Av 8 § framgår dock att utrikesministern skall hållas underrättad, när fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig myndighet.
Konstitutionsutskottet har tidigare (bet. 1991/92:KU30) redovisat i vilken omfattning regeringen underställer riksdagen avtal för godkännande eller annan åtgärd, innan regeringen fattar beslut i frågan.
Av redogörelsen, som omfattar perioden 1987--1990, framgår att cirka en femtedel av alla internationella avtal som regeringen ingått hade underställts riksdagen. De vanligaste omnämnda orsakerna till detta var att det krävdes lagstiftning eller beslut om medel för avtalets genomförande. En förhållandevis stor del av propositionerna i de aktuella fallen gällde dubbelbeskattningsavtal. De överenskommelser som inte underställdes riksdagen avsåg i stor utsträckning handelsavtal och avtal om bistånd respektive utvecklingssamarbete. Frekvensen av sådana avtal var under den aktuella perioden mellan 20 och 40 per år.
Riksdagens behandling av frågor om internationellt samarbete på försvarsområdet
Riksdagen har vid flera tillfällen under senare år behandlat frågor om internationellt samarbete på försvarsområdet, främst försvarsindustriellt samarbete, och därvid uttalat sig principiellt i vissa fall (bet. 1990/91:FöU8, 1991/92:FöU12, 1993/94:FöU9).
I betänkande 1990/91:FöU8 med anledning av regeringens proposition 1990/91:102 sade sig försvarsutskottet dela försvarsministerns bedömning att det från försvarspolitiska utgångspunkter var viktigt att sådana betingelser för utlandssamarbetet kunde skapas att en livskraftig försvarsindustri kunde bevaras inom sektorer där en bibehållen inhemsk kompetens bedömdes som särskilt viktig. Utskottet ansåg det väsentligt att svensk försvarsindustri kunde beredas tillfälle att samverka med försvarsindustriföretag inom ramen för försvarsindustriella samarbetsorgan i Europa.
Inför 1992 års försvarsbeslut uttalade försvarsutskottet bl.a. (bet. 1991/92:FöU12) att det minskade behovet av försvarsmateriel, den tekniska komplexiteten och de höga utvecklingskostnaderna för ny materiel skulle komma att innebära att den dittillsvarande bredden och självständigheten i svensk försvarsindustri inte skulle komma att vidmakthållas. Detta skulle enligt utskottet komma att leda till strukturomvandlingar och ett ökat internationellt samarbete, som även skulle kunna komma att innefatta utländskt delägarskap i svensk försvarsindustri.
Vid samma tillfälle återgav utskottet utan erinran vad regeringen anfört om Sveriges relationer till existerande samarbetsorgan i Europa på det försvarsindustriella området, främst till The Independent European Programme Group (IEPG).
I ett yttrande till utrikesutskottet (1992/93:FöU2y) med anledning av regeringens proposition om ny lagstiftning angående krigsmaterielexport (prop. 1991/92:174) refererade försvarsutskottet regeringens ståndpunkt att Sverige har ett starkt säkerhetspolitiskt behov av att i ökad utsträckning delta i det pågående internationella forsknings- och utvecklingssamarbetet inte minst mellan länderna i EG. Utskottet gjorde här samma bedömning som regeringen när det gäller export av krigsmateriel och annan utländsk samverkan.
I ett senare betänkande (bet. 1993/94:FöU9) sade sig utskottet inte ha funnit skäl för andra bedömningar än de som gjordes i samband med 1992 års försvarsbeslut och anförde i anslutning till detta:
För att kunna delta i det framtida europeiska försvarsmaterielsamarbetet synes det betydelsefullt att Sverige medverkar i det opolitiska samarbetsorganet för informationsutbyte Session Européenne des Responsables d'Armement (SERA) och andra liknande organ.
Försvarsdepartementets promemoria och övrig dokumentation
Försvarsdepartementet har till utskottet inkommit med dels en promemoria, där de av utskottet efterfrågade uppgifterna översiktligt redovisas, dels kopior av de aktuella regeringsbesluten och de därtill hörande avtalstexterna.
Av promemorian framgår att Anders Björck under sin tid som försvarsminister 1991--1994 undertecknat sammanlagt elva samarbetsavtal inom försvarsmaterielområdet, av vilka ett fortfarande är hemligt.
De aktuella, öppna avtalen har ingåtts med Österrike (1992), Frankrike, Australien, Norge (samtliga 1993), Storbritannien, Australien, Malaysia, Polen, Tyskland och Tjeckien (samtliga 1994).
Enligt promemorian innehåller dessa avtal i allmänhet mer övergripande skrivningar om ett utvecklat bilateralt samarbete på försvarsmaterielområdet, och de omfattar inte några konkreta materielprojekt. Ett närmare studium av underlagsmaterialet visar att det i samtliga fall utom ett, nämligen Tjeckien, rör sig om samverkan inom försvarsmaterielområdet. Avtalet med Tjeckien gäller primärt erfarenhets- och försöksutbyte avseende utbildning, organisation m.m. Enligt avtalet skall möjligheterna till framtida kontakter inom försvarsmaterielområdet ytterligare undersökas.
Anders Björck har undertecknat avtalen med stöd av antingen ett förordnande från utrikesministern eller ett bemyndigande av regeringen i samband med regeringsbeslutet om undertecknande. En genomgång av handlingarna visar att i majoriteten av fall, sju av avtalen, har den förstnämnda principen tillämpats medan beträffande avtalen med Polen, Tyskland och Tjeckien Björck haft ett bemyndigande direkt från regeringen. I samtliga tio fall har regeringsbesluten som ligger till grund för avtalens undertecknande dokumenterats. Enligt promemorian har regeringen inte i något fall funnit det nödvändigt att inhämta riksdagens godkännande, innan regeringen fattat beslut om att ingå överenskommelsen.
Av underlagsmaterialet framgår att processen fram till avtalens undertecknande varit tämligen standardiserad. I de flesta fall har inledande överläggningar förts mellan respektive försvarsdepartement. Överläggningarna har resulterat i ett konstaterande att det förelegat ett gemensamt intresse av samarbete. Därefter har förhandlingar skett på regeringsnivå, varvid man enats om en överenskommelse om en viss inriktning, omfattning etc. av samarbetet. Denna överenskommelse i skriftlig form har varit regeringens beslutsunderlag. Därefter har regeringen beslutat att avtalet skall undertecknas, varvid försvarsministern i vissa fall bemyndigats verkställa beslutet.
Utskottets bedömning
Utskottet, som vill framhålla att granskningen även omfattat det hemliga avtalet, konstaterar att Anders Björck vid undertecknandet av de aktuella avtalen haft sådana befogenheter som erfordras enligt gällande regler. I tre av de öppna fallen har undertecknandet vilat på bemyndiganden från regeringen, i sju fall på förordnande av utrikesministern.
Utskottet finner att regeringen i inget fall funnit det nödvändigt att inhämta riksdagens godkännande.
Utskottet konstaterar vidare att processen som föregått beslutet om att ingå avtalet i allmänhet har inletts med överläggningar mellan försvarsdepartementen, som följts av förhandlingar på regeringsnivå. Beslutsunderlaget har utgjorts av de avtalsförslag som utarbetats vid förhandlingar med representanter för den andra partens regering.
Enligt Försvarsdepartementets promemoria har inte några förändringar beträffande avtalen skett efter regeringsskiftet 1994.
Granskningen föranleder inte något uttalande av utskottet.
25. Regeringsmedlemmars agerande mot vissa stiftelser
Ärendena
Utskottet har till granskning tagit upp statsråden Margot Wallströms och Carl Thams agerande gentemot vissa stiftelser som upprättats genom de tidigare löntagarfondsmedlen. Granskningen har föranletts av två granskningsanmälningar, bilagorna A 29.1--A 29.2. Enligt den ena anmälan bör konstitutionsutskottet granska Margot Wallströms handlande vid avsättningen av styrelseledamöterna i Stiftelsen framtidens kultur och de uttalanden om inriktningen av stiftelsens arbete som utseendet av nya ledamöter förenades med. I den andra anmälan görs gällande att Carl Tham mot de av den förra regeringen inrättade forskningsstiftelserna har utövat påtryckningar som kan uppfattas som hot. Enligt anmälan har Carl Tham agerat utöver gränsen för sitt ministeransvar. Till utskottet har därutöver kommit in en granskningsanmälan i vilken sägs att för utskottets granskning anmäls utbildningsminister Carl Thams och näringsminister Sten Heckschers behandling av de genom de tidigare löntagarfonderna upprättade forskningsstiftelserna. I anmälan sägs därefter att anmälaren avser att komma in med ytterligare material i ärendet. Något ytterligare material har emellertid inte kommit in till utskottet.
Till grund för utskottets granskning har legat bl.a. offentliga utfrågningar med ordföranden för Stiftelsen för kunskaps- och kompetensutveckling, professorn Staffan Burenstam Linder, förra ordföranden för Stiftelsen framtidens kultur, f.d. talmannen Ingegerd Troedsson, riksdagsledamoten Per Unckel, kulturministern Margot Wallström och utbildningsministern Carl Tham, bilagorna B 8, 9, 12, 15 och 19.
Som ovan nämnts rör granskningen statsråden Margot Wallströms och Carl Thams agerande mot vissa stiftelser. Dessa stiftelser upprättades av regeringen under den förra mandatperioden genom de tidigare löntagarfondsmedlen. Till grund för regeringens beslut låg bemyndiganden från riksdagen. Under årets granskning har utskottet också behandlat regeringens utnyttjande av riksdagens bemyndigande att bilda en av dessa stiftelser, nämligen Stiftelsen framtidens kultur (avsnitt 22). I detta avsnitt lämnas en redogörelse för de beslut av regering och riksdag som föregick stiftelsernas bildande. Någon sådan redogörelse kommer därför inte att ges i det följande.
25.1 Kulturministerns handlande i anslutning till utbytet av styrelseledamöter i Stiftelsen framtidens kultur
Regeringens beslut att bilda Stiftelsen framtidens kultur
Regeringen beslutade den 23 juni 1994 att bilda Stiftelsen framtidens kultur. I det stiftelseförordnande, som dåvarande kulturministern bemyndigades av regeringen att underteckna, anges inledningsvis att medel till stiftelsen avskiljs i syfte att främja ett vitalt kulturliv såväl i Sverige som helhet som på enskilda orter. Vidare anges att som föreskrift för stiftelsen skall gälla att stiftelsen skall tillgodose sitt syfte genom att under minst tio år ge ekonomiskt stöd till långsiktiga och nyskapande kulturprojekt. Stödet skall stimulera det regionala kulturlivet i vid mening och syfta till att stärka tillväxt och utveckling. Enligt föreskriften bör lokala och regionala intressen engageras i och bidra till projekten.
I stiftelseförordnandet anges vidare att stiftelsens styrelse skall ha fem ledamöter, vilka regeringen utser och entledigar. Regeringen bestämmer vem som skall vara ordförande, medan styrelsen inom sig utser en vice ordförande. Vidare anges att ledamöterna skall utses för en tid av fyra år.
Den 23 juni 1994 beslutade regeringen vidare att som styrelseledamöter förordna direktören Gustaf Douglas, professorn Urban Engström, galleristen Gertrud Sandkvist, dåvarande talmannen Ingegerd Troedsson och förläggaren Svante Weyler. Regeringen beslutade också att Ingegerd Troedsson skulle vara styrelsens ordförande. Enligt det beslut av regeringen som utskottet inhämtat avsåg förordnandena tiden den 1 juli 1994--den 30 juni 1997. Vid utskottets utfrågning har Ingegerd Troedsson uppgett att förordnandena dock avsåg en tid av fyra år.
Regeringens beslut att byta ut ledamöter i stiftelsens styrelse
Den 15 december 1994 beslutade regeringen att entlediga Gustaf Douglas, Gertrud Sandkvist, Ingegerd Troedsson och Svante Weyler från uppdraget att vara ledamöter i stiftelsens styrelse. Entledigandet skulle gälla fr.o.m. den 19 december 1994.
Samma dag beslutade regeringen att under tiden den 19 december 1994--den 30 juni 1998 som ledamöter i stiftelsens styrelse förordna kommunalrådet Kerstin Alnebratt, landshövdingen Ingemar Eliasson, rektorn Inez Svensson och direktören Robert Weil. Vidare beslutade regeringen att Ingemar Eliasson under samma tid skulle vara styrelsens ordförande.
Statsrådet Margot Wallströms åtgärder den 19 december 1994
I ett pressmeddelande från Kulturdepartementet den 19 december 1994 angavs att ordföranden och vice ordföranden för Stiftelsen framtidens kultur, dvs. Ingegerd Troedsson och Gertrud Sandkvist, hade ersatts i stiftelsens styrelse på regeringens initiativ. Vidare meddelades att två ledamöter därutöver hade valt att lämna styrelsen. I pressmeddelandet angavs vidare att kulturministern samma dag hade sänt ett brev till stiftelsen, vilket bifogades, i vilket hon gav sin syn på stiftelsens arbete.
I brevet angav kulturministern inledningsvis att utbytet av ledamöter i stiftelsens styrelse var en direkt följd av regeringsskiftet och syftade till att stiftelsens ändamål skulle kunna uppfyllas på bästa sätt i enlighet med regeringens intresse att stärka kulturen i samhället.
Kulturministern angav vidare att hon bedömde det önskvärt att stiftelsens bidragsgivning på ett rimligt sätt balanserades i förhållande till fördelningen av statliga resurser på kulturområdet. Hon förklarade att en från hennes utgångspunkter möjlig och önskvärd fördelningsmodell skulle vara att stiftelsen inriktade sin verksamhet så att av den årliga bidragsgivningen gjordes en tredjedel tillgänglig för projekt som föreslogs av Statens kulturråd och på motsvarande sätt en tredjedel för projekt som föreslogs av Riksantikvarieämbetet och Riksarkivet. I sin övriga bidragsgivning kunde stiftelsen enligt kulturministern ägna särskild uppmärksamhet åt behovet av kulturell stimulans i storstadsmiljöer där bl.a. flykting- och invandrargrupper utgör viktiga målgrupper. Kulturministern angav också att det behövdes fria medel för t.ex. regionala projekt, men även för offensiva och mer gränsöverskridande insatser. Hon ansåg det också angeläget att den kulturella infrastrukturen kunde bibehållas. Ett annat angeläget område var enligt henne de stora vårdinsatser som behövdes för att rädda det gemensamma kulturarvet.
Utskottets utfrågningar
Ingegerd Troedsson uppgav vid utskottets utfrågning att det under november månad 1994 sattes ut sammanlagt tre sammanträden för att hon skulle erhålla kontakt med den nya kulturministern, men att de två första sammanträdena ställdes in med kort varsel och att hon vid det tredje tillfället i stället fick träffa statssekretaren i Kulturdepartementet. Denne meddelade att man hade tankar på att byta ut ledamöter i stiftelsens styrelse. Vid detta tillfälle överlämnade Ingegerd Troedsson en promemoria till statssekreteraren som innehöll en kort sammanfattning av vad stiftelsens styrelse hade gjort och vad den planerade att göra. Statssekreteraren ombads att överlämna denna till kulturministern.
Vidare uppgav Ingegerd Troedsson bl.a. att hon vid ett telefonsamtal med kulturministern den 7 december 1994 fick en bekräftelse på att kulturministern hade för avsikt att helt eller delvis enlediga styrelsen. Kulturministern hade vid telefonsamtalet angett att motivet för detta skulle vara att "stiftelsen skulle kunna gå på tvärs mot regeringen" och stiftelsen skulle kunna "göra egna prioriteringar". Enligt kulturministern önskade departementet "få inflytande över pengarna". Vidare hade kulturministern uppgett att hon ville ersätta styrelsen "med personer som kan verka för att stiftelsens arbete kommer att ligga närmare Kulturdepartementets prioriteringar".
Ingegerd Troedsson redogjorde därutöver för att hon vid ett telefonsamtal med styrelseledamoten Gustaf Douglas den 13 december 1994 fick kännedom om att även de andra styrelseledamöterna, förutom hon själv och vice ordföranden, hade kontaktats av departementet och erbjudits att stanna kvar i styrelsen under förutsättning att de var positiva till att en tredjedel av medlen skulle gälla projekt som Statens kulturråd föreslog och ytterligare en tredjedel gälla projekt som bl.a. Riksantikvarieämbetet föreslog. Även på den återstående tredjedelen lades synpunkter som inte återfanns i riksdagsbeslutet eller stiftelseförordnandet. Ett brev om detta skulle tilldelas den nya styrelsen. Enligt Ingegerd Troedsson diskuterade hon och Gustaf Douglas igenom saken och var överens om att de här riktlinjerna och önskemålen kunde stå i strid med kravet att medlen skulle användas helt vid sidan av ordinarie resurser för kulturverksamheten för att stimulera det regionala kulturlivet i vid mening. De kom vidare fram till att lojaliteten i första hand måste gälla riksdagsbeslutet och stiftelseförordnandet och att varje projekt måste bedömas på sina egna meriter, oberoende av varifrån initiativet kom. Som de såg det skulle en öronmärkning av två tredjedelar av utdelade medel, liksom synpunkter på den återstående tredjedelen, strida mot den policy som fastställts.
Kulturminister Margot Wallström uppgav vid utskottets utfrågning av henne att beslutet att byta ut vissa styrelseledamöter var en direkt följd av regeringsskiftet och syftade till att öka tilltron till stiftelsens förmåga att inom ramen för sin ändamålsbestämmelse stärka kulturen för människorna i vårt samhälle. Hon uppgav vidare att hon tyckte att det var viktigt att ha en dialog med stiftelsen och att välja personer som hon hade fullt förtroende för. Enligt hennes uppfattning skulle ordföranden och vice ordföranden bytas ut, eftersom det är de som representerar stiftelsen och stod för den gamla regeringens politik på området.
Vidare uppgav Margot Wallström bl.a. att hon hade regeringens stöd för att göra denna förändring av styrelsens sammansättning och att hon också hade stöd för den skrivelse där hon beskrev sin syn på hur hon skulle vilja att balansen mellan användningen av stiftelsens pengar och de statliga medlen till kulturpolitiken skulle åstadkommas.
Utskottets bedömning
Granskningen föranleder inget uttalande från utskottets sida.
25.2 Utbildningsministerns åtgärder beträffande vissa forskningsstiftelser
Regeringens beslut att bilda vissa forskningsstiftelser
Regeringen beslutade den 2 december 1993 att bilda Stiftelsen för strategisk forskning och Stiftelsen för miljöstrategisk forskning. Som bilagor till regeringens beslut fogades de stadgar som skulle gälla för stiftelserna. Vidare angav regeringen i beslutet att den samma dag skulle ge Riksförsäkringsverket i uppdrag att den 3 januari 1994 överföra sammanlagt 8,5 miljarder kronor till stiftelserna från Fond 92--94.
Den 23 juni 1994 beslutade regeringen att bilda ytterligare fem forskningsstiftelser, nämligen Stiftelsen för kunskaps- och kompetensutveckling, Stiftelsen för forskning inom områden med anknytning till Östersjöregionen och Östeuropa, Stiftelsen för Internationella institutet för industriell miljöekonomi vid Lunds universitet, Stiftelsen för vård- och allergiforskning samt Stiftelsen för internationalisering av högre utbildning och forskning. Även till dessa regeringsbeslut fogades som bilagor de stadgar som skulle gälla för stiftelserna. Vidare beslutade regeringen att ge Fond 92--94 i uppdrag att den 1 augusti 1994 föra över beslutade medel till stiftelserna.
Forskningsstiftelserna har enligt sina stadgar fått i princip samma struktur. Bland annat anges att regeringen vid stiftelsernas bildande skall utse styrelseledamöterna samt ordföranden. Därefter ankommer det på styrelsen att utse och entlediga ledamöter samt att inom sig utse ordföranden. Enligt stadgarna skall regeringen dock även fortsättningsvis utse en styrelseledamot.
Utbildningsministerns åtgärder under december 1994
I ett pressmeddelande från Utbildningsdepartementet den 21 december 1994 tillkännagavs att utbildningsministern under hösten haft diskussioner med de forskningsstiftelser som inrättats med medel från de tidigare löntagarfonderna. Vidare angavs att utbildningsministern samma dag hade sänt ett brev till dessa sju stiftelser för att precisera regeringens syn på stiftelserna. I pressmeddelandet angavs därutöver bl.a. att utbildningsministern i brevet till stiftelserna skrivit att regeringen önskar att de olika styrelserna beslutar att tillämpa samma principer om offentlighet som gäller för forskningsfinansierade myndigheter. Vidare angavs att det förhållandet att stiftelseledamöterna själva skall utse ledamöter när mandatperioden är över enligt regeringen inte stämmer överens med allmänna demokratiska principer. Enligt pressmeddelandet ansåg regeringen det vidare, mot bakgrund av det allvarliga statsfinansiella läget, rimligt att stiftelserna avsätter en del av sin avkastning för verksamhet som i dag stöds av statliga forskningsfinansiärer. Stiftelserna skulle då komma att kunna kompensera regeringens besparingar så att det svenska forskningssystemet kunde upprätthållas i största möjliga utsträckning.
I pressmeddelandet angavs avslutningsvis att brevet som sänts till den största stiftelsen, Stiftelsen för strategisk forskning, bifogades pressmeddelandet. Vidare angavs att alla brev i princip hade samma lydelse med undantag för de siffror som nämndes.
I brevet till Stiftelsen för strategisk forskning angav utbildningsministern bl.a. att regeringen skulle sätta värde på att styrelsen beslutar att tillämpa samma principer om offentlighet -- och undantag från denna -- som gäller för forskningsfinansierade myndigheter. Vidare angav utbildningsministern att det var välkänt att den för stiftelsen stadgade ordningen för att utse nya styrelseledamöter inte tillfredsställde allmänna demokratiska principer enligt regeringens mening. Med hänsyn härtill och med tanke på det behov av samverkan mellan regeringen, myndigheterna och övriga forskningsfinansiärer som redovisats var det enligt utbildningsministern önskvärt att stiftelsen fann former för förnyelse av styrelsen vilka dels tillfredsställer nyssnämnda principer, dels upprätthåller förtroendet för stiftelsens arbete hos regering och riksdag, och -- inte minst -- forskarsamhället. Det sätt på vilket detta kunde ske angav utbildningsministern vara att styrelsen till regeringen inkom med en ansökan om permutation vad avser stiftelsens stadgar i denna del. Enligt utbildningsministern borde permutationen syfta till att förnyelse av styrelsen efter den löpande mandatperioden sker på ett sätt som i tillämpliga delar ansluter sig till vad som gäller för forskningsråden. Vidare angav utbildningsministern bl.a. vad gällde samtliga forskningsstiftelser att regeringen bör utse endast ordföranden och högst tre ledamöter i styrelserna.
Därutöver angav utbildningsministern att det var regeringens önskemål att stiftelserna totalt sett avsatte 1 500 miljoner kronor under perioden t.o.m. 1998 för sådan verksamhet som i dag finansieras av statliga forskningsmyndigheter. Enligt utbildningsministern borde medlen komma denna verksamhet till del främst under budgetåren 1997 och 1998. Vad gällde den ifrågavarande stiftelsen föreslog utbildningsministern att stiftelsen under perioden fram till den sista december 1998 avsatte minst 825 miljoner kronor för verksamhet som stöds av statliga forskningsfinansiärer. Avslutningsvis angav utbildningsministern att regeringen skulle sätta värde på att få erhålla en närmare analys av stiftelsernas möjlighet att kompensera regeringens besparingar.
Stiftelsernas svar till utbildningsministern
Samtliga de sju forskningsstiftelserna inkom under slutet av januari 1995 med svar på utbildningsministerns brev. Stiftelserna förklarade sig i dessa brev villiga att tillmötesgå utbildningsministerns önskemål i fråga om tillämpning av principer om offentlighet. Flera av stiftelserna angav därutöver att de redan hade beslutat att agera med stor öppenhet. Ingen av stiftelserna förklarade sig emellertid villig att ansöka om permutation i avsikt att ändra reglerna för styrelsernas förnyelse. Flera av stiftelserna angav att skälet härför var att stadgarna redan innebär att valet av ledamöter kommer att ske på ett sådant sätt att förtroendet för stiftelsen och dess verksamhet bevaras. I några svar angavs därutöver att en ändring i berört hänseende skulle stå i strid med stiftelsens gällande stadgar. Stiftelserna ville inte heller i något fall tillmötesgå utbildningsministern vad gällde att träffa en formell överenskommelse med regeringen om avsättning av medel i enlighet med vad som angetts i utbildningsministerns brev. Detta skulle enligt stiftelserna strida mot de stadgar som styrelsen hade åtagit sig att följa.
Utskottets utfrågningar
Vid utskottets utfrågning av professor Staffan Burenstam Linder angav denne bl.a. att han hade haft ett samtal med utbildningsministern och andra företrädare för Utbildningsdepartementet den 8 december 1994. Vid detta samtal framkom att man från departementets sida avsåg att brevledes konstatera att det var lämpligt för stiftelsen att inkomma till regeringen med en ansökan om permutation. Det sades också att det var lämpligt att stiftelsen vid sin anslagsfördelning beaktade att regeringen skulle göra besparingar på området och att det vore lägligt att stiftelsen anpassade sina anslag så att det inte uppstod "svarta hål". Vid samtalet sades också att man önskade att offentlighetsprincipen skulle tillämpas.
Utbildningsminister Carl Tham angav vid utskottets utfrågning av honom bl.a. att det på Utbildningsdepartementet förekom kontakter med stiftelserna innan breven till stiftelserna skrevs. Han bad stiftelseordförandena och deras medarbetare att komma till departementet för en diskussion. Vid dessa diskussioner kom de gemensamt fram till att det bästa vore att han sammanfattade sina synpunkter i ett brev. Från stiftelsernas sida var det också ett önskemål att han skulle precisera sig tydligt i brevet. Breven till stiftelserna tillkom alltså som ett resultat av överläggningarna som ägde rum vid olika tidpunkter under december 1994.
Vid utfrågningen angav utbildningsministern vidare att regeringen inte har lämnat frågan om stiftelserna, utan att det för närvarande pågår en allmän beredning av hela frågan i regeringskansliet. Enligt utbildningsministern förestod inte någon ny diskussion med stiftelserna.
Utskottets bedömning
Granskningen föranleder inget uttalande från utskottets sida.
26. Nomineringen av svenska befattningshavare vid EU:s institutioner
Ärendet
Regeringens nominering av svenska befattningshavare vid EU:s institutioner har anmälts för konstitutionsutskottets granskning, bilaga A 30.1. Enligt anmälan bör granskas vilket samråd som skett med oppositionen och frågan om något politiskt parti gynnats vad avser personurvalet.
Utskottet har i ärendet från Statsrådsberedningen inhämtat en promemoria som upprättats inom Utrikesdepartementets handelsavdelning, bilaga A 30.2. Utskottet har vidare hållit utfrågning med statsrådet Mats Hellström samt en gemensam utfrågning med statssekreteraren i Utrikesdepartementet Gunnar Lund, ledamoten i revisionsrätten Jan O Karlsson och politiskt sakkunnige i Statsrådsberedningen Kjell Larsson, se bilagorna B 17 och 20.
Bakgrund
Bestämmelser om tjänstetillsättning i författningar och fördrag m.m.
För tillsättning av svenska statliga tjänster finns föreskrifter i regeringsformen och i lag.
Enligt 11 kap. 9 § andra stycket regeringsformen skall vid tillsättning av statlig tjänst avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet.
Med förtjänst förstås främst den efter hand förvärvade förtrogenheten med tjänstens krav och rutiner. Förtjänsten mäts vanligen i tjänstgöringstid. Skicklighetsbegreppet tar sikte på allmänna och speciella insikter av betydelse för befattningen, såsom studiebakgrund och utbildningsmeriter, samt lämpligheten för befattningen.
I lagen (1994:260) om offentlig anställning anges att vid anställning avseende skall fästas bara vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet, och skickligheten skall sättas främst, om det inte finns särskilda skäl för något annat.
Ordinarie domartjänster tillsätts av regeringen. Tidigare var förtjänsten normalt utslagsgivande när det gällde tillsättning av tjänster i den s.k. rådsklassen, medan övriga domartjänster sedan länge tillsatts efter en skicklighetsbedömning. Numera skall dock enligt riksdagens beslut (prop. 1989/90:79, JuU25, rskr. 193) sökandenas skicklighet sättas främst bland de sakliga grunder som skall beaktas vid all tillsättning av ordinarie domartjänster. Skicklighetsbedömningen innefattar en samlad bedömning av sökandenas teoretiska och praktiska utbildning, yrkeserfarenhet och personliga egenskaper, och bedömningen skall avse sökandenas lämplighet för just den sökta tjänsten. Vid lika skicklighet skall i princip förtjänsten vara utslagsgivande.
För nominering till tjänster i internationella organisationer finns inte bestämmelser i svenska författningar.
I Europafördragen finns bestämmelser om olika funktionärer.
Artiklarna 164--188 i EEG-fördraget (Romfördraget) innehåller bestämmelser om domstolen och den till domstolen knutna förstainstansrätten. Enligt artikel 167 första stycket skall domare utses bland personer vilkas oavhängighet inte kan ifrågasättas och som i hemlandet uppfyller nödvändiga villkor för utövande av de högsta domarämbetena eller är jurister med allmänt erkända kvalifikationer. De skall utses för sex år av medlemsstaternas regeringar i samförstånd. För ledamöterna i första instansrätten gäller enligt artikel 168a samma kvalifikationskrav som för domarna med undantag av att de nödvändiga villkor för utövande av domarämbeten som ledamöterna skall uppfylla inte behöver avse de högsta ämbetena.
Domstolens stadga fastställs i ett särskilt protokoll.
Medlemmar i kommissionen skall enligt artikel 157 utses på grundval av sin allmänna duglighet, och deras oavhängighet skall inte kunna ifrågasättas. Sedan en kandidat till ordförandeskapet i kommissionen nominerats, skall medlemsstaternas regeringar i samråd med den nominerade ordföranden nominera de övriga personer som de vill utse till ledamöter av kommissionen. Ordföranden och de övriga ledamöter av kommissionen som har nominerats skall samfällt godkännas vid en omröstning i Europaparlamentet. Därefter skall medlemsstaternas regeringar i samförstånd utse ordföranden och de övriga ledamöterna.
Revisionsrätten skall revidera räkenskaperna. Bestämmelser om revisionsrätten infördes i fördragen genom Maastrichtfördraget. I artikel 188b sägs att ledamöterna i revisionsrätten skall utses bland personer som i sina respektive länder hör till eller har hört till externa revisionsorgan eller som är särskilt kvalificerade för detta ämbete. Deras oavhängighet skall inte kunna ifrågasättas. Vidare sägs att ledamöterna i gemenskapens allmänna intresse skall fullgöra sina skyldigheter under full oavhängighet.
Europaparlamentets procedurregler innehåller också bestämmelser om parlamentets inflytande på nomineringar till kommissionen (regel 33) och revisionsrätten (regel 35).
Nominerade kandidater till kommissionen skall uppträda inför vederbörande parlamentsutskott, där de kan få avge en deklaration och svara på frågor. Utskottet skall därefter rapportera sina slutsatser. Parlamentets godkännande, som avgörs genom omröstning, avser dock inte enstaka kommissionärer utan kommissionen som helhet.
Kandidater som föreslagits till revisionsrätten anmodas avge en deklaration och svara på frågor i vederbörande parlamentsutskott, och utskottet skall ge parlamentet en rekommendation om godkännande av nomineringen.
Förberedelser för rekrytering av svenska medborgare inom EU:s institutioner
Tjänsterna vid EU:s institutioner tillsätts av institutionerna själva och innehavarna av tjänsterna skall representera institutionerna, inte de länder varifrån de kommer.
Tjänsterna tillsätts i fri konkurrens efter skriftliga och muntliga antagningsprov. För att ge ett nytt medlemsland möjlighet att relativt snabbt komma in i EU:s arbete på tjänstemannanivå görs under de första tre till fyra åren efter inträdet en rekrytering som enbart är riktad till medborgare i det nya medlemslandet. Detta innebär att tjänsterna söks endast i konkurrens med medborgare från det egna landet.
Helt undantagna från konkurrens är vissa tjänster på högre chefsnivå som tillsätts av EU efter förslag från regeringen i det berörda landet.
Som framgår av förra årets granskningsbetänkande (bet. 1993/94:KU30 s. 148 f.) påbörjades av praktiska skäl vissa förberedelser för rekrytering av svenska medborgare till tjänster inom EU:s institutioner redan under förra våren. I januari 1994 inrättade statssekreteraren i Utrikesdepartementets handelsavdelning (UDH) en interdepartemental samrådsgrupp för rekryterings- och tillsättningsfrågor i anslutning till ett EU-medlemskap. Samrådsgruppen leddes av departementsrådet Jan Palmstierna.
Den 17 november 1994 beslöt den nya regeringen att under UDH tillsätta en särskild arbetsgrupp med uppgift att förbereda EU:s rekrytering av svenska medborgare m.m. Gruppens främsta uppgift skulle vara att leda och samordna rekryteringsarbetet i regeringskansliet. Däri ingick bl.a. att bereda och lämna förslag på högst prioriterade ämnesområden inför EU:s chefsrekrytering av svensk personal, identifiera nyckelposter och föreslå kandidater till chefposter inom EU:s institutioner. Gruppen borde även föreslå åtgärder för att främja svenska kandidaturer på chefsnivån, säkerställa en jämn könsfördelning och verka för inplacering av ett 30-tal nationella experter på strategiskt betydelsefulla ämnesområden inom kommissionen så snart som möjligt efter EU-inträdet. Det borde vidare ankomma på arbetsgruppen att i samverkan med departement, myndigheter och organisationer medverka till att rekryteringen av svenskar till EU:s institutioner sker med stor bredd från olika kompetensområden och intressesfärer som t.ex. forskarsamhället, näringslivets och fackföreningsrörelsens olika grenar, miljöorganisationer och andra sammanslutningar verksamma på särskilt betydelsefulla områden. Till ordförande i arbetsgruppen utsågs statssekreteraren i UDH Gunnar Lund. I gruppen ingick företrädare för Statsrådsberedningen (bl.a. sakkunnige Kjell Larsson) samt för Justitie-, Utrikes- och Finansdepartementen. Generaldirektören Jan O Karlsson, Utrikesdepartementet, adjungerades som ledamot till gruppen.
Genom olika regeringsbeslut den 15 december 1994 föreslogs ambassadören Anita Gradin till ledamot i Europeiska gemenskapernas kommission, regeringsrådet Hans Ragnemalm till ledamot i Europeiska gemenskapernas domstol, rättschefen Pernilla Lindh till ledamot i Förstainstansrätten vid denna domstol samt generaldirektören Jan O Karlsson till ledamot i revisionsrätten.
De nämnda personerna har också senare förordnats på de föreslagna posterna.
Genom regeringsbeslut den 22 december 1994 föreslogs tolv ledamöter och lika många ersättare i Europeiska unionens regionkommitté. Samma dag utsågs två medlemmar i Monetära kommittén i Europeiska unionen. Den 30 december föreslogs två ledamöter i vetenskapliga och tekniska kommittén enligt Euratomfördragets artikel 134. Genom regeringsbeslut den 19 januari 1995 nominerades vidare ledamöter till Ekonomiska och sociala kommittén (ECOSOC).
Uppgifter från Utrikesdepartementet
I Utrikesdepartementets promemoria 1995-04-05 uppges bl.a. följande.
Ett svenskt EU-medlemskap öppnar möjligheten för rekrytering av svenska medborgare till EU:s institutioner. EU har uppgett att 850--1 100 svenska medborgare beräknas bli rekryterade som tjänstemän inom EU:s institutioner under en infasningsperiod på fem år, den s.k. derogationsperioden. Regeringen har möjlighet att nominera kandidater till de högsta chefstjänsterna, totalt ett tiotal generaldirektörs- och direktörsposter (A 1--A 2-nivå). Huvuddelen av dessa tjänster återfinns inom kommissionen.
EU:s institutioner kommer att rekrytera ca 100 svenska medborgare på avdelnings- och enhetschefsnivåerna (A 3--A 5), varav högst ett 30-tal under 1995. Dessa tjänster kommer att tillsättas på grundval av formella meriter och antagningsprov. Det är för närvarande oklart vilken form av antagningsprov som skall genomföras.
Övriga poster tillsätts i öppen konkurrens efter särskilda antagningsprov utan möjlighet för regeringen att påverka.
Regeringen lade i november 1994 fast att vissa ämnesområden skulle ges prioritet vid rekryteringen av svenska medborgare till chefsbefattningar i EU-organ. Riksdagens EU-delegation informerades i ärendet och bereddes möjlighet att lämna synpunkter.
Inställningen angavs vara att Sverige borde föra fram kandidater till ledande befattningar i EU:s institutioner där de bästa förutsättningarna erbjuds att bidra till förverkligande av följande mål. Kampen mot arbetslöshet och för en god livsmiljö och uthållig tillväxt är våra högst prioriterade samarbetsområden. Ett Europa utan murar och öppet mot omvärlden är avgörande för vårt lands engagemang i det europeiska samarbetet. Genomförandet av den inre marknaden, värnet av frihandeln och utvidgningen av unionen kommer därför därnäst i prioritet. Industriella framtidsfrågor, regionalpolitiska frågor, forskning och utveckling tillmäts stor betydelse för Sveriges möjlighet att återta en plats som ledande industrination. Att med den moderna teknikens hjälp minska motsättningarna i samhället och göra den tillgänglig för utsatta grupper för att ge dem likvärdiga utvecklingsförutsättningar är även ett högt prioriterat mål.
I fråga om generaldirektörsposter (A 1) har Sverige tilldelats en post som generaldirektör (GD V Arbetsmarknad, industrirelationer och sociala frågor) och en som biträdande generaldirektör (GD III Industripolitik) inom kommissionen samt en post som generaldirektör inom ministerrådet. Denna post avser ett nyupprättat generaldirektorat (GD I Miljö, konsumentskydd, hälsa och livsmedelsfrågor). Vidare beräknas Sverige erhålla 7--11 direktörsposter (A 2), varav 5--9 inom kommissionen, 1 inom ministerrådet och 1 inom parlamentet.
Till generaldirektörsposten för GD V har lanserats och senare utnämnts riksdagsledamoten Allan Larsson. Till den biträdande generaldirektörsposten vid GD III har lanserats verkställande direktören Magnus Lemmel. Till generaldirektörsposten för det nya GD I vid ministerrådets generalsekretariat har generaldirektören Kerstin Niblaeus lanserats.
Även för direktörsposter som Sverige vill besätta har kandidater lanserats.
Partipolitiskt samråd har skett på följande sätt.
Statsminister Ingvar Carlsson har informerat övriga partiledare om nomineringen av svensk kommissionär. Statsministern har vidare vid partiledaröverläggningar den 12 december 1994 informerat om namn på svenska kandidater till posterna som domare i EG-domstolen och förstainstansrätten samt som ledamot i revisionsrätten.
Sakkunnige Kjell Larsson har informerat partiledarna om nomineringsarbetet beträffande posterna som generaldirektör, biträdande generaldirektör och direktörer i kommissionen och ministerrådets generalsekretariat samt berett dem möjlighet att lämna egna förslag. Beträffande posten som direktör vid parlamentets sekretariat har partipolitiskt samråd genomförts inom kretsen av svenska ledamöter i Europaparlamentet.
Enligt senare inkomna uppgifter från Utrikesdepartementet skedde till en början i den förberedande processen inte någon registrering av inkommande handlingar, såsom intresseanmälningar och liknande. Handlingar som gällde rekryteringen samlades i stället hos den som ledde samrådsgruppen. Metoden tillämpades även fortsättningsvis fram till i januari 1995, då de hopsamlade handlingarna lämnades till registrering. De stämplades då med den dagens datum, 1995-01-26. Anteckning gjordes också om antagen inkomstdag.
Utfrågningar
Gunnar Lund har uppgivit bl.a. följande.
Regeringen fäster mycket stor vikt vid arbetet med att få in svenskar på alla nivåer och så brett som möjligt i EU:s institutioner. Till en början gäller arbetet de höga befattningarna.
Beträffande de fyra allra högsta tjänsterna -- kommissionären, de två domarna och ledamoten i revisionsrätten -- har, som brukligt är beträffande högre befattningshavare, beredningen skett direkt i regeringen.
Arbetsgruppens enda befattning med nomineringarna till de fyra nämnda tjänsterna var att förmedla inkomna intresseanmälningar till respektive departement (Justitiedepartementet för domartjänsterna och Finansdepartementet för revisionsrätten).
I fråga om nomineringarna till s.k. A 1- och A 2-tjänster -- generaldirektörer, biträdande generaldirektörer och direktörer vid EU:s institutioner -- har beredning skett inom rekryteringsgruppen och inom vederbörande departement i växelverkan. Under hösten 1994 gick regeringen mycket noggrant igenom vad som borde vara de ämnesmässiga prioriteringarna för Sverige, dvs. att på längre sikt fundera över vilka högre tjänster Sverige borde vara särskilt intresserat av att besätta. Därefter gick man genom kunskapande i Bryssel igenom på vilka områden sådana tjänster skulle komma att stå till förfogande för svensk, finsk eller österrikisk del. När detta väl hade skett identifierades kandidater på hemmaplan som kunde beräknas vara särdeles starka kandidater för just dessa tjänster. Detta visade sig vara en framgångsrik strategi genom att Sverige lyckades få de tre höga tjänster (A 1) som nämnts ovan, nämligen i kommissionen generaldirektörsposten för arbetsmarknadsfrågor och biträdande generaldirektörsposten för industripolitik samt vid ministerrådet generaldirektörsbefattningen för miljö- och konsumentfrågor. -- När namnen väl tagits fram inom gruppen, med löpande och konstant kontakt med de andra departementen och Statsrådsberedningen, fördes de vidare till regeringen för diskussion.
Mot regeringsformens krav på förtjänst och skicklighet svarande kriterier har ansetts tillämpliga vid nomineringarna. Politiska hänsyn skall inte tas, och har inte heller tagits.
De 15 ledamöterna i revisionsrätten har varierande bakgrund, som konventionell revisorsbakgrund, tidigare tjänst i finansdepartement eller finansutskott eller allmänt lång erfarenhet av verksamhet i det politiska systemet i respektive länder.
Gunnar Lund har utöver de vid den offentliga utfrågningen lämnade uppgifterna också vid sammanträde med utskottet lämnat uppgifter om pågående rekryteringsarbete.
Jan O Karlsson har uppgivit bl.a. följande.
Han hade av utrikeshandelsminister Mats Hellström den 13 oktober fått uppdraget att ge förslag om strategier och prioriteringar när det gäller inflytandefrågor vid medlemskap i EU eller EES. Det gällde i det inledande skedet att ha beredskap för båda alternativen, eftersom det var oklart hur folkomröstningsresultatet skulle bli. Det gällde att ta reda på vilka ämnesområden Sverige skulle satsa på för att få sitt inflytande befäst genom att just svenska kandidater antogs på hög nivå. Det handlade om att få fram en process där både underlaget från EU-delegationen och departementets dittillsvarande ställningstaganden och synpunkter skulle vägas in för att man skulle få fram en balanserad förteckning över vilka ämnesområden och därmed vilka generaldirektorat vid kommissionen som man skulle eftersträva att få ledande befattningshavare på. Dessutom handlade det om att försöka att kartlägga hur många tjänster som Sverige skulle få chansen att nominera kandidater till. Viktiga inflytandefrågor förelåg också i de olika organ där representanter för Sverige skulle tillsättas. -- Namnfrågor kom upp först i ett senare skede när frågorna om prioriterade områden och liknande var klara, och det också var fastlagt vilka departement som skulle handlägga de olika ärendena.
Beträffande posten som ledamot i revisionsrätten fick han i början av oktober 1994 av Ingvar Carlsson frågan om han ville kandidera. Han svarade ja och var stolt över att ha blivit tillfrågad. Frågan hade dessförinnan berörts i samband med diskussioner om ett nytt arbete för honom sedan han avgått som statssekreterare år 1991.
Han hade inte själv någon befattning med nomineringen för posten som ledamot i revisionsrätten -- arbetsgruppen hade över huvud taget inte att befatta sig med de fyra s.k. inflytandeposterna, dvs. kommissionären, de båda domarna och revisionsrättsledamoten.
I Karlssons specifika uppgifter för arbetsgruppen ingick också kontakter med stora delar av det svenska samhället utanför regeringskansliet, eftersom många organisationer hörde sig för och också uppmanades att komma in med anmälningar av lämpliga kandidater. Intresseanmälningar som gällde den nivå på tjänster som arbetsgruppen rekryterade lämnade han över till arbetsgruppen.
Kjell Larsson har uppgivit bl.a. följande.
Den information till övriga partier som han har svarat för har gällt nomineringar på A 2-nivå. Han har några gånger informerat samtliga partiledare och också förre statssekreteraren i Statsrådsberedningen Peter Egardt. Tillsammans har de försökt lösa ut de statssekreteraravtal som gäller för de avgående statssekreterarna och diskuterat vilka av de avgående statssekreterarna som skulle kunna vara lämpliga för de tjänster inom EU som Sverige kunde få.
Statsrådet Mats Hellström har bl.a. betonat att ärendet gäller frågor som fortfarande är under beredning i regeringskansliet och kommer att så vara i vart fall under hela 1995 och 1996, eftersom derogationsperioden för de nya länderna sträcker sig över nästa år. Mats Hellström har vidare förklarat att förtjänst och skicklighet har varit styrande i fråga om nomineringarna men att viss skillnad föreligger mellan posten som kommissionär och posterna som domare och som ledamot i revisionsrätten. Självfallet skall förtjänst och skicklighet vara vägledande vid utseendet av en kommissionär, men det är ändå vanligast att kommissionären från ett land tas ur regeringsunderlaget i landet. För övriga tjänster skall förtjänst och skicklighet vara vägledande. Den tillämpade strategin med väl definierade prioriteringar av ämnesområden och därefter väl utvalda starka kandidater har hittills gett mycket god utdelning i fråga om tjänster. Vidare har glädjande nog en jämn könsfördelning åstadkommits.
Diarieföring
Vid granskningen har noterats brister i registreringen av handlingar hos Utrikesdepartementet. En kort bakgrund ges därför till bedömningen av denna fråga.
Bestämmelser
Enligt 15 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) skall en handling registreras utan dröjsmål om det inte är uppenbart att den är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. I fråga om allmänna handlingar, för vilka sekretess ej gäller, får dock registrering underlåtas om handlingarna hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om handling har kommit in eller upprättats.
Tidigare KU-granskning
Under förra årets granskning tog utskottet också upp en fråga om diarieföring (bet. 1993/94:KU30 s. 152). Frågan gällde ett brev från statssekreteraren Alf Samuelsson vid Utrikesdepartementet till generaldirektören vid SIDA. Statssekreterarens skrivelse upprättades den 24 januari men registrerades inte förrän den 9 februari eller efter 16 dagar. Enligt utskottets mening var denna tidsutdräkt alltför lång. Utskottet ville därvid erinra om att registreringen fyller en viktig funktion i allmänhetens och massmediernas insyn i den offentliga verksamheten och att det därför är mycket angeläget att bestämmelserna om handlingars registrering utan dröjsmål inte åsidosätts i de fall handlingarna inte kan hållas ordnade på det sätt som sägs i bestämmelserna.
Diarieföringen i regeringskansliet hade dessförinnan behandlats vid granskningen 1984 (se bet. KU 1983/94:30 avsnitten 7 och 13).
Utskottets bedömning
Vid granskningen har det kommit fram klara brister i registreringen av handlingar i ärendet. Detta har också varit uppfattningen hos dem som frågats ut i ärendet, och de har beklagat den hantering som tillämpats. De bristfälligheter som har konstaterats både från utskottets och från Utrikesdepartementets sida föranleder dock inte nu något ytterligare uttalande av utskottet. Utskottet avser dock att senare återkomma till en mera systematisk granskning av registreringen av handlingar inom regeringskansliet och av vilken inverkan användningen av ny teknik har i detta avseende.
Regeringens rätt att tillsätta statliga tjänster baseras på bestämmelsen i 11 kap. 9 § regeringsformen. I bestämmelsen sägs bl.a. att vid tillsättning av statlig tjänst skall avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet.
Utskottet konstaterar att några svenska bestämmelser för nominering till tjänster i internationella organisationer inte finns. Bestämmelsen om förtjänst och skicklighet kan dock tillämpas vid nominering till sådana tjänster.
Inom EU:s fördrag finns bestämmelser om olika funktionärer och nomineringsprocesser. Inom EU har också praxis för tjänstetillsättningar utbildats.
Det svenska EU-medlemskapet öppnar möjlighet för rekrytering av svenska medborgare till EU:s institutioner. Den svenska regeringen har möjlighet att nominera kandidater till ett antal tjänster, men EU:s organ har att tillsätta dessa befattningshavare på grundval av en egen bedömning av meriter.
Utskottet vill framhålla att det är angeläget att regeringen redovisar de principer och beredningsprocesser som skall tillämpas för det fortsatta nomineringsarbetet till de poster inom EU som kan komma att besättas av svenska medborgare. Det är viktigt för alla berörda att det klart framgår hur dessa nomineringsprocesser går till och efter vilka kriterier som nomineringsbeslut fattas av regeringen.
Utskottet konstaterar att regeringen informerat övriga partier i riksdagen om de namn som varit aktuella för posterna som kommissionär, som domare i EG-domstolen och första instansrätten samt som ledamot i revisionsrätten. Vidare har partierna erhållit information om nomineringsarbetet beträffande posterna som generaldirektörer etc.
Utskottet konstaterar vidare att de nomineringar som hittills har skett från regeringens sida är förenliga med föreskriften i regeringsformen att endast sakliga grunder skall vara tillämpliga vid tillsättning av statlig tjänst.
Granskningen ger inte anledning till något ytterligare uttalande från utskottets sida.
27. Visst uttalande av statsrådet Margareta Winberg
Efter anmälan, bilaga A 31.1, har utskottet till granskning tagit upp vissa av statsrådet Margareta Winberg gjorda uttalanden under hösten 1994 efter det att hon utsetts till statsråd. Anmälaren önskar att utskottet granskar om Margareta Winbergs uttalanden är förenliga med hennes befattning som statsråd samt om hennes uttalande skadat förhållandena till främmande stater och då främst Danmark.
Utskottet har tagit del av det inslag i Ekot den 1 november 1994 kl. 12.30, som hänvisas till i anmälan. Margareta Winberg säger här bl.a. följande: "Har tagit fram exemplet med Kairokonferensen där Danmark tvingades att underkasta sig EU:s syn på bl.a. aborter. Därför att man skulle ha konsensus och Irland var pådrivande i den frågan och Irland i sin tur var litet styrd av Vatikanstaten och Påven."
Utskottet har vidare tagit del av den i anmälan nämnda artikeln i Svenska Dagbladet den 16 oktober 1994, vari redogörs för Margareta Winbergs tal vid Folkrörelsen mot EU:s demonstration i Stockholm. I artikeln uppges att Margareta Winberg varnade för att ett medlemskap skulle hindra Sverige från att slåss för de mindre nationernas rätt och att exemplet var Danmark som vid den internationella befolkningskonferensen i Kairo nyligen mot sin vilja tvingades rösta som övriga EU. Enligt artikeln sade Margareta Winberg bl.a. följande: "Därför skall vi inte ge oss in i en union där vi berövas rätten att rösta fritt i internationella organisationer. Sverige skall inte nästa år på FN:s kvinnokonferens i Peking tala genom Vatikanens röst. Vi skall ha vår egen röst i världen."
Slutligen har utskottet tagit del av ett nyhetstelegram från TT den 8 november 1994, vari redogörs för innehållet i ett brev från "tillförordnade danska biståndsministern" Helle Degn till statsrådet Margareta Winberg. Enligt TT-meddelandet har Margareta Winberg sagt att det inte finns någon möjlighet att som medlemsstat i EU plädera för egna skrivningar i internationella dokument och att man inte kan liera sig med andra stater utanför EU och inget nordiskt block kan bildas. Enligt TT-meddelandet ansåg Margareta Winberg att följden blir urvattnade skrivningar, där den som vill ha minst bindande formuleringar anger tonen.
Utskottet har inhämtat en kopia av brevet till statsrådet Margareta Winberg från f.d. utvecklingsministern i Danmark Helle Degn, bilaga A 31.2 Efter att utskottet berett statsrådet Margareta Winberg tillfälle att kommentera ärendet, har från statsrådet inkommit ett brev, bilaga A 31.3.
Utskottet har vid ett flertal tillfällen med anledning av anmälningar granskat uttalanden som gjorts av regeringsmedlemmar. Detta skedde senast under föregående riksmöte (bet. 1993/94:KU30 s. 60 f. och s. 153 f.). Härvid gjordes inom utskottskansliet en genomgång av utskottets tidigare granskningar av uttalanden av regeringsmedlemmar och resultatet av genomgången redovisades i en kanslipromemoria (bet. 1993/94:KU30, bilaga A 8.6, s. 407).
Utskottets granskning i nu aktuellt ärende föranleder inget uttalande från utskottets sida.
28. Utlämnandet av underlag från olika myndigheter rörande det kommande försvarsbeslutet
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A 32.1, har till konstitutionsutskottets granskning anmälts regeringens handläggning av utlämnandet av underlag från olika myndigheter rörande det kommande försvarsbeslutet. Enligt anmälan bör utskottet granska vilka principer som följts vad avser vilka som ansetts berättigade att ta del av handlingarna samt vilka lagrum som därvid utgjort grund för bifall resp. avslag vad gällt möjligheten att ta del av underlaget. I sammanhanget bör också enligt anmälarna jämförelser göras med vad som varit praxis på området och hur tidigare regeringar hanterat frågor om utlämnande av liknande slag.
Utskottet har från Försvardepartementet inhämtat regeringsbeslut i fråga om utlämnande av allmänna handlingar rörande förberedelser inför nästa totalförsvarsbeslut, se bilaga A 32.2. Av dessa framgår att regeringen i december 1994 beslutat att till ledarna för riksdagspartierna lämna ut vissa handlingar angående förberedelser inför nästa totalförvarsbeslut. I en del handlingar finns uppgifter som omfattas av försvarssekretess. Samtidigt har regeringen avslagit en begäran att till riksdagsledamoten och förste vice talmannen Anders Björck lämna ut handlingarna med de sekretessbelagda uppgifterna. Anders Björck var försvarsminister t.o.m. den 2 oktober 1994.
Några allmänna regler om sekretess
Uppgift för vilken sekretess gäller får enligt 1 kap. 2 § sekretesslagen (1980:100) inte röjas för enskild i andra fall än som anges i sekretesslagen eller i lag eller förordning till vilken sekretesslagen hänvisar. Enligt 1 kap. 3 § gäller bestämmelserna i sekretesslagen i princip också i förhållandet mellan olika myndigheter eller mellan olika verksamhetsgrenar inom en och samma myndighet. Även här kan undantag från denna princip föreskrivas i sekretesslagen eller i lag eller förorordning vartill sekretesslagen hänvisar.
Bestämmelser om undantag från nu angivna principer finns i 14 kap. sekretesslagen. Sekretess hindrar sålunda inte att uppgift lämnas till regeringen eller riksdagen. Sekretess hindrar inte heller att uppgift lämnas till annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning (1 §).
Ett vittgående undantag från sekretessen myndigheterna emellan finns i den s.k. generalklausulen (3 §). Enligt den får myndighet lämna sekretetessbelagda uppgifter till annan myndighet (eller annan verksamhetsgren inom myndigheten), om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda.
De nu beskrivna undantagen tar sikte på utlämnande av handlingar till myndigheter. I några fall är det också möjligt att med stöd av undantagsbestämmelser lämna ut sekretessbelagda uppgifter till enskilda. Ett exempel är bestämmelserna i 5 § om parters rätt till insyn i mål och ärenden. Paragrafen innebär att sekretessbelagda uppgifter kan delges en enskild i vissa fall och ger uttryck för principen att en part i ett mål eller ärende skall ha insyn i de förhållanden som kan läggas till grund för en domstols eller myndighets avgörande.
I 8 § finns en allmän bestämmelse som ger regeringen möjlighet att ge dispens från sekretessföreskrifterna i sekretesslagen. Enligt paragrafen får regeringen, förutom när det anges i bestämmelse om sekretess, för särskilt fall förordna om undantag från sekretess när det är påkallat av synnerliga skäl. Paragrafen kan tillämpas i fråga om utlämnande till myndigheter eller enskilda.
När uppgifter lämnas ut enligt 8 § till enskild kan förbehåll ställas upp. Enligt 10 § femte stycket får nämligen förordnande av regeringen för särskilt fall om undantag från sekretess för uppgift förenas med villkor om förbehåll som inskränker enskild mottagares rätt att lämna uppgift vidare eller att utnyttja uppgift.
De nu aktuella regeringsärendena
Inom ramen för förberedelserna inför nästa försvarsbeslut har på den förra regeringens uppdrag ett antal myndigheter genomfört ett flertal studier i skilda ämnen. Av handlingarna i granskningsärendet framgår att bl.a. följande ämnen har studerats: 1. den säkerhetspolitiska utvecklingen, 2. den militärstrategiska utvecklingen, 3. totalförsvarets förmåga, 4. kortsiktig anpassningsförmåga av totalförsvarets beredskap, 5. långsiktiga dimensioneringsgrunder, 6. internationella uppgifter, 7. försvarsindustri och materiell teknikförsörjning, 8. operativ rörlighet.
I redovisningen av studierna ingår regelmässigt uppgifter som angår verksamhet för att försvara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret. Sådana uppgifter omfattas enligt 2 kap. 2 § sekretesslagen av sekretess (försvarssekretess), om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar skada för rikets säkerhet om uppgiften röjs. De ovan angivna studierna innehåller, såvitt framgår av handlingarna i ärendet, uppgifter som omfattas av försvarssekretess.
I december 1994 begärde Anders Björck att få ta del av allmänna handlingar rörande förberedelserna inför nästa totalförsvarsbeslut. Anders Björck bereddes tillfälle att ta del av vissa handlingar som inte var underkastade sekretess. Beträffande övriga handlingar hänsköts frågan till regeringens prövning.
Den 15 december 1994 fattade regeringen beslut i ärendet. Regeringen fann att sekretess gäller enligt 2 kap. 2 § sekretesslagen för uppgifterna i handlingarna och avslog därför Anders Björcks begäran att få ta del av dem.
Den 15 och 23 december 1994 beslutade regeringen att till ledarna för de partier som ingår i riksdagen utlämna vissa handlingar angående förberedelser inför nästa totalförsvarsbeslut, däribland de handlingar som Anders Björck hade nekats tillgång till.
Partiledaren för Moderata samlingspartiet, riksdagsledamoten Carl Bildt, hemställde den 11 januari 1995 i en framställning hos regeringen att regeringen skulle antingen låta Anders Björck ta del av de aktuella handlingarna eller i ett beslut klargöra att Carl Bildt hade möjlighet att själv göra så trots regeringens tidigare ställningstagande.
Regeringen beslutade den 12 januari 1995 att inte vidta någon åtgärd med anledning av Carl Bildts framställning.
I regeringsärendet om Carl Bildts framställning föreligger en promemoria som upprättades den 11 januari 1995 av expeditionschefen i Försvarsdepartementet. Promemorian expedierades tillsammans med regeringsbeslutet.
I promemorian anförs att Anders Björck i sin egenskap av riksdagsledamot och förste vice talman inte är berättigad att ta del av de handlingar som omfattas av sekretess och att han i sammanhanget är att anse som enskild person.
Vidare anförs att regeringen är mycket mån om att beredningen av nästa försvarsbeslut sker i bred samverkan med företrädarna för riksdagspartierna och att regeringen av det skälet har ansett det angeläget att ledarna för de partier som ingår i riksdagen får del av de aktuella handlingarna och då också de som omfattas av sekretess. Med stöd av en särskild dispensregel i sekretesslagen (14 kap. 8 §) har regeringen enligt promemorian därför beslutat att lämna ut de sekretessbelagda handlingarna till partiledarna (regeringsbesluten den 15 och 23 december 1994).
Promemorian erinrar om att det till dispensbesluten inte var knutna några förbehåll rörande mottagarnas rätt att lämna uppgifter ur handlingarna vidare eller att nyttja sådana uppgifter.
Promemorian behandlar vidare frågan om partiledarnas rätt att förfoga över de sekretessbelagda handlingarna eller uppgifter i dessa. Det sägs till en början att det inte föreligger något hinder enligt sekretesslagen mot att partiledarna låter sina berörda, närmaste medarbetare ta del av handlingarna. Att regeringen ansett att hinder förelegat mot att lämna ut motsvarande handlingar till en riksdagsledamot ändrar enligt promemorian inte på detta. Det anförs att det givetvis skall vara partiledarna som bestämmer vem som sålunda lämpligen bör anförtros materialet; att göra det är inte en sak för regeringen i ett läge där något förbehåll inte ställts upp när materialet lämnades ut. Det anförs att det är mot denna bakgrund man måste se regeringens ställningstagande till Anders Björcks framställning.
Försvarsberedningen
Som ett led i regeringens arbete med att följa genomförandet av 1992 års förvarsbeslut och att vidta erforderliga åtgärder inför nästa långsiktiga försvarsbeslut belutade regeringen den 29 oktober 1992 att det inom Försvarsdepartementet skulle tillsättas en försvarsberedning med uppgift att utöva parlamentarisk insyn i arbetet. Försvarsberedningen skulle bestå av företrädare för riksdagspartierna. Med stöd av regeringens bemyndigande tillsatte försvarsministern samma dag beredningen. Med ändring av detta regeringsbeslut har den nya regeringen den 12 januari 1995 beslutat att beredningens uppgift skall vara att svara för samråd mellan företrädare för regeringen och företrädare för riksdagspartierna rörande nästa långsiktiga försvarsbeslut. Arbetet med försvarsbeslutet skall i övrigt bedrivas i enlighet med en till regeringsbeslutet fogad promemoria. Försvarsberedningen har enligt muntlig uppgift från Försvarsdepartementet ställning av inomdepartemental arbetsgrupp.
Tidigare försvarsbeslut
Inför 1987 års försvarsbeslut bedrevs inom 1984 års försvarskommitté arbetet med att överväga och lämna förslag om säkerhetspolitikens inriktning och totalförsvarets fortsatta utveckling m.m. efter budgetåret 1986/87. Kommittén redovisade i maj 1985 i rapporten (SOU 1985:23) Svensk Säkerhetspolitik inför 90-talet sin syn på de säkerhetspolitiska frågorna inför det kommande försvarsbeslutet. I februari 1986 redovisade kommittén sina förslag till regeringen beträffande inriktningen av myndigheternas programplanering för perioden 1987--1992 (Ds Fö 1986:1). Kommittén redovisade i februari 1987 sitt slutbetänkande (SOU 1987:9) Det svenska totalförsvaret inför 90-talet. Av slutbetänkandet framgår bl.a. att till grund för kommitténs arbete har legat ett omfattande underlagsmaterial, främst de olika totalförsvarsmyndigheternas perspektiv- och programplaner. Som ytterligare underlag för sina slutliga förslag har kommittén låtit utarbeta ett antal delrapporter inom områdena nedrustningspolitiken, försvarsindustrin och priskompensationssystemet för totalförsvaret.
Efter riksdagens försvarsbeslut 1987 tillsatte regeringen i december 1988 en parlamentariskt sammansatt kommitté, 1988 års försvarskommitté (Fö 1988:04) med uppgift att förbereda ett nytt försvarsbeslut våren 1991. Försvarskommittén lämnade tre delbetänkanden (SOU 1989:46 och 1990:5 samt Ds 1990:5). Myndigheternas programplaner överlämnades till regeringen under september 1990. Av proposition 1990/91:102 framgår att förutsättningarna för att fatta ett långsiktigt försvarsbeslut våren 1991 förändrades under hösten 1990. Det blev därför enligt försvarskommittén inte möjligt att fatta ett långsiktigt försvarsbeslut under år 1991. Regeringen beslutade därför i december 1990 att den inriktning av 1988 års försvarskommittés arbete som lagts fast i direktiven till kommittén inte längre skulle gälla. Regeringen beslutade att kommittén skulle ombildas till en beredning med företrädare för regeringen och riksdagspartierna för samråd i frågor som rörde inriktningen av totalförsvaret under tiden 1992/93--1996/97. 1988 års försvarskommitté lämnade inte något slutbetänkande. Däremot publicerade kommittén rapporter från fem arbetsgrupper inom kommittén rörande olika frågor (SOU 1990:108). I 1992 års kommittéberättelse har denna beredning redovisats såsom Beredningen (Fö 1988:04) av beslut om totalförsvarets inriktning.
I kommittéberättelsen 1993 finns upptagen Beredning (Fö 1991:05) i frågor som rör inriktningen av totalförsvaret under tiden 1992--1997. Beredningen anges vara tillkallad enligt regeringens bemyndigande den 17 oktober 1991 för samråd med företrädare för regeringen och för riksdagspartierna i frågor som rör inriktningen av totalförsvaret under tiden 1992--1997. Beredningens arbete uppges vara slutfört i och med avlämnandet av den proposition som lämnades till riksdagen den 25 februari 1992.
I februari 1992 lämnade regeringen sin proposition 1991/92:102 Totalförsvarets utveckling t.o.m. budgetåret 1996/97 samt anslag för budgetåret 1992/93 och riksdagen fattade våren 1992 ett nytt försvarsbeslut.
Enligt muntlig uppgift från expeditionschefen i Försvarsdepartementet är det inte känt om frågan om utlämnande av handlingar till partiledare varit aktuell tidigare. Detsamma gäller frågan om utlämnande till andra personer. Det finns i vart fall inga spår efter detta.
Utskottets bedömning
Förberedande arbete och överväganden inför försvarsbesluten 1987 och 1992 har som framgått ovan skett i kommittéer. Den nuvarande Försvarsberedningen är enligt departementets uppgifter en inomdepartemental arbetsgrupp.
De handlingar som nu är aktuella finns i Försvarsdepartementet. För en del av handlingarna gäller försvarssekretess enligt 2 kap. 2 § sekretesslagen. Enligt 14 kap. 8 § sekretesslagen har regeringen möjlighet att ge dispens från sekretessföreskrifterna i sekretesslagen. Regeringens utlämnade till partiledarna av de aktuella sekretessbelagda handlingarna har skett med stöd av denna dispensregel.
I promemorian, upprättad inom Försvarsdepartementet den 11 januari 1995, hävdas det att regeringen är mycket mån om att beredningen av nästa försvarsbeslut skall ske i bred samverkan med företrädare för riksdagspartierna och att det var mot denna bakgrund partiledarna fick del av de aktuella handlingarna.
Utskottet anser för sin del att regeringen i beredningar av detta slag bör vara lyhörd för riksdagspartiernas önskemål om tillgång till beredningsunderlag.
Utskottets granskning föranleder i övrigt inget uttalande från utskottets sida.
29. Rådet för mångfald inom massmedierna
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A 33.1, har för konstitutionsutskottets granskning anmälts statsrådet Margot Wallströms tillsättande av ett råd om mångfald i medier. I anmälningen hänvisas till att farhågor har uttalats att ett sådant råd skulle komma i konflikt med yttrande- och informationsfriheten, och utskottets granskning bör omfatta huruvida dessa aspekter tillräckligt har beaktats vid utformningen av rådets arbetsuppgifter och dess sammansättning.
Utskottet har hållit en utfrågning med statsrådet Margot Wallström, se bilaga B 15.
Rådets tillsättning
Regeringen beslöt vid regeringssammanträde den 2 februari 1995 att tillkalla ett råd för mångfald inom massmedierna. Direktiven (dir. 1995:13), som publicerades den 7 mars, kan sammanfattas enligt följande.
Som bakgrund till uppdraget ges en kort historik, där den tekniska utvecklingen framhålls som den viktigaste enskilda faktorn bakom de senaste årtiondenas förändringar inom massmedieområdet. Vidare pekas på den oro för mediekoncentration som visats på olika håll.
Som en utgångspunkt nämns att mångfalden inom massmedierna är en förutsättning för yttrandefriheten och att en koncentration av makten över massmedierna kan vara ett hot mot denna frihet, och därmed mot demokratin, om den leder till att möjligheterna till opinionsbildning och debatt minskar eller t.o.m. helt monopoliseras i hela eller delar av samhället. Vidare nämns att svårigheten att ingripa mot maktkoncentrationen i medierna har uppmärksammats under lång tid både nationellt och internationellt. Konkurrenslagstiftningen i enskilda länder eller internationell reglering inom EU har enligt direktiven inte visat sig tillräckligt användbar för att komma till rätta med problemen inom massmediesektorn, och konkurrens mellan olika företag garanterar inte heller alltid mångfald i innehållet. Regeringen framhåller att hänsynen till grundlagsfästa rättigheter sätter bestämda gränser för vilka statliga åtgärder rörande ägande och inflytande inom massmedierna som kan genomföras.
Rådets uppgift beskrivs inledningsvis vara att skydda yttrandefriheten genom att främja mångfald inom massmedierna. Det skall överväga och föreslå åtgärder för att stärka mångfald och konkurrens samt motverka skadlig ägar- och maktkoncentration inom massmedierna. Rådet bör bl.a. undersöka behov av och möjligheter till frivilliga överenskommelser på mediemarknaden i detta syfte. Däremot, betonas det, har rådet ingen myndighetsfunktion rörande ägarförändringar eller etableringar inom massmedierna.
Uppgiften beskrivs vidare vara att följa utvecklingen och kartlägga och analysera problem när det gäller konkurrens och mångfald inom massmedierna, särskilt tendenser till koncentration av ägande och andra former av inflytande över medierna. Uppmärksamhet bör riktas mot tendenser till koncentration på det internationella, nationella, regionala och lokala planet inom olika mediesektorer och branscher och mot tendenser till ägande inom flera mediesektorer samtidigt. Konsekvenser av ägarförändringar för innehållet i massmedierna bör beskrivas och analyseras. Den tekniska utvecklingens konsekvenser och möjligheter för massmedieutvecklingen skall särskilt uppmärksammas. Rådet bör också delta i den offentliga debatten om mångfald och maktkoncentration inom massmedierna.
Rådet har även till uppgift att följa den internationella utvecklingen, särskilt inom EU och Europarådet samt de nordiska länderna, och vara svenskt kontaktorgan till den expertkommitté rörande mediekoncentration och mångfald, som Europarådet upprättat och som skall ha korrespondenter i alla medlemsstaterna.
Rådets arbete skall redovisas så att ställning till dess fortsatta verksamhet kan tas senast i samband med 1998 års budgetproposition. Rådet skall lägga fram förslag till åtgärder när rådet anser det befogat. Rådet skall vidare återkommande redovisa sitt arbete genom rapportering till regeringen om medieägande och mångfald inom medierna. Slutligen meddelas att regeringen avser att vid behov begära in underlag eller förslag rörande olika delar av rådets ansvarsområde.
Rådets sammansättning meddelades också den 7 mars. Ordförande är justitierådet Johan Munck. Ledamöter är i övrigt journalisten och författaren Maria-Pia Boëthius, professor Anna Christensen, journalisten och författaren Carmilla Floyd, professor Stig Hadenius, civilekonomen Thomas Roxström och professor Lennart Weibull.
Anna Christensen är professor i civilrätt, Hadenius och Weibull i journalistik. Roxström är VD i Sveriges Radio Förvaltnings AB och särskild utredare vid EBU (europeiska radiounionen).
Bestämmelser om yttrande- och informationsfriheten
Yttrande- och informationsfriheten tillhör de grundläggande fri- och rättigheterna som varje medborgare är tillförsäkrad gentemot det allmänna (2 kap. 1 § regeringsformen).
Yttrandefrihet definieras som frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor.
Informationsfrihet definieras som frihet att inhämta och mottaga upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden.
Tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och vissa liknande överföringar, filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar har undantagits från regeringsformens regelsystem. I stället gäller vad som är föreskrivet i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.
Tryckfrihet definieras i 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen som varje svensk medborgares rätt att, utan några av myndighet eller annat allmänt organ i förväg lagda hinder, utge skrifter, att sedermera endast inför laglig domstol kunna tilltalas för deras innehåll och att inte kunna straffas för det i annat fall än om det strider mot tydlig lag, given att bevara allmänt lugn, utan att återhålla allmän upplysning.
I överensstämmelse med de angivna grunderna för en allmän tryckfrihet och till säkerställande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall det stå varje svensk medborgare fritt att, med iakttagande av de bestämmelser som är meddelade i förordningen till skydd för enskild rätt och allmän säkerhet, i tryckt skrift yttra sina tankar och åsikter, offentliggöra allmänna handlingar samt meddela uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst.
I fråga om ljudradio, television och vissa liknande överföringar, filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar finns en regel av motsvarande innebörd i 1 kap. 1 § första stycket yttrandefrihetsgrundlagen. Varje svensk medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrad rätt enligt yttrandefrihetsgrundlagen att i ljudradio, television och vissa liknande överföringar, filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst.
Yttrandefriheten enligt lagen har till ändamål att säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande, och några andra begränsningar får inte göras än de som följer av lagen.
En utlänning är enligt 2 kap. 20 § regeringsformen likställd med svensk medborgare i fråga om yttrandefrihet och informationsfrihet, om inte annat följer av särskilda föreskrifter.
I fråga om tryckta skrifter finns således inga rättsliga möjligheter för det allmänna att i förväg förbjuda eller hindra den som så önskar från att framställa och sprida skrifter på grund av skrifternas innehåll. En i stort sett lika vidsträckt frihet gäller i fråga om filmer, videogram och ljudupptagningar. En principiellt obegränsad rätt för envar att sända radioprogram (varmed avses även TV) finns endast i fråga om trådsändningar. Enligt 3 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen får rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. Bestämmelserna i lokalradiolagen (1993:120) om tillstånd att sända lokalradio är sådana föreskrifter som avses i grundlagsbestämmelsen.
För rätt att sända lokalradio krävs tillstånd av Radio- och TV-verket. Ett tillstånd innebär rätt att bedriva sådana sändningar som kan tas emot med god hörbarhet inom ett sändningsområde som anges i tillståndet. Sändningsområdena skall utformas så att ett stort antal sändningstillstånd kan lämnas.
Lokalradiolagen innehåller olika regler som är avsedda att motverka maktkoncentration. Ingen kan få mer än ett sändningstillstånd och vissa radio- och TV-företag samt dagstidningsföretag kan inte få något tillstånd alls. I fråga om sändningarnas innehåll gäller att minst en tredjedel av sändningstiden per dygn skall användas för program som framställts särskilt för den egna verksamheten. Övrig sändningstid kan användas för främmande program, t.ex. från kedjeföretag. Bestämmelser om ägarkoncentration finns också i statens avtal med TV 4.
Fråga om rådets ställning
Samtliga statliga och kommunala organ med undantag av riksdagen och de kommunala beslutande församlingarna är enligt regeringsformens terminologi myndigheter.
Konstitutionsutskottet tog vid 1992/93 års granskning (bet. 1992/93:KU30 avsnitt 7) upp frågor om myndighetsutövning i tillfälliga organ under regeringen. Utskottet påpekade att med myndighetsutövning avses att ett offentligt organ har befogenhet att bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande samt att ett myndighetsutövande organ inte får förväxlas med ett organ som har ställning som myndighet. Att ett organ har denna ställning betyder att det är bärare av skyldigheter och befogenheter och därför uppträder i eget namn. En myndighets uppgifter kan, men behöver inte, innefatta myndighetsutövning. -- En kartläggning gjordes av tillfälliga organ under regeringen med myndighetsutövande uppgifter, och utskottet urskiljde tre huvudtyper, nämligen organisationskommittéer, bidragsgivande organ och organ för andra frågor.
Kommittéväsendet lyder direkt under regeringen. Kommittéerna har enligt Kommittéhandboken (Ds 1992:99) till uppgift att ta fram fakta, analysera dem och lägga fram förslag. En kommitté kan ses som en tillfällig myndighet som skall lösa en viss, avgränsad uppgift. Nya kommittéer får enligt handboken endast i undantagsfall arbeta i mer än två år. Kommittéformerna skall renodlas, och för delegationer, beredningar, rådgivande grupper och liknande organ vars uppdrag inte innefattar någon utredning i egentlig mening skall den formella kommittéformen inte användas.
Utfrågning
Margot Wallström betonade under utfrågningen att rådet konstitutionellt sett är en helt vanlig kommitté som faller under kommittéförordningen. Avsikten med rådet har aldrig varit att det skulle ägna sig åt myndighetsutövning, t.ex. genom att fatta beslut om tillstånd till transaktioner på massmedieområdet, vilket också enligt statsrådet klart framgår av direktiven. Rådet har inga beslutsfunktioner utan eventuella förslag kommer att beredas i sedvanlig ordning med remissbehandling och framläggande för riksdagen. -- Rådet skall visserligen bedöma om det kan vara lämpligt att ta upp diskussion om frivilliga överenskommelser mellan olika mediaföretag, men rådet har inga möjligheter att utöva påtryckningar. På frågan om hon ser något problem i att samma organ både kan föreslå medieföretag frivilliga begränsningsöverenskommelser och föreslå regeringen lagstiftning om begränsning förklarade Margot Wallström att hon inte ser det som ett problem. "Medieföretagen talar väl om vad de tycker. Rådet skall naturligtvis lyssna."
Margot Wallström framhöll som skäl till nedläggningen av Pressutredningen -94 att de aktuella frågorna borde utredas i annan form. Hon bedömde inte Pressutredningens parlamentariska sammansättning som lämpligast och ansåg också att frågorna var av den karaktären att arbetet borde få fortgå under längre tid.
Definitioner
Europarådets mediekoncentrationskommitté har följande arbetsdefinition av begreppet mångfald inom medierna (SOU 1994:145 s. 232) "I förhållande till mediekoncentration skall begreppet mångfald förstås att innebära utrymme för att ge uttryck åt ett brett spektrum av sociala, politiska och kulturella värden, åsikter, information och intressen genom massmedierna. -- Mångfalden kan vara inre, dvs. när ett brett spektrum av sociala, politiska och kulturella värden, åsikter och information uttrycks inom en enda medieorganisation, eller yttre, dvs. när ett antal organisationer var och en ger uttryck för en särskild ståndpunkt."
Utskottets bedömning
Granskningen föranleder inte något utskottets uttalande.
30. Befogenhet att underteckna vissa biståndsavtal
Ärendet
I en granskningsanmälan har, med referens till att den nuvarande regeringen slutit flera biståndsavtal sedan den tillträdde hösten 1994, begärts att utskottet skall granska om det förelegat tillräckliga och erforderliga bemyndiganden från regering och riksdag i de aktuella fallen, hur beslutsprocessen gått till fram till undertecknandet av avtalen och vilka underlag som förelegat. Anmälan biläggs bilaga A 34.1 tillsammans med två promemorier från Utrikesdepartementet bilagorna A 34.2 och 34.3.
En redovisning av hur internationella överenskommelser träffas och för regeringsformens bestämmelser i detta hänseende finns ovan i avsnitt 24, till vilket hänvisas.
Utrikesdepartementets riktlinjer
Mera detaljerade bestämmelser om internationella överenskommelser återfinns i skriften Riktlinjer för handläggning av ärenden om internationella överenskommelser, utgiven av Utrikesdepartementets rättsavdelning.
Enligt dessa riktlinjer får en överenskommelse undertecknas först sedan regeringen fattat beslut därom. Som regel bör regeringens beslut avse en redan fastställd avtalstext. Beslutet kan dock undantagsvis avse en preliminär text. Som förutsättning för ett sådant förhandsbeslut bör enligt UD:s riktlinjer gälla att särskilda skäl föreligger för ett undertecknande utan att den slutliga texten förelagts regeringen och att den blivande överenskommelsens text i allt väsentligt fastställs.
Det ankommer på UD att verkställa beslutet om inte annat anges i detta. Regeringen har genom beslut den 9 januari 1975 bemyndigat chefen för Utrikesdepartementet att vidta eller förordna annan att vidta åtgärd som krävs för beslutets verkställande.
Utskottets tidigare behandling av internationella avtal och biståndsverksamhet
Konstitutionsutskottet behandlade i sitt granskningsbetänkande 1975 (bet. KU 1975:12) frågan om ingåendet av internationella överenskommelser och konstaterade därvid bl.a. att det under åren 1972 och 1973 hade ingåtts ett åttiotal överenskommelser avseende bilateralt utvecklingsarbete och att dessa inte hade underställts riksdagen för godkännande. Regeringen hade därvid enligt utskottet utnyttjat ett bemyndigande som tillkom 1972.
Av utskottets betänkande framgår också att regeringen med anledning av riksdagens önskemål (bet. UU 1973:3) fr.o.m. 1973 års riksdag lämnat utrikesutskottet förtrolig information om den s.k. länderplaneringen för de två budgetåren som följde efter det budgetår som statsverkspropositionen avsåg.
I ett följande avsnitt behandlade utskottet vissa aspekter av de grundläggande bestämmelserna om bilaterala överenskommelser och riksdagens insynsmöjligheter beträffande den s.k. länderplaneringen för utvecklingsbiståndet.
Utskottet erinrade därvid om att budgetregleringen skall omfatta ett budgetår i taget och att endast om särskilda skäl föranleder det får budgetregleringen avse annan budgetperiod (9 kap. 3 § RF). Grundlagberedningen hade, med hänvisning till den praxis som utvecklats delvis vid sidan om bestämmelserna i 1809 års regeringsform, framfört uppfattningen att det borde skapas grundlagsstöd för en befogenhet för riksdagen att fatta beslut med budgetkonsekvenser för längre tid än det närmast följande budgetåret. I den följande grundlagspropositionen (prop. 1973:90) framhölls att det inte kunde komma i fråga att ange bestämda fall då planer, som avsågs bli bindande, skulle underställas riksdagens prövning eller då riksdagen annars skulle ha att fatta beslut gällande tid utöver det närmast följande budgetåret.
Vad gäller samarbetsavtalen om utvecklingsbistånd hänvisade konstitutionsutskottet i samma betänkande till vad utrikesutskottet anfört om den s.k. långsiktiga länderplaneringen. Utrikesutskottet ansåg att en regel som skulle tvinga regeringen att underställa riksdagen samarbetsavtal skulle kunna omintetgöra en av den s.k. länderprogrammeringens fördelar, nämligen friheten att planera samarbetets innehåll för flera år framåt i tiden (bet. UU 1973:3).
Konstitutionsutskottet framhöll för sin del att det inte fanns anledning att ändra föreliggande praxis på området och att regeringen inte utnyttjat riksdagens bemyndigande om att ingå fleråriga utfästelser på ett grundlagsstridigt sätt.
Utskottet har senare (bet. 1988/89:KU30) upprepat granskningen av regeringens rätt att ingå internationella överenskommelser. Av redogörelsen framgår att antalet internationella överenskommelser som regeringen ingått uppgick till 127 år 1985 och 137 år 1986. Av dessa hade 13 respektive 15 underställts riksdagen. Åtta av de 13 avtalen som underställts riksdagen hade enligt utskottets bedömning varit av den viktiga karaktären att de av den anledningen förelagts riksdagen. Huvuddelen av de 1986 riksdagsbehandlade avtalen krävde lagstiftningsåtgärder. Utskottet konstaterade vidare att handels- och biståndsavtalen, som antalsmässigt utgjorde en betydande del av de granskade avtalen, inte i något fall underställts riksdagen.
Konstitutionsutskottet gjorde senare en ny genomgång av internationella överenskommelser (bet. 1991/92:KU30). Av redogörelsen, som omfattar perioden 1987--1990, framgår att cirka en femtedel av alla internationella avtal som regeringen ingått hade underställts riksdagen. De vanligaste omnämnda orsakerna till detta var att det krävdes lagstiftning eller beslut om medel för avtalets genomförande. En förhållandevis stor del av propositionerna i de aktuella fallen gällde dubbelbeskattningsavtal. De överenskommelser som inte underställdes riksdagen avsåg i stor utsträckning handelsavtal och avtal om bistånd resp. utvecklingssamarbete. Frekvensen av sådana avtal var under den aktuella perioden mellan 20 och 40 per år.
Nya former för styrning och samarbete inom biståndsverksamheten
Våren 1993 fattade riksdagen beslut om vissa förändringar i principerna för styrnings- och samarbetsformerna i biståndet (prop. 1992/93:244, bet. 1992/93:UU15, rskr. 1992/93:262). I korthet var innebörden av dessa förändringar att en ny modell för samarbetet med de större mottagarländerna infördes, att vissa förändringar av anslagsstrukturen genomfördes och att ambassaderna och biståndskontoren samordnades i en integrerad fältadministration. Syftet med förändringarna var att öka effektiviteten i biståndet genom att göra regeringens respektive myndigheternas ansvar och uppgifter tydligare inom ramen för en mål- och resultatorienterad styrning.
Den nya samarbetsmodellen innebär att regeringens ansvar för det bilaterala biståndet gjorts tydligare genom att s.k. landstrategier, som fastställs av regeringen, införts som ett nytt styrnings- och samordningsinstrument och att regeringens ansvar för att inleda och upprätthålla en dialog med mottagarlandets regering markerats.
Den förändrade anslagsstrukturen innebär att anslagsstrukturen och verksamhetsredovisningen bygger på ändamålet med verksamheten i större utsträckning än tidigare, att det samlade ansvaret för de enskilda mottagarländerna redovisas tydligt och att "indikativa planeringsramar" ersatt de tidigare landramarna inom de bilaterala biståndet. I begreppet indikativ ligger enligt utrikesutskottets tolkning (bet. 1992/93:UU26 s. 8) ett visst mått av flexibilitet i fråga om medlens användning.
Utrikesutskottet tillstyrkte i allt väsentligt propositionens förslag på samtliga huvudområden. Den socialdemokratiska gruppen i utskottet reserverade sig mot förslagen avseende såväl förändringar i anslagsstrukturen och en ny modell för samarbetet som en integrerad fältorganisation. Reservanterna menade bl.a. att förslaget att ta bort landramarna skulle minska riksdagens inflytande över biståndets storlek och innehåll och att förslaget om landprofiler och landstrategier inte var genomtänkt.
Utrikesdepartementets promemorier
Utrikesdepartementets IU-avdelning har i en promemoria daterad den 14 mars 1995 redovisat sex fall, där avtal ingåtts direkt av regeringen och undertecknats av statsråd, departementstjänstemän eller av regeringen utsett ombud. Den stora mängd avtal som på regeringens uppdrag ingåtts av SIDA och andra biståndsmyndigheter har uteslutits från redovisningen.
Enligt promemorian ingås årligen en stor mängd avtal med mottagarländer, internationella organisationer, svenska enskilda organisationer, företag och andra parter. Inom det multilaterala biståndet ingås normalt avtalen av regeringen på basis av de bestämmelser som regeringen anger i regleringsbrevet eller genom särskilda regeringsbeslut. Inom det bilaterala biståndet ingås de flesta avtalen av biståndsmyndigheterna på basis av de bemyndiganden som lämnas av regeringen i regleringsbrevet eller genom särskilda regeringsbeslut. Beslut som omfattar mindre än 15 miljoner kronor fattas normalt av SIDA.
De sex fall som Utrikesdepartementet redovisat gäller
Memorandum of Understanding mellan Sverige och Guinea-Bissau respektive Kenya
Memorandum of Understanding mellan Sverige och Sydafrika
Memorandum of Understanding mellan Israels utrikesminister och Sveriges biståndsminister
Memorandum of Understanding mellan Sverige och Palestine National Authorithy
Samarbetsavtal mellan Sverige och Sydafrika respektive Namibia
Fyra biståndsavtal mellan Sverige och Nicaragua.
Den typ av avtal som ingåtts med Guinea-Bissau och Kenya utgör enligt promemorian en del i den planeringsprocess som riksdagen beslutade om den 19 maj 1993 om styrnings- och samverkansformerna i biståndet (se ovan under rubriken Nya former för samarbete inom biståndsverksamheten). Denna typ av bistånd anger biståndets mål och inriktning men anger inga belopp.
Avtalet med Guinea-Bissau har undertecknats den 9 december 1994 av departementsrådet Bo Eriksson och Guinea-Bissaus minister för planering och internationellt samarbete, Aristides Gomes. Avtalet med Kenya har undertecknats den 16 februari 1995 av departementsrådet Jan Cedergren och en tjänsteman (Permanent Secretary) i Kenyas finansdepartement.
Enligt en senare promemoria från Utrikesdepartementet 1995-04-21 utgör dessa Memoranda of Understanding en del av den planeringsprocess för det bilaterala utvecklingssamarbete som riksdagen beslutade om i maj 1993. Överläggningarna med mottagarlandet är ett led i den informationsinhämtning som föregår regeringens beslut om en landstrategi. De här aktuella Memoranda of Understanding är enligt promemorian ett protokoll från dessa överläggningar och inte en regelrätt bilateral överenskommelse. På basis av den information som insamlas under planeringsprocessen fattar regeringen sedermera ett beslut om en landstrategi för respektive mottagarland. Först därefter ingås ett samarbetsavtal med mottagarlandet, vari de båda länderna kommer överens om mål, inriktningar och belopp.
Något regeringsbeslut föregår därför enligt promemorian inte de överläggningar som ingår i planeringsprocessen, utan den preliminära svenska synen på det framtida utvecklingssamarbetet brukar sammanfattas i en promemoria, som föredras för statsrådet och/eller statssekreteraren. Något bemyndigande för den svenska förhandlingsledaren utfärdas inte. Beslut om uppdraget fattas av statsrådet och tas in i departementsprotokollet.
Avtalet med Sydafrika undertecknades den 28 december 1994 av biståndsminister Pierre Schori och ministern för återuppbyggnad Jay Naido. Regeringsbeslut om att avtalet skulle ingås fattades den 24 november 1994. Ett utkast till avtal ligger som bilaga till regeringsbeslutet. Ett bemyndigande för Pierre Schori att underteckna avtalet har utfärdats av utrikesminister Lena Hjelm-Wallén den 24 november 1994.
Regeringen beslöt den 9 februari 1995 att öka Sveriges engagemang till stöd för fredsprocessen i Mellanöstern. Ett led i detta ökade engagemang var enligt regeringsbeslutet ytterligare biståndsinsatser. Efter samråd med de palestinska och israeliska parterna ansåg regeringen att de svenska biståndsmyndigheterna borde ges i uppdrag att bereda nya insatser till förmån för Västbanken och Gaza.
Regeringsbeslutet omfattade dels insatser på fem områden, däribland sysselsättningsfrämjande åtgärder på Västbanken och i Gaza, dels trepartssamarbete på biståndsområdet mellan SIDA, den israeliska biståndsmyndigheten och berörda mottagarländer.
Vad gäller den första delen undertecknades den 13 februari 1995 ett Memorandum of Understanding av Sten Andersson och Yassir Arafat. Bemyndigande för Sten Andersson att som speciell emissarie underteckna avtalet utfärdades den 9 februari 1995 av utrikesminister Lena Hjelm-Wallén.
Vad beträffar den andra delen undertecknades den 24 januari 1995 ett Memorandum of Understanding angående samverkan med Israel av biståndsminister Pierre Schori. Något bemyndigande för Pierre Schori av det slag som utfärdades för Sten Andersson beträffande dokumentet om Västbanken och Gaza har inte utfärdats. Enligt Utrikesdepartementets senare promemoria är detta Memorandum of Understanding en avsiktsförklaring av två ministrar utan några åtaganden på de två regeringarnas vägnar och utgör ingen internationell överenskommelse.
I regeringsbeslutet den 9 februari står att regeringen uppdrar åt SIDA att bereda och genomföra biståndsinsatser i enlighet med det Memorandum of Understanding som den 24 januari 1995 undertecknades av Israels utrikesminister och Sveriges biståndsminister.
Det andra avtalet med Sydafrika undertecknades av statsminister Ingvar Carlsson och president Nelson Mandela den 20 februari 1995. Beslut om att ingå ett samarbetsavtal med Sydafrika för perioden den 1 juli 1995--den 31 december 1996 fattades av regeringen den 16 februari 1995. Något bemyndigande för Ingvar Carlsson har inte varit nödvändigt med hänsyn till bestämmelserna i 1969 års Wienkonvention om internationella överenskommelser, enligt vilka bl.a. regeringschefer i kraft av sin ställning äger vidta alla åtgärder i samband med att en traktat ingås.
I ett annat regeringsbeslut den 16 februari 1995 beslöts att regeringen skulle underteckna ett avtal om utvecklingsarbete med Namibia för perioden den 1 juli 1995--31 december 1998 i huvudsaklig överensstämmelse med ett bifogat avtalsutkast. Avtalet undertecknades den 23 februari 1995 av Ingvar Carlsson och Namibias premiärminister.
Den 9 februari 1995 bemyndigade regeringen SIDA att ingå ett avtal med Nicaragua angående samarbete på energiområdet omfattande 22 miljoner kronor i svenskt bistånd. Avtalet undertecknades den 25 februari 1995 av biståndsminister Pierre Schori och Nicaraguas minister för externt samarbete, Erwin Krüger. Bemyndigande för Pierre Schori att underteckna avtalet utfärdades den 20 februari 1995 av SIDA:s biträdande generaldirektör, Elisabeth Lewin. Fullmakten omfattade ytterligare tre avtal, i samtliga fall med biståndssummor som uppgick till högst 15 miljoner kronor, en nivå under vilken SIDA enligt regleringsbrevet själv fattar beslut om.
Enligt Utrikesdepartementets promemoria baseras samtliga avtal på riksdagens beslut (prop. 1993/94:100 bil. 4, bet. 1993/94:UU15, rskr. 1993/94:262) om biståndsanslagen för budgetåret 1994/95 och de bestämmelser som regeringen den 23 juni 1994 meddelade i regleringsbrev för budgetåret 1994/95 avseende anslag till internationellt utvecklingssamarbete.
Sammanfattning
När det gäller frågan om det förelegat tillräckliga och erforderliga bemyndiganden från regering och riksdag i de aktuella fallen kan följande konstateras.
De Memoranda of Understanding som ingåtts med Guinea-Bissau respektive Kenya skall enligt Utrikesdepartementet betraktas som protokoll från överläggningar med de båda mottagarländerna, vilka utgör ett led i en informationsinhämtningsprocess som föregått regeringens senare beslut om landstrategier. Något särskilt bemyndigande att underteckna de aktuella Memoranda of Understanding har inte utfärdats, vilket enligt UD är praxis i sådana fall. Enligt den nya modell för styrning och samarbete inom biståndsverksamheten som antogs 1993 har regeringen ansvaret för genomförandet av det bilaterala biståndet med hjälp av landstrategierna. Något speciellt inflytande från riksdagens sida i de här aktuella fallen har således inte varit påkallat.
Avtalet med Sydafrika 1994 har utrikesministern bemyndigat biståndsminister Pierre Schori att underteckna. Avtalet med de palestinska myndigheterna har utrikesministern bemyndigat Sten Andersson att som särskild emissarie underteckna.
Överenskommelsen med Israel 1995 om ett trepartssamarbete var enligt UD endast en avsiktsförklaring och därför formellt sett ingen internationell överenskommmelse, varför något bemyndigande att underteckna dokumentet inte behövts. Enligt UD är fallet inte exceptionellt. Förfarandet medför enligt UD inga rättsliga komplikationer, eftersom överenskommelsen inte innebär något formellt åtagande på regeringsnivå. De undertecknande ministrarna förbinder sig endast att verka i överenskommelsens anda.
För avtalen med Sydafrika och Namibia 1995 krävs enligt internationell praxis inget bemyndigande eftersom Ingvar Carlsson undertecknade avtalen i sin egenskap av regeringschef.
Avtalet med Nicaragua 1995 har biståndsminister Pierre Schori av SIDA:s biträdande generaldirektör bemyndigats att underteckna. Detta är enligt UD i och för sig originellt men juridiskt korrekt, eftersom det står SIDA fritt att bemyndiga vem som helst att underteckna ett avtal. I det aktuella fallet hängde undertecknandet samman med en resa till Nicaragua som Pierre Schori företog, och undertecknandet hade enligt UD närmast en ceremoniell funktion.
Enligt Handbok för SIDA:s biståndsavtal har myndigheten en speciell rätt att bemyndiga en ambassadör eller ersättare för denne vid någon av Sveriges ambassader att underteckna avtal för SIDA:s räkning. Bemyndigandet till Pierre Schori kan enligt SIDA i viss mån jämställas med ett bemyndigande till en ambassadör.
Regeringen kunde i det aktulla fallet ha fattat beslutet om bemyndigandet för biståndsministern, men det bedömdes som mera praktiskt att SIDA själv, i enlighet med sina befogenheter, beslutade i ärendet. Enligt SIDA har myndigheten inte brutit mot någon intern regel genom beslutet.
De underlag för besluten som förelegat och beslutsprocessen fram till avtalens undertecknande varierar i betydande utsträckning beroende på ärendenas skiftande karaktär.
Avtalen med Guinea-Bissau och Kenya har utgjort ett led i den process som avslutas med ett regeringsbeslut om en landstrategi för respektive mottagarland. Av UD:s redovisningar framgår att en promemoria med preliminära ståndpunkter om mottagarlandet utgjort underlag för diskussionerna som avslutats med undertecknandet av ett Memorandum of Understanding med Guinea-Bissau respektive Kenya. Dessa Memoranda of Understanding avses ligga till grund för regeringens kommande beslut om landstrategi för respektive land.
Avtalen med Sydafrika 1994 och 1995, med de palestinska myndigheterna 1995 och med Namibia 1995 har i samtliga fall föregåtts av regeringsbeslut. Till grund för regeringsbesluten har legat förslag från SIDA. Grunderna för biståndet till Västbanken och Gaza har redovisats i ett regeringsbeslut, i vilket regeringen har uppdragit åt SIDA att bereda och genomföra insatserna. Avtalet med Namibia har föregåtts av en landöversikt utarbetad av SIDA och överläggningar med Namibias regering.
Det Memorandum of Understanding som undertecknats av biståndsminister Pierre Schori och Israels biståndsminister Shimon Peres i januari 1995 och som enligt UD utgjort en avsiktsförklaring har legat till grund för ett senare regeringsbeslut i februari 1995 om att uppdra till SIDA att i samarbete med den israeliska biståndsmyndigheten och berörda mottagarländer bereda och genomföra biståndsinsatser i enlighet med det nämnda Memorandum of Understanding.
De avtal med Nicaragua som undertecknades av biståndsministern har omfattat insatser som regeringen bemyndigat SIDA att ingå. Endast ett av dessa avtal översteg den summa på 15 miljoner kronor under vilken SIDA har rätt att själv besluta i ärendet. Det aktuella avtalet avsåg ett tillägg till ett 1993 ingånget avtal om samarbete på energiområdet. Tillägget avsåg ett utökat stöd med 22 miljoner kronor.
Utskottets bedömning
Utskottet konstaterar att det finns ett omfattande och tämligen detaljerat regelverk som styr hur olika slags internationella överenskommelser och avtal ingås. Utskottet konstaterar också att det bilaterala biståndet under senare år blivit mera flexibelt vad gäller former och normer, vilket är ett resultat av de nya former för styrning och samarbete som riksdagen tidigare beslutat om.
Utskottet konstaterar mot denna bakgrund att det finns en betydande variation när det gäller tillämpningen av olika formella begrepp och rutiner inom det bilaterala biståndet. Utskottet har bl.a. funnit att den typ av dokument som benämns Memorandum of Understanding i det granskade materialet har minst tre olika betydelser, nämligen avsiktsförklaring (i fallet Israel), protokoll från överläggning (i fallen Guinea-Bissau och Kenya) och formellt avtal, svarande mot en internationell överenskommelse i den allmänna terminologin (i fallen Sydafrika och Namibia).
Enligt vad utskottet erfarit från UD speglar dessa exempel det faktum att begreppet Memorandum of Understanding inte är ett enhetligt begrepp inom det bilaterala biståndets ram. Utskottet har från UD också erfarit att det finns delade meningar om hur stor vikt som den formella benämningen på de olika dokumenten skall tillmätas.
Utskottets slutsats av det anförda är att det vore önskvärt att terminologin för de dokument som används vid överenskommelser av varierande slag stramas upp betydligt.
Granskningen föranleder i övrigt inget uttalande från utskottets sida.
Utskottet
Hemställan
Resultatet av den i det föregående redovisade granskningen av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning samt av regeringens skrivelse 1994/95:15 med redogörelse för behandlingen av riksdagens skrivelse till regeringen m.m. får utskottet härmed för riksdagen anmäla
Stockholm den 11 maj 1995 På konstitutionsutskottets vägnar Birgit Friggebo
I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove Johansson (s), Anders Björck (m), Ingvar Johnsson (s), Widar Andersson (s), Birger Hagård (m), Tone Tingsgård (s), Birgitta Hambraeus (c), Björn von Sydow (s), Jerry Martinger (m), Barbro Hietala Nordlund (s), Kenneth Kvist (v), Pär-Axel Sahlberg (s), Inger René (m), Peter Eriksson (mp), Håkan Holmberg (fp) och Nils-Göran Holmqvist (s).
Vid behandlingen av
avsnitten 1--24 och 28 har Nils Fredrik Aurelius (m) ersatt Anders Björck (m);
avsnitt 9 har Barbro Andersson (s) ersatt Björn von Sydow (s);
avsnitten 1--24 har Margitta Edgren (fp) ersatt Birgit Friggebo (fp);
avsnitten 12.2--12.4 har Lennart Brunander (c) ersatt Birgitta Hambraeus (c).
Reservationer
1. Regeringskansliets upphandling av konsulttjänster (avsnitt 9)
Birger Hagård (m), Birgitta Hambraeus (c), Jerry Martinger (m), Inger René (m), Håkan Holmberg (fp), Nils Fredrik Aurelius (m), och Margitta Edgren (fp) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 83 börjar med "Vid utskottets genomgång" och slutar med "kritik för detta" bort ha följande lydelse:
Vid utskottets genomgång av Utbildningsdepartementets konsultupphandlingar 1992 och 1993 har kunnat konstateras att departementets dokumentation av upphandlingsärendena uppvisat brister. Dessa brister har varit sådana att granskningen från utskottets sida fått inskränkas till att kontrollera om någon skriftlig dokumentation över huvud taget finns som kunnat ge en bild av vad som förevarit i de enskilda upphandlingsfallen.
Såsom framgått ovan vad gäller utskottets genomgång av konsultupphandlingar under åren 1990 och 1991 och de bedömningar utskottet gjort i denna del, har Utbildningsdepartementets dokumentation i upphandlingsärendena även under dessa år varit ofullständig. I några fall saknas handlingar över huvud taget vilket är en brist. Det har av utskottets material och vid utfrågning med f.d. utbildningsministern Per Unckel bl.a. framgått att han uppmärksammat behovet av förbättringar i departementets handläggning av konsultupphandlingar och att han under sin tid som chef för departementet tagit initiativ till flera åtgärder för att åstadkomma en sådan förbättring. Mot denna bakgrund anser utskottet att någon kritik inte kan riktas mot Per Unckel för de brister som förelegat vad gäller dokumentationen i upphandlingsärendena under hans tid som departementschef.
Vad gäller Utbildningsdepartementets anlitande av företaget Gramma AB har detta företag inledningvis upphandlats i konkurrens. Uppdraget gällde en enhetlig grafisk profil och en första produkt med utnyttjande av denna profil. Härefter har företaget fått ytterligare uppdrag, först och främst med anknytning till det berörda grafiska programmet men även andra särskilda tjänster där departementet kunde dra nytta av de upparbetade kontakterna. Av utredningen i ärendet har framgått att Gramma även under de tre sista månaderna 1994 anlitats för tryckning av omslag och för en förändring i profilprogrammet utan förnyad upphandling.
Att på detta sätt anlita ett företag som departementet har goda erfarenheter av med avsikten att etablera en relation som kan vara till fördel för staten, måste enligt utskottets mening väl anses uppfylla de krav som uttrycks i de grundläggande principerna för offentlig upphandling. Således föranleder utskottets granskning inte heller i detta avseende någon kritik från utskottets sida.
2. Utövandet av statens ägande (avsnitt 10.1.3)
Birger Hagård (m), Birgitta Hambraeus (c), Jerry Martinger (m), Inger René (m), och Nils Fredrik Aurelius (m) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 95 börjar med "Under huvuddelen" och på s. 96 slutar med "som ägare" bort ha följande lydelse:
Även om staten i vissa fall agerat aktivt som ägare framgår det av utfrågningen av Kjell-Olof Feldt att ägarinflytandet under hans tid utövades "ganska sporadiskt, delvis godtyckligt" och det beskrivs som inte särskilt genomtänkt. I en promemoria från Finansdepartementet sägs uttryckligen att staten intagit en relativt passiv ägarroll från år 1988 till början av 1991. Det har vidare redovisats att bankledningen svarade för rekryteringen av nya styrelseledamöter. Utskottet finner det anmärkningsvärt att staten intagit en så passiv roll med beaktande av att den hade ansvaret som huvudägare i en av landets ledande banker, som under denna period dessutom genomgick betydande förändringar genom bl.a. företagsförvärv, börsintroduktion och expansion på nya marknader.
Kritik bör vidare riktas mot det förhållandet att det under åren 1985 till 1988 förelåg en åtskillnad mellan det formella och det reella ansvaret för utövandet av ägarskapet i PKbanken, på det sättet att statsrådet Bengt K. Å. Johansson av regeringen var bemyndigad att företräda staten som aktieägare, medan finansminister Kjell-Olof Feldt i praktiken utövade ägarrollen.
Av handlingar i granskningsärendet framgår att Tony Hagström när han tillträdde som ordförande i dåvarande PKbanken 1988 uppger sig ha fått som sin primära uppgift att leda styrelsesammanträdena och svara för övergripande frågor. Att Hagström skulle fått någon begränsning av sina uppgifter eller sitt ansvar förnekades vid utfrågningen av Kjell-Olof Feldt. Enligt utskottets uppfattning föreligger därigenom alltjämt oklarhet beträffande de omständigheter som rådde då Hagström utsågs till ordförande. Klarläggande på denna punkt hade kunnat uppnås genom en utfrågning av Hagström. Beklagligtvis har han inte ställt sig till förfogande för en sådan.
3. Utövandet av statens ägande (avsnitt 10.1.3)
Peter Eriksson (mp) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 95 börjar med "Av vad" och slutar med "av riksdagen" bort ha följande lydelse:
Av vad som framkommit i det aktuella ärendet framgår att statens ägande av PKbanken (senare Nordbanken) under i stort sett hela 1980-talet har utövats på ett icke formaliserat sätt. Utskottet noterar också att staten iakttagit en väl passiv roll med beaktande av att den var huvudägare i en av landets ledande banker. Av utfrågningen av Kjell-Olof Feldt framgår att ägarinflytandet under hans tid utövades "ganska sporadiskt, delvis godtyckligt" och det beskrivs som inte särskilt genomtänkt. I en promemoria från Finansdepartementet sägs uttryckligen att staten intagit en relativt passiv ägarroll från år 1988 till början av 1991. Det har vidare redovisats att bankledningen svarade för rekryteringen av nya styrelseledamöter. Utskottet finner det anmärkningsvärt att staten intagit en så passiv roll med beaktande av att den hade ansvaret som huvudägare i en av landets ledande banker, som under denna period dessutom genomgick betydande förändringar bl.a. på grund av en kreditavreglering som lett till stora förändringar och ökade risker på finansmarknaden men även företagsförvärv, börsintroduktion och expansion på nya marknader.
4. Uppgifter om underrättelseverksamhet mot Sovjetunionen på 1950-talet (avsnitt 11.1)
Birger Hagård (m), Birgitta Hambraeus (c), Jerry Martinger (m), Inger René (m), Håkan Holmberg (fp), Nils Fredrik Aurelius (m) och Margitta Edgren (fp) anser att utskottets yttrande under rubriken "Utskottets bedömning" på s. 106-107 bort ha följande lydelse:
Regeringsbeslutet i januari 1993 och det svaromål staten avgav i målet mellan Evald Hallisk och staten innebär ett erkännande av att svenska myndigheter stödde den estniska motståndsrörelsen. I så måtto var således den sovjetiska protestnoten befogad, och det svenska förnekandet får ses mot bakgrund av det då rådande politiska klimatet och den praxis som tillämpades vid sådana incidenter.
Carl Bildt har i sina uttalanden erinrat om betydelsen av öppenhet om det förgångna i förbindelserna mellan Sverige och f.d. Sovjetunionen och som exempel härpå velat hänvisa bl.a. till den nyss angivna ändrade svenska inställningen. Hans uttalanden har inte gått längre än så. Han har därför inte offentliggjort några uppgifter i saken som inte tidigare har lämnats ut. Granskningen föranleder därför inte något uttalande från utskottets sida.
5. Brev till Rysslands president (avsnitt 11.2)
Birger Hagård, Jerry Martinger, Inger René och Nils Fredrik Aurelius (alla m) anser att utskottets yttrande under rubriken "Utskottets bedömning" på s. 115 bort ha följande lydelse:
Utskottet konstaterar att de åtgärder som vidtagits vid handläggningen av statsministerns brev till president Jeltsin varit korrekta från konstitutionell synpunkt. Brevet har sålunda beretts tillsammans med Statsrådsberedningen och Utrikesdepartementet och i sina huvuddrag redovisats inom regeringen. Härutöver har Bildt i Utrikesnämnden anmält att en kontakt med Jeltsin ägt rum.
Utskottet konstaterar vidare att statsministerns brev till Jeltsin var ett led i en pågående dialog med Ryssland om ubåtskränkningarna och därför inget sådant nytt inslag i utrikespolitiken som med automatik motiverade en mer utförlig behandling i Utrikesnämnden.
Granskningen föranleder i övrigt inget uttalande från utskottet.
6. De sex konsekvensutredningarna inför ett svenskt EU-medlemskap (avsnitt 12.2)
Kenneth Kvist (v) och Peter Eriksson (mp) anser att utskottets yttrande under rubriken "Utskottets bedömning" på s. 127 bort ha följande lydelse:
Sammansättningen av ledamöterna i de sex konsekvensutredningarna har inneburit att det i utredningarna till övervägande del ingått personer som var engagerade för eller hade tagit ställning för ett svenskt medlemskap. Utskottet anser att detta medfört en uppenbar risk för att det i konsekvensutredningarna kunde komma att ges en alltför positiv bild av innebörden av ett EU-medlemskap. Enligt utskottets mening borde regeringen ha sett till att dessa sex konsekvensutredningar haft en allsidig sammansättning omfattande personer med olika inställning till de sakområden som behandlades i utredningarna.
För att ge olika åsiktsriktningar möjlighet att ge uttryck för sin syn och för att säkra kvaliteten borde enligt utskottets mening regeringen ha låtit utredningarnas betänkanden bli föremål för en bred remissbehandling. Inte minst mot bakgrund av den överrepresentation av en åsiktsriktning som fanns i utredningarna hade en sådan behandling varit av stor betydelse.
Sammanfattningsvis har således regeringen underlåtit att vidta åtgärder för att åstadkomma en allsidig sammansättning av utredningarna och en bred remissbehandling av utredningarnas betänkanden. Enligt utskottets mening kan regeringen inte undgå kritik för detta.
7. Information till hushållen inför folkomröstningen om svenskt EU-medlemskap (avsnitt 12.3)
Kenneth Kvist (v) och Peter Eriksson (mp) anser att utskottets yttrande under rubriken "Utskottets bedömning" på s. 135 bort ha följande lydelse:
Riksdagens beslut om medel för kampanjverksamhet inför EU-folkomröstningen innebar att medlen principiellt skulle fördelas lika mellan ja-sidan och nej-sidan. Båda sidorna skulle ha samma möjlighet att nå alla väljare med informations- och upplysningskampanjer. Med denna fördelning av medlen skulle risken minska för att folkomröstningskampanjen blev snedvriden på grund av ojämna ekonomiska resurser.
Som framgått ovan uppdrog regeringen redan i mars 1994 till RSV att till varje hushåll sända ut en informationsbroschyr som beskrev röstningsförfarandet och i vilken det skulle beredas plats för information om det avtal regeringen träffat med EU:s medlemsstater om medlemskap i EU. Broschyren skulle inledningsvis omfatta tolv sidor i A4-format.
Statsrådet Ulf Dinkelspiels beslut att låta ge ut ytterligare en broschyr om EU-avtalet har enligt utskottets mening inneburit en sådan förstärkning av ja-sidans resurser att det inte kan anses stå i överensstämmelse med riksdagens beslut om lika fördelning av de ekonomiska resurserna. För detta kan f.d. statsrådet Ulf Dinkelspiel inte undgå kritik.
Av utredningen i ärendet och av utfrågningen med Ulf Dinkelspiel har framgått att UDH:s broschyr och UDH:s avsnitt i RSV:s broschyr på ett flertal punkter varit missvisande. Detta gäller bl.a. broschyrens redovisningar av frågan om bibehållandet av den svenska alliansfriheten och även i fråga om Systembolagets framtid. Vidare ges i broschyren en beskrivning av den s.k. miljöparagrafens innebörd som inte överensstämmer med avtalet och inte heller med miljökonsekvensutredningens uppfattning. I fråga om Sveriges deklaration om offentlighetsprincipen har i UDH:s broschyr underlåtits att redovisa EU-ländernas svar, där de förutsatte att Sverige som medlem skulle komma att följa gemensamhetsrätten i detta avseende. I broschyrens redovisning av avtalet har också underlåtits en redogörelse för den viktigaste innebörden av en anslutning till EU, nämligen att Sverige övertar samtliga rättsakter som EU hittills antagit och kommer att besluta om i enlighet med gällande traktat. Svenska lagar underordnas EG-rätten. Av broschyrens redovisning framgår inte att EU i växande grad är en överstatlig organisation, där Sverige kan tvingas lyda beslut mot sin vilja och där ett politiskt ansvar inte kan utkrävas av lagstiftarna. EU-medlemskapet skiljer sig härmed från samtliga andra internationella överenskommelser som Sverige träffat.
Enligt utskottets mening har dessa missvisande redovisningar inneburit att det svenska folket vilseletts vad gäller innebörden av ett EU-medlemskap och därmed blivit påverkat att rösta i en viss riktning. Ulf Dinkelspiel har haft ansvaret för innehållet i UDH:s broschyr och även i UDH:s avsnitt i RSV:s broschyr. För de brister som förelegat i detta avseende kan han enligt utskottets mening inte undgå kritik.
8. Utlämnande av EU-handlingar (avsnitt 12.4)
Peter Eriksson (mp) anser att utskottets yttrande under rubriken "Utskottets bedömning" på s. 137 bort ha följande lydelse:
Redan innan tillämpningen av utrikessekretessen formellt lades om den 1 januari 1995 har i olika sammanhang från svensk sida förespråkats öppenhet när det gäller handlingar med anknytning till EU. Regeringsbeslutet att vägra att lämna ut minnesanteckningarna rimmar enligt utskottets mening illa med denna strävan. Detsamma gäller jordbruksministerns kommentar till beslutet i tidningen Land den 30 september 1994 där han bl.a. anför att minnesanteckningar av samtal mellan tjänstemän i olika länder definitionsmässigt inte kan vara offentliga.
Utskottet finner handläggningen betänklig och vill i sammanhanget särskilt peka på att regeringens tillämpning av offentlighetsprincipen på EU-handlingar har stor betydelse för hur den övriga förvaltningen hanterar frågan.
9. Volvo-Renaultaffären och tidigare regeringars kontakter med bilindustrin (avsnitt 13.1)
Birger Hagård (m), Birgitta Hambraeus (c), Jerry Martinger (m), Inger René (m), Håkan Holmberg (fp), Nils Fredrik Aurelius (m) och Margitta Edgren (fp) anser att utskottets yttrande under rubriken "Utskottets bedömning" på s. 142--144 bort ha följande lydelse:
Utskottet har genomfört den beslutade granskningen av regeringens kontakter med bilindustrin i Volvo-Renaultaffären. Utskottet konstaterar att regeringen väl lyckats göra en boskillnad mellan sitt ansvarsområde och det enskilda näringslivet. Frågan om en fusion mellan Volvo och Renault var för Volvos del en fråga för dess bolagsstämma och inte för den svenska regeringen.
Granskningen föranleder i övrigt inte något uttalande.
10. Statsminister Carl Bildts brev till konstitutionsutskottet den 4 maj 1994 (avsnitt 13.2)
Birger Hagård, Jerry Martinger, Inger René och Nils Fredrik Aurelius (alla m) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 144 börjar med "Utskottet vill" och slutar med "klart olämpligt" bort ha följande lydelse:
Utskottet vill först konstatera, att det självfallet inte finns något som hindrar en statsminister från att skriva ett brev till konstitutionsutskottet, vare sig konstitutionella regler eller praxis. Carl Bildt har begärt ett klarläggande av om vissa uppgifter varit korrekta eller inte. Detta innebar knappast, att han "lade sig i" utskottets granskningsarbete. Det gällde för honom politikens heder och etik.
Statsminister Bildt reagerade i sitt brev mot den brist på oväld och objektivitet som han fann hos utskottets dåvarande ordförande, Thage G Peterson. Denne hade lämnat en rad felaktiga uppgifter, såväl i intervjuer som vid utfrågningar, i avsikt att misskreditera statsminister Bildt och statsrådet Dinkelspiel och undergräva tilltron till deras ämbetsutövning. Carl Bildt betonade, att trots beriktiganden från såväl statsministerns som statsrådet Dinkelspiels sida framförde Peterson även fortsättningsvis åtskilliga grundlösa beskyllningar.
Mot den angivna bakgrunden förvånar det därför inte, att förre statsministern Bildt i ett brev till utskottet reagerade mot vad som framstod som uppenbara övergrepp. Detta kan inte ses som någon inblandning i utskottets granskningsarbete utan endast som ett rimligt sätt att slå vakt om, som Bildt uttrycker det, "heder och etik i politiken".
Granskningen föranleder utöver detta inget uttalande från utskottets sida.
11. Försäljningen av statligt ägda aktier i AssiDomän AB (avsnitt 14)
Birger Hagård, Jerry Martinger, Inger René och Nils Fredrik Aurelius (alla m) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 167 börjar med "Vid försäljningen" och slutar med "från utskottets sida" bort ha följande lydelse:
Som framgått ovan var ett av motiven till försäljningen av en del av statens aktier i AssiDomän AB att regeringen ville ha ett mycket spritt ägande och en veritabel folkaktie. Det har vidare framgått att regeringen valde en rent mekanisk metod för tilldelning av aktierna utifrån dels ett krav på att alla skulle behandlas lika, dels ett krav på ett så bra pris som möjligt vid försäljningen.
Det var mot bakgrund av att staten avsåg att ha kvar majoriteten av aktierna och att försäljningsposternas storlek var sådan att aktierna skulle få stor spridning, som regeringen inte ansåg det erforderligt att göra någon kvalitetsbedömning av köparna i annat avseende än att transaktionerna inte var ett led i ekonomisk brottslighet. Ett fåtal av köparna har i efterhand bedömts som mindre lämpliga. Enligt utskottets mening har det av utredningen framgått att möjligheterna att kontrollera dessa köpare i de avseenden som nu är aktuella hade varit ytterst begränsade. Detta hade troligen inneburit vidtagande av åtgärder som varit oerhört integritetskränkande, och det är tveksamt om sådana åtgärder hade kunnat vidtas utan lagändringar.
Mot bakgrund av det nu anförda föranleder regeringens handläggning av försäljningen av statligt ägda aktier i AssiDomän AB inte någon kritik från utskottets sida.
12. Redovisning till riksdagen av de ekonomiska förutsättningarna för Öresundsbroprojektet (avsnitt 17)
Birgitta Hambraeus (c), Kenneth Kvist (v) och Peter Eriksson (mp) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 202 börjar med "Enligt utskottets mening" och slutar med "från utskottet" bort ha följande lydelse:
Vid sitt senaste beslut i Öresundsbrofrågan hösten 1994 fick riksdagen veta att Öresundsförbindelsens ekonomiska förutsättningar är stabila och att projektets lönsamhet inte äventyras av de kostnadsökningar som uppstått (1994/95:TU2). Förutsättningen för att regeringen skall kunna driva projektet vidare utan att inhämta nytt godkännande av riksdagen är att projektet inte belastar statskassan.
Det finns dock en mängd information som utmanar regeringens försäkringar om den stabila ekonomin. Som exempel kan nämnas att Riksrevisionsverket i sina kalkyler funnit bl.a. att de företagsekonomiska kalkylerna är osäkra, att trafikprognoserna för den framtida trafiken är osäkra och att inga stora infrastrukturprojekt håller sig inom ramen för kalkylerade kostnader.
Med hänsyn till de kraftigt ökade kostnaderna för byggandet av bron över Fehmarn Bält finns en uppenbar risk för att denna bro inte blir av, vilket gör att bron över Öresund minskar i intresse från svensk sida.
Eftersom kalkylerna var osäkra krävde riksdagen att regeringen noga skulle följa upp projektet och rapportera till riksdagen årligen. Enligt utskottets uppfattning har de rapporter som regeringen hittills lämnat varit alltför ofullständiga för att riksdagen skall kunna bilda sig en uppfattning om projektets lönsamhet. Eftersom flera av antagandena som låg bakom kalkylerna inte längre gäller, förefaller risken stor att statskassan kommer att belastas, vilket i sin tur medför att statsskulden kan komma att ytterligare öka.
Mot den här angivna bakgrunden borde enligt utskottets mening både den förra och den nuvarande regeringen varit mer ambitiösa och mer öppna mot riksdagen i fråga om redovisningar av Öresundsbroprojektets ekonomiska förutsättningar. Utskottet utgår från att regeringen framgent kommer att leva upp till de krav som riksdagen ställde 1991 på ett bättre sätt än hittills.
13. Statsråds förmögenhetsförhållanden (avsnitt 18)
Birger Hagård (m), Birgitta Hambraeus (c), Jerry Martinger (m), Inger René (m), Håkan Holmberg (fp), Nils Fredrik Aurelius (m) och Margitta Edgren (fp) anser att utskottets yttrande under rubriken "Utskottets bedömning" på s. 206--207 bort ha följande lydelse:
Utskottet har inte att granska Riksbankens verksamhet, utan sådan granskning sker i annan ordning. I det avseende som nu är aktuellt har utskottet varken underlag för eller anledning att anta att händelseförloppet i låneärendet varit annat än det av Riksbanken angivna, som också har granskats av en revisionsbyrå.
Utskottet har således inte anledning till någon misstanke att dåvarande statsrådet Ulf Dinkelspiels intressen i Öhman påverkat företagets möjligheter att låna i Riksbanken. Än mindre har utskottet anledning till misstanke att Ulf Dinkelspiel agerat otillbörligt i låneärendet.
Det förhållandet att händelser med företag eller organisationer till vilka statsråd eller andra kända personer har anknytning lätt väcker större uppmärksamhet i massmedierna än vad som annars skulle ha varit fallet kan inte enligt utskottets uppfattning läggas till grund för en konstitutionell bedömning av ett statsråds lämplighet. Om ett statsråd har ett betydande förmögenhetsinnehav är detta inte heller i sig av konstitutionellt intresse.
Det skulle få orimliga konsekvenser om vissa personer eller grupper skulle betraktas som i förväg diskvalificerade för statsrådsposter. Det skulle i realiteten vara ett hot mot demokratin och kunna utgöra inkörsporten till ett politiskt system som knappast någon önskar.
Utskottet har som ovan framgår behandlat frågan om statsråds förmögenhetsinnehav och Carl Bildts ansvar som regeringsbildare för att ha utsett bl.a. Ulf Dinkelspiel till statsråd i 1993 års granskningsbetänkande. Utskottet konstaterade därvid att bestämmelsen i 6 kap. 9 § andra stycket regeringsformen i första hand har till syfte att värna om statsrådstjänstens integritet. Huruvida innehav av ett speciellt uppdrag, utövande av viss verksamhet, ägande av viss typ av egendom eller andra intressebindningar är ägnade att rubba förtroendet för statsrådet fick bedömas från fall till fall. Utskottet redogjorde ingående för vad som borde iakttas i fråga om statsråds förmögenhetsförvaltning och undvikande av jävssituationer samt i fråga om bindningar till företag och organisationer. Utöver de överväganden som utskottet gjorde föranledde granskningen -- som även innefattade frågan om Carl Bildts ansvar som regeringsbildare -- inget uttalande från utskottets sida. 1994 års granskning av statsrådens förmögenhetsinnehav gav inte anledning till något uttalande från utskottets sida.
Enligt utskottets uppfattning leder varken E. Öhman J:r Fondkommission AB:s lån hos Riksbanken hösten 1992 eller uppmärksamheten över lånet hösten 1994 till annan bedömning av frågan om Carl Bildts ansvar som regeringsbildare än vad utskottet tidigare gjort.
Granskningen i ärendet föranleder inte något ytterligare uttalande.
14. Statsrådet Bo Könbergs ledning av pensionsarbetsgruppen (avsnitt 19)
Kenneth Kvist (v) och Peter Eriksson (mp) anser att utskottets yttrande under rubriken "Utskottets bedömning" på s. 209 bort ha följande lydelse:
Vid granskningen har framkommit att pensionsarbetsgruppens ordförande, dåvarande statsrådet Bo Könberg, vid sidan av arbetsgruppens arbete har hållit partipolitiska överläggningar med vissa partiers representanter. Den vid dessa överläggningar träffade överenskommelsen om huvuddragen i en pensionsreform har sedan utgjort en av grunderna för kommittésekretariatets utarbetande av förslag till slutbetänkandetext. Vidare har framkommit att under kommitténs arbete med att utforma texten har ledamöterna endast kort tid före varje sammanträde erhållit det skriftliga materialet till sammanträdet. Detta har enligt utskottets mening inneburit att de av arbetsgruppens ledamöter som inte har deltagit i de partipolitiska överläggningarna har haft begränsad möjlighet att framföra och få sina synpunkter behandlade under kommitténs diskussioner. Vid granskningen har vidare framkommit att tjänstemän från berört departement har närvarit vid vissa av de partipolitiska överläggningarna för att biträda med sakupplysningar. Utskottet vill framhålla att det från demokratisk synpunkt är av vikt att en klar skiljelinje upprätthålls mellan ett parlamentariskt kommittéarbete och sådana samtal och överläggningar som kan förekomma mellan vissa partiers representanter vid sidan om kommittéarbetet. Granskningen föranleder i övrigt inte något uttalande från utskottets sida.
15. Utnyttjandet av bemyndigandet att inrätta Stiftelsen framtidens kultur (avsnitt 22)
Birger Hagård (m), Birgitta Hambraeus (c), Jerry Martinger (m), Inger René (m), Håkan Holmberg (fp), Nils Fredrik Aurelius (m) och Margitta Edgren (fp) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 221 börjar med "Utskottet vill" och slutar med "stiftelsens verksamhet" bort ha följande lydelse:
Granskningen föranleder inte heller i övrigt något uttalande från utskottets sida.
16. Kulturministerns handlande i anslutning till utbytet av styrelseledamöter i Stiftelsen framtidens kultur (avsnitt 25.1)
Birgit Friggebo (fp), Anders Björck (m), Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m) och Håkan Holmberg (fp), anser att utskottets yttrande under rubriken "Utskottets bedömning" på s. 232 bort ha följande lydelse:
Stiftelseförordnandet för Stiftelsen framtidens kultur är så utformat att det är regeringen som utser och entledigar såväl ledamöterna som ordföranden i stiftelsens styrelse. Regeringen har utnyttjat denna möjlighet till utbyte av styrelseledamöter och ordförande genom sitt beslut den 15 december 1994. Utskottet konstaterar att kulturministern i anslutning till regeringens beslut har bundit upp stiftelsens styrelse för sin uppfattning om hur större delen av stiftelsens medel bör fördelas. Kulturministern har i detta sammanhang även framfört synpunkter på vilken inriktning stiftelsens övriga medelstilldelning bör ha. Enligt utskottets mening saknar den av kulturministern förordade inriktningen av stiftelsens bidragsverksamhet stöd i stiftelseförordnandet. Kulturministern kan därför inte anses ha handlat på ett från konstitutionella synpunkter tillbörligt sätt i samband med utbytet av styrelseledamöter i Stiftelsen framtidens kultur.
Vidare vill utskottet framhålla att det får anses åligga statsråd att i samband med beslut att entlediga personer från uppdrag iaktta den hänsyn som rimligen kan krävas i förhållande till berörda personer. Enligt utskottets mening har kulturministern i viss mån brustit även i nämnda avseende i samband med utbytet av stiftelsens styrelseledamöter.
Granskningen föranleder i övrigt inget uttalande från utskottets sida.
17. Utbildningsministerns åtgärder beträffande vissa forskningsstiftelser (avsnitt 25.2)
Birgit Friggebo (fp), Anders Björck (m), Birger Hagård (m), Birgitta Hambraeus (c), Jerry Martinger (m), Inger René (m) och Håkan Holmberg (fp) anser att utskottets yttrande under rubriken "Utskottets bedömning" på s. 235 bort ha följande lydelse:
Granskningen i förevarande ärende har visat att utbildningsminister Carl Tham genom sitt agerande gentemot forskningsstiftelserna bl.a. har försökt förmå dem att fördela stiftelsernas medel på ett sätt som skulle strida mot de förordnanden som stiftelsernas styrelser har åtagit sig att följa. Enligt utskottets mening får utbildningsministern därvid anses ha agerat på ett olämpligt sätt.
Granskningen föranleder i övrigt inget uttalande från utskottets sida.
18. Nomineringen av svenska befattningshavare vid EU:s institutioner (avsnitt 26)
Anders Björck, Birger Hagård, Jerry Martinger och Inger René (alla m) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 244 börjar med "Utskottet konstaterar att regeringen" och slutar med "utskottets sida" bort ha följande lydelse:
Det är viktigt att utnämningar och nomineringar, såväl vad avser befattningar i Sverige som internationellt, grundas på förtjänst och skicklighet.
Utskottet har konstaterat att vad gäller nomineringar till toppbefattningarna i EU regeringen inte har följt denna grundläggande regel. I stället har personal med socialdemokratisk anknytning gynnats. Av de sju personer som här är aktuella har fyra -- Anita Gradin, Jan O. Karlsson, Allan Larsson och Kerstin Niblaeus -- socialdemokratisk anknytning. De övriga har inte varit partipolitiskt aktiva.
Det är djupt olyckligt att den partipolitisering av högre utnämningar som kännetecknat socialdemokratiska regeringar vad gäller befattningar inom Sverige nu också slår igenom vad gäller tjänster inom EU. Även om det återstår att inledningsvis tillsätta ett ytterligare antal tjänster inom vad som kan anses vara den svenska kvoten, kommer den snedvridning som nu har ägt rum inte utan stora förändringar att kunna rättas till.
Den granskning som utskottet gjort visar på stora brister inom regeringskansliet vad gäller tillsättningsproceduren för EU-tjänster. Särskilt markant har detta varit vad avser utseende av ledamot av revisionsrätten.
Utskottets granskning ger vid handen att nomineringarna till EU-tjänster, till såväl form som innehåll, skötts på ett sådant sätt att regeringen och statsrådet Mats Hellström inte kan undgå kritik.
19. Nomineringen av svenska befattningshavare vid EU:s institutioner (avsnitt 26)
Birgit Friggebo (fp), Kenneth Kvist (v), Peter Eriksson (mp) och Håkan Holmberg (fp) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 244 börjar med "Utskottet konstaterar att regeringen" och slutar med "statlig tjänst" bort ha följande lydelse:
Utskottet konstaterar att Jan O. Karlsson på ett tidigt stadium, och innan Ingvar Carlsson rimligen kunnat ta del av eventuella intresseanmälningar till tjänsten, tillfrågades av denne om han var intresserad av posten som ledamot i revisionsrätten.
Utskottet konstaterar vidare att av de sju personer som nominerats på A 1-nivån och däröver är fyra kända som aktiva socialdemokrater medan de övriga tre inte varit partipolitiskt aktiva. Det finns ingen anledning att ifrågasätta de nominerade socialdemokraternas kompetens, men de angivna förhållandena kan ge anledning till tvivel om opartiskheten i beredningsförfarandet. För samtliga tjänster gäller att de nominerade kandidaternas oavhängighet inte skall kunna ifrågasättas, och dessutom varar tjänsterna under längre tid än de mandatperioder som kan ändra de partipolitiska majoritetsförhållandena i riksdagen. Det borde enligt utskottets mening ha gett anledning till större varsamhet vid nomineringarna.
20. Visst uttalande av statsrådet Margareta Winberg (avsnitt 27)
Anders Björck, Birger Hagård, Jerry Martinger och Inger René (alla m) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 245 börjar med "Utskottets granskning" och slutar med "utskottets sida" bort ha följande lydelse:
Vad gäller statsrådet Margareta Winbergs uttalande om Danmarks agerande vid Kairokonferensen vill utskottet framhålla vikten av att statsråd ålägger sig återhållsamhet i samband med uttalanden som kan uppfattas som ett ifrågasättande av andra länders agerande. I övrigt föranleder granskningen inget uttalande.
21. Rådet för mångfald inom massmedierna (avsnitt 29)
Birgit Friggebo (fp), Anders Björck (m), Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m) och Håkan Holmberg (fp) anser att utskottets yttrande under rubriken "Utskottets bedömning" på s. 255 bort ha följande lydelse:
Utskottet konstaterar att regeringen beslutat tillsätta ett råd för mångfald inom massmedierna och att rådet också tillsatts. Inom massmedievärlden har uttryckts farhågor för vad rådets verksamhet kan innebära för yttrande- och informationsfriheten. Rådets arbete har nyligen inletts, och utvecklingen får visa om farhågorna varit grundade. Utskottet kan ha anledning att återkomma till rådets verksamhet vid senare tillfälle.
Granskningen föranleder inte i övrigt något uttalande av utskottet.
Särskilda yttranden
1. Riksdagens skrivelser (avsnitt 8)
Kenneth Kvist (v) anför:
Riksdagen beslutade hösten 1993 i enlighet med konstitutionsutskottets betänkande 1993/94:KU9 moment 10 om ett tillkännagivande till regeringen rörande ledighetsreglerna för förtroendevalda.
Utskottet hade funnit att problemet med förtroendevaldas rätt till ledighet i de fall de har skiftarbete kvarstod olöst. Mot den bakgrunden borde regeringen enligt utskottets mening på lämpligt sätt se över reglerna om de förtroendevaldas rätt till ledighet från sina anställningar som behövs för uppdragen.
Regeringen har i februari 1995 beslutat återkalla det bemyndigande den tidigare regeringen gett i fråga om utredning rörande förtroendevaldas villkor. Enligt min mening är det angeläget att frågan om reglerna om ledighet för skiftarbetande förtroendemän kommer till en lösning utan ytterligare fördröjning. Jag förutsätter att frågan snarast ses över i ett lämpligt sammanhang.
2. Regeringsmedlemmars agerande mot vissa stiftelser (avsnitt 25)
Kurt Ove Johansson (s), Ingvar Johnsson (s), Widar Andersson (s), Tone Tingsgård (s), Björn von Sydow, (s) Barbro Hietala Nordlund (s), Kenneth Kvist (v), Pär-Axel Sahlberg (s) och Nils-Göran Holmqvist (s) anför:
Socialdemokraterna och Vänsterpartiet motsatte sig förra året av olika principiella skäl inrättandet av stiftelser och överförandet av offentliga medel till dem.
Den dåvarande borgerliga majoriteten genomdrev ändå sin vilja. Beslutet utformades på ett sätt som hindrar en senare riksdag att ändra beslutet. Det är därigenom mer orubbligt än ett grundlagsbeslut. En riksdagsmajoritets och regerings genomförande av sina idéer på ett sätt som hindrar framtida majoriteter att genomföra sin politik skadar enligt vår mening förtroendet för det parlamentariska systemet.
De socialdemokratiska statsrådens agerande måste självfallet betraktas mot denna bakgrund.
Konstitutionsutskottet 1995-01-19
Bilaga B 1
kl. 10.00--11.40
Offentlig utfrågning av förra statsrådet Allan Larsson, angående utövande av statens ägande av Nordbanken m.m.
Kurt Ove Johansson: Jag ber att få hälsa Allan Larsson välkommen till den första offentliga utfrågningen i konstitutionsutskottet. I dag skall vi främst informera oss om hur man gick till väga när man från regeringens sida utsåg offentliga representanter och ordförande i bankernas styrelser.
Vi har, som ni kanske har sett, ett omfattande program i dag. Vi börjar med f.d. finansminister Allan Larsson. Kl. 11.00 kommer vi att fortsätta med f.d. finansminister Kjell-Olof Feldt. F.d. statsrådet Anne Wibble kommer kl. 12.45. Vi skall avsluta dagens utfrågning med f.d. statsrådet Bo Lundgren kl. 13.45, om allt går efter våra beräkningar.
I konstitutionsutskottet brukar vi ge den som skall utfrågas tillfälle att lägga fram några synpunkter innan frågorna börjar. Vill Allan Larsson börja med en inledning?
Allan Larsson: Ja, det vill jag gärna göra.
Kurt Ove Johansson: Varsågod!
Allan Larsson: Herr ordförande! Jag känner mig mycket hedrad över att få ge en bild av den viktiga fråga som finansutskottet1 nu behandlar. Det handlar om kreditmarknaden i slutet av 80-talet och under första hälften av 90-talet. Detta är en viktig ekonomisk-politisk fråga. Det är ännu ingen som har gett en heltäckande bild av vad som faktiskt skedde när kreditbubblan blåstes upp och sedan sprack. Därför är det naturligtvis välkommet att konstitutionsutskottet försöker ge en bild av vad som har förevarit och också ser på de speciella konstitutionella frågorna. Jag vill gärna bidra till detta granskningsarbete.
Jag vill börja med att ge en allmän ekonomisk bakgrund. Sedan vill jag gå in på de speciella konstitutionella frågor som har tagits upp i underlaget för den här utfrågningen.
Den kris som drabbade finansväsendet i början av 80-talet var inte någon isolerad svensk företeelse. Den var en del i en mer allmän internationell utveckling. Under 80-talet avvecklades kreditrestriktionerna i land efter land. Så var fallet i Norge, som genomförde avregleringen ett par år före Sverige. Så var fallet i Finland, som genomförde sin avreglering parallellt med Sverige. Så var fallet i USA, Kanada och Storbritannien, som gick i spetsen för avregleringen. Nigel
1 Felsägning: skall vara konstitutionsutskottet
Lawson, som var finansminister i Thatcherregeringen, inledde den här processen. Han har beskrivit verkningarna av avregleringen på följande sätt:
"Av de sju större industrinationerna, som ingår i G 7, har tre genomgått en recession av anmärkningsvärt likartad natur." -- G 7 är alltså en grupp som består av de sju större industriländerna -- "Det är svårt att tro att det är de ekonomiska konsekvenserna av det engelska språket som förklarar sambandet." -- han syftar här på Storbritannien, USA och Kanada -- "Vad som förefaller vara en mycket trolig förklaring är att dessa tre ekonomier har gått allra längst på den finansiella avregleringens väg. Det har alltid funnits, och kommer alltid att finnas, ekonomiska cykler. Men med krediter i alla möjliga former, lätt tillgängliga efter avregleringen, har dessa tre ekonomier upplevt en särskilt elakartad form av kreditcykel."
Lawson sammanfattade i Financial Times verkningarna av avregleringen så här:
Enskilda och företag kom att låna på ett överdrivet sätt. Myndigheterna underskattade kraftigt den efterfrågeeffekt som avregleringen skulle komma att ge upphov till. Bankerna insåg endast dunkelt hur sårbara de var för kreditcykeln. Varje ord i Nigel Lawsons självkritiska betraktelse är tillämplig också på den svenska situationen. Kjell-Olof Feldt har i sin bok Alla dessa dagar till en del skildrat den tiden. Jag räknar med att han kommer att utveckla detta mer utförligt senare i dag. Jag skall bara citera några ord från hans bok. Han skriver att banker och finansbolag öste ut krediter "i en takt som drev upp konsumtionen". "De tidigare så njugga bankerna flödade nu över i mer eller mindre fantastiska låneerbjudanden -- -- --." Utlåningen gällde "i stor utsträckning för finansiella placeringar och fastighetsköp, vilket naturligtvis drev upp priserna på aktier och villor".
Kreditmarknaden hade under hela efterkrigstiden varit starkt reglerad. Men regleringen hade efter hand förlorat i effektivitet, och en grå kreditmarknad hade vuxit fram. En avreglering var nödvändig. Statsmakternas beslut om en avreglering 1985 syftade inte till att åstadkomma en allmän kreditexpansion utan sågs som ett nödvändigt steg av långsiktig, strukturpolitisk karaktär. Man föreställde sig i stort sett att den grå kreditgivning som pågick via finansbolagen i fortsättningen skulle ske via bankerna.
Utvecklingen i Sverige blev alltså densamma som i Storbritannien. Bankerna inledde en kraftig expansion av sin utlåning och drev en hård konkurrens med finansbolagen. Kreditexpansionen stimulerades av de villkor som gällde i skattesystemet och av de förväntningar som skapades av en lång och ihållande högkonjunktur.
Till detta kom sedan att banker och finansbolag etablerade en ny syn på säkerheter och betalningsvillkor. I en offentlig utredning om finansbolagen, som vi tillsatte, beskrivs problemen så här:
De fristående finansbolagens verksamhet präglades under framför allt senare delen av 1980-talet av ett mycket högt risktagande. -- -- -- Bankerna och de bankägda finansbolagen tog snart efter det säljinriktade koncept som ursprungligen hade lanserats av de fristående bolagen. Konkurrensen om marknadsandelarna hårdnade. Utvecklingen ledde till att bankerna fick in allt sämre krediter i sina portföljer samtidigt som de fristående finansbolagen för att kunna behålla vunna marknadsandelar och för att kunna erövra nya, ägnade sig åt allt mer riskfyllda engagemang.
Bankernas kreditgivning kom därmed i Sverige, liksom i flera andra länder, att få starka effekter på den allmänna efterfrågan och på prisbildningen. Det medförde också en felaktig allokering: finansiella resurser tillfördes i stor utsträckning den minst konkurrensutsatta sektorn, nämligen fastighetsmarknaden.
Mycket av kreditgivningen byggde på föreställningen om ständigt stigande värden på fastigheter, dvs. en permanent hög inflation. Trots riksdagens och regeringens uttalade ambitioner att få stopp på inflationen fortsatte många med en utlåning som byggde på inflationsförväntningar. Därmed höll man i gång inflationen.
När nedväxlingen från en hög inflation till stabilare priser så småningom genomfördes ändrades förutsättningarna radikalt för banker och finansbolag. Därmed blottlades bristerna i kreditgivningen. Först tvingades finansbolagen och sedan bankerna att redovisa inträffade och förväntade kreditförluster som var långt större än normalt.
Detta är i stora drag bakgrunden till den kris som blev allt mer omfattande i takt med att den ekonomiska tillväxten förbyttes i en ekonomisk tillbakagång.
När Kjell-Olof Feldt lämnade regeringen och Odd Engström lämnade Finansdepartementet i slutet av februari 1990 kom Erik Åsbrink och jag in i ledningen för departementet. Vi gjorde då en annan arbetsfördelning än den som Feldt och Engström hade haft. Det är betydelsefullt för de ärenden som KU nu behandlar.
Åsbrink fick -- utöver ansvaret för skatterna -- ansvaret för lagstiftning och tillsyn av finansmarknaden. Under honom sorterade Finansinspektionen. Han hade också ansvaret i regeringen när det gällde godkännande av ordförande i affärsbankernas styrelser. Jag hade -- utöver ansvaret för ekonomisk politik och budget -- ansvaret för statens aktieinnehav i de finansiella företagen, däribland i den då nyligen gjorda sammanslagningen av PKbanken och Nordbanken.
Det sägs i utskottets underlag att staten från 1988 till början av 1991 intog en relativt passiv roll i PKbanken och -- efter sammanslagningen -- i Nordbanken.
Kjell-Olof Feldt kommer att redovisa för perioden fram till början av 1990. Jag kan för min del konstatera att banken var ett börsnoterat företag. Staten ägde 70 % av aktierna, och privata ägare innehade resterande 30 %. Det säger sig självt att staten rimligen inte kunde förväntas driva någon särskild politik via Nordbanken; såväl staten som de privata ägarna hade att vid bolagsstämman ta ställning till verksamheten. Inte desto mindre skulle 1990 komma att bli ett år som krävde att ägarna engagerade sig långt utöver det som beskrivs som passivitet.
Jag vill peka på två frågor. Den första gällde en tvist mellan ledningen för Postverket och ledningen för Nordbanken om villkoren för samarbetet om betalningstjänster och Postens önskemål om att starta en egen bankrörelse. Denna tvist hade bl.a. lett till att tre ledamöter i protest hade lämnat bankens styrelse.
Postens GD hade tagit kontakt med kommunikationsministern för att den vägen driva frågan om att Posten skulle få oktroj att starta en bank. Bankens ordförande och VD tog kontakt med mig för att markera sin uppfattning. Jag förklarade att frågan om samarbetet mellan Posten och banken skulle hanteras av styrelserna och ledningarna i respektive företag inom ramen för den affärsmässighet som de hade i uppgift att verka för och att regeringen inte skulle ta över ansvaret från dem. På den punkten fanns det inga delade meningar mellan mig och bankens ledning.
Den andra frågan gällde de befarade kreditförluster som banken informerade allmänheten om på hösten 1990. De var av en sådan omfattning att banken skulle komma att göra ett mycket sämre resultat än det som hade aviserats på våren 1990 i samband med bolagsstämman.
Min statssekreterare hade en överläggning med bankens ledning för att få närmare information om vad som låg bakom kreditförlusterna. Den information som vi fick innehöll inget annat än den information som bankledningen hade lämnat till allmänheten, så som börsnoterade företag skall göra. Av den framgick det bl.a. att man hade uppdagat stora kreditförluster i norra Nordbanken, dvs. i den privata bank som PKbanken hade köpt -- tidigare Uplandsbanken och Sundsvallsbanken.
Jag bad att få träffa ordföranden och den verkställande direktören. Inför det mötet hade jag formulerat två frågor som jag för min egen del ville söka svar på.
Den första frågan var: Kan styrelsen lita på att VD:n löser problemen? Den andra frågan var: Om inte, kan ägarna lita på att styrelsen löser problemen?
Utan att gå in på några detaljer och personomdömen kan jag berätta att det svar jag kom fram till på den första frågan var ett nej. Jag bad då att få fortsätta samtalet med styrelsens ordförande mellan fyra ögon. Jag frågade honomom om han litade på VD:n. Hans svar var ett obetingat ja.
För mig var situationen klar. En förändring i bankens ledning skulle inte bara behöva omfatta den verkställande direktören utan också styrelsen.
Frågan blev akut när Bankinspektionens granskning strax efteråt blev klar och visade att kreditförlusterna var alarmerande stora och att de hängde samman med brister i bankens ledning och organisation. Den verkställande direktören fick besked från Bankinspektionen om att han skulle ta sin ställning under övervägande. Han avgick omedelbart.
Jag kallade in styrelsens ordförande och redovisade min uppfattning om hur händelserna hade påverkat förtroendet för banken och dess ledning. Styrelsen ställde sedan sina platser till förfogande och utlyste en extra bolagsstämma. Detta skedde vid det extra styrelsesammanträde som hölls strax före jul 1990.
Tillsammans med Finansinspektionen gick mina medarbetare igenom bankens finansiella situation och fann att banken skulle komma att behöva ett kapitaltillskott för att klara av de nya kapitaltäckningskraven. Samtidigt arbetade jag tillsammans med företrädare för de privata ägarna fram förslag till en ny styrelse och en ny verkställande direktör, vilka kunde väljas vid en extra bolagsstämma i mitten av januari 1991. Jag förklarade i ett uttalande i samband med bolagsstämman att banken skulle komma att behöva ett nytt aktiekapital och att regeringen var beredd att bredda ägandet i banken.
I detta skede var staten som ägare på intet sätt passiv. Ingreppen kom självfallet att granskas från många håll, såväl från mediernas sida som från de övriga ägarnas sida.
På bolagsstämman fick den genomförda operationen inte bara godkänt. Aktiespararnas företrädare uttryckte sin uppskattning för det sätt på vilket staten hade agerat -- "det har varit kraftfullt och det har varit riktigt".
Jag vill gärna också hänvisa till den granskning som skedde i KU av dessa händelser efter en anmälan från riksdagsmannen Hugo Hegeland. KU var helt enigt om att tillbakavisa kritiken från Hegeland.
Under tiden efter detta drog mina medarbetare och jag slutsatsen att vi borde skapa en annan organisation för att utöva ägarrollen och undvika att Finansdepartementet och regeringen skulle bli indraget i affärsverksamheten. Vi skissade på en uppläggning med ett holdingbolag som skulle ha hand om ägarrollen i statens hel- och delägda kreditinstitut. Vi skulle på så sätt göra en tydligare boskillnad mellan regeringen som politiskt organ och finansföretagen som affärsdrivande verksamheter.
Avsikten var att arbetet på denna plan skulle fortsätta efter sommaren, men så vitt jag vet lades planen på att inrätta ett sådant holdingbolag på is efter regeringsskiftet i oktober 1991.
För att komplettera bilden av hur ägarrollen har utövats vill jag säga några ord om regeringens hantering av det planerade kapitaltillskottet 1991. Jag skall fatta mig kort, med tanke på att den frågan har behandlats utförligt här i konstitutionsutskottet. I januari 1992 lämnade jag en utförlig PM om det här till utskottet. Dessutom har jag svarat på ett antal frågor som finns i dokumentationen. Jag skall bilägga en kopia av min rapport till dagens föredragningspromemoria. Den som vill ha ytterligare uppgifter kan hämta dem där. Jag är självfallet beredd att svara på frågor även i den delen.
Birgit Friggebo och Anders Björck gjorde en anmälan till konstitutionsutskottet i detta hänseende. Men beslutet om anslag av medel för statens teckning av aktier i Nordbanken fattades först den 10 oktober 1991, dvs. efter regeringsskiftet. Det var således inte jag som var föredragande utan Anne Wibble. Hon hade kommit fram till samma slutsats som jag hade gjort, nämligen att en nyemission var nödvändig och att staten som ägare till Nordbanken borde ta sitt ansvar för att en sådan emission skulle komma till stånd.
I den regering som fattade beslutet ingick också de båda anmälarna: Friggebo och Björck. De kom alltså att ställa sig bakom det beslut som deras anmälning egentligen riktade sig emot. KU:s granskning gav inte anledning till något uttalande. Anne Wibble och jag får väl dela på nöjet att ha sluppit kritik i KU.
Jag vill avsluta min föredragning med några ord om det samarbete som vi bedrev under den förra mandatperioden mellan den borgerliga regeringen och den socialdemokratiska oppositionen kring åtgärderna mot bankkrisen.
I takt med att realräntorna steg och konjunkturen försvagades och gick över i en ekonomisk depression -- tre år med sjunkande produktion -- kom hela det finansiella systemet att hamna i djupaste kris.
Under hösten 1992 skulle Tyskland kyla ned en överhettad ekonomi med hjälp av Bundesbanks räntepolitik. Detta fick stora effekter på hela Europa. Den reala ekonomin underminerades och därmed också det europeiska valutasamarbetet. Vi befann oss då i en akut valutakris. Från socialdemokraternas sida tog vi initiativ till överläggningar med regeringen om en rad ekonomisk-politiska åtgärder. Som bekant träffades det en stor uppgörelse om insatser för att begränsa det snabbt växande budgetunderskottet och den snabbt växande arbetslösheten.
Vi ville samtidigt träffa en uppgörelse om åtgärder mot bankkrisen. Men vi mötte inget intresse för detta. Frågan lämnades därmed öppen i den uppgörelsen.
Men det dröjde bara tre dagar till dess att krisen var akut i bostadsinstituten. Regeringen återkom då genom Bo Lundgren till oss för en diskussion om att gemensamt utfärda en garanti till bankspararna. Det var ett önskemål som låg helt i linje med det vi hade framfört tre dagar tidigare. Vi kunde därför mycket snart enas om den allmänna utformningen av denna garanti till bankernas kunder, en garanti som regeringen dagen efter kunde presentera, och därmed undanröja den akuta krisen.
Vi kom sedan att bedriva ett, som jag tycker, konstruktivt samarbete mellan regering och opposition. Min bedömning var att banksystemet är så viktigt för de enskilda medborgarna, för näringslivet och för omvärldens tilltro till Sverige att man inte kan ha stora politiska strider om det, särskilt inte under de förhållanden som då rådde.
Man kan därför säga att vi just i denna fråga hade en informell form av "samlingsregering" för att komma till rätta med den kris som finansbolagens och bankernas lättsinniga kreditgivning hade ställt till med när den finansiella bubblan blåstes upp i slutet av 80-talet.
Tack, herr ordförande, det var den inledning jag skulle ge.
Kurt Ove Johansson: Tack, Allan Larsson, för de inledningsorden. Nu är vi framme vid själva frågandet. Ordet går först till Widar Andersson, Socialdemokraterna.
Widar Andersson: Just det som Allan Larsson slutade sitt inlägg med försvårar konstitutionsutskottets granskning. Denna informella "samlingsregering" gör ju att från 1990 och fram till dessa dagar har man från regeringarnas sida agerat samfällt. Det finns alltså även ett samlat intresse från det politiska ledarskapet i vårt land, oavsett partifärg, att det skall vara så.
När jag nu satt mig in i detta mycket digra material och mängden protokoll från tidigare utfrågningar i konstitutionsutskottet är nog min allmänna slutsats trots allt att staten under skilda regeringar har agerat på det kanske enda rimliga sättet och som var möjligt. Notan har vi i dag -- staten har gått in med garantiåtaganden på 88 miljarder i banksystemet.
Därför är det viktigt, och det skall jag koncentrera mina frågor på, att vi försöker lära något inför framtiden när det gäller statens roll som ägare.
Här finns det politiska dimensioner. Från socialdemokratisk sida har vi tidigare i varje fall förordat ett system där vi skall godkänna bankordföranden, där vi skall godkänna ordföranden i bankrörelserna och där vi skall utse fem offentliga styrelseledamöter. Från den 1 januari 1993 gäller ett annat system. Den, om jag så får säga, framlidna borgerliga regeringen införde ju ett system där allmänintresset och ägarintresset skall styras mer genom lagstiftning och tillsyn. Där står vi nu.
Jag skulle vilja att Allan Larsson utvecklar sin syn på hur det skall se ut framöver. Det kan ju vara lättare när man kan se på utvecklingen i backspegeln och när Allan Larsson utifrån en friare roll litet längre än finansministern kan se vad som borde göras. Mina frågor är:
1. Vad tycker Allan Larsson är den största skillnaden mellan privat ägande och statligt ägande?
2. Anser Allan Larsson att det system som var förut med lekmannastyrelser och med fem offentliga styrelseledamöter som utsågs av regeringen är det bästa systemet?
3. Anser Allan Larsson att statens agerande som ägare borde vara mera reglerat än vad som står i propositionen och i riksdagens beslut 1985, som jag minns. Vi talar alltså om ett formlöst förhållande mellan staten som ägare och bankledningen. Det står uttryckligen "formlöst". Ett formlöst ägarskap är det ju oerhört svårt att granska både för allmänheten och för riksdagens konstitutionsutskott. Anser du alltså att det borde vara ett mera reglerat och formellt ägarskap -- mera möjligt att se igenom, granska och kontrollera?
Allan Larsson: Jag börjar med den första frågan om skillnaden mellan privat och offentligt ägande. Om vi håller oss till den del som granskningen omfattar, nämligen finansinstituten, har jag svårt att se att man kan ha någon skillnad i synen på om det är privat eller offentligt ägt eller blandägt.
I fallet Nordbanken var det ett börsnoterat företag, med de villkor som gäller i det fallet. Det följer de spelregler som förekommer för börsnoterade företag.
Beträffande den andra frågan om själva styrningen, ledningen, av bankföretagen tror jag att det som har skett med avregleringen och internationaliseringen gör att bankledningar och bankstyrelser kommer att vara mera professionaliserade, mer affärsmässiga, och att det utrymme för den här typen av offentlig insyn som byggdes upp på den tiden är ganska begränsat. Vi kan ju inte säga att förhållandet att det var offentliga styrelseledamöter i t.ex. Gotabanken förhindrade den banken från att göra en rad misstag -- kanske de största misstagen på den här marknaden.
Inte heller ägarnas revisorer och Finansinspektionen -- eller Bankinspektionen, som det tidigare hette -- var tillräckligt för att kunna föreställa sig och överblicka det som skedde. Hela kontrollsystemet från ägarnas och samhällets sida var således otillräckligt eller fantasilöst för de problem som kom upp.
Svaret på den andra frågan är alltså att jag tror att bankerna i fortsättningen kommer att ha mindre av den offentliga roll som de hade tidigare. De kommer att vara mindre av institutioner och mer av företag -- på gott och ont.
Den tredje frågan gällde om statens ägande skall vara mera reglerat. Uttrycket formlöst användes. Jag skulle vilja använda uttrycket affärsmässigt. Det är just det som ligger i detta. Man kan inte ha en långtgående reglering av en verksamhet som skall verka på den här marknaden. Just i fallet Nordbanken var det, som jag sade tidigare, ett börsnoterat företag. Det kan man inte hantera som ett statligt verk eller något liknande, utan det måste följa de regler som gäller på aktiemarknaden.
Ola Karlsson: Jag skulle vilja börja med att fråga vad som var din uppfattning om den statliga ägarrollen i början av din ämbetsperiod.
Allan Larsson: Kan du precisera frågan? Den var väldigt omfattande. Vad menar du med frågan?
Ola Karlsson: Jag undrar hur du såg på statens ägarroll i Nordbanken när du tillträdde. Hur såg du på statens uppgift som ägare? Och vilken uppgift ansåg du att du hade som ansvarigt statsråd?
Allan Larsson: Jag börjar från början och försöker sätta mig in i frågeställarens resonemang. Min dag var fylld av helt andra funderingar än på funderingar om hur ägarrollen skulle vara i förhållande till Nordbanken.
Vi hade en överhettning i ekonomin, och min första uppgift var att försöka åstadkomma en uppgörelse om den ekonomiska politiken för vårriksdagen 1990 och där börja inleda åtgärder för att minska på det offentliga utgiftstrycket. Vi hade en avtalsrörelse som hade gått in i ett mycket svårt läge. Jag kan således förklara att min vakna tid, och det var ganska många timmar på dygnet, var upptagen av de samhällsekonomiska problemen, inte av frågan om ägandet av bankerna. Det kom upp under hösten 1990 dels i den fråga som jag nämnde tidigare om relationerna mellan Posten och Nordbanken, dels sedan beträffande de begynnande kreditförlusterna.
Om du vill ha svar på frågan vad jag kom fram till när jag så småningom tog i de här problemen, så var det just att det är olämpligt att ha aktieinnehavet liggande i respektive departement. Man behöver skapa en nivå mellan regeringen och den affärsmässiga verksamheten. Det var det som ledde fram till arbetet på en plan för att etablera ett holdingbolag för de statliga finansinstituten.
Ola Karlsson: Hanterades ägarrollen av någon annan på departementet, eller diskuterades ägarrollen i början av 1990 i regeringen?
Allan Larsson: Nej. Situationen var, som jag sade, koncentrerad på de allmänna makroekonomiska frågorna och det som gällde Nordbanken. Man kan säga att den redovisning som gavs från revisorer, från bankens ledning och från Finansinspektionen -- dåvarande Bankinspektionen -- inte gav anledning till att speciellt höja ögonbrynen. Det kom ett halvår senare.
Ola Karlsson: Så vi kan konstatera att det rättschefen skriver i det PM som vi har -- att generellt kan sägas att staten från 1988 till början av 1991 intagit en relativt passiv ägarroll vad gäller Nordbanken och tidigare PKbanken -- stämmer fram till halvårsskiftet 1990?
Allan Larsson: Mitt intryck är snarast att det handlar om affärsmässighet. I ett läge där det inte är några stora problem betyder det att ägarna inte behöver speciellt gripa in, och skall inte göra det, utan då är det styrelsen och den verkställande ledningen som har ansvaret. Bolagsstämman har att granska och godkänna verksamheten. Men det var inte en situation som i det läget krävde några speciella ingrepp. Det fanns alltså inga informationer från de organ, offentliga organ och ägarorgan, som hade att granska verksamheten som gav ägarna -- vare sig de privata eller de offentliga -- anledning att gripa in.
Ola Karlsson: Jag skulle vilja återge Otto Rydbeck. I en rapport till Finansdepartementet (931015) skriver han: För att kunna ta ställning till vad aktieägarna rimligen kunnat förvänta sig av bankens styrelse måste man bl.a. se på kompetensen hos de olika styrelseledamöterna. I ett fall som det nu aktuella där en aktieägare, staten, har varit helt dominerande kan antagas att ett övervägande antal av styrelseledamöterna valts därför att de haft någon kunskap eller erfarenhet som huvudaktieägaren ansåg skulle behövas i styrelsen. Om huvudaktieägaren skulle ha utsett en styrelse efter andra normer än lämpligheten att fatta kreditbeslut och i övrigt leda en bank, kan dock med visst fog hävdas att aktieägaren till viss del har sig själv att skylla för misstag som begås i detta avseende.
Delar du den uppfattningen?
Allan Larsson: Jag var inte med om att utse de ledamöter som hade etablerats tidigare. Jag kan väl då också notera att problemen med kompetens i bankstyrelsen inte var begränsade bara till Nordbanken. Vi hade formellt mycket kompetenta bankstyrelser på andra håll men undgick inte problemen. Gotabanken var väl ett exempel på en bank som hade mycket bankkunnande men som inte undgick de här problemen.
Sedan i frågan om synen på de ledamöter som fanns med när Kjell-Olof Feldt kom så hade han ansvaret. Jag vill därför inte gå in på hans fögderi när det gäller att bedöma de personerna. Jag hade ju uppgiften sedan när det brände till att byta ut den styrelsen.
Ola Karlsson: Om jag inte har läst fel var det en bolagsstämma den 15 mars 1990 -- då var Allan Larsson ansvarigt statsråd. Vi hade en bolagsstämma den 25 april 1990 -- då var Allan Larsson ansvarigt statsråd.
Menar du, Allan Larsson, att du inte har ansvar för de styrelseledamöter som valdes på de här bolagsstämmorna?
Allan Larsson: Det är bolagsstämman som har utsett styrelsen. Det har funnits både privata ägare och staten. Jag har utsett de ombud som representerade staten vid det tillfället, så i den meningen är de formella villkoren alldeles klara. Vid det tillfället var det också en expediering av de överenskommelser som träffades under den föregående perioden när PKbanken köpte gamla Nordbanken och man fick med sig från gamla Nordbanken både namnet och verkställande direktören.
Ola Karlsson: Gav Allan Larsson några instruktioner till statens ombud på bolagsstämman vad gäller val av styrelse, efterfrågan på kompetens hos styrelsen eller några andra direktiv beträffande styrelsen?
Allan Larsson: Det gavs inga andra instruktioner än vad som angavs på bolagsstämman. Vi kunde inte husera hur som helst, och det förutsatte enighet med de privata ägarna. Det fanns inte vid det laget aktualiserat från något håll någon förändring. När vi sedan kom in i situationen på hösten 1990 hade jag ett förtroendefullt samarbete med de privata delägarna, och vi löste frågorna i gott samförstånd.
Ola Karlsson: Med det skall vi alltså förstå att Allan Larsson hade fullt förtroende för den styrelse som kom att väljas på bolagsstämman den 15 mars 1990 och som statens ombud på bolagsstämman den 18 januari, tror jag, 1991 sedan nästan helt bytte ut.
Vad var skälet till att man hade så stort förtroende 1990?
Allan Larsson: Skälet var att om man skall byta ut en styrelse -- och kom ihåg att det var egentligen bara Nordbanken som fick sin styrelse utbytt, medan alla andra seglade igenom den här krisen -- handlar det om att man skall ha ett ganska rejält underlag för kritik mot dem som sitter i styrelsen.
I den fråga som du nu ställde och som handlar om situationen på våren 1990 fanns det inget sådant underlag. Nordbanken hade då redovisat en lönsamhet som låg ungefär i nivå med de andra affärsbankerna. Man redovisade prognoser för de kommande åren som inte tydde på några stora problem. Det fanns någon indikation på att det fanns extraordinära kreditförluster utomlands, men inte i den svenska portföljen. Det fanns inga indikationer från revisorerna, som hade föreslagit ansvarsfrihet. Det fanns ingenting från Bankinspektionen, så det var i det läget väldigt svårt.
Du ställer väldigt stora anspråk på mig om jag som ny finansminister, fullt upptagen med den makroekonomiska situationen, skulle -- tvärs emot revisorer, Finansinspektionen och privata delägare -- ifrågasätta den sittande styrelsen.
Ola Karlsson: Skall vi med detta tolka det så att det icke förekom några som helst överväganden vad gäller styrelsens kompetens hos huvudägaren, till 70 % staten, inför bolagsstämman den 15 mars 1990?
Allan Larsson: Jag kom alltså in ett par veckor innan. Det mesta var förberett. Jag tycker att jag möjligen med varm hand kan överlåta åt Kjell-Olof Feldt att svara på frågan om han hade några funderingar. I det läget i Finansdepartementet var det helt andra frågor än just den här som upptog vår tid och vårt intresse.
Som sagt: Det fanns inte heller aktualiserat från de privata delägarna i banken några synpunkter på detta.
Ola Karlsson: I juni 1990 diskuterade man i Finansdepartementet regler för anställda i Finansdepartementet som ledamöter i styrelser för kreditinstitut. I anslutning till det: Diskuterades aldrig ägarrollen och reglerna för styrelseledamöter i övrigt i Nordbanken?
Allan Larsson: Det är möjligt att vi gjorde det. Jag kan inte nu påminna mig någon mera genomgripande diskussion om detta, utan det kom upp sedan. Vi fick ju ett tillfälle när tre av ledamöterna lämnade Nordbankens styrelse i kritik mot den dragkamp som då pågick mellan Posten och Nordbanken. Då bestämde vi oss för att avvakta med att utse nya ledamöter. Hela frågan kom sedan att tas upp i slutet av året.
Ola Karlsson: Förändrades informationsmängden eller periodiciteten i informationen från bankens sida i och med att Björn Wahlström tillträdde?
Allan Larsson: Man kan inte säga att den förändrades något väsentligt. Den stora granskningen skedde ju runt årsskiftet, och de som framför allt hade en djup inblick i detta var Finansinspektionen och Anders Sahlén, som med Finansinspektionens granskning kunde ge den mest genomträngande bilden.
Ola Karlsson: Jag frågar därför att på stämman i oktober 1991 säger Björn Wahlström: Däremot måste vi naturligtvis leva med ägarna till banken, som är politiker, hålla dem väl informerade och tidigt informerade.
Då är det intressant om det även tidigare hade varit en utförlig och tidig information till ägarna. Bedömer du att så var fallet?
Allan Larsson: Jag vill säga att den information som ägarna hade inte var av någon annan karaktär än den som banken offentliggjorde. Den var, som jag sagt, ett börsnoterat företag. Det finns vissa regler för detta, och de, efter vad jag kan se, följdes. Jag har inte sett att det varit anmärkningar från vare sig revisorer eller Finansinspektionen på den punkten.
Problemet låg i att kunna bedöma de kreditrisker som låg i verksamheten. Det där var, när man ser det i efterhand, ungefär som att skjuta på ett rörligt mål. Varje gång som man gjorde ett sådant här ordentligt tag, i vilken bank det nu än var, för att se hur omfattande förlustrisker man hade och vilka reserveringar man måste göra, kunde man några månader senare konstatera att siffrorna var av ett helt annat slag. Det var problemet i att kunna få information som hade varaktighet och bärighet för beslut.
Ola Karlsson: Du var ansvarigt statsråd. Du hade ansvaret för statens aktieinnehav. Du var uppenbarligen ansvarig för att ge direktiv till statens ombud på bolagsstämmorna.
Förlusterna i Nordbanken har väl hittills kommit att uppgå till brutto ca 40 miljarder kronor. Hur vill du definiera din del av ansvaret?
Allan Larsson: Återigen: I ett börsnoterat företag är det styrelsen som skall fatta beslut om krediter. Det kan inte ett statsråd gå in och ta över. Det utgår jag från att vi är överens om.
Varken Kjell-Olof Feldt eller jag, eller senare Anne Wibble, har varit inne och tagit ställning till de kreditengagemang som banken har. Framför allt kunde vi inte vara engagerade i den del som tidigare var privatägd och där de stora problemen kom. Det var ungefär lika stora förluster i lilla Nordbanken som i den tidigare statligt ägda PKbanken. Inget av de här kreditengagemangen kan en regering eller ett statsråd lägga sig i. Det vore helt orimligt.
Ola Karlsson: Statens ombud hade majoritet på bolagsstämmorna. På några av bolagsstämmorna föreslog statens ombud styrelsen.
Diskuterade du någonsin det kredittekniska kunnandet hos de styrelseledamöter som statens ombud föreslog och sedan röstade för?
Allan Larsson: När vi nominerade den styrelse som bolagsstämman sedan utsåg i januari 1991 var strävan att få en bredare kompetens i styrelsen. Vi ville ha in bankkunnande. Vi ville ha in kunnande från försäkringsbranschen. Vi ville ha mer industriellt kunnande. Vi ville också ha in mer kunnande om penning- och valutapolitiska frågor. Ett exempel på det är ju Kjell-Olof Feldt, som därmed ingick i bankens styrelse. Där skedde således en stor förändring i sammansättningen av styrelsen vid det tillfället, och den fick en mycket bred kompetens som jag tror har varit oerhört värdefull för att hantera den mycket, mycket svåra situation som har varit sedan dess.
Ola Karlsson: Men man gjorde inte några sådana överväganden 1990, i varje fall inte såvitt du vet?
Allan Larsson: Nej, det fanns inte då, som jag sade tidigare -- jag är ledsen om jag upprepar mig --, underlag för att göra någon större rockad. Det fanns inga indikationer från de organ som hade att granska den löpande verksamheten som skulle kunna möjliggöra att man bytte ut styrelsen i större omfattning.
Margitta Edgren: Kanske en mer filosofisk betraktelse: Alla springer, men ingen kollar om man springer åt rätt håll. Det gäller affärsproffs, och det gäller oss politiker.
Vem skall då ha tid att reflektera och lyssna på de första små otydliga signaler som antyder att något inte är riktigt rätt?
Efter vad du sade om erfarenheterna från Nigel Lawson undrar jag: Betyder det att det krävs en rejäl krasch för att någon skall prioritera att fundera och reflektera? Och har du funderat i dessa banor efter din aktiva ministertid? Det gäller då något som vi kan få del av för att undvika framtida krascher.
Allan Larsson: Det är väldigt svårt att dra bestämda slutsatser av det här. Kom ihåg att förra gången Sverige hade en kreditbubbla och en kreditkrasch var 1920. Det finns väl omskrivet i Rydbeckboken. Man kan väl säga att den generationens och nästa generations bankmän och bankkvinnor inte gjort om det här misstaget. Det är kanske så att det går två tre generationer innan problemet dyker upp igen.
Nu när jag träffar småföretagare i min valkrets är väl bilden snarast den att bankerna är alldeles för restriktiva -- det slår över i den andra riktningen. Man ger inte krediter till verksamheter som man kan anta är sunda och livskraftiga för framtiden.
Det är inte mycket till ledning, men man kan väl säga att sådan är marknadsekonomin. Det slår lätt över från det ena hållet till det andra. Det är svårt att se hur man med politiska medel skall kunna förändra den situationen.
Birgitta Hambraeus: Jag vill nog ansluta mig till det som Margitta Edgren just har sagt.
Allan Larsson har sagt som en självklarhet att staten inte skall ha något särskilt ansvar och ingen särskild politik trots att den har ägarmajoritet. Det sägs att i och med att det är ett börsnoterat företag måste man följa ren affärsmässighet. Man skall alltså inte ta ett bredare samhällsekonomiskt ansvar. Jag skulle gärna vilja att Allan Larsson belyste mer varför det är självklart.
Man kunde annars tänka sig att man använde en bank där man har ägarmajoritet och sade att den här kreditavregleringen har inneburit att bankerna ägnar sig åt finansiella placeringar och fastighetsköp, inte åt några produktiva investeringar att tala om. Det här kan inte vara samhällsekonomiskt vettigt. En bank skall ju vara med och skapa möjligheter till investeringar osv. i fråga om nyföretagande och produktion. Det är ju här man bör ta risker.
Förklara litet närmare varför staten inte har ett särskilt ansvar. Och finns det då något som helst motiv för att staten skall äga en bank? Skall man bara göra det för att få inkomster när det går runt, alltså rent affärsmässigt?
Allan Larsson: Staten har ju ett särskilt ansvar genom att man har ansvaret för hela ekonomin. Staten har att hantera de problem som uppstår, oavsett vem som är ägare till en bank. Staten har fått hantera effekten av Gotabankens ännu större förluster. I den meningen har staten ett ansvar.
Men frågan är om det ansvaret kan utövas genom ägandet av en särskild bank eller om man skall utöva ansvaret genom att ge gemensamma och likartade spelregler för alla banker. Min inställning är att man skall göra det senare genom att skapa en ram för bankernas verksamhet. Där har det tillkommit ett mycket viktigt element, nämligen den internationella överenskommelse som träffades om kapitaltäckningskraven. Den borde ha träffats tidigare. Då kunde kanske en del av problemen i banksystemet i Sverige och i andra länder ha undvikits. Denna överenskommelse började gälla från 1991. Det är på det sättet som dessa frågor bör tacklas.
Det som nu är det stora problemet är ju de internationella finansiella rörelserna, derivathandeln och mycket annat. Det är ingenting som staten i Sverige kan reglera via ägandet av en bank. Detta är ingenting som vi i Sverige och inte ens EU kan reglera, utan det förutsätter en mycket bredare internationell uppgörelse. Det är det som är bankverksamhetens karaktär, att den är så starkt internationaliserad. Det är således väldigt svårt att ha nationella regler som avviker, och det är ännu svårare att via ägarinstrumentet reglera och styra detta.
Birgitta Hambraeus: Det har ändå visat sig att banker också i Sverige har olika policy. En del har klarat sig bra medan andra har gått i krasch. Det hade inte skadat om staten hade tagit ett större samhällsansvar när det gällde den bank som staten hade huvudansvaret för.
Detta gäller också internationellt. Det har ju visat sig att t.ex. etiska investeringar och miljömässigt ansvarsfulla investeringar har varit kolossalt lönsamma.
Kan jag tolka Allan Larsson så, att socialdemokraternas -- eller åtminstone Allan Larssons -- enda recept är någon sorts allmän lagstiftning som skall tvinga in samtliga banker i ett mönster av samhällsansvar? Skall man inte alls räkna med att kunna använda sin egen bank till att gå före och visa ett samhällsansvar?
Allan Larsson: Det var en hårdragning av vad jag har sagt, men det får jag väl stå ut med. Det kan dock finnas andra sätt.
Jag har inte sagt att jag vill tvinga bankerna. Det är statens uppgift att så långt det går skapa spelregler för marknaden. Det är ju när det saknas spelregler som marknaden misslyckas. Därför måste det finnas spelregler. Men jag pekade på svårigheten att åstadkomma en nationell lagstiftning. Lagstiftningen måste i hög grad vara internationell. Vi har nu speciella förpliktelser på den punkten tidigare genom EES-avtalet och numera genom EU-medlemskapet.
Jag ser också begränsningarna i möjligheterna att inom Europa skapa en tillräcklig reglering. Det mest effektiva har ju varit det som åstadkoms genom överenskommelsen om kapitaltäckningsreglerna som träffades inom ramen för BIS, dvs. Bank of International Settlements. Det är på det planet som man måste söka lösningar.
Frågan var om detta var socialdemokraternas eller Allan Larssons recept. Jag har nu uttalat min personliga uppfattning. Det betyder att andra socialdemokrater kan ha andra uppfattningar -- detta sagt bara för klarhetens skull. Vi är ett stort parti, så det finns många uppfattningar.
Kenneth Kvist: Den fråga som jag först tänkte ställa anknyter ganska mycket till det som Birgitta Hambraeus var inne på.
Tidigare inom arbetarrörelsen har man, när man har diskuterat statlig företagsamhet, också önskat att den skall kunna spela en viss roll. Av Allan Larssons redogörelse -- som jag vill ge en eloge för särskilt när det gäller föredragningen och sammanfattningen av bankkrisen -- framgår det att man egentligen accepterar marknadsliberalismen fullt ut. Man vill ha en allmän ramlagstiftning och kapitaltäckningskrav. Men man vill egentligen inte ha mer än så. Då inställer sig onekligen frågan inför framtiden: Finns det enligt Allan Larsson skäl för att vi skall ha statliga banker över huvud taget?
När det gäller regeringens hantering av den här saken tror jag säkert att det när finansministern var nytillträdd var de makroekonomiska problemen som var de dominerande. Men var det ingen som gjorde någon internationell utblick och såg tendenser till kris inom den internationella finansvärlden till följd av den avreglering som under senare hälften av 80-talet hade ägt rum? Kunde man inte även i det makroekonomiska perspektivet ana litet oråd om att denna kris skulle komma också till Sverige? Eller var detta med internationella makroekonomiska aspekter enligt er mening någonting som dök upp senare?
Allan Larsson: Det var en mycket bra fråga som jag har funderat en del över. Var det ingen som såg vad som höll på att ske?
Vi kunde ju bara titta över gränsen på Norge, som låg två år före oss i utvecklingen och se vad som hände där. Men det fanns en mycket utbredd uppfattning i Sverige bland ekonomer, journalister och politiker att det var skillnad mellan Sverige och Norge. Det var naturligtvis naivt av oss att inte tydligare se och att inte förstå att krisen skulle komma också till oss. Men jag var i tämligen gott sällskap med Sveriges riksdag, med Sveriges stora kår av ekonomiska journalister, med professorer och andra som gjorde ungefär samma bedömning. Jag får naturligtvis ta på mig kritik för att jag ensam inte kunde förutse vad som skulle ske och hitta något botemedel. Jag är inte så säker på hur botemedlet skulle ha sett ut. Men så var situationen.
Din fråga är mycket relevant, tycker jag. Hur kunde vi alla tro att det som skedde i Norge inte skulle inträffa hos oss? Vad vi föreställde oss var väl egentligen att vår höga inflation måste nedbringas därför att vi tappade arbetstillfällen till omvärlden i stor omfattning. Om vi lyckades med det, skulle också inflationsförväntningarna försvinna. Därmed skulle räntorna sjunka. Det som hände var ju motsatsen. Vi fick ner inflationen, men räntorna låg fast på samma nivå. Vi fick höga realräntor, vilket sänkte värdet på fastigheter. Därmed underminerades säkerheterna i bankerna. Då uppstod dessa förluster.
I våra bedömningar missade vi alltså när det gällde mekanismen att realräntorna blev så höga.
Kenneth Kvist: Min fråga syftade ju inte till att göra dig personligt ansvarig för denna bristande analys. Det kanske var så, att det särskilt vid den tiden när det kapitalistiska systemet börjde målas upp som världens historiska segrare förekom en allmän eufori över systemets förträfflighet. Man kanske grovt underskattade betydelsen av att se dels att det kapitalistiska systemet är cykliskt krisalstrande, dels att det är ett internationellt system, vilket man gärna brukar vilja påpeka i andra sammanhang. Men vi gjorde kanske en undervärdering när det gällde att se de ekonomiska skeendena.
Den första beskrivningen som du gav över krisens framväxt var värdefull. Men på något sätt rimmade den inte riktigt med det praktiska agerandet från de svenska myndigheternas sida, eftersom vi inte behandlade krisen som ett internationellt fenomen, vilket den i grunden ändå var.
Allan Larsson: Det är också riktigt att den politiska debatten i Sverige inledningsvis gjorde detta till ett Nordbanksproblem. Det var inte ett Nordbanksproblem utan det var ett mer generellt bankproblem. Det uppstod när finansbolaget Nyckeln rasade i september 1990. Då utlöstes mycket av detta. I den meningen var det inte ett speciellt Nordbanksproblem, utan det var ett vidare svenskt och internationellt problem.
Jag vill anknyta till det som du inledningsvis sade om det kapitalistiska systemet. För att alla skall kunna vara delaktiga i formuleringarna, kan vi kanske i stället tala om marknadsekonomi. Då drar vi inte några ideologiska gränser.
Marknadsekonomin hamnar i svårigheter om det inte finns en bra politisk ram. Det är detta som är avvägningen mellan det politiska systemet och näringslivets marknad, att marknaden går över styr utan en politisk reglering och utan ramar. Därför träffades denna internationella överenskommelse, och det har träffats andra sådana överenskommelser som är nödvändiga och viktiga för att den finansiella marknaden skall fungera. Jag tror att det finns anledning att mycket fundera över det som händer och som under de senaste åren har hänt med tillväxten av sådana finansiella instrument som gör att det nu cirkulerar så mycket kapital över gränserna. Det rör sig om 30--40 gånger mer än vad själva handeln mellan gränserna utgör. Här finns ett väldigt riskmoment för marknadsekonomin, och man har anledning att fundera över hur man internationellt skall hantera detta.
Kenneth Kvist: Vi har kanske något olika uppfattning. Jag tror dock att vi delvis har samma uppfattning. Det behövs en politisk ram för marknadsekonomin. Men som marknadsekonomin fungerar i dag med nuvarande ägar- och maktförhållanden -- om jag i stället uttrycker mig så -- alstrar den kriser nästan oavsett det politiska systemet. Men den diskussionen får vi föra i ett annat sammanhang.
Allan Larsson: Jag håller gärna med om det. Hela historien visar ju att vi har den här typen av cykliska och strukturella problem. Men vi ser också exempel på länder där man har valt andra lösningar som inte är marknadsekonomiska. Också där har det uppstått kriser, fast kanske mer som en big bang i ett slutskede.
Peter Eriksson: Jag skall fatta mig kort.
Vi tycks vara ganska överens om att det var kreditavregleringen som var upprinnelsen till hela detta bankproblem och krisen på finansmarknaden. Det fanns inte någon som helst beredskap för att möta den hejdlösa expansion på kreditmarknaden som skedde efter kreditavregleringen.
Som jag ser det var det inte riktigt så, att inte någon i Sverige pekade på det som hade hänt tidigare i USA. Här i riksdagen var det faktiskt partier och människor som tydligt visade på de problem som man tidigare hade haft både i USA och i Norge. Men inom etablissemanget ville man inte ta till sig detta, inte heller inom regeringen. Jag vill återigen fråga dig:
Vad tror du att det beror på att man med så stora skygglappar ger sig in i så genomgripande förändringar utan att över huvud taget uppmärksamma de problem som tidigare uppstått och utan att ha någon som helst beredskap för att möta de problem som var så tydliga på andra håll?
Allan Larsson: Om vi håller oss till kreditavregleringen och den bubbla som blåstes upp under 80-talet, vill jag be att få överlämna den frågan till Kjell-Olof Feldt som var mer i politikens centrum än vad jag var vid det tillfället. I sin bok har han belyst de initiativ som då togs och de bekymmer som han själv hade inför detta. De initiativ som Riksbanken tog för att hålla emot var verkningslösa, därför att kreditexpansionen skedde med en så våldsam fart.
Vi gjorde ju sedan ett antal försök för att begränsa aktiviteten. Kjell-Olof Feldt införde ju skatt på kontorsfastighetsbyggandet för att hålla tillbaka den våldsamma investeringslusten när det gällde objekt som inte precis var någonting för framtiden. Jag hade nöjet att höja denna skattesats för att hålla tillbaka ännu mer, men jag vill bara påpeka att det inte var så lätt att få stöd i riksdagen för den typen av åtgärder. Så visst gjordes det en del sådana saker. Men i efterhand kan man se att det var långt ifrån tillräckligt. Vi borde alla ha lärt mer av den internationella läxan.
Peter Eriksson: Om vi blickar framåt och ser till de problem som vi har i dag är det framför allt det stora räntegapet som enligt min uppfattning till stor del måste hänföras till det som tidigare har hänt.
Ser du någon möjlighet för svenska staten, utöver att minska budgetunderskottet och ta itu med den statliga skuldbördan, att utnyttja ägandet i bankerna i Sverige på ett mer aktivt sätt för att minska räntegapet?
Allan Larsson: Nordbanken är statligt helägt. Det skapar andra förutsättningar än vad vi hade under den period när jag var ansvarig. Då var Nordbanken ett börsnoterat företag. Samtidigt finns det en ganska stor överensstämmelse kring att staten inte skall vara ensamägare av Nordbanken i framtiden. Här finns en ambition -- åtminstone fanns det en sådan under min tid -- att bredda ägandet. Såväl den tidigare borgerliga regeringen som Göran Persson har gett uttryck för en ambition att få in nya ägare och därmed minska statens engagemang. Om man gör på det sättet för att få tillbaka en del av de pengar som staten har stoppat in minskar man lönsamheten kraftigt i den här banken, vilket inte är så lätt att genomföra. Man måste väga dessa två saker mot varandra. Vill vi göra någonting som påverkar räntemarginalen, då får vi betala priset i form av att man får mindre för banken framöver. Jag tror att opinionen hos allmänheten är den att man vill ha tillbaka de pengar som har lagts ut på bankkrisen. Det finns en sådan begränsning i det hela.
Peter Eriksson: Men du håller kanske med mig om att det viktigaste för Sverige vore att få ner räntan?
Allan Larsson: Oh, ja. Jag kan nu vara litet friare än vad finansminister Göran Persson kan vara på den här punkten. Det kommer nu nya reviderade beräkningar av budgetunderskottet och upplåningsbehovet. Anne Wibble hade stora problem med att siffrorna alltid blev mycket sämre än de som hon hade räknat fram. Göran Persson får kanske det motsatta trevliga problemet, att siffrorna blir litet bättre än de som han har räknat fram. Det hänger mycket samman med kraften i uppgången av sysselsättningen. Om vi får till stånd en kraftig uppgång blir problemen mycket mindre.
Jag såg en teckning av Ströyer i Dagens Nyheter häromdagen. Teckningen visade hur Sverige stod som en tiggare och ville långa pengar men det var ingen som ville låna ut till Sverige. Men så är det ju inte. Sverige lånar inte pengar. Sverige har inget underskott. Sveriges nation har i år ett överskott på 1,5 % av BNP och nästa år ett överskott på 4 % av BNP. Sverige är ett kapitalexporterande land. När omvärlden får detta klart för sig kommer det att påverka räntebilden, om man känner att läget är stabilt och om vi -- företagen och andra -- betalar tillbaka på de lån som Sverige som nation har.
Vårt problem är ju att vi har en obalans inom landet, mellan den privata och den offentliga sektorn. Eftersom vi har överskott i bytesbalansen och underskott i den offentliga sektorn, måste vi ha ett stort överskott i den privata sektorn. Sparandeöverskottet i den privata sektorn ligger nu på 160--170 miljarder. Det är klart att detta ganska snart kommer att få ett genomslag också i ränteutvecklingen. Det kan jag säga som fri debattör, men det hade jag inte kunnat säga om jag hade varit finansminister.
Kurt Ove Johansson: När Allan började trodde han -- om jag minns rätt -- att han satt i finansutskottet. Vi får komma ihåg att detta är konstitutionsutskottet. Jag vill inte på något sätt kväva frågandet och den eventuella diskussion som kan uppstå, men vi befinner oss i tidsnöd. Vi måste försöka att ställa korta frågor.
Nu är vi färdiga med första ronden. Det finns ytterligare ledamöter anmälda som vill ställa frågor. Själv vill jag hinna ställa åtminstone någon fråga.
De statliga styrelserepresentanterna kom ju till för att de skulle ta till vara samhällsintresset när det gällde bankernas verksamhet. Jag skulle vilja veta på vilket sätt som du i regeringen verkligen försökte få klarhet i hur dessa representanter skötte sin uppgift enligt den lagstiftning som fanns.
Allan Larsson: Den frågan får jag nog överlämna till Erik Åsbrink, eftersom lagstiftningen, tillsynen och godkännandet av ordförande i bankstyrelserna hörde till hans område. Jag hade alltså inte någon anledning att gå in i detta. Min roll var begränsad till det makroekonomiska och till ägarfunktionen när det gällde Nordbanken och andra statliga kreditinstitut. Övriga banker -- Gotabanken och andra -- låg utanför mitt ansvarsområde.
Kurt Ove Johansson: Du måste väl ändå medge att de som tillsätter styrelserepresentanter också borde ha ett rimligt ansvar för att kontrollera om de verkligen sköter sina arbetsuppgifter enligt den lagstiftning som gäller?
Allan Larsson: Ja, visst, jag håller med dig.
Kurt Ove Johansson: Fanns det någon organisation för att man från regeringen verkligen skulle kunna följa upp detta arbete?
Allan Larsson: Nej, jag kan inte säga att det fanns någon sådan organisation. Jag tror att det dessutom skulle ha varit väldigt komplicerat om man hade haft det.
Anta att regeringen hade samlat ett antal offentliga ledamöter och sagt att de skulle bete sig si eller så i bankstyrelserna. Det hade då funnits anledning till kritik mot ett sådant förfarande.
Hade regeringen samlat dessa ledamöter för att de skulle berätta hur det stod till i respektive bank, hade detta varit komplicerat. Det skulle också ha varit komplicerat om den som satt i S-E-bankens styrelse skulle ha berättat om läget för den som satt i Handelsbankens styrelse.
Detta säger någonting om begränsningen i denna funktion, tycker jag.
Kurt Ove Johansson: Förekom det någon gång under din tid som finansminister att en av regeringen utsedd representant i en bankstyrelse spontant kom till regeringskansliet och berättade om några problem i banken?
Allan Larsson: Nej, inte vad jag kan minnas, inte i något fall.
Birger Hagård: Min fråga anknyter i viss mån till den fråga som ordföranden ställde. Den rör en något besynnerlig passus i hela detta stora ärende.
Tony Hagström skrev i en PM den 28 oktober 1993 om sin ordförandetid på det här sättet: "Vad gäller min egen roll som styrelseordförande var det klart utsagt från min sida när jag accepterade uppdraget att min primära uppgift var att leda styrelsesammanträdena och engagera mig i övergripande frågor typ Nordbankens relation till posten. Härvidlag skilde sig min arbetssituation från den hos mina kolleger."
Jag skulle då vilja veta till vem Tony Hagström riktade detta. Kände Allan Larsson till att Tony Hagström på det här sättet hade begränsat sitt uppdrag? Stod det över huvud taget i samklang med den gällande lagstiftningen? Fanns det några andra styrelseledamöter som på ett likartat sätt hade begränsat sina uppgifter? Kände Allan Larsson till detta? Vidtog du några åtgärder? Hur ser du på den här något besynnerliga passusen?
Allan Larsson: Jag tycker också att det är en besynnerlig passus. Lagstiftningen ger utrymme för väldigt många olika sätt att vara ordförande, från att vara heltidsengagerad och mer eller mindre ta över verkställande direktörens ansvar till att ha en mera formell roll att leda styrelsens sammanträden. Där ryms hela skalan. Så det finns ingenting i lagstiftningen som säger att Tony Hagströms sätt skulle vara felaktigt.
Däremot tycker jag att man i efterhand när man är medveten om problemen kan säga att detta var en olämplig roll för en ordförande. Det är inte säkert att Tony Hagström, om han hade varit mer aktiv, skulle ha varit bättre på att upptäcka de problem som alla andra missade att upptäcka. Men det hade funnits ytterligare en säkerhet inbyggd om ordföranden hade haft en annan roll.
Jag har inte stött på denna beskrivning av rollens begränsning förrän nu. Jag har inte gett de direktiven eller träffat någon uppgörelse om dem. Det måste ligga före min tid.
Ola Karlsson: Jag vill börja med att anknyta till Birger Hagårds fråga. Tyckte du ändå att Tony Hagström med det begränsade engagemang som han hade som ordförande gjorde sig förtjänt av årsarvodet på 300 000 kr?
Allan Larsson: Om man i efterhand ser på hela bankkrisen kan man fråga sig om någon enskild ledamot i någon enskild bankstyrelse förtjänade sitt arvode.
Ola Karlsson: I protokollet från bolagsstämman den 25 april 1990 står det under 15 §: På förslag av departementsrådet Gunnar Holmgren -- statens ombud -- valdes till ledamöter av styrelsen för tiden intill dess nästa ordinarie bolagsstämma hållits -- -- --. Sedan räknas det upp ett antal namn. Uppräkningen börjar med Lillemor Arvidsson och slutar med Björn Rosengren.
Vilka direktiv hade departementsrådet Gunnar Holmgren fått inför denna bolagsstämma?
Allan Larsson: Inga andra än dem som framgår av besluten på stämman.
Ola Karlsson: Så att det var på Allan Larssons uttryckliga direktiv som dessa skulle väljas?
Allan Larsson: Det fanns inga anmärkningar från revisorerna eller från Bankinspektionen. Det fanns inga anmärkningar eller önskemål från de privata ägarna. Utifrån detta aktualiserades inte frågan om någon ändring av sammansättningen.
Ola Karlsson: Man hade inte heller någon fundering kring de nya ledamöternas kompetens eller vad de hade att tillföra banken?
Allan Larsson: Det var ju utomordentligt kompetenta personer när det gäller en rad olika områden som fanns i den styrelsen och som fanns i den som sedan kom till.
Ett av argumenten för representation i styrelserna har ju varit att man representerar stora kundkategorier. Flera av representanterna hade just den rollen. Det bedömdes i varje fall av bankens ledning och av de privata ägarna som en tillgång i det skedet.
Ola Karlsson: Bankens ledning, är det detsamma som styrelsen eller är det detsamma som ...?
Allan Larsson: Det är väl ett litet vidare begrepp. Ledningen brukar ju omfatta mer än bara styrelseordföranden. Dit hör verkställande direktörer och andra. Det kan vara fråga om en direktion, som du kanske känner till. Den frågan behöver vi kanske inte ägna så mycket tid åt just nu.
Ola Karlsson: Nej, men det låter ju litet märkligt om bankens ledning ansåg att bankens ledning var bra.
Allan Larsson: Om du drar sådana slutsatser har du nog missat en del poäng i den här diskussionen.
Ola Karlsson: På samma bolagsstämma visade Rune Barnéus en bild och sade bl.a. så här:
Litet karakteristik över det gångna året -- stark utlåningsutveckling i båda divisionerna och alltså ett bra räntenetto framför allt. Problemsidan -- fortfarande för stor kostnadstillväxt och kreditförluster som har varit besvärande, framför allt utomlands.
På vilket vis återrapporterades bolagsstämmouttalanden och andra diskussioner till departementet?
Allan Larsson: Årsredovisningen är ju en offentlig handling. Det som förekommer på ett börsnoterat företag skall vara tillgängligt, inte bara för huvudägaren utan också för alla andra. Så det var väl offentligt spritt.
Ola Karlsson: Men anförandena från bolagsstämman är inte återgivna i årsredovisningen. Det är därför som jag frågar. Rune Barnéus höll ett anförande på stämman och gav den här informationen. Återrapporterades denna information till departementet?
Allan Larsson: Stämman är offentlig, så att det återgavs. Min erfarenhet är att när verkställande direktörer uttalar sig vill de inte begränsa sig till den krets som sitter och lyssnar, utan de vill ha sina uttalanden utspridda mycket mer. Om allt detta kan man läsa i tidningar och höra mycket om ute på stan.
Ola Karlsson: Departementets bild av vad som hände på bolagsstämmorna, rapporteringen av vad som sades på bolagsstämmorna, skaffade man sig genom att gå ut på stan och genom att läsa tidningarna?
Allan Larsson: Är frågan seriös?
Ola Karlsson: Är det seriöst att fråga hur det hela återrapporterades till departementet? Rapporterades det något över huvud taget?
Allan Larsson: Gunnar Holmgren var ju närvarande på stämman och hade tillgång till all den dokumentation som fanns, och den finns naturligtvis arkiverad i Finansdepartementet.
Ola Karlsson: Rapporterade Gunnar Holmgren till det ansvariga statsrådet?
Allan Larsson: Ja, att bolagsstämman hade genomförts. Jag hade tillfälle att läsa det som jag behövde läsa.
Ola Karlsson: Vi kan alltså konstatera att all den information som finns i bolagsstämmoprotokollen har kommit fram till det ansvariga statsrådet?
Allan Larsson: Ja, det finns samlat utomordentligt väl i Finansdepartementet. Det är ingen hemlighet för vare sig mig eller allmänheten.
Ola Karlsson: Det är bra att veta att informationen har kommit fram till det ansvariga statsrådet, dvs. att det har varit bekymmer med kreditförluster och att det ansvariga statsrådet trots detta inte har funderat över kompetensen hos styrelsen eller hur man skall förändra styrelsesammansättningen.
Allan Larsson: Rapporteringen vid det tillfället var följande: Det fanns bekymmer i kreditgivning som har skett utomlands. Det var uppenbart att det var i den del som utgjordes av den gamla Nordbanken, dvs. Upplandsbanken och Sundsvallsbanken.
Men bilden av bankens utveckling för 1990--1991 som redovisades vid bolagsstämman gav inte indikationer på att banken skulle avvika lönsamhetsmässigt från de övriga bankerna i någon anmärkningsvärd grad. Av det skälet fanns det ingen anledning för KU att granska huruvida finansministern hade gett sig in i företagets inre angelägenheter vid sidan av bolagsstämma och styrelse och vid sidan av de privata ägarna. Jag har litet svårt att förstå den konstitutionella aspekten på denna situation.
Ola Karlsson: Man hade inte kommit i gång i granskningen av gamla Nordbankens eller gamla PKbankens krediter vid den tidpunkten, eller nuvarande Nordbanken. Det torde vara PKbankens krediter som vållade kreditförluster vid denna tidpunkt.
Allan Larsson: Jag undrar om du har läst på ordentligt.
I efterhand kan man säga att problemet var att det var två banker som bjöd på Nordbanken, PKbanken och S-E-Banken. Det slutade med att PKbanken kunde förvärva Nordbanken. Men det är alldeles uppenbart att den var bemängd med mycket mer problem än vad som hade redovisats vid köpet. Detta har i och för sig varit föremål för mycket diskussioner, utredningar och funderingar. Men det var ganska uppenbart att det fanns ett antal kontor i den gamla Nordbanken, där mycket av kreditgivningen hade skett. Ett av de kontoren låg, som bekant, på Drottninggatan.
Kurt Ove Johansson: Då är det inga fler frågor anmälda. Jag vill gärna säga ett varmt tack till Allan Larsson för hans medverkan i dag och hans beredvillighet att svara på alla de frågor som har ställts.
Jag hoppades när jag hälsade dig välkommen att din medverkan skulle berika vår kunskap i dessa frågor, och du har i allra högsta grad motsvarat de förväntningarna. Mycket tack!
Allan Larsson: Jag ber än en gång om ursäkt för att jag sade finansutskottet. Jag kommer aldrig att göra om det! Men jag är glad över att ni har varit så intresserade över de finansiella frågorna.
Konstitutionsutskottet 1995-01-19 Bilaga B 2 kl. 11.45--12.45
Offentlig utfrågning av förra statsrådet Kjell-Olof Feldt angående utövande av statens ägande av Nordbanken m.m.
Kurt Ove Johansson: Jag ber att få hälsa Kjell-Olof Feldt välkommen till konstitutionsutskottet. Jag vet att din tid är begränsad i dag. Jag är tacksam för att du har skjutit på ett sammanträde. Jag vill berätta för utskottets ledamöter att Kjell-Olof Feldt bör kunna vara klar med sina svar 12.30. Jag hoppas därför på att utskottets ledamöter är väldigt konkreta när de ställer sina frågor.
Därmed skulle vi kunna börja. Jag ställer samma fråga till Kjell-Olof Feldt som till Allan Larsson: Vill du inleda med några ord?
Kjell-Olof Feldt: Herr ordförande! Börja med frågorna.
Widar Andersson: Herr ordförande! Jag såg ett reklaminslag i går på TV 4. Den nuvarande ledningen för Nordbanken uttalade Nordbankens affärsidé. I reklaminslaget sade man att det var fråga om enkelhet, tydlighet och ordning. Vi får hoppas att utfrågningen skall ge tydlighet och ordning.
Jag har några frågor. Jag ställer dem på en gång, så att vi kan skynda på.
Den första frågan gäller statens, dvs. PK-bankens, köp av Nordbanken. Kan du säga något om varför köpet var angeläget? Vad var funderingarna, vilken var ägarstrategin bakom att PK-banken skulle förvärva Nordbanken?
Den andra frågan gäller statens sätt att utöva sitt ägande. Anser du, mot bakgrund av det vi nu vet, att det är ett bra sätt att utöva ägarinflytande att regeringen godkänner ordförande i bankrörelser och att regeringen utser ett antal ledamöter i bankernas huvudstyrelser? Ger detta staten det lämpliga ägarinflytandet, utöver agerandet på stämmorna?
Den tredje frågan gäller också ägandet. Anser du att statens ägande borde vara mer reglerat och formellt än vad som nu gäller? Det framhålls uttryckligen i lagstiftningen att det skall vara ett formlöst ägande. Det är svårt att granska och utvärdera ett formlöst ägande, såväl för KU som för allmänheten. Anser du att statens ägande borde vara mer reglerat, formellt och genomlysbart? Hur skall det faktiskt gå till?
Den fjärde och avslutande frågan till dig är följande. Mot bakgrund av att du mot slutet av din period som finansminister tog politisk och personlig strid för att försöka kyla ner en galopperande ekonomi, och du hade inte många "supportrar" på den tiden, såg du med de insikter du hade redan då den begynnande krisen i finans- och banksektorn? Anser du att staten genom sitt ägande hade kunnat undvika eller allvarligt lindra den oerhörda kris i finans- och banksektorn, som ledde till att staten fick lämna garantiåtaganden på upp till 88 miljarder kronor?
Kjell-Olof Feldt: Jag skall be att få börja med frågan nummer två: sättet att utöva ägande när det är staten som äger. Då måste man först fråga sig varför staten ägde PK-banken.
Nu utgår jag från att utskottets ledamöter är förtrogna med PK-bankens historia, så att jag inte behöver dra den.
När jag kom till Finansdepartementet 1982 uppstod frågan varför staten, regeringen, skall äga PK-banken. Det enda motiv som fanns tillgängligt från tidigare regeringar var, att det var ett sätt att skapa ökad konkurrens på bankmarknaden -- på ett ganska specifikt sätt.
Den svenska bankmarknaden var då -- liksom den är i dag -- ganska klart uppdelad vad gäller kundkategorier och intresseinriktning. Vi har SE-Banken och Handelsbanken som är framför allt riktade till näringslivet, de stora företagen. De har också en mycket stor andel av de mindre och medelstora företagen. De är de två starkt dominerande -- framför allt SE-Banken -- på den internationella bankmarknaden med alla utrikesaffärer. Sparbankerna vänder sig framför allt till hushåll, hemmamarknad, mindre företag och fastighetsbelåning.
PK-banken dominerades på utlåningssidan av inriktningen på den offentliga sektorn. Det var lån till kommunerna och till bostadssektorn. På den tiden hade bankerna stora statliga obligationsportföljer sig påtvingade av staten, via Riksbanken. Därmed var konkurrensfrågan: Skulle PK-banken kunna ta upp något slags konkurrensstrid med de två dominerande affärsbankerna, dvs. SE-Banken och Handelsbanken? Statens syfte var i så fall att få en ökad konkurrens, ökade valmöjligheter för näringslivet, och därmed en bättre fungerande kreditmarknad. Det var alltså filosofin.
Jag betraktade detta som i och för sig ett rimligt syfte för det statliga ägandet, men jag menade att banken måste också få privata ägare. En av de väsentliga förändringar som skedde i mitten av 80-talet var att PK-banken börsintroducerades och att det via nyemissioner, drygt 20 % av bankens aktiekapital, förvärvades privata ägare.
Därmed tyckte jag mig ha fått fastslaget en annan princip som borde gälla för banken, nämligen att den skulle drivas som andra banker i den meningen att den skulle vara lönsam, välskött men inte ha några speciella närings- eller kreditpolitiska uppdrag. Jag ansåg inte att det var rationellt eller grundlagsenligt att driva sådant via en statligt ägd bank. Det skulle skötas via de organ som har riksdagens uppdrag att göra det, dvs. Riksbanken och regeringen.
Widars fråga om att vi skulle ha ett speciellt inflytande över kreditpolitiken, eller kreditmarknaden, via styrelsen, föresvävade aldrig mig. Inte heller att statens ägarroll i den meningen skulle vara annorlunda än att det skulle vara ett konkurrenskraftigt bankföretag.
Mitt svar på frågan är följande: Statens inflytande över kreditpolitik och kreditmarknad och bankernas sätt att fungera anser jag inte på något rimligt sätt kan utövas via att utse styrelsen i en bank.
Att regeringen över huvud taget godkände en ordförande inom bankväsendet var däremot mer en fråga om det förtroende som dessa personer förutsattes äga i allmänhet. Banker har ju en speciell funktion i samhället. De har fått statens tillstånd att utan säkerhet låna upp stora mängder pengar och sedan låna ut dem igen. Egentligen -- om man uttrycker sig på ekonomernas sätt -- har de därmed också tillstånd att trycka pengar.
Detta gör bankerna till en speciell typ av institution i samhället som bör ha speciellt stort förtroende hos allmänheten och hos statsmakterna. Däremot vill jag inte påstå, när jag ser tillbaka på detta, att denna möjlighet till inflytande utövades på något särskilt aktivt sätt. Avsikten var inte att vi skulle föreslå bankerna speciella personer. Vi godtog i allmänhet de personer som fördes fram från bankernas styrelser.
Därmed tycker jag att jag har sagt något om den tredje frågan, dvs. om statens ägande skulle vara mer reglerat eller mer formellt.
Det är möjligt att vi under loppet av 80-talet själva upptäckte att det sätt varpå staten, i det här fallet Finansdepartementet, utövade sitt ägarinflytande var ganska sporadiskt, delvis godtyckligt. Det var inte särskilt genomtänkt. Som jag har redogjort för vid ett annat tillfälle inför konstitutionsutskottet skapade vi under slutet av 80-talet en speciell enhet i departementet som mer professionellt skulle ägna sig åt ägarfrågorna. Det handlade om lönsamhet, rationaliteten i de olika bolagens beteende osv. Också andra bolag sorterade ju under Finansdepartementet. Men när det gällde Nordbanken var det inte fråga om att driva någon speciell typ av kreditpolitik i det sammanhanget.
Jag kan säga att det kan finnas anledning -- jag tror att det har varit uppe till diskussioner i utskottet tidigare -- att formerna för statens ägande ägnas ett visst intresse. Jag har tyckt mig kunnat se att man i dag, i alla fall från Finansdepartementets sida, har bättre utformade system, former och organisation, för sin ägarroll inom olika bolag. Jag har suttit i två styrelser under Finansdepartementet -- Nordbanken och Vin & Sprit AB. Jag har kunnat se att ägarfunktionen utövas på ett mer professionellt sätt.
PK-bankens köp av Nordbanken hade två syften. Det ena går tillbaka till det jag nämnde tidigare. PK-banken strävade då efter att öka sitt engagemang i det enskilda näringslivet, dvs. över huvud taget få företag som kunder i banken, både som inlånings- och utlåningskunder. Köpet av Nordbanken ansågs från den synpunkten vara en väsentlig komplettering. Man köpte helt enkelt en väsentlig marknadsandel. Den gamla Nordbanken hade en klar inriktning mot näringslivet. Det andra motivet var geografiskt. Nordbanken hade en god marknadstäckning i norra delen av Sverige, där PK-banken var ganska svagt representerad.
Sedan vet jag inte om Widar Andersson avsåg att jag också skall göra en värdering av köpet. När jag sedan kom in i bankstyrelsen fick jag en ganska god insyn i konsekvenserna av köpet för den samlade banken. Jag kunde konstatera att det kanske inte var världens bästa affär ur företagsekonomisk synpunkt.
Däremot om frågan gällde huruvida regeringen själv gjorde en ingående värdering av Nordbanken är svaret: Nej, det gjordes inte. Vi fick naturligtvis ingående redovisningar från PK-bankens ledning av hur man värderade Nordbanken. Det material vi hade granskades av det vi antog var sakkunniga personer. Men vi gjorde inte någon egen utredning.
Slutligen: Vad hade staten kunnat göra för att minska omfattningen, djupet, av den finansiella krisen i början på 90-talet? Mitt främsta svar är att staten skulle ha ingripit långt tidigare mot överhettningen i den svenska ekonomin och den höga inflationen. Det var i den miljön och i det klimatet som den stora kreditexpansionen kunde fortgå och framför allt att bedömningen av prisutvecklingen på fastighetsmarknaden blev sådan den blev.
Byggnadskostnaderna ökade med 20 % per år i slutet av 80-talet. Det är klart att fastighetspriserna stiger i ungefär samma takt på redan byggda fastigheter. För den som har satt sig in i hur bankerna fungerar betyder detta att om priset på sålda fastigheter stiger med 20 %, har värderingen av hela fastighetsbeståndet en benägenhet att stiga ungefär lika mycket. Utrymmet för bankernas kreditgivning blir då enorm. Även om bara en liten del av fastighetsbeståndet omsätts varje år, värderas hela beståndet upp. Ett kreditutrymme på tiotals miljarder kronor skapades varje år. Det var enligt min tolkning grundorsaken till att kreditgivningen blev som den blev. När till slut inflationen upphörde, inflationsförväntningarna vände, kom kraschen.
Ett förbiseende anser jag ändå att både tillsynsmyndigheterna och vi från Finansdepartementets sida gjorde oss skyldiga till, nämligen att vi inte i tid insåg att bankerna via finansbolagen kunde belåna fastigheter genom kedjeaffärer långt utöver de värden som banklagen medgav. Således hade de mycket sämre säkerheter för sin utlåning än vad som formellt framgick av bankernas redovisning och balansräkning. Jag kan bara beklaga att man inte insåg att denna lucka i lagstiftningen fanns. Det gjorde ingen förrän det var för sent.
Widar Andersson: Herr ordförande! Bara ytterligare en fråga av mer principiell natur. Det är den viktiga ansvarsfrågan.
Allan Larsson talade tidigare i dag under utfrågningen om en informell samlingsregering. Han använde det begreppet när det gällde statens sätt att försöka hantera bank- och finanskrisen. Vi har vid flera tillfällen i konstitutionsutskottet och i den allmänna politiska diskussionen kunnat se hur alla har gjort samma bedömningar. De flesta politikerna, ekonomerna och journalisterna verkade bli lika överraskade av det som hände.
Anser du att den som råkade vara finansminister eller anvarig för tillsynsmyndigheterna just när detta skedde, att denne i högre grad borde tagit sitt ansvar och lämnat sin post -- oavsett vilken ansvarsposition det var fråga om?
Kjell-Olof Feldt: Jag tycker att det är en mycket formell tolkning av ansvaret. Men den kan inte alltid göras. Konstitutionen ställer vissa krav på alla förtroendevalda och alla som har uppdrag i statens tjänst.
Det är egentligen uppdragsgivarens sak att avgöra hur formellt ansvaret skall tolkas.
I realiteten är det naturligtvis många som har medverkat till krisen i den svenska ekonomin i slutet av 80-talet, inklusive jag själv.
Ola Karlsson: Jag skulle vilja börja med att fråga hur ägarfrågorna hanterades på departementet under din tid från 1988 och framåt. Vem hade på departementet det formella ägaransvaret för PK- och Nordbanken?
Kjell-Olof Feldt: Här måste det klargöras att det var litet olika under olika perioder.
Under perioden 1982--1985 var jag det enda statsrådet i Finansdepartementet, och jag hade därmed både det formella och det reella ansvaret. Sedan blev Bengt K Å Johansson statsråd med § 5-förordnande i Finansdepartementet, som omfattade kreditpolitiken. Men det var jag som skötte kontakterna med PK-bankens ledning. Det berodde på att jag hade utformat den policy vi hade. Jag hade varit med om privatiseringen av banken. Jag hade dessutom ingripit på ett visst sätt gentemot bankens styrelse och bytt ut ordföranden. Jag bad Lars Sandberg lämna posten som ordförande i PK-banken efter det att vissa beslut hade fattats i styrelsen som jag inte ansåg vara förenliga med bankens anseende. I stället utsågs Karl-Erik Persson till ordförande.
I och med att jag hade detta personliga ansvar för hur bankstyrelsen såg ut, var det jag som hade de reella kontakterna med bankledningen och bankens ordförande.
Ola Karlsson: Varför såg man inte till att det formella ansvaret kopplades samman med det reella ansvaret?
Kjell-Olof Feldt: Det formella ansvaret utövades på det sättet att Bengt K Å Johansson undertecknade regeringsbeslut, eller om det var departementsbeslut, varmed någon av departementets tjänstemän gick till bolagsstämman.
Ola Karlsson: Men alla kontakter mellan bolaget och departementet sköttes mellan dig och banken?
Kjell-Olof Feldt: Ja.
Ola Karlsson: Vilken rapportering gjorde Bengt K Å Johansson till dig när han hade haft kontakter med banken?
Kjell-Olof Feldt: Jag kan inte ge något entydigt generellt svar på vilka kontakter han hade med bankledningen och bankstyrelsen.
Ola Karlsson: Han var med på bolagsstämman 1988 och sade sig vara där som statens ombud. Det framgår att statsrådet Bengt K Å Johansson uttryckte huvudägarens uppskattning av Karl-Erik Perssons och Bertil Danielssons insatser i banken.
Sedan är det bilagt en sådan uppskattning.
Förekom det inga andra kontakter enligt vad du vet?
Kjell-Olof Feldt: Vad jag vet gjorde det inte det.
Ola Karlsson: Bengt K Å Johansson rapporterade inget från banken vid det tillfället, vad du kan minnas?
Kjell-Olof Feldt: Det är omöjligt för mig att säga. Det kan han mycket väl ha gjort. Det är mycket möjligt att han kan ha haft ytterligare samtal med antingen bankens chef eller styrelsens ordförande. Men jag kan inte återge det nu.
Ola Karlsson: Var det Bengt K Å Johansson som reellt utsåg ombuden till stämmorna, eller var det även i det fallet du?
Kjell-Olof Feldt: Vem som voterade var en ganska ointressant fråga. I och med att banken hade en dominerande ägare var det inte vid bolagsstämman som eventuella förhållanden mellan ägaren och bankens styrelse reglerades. Det skedde i annan form vid andra tillfällen innan man gick till bolagsstämman. Det har gällt även under den period jag har suttit i bankens styrelse och sett ägarens agerande. Det sker inte vid bolagsstämman. Det sker vid direkta kontakter mellan ägarrepresentanten och bankledningen/bankstyrelsen.
Vem som gick till bolagsstämman var inte viktigt. Där var det bara att helt enkelt konstatera att en majoritet av aktierna var företrädda och att bankstyrelsens policy skulle godkännas av ägaren. I annat fall hade det inte blivit någon bolagsstämma. Då hade man fått företa sig något annat.
Ola Karlsson: De reella kontakterna vad gäller rekryteringen till styrelsen, synpunkter på årsredovisningen, årsberättelse och annat, hade redan reglerats innan man skickade dit sitt ombud till bolagsstämman? Alla reella kontakter låg utanför det formella ombudets uppgifter?
Kjell-Olof Feldt: Det kan man väl säga. Detta gällde alltså fram till 1989. Sedan har jag inte varit med i handlingen. Hur man gjorde från 1990 och framåt kan jag inte svara på.
Det viktiga vid bolagsstämman var att konstatera att om, först och främst, verksamheten förlöpt någorlunda i enlighet med ägarens intentioner och om banken var lönsam. Hade bankens balansräkning granskats i behörig ordning och godkänts? Framför allt var det revisorerna som skulle göra det. Hade någon andra anmärkningar framförts mot bankens skötsel eller icke? Skulle staten ha någon utdelning?
När vi hade en privat ägarminoritet gällde det hur bankens aktier hade gått på börsen och vilka förväntningar som fanns om avkastning och utdelning på aktier. Det var det som diskuterades.
Ola Karlsson: Redovisades de här diskussionerna eller förde man andra diskussioner om ägarrollen i regeringen i sin helhet eller med andra statsråd?
Kjell-Olof Feldt: I samband med större förändringar i banken -- privatiseringen, köpet av Nordbanken -- är det klart att de frågorna föredrogs i regeringen. Men jag gick inte dit varje gång och talade om hur det gått.
Jag brukade träffa bankens ledning och styrelsens ordförande ungefär två gånger per år. Men jag hade ingen fortlöpande rapportering till regeringen i övrigt om vad som sades vid de tillfällena, om det inte var något speciellt som jag tyckte att regeringen behövde veta.
Ola Karlsson: I KU:s betänkande 1988/89:30 redovisades en utfrågning med dig som ägde rum den 9 februari 1989. Du sade då: Vid den omorganisation av Finansdepartementet som nu har ägt rum har vi inrättat en särskild enhet som skall syssla med ägarfrågorna. Ännu har inga beslut fattats, och det finns inga förslag om hur vi skulle kunna få en fastare praxis och en klarare redovisning av hur umgänget skall utformas mellan ägare, styrelse och verkställande direktörer i bolagen eller vilken kompetens vi skall ha att granska bolagens verksamhet.
Fattades det efter det här datumet några beslut, och lades det fram några förslag inom det här området?
Kjell-Olof Feldt: Inte så länge jag var kvar i Finansdepartementet. Jag lämnade regeringen i februari 1990. Då hade, vad jag förstår, den här processen inte löpt till sitt slut.
Ola Karlsson: Det innebär alltså att från februari 1989 till februari 1990 bedrev man inget arbete på att förändra ägarrollen inom Finansdepartementet?
Kjell-Olof Feldt: Det gjorde man säkert. Men jag hade ganska mycket annat att syssla med under den tiden, så ärendet kom i varje fall inte fram till mig.
Ola Karlsson: Därmed kan det ha varit något annat statsråd på Finansdepartementet som sysslade med det. Skedde det ingen återrapportering?
Kjell-Olof Feldt: Den som framför allt var intresserad av de här frågorna och hade en del kompetens var Erik Åsbrink, som då var statssekreterare. Sedan blev han biträdande finansminister. Jag skulle tro att om någonting konkret positivt hände var det Erik Åsbrink som var aktuell.
Ola Karlsson: Du tyckte inte att det mot den här bakgrunden var märkligt att Erik Åsbrink, när han sedermera blev statsråd, inte fick ha hand om ägarkontakterna och statens ägaransvar?
Kjell-Olof Feldt: Jag har inte ens vetat om att han inte hade det ansvaret och har inte haft någon möjlighet att reagera på det.
Ola Karlsson: Vi fick just reda på det av Allan Larsson.
Jag skulle vilja fråga: Hur gick styrelserekryteringen till inför bolagsstämmorna?
Kjell-Olof Feldt: Jag hade uppfattningen att den styrelse som fanns 1982, när jag kom till Finansdepartementet, behövde förändras. I och med att bankens inriktning klarare skulle bli mot den privata marknaden och det enskilda näringslivet talade jag med ordföranden och med verkställande direktören i banken och sade att man borde leta efter ledamöter som hade erfarenhet och förankring inom näringslivet. Det stämde mycket väl överens med bankledningens uppfattning om hur man själv ville arbeta. Det skedde successivt en viss förändring av bankstyrelsens sammansättning. Förslagen på hur styrelsen skulle förnyas kom uteslutande från bankstyrelsens ordförande och verkställande direktören. Rekryteringen sköttes av styrelsen, men förelades regeringen, ägaren.
Ola Karlsson: Vilka överväganden gjorde du när du fick dig namnen förelagda? Gjorde du någon bedömning av kreditkompetens eller allmän lämplighet? Varför accepterade du de här olika förslagen?
Kjell-Olof Feldt: Allmän lämplighet.
Ola Karlsson: Allmän lämplighet i en bankstyrelse, kredittekniskt eller ...?
Kjell-Olof Feldt: Nej, inte kredittekniskt. De som rekryterades var i allmänhet direktörer, folk från näringslivet. Jag utgick från att deras kompetens när det gällde att göra kreditvärderingar var utomordentligt låg. Det var inte därför de rekryterades.
Ola Karlsson: Varför rekryterades då representanter för de fackliga organisationerna? Var det ett sätt att förbättra deras försörjning?
Kjell-Olof Feldt: Nordbankens största kundkrets är LO:s och TCO:s medlemmar. Det var en mycket självklar strävan, och det har det varit under den tid jag har suttit i bankens styrelse, att hålla kontakt med den stora kundkretsen. Det gör man bl.a. genom att rekrytera företrädare för dem till bankens styrelse. Det är ett sätt alla företag arbetar på, när man vill ha kontakt med sina kunder, att se till att man har representanter för dem i styrelsen.
Ola Karlsson: Men möjligheten att göra kreditavvägningar och annat, den kompetensen brydde inte du dig om att kontrollera att styrelsen hade?
Kjell-Olof Feldt: Nej, men jag utgick från att banken var full med kompetens att göra kreditbedömningar och kreditvärderingar.
Ola Karlsson: Men det är väl styrelsen som har ansvaret för kreditbedömningen?
Kjell-Olof Feldt: Ja.
Ola Karlsson: Hur såg du till att man hade kompetens att klara kreditbedömningen?
Kjell-Olof Feldt: Jag hade ingen särskild utbildning eller kurs för ledamöterna i Nordbankens styrelse för att de skulle bli kreditvärderare eller kreditbedömare. Jag har suttit i denna bankstyrelse själv utan att ha den kompetensen. Det är en fråga om hur man bedömer kompetensen hos dem som gör kreditvärderingar och kreditbedömningar, med vilket ansvar, vilken noggrannhet de arbetar med de enskilda ärendena. Det är naturligtvis det omdöme man begär av ledamöter i styrelsen, inte att de själva skall ha utfört den typen av arbete. Det anser jag inte vara nödvändigt. Det kanske är en fördel om flera har gjort det, men jag anser det inte nödvändigt.
Ola Karlsson: Det är uppenbarligen så att du har haft det reella ansvaret att tillse att statens ombud på bolagsstämman föreslår en styrelse som skall klara de här funktionerna.
Kjell-Olof Feldt: Alldeles riktigt.
Ola Karlsson: Tony Hagström har skrivit i ett PM: Vad gäller min egen roll som styrelseordförande var det klart utsagt från min sida när jag accepterade uppdraget, att min primära uppgift var att leda styrelsesammanträdena och engagera mig i övergripande frågor, typ Nordbankens relation till Posten. Härvidlag skilde sig min arbetssituation från den hos mina kollegor.
Är det korrekt?
Kjell-Olof Feldt: Inte enligt min tolkning.
Man behöver nämligen inte ge ledamöterna i en bankstyrelse några speciella uppgifter. Det regleras mycket entydigt och klart av lagen om bankaktiebolag vilket ansvar en styrelseledamot och en styrelseordförande i en bankstyrelse har, och Tony Hagström fick av mig inga reservationer eller undantag från det ansvar som han hade enligt lag. Jag kunde heller inte ge honom något sådant undantag eller sådana reservationer. Det skulle aldrig ha fallit mig in att ens antyda att något sådant ägde rum. Han fick precis det ansvar som banklagen säger att en styrelseordförande har och ingenting annat.
Ola Karlsson: Han gjorde inte själv några begränsningar?
Kjell-Olof Feldt: Inte inför mig.
Ola Karlsson: Om han hade gjort det, hade det påverkat din bedömning av honom som ordförande?
Kjell-Olof Feldt: Ja, givetvis. Det hade varit olagligt om vi som ägare hade sagt: Jag tänker befria dig från vissa av banklagens krav. Det hade jag inte kunnat göra helt enkelt.
Ola Karlsson: Det innebär att vi måste fundera på hur vi skall hantera de uppgifter vi har fått från Tony Hagström.
Kjell-Olof Feldt: Får jag göra ett tillägg. Det är möjligt att Tony Hagström på något sätt avser sin arbetsbörda. Men det är någonting helt annat. Det kan inte fria honom från det ansvar som banklagen ådömer. Men jag har inte diskuterat Tony Hagströms arbetsbörda med honom eller hur mycket tid han tänkte lägga ned på uppdraget som ordförande i Nordbanken. Det är möjligt att det är det han avser med det han skriver.
Ola Karlsson: Men han har inte uttryckt något om en begränsning av sin arbetsbörda till dig?
Kjell-Olof Feldt: Nej, inte vad jag kan minnas.
När det gäller ansvarsfrågan är mitt svar entydigt. Det har inte ägt rum.
Ola Karlsson: Otto Rydbeck skriver i en rapport till Finansdepartementet i oktober 1993 så här: För att kunna ta ställning till vad aktieägarna rimligen kunnat förvänta sig av bankens styrelse måste man bl.a. se på kompetensen hos de olika styrelseledamöterna. I ett fall som det nu aktuella, där en aktieägare, staten, har varit helt dominerande, kan antas att ett övervägande antal av styrelseledamöterna valts därför att de haft någon kunskap eller erfarenhet som huvudaktieägaren ansåg skulle behövas i styrelsen. Om huvudaktieägaren skulle ha utsett en styrelse efter andra normer än lämpligheten att fatta kreditbeslut och i övrigt leda en bank, kan dock med visst fog hävdas att aktieägaren till viss del har sig själv att skylla för misstag som begås i detta avseende.
Delar du denna uppfattning?
Kjell-Olof Feldt: Får jag göra en reflexion. Jag har många gånger hört detta och hör det även här sägas att kvalificerade för styrelseposter i banker skulle enbart vara personer som har egen erfarenhet och kompetens vad gäller kreditprövning och beviljande av lån. Innebörden av detta är att de enda som kan rekryteras till bankstyrelse är banktjänstemän, sådana som själva har varit kreditvärderare. Jag tycker att det är en helt orimlig uppfattning att man skulle begränsa erfarenheter och bakgrund hos bankstyrelser på detta sätt. Man kan beklaga att banker är så speciella och att rekryteringsbasen därmed blir så pass konstig. Men jag kan inte se annat än att det är ett orimligt krav att ställa på bankstyrelsen.
Ola Karlsson: Otto Rydbeck skriver vidare: Till styrelseordförande i banken utsågs vid 1988 års ordinarie bolagsstämma dåvarande generaldirektören vid Televerket, Tony Hagström. Till ordförande i banken valde aktieägarna således en person med lång och erkänd erfarenhet som företagsledare och styrelseledamot. I sin egenskap av arbetsgivare för Tony Hagström kan antas att huvudaktieägaren, staten, också var väl medveten om att bankens nye ordförande endast skulle kunna ägna en förhållandevis begränsad tid åt sitt styrelseuppdrag.
Delar du uppfattningen att det är rimligt att anta att uppdraget var begränsat?
Kjell-Olof Feldt: Det var inte en heltidsarbetande ordförande, inte ens en halvtidsarbetande ordförande, som utsågs. Det var jag medveten om. Men jag utgick också ifrån att Tony Hagström insåg att han var tvungen att ägna uppdraget den tid det krävde. Det ingick i förutsättningarna.
Ola Karlsson: Hur mycket tid vill du uppskatta att det krävde?
Kjell-Olof Feldt: Det kan jag inte göra någon uppskattning av alls.
Ola Karlsson: Tycker du att det var rimligt för att motsvara årsarvodet på 300 000 kr?
Kjell-Olof Feldt: Det kan jag inte bedöma. Jag var inte invecklad i beslut om hans arvode. Det gjordes av styrelsen.
Ola Karlsson: Men totalsumman för styrelseersättningen fastställdes på bolagsstämman; där hade väl statens ombud en uppfattning?
Kjell-Olof Feldt: Förslaget kom från styrelsen. Den avvägning man gjorde måste rimligen ha skett mot bakgrund av hans arbetsinsats och hans erfarenhet, som jag inte kunde ha någon uppfattning om.
Birgitta Hambraeus: Jag vet inte om jag uppfattade Kjell-Olof Feldt rätt. Du antydde att det kunde vara grundlagstridigt att lämna en del instruktioner till bankens styrelse från ägarsidan. Vill du berätta vilken grundlag och hur du menade?
Kjell-Olof Feldt: Det jag menar är att om jag skulle ha lämnat instruktioner till ordföranden -- om han nu ansåg att han hade svårt att få tiden att räcka till -- som innebar att även hans ansvar i förhållande till banklagen inskränktes, anser jag inte det skulle ha varit förenligt med ett konstitutionellt beteende av en regeringsledamot.
Håkan Holmberg: Jag hade också tänkt ta upp Tony Hagströms syn på sin roll. Nu har flera av frågorna ställts, så jag ställer bara två frågor för att komplettera något eller kanske delvis fråga samma sak igen.
I ett brev som vi har fått del av, som Tony Hagström har skickat nyligen till Kurt Ove Johansson, skriver han så här: Det var självklart för oss båda -- alltså för dig och för honom -- att ordförandeskapet i PK-banken principiellt och praktiskt skilde sig från motsvarande befattningar i SEB och SHB.
Jag undrar: Kan ordet "principiellt" tänkas syfta på något annat än på ansvarsfrågorna? Det är min första fråga. Vi kan börja med den.
Kjell-Olof Feldt: Jag kan inte göra några tolkningar av Tony Hagströms brev. Det måste han rimligen svara för själv. Men i praktiken var det en skillnad. Övriga banker höll sig ibland med heltidsarbetande ordföranden.
Håkan Holmberg: Min tolkning är i alla fall att han tycks ha uppfattat att någon form av principiell skillnad har rått.
Du sade nyss att han inte till dig hade uttryckt någon föreställning om begränsning av sin roll i relation till banklagen eller av sin arbetsbörda. Jag har också sett här att han skriver: Vad gäller min egen roll som styrelseordförande var det klart utsagt från min sida när jag accepterade uppdraget att min primära uppgift var att leda styrelsesammanträdena.
Jag vet inte om detta kan uppfattas som en skillnad i minnesbild. Men jag undrar ändå om din bild är att Tony Hagström, när ni diskuterade detta, refererade till vad han hade för avsikt med styrelseuppdraget? Har han då gett någon annan bild än precis att han avsåg att följa det som var gängse i sådana här sammanhang?
Kjell-Olof Feldt: Nej, att leda styrelsens sammanträden är ordförandens uppgift. Banker arbetar ofta med kreditutskott eller förberedande inför styrelsesammanträdena. Om banken har organiserat sitt arbete på det sättet att ordföranden deltar i det arbetet eller inte deltar regleras inte av lagen och inte heller av uppdraget som ägaren ger. Uppgiften var att leda styrelsens sammanträden. Det är vi helt ense om den formella innebörden av.
Kenneth Kvist: Fanns det i regeringen någon sorts regelverk upprättat för hur statens äganderoll skall utövas, eller är det någonting som bara sker i en sorts muntlig tradition? Går det till så att man utser människor som sedan sköter uppgifterna, och statens ansvar som ägare finns inte närmare specifikt reglerat? Det är den ena saken.
Den andra saken hänför sig till Birgitta Hambraeus fråga, som väl egentligen inte avsåg att Tony Hagström inte skulle bryta mot banklagen. Det är ju helt klart. Där har Kjell-Olof Feldt givit ett entydigt besked. Frågan gällde väl mer när man diskuterar om en statlig bank skulle kunna påta sig andra uppgifter eller försöka spela en något annorlunda roll än andra banker. Du sade i det sammanhanget att det kanske också skulle strida mot lagar. Det skulle kanske vara intressant om den frågan utvecklades.
En tredje sak som inte har berörts här var vi inne på litet med Allan Larsson. Jag frågade honom litet om detta, men det kanske ännu mer gäller ditt ansvar. En del i själva den här bankkrisen var naturligtvis avregleringen av finansmarknaden. Allan Larsson redovisade att det fanns internationella erfarenheter, för det gick som en internationell trend under 80-talet att man avreglerade finansmarknaderna. Erfarenheten från andra länder visade då att det ledde till olika former av överspekulation som sedan skapade kristendenser och kriser inte enbart i Sverige.
Fanns det vid tiden för genomförandet av avregleringen sådana informationer från utlandet? Såg ni också sådana risker när ni genomförde detta? Vilken beredskap fanns i regeringen för att agera i den händelse att en avreglering skulle leda till en sådan här uppblåst kreditbubbla som sedan skulle riskera att spricka? Fördes denna diskussion eller var det någonting som man inte hade förutsett?
Kjell-Olof Feldt: Hur det går till nu i regeringen när man diskuterar statens ägarroll kan jag inte uttala mig om. Jag tror att Kenneth Kvists fråga bör besvaras med att några fasta former inte fanns under den tid jag var med i regeringen. Varje statligt ägande behandlades utifrån de förutsättningar som gällde. Banker var en sak, Systembolaget och Vin & Sprit AB var en helt annan sak. För att inte tala om SSAB och LKAB och de förslag, som sedan blev Procordia. Allt sköttes utifrån de förutsättningar som rådde.
Det är klart att det var gemensam beredning när det gällde vår policy. Framför allt när det handlade om pengar var Finansdepartementet invecklat i saken. Men, som jag tidigare sade, något regelverk för detta fanns inte. Det var naturligtvis i hög grad det enskilda statsrådets sak också när det gällde att utse styrelseledamöter och styrelseordförande, även om en tillsättning av styrelseordförande alltid drogs i regeringen, givetvis. Många statsråd drog också förändringar i styrelserna. Alla gjorde det dock inte. Men några former som man kan säga skapar ett regelverk fanns inte.
Statens sätt att använda sig av Nordbanken för kreditpolitiska syften är en intressant fråga. Det jag menade var faktiskt följande: Jag har sett att man från olika håll, inte minst inom denna riksdag, anser att staten borde använda sig av Nordbanken för att pressa ned bankernas räntemarginaler, pressa ned utlåningsräntorna framför allt. Det kan staten naturligtvis göra, men frågan är om inte staten i så fall skapar ett annat problem för sig: Hur skall Nordbanken -- om vi tar det fallet -- kunna arbeta med lägre räntemarginaler än andra banker? Jo, genom att staten avstår från avkastning på sin investering, dvs. subventionerar banken.
Då är vi inne på ett område där jag tror att EU t.ex. skulle ha synpunkter. Om staten använde sitt ägande för att subventionera en viss bank, för att den vägen konkurrera ut andra banker, minska deras lönsamhet och drabba deras ägare, menar jag att vi har ett juridiskt problem.
Avregleringen av kreditmarknaden är en lång och svår historia. Men jag skall försöka göra beskrivningen kort. När kreditmarknadens avreglering började i slutet av 70-talet i Västeuropa var erfarenheterna mycket blandade, så även i Nordamerika. I länder som Holland, Tyskland, Österrike genomfördes avregleringen utan några som helst problem. Medan det i USA, Storbritannien och Norge blev stora problem. Ett land som genomförde avregleringen utan större konvulsioner var också Danmark. Det var alldeles klart, man ser mönstret, att de länder som fick problem med avregleringen -- en våldsam kreditexpansion, en överbelåning, framföra allt av fastigheter och andra liknande tillgångar -- var de länder som hade en lång inflationshistora bakom sig: Storbritannien, USA, Norge och Sverige.
Det vi förutsåg var risken för att vi skulle hamna framför allt i samma situation som Norge. Då fanns det vissa föreställningar om att vi med en mer restriktiv penningpolitik, dvs. att den räntetrappa som Riksbanken i Sverige konstruerade, skulle begränsa bankernas utlåningskapacitet genom att det blev dyrare och dyrare ju mer de behövde låna i Riksbanken.
Dessutom var det alldeles uppenbart att om vi inte kunde bryta inflationsförväntningen, inflationsbeteendet, riskerade vi en kreditexpansion. Det som förutsågs var att en skärpning av finanspolitiken måste ske, inte bara på grund av avregleringens tänkbara konsekvenser, utan för att Sveriges ekonomi över huvud taget var på väg mot ett sammanbrott. Vi hade en våldsamt överhettad arbetsmarknad, en byggmarknad där byggnadskostnaderna steg med 20 % per år. Det var en ohållbar situation. Det var det vi arbetade med. Det var det jag misslyckades med. Det var därför jag avgick ur regeringen.
Kenneth Kvist: Tror du att det skulle vara möjligt eller tjänligt -- ja, för konstitutionsutskottets granskning skulle det vara tjänligt -- att det i praktiken fanns en allmän instruktion? För konstitutionsutskottet vore det bra. Då kunde vi se huruvida instruktionen hade följts eller inte. Det är värre när den inte finns. Skulle det vara värdefullt för stadgan i regeringsarbetet och i regeringsutövandet? Det är en framtidsinriktad fråga. Jag skulle vilja höra din personliga mening om detta. Du har ju ändå lång erfarenhet.
Jag kan hålla med om att EU säkert bråkar om många saker. Men det du säger om banken innebär egentligen att en statlig bank eller för den delen ett statligt företag egentligen aldrig kan använda priset eller i bankens fall utlåningsräntan som ett konkurrensmedel, för då skulle EU anse det vara en subvention. Att avstå från en del av sin vinst för att konkurrera med andra och i denna konkurrens påverka den allmänna räntenivån är kanske inte riktigt att anse som en subvention. Då skulle det alltså vara omöjligt för Nordbanken att konkurrera så länge den är statligt ägd.
Kjell-Olof Feldt: Inte att konkurrera. Det här är problemet med alla statligt ägda företag i alla länder. Vi har haft upprepade problem med den amerikanska lagstiftningen. Dumpningsanklagelser framförs gång på gång mot statligt ägda SSAB. Grundlöst, enligt vår mening. Men beroende redan på att denna misstanke finns, att staten som i princip kan avstå från att ha sina tillgångar någorlunda väl placerade -- kanske inte den svenska staten, men andra stater -- kan tillåta sig en långvarig subventionspolitik för att slå ut konkurrenter.
I den värld vi lever, för det här gäller inte bara EU, det gäller även vårt tidigare frihandelsavtal med EG, det gäller vår anslutning till GATT, skapar detta problem. Det är därför jag med tillfredsställelse ser fram emot att Nordbanken nu i sin helhet kommer att privatiseras. Staten råkar gång på gång ut för problem, om den, via andra vägar än genom generell politik, försöker påverka en marknad. Gör man det som ägare får man den här typen av misstankar. De behöver inte ens vara grundade. Men misstanken finns där. Det brukar skapa problem.
Däremot skall jag vara mer tillmötesgående mot Kenneth när det gäller den första frågan. Jag tycker alltså att fastare former för statens sätt att utöva den formella ägarrollen hade varit mer tillfredsställande än den vi hade. Det var också därför det här initiativet togs i slutet av min tid i Finansdepartementet, för att i varje fall för det departementets del hitta bättre former, så att man efteråt på ett bättre sätt kunde tillgodogöra sig hur ägarrollen skötts.
Peter Eriksson: Jag tyckte att diskussionen var intressant här på slutet. Du säger att du mycket väl kände till de problem som kreditavregleringen skapade i andra länder -- USA, Norge, m.fl. -- och att ni vidtog en del åtgärder både i regeringen och i Riksbanken för att inte samma sak skulle hända här.
Jag har två saker i det ämnet som jag skulle vilja fråga om: När insåg du att samma sak ändå var på väg att hända i Sverige? Tog du något som helst initiativ för att inte Nordbanken, den statliga banken, skulle dras in på samma sätt som banksystemen och banker i Norge eller USA?
Kjell-Olof Feldt: Man kan säga att vi 1986 hade en rejäl expansion av bankernas utlåning. Men det tolkades av sakkunskapen, av Riksbanken och av andra, som att en stor del av den grå kreditmarknaden, som ju hade växt upp under regleringsperioden, hade flyttat in i banksystemet, dvs. att krediterna hade tagits över av den ordinarie kreditmarknaden och därmed blivit registrerade och synliga. Men när detta fortsatte under 1987 gick inte längre den förklaringen att hävda med samma kraft. Man hade uttömt den grå kreditmarknaden. Det var uppenbart att motorn i det hela var fastighetsmarknadens expansion.
Det som då gjordes var att angripa överhettningen på fastighetsmarknaden med en särskild skatt på lokaler i Stockholms- och Göteborgsområdet -- det var ingen populär åtgärd -- och att försöka dämpa överhettningen på fastighetsmarknaden, hålla nere uppgången av fastighetspriserna och därmed underlag till kreditexpansionen. Sedan gjorde Riksbanken ett försök, som misslyckades, att få bankerna att på frivillig väg hålla tillbaka utlåningen. Det misslyckades, inte därför att bankerna var samarbetsovilliga utan därför att finansbolagen växte upp i en oerhörd hastighet. Det fanns mängder av kreditbolag som kunde erbjuda fastighetsbelåning. Egentligen var problemet den överlikviditet som vi hade i ekonomin, vilket gjorde att stora företag satte upp egna kreditaktiebolag -- man kunde belåna allt vad man egentligen ville belåna -- för att hålla i gång expansionen.
För att stoppa det hela krävdes en allmän ekonomisk-politisk åtstramning och likviditetsindragning från marknaden för att begränsa den här utvecklingen. Det arbetet bedrevs med större eller mindre framgång fram till dess att det hela kraschade.
Peter Eriksson: Tog du -- som ägare -- några som helst initiativ för att Nordbanken inte skulle dras in på samma sätt som många banker hade gjort i USA och Norge?
Kjell-Olof Feldt: Vi kunde se hur Nordbanken följde ungefär samma utveckling som övriga affärsbanker. När man nu har hela historien klar för sig uppstår naturligtvis frågan: Hade det påverkat utvecklingen om Nordbanken genom ägarens direktiv hade intagit mer restriktiv hållning framför allt när det gäller fastighetsbelåning, som ju blev det stora problemet? Det är möjligt, jag skall inte utesluta det. Jag har sagt tidigare att det är möjligt att ett av de misstag som begicks under den här perioden var att man inte hade tagit den egna banken under speciell behandling och dragit ner dess verksamhet. Å andra sidan hade vi när vi förde resonemangen -- det var inte så att vi bortsåg från möjligheten -- att ta ställning till frågan om staten skulle använda sitt ägande över Nordbanken för att begränsa dess möjligheter att konkurrera på marknaden, att avstå från de vinster som man trodde man kunde göra på utlåningen, att tappa kunder helt enkelt. Sade man nej till utlåning hade kunderna bara att gå till andra banker, kreditinstitut och finansbolag för att få krediter. Så det var ingen lätt avvägning att göra. Men i retroperspektivet kan man säga att man borde ha gjort annorlunda.
Peter Eriksson: En mer aktiv ägarroll kunde ha spelat roll för både Nordbanken och kreditsystemet i övrigt?
Kjell-Olof Feldt: Det kan inte uteslutas.
Peter Eriksson: Anser du att det vore rimligt att det även i dag fanns möjligheter att gå in med ett mer aktivt ägarskap från svenska statens sida för att minska det räntegap som vi har i dag?
Kjell-Olof Feldt: Jag fick den frågan tidigare och redogjorde för vilka konsekvenser det kan få. Det är en sak om staten begränsar sin verksamhet på marknaden och är beredd att ta de förluster det innebär genom att låna ut mindre pengar, en annan att ingripa i prisbildning genom direktiv till bankens styrelse. Det kan få helt andra konsekvenser för hela marknaden än om Nordbanken i ett annat skede hade avstått från att ge vissa lån. Det är en helt annan fråga med helt andra konsekvenser.
Peter Eriksson: Jag tänkte att du kanske har ändrat dig, för tidigare var du mer negativ till ett aktivt ägarskap?
Kjell-Olof Feldt: Nu förstår jag inte vilket aktivt ägarskap du talar om.
Peter Eriksson: Du sade i början av utfrågningen att ett mer aktivt ägarskap inte hade varit bra när det gäller svenska statens ägande av Nordbanken tidigare under processen. Nu har du nyanserat det litet och sagt att det kanske hade varit positivt i alla fall. Jag tänkte att du eventuellt skulle kunna tänka dig att en mer aktiv ägarroll även i dagsläget skulle kunna vara bra.
Kjell-Olof Feldt: Jag tror att ett missförstånd har uppstått. Som ägare måste man efteråt fråga sig, när banken försatte sig i dessa oerhört stora svårigheter och måste lösas ut med flera miljarder, vilka fel som begicks. Det gäller ägaren lika väl som bankens styrelse inom ramen för den lagstiftning som finns och de möjligheter som ägaren har att agera.
Det enda jag kan se att ägaren hade kunnat göra hade varit att byta ut bankledning och styrelse och hitta personer som hade varit beredda att väsentligt minska bankens engagemang inom framför allt fastighetsmarknaden. Det hade varit en möjlig och legal väg att göra det. Man kan alltid efteråt fråga: Hade det varit klokt att göra det, eller hade det varit oklokt? Konsekvensen var att banken hade lämnat över en stor del av kreditmarknaden till övriga banker. Å andra sidan hade deras situation varit ännu värre när kraschen kom än vad den blev.
Jerry Martinger: På bolagsstämman den 24 mars 1988, där departementet hade en representant närvarande, sade verkställande direktören Bertil Danielsson i sitt anförande bl.a. följande: "Jag skall inte sticka under stol med att resursuppbyggnaden har inneburit att risknivån höjts för PK-banken. I jämförelse med de två andra storbankerna har PK-banken haft en ogynnsam utveckling av löpande driftskostnader både i absoluta tal och sett i relation till balansomslutningen."
Jag undrar om det inte vidtogs några åtgärder med anledning av vad Bertil Danielsson sade.
Kjell-Olof Feldt: Det är en svår fråga för mig att svara på så här sex sju år efteråt. Det skedde ju strukturella förändringar i PK-banken i och med köpet av Nordbanken, som var avsett att rationalisera banken och minska de driftskostnader som du nu talar om. Denna omstrukturering av banken var nog ett utflöde av Danielssons konstaterande i det läget, att banken hade en för liten lönsamhet i förhållande till sin kostnadsmassa. Köpet av Nordbanken var ett försök att rätta till den saken.
Jerry Martinger: Jag menade alltså att VD:n redan i mars 1988 konstaterat att läget för PK-banken var sämre än för de andra bankerna och att risknivån samtidigt höjts. När man i ett sådant läge går in i ett köp av Nordbanken är det naturligtvis farligt. Men jag åsyftar inte det läget, utan jag menar att Kjell-Olof Feldt redan när Bertil Danielsson sade detta på bolagsstämman borde ha reagerat. Fanns det inte någonting som gjorde att man skulle ha reagerat tidigare? Det var detta min fråga gällde.
Kjell-Olof Feldt: Om jag förstår Bertil Danielssons uttalande rätt avsåg han bankens driftskostnader och de krav det ställde på förbättrad lönsamhet och förbättrad effektivitet i banken. Han talade inte om bankens låneportfölj, att den skulle vara det som orsakade bankens kostnadsproblem. Det hade han i det skedet inte nämnt. Att banken hade en kostnadsmassa som inte var gynnsam ledde fram till de strukturförändringar som gjordes i och med köpet av Nordbanken.
Jerry Martinger: Han sade att risknivån hade höjts. Om banken har ett läge som är sämre än de andra storbankernas, är det en situation som man kanske borde titta på litet extra.
Kjell-Olof Feldt: Jag kan omöjligen gå tillbaka till läget 1988 och ange exakt vad vi hade diskuterat inför bolagsstämman. Att Danielsson tog upp den frågan berodde väl på att han var bekymrad över bankens lönsamhet. Det är alldeles riktigt.
Ola Karlsson: Det är lätt att intrycket av en sådan här tillställning blir att det är lätt att vara efterklok. Jag konstaterar ändå att man i en proposition 1989/90:116, som lades fram den 15 februari 1990, skrev så här om ägande i banker och andra kreditinstitut: "Flera remissinstanser har ansett att en ägarreglering skulle rubba balansen mellan ägare och ledning i bankerna. Inflytandet över bankens verksamhet kunde i allt väsentligt komma att flyttas över på bankens ledning. Avsaknaden av en möjlighet till ägaringripanden under en längre tid skulle kunna konservera en inkompetent företagsledning till men inte endast för lönsamheten och aktievärdet utan ytterst för bankens säkerhet och sundhet."
Jag antar att man i regeringskretsen förde en diskussion om ägarfrågor. Ledde denna diskussion fram till någon fundering också vad gällde Nordbanken--PK-banken?
Kjell-Olof Feldt: Jag kan inte erinra mig vad som föregick den propositionen. Det var i ett skede då jag var på väg att lämna regeringen. Det som i Finansdepartementet sågs som den väg vi skulle följa för Nordbanken var en successiv utförsäljning av banken. Jag vill påminna om att ägarförhållandena i bankerna visade sig spela en ganska liten roll för i vilken krissituation de sedan hamnade. Ta t.ex. Gotabanken, sparbankerna och Nordbanken. Där hade vi tre helt olika banker: en rent privatkapitalistisk, en där ägarförhållandena är svårare att bedöma och en statsägd bank. Jag tror inte det finns tolkningar som visar att ägarförhållandena skulle ha spelat en stor roll för den kreditkris som bankerna hamnade i.
Ola Karlsson: Vad som föregick den propositionen var bl.a. att Kreditmarknadskommittén hade kommit med sitt slutbetänkande med ägarbilden. Uppenbarligen måste det på departementet ha förts ganska omfattande diskussioner om ägarfrågan, om ägandet i kreditbolagen. Jag kan bara konstatera att staten från 1988 och till början på 1990 intagit en relativt passiv ägarroll.
Kjell-Olof Feldt: Det har jag redan kommenterat.
Kurt Ove Johansson: Jag tackar Kjell-Olof Feldt för att ha medverkat vid konstitutionsutskottets utfrågning.
Konstitutionsutskottet 1995-01-19 Bilaga B 3 Kl. 13.00--13.45
Offentlig utfrågning av förra statsrådet Anne Wibble angående utövande av statens ägande av Nordbanken m.m.
Kurt Ove Johansson: Vi hälsar Anne Wibble välkommen till utskottet. Det är möjligt att vi inte kommer att vara lika stränga mot den utfrågade som vi har varit under förmiddagen. Vi hoppas i alla fall att Anne Wibble, precis som de andra, skall bidra till vårt kunskapsinhämtande. Anne Wibble har sagt att hon inte tänker hålla något inledningsanförande. Vi går därför direkt in på frågorna.
Widar Andersson: Herr ordförande! Vi har betat oss fram från 1982 till 1991. Denna fråga har varit i konstitutionsutskottet många gånger och många vändor. Många av frågorna både till Kjell-Olof Feldt och Allan Larsson har därför varit inriktade på framtiden. Nu kan man se i backspegeln. Det är lättare att dra slutsatser om hur saker och ting borde ha gått till och vad man kan lära sig av detta. I den andan vill jag ställa ett par tre frågor till Anne Wibble.
För det första undrar jag hur Anne Wibble ser på det statliga ägandet. Jag blandar då inte in att en del av den förra regeringens huvudinriktning var att sälja statliga företag, utan jag menar just hur man ser på ägandet av Nordbanken. Kjell-Olof Feldt och Allan Larsson var inne på att de hade tagit vissa initiativ, dock icke fullbordade, för att ge statens ägande mera fasta former. Det arbetet startades i Finansdepartementet. Det skulle vara intressant att höra om Anne Wibble skulle kunna säga någonting om det.
Anser du att staten blivit en mera aktiv och engagerad ägare under den borgerliga regeringsperioden mellan 1991 och 1994? På vilket sätt har det i så fall förändrats?
Den tredje frågan är mera generell och avser framtida bruk. Hur anser du att staten -- regering och riksdag -- borde ha förutsett den kris som uppkom i bank- och finanssektorn? Anser du i så fall att regeringen borde ha vidtagit andra åtgärder än vad som nu skedde?
Anne Wibble: Det var ganska omfångsrika frågor, framför allt den sistnämnda. Jag börjar med den första, hur jag ser på det statliga ägandet.
Jag har sedan gammalt på mera principiella grunder uppfattningen att staten inte är någon lämplig ägare till företag som verkar på en konkurrensutsatt marknad. Det hänger samman med att jag tror att det är svårt för staten att vara en aktiv och engagerad ägare, eftersom staten också har ansvaret för regelsystemet och hur marknaden i sig fungerar Det är svårt att hålla isär de rollerna. Det är det som ligger bakom att jag, bl.a. i den proposition jag lade fram bara tre dagar efter det att jag tillträdde som finansminister, begärde ett bemyndigande hos regeringen att sälja Nordbanken. Innehållet i propositionen var framarbetat under den tidigare regeringen, men jag gjorde just det tillägget. Jag fick också ett sådant bemyndigande. Det grundades på detta principiella förord för privat ägande. Jag tror att det är en nackdel för i detta fall banken, och även mera allmänt för statliga företag, att ha en ägare som har svårigheter att, på grund av risken för sammanblandning, vara aktiv och utöva ett engagerat ägande.
Min allmänna uppfattning är nog att man, snarare än att lägga ner mycket tid och möda på att försöka utveckla och hålla isär dessa två roller, bör renodla dem, så att staten sätter upp ramar och villkor. De företag som verkar på en konkurrensutsatt marknad bör ha andra ägare än staten.
Widar Andersson vill också veta om staten har blivit en mera aktiv ägare och i så fall hur. Staten äger i dag ganska många företag och gjorde det även tidigare. Om man har den uppfattning som jag har, av principiella skäl, kan man ändå inte omedelbart göra sig av med dem. Man får försöka att planmässigt förändra ägarformen, på ett sätt som marknaden tål. Under tiden måste staten försöka vara en bra ägare till de företag som av olika skäl har kommit i statlig ägo.
Allmänt sett var det regeringens ambition att få bra personer till styrelserna för de statliga bolagen. Jag svarade bara för ett fåtal av de statligt ägda företagen, framför allt Nordbanken. Det tror jag har ganska stor betydelse kortsiktigt, i avvaktan på att man kan få privat ägande, som jag föredrar. Även detta är ett långsiktigt arbete. Det handlar om att se till att styrelse och inte minst styrelseordföranden har både kompetens och integritet.
Slutligen frågade Widar Andersson om regeringen och andra borde ha förutsett den kris som skulle komma i den finansiella sektorn. Det tror jag är en fråga som kommer att diskuteras under mycket lång tid. Det är alldeles uppenbart att man nu, när man ser tillbaka, kan se ganska många signaler på en begynnande kris, tidigare än vad det kunnat synas under själva skedet. Det är alltid lättare att se tillbaka än att uppfatta saker som pågår. Det är möjligt att man kan lasta både regering och andra för att vi inte tillräckligt noga tittade på erfarenheter från USA och Norge som skulle gjort det möjligt att upptäcka krissymptom kanske redan i slutet av 1980-talet. Jag vill dock inte lasta någon då ansvarig regeringsledamot för detta. Jag tror att det var lika svårt för alla att upptäcka problemen. Det väsentliga nu är att vi drar lärdom av detta, så att man inte glömmer bort, som man gjorde med krisen på 20-talet. Den glömdes bort inför de problem som vi har haft nu, under slutet på 80-talet och början av 90-talet. Till den änden är undersökningar, samtal och diskussioner och lärdomar som sätts på pränt av stor betydelse.
Widar Andersson: Jag vill ställa två följdfrågor. Det var just det som Anne Wibble sade som jag hade i bakhuvudet när jag ställde frågan om hon ansåg att det fanns någonting man borde ha gjort. Det kommer att bli fler kriser. När och på vilket sätt vet vi inte, men de kommer. Oavsett ideologisk utgångspunkt är staten via olika departement ägare till en hel del företag. På vilket sätt menar du, Anne Wibble, att staten, under den tid du var ansvarigt statsråd, har dragit erfarenhet av den då pågående krisen, som du kan se har satt några spår i statens sätt att bete sig som ägare? Det Anne Wibble pekade på var att man utser styrelseledamöter. Vad jag förstår menar Anne Wibble att hon som ansvarigt statsråd utsåg andra styrelseledamöter än den tidigare regeringen gjorde. Kan du beskriva, i sammanfattning, skillnaden mellan den utnämningsfilosofi som den regering du ingick i tillämpade, om det nu fanns någon, och den som den förra socialdemokratiska regeringen hade?
Anne Wibble: Jag utsåg personligen ytterst få, om ens några styrelseledamöter, eftersom jag ägde Nordbanken fram till januari 1993. Det var en ganska kort period. Filosofin om ägare, hur man styr företag, gäller inte bara Nordbanken utan alla de företag som staten råkar ha. Jag upplever det som att vi i regeringen försökte genomförde ett skifte till mera kompetens och erfarenhet i styrelsesammansättningen. Det var alltid svårt att avgöra. Jag vill inte peka ut några individer. Detta var åtminstone vår ambition. Jag tror inte att jag själv har fattat några sådana beslut, eftersom mitt ägande var mycket begränsat. De andra företagen låg under andra departement.
Ola Karlsson: Jag skulle vilja börja med att fråga hur ägarfrågorna hanterades i departementet under Anne Wibbles tid som ansvarigt statsråd. Vem hade det formella ansvaret? Var låg frågorna?
Anne Wibble: Det formella ansvaret för de företag som fanns inom den finansiella sektorn låg hos mig. Det var Nordbanken som var det stora företaget, men det fanns också några andra, t.ex. Företagskapital AB och Industrikredit AB. Sedan låg andra företag under Näringsdepartementet. Mest av praktiska skäl flyttade vi i januari 1993 ägaransvaret för de finansiella företagen till det statsråd som hade ansvaret för den finansiella sektorn över huvud taget, nämligen Bo Lundgren.
Vad gäller just ägarfunktionen och dess utövande satte vi i gång eller möjligen intensifierade samarbetet mellan de departement under vilka det fanns eller finns statliga företag, för att precisera eller beskriva en ägarfilosofi. Det var inte så värst mycket gjort i det arbetet, men det hade ändå börjat tidigare. Vi tillsatte t.ex. en grupp som gick under benämningen Ägargruppen, som bestod av representanter både för Finansdepartementet, Näringsdepartementet och Kommunikationsdepartementet i första hand, för att få en mera enhetlig ägarfilosofi för dessa olika företag. Det arbetet hoppas jag fortskrider nu.
Ola Karlsson: Hur såg den ägarfilosofi ut som man kom fram till?
Anne Wibble: Detta är en principiellt ganska betydelsefull fråga. Det arbetet påbörjades och fortskred, men det behöver fortfarande utvecklas. Det blev inte någon färdig lista på principer. Det var en diskussion. Det är viktigt att komma ihåg att det kan vara litet olika faktorer som är betydelsefulla för utövandet av statens ägarroll för olika typer av företag. I olika företag kan man ha sig ålagt genom riksdagsbeslut osv. att i större eller mindre grad ta hänsyn till andra än kommersiella förutsättningar. Man kan t.ex vilja ta regionala hänsyn. Det påverkar naturligtvis det praktiska utövandet av ägarrollen.
Ola Karlsson: Kan du peka på några konkreta åtgärder som du vidtog för att förändra ägarrollen i Nordbanken?
Anne Wibble: Det första konkreta var att skaffa ett bemyndigande från riksdagen att sälja banken.
Ola Karlsson: Men nu såldes inte Nordbanken. Den ligger fortfarande kvar. Ägandet har fortsatt att hanteras av staten. Hur har man hanterat frågorna? Har ägarrollen förändrats under din tid som statsråd?
Anne Wibble: Ägarrollen i fråga om Nordbanken handlade kolossalt mycket om att undvika en sådan kollaps i företaget så att det skulle dra med sig mycket stora problem för hela det finansiella systemet och betalningssystemet i Sverige. Det ställer speciella krav på hur finansiella företag fungerar. Där var det inte möjligt att avstå från att ta ägaransvar och tillskjuta kapital, som vi gjorde vid flera tillfällen. Det är riksdagen alltför väl medveten om. Det fanns inte en praktisk möjlighet att avstå från detta, vilket det kunde ha varit om det hade handlat om företag av annat slag än mycket stora företag inom den finansiella sektorn. Det var det jag menade när jag sade att förutsättningarna är olika i olika typer av företag som verkar på olika marknader.
Ola Karlsson: Diskuterades ägarrollen eller ägarfunktionen i regeringen i dess helhet under din period som statsråd?
Anne Wibble: Regeringen diskuterade vid flera tillfällen insatser i det finansiella systemet. Det är klart att i samband med detta uppkom frågan om det spelar någon roll, och i så fall hur, att staten är ägare till ett av dessa företag. Det hade också en praktisk betydelse vad gäller en annan bank där staten inte var ägare från början men blev det, nämligen Gota Bank.
Ola Karlsson: Vilken strategi hade du vad gäller styrelserekryteringen? Du var ändå ansvarigt statsråd för två av bolagsstämmorna under perioden.
Anne Wibble: Den strategi som både jag och övriga ledamöter i regeringen hade för styrelsesammansättning i företag av alla möjliga slag var naturligtvis att ha en kompetent styrelse. Staten utövar sin ägarroll på bolagsstämman. Bolagsstämman väljer styrelse. Det är styrelsen som sköter den praktiska verksamheten i företaget. Det är oerhört väsentligt att styrelsen är kompetent och har integritet och över huvud taget är lämpad att sköta detta företag. Det var den typen av kriterier som jag och andra ansåg vara tyngst vägande.
Ola Karlsson: Hur och av vem prövades kompetensen på departementet?
Anne Wibble: Det fanns -- jag utgår från att det finns fortfarande -- en tjänstemannauppdelning, så att vissa tjänstemän sköter vissa frågor och andra tjänstemän sköter andra frågor. De tjänstemän som hade att sköta ägarfrågorna och de som hade att hantera det finansiella systemet över huvud taget och kunde tänkas bidra med kunskap om vilken sorts egenskaper som är viktiga för att kunna sköta företag inom denna sektor, samrådde naturligtvis. Det fördes diskussioner med departementsledningen för att komma fram till bra förslag, på samma sätt som vid alla andra diskussioner om hur man utser personer till uppdrag.
Ola Karlsson: Vad var skälet till att man valde att inte ha någon egen representation från departementet i bankledningen eller bankstyrelsen?
Anne Wibble: Min uppfattning är att detta i sig har mindre betydelse. Jag tycker att den stärks av händelseförloppet. När jag tillträdde som finansminister hade vi en regel som sade att staten skall godkänna ordförande i bankstyrelser, en regel som vi avskaffade. Det innebar någon sorts informellt samråd. Såvitt jag har förstått har detta förfarande inte på något sätt haft effekt på huruvida olika företag, med olika styrelseordförande som alla blivit godkänta, har lyckats bra eller dåligt. Det förefaller mig som om den sortens inflytande är relativt ointressant. Det väsentliga är hur hela styrelsen fungerar.
Håkan Holmberg: En fråga som har varit uppe förut är ordförandens roll i en statlig bank. Man kan möjligen fundera över statliga företag över huvud taget. Det har framkommit att Tony Hagström på sin tid tycks ha haft uppfattningen att ordförandeskapet i PK-banken både praktiskt och principiellt skilde sig från ordförandeskapet i en privatägd bank. Kan du se någon grund för en sådan uppfattning? Hur ser du på ordförandens roll i ett företag som PK-banken?
Anne Wibble: Min uppfattning är att ordföranden har en mycket betydelsefull roll i en styrelse, vilken styrelse det än är. Genom att ta på sig ett uppdrag som ordförande i en styrelse, i synnerhet i en stor statligt ägd bank, tar man ett viktigt ansvar och måste därmed vara beredd att avsätta framför allt tid och kompetens för att engagera sig i verksamheten.
Håkan Holmberg: Tony Hagström har beskrivit sin egen roll som att den i första hand var att leda styrelsesammanträden och inte ha någon operativ roll. Man kan få intrycket att han försökte begränsa sina funktioner utöver vad som är normalt. Sedan kan man diskutera om det är rätt eller inte. Är det ett rimligt sätt att beskriva ordförandens roll som "att leda styrelsesammanträden och ha viss kontakt med Finansdepartementet i ägarfrågor, men i övrigt inte ha en operativ roll"?
Anne Wibble: Om man åtar sig att vara ordförande i en styrelse för en bank, har man ett större ansvar än att leda styrelsesammanträdena. Ett väsentligt större ansvar, skulle jag vilja säga.
Kenneth Kvist: Det är välbekant att Anne Wibble tycker att staten inte är någon lämplig ägare. Under den borgerliga regeringen var det inte bara så att det statliga ägandet inte avvecklades. Staten blev dessutom helägare 1992. Innebär det att den borgerliga regeringens filosofi var att statligt ägande är olämpligt, men om det blir problem är det lämpligt?
Vi hade en diskussion här tidigare om formerna för att utöva detta olämpliga statliga ägande. Utarbetade ni några mera fasta former för detta ägande? Den socialdemokratiska regeringen som föregick er hade uppenbarligen inte särskilt fasta former för detta. Det var ganska informellt, med utseende av representanter till bolagsstämmor osv. Ni fortsatte, såvitt jag förstår, i ungefär samma fotspår.
Vi fick också en intressant uppgift som jag inte hade noterat själv tidigare. Allan Larsson påstod att det fanns tankar inom den socialdemokratiska regeringen och att ett beredningsarbete hade börjat för att det statliga ägandet skulle ske i någon form av holdingbolag. Därmed skulle inte utövas någon sorts ministerägande, eftersom det skapade vissa problem, menade han. Men du offrar inget åt den tanken, Anne Wibble, utan säger, rått och frankt, "jag ägde Nordbanken bara till i början av 1993". När ni inte kunde privatisera reellt, privatiserade ni i alla fall på det mera privata planet inom regeringskretsen! För att återgå till allvaret: Den borgerliga regeringen såg alltså ägandet av statliga företag som att det var "ministerns personliga ansvar". Du sade också "mitt ägande var begränsat i tiden". Man väljer inte orden utan tanke.
Anne Wibble: Jag börjar med det sistnämnda. Det var litet spetsfundigt. För att förbereda mig inför denna utfrågning har jag läst igenom de två propositioner om Nordbanken som jag avlämnade under min tid som ägaransvarig. De är skrivna på sedvanlig regeringsprosa, i jagform. Jag skall gärna erkänna att jag inte varje dag upplevde mig själv som personlig ägare till en jättestor bank. Det var snarare så att detta var ett utflöde av sättet att skriva propositioner.
Att utöva ägandet genom holdingbolag tycker inte jag är särskilt lämpligt. Bildandet av Fortia skedde före regeringsskiftet. Jag var rädd att det skulle cementera en som jag menar i grunden mindre lyckad form av ägande av företag som verkar på en vanlig marknad. Därför var denna tanke på holdingbolag inte ett steg framåt utan snarare ett steg bakåt.
Kenneth Kvist tog också upp detta med fastare former för ägandet. Tyvärr, inte bara för mig utan för oss alla och alla svenska medborgare, förekom alldeles för många kontakter mellan framför allt Nordbanken och departementet. De föranleddes av problem.
Det var ju så att kreditförlusterna blev större och större, och det blev svårare och svårare att klara saker och ting. Detta föranledde naturligtvis många kontakter mellan företaget Nordbanken och departementet. Jag skulle gärna ha sett att det varit färre sådana, om problemen därmed hade varit färre. Det innebar också att det i fallet Nordbanken knappast fanns skäl för mig att utveckla några speciella, fasta former, då det förekom rätt mycket kontakter av annat slag.
Den första frågan var om det är lämpligt för staten att vara helägare bara när det gäller problemföretag. Jag förmodar att du syftar på propositionen som kom i maj 1992, där det krävdes en betydande omstrukturering, avlyft av problemkrediter, bildandet av Securum och kapitaltillskott av olika slag till Nordbanken. Det fanns då ett mindre antal icke-statliga aktieägare i banken. Jag menade att det var praktiskt enklare att genomföra den mycket betydande omstrukturering och de värdeförändringar som skulle följa av detta med staten som ensam ägare, snarare än med en ganska liten privat minoritetsandel. Det var skälet till att staten vid det tillfället köpte ut de privata ägarna.
Samtidigt fanns det även i den propositionen en begäran om bemyndigande från riksdagen att när så befanns lämpligt sälja både Nordbanken och det nybildade Securum, som skötte och fortfarande sköter problemkrediterna.
Kenneth Kvist: Det du sade nyss tolkar jag så att ni köpte ut de privata ägarna därför att det behövde göras en betydande omstrukturering. Men hur bestämdes köpeskillingen? Hur såg den ut? Här var det ett företag som, milt sagt, var fallfärdigt vid den tidpunkten. Vad kunde marknadsvärdet på minoritetsägarens andel vara? Det kunde väl knappast vara större än en krona i det läget. Var det så att man köpte ut de privata ägarna för att hålla dem skadeslösa? Sedan fick staten och skattebetalarna ta hela ansvaret, och därmed slapp minoritetsägarna ifrån sin del av ansvaret.
Det var en annan sak som sades här på förmiddagaen som förvånade mig litet. Allan Larsson gjorde gällande att det fanns en sorts informell samregering i samband med finanskrisen och förhållandena inom bankvärlden. Var det så att det förekom kontakter mellan den borgerliga regeringen och den socialdemokratiska oppositionen av informell karaktär och att det fattades beslut som hade giltighet för bankkrisen i allmänhet och Nordbanken i synnerhet som låg vid sidan om vanliga, etablerade beslutsfora? Hur såg denna informella regering ut? Eller var det bara vanliga samtal som fördes, som sedan resulterade i saker som förelades riksdagen?
Anne Wibble: Den första frågan gällde köpeskillingen vid tillfället i maj 1992. Det var mycket svårt att avgöra värdet, och det föranledde mycket tänkande och många diskussioner. Man skall komma ihåg att det var så att ett antal privata ägare hade tecknat aktier så sent som i december 1991 och hade deltagit i den nyemission som då skedde. Det är naturligtvis riktigt att värdet på banken i maj-juni 1992 var mycket begränsat, om ens något. Det kunde finnas skäl att säga att man skulle köpa ut dem till noll.
Icke desto mindre hade staten gått ut med ett prospekt, garanterat och skrivit alla möjliga saker om den bedömning som man då gjorde från både regering och riksdag om utsikterna i Nordbanken, och ett visst pris hade betalats av de privata minoritetsägarna bara fem månader tidigare. Jag landade på slutsatsen att det var rimligt att köpa tillbaka deras andel för i stort sett samma pris. Det betyder att riksdagen, som godkände denna hantering, avsatte ungefär 2 miljarder kronor för detta. Men priset var alltså i stort sett detsamma som i december 1991.
Den andra frågan gällde informellt samregerande. Det är alldeles korrekt att det förekom efter krishanteringen hösten 1992, alltså i samband med kronförsvaret och senare kronans fall. En av de överenskommelser som ingicks mellan regeringen och den dåvarande socialdemokratiska oppositionen var att vi skulle försöka vara överens om hanteringen av problemen i den finansiella sektorn. Jag tror att det var av mycket stor betydelse för Sverige att denna överenskommelse kunde nås. Det innebar att det därefter, vid utarbetandet av propositioner om åtgärder i det finansiella systemet och redovisningar m.m., skedde ett betydande samråd med den socialdemokratiska oppositionen.
Om frågan syftade på tiden före detta -- jag är oklar om huruvida det gällde fram till regeringsskiftet -- skedde inte något sådant samråd, i varje fall inte där jag var involverad. Under själva regeringsskiftesperioden, dvs. efter valet i september 1991 och fram till regeringsskiftet, skedde ett betydande samråd, som jag har rapporterat om till konstitutionsutskottet vid tidigare tillfälle. Jag och några andra fick information från den avgående regeringens sida.
Kenneth Kvist: Det du säger vad avser köpeskilling osv. innebär alltså, att när du tillträdde som finansminister trodde inte ägaren att krisen i Nordbanken var särskilt djup. Man godkände ju då marknadsföringen av en nyemission, som förespeglade de tänkta köparna att detta skulle vara en investering som var värd att göra. Är det så jag skall tolka det du säger? Ni trodde inte att krisen var så djup och därför lät ni marknadsavdelningen, eller vem det var, marknadsföra en nyemission under vissa förespeglingar om att detta skulle vara en bra placering. På grund av att ni sedan insåg att det kanske var att lova litet för mycket kände ni er moraliskt skyldiga mot dem som hade köpt aktierna när dessa behövde lösas ut. Eftersom företaget måste omstruktureras var ni tvungna att betala ut vad de hade gett för att de inte skulle göra någon förlust.
Anne Wibble: Det är alldeles riktigt att min och alla andras bedömning av finanskrisens effekter i oktober 1991 inte överensstämde med det som senare kom att ske. Jag har inte träffat på någon bedömare av den svenska finansiella krisen som redan i oktober 1991 förutsåg det som skulle komma att ske. Den allmänna bedömningen då var att problemen var lokaliserade nästan enbart till Nordbanken.
Kenneth Kvist: Min fråga var: Ansåg ni i början av regeringsperioden, i oktober-november, att Nordbankens kris var väldigt djup?
Anne Wibble: Jag gjorde den bedömningen, som jag redovisade i en proposition till riksdagen -- och riksdagen instämde i denna bedömning -- att de förslag om kapitaltillskott och annat som lagts fram och beslutats hösten 1991 skulle vara till fyllest. Annars hade vi föreslagit något annat. Det visade sig sedermera icke vara så, utan jag kom tillbaka till riksdagen med ytterligare förslag för Nordbanken. Vi återkom från regeringens sida också i fråga om andra banker, som Sparbanken och Gota Bank. Som alla vet, var det rätt mycket diskussioner även om andra delar av det finansiella systemet.
Peter Eriksson: En huvudfråga som vi har diskuterat i dag handlar om staten som ägare: vilket ägaransvar staten har och om staten har varit alltför passiv när det gäller att ta ägaransvaret under de här åren. Du gav här uttryck för att du ansåg att det är ett stort problem för staten och statliga bolag att staten har svårigheter att ta ett ordenligt, ett aktivt ägaransvar.
När det nu ganska snart visade sig att det inte var möjligt att sälja Nordbanken, som du hade planerat, och att ni i stället fick ett större ägarinflytande, borde det inte då ha varit naturligt att söka finna former för ett mer aktivt ägaransvar, än att bara inskränka sig till att föreslå styrelseledamöter, om man nu såg det här som en mycket viktig fråga?
Anne Wibble: Som jag sade, tror jag att en av de stora nackdelarna med ett statligt ägande är att staten inte kan vara så engagerad och aktiv att det är bäst för företaget. Det är därför som jag tror att det är olämpligt med statligt ägande i de former som jag har beskrivit.
Motsatsen till det vi gjorde hade varit om jag själv skulle ha satt mig på Nordbankens kontor och gått igenom det hela och försökt leda företaget. Detta skulle ha varit utomordenligt olyckligt. Jag tror alltså att ansvarsfunktion och verkställighetsfunktion måste vara väldigt klara. Att sammanblanda dessa, t.ex. genom att utse fem tjänstemän från departementet som ledamöter i styrelsen, hade inte varit bra. Det hade varit till större nackdel för banken och för möjligheterna att omstrukturera och leda verksamheten till en framtida positiv utveckling. Den formen av aktivitet som innebär att tjänstemän på departementet eller andra i detalj tar del i den dagliga skötseln tror jag inte på. Statstjänstemän har en sorts kompetens, och de som skall leda eller verkställa affärsverksamhet har -- eller skall ha -- en annan sorts kompetens. Det gör att jag inte vill ha just den formen av inblandning från tjänstemän på departementet, eller från mig själv för den delen.
Peter Eriksson: Menar du på allvar att alternativet vore att gå in och leda den dagliga verksamheten och att staten inte på något annat sätt kan ta ett mer aktivt ägaransvar?
Anne Wibble: Statens ägaransvar bör utövas på bolagsstämman, genom att man utser en styrelse som sköter verksamheten och som genomför ägarens intentioner. Ägaren skall inte delta i den dagliga hanteringen och bestämma huruvida man skall satsa på en viss sorts marknadsföring, en viss sorts produktutveckling osv. Jag tror att det vore olämpligt om staten som ägare skulle göra det.
Peter Eriksson: Å ena sidan säger du att ett mer aktivt ägarskap är väldigt viktigt. Å andra sidan säger du att alternativet till det ni gjorde var att gå in och leda verksamheten dagligen. Det här är knappast något som en ägare, vad jag vet, av större företag eller organisationer sysslar med. Den inställningen gör mig väldigt bekymrad. Om svenska finansministrar generellt har en sådan åsikt, har man inte alls förstått möjligheterna för en ägare att utöva ett aktivt ägarskap.
Anne Wibble: Som jag började med att säga, är det min uppfattning att varje företag behöver ett aktivt ägande. Men jag tror att det är förenat med stora svårigheter för den som samtidigt representerar staten och har betydande andra roller och funktioner i samhällslivet att kombinera rollen som lagstiftare, eller förslagsställare till riksdagen om lagar och verkställande av riksdagens olika intentioner i fråga om lagstiftning och regelsystem på de olika marknaderna, med rollen som aktiv ägare, som aktivt styr intentionsvis och genom mera praktiska beslut. Jag tror att det är svårt att förena de rollerna.
Det är detta som ligger bakom mitt förord för icke-statligt ägande av sådana företag, just därför att jag tror att det är bra med ett aktivt ägande. Att kombinera den statliga rollen, där man sätter upp ramar och villkor, med rollen som aktiv ägare är väldigt svårt. Det ligger bakom mitt förord för att inte ha den typen av ägande, därför att det finns risker för sammanblandning. Jag tror att det aktiva ägandet blir lidande av det, och det är till skada för företaget i fråga.
Peter Eriksson: Vi är överens om att det är svårt att utöva ett bra och aktivt ägande. Men du sökte inte heller några nya former, om jag har förstått det rätt, för att skapa ett mera aktivt ägaransvar. Det är det som man möjligen kan kritisera dig för, tycker jag.
Anne Wibble: Jag vill bara påminna om att jag just nämnde att jag satte i gång ett arbete mellan flera departement, som alla var involverade i statligt ägande, för att forma en ägarfilosofi för de företag som trots allt är statligt ägda. Detta var, såvitt jag förstår, relativt nytt inom området statligt ägande.
Kenneth Kvist: Jag hade en fråga till. Slutsatsen av vår förra diskussion om nyemissionen och krisen i banken är väl den, att om den nya regeringen ett par månader efter regeringsskiftet 1991 bedömde att Nordbankens kris inte var så djup, torde den borgerliga kritiken av en viss underlåtenhet från Socialdemokraternas sida när det gällde hanteringen av Nordbankskrisen tidigare därmed behöva mildras något. Ni trodde ju inte själva att krisen var djupare än att det behövde göras en nyemission. Om jag inte minns fel, var det fråga om dels statligt kapitaltillskott, dels en nyemission till privata ägare.
Jag tycker mig förmärka i dina svar här att det är så att ideologin styr oss. Du tycks inte gilla statligt ägande -- det är klart. Men har inte denna ovilja till statligt ägande också medfört en viss passivitet i den statliga ägarrollen från den borgerliga regeringens sida, när krisen i banken djupnade på riktigt allvar och antog proportioner som borde ha föranlett ganska kraftfulla insatser?
Anne Wibble: När det gäller den första frågan vill jag påminna om att det handlade om 5 miljarder kronor. Många har blivit fartblinda av de enorma summor som har kommit att hanteras i spåren av de finansiella problemen. 5 miljarder kronor är kolossalt mycket pengar. Det är alldeles tillräckligt seriöst. Även om det hade stannat vid det, skulle det ha funnits skäl att diskutera vilka faktorer som ledde fram till ett så stort hål i ett statligt företag i en sektor. Vi skall inte vara fartblinda -- 5 miljarder kronor var vad det handlade om då. Frågan om vilken politik som har lett till sådana problem är alltså inte negligerbar.
På den andra frågan vill jag svara: Nej, det har verkligen inte varit så att en ideologisk inställning till statligt respektive privat ägande har lett till passivitet. Tvärtom var det min och andras ambition att se till att de statliga företagen, som vi av många skäl tyckte skulle må bättre av ett privat ägande, var i så bra skick att staten, dvs. vi alla skattebetalare, skulle få ett bra pris vid en försäljning. Det kräver naturligtvis att bolagen i fråga är välskötta och intressanta för en privat ägare. Det är snarast ytterligare en morot för att man verkligen skall se till att företagen är väl skötta.
Ordföranden: Jag vill ta tillfället i akt och tacka dig, Anne Wibble, för att du har medverkat här hos oss. Jag vill säga samma sak till dig som till dem som har medverkat tidigare i dag, att jag tycker att din strävan att ge uppriktiga svar på frågorna i hög grad bidrar till att förbättra det underlag som konstitutionsutskottet får genom denna utfrågning. Tack så mycket!
Anne Wibble: Jag tackar så mycket för de vänliga orden och för att jag har fått tillfälle att vara här.
Konstitutionsutskottet 1995-01-19 Bilaga B 4 kl. 13.45--14.40
Offentlig utfrågning av förra statsrådet Bo Lundgren angående utövande av statens ägande av Nordbanken m.m.
Kurt Ove Johansson: Vi hälsar dig välkommen, Bo Lundgren. Jag vill ge dig samma chans som de andra att säga något inledningsvis.
Bo Lundgren: Det kan finnas anledning att göra några kommentarer.
Det är långtifrån min roll att ha några synpunkter på vad ett utskott som jag inte tillhör gör. Men det är, allmänt sett, bra att vi får en diskussion och en granskning av hur statens ägarroll utövas. Det är väldigt viktigt.
Sett från ekonomiska utgångspunkter och i formell mening är ägaransvaret i ett aktiebolag begränsat till att riskera aktiekapitalet, varken mer eller mindre -- om vi bortser från att det skulle kunna förekomma brottslig handling eller finnas speciella regler för de allra minsta aktiebolagen. Förutom detta finns det ett slags odefinierbart moraliskt ansvar, som varje ägare själv definierar. Ett exempel på den privata sidan är huvudägaren till Östgöta Enskilda Bank, som tog ett mycket stort ekonomiskt ansvar utöver det som formellt krävdes för att hantera den bankens ekonomiska problem.
För mig har staten, regeringen, ett alldeles särskilt ansvar, eftersom man företräder oss alla som ägare av ett statligt företag, i det här fallet Nordbanken. Men det gäller ju generellt. Man har åtagit sig rollen för dem som via parlamentet har valt regeringen, som har den funktionen.
När jag tillträdde min befattning var mitt ansvar att hantera lagstiftningsfrågor gällande kreditmarknaden. Vi gjorde också bedömningar av de problem som sedermera uppenbarades på de finansiella marknaderna. Anne Wibble hade -- uppdelningen var, såvitt jag förstår, densamma som mellan Allan Larsson och Erik Åsbrink -- det direkta ägaransvaret. Den uppdelningen är i och för sig principiellt riktig, dvs. att man inte blandar samman de två rollerna. Formellt gör man en åtskillnad, och den kan i realiteten diskuteras. Där finns hela diskussionen om statligt ägande över huvud taget.
Vi bedömde dock vid årsskiftet 1992/93, med den krisutveckling vi såg generellt i den finansiella sektorn och med Nordbankens situation, att det inte fanns någon anledning att i det läget upprätthålla den distinktionen, utan Nordbanken skulle hanteras ägarmässigt tillsammans med stödsökande banker från den privata sektorn. Det var också annat som inträffade. Den 15 januari fick jag också ägaransvaret för bl.a. Nordbanken.
Under den tid som jag kan svara för i det avseendet var min ambition att åstadkomma en stramare styrning och bättre insyn, bl.a. genom att få en styrelseledamot i bankens styrelse. Jag tycker att det ger en väsentlig möjlighet att få information och att också lämna information, förutom den kontakt som finns och bör finnas mellan den ansvarige ägaren, ägarrepresentanten och ledningen, företrädesvis ordföranden i företaget, i det här fallet Nordbanken. Vi hade förhållandevis kort tid på oss, därför att ambitionen var att Bankstödsnämnden, när den bildades, skulle ta över ägaransvaret. Så är det alltjämt.
När det gäller hur man skulle hantera ägarrollen bad jag tjänstemännen ta fram ett underlag för en bedömning av hur utvecklingen hade varit. Detta har utskottet sannolikt ägnat sig åt vid diskussionerna om ägarrollen med mina företrädare här. Man kan konstatera att det fanns förhållandevis litet material för tiden fram till 1990. Under 1990 försökte man strama upp en form av ägarpolicy. Det fanns diskussionsunderlag som jag fick del av när det gällde hur man skulle hantera just kontakten mellan ägarrepresentanten, regeringen eller den som företrädde regeringen, och respektive bolag.
Förutom det här hade vi en hel del annat att syssla med. Anne Wibble inledde undersökningen i fråga om styrelseansvaret i vissa avseenden. Jag fullföljde detta, när det gällde framför allt två frågor. Det var en från ekonomiska synpunkter väldigt stor fråga, nämligen kreditförlusterna och kreditgivningen. Man blev ganska förfärad över de interiörer som uppenbarades i banken. Vi funderade naturligtvis på om man i en annan ägarsituation skulle haft bättre kontroll.
En fråga som hade mindre ekonomisk betydelse men som var viktig när det gällde legitimiteten för bankstödsåtgärder och annat -- egentligen var det insättarstödsåtgärder och inga direkta bankstödsåtgärder -- var hanteringen av de stora avgångsvederlagen, hur de kom till och vilket ansvar styrelsen hade. Vi ägnade oss alltså åt den typen av åtgärder för att strama upp det hela.
Avslutningsvis vill jag säga att jag anser att det alltid är problem med ett statligt ägande, från många utgångspunkter. Oavsett vilken syn man har på statligt ägande finns det ett särskilt ansvar, som innebär att det måste ske en mycket noggrann hantering, styrning och kontroll när det gäller ägarrollen som sådan. Widar Andersson: Det var en mycket intressant och informativ inledning som faller väl på plats med de övriga diskussioner som vi haft här under dagen. Detta utskottsförhör har ju mer och mer utvecklats till någon form av seminarium inför framtiden, precis som du också sade i din inledning, dvs. vad vi kan lära av detta vad gäller statens ägarroll och hur den bör se ut.
Jag har bara ett fåtal frågor kvar, eftersom jag faktiskt fick stryka ett par frågor efter din inledning.
Du gav något exempel som jag skulle vilja ha något mer utvecklat. Du sade att det sedan du tillträdde den 15 januari 1993 tillsattes en styrelseledamot. Kan du utveckla detta ytterligare? Var det en person från departementet? Det fanns ju andra styrelseledamöter som naturligtvis kunde informera dig.
Sedan undrar jag litet över statens agerande. Du var ju inne på att det borde vara mer formellt, genomlysbart och reglerat så att det blir litet mer ordning och reda på det hela. Du sade att du hade ambitionen att strama upp detta och att ansvaret hade gått över till Bankstödsnämnden. Men även om Bankstödsnämnden formellt är ägare till det hela undrar jag om du, utöver detta med en styrelseledamot, kan ge några ytterligare exempel på mer strama och tydliga ägaransvar inför framtiden.
Den tredje frågan har du kanske delvis redan besvarat. Men jag ställer den ändå, för jag tycker att den är intressant. Menar du att statens ägaransvar framför allt skall utövas via styrelseledamöter eller via agerande på bolagsstämmorna?
Bo Lundgren: Låt mig först och främst ge en liten bild av situationen. Den miljö vi levde i när det gällde den finansiella sektorn var ju milt uttryckt litet turbulent. Det innebar att det, bortsett från formella kontakter och beslutsvägar, fanns betydligt mycket mer av informella diskussioner, inte så mycket med en banks styrelse -- i det här fallet Nordbanken -- utan inom departementet med dem som så småningom skulle konstituera Bankstödsnämnden, dvs. den enhet på finansmarknadsavdelningen som så småningom skulle övergå till att bli Bankstödsnämnden med Stefan Ingves som chef och Odd Engström som ordförande. De arbetade ju inom departementet till dess det formellt bildades en myndighet, eftersom vi var tvungna att hantera praktiska frågor under vägs gång.
På samma sätt var den teknik som jag använde mig av på departementet sådan att jag hela tiden involverade tjänstemännen i löpande diskussioner. Samma sak gällde för dåvarande statssekreteraren Urban Bäckström. Därför fanns det på dag-till-dag-basis hela tiden en uppdatering av oss alla.
För att sedan gå in på de konkreta frågorna efter att ha gett denna bild så valde vi att utse en departementstjänsteman för att kunna ha den direkta kontakten. Jag fick exempelvis efter varje styrelsesammanträde i Nordbanken -- även efter det att Bankstödsnämnden hade det formella ägandet -- en rapport av departementstjänstemännen efter varje styrelsesammanträde i banken. Vi använde det elektroniska mailsystemet. Naturligtvis gjordes det på konfidentiellt sätt, för att vi skulle veta vad som hade inträffat och hur diskussionen fördes i banken. Men detta sköttes alltså av en departementstjänsteman. Det kunde också vara någon från Bankstödsnämnden som ingick i olika organs styrelser. Men jag tycker inte att man skall använda sig direkt av någon annan styrelseledamot som inte passar in i departementsorganisationen eller i den andra myndighet som ansvarar för det hela.
Den andra frågan handlade om stramare styrning. Det är delvis detta med styrelserepresentationen som gör att man kan följa den löpande verksamheten.
Men jag kan besvara den tredje frågan direkt. I första hand bör man målstyra genom att utse en styrelse och ha en kontakt med inriktningen hos den styrelse som väljs, framför allt hos styrelseordföranden. Det är så man skall hantera detta och inte löpande påverka styrelsen, om det inte finns behov av det. Men här tillkommer det som jag menar är viktigt, att den person som ingår i styrelsen plus sannolikt styrelsens ordförande tar regelbundna kontakter när de tycker att de vill förankra något.
I ett annat bolag som låg under mitt departement, AB Vin & Sprit, förde vi kontinuerligt en diskussion exempelvis när det gällde den fråga som bolaget helt bestämde om, nämligen hur presentationen av Absolut vodka skulle skötas. Men det är klart att det var ett stort, avgörande affärsbeslut. Därför var det rimligt att både informera och kanske i viss mån förankra detta, även om det inte fanns några formella förankringar. Den typen av löpande kontakter skedde ju sannolikt mest på initiativ av företaget -- i det här fallet Nordbanken -- men också, i den mån det fanns behov, av den styrelserepresentant man hade. Det innebar att han tog kontakt, så att man kunde kontakta styrelseordföranden.
Ett exempel där vi tog kontakt var när vi skrev brev till alla om fallskärmarnas -- avgångsvederlagens -- utformning och omfattning. Det fanns ju anledning att ta den typen av initiativ. Styrelsen i Nordbanken var, sett från sin uppgift att företräda banken, inte särskilt förtjust över den utredning och den eventuella skadeståndsansvarstalan som vi tog initiativ till. Men detta var någonting som vi var tvungna att göra, så den typen av åtgärder vidtogs också.
Det hände att styrelseordföranden tog kontakt med mig. Det kunde ibland vara ett samtal på tu man hand som kunde gälla personfrågor eller motsvarande. Det var något som man fick respektera. Men i den mån det rörde sig om på-tu-man-hand-samtal som berörde inriktningen av en banks verksamhet, försäljning av en del av en bank, ett dotterbolag eller motsvarande ändrade jag det hela så att tjänstemän deltog. När Bankstödsnämnden hade ägande och jag ändå fick en direktinformation såg jag till att det inte fanns risk för att information föll mellan två stolar. Därför deltog Stefan Ingves eller någon annan medarbetare vid de kontakter som jag hade med styrelseordföranden, framför allt i Nordbanken t.ex.
Jag har försökt ge en bild av vad jag menar med uttalandena och svaren på frågorna i övrigt.
Widar Andersson: Hur mycket av den bild som du här har gett är beroende av din personlighet och ledarstil och hur mycket har bildat underlag för reglementen? Jag skall inte fråga dig hur den nuvarande regeringen sköter detta. Det får jag fråga någon annan. Men menar du att det i dag skulle vara lättare för konstitutionsutskottet eller för allmänheten att få del av minnesanteckningar från samtal och att kunna styrka ett striktare statligt ägande av, i det här fallet, Nordbanken än vad det har varit under större delen av 80-talet och fram till nu?
Bo Lundgren: Ja, det är jag ganska övertygad om. Även om det inte finns ett formaliserat reglemente så har de diskussionspromemorior som fanns 1990 mig veterligt ännu inte resulterat i formella reglementen, utan det är något som är implementerat i medvetandet hos tjänstemännen och förhoppningsvis också hos den politiska ledningen. Det bör kanske så småningom, när man övergår till normalare läge, också kunna bli någon form av formaliserat reglemente, eller vad man vill kalla det. Detta är fullt möjligt. Jag upplevde att mina tjänstemän alltid förde minnesanteckningar som man kan gå tillbaka till. Jag vet att avdelningscheferna gjorde det liksom min statssekreterare. Emellanåt gjorde jag det själv. Men med tanke på den rörlighet som man som statsråd ofta har från det ena till det andra, vilket gör att man inte kan följa hela processen, tror jag att mina anteckningar var av mindre intresse för homogeniteten än vad exempelvis Stefan Ingves anteckningar var under hans tid som finansmarknadsavdelningschef.
Ett ärende som tagits upp i KU var samtalet med Gotabankens ledning och ägare under den natt då man insåg att banken inte längre var en bank, om man inte hade insett det tidigare. Där fanns i alla fall minnesanteckningar gjorda av Stefan Ingves. Detta är något som jag tycker är väsentligt och som man kan gå tillbaka till.
Widar Andersson: Jag vill bara ställa en avslutande fråga. Kan du instämma i det påstående som har gjorts här under dagen, att det från hösten 1992, dvs. under krispaketets tid och under diskussionerna med den dåvarande socialdemokratiska oppositionen och en bra bit framåt, var någon form av informell samlingsregering som bestod av regeringen och den socialdemokratiska oppositionen vad gällde krisen i bank- och finanssektorn? Det är viktigt att veta sett från många aspekter. En är att denna informella samlingsregering enligt min personliga uppfattning starkt bidragit till att det nu är stört omöjligt att utkräva något ansvar. Det är detta, vilket du var inne på, som gör hela handläggandet av denna affär så stötande, exempelvis handläggningen av avgångsvederlagen som har getts till personer som uppenbarligen inte har skött sina uppgifter. Något politiskt ansvar har ju inte heller utkrävts i den meningen att huvuden har rullat någonstans. Nu är inte jag någon blodtörstig typ, men jag menar att ett alltför formlöst maktutövande innebär att också ansvaret blir väldigt formlöst.
Konstitutionsutskottets granskningar har visat att det mesta har skett i samförstånd. Kan du säga någonting om detta? Tycker du att begreppet är en riktig beskrivning av läget vid hösten 1992, där det talades om en informell samlingsregering?
Bo Lundgren: Jag tror att det egentligen är två aspekter som tas upp i frågeställningen. Den ena är det mer formella, om det icke formella sättet att hantera frågorna. Det är alldeles uppenbart att man från konstitutionella utgångspunkter kan diskutera hur man skall hantera en sådan här kris. Det överlåtande av beslutsbefogenheter till regeringen som riksdagen beslutade om i december 1992 var ju exempellöst, vilket sannolikt var nödvändigt för att skapa förtroende. Risken för politisk instabilitet skulle annars kunna ha lett till en väldigt turbulent situation på finansmarknaderna. Detta är värt en diskussion. Jag återkommer till detta.
Naturligtvis ligger ansvarsfrågorna på olika håll i detta sammanhang. Jag förutsätter att det som kan betecknas som brottsligt rullar på, även om det är en lång och besvärlig process med den rättssäkerhet som vi har i Sverige, och att vi får ansvar för dem som har varit involverade i denna typ av verksamhet. Bedömningar görs ju av åklagare, och dessa kan jag inte lägga mig i. Det har lämnats väldigt mycket material från Finansinspektionen och Bankstödsnämnden, naturligtvis med fullständig sanktion från departementets sida.
Den andra ansvarsdelen är styrelseansvaret, dvs. det som nu har diskuterats. Jag menar att man utan att riskera aktiebolaget som en mycket viktig nyckel i ekonomiskt framåtskridande ändå måste försöka skärpa reglerna. Aktiebolagskommittén har kommit en bit på väg. Jag har förstått att de tankegångar som också vi hade fullföljs av den nuvarande ledningen i Finansdepartementet när det gäller banksidan. Jag har tidigare försökt att bidra till att ge Finansinspektionen möjligheter att få ännu bättre udd.
Här finns en del att göra inför framtiden. Även de skadeståndsmål som har varit aktuella och som i viss mån är aktuella vad gäller Gotabank var nödvändiga. Det var också en oerhört känslig och ansvarsfull uppgift att bedöma huruvida staten skulle använda denna möjlighet. Det har ju riktats kritik från två olika utgångspunkter. Den ena är att vi skulle gått mycket längre och hårdare. Den andra är att vi inte alls skulle ha gjort något, därför att staten alltid har ett övertag. Därför var vi väldigt noga med den juridiska prövningen. Vi snarare snävade in än gick för långt med tanke på att vi trots allt har en rättssäkerhet.
Men jag tror ändå att det var nödvändigt att inleda denna process samt att också göra förlikningarna på volymer och med inriktning som vi skulle ha kunnat uppnå i en process. På det viset har vi hanterat styrelseansvaret. Det finns anledning för andra ägare på den privata sidan att göra detsamma, tycker jag. Men det är ju deras sak.
Jag vill i detta sammanhang påpeka något för alla här. Det pågår nu en debatt om bankstödet. Bankstöd har ju utgått till Nordbanken och Gotabank och 1 miljard har utgått i räntesubventioner till i första hand Sparbanken Sverige. I det senare fallet skulle man kunna säga att övriga sparbanker tog över Första Sparbanken. Något nettostöd har inte getts till någon annan bank. Detta kan vara intressant att notera i sammanhanget. Men ägarna där har anledning att fundera över det.
Man kan fundera: Går det att kräva ut ett politiskt ansvar? Ja, rimligen, för man vet ju när förlusterna egentligen uppkom. Det var ju faktiskt inte när förlusterna redovisades, utan när lån beviljades på litet väl lättvindiga underlag. Då är frågan om styrningen fanns då. Vidare kan man fundera över om det var en tidsanda. Man utgick ifrån att Finansinspektionen, dåvarande Bankinspektionen, hade tillräckliga resurser och kompetens. Borde man inte ha insett verkligheten? Det finns en mängd sådana frågeställningar som eftervärlden säkert kommer att diskutera. Men visst går det att någorlunda fastställa om det också fanns någon form av politiskt ansvar. Men det var inte min uppgift att försöka att utkräva ett ansvar, utan det var ju i första hand väljarna och möjligen konstitutionsutskottet som i så fall kunde göra det. Men visst fanns det möjligheter.
Detta leder över till den första frågeställningen. Den första gången jag hade formell kontakt med socialdemokraterna i denna fråga för att skapa en bred parlamentarisk bas var i samband med krisen i Första Sparbanken. Det var ett av våra första problem en vecka efter regeringstillträdet. Det var ju nödvändigt att i förväg förankra propositionen hos oppositionen, socialdemokraterna i detta sammanhang, för att skapa säkerhet om att få igenom den i riksdagen. Annars hade vi fått det kaos på finansmarknaden som vi inte ville ha. Vi snabbförhandlade under ett par dygn för att uppnå en lösning. Likadant var det när det gällde hanteringen av andra krisen i Första Sparbanken och i Gota, då vi också hade kontakt med socialdemokraterna.
Sedan formaliserade vi detta mer i samband med krisuppgörelserna hösten 1992. Min ambition var hela tiden att inte vidta generellt omfattande åtgärder förrän det var absolut nödvändigt, för det hade ju tidigare gett en krisstämpel. Vi hade ju långt tidigare arbetat med att förbereda en generell lagstiftning, vilket diskuterades i samband med krisuppgörelserna av Allan Larsson och mig samt medarbetare. Det ledde senare till att vi gemensamt klarade ut en kommuniké som innebar en generell bankgaranti efter det att riksdagen väl fattat beslut om detta. Inom parentes sagt är det ganska fascinerande att ett pressmeddelande med instämmande av Allan Larsson höll hela det svenska betalningssystemet uppe i nästan tre månader. Den formella demokratin i Sverige fungerar även informellt. Då hade vi en väl fungerande samlingsregering som utbytte synpunkter och godkände åtgärder. Även när Bankstödsnämnden hade etablerats fortsatte detta. Möjligen gnisslade det något mer, men det finns det ingen anledning att gå in på i det här sammanhanget.
Ola Karlsson: Jag vill börja med att fråga om ägarrollen diskuterades i någon större gruppering, i regeringen i sin helhet vid beredning eller på annat sätt.
Bo Lundgren: Det vet jag uppriktigt sagt inte. Det är klart att jag hade informella samtal med både statsministern och regeringskretsen under hela utvecklingen av den finansiella krisen. Jag kan ta upp ett konkret exempel. De riktlinjer för avgångsvederlag -- fallskärmar -- som vi utfärdade blev ju sedan något som hela regeringen gjorde ett uttalande om också när det gällde övriga företag. Till viss del diskuterades frågan. Men det var inte tid just då för en formaliserad långsiktig diskussion om ägarrollen, utan vi utformade mer hanteringen vad gällde Finansdepartementets företag.
Ola Karlsson: En av de löpande diskussionerna under denna utfrågning har ju varit hanteringen av ägarrollen i departementet. Vad ärvde du för material för förberedande diskussioner från den tidigare regeringen? Kjell-Olof Feldt sade redan i februari 1989 att man avsåg att förändra ägarförhållandena.
Bo Lundgren: Först och främst fick jag ägaransvaret den 15 januari 1993. Det finns ju inga vattentäta skott mellan personer eller delar av ett regeringskansli eller Finansdepartementet, men i grunden fanns denna uppdelning. När vi väl fick ansvaret och diskuterade ägarrollen bad jag tjänstemännen att göra en beskrivning av vad som faktiskt hade inträffat. Jag fick först en mycket kortfattad preliminär promemoria som jag inte hittar i mina egna papper just nu i alla fall.
På hösten 1993 fick jag en mer utförlig beskrivning av vad som hade inträffat år för år. Men redan tidigt fick jag ett diskussionsunderlag om Finansdepartementets företagspolicy daterat den 14 februari 1990. Vad som har hänt med detta vet jag inte riktigt. Det fanns alltså ett diskussionsmaterial om företagspolicy, och jag fick en redovisning av mina tjänstemän. Men den gav inte mycket ledning till hur man skulle utveckla denna, utan frågan om styrelserepresentationen och om mer formaliserade kontakter med tjänstemännens medverkan var någonting som vi själva fick hantera. Det är vad jag kortfattat kan säga.
Ola Karlsson: Det är kanske möjligt att få underlaget till företagspolicy till utskottets material. Allan Larsson sade tidigare i dag att någon sådan här diskussion inte förekom i Finansdepartementet under första halvåret 1990. Men det är kanske möjligt att utskottet kan få detta material.
Bo Lundgren: Det är mig veterligt ingen hemligstämplad handling. Det finns i alla fall ingen hemligstämpel på den. Jag har fått den av mina tjänstemän som ett underlag för mitt dåvarande jobb, så jag lämnar den gärna till utskottet under förutsättning att jag så småningom får den tillbaka. Jag tänkte för framtiden eventuellt skriva någonting om vad som har inträffat.
Kurt Ove Johansson: Men även om handlingen inte skulle vara offentlig så måste väl utskottet kunna få den?
Bo Lundgren: Ja, det utgår jag ifrån. Jag kan inte se att det finns något problem med denna status, men den bör kanske ändå kontrolleras. Jag lämnar gärna över den.
Ola Karlsson: Vilken strategi hade regeringen vad gäller styrelserekryteringen under din ansvarsperiod?
Bo Lundgren: Den allra första styrelserekrytering som jag hade att göra med var något som jag egentligen inte hade att göra med, nämligen hur vi skulle hantera vad som hade inträffat i Första Sparbanken. Vi förbehöll oss rätten att ha synpunkter på styrelsens sammansättning. Vi skiftade ledamöter, och jag bad min företrädare Erik Åsbrink att ta över ordförandeposten i banken inledningsvis. Rekryteringen då, om man tar det som ett första case inför framtiden, var ju naturligtvis inriktad på att hitta människor som inte hade en belastning. Det var ganska upprörda känslor hos dem som upplevde att de fick lämna sina uppdrag utan att de egentligen tyckte att de medverkat till de beslut som ledde till bankens problem. Det förstår jag i och för sig. Men det handlade egentligen om att skifta personer och att hitta personer som sannolikt inte var belastade av problem i den finansiella sektorn och som skulle kunna göra ett gott arbete, sett från bankkunskap och allmän duglighet.
Man kan ju diskutera hur en styrelse skall vara sammansatt. Det måste naturligtvis ingå människor som har kunskap om den finansiella sektorn, bankverksamhet, kreditbedömningar och motsvarande och som tar ett sådant ansvar. Men det är också fråga om representanter för kundkategorier och människor med allmän klokskap. Det gällde att hitta den balans i styrelsen som erfordrades, enligt mitt sätt att se det.
När jag övertog ansvaret för Nordbanken innan det övergick till Bankstödsnämnden var det ett kort fönster, där vi gjorde förhållandevis få förändringar. Gången när vi diskuterade styrelsen, en styrelserepresentant eller ett skifte var att det ibland fanns en input från styrelseordföranden -- en diskussion sedd från bankens utgångspunkter. Om vi tar Nordbanken som exempel: Hur såg man där på styrelserekryteringen? Vad tyckte de skulle behövas för att få en bättre styrelse? Men detta var ju då en input i processen som sedan hanterades av tjänstemännen på finansmarknadsavdelningen till den del det var departementet som var involverat. Man hade då kontakter med statssekreteraren och slutligen också med mig om hur vi skulle kunna finna en vettig sammansättning av styrelsen eller en ersättare för någon som lämnade styrelsen. Ungefär så var processen.
När det gällde värderingen var det allmän klokskap som gällde men naturligtvis med inriktning på tillräcklig kunskap för att tillföra något med tanke på att det var fråga om ett finansiellt företag.
Ola Karlsson: Vem var det som stod för värderingen? Var det du som statsråd, statssekreteraren eller vem var det som gjorde bedömningen?
Bo Lundgren: I det första skedet var det tjänstemännen på departementet, därnäst tjänstemännen och statssekreteraren och därnäst statsrådet självt. Skämt å sido, jag blev i alla fall informerad. Jag fick naturligtvis framföra synpunkter. Men det var en process som inleddes via tjänstemännen och som gick vidare till statssekreteraren och därefter till statsrådet.
Ola Karlsson: Mitt intryck av dina svar är att det var något mer omfattande kontakter internt i departementet om dessa frågor under din tid i departementet än vad vi har fått redovisat av Allan Larsson och Kjell-Olof Feldt när det gällde deras kontakter. Upplevde du att du bröt ny mark vad gällde beredningsprocedurer och interna kontakter?
Bo Lundgren: Ja, i viss utsträckning. Mina tjänstemän upplevde ju att de hade mer insyn i och kontakt med arbetet än vad de hade haft tidigare. Det var den bild jag fick i alla fall.
Ola Karlsson: Tror du att det blev ett bättre resultat när tjänstemännen inkluderades i denna hantering?
Bo Lundgren: Ja, det tror jag rent allmänt. Widar Andersson tog upp frågeställningen hur man bör hantera något och vad som kan vara en ledarstil, om man nu kan kalla det så. Jag tror att man alltid får bättre resultat om man har en väldigt öppen diskussion och hela tiden involverar dem som har den stora sakkunskapen i en process, i det här fallet tjänstemännen. Det gäller också vid persontillsättningar som vi diskuterar nu.
Kurt Ove Johansson: Innan jag låter ordet gå vidare vill jag knyta an till det sistnämnda med en fråga. Egentligen är det väl inte så egendomligt att man hanterade dessa frågor litet annorlunda 1993 än vad man t.ex. gjorde på Kjell-Olof Feldts tid som finansminister, för problemen var ju helt annorlunda.
Bo Lundgren: Ja, de visade ju sig vara det. Enligt de utredningar som har gjorts drevs ju banken under den tiden på ett sätt som inte var tillfredsställande. Jag kan ju inte svara för vilka kontakter som fanns, hur de var utformade och vilken möjlighet till insyn i Nordbanken man hade. Detta kan inte jag bedöma, utan det är någonting som andra får svara för och utskottet får bedöma.
Kurt Ove Johansson: Det är ju ganska naturligt att man hanterar situationer på olika sätt, eftersom de är olika från tid till annan. Det råder väl inget tvivel om att situationen för bankverksamheten var annorlunda 1993 än vad den var under t.ex. 1980-talet.
Bo Lundgren: Självfallet var det så. Å andra sidan fanns det också en del andra företag. Men jag ärvde ju i det avseendet en regelbunden kontakt med både verkställande ledning och styrelseordförande som jag ibland fick styra över litet grand så att det också träffade tjänstemannasidan.
Kenneth Kvist: Jag har två frågor. Jag noterade en viss skillnad i inställningen till utövandet av ägarskapet, egentligen kanske inte gentemot socialdemokraterna. Men skillnaden gentemot Anne Wibble var litet överraskande. Hon uttryckte att hon aldrig skulle ha kunnat tänka sig att sätta in en statssekreterare eller liknande i en statlig styrelse. Men du gjorde det de facto. Ni hade ju en ärendeuppdelning i regeringen, där du till en början inte hade hand om Nordbanken. Vad var anledningen till att man inom regeringen ändrade så att du fick det område som tidigare hade varit Anne Wibbles? Det var den ena och kanske lättaste frågan att besvara.
Den andra frågan inställde sig när du i din inledning sade att du blev förfärad över de interiörer som uppenbarade sig. Det är klart att det låter sig sägas. Men då kan det vara av intresse för oss i utskottet att få veta från vilken historisk period av dessa år som interiörerna är hämtade -- även ett kort tidsspann är ju historia. Består de förfärliga interiörerna av exempelvis väldig slarvighet när det gäller att kontrollera kreditvärdighet hos låntagare osv.? Eller är det på planet att din förfäran är relaterad till vad du ser att tidigare statsråd borde eller rimligen kunde ha reagerat mot när det gäller företeelser i bankens skötsel? Är det något i interiörerna som berör hur staten har skött sig som ägare, hur aktiv den har varit osv. eller vad avser du närmare? Framför allt är det naturligtvis i det senare fallet som det kan vara intressant för konstitutionsutskottet att få veta om det var interiörer som innehöll sådant som du upptäckte från den position du fick som förfärar dig och som berörde regeringens ämbetsutövning i detta avseende.
Bo Lundgren: Vad gäller den första frågan var skälet till att vi skiftade huvudmannaskap helt enkelt att det var praktiskt när vi gled in i ett mer intensivt skede. Jag måste erkänna att de bedömningar som jag gjorde så sent som rätt långt in på våren 1993 var att det var stor risk för att staten skulle få göra omfattande insatser i fler banker än det blev fråga om. Att i ett sådant läge ha kvar en del av Nordbankens ägande i Finansdepartementet medan andra banker hanterades för sig var opraktiskt när vi skulle etablera en bankstödsnämnd. Det var skälet till detta.
Vi kunde naturligtvis inte låta någon från departementet som var involverad i processen att hantera en bank rent bankstödsmässigt sitta i styrelsen långsiktigt. Det finns ett antal sådana överväganden att göra när det gäller involveringen.
Vad beträffar krishanteringen kan man diskutera hur man gör i ett läge där egentligen alla i en bank är med i hanteringen. Såvitt jag kommer ihåg satt även en av Anne Wibbles statssekreterare i någon styrelse, om också kanske inte direkt inom hennes ansvarsområde, så jag ser inga större skillnader i det avseendet.
Däremot var det naturligtvis lättare för mig, som mer direkt hanterade bankstödsproblematiken, att sätta mig in i krisproblematiken i Nordbanken. Det hängde ju samman.
Vad gäller den andra frågan är det svårt för mig att göra bedömningar av sådant som jag inte fått någon information om. Det som jag framför allt förfärades över var de rapporter som kom från Otto Rydbeck om kreditgivningen i bl.a. Nordbanken. Det finns naturligtvis synpunkter också på Gota Bank i det sammanhanget. Inriktningen på hans arbete var att titta på de år där det var risk för att en preskription skulle kunna inträda innan vi kunde föra någon talan om skadeståndsansvar. Det innebar att man koncentrerade sig på 1990 och i viss mån 1991, men man gjorde också en tillbakablick på det som hade hänt tidigare. Det fanns en intern utredning i Nordbanken, gjord av advokaten Södermark, som gav en del ytterligare stoff i detta avseende.
Då blev jag naturligtvis förfärad. Men detta var något som skedde inom banken, och jag var intresserad av att klara ut styrelseansvaret. Det kan sedan diskuteras hur styrelsen utses och vilka kontakter man har i den, men om detta har jag mycket litet information. Det enda anmärkningsvärda i den vägen är uttalandet av Tony Hagström i ett fax till mig i samband med att det var diskussion om att väcka skadeståndstalan, där han hävdade att han aldrig hade accepterat något annat uppdrag än att, om jag kommer ihåg rätt, vara ordförande vid sammanträdena och ägna sig åt stora, övergripande frågor. När man sitter ordförande i Kreditkommittén måste man, såvitt jag bedömer det, också ägna sig åt kreditgivningen. Huruvida en sådan diskussion fanns vet inte jag.
Håkan Holmberg: En av de frågor som har varit uppe förut borde kanske ställas också till dig. Tony Hagström har använt en formulering om sin tid som ordförande i PKbanken, nämligen att både han och den dåvarande finansministern Feldt var ense om att ett sådant ordförandeskap både principiellt och praktiskt skilde sig från motsvarande ordförandeskap i banker av typen Handelsbanken eller SE-banken. Jag undrar om du delar synsättet att det är en principiell skillnad mellan att vara ordförande i en statlig bank och i en privat. Känner du vidare igen den här typen av begränsning av ordförandens roll från andra statliga företag?
Bo Lundgren: Nej. Det är mycket enkelt att svara på. Jag tycker inte att det i det här avseendet skall vara någon skillnad. Jag kan inte erinra mig att jag har stött på det i något annat sammanhang.
Sedan framstår det för mig som att ett extra ansvar ligger framför allt på ägaren på det statliga området, eftersom man i det sammanhanget representerar skattebetalarna--väljarna. Det tillkommer såvitt jag förstår utöver denna frågeställning. Men jag ser ingen annan skillnad. Tvärtom skall ett statligt företag drivas på samma sätt som motsvarande privata företag.
Birger Hagård: Många går omkring i den föreställningen att konstitutionsutskottet är något av en dömande instans. Så är ju inte alls fallet, utan vår sak är att försöka ta fasta på de brister som finns och se framåt. Diskussionen mellan Widar Andersson och Bo Lundgren har verkligen gått in på detta. Det var till stor del vår avsikt att komma fram till vilka lärdomar vi kan dra av det här för framtiden -- kan vi komma med initiativ av det ena eller andra slaget?
Mot den bakgrunden vill jag erinra om att det enda stadgandet i vår regeringsform om förvaltningen av statens egendom är det som finns i 9 kap. 9 §:
"Riksdagen fastställer i den omfattning som behövs grunder för förvaltningen av statens egendom och förfogandet över den. Riksdagen kan därvid föreskriva att åtgärd av visst slag ej får vidtagas utan riksdagens tillstånd."
Därmed är vi inne på frågan om man kan formalisera det hela längre. Kan man på något sätt göra det möjligt att för framtiden litet klarare utkräva ansvar i olika situationer? Uppenbarligen tog det som nu har hänt oss alla med rätt stor överraskning. Det har i sammanhanget talats om "den informella samlingsregeringen", som också har försvårat utkrävandet av ansvar åt det ena eller det andra hållet.
Jag skulle vilja fråga Bo Lundgren, som säkerligen har haft anledning att tänka över dessa frågor: Har du några idéer om huruvida man bör formalisera det ytterligare och i så fall hur det skulle kunna ske, allt i syfte att underlätta för riksdagen att i framtiden utkräva ansvar av regeringar på det här området?
Bo Lundgren: Först och främst finns det en konstitution och även en praxis som utvecklas på det konstitutionella planet. Jag är inte statsvetare och kunnig på det här området, men en lekman som har ägnat sig åt politisk verksamhet. Det finns ju länder som inte alls har någon formell konstitution utan i mycket stor utsträckning bygger på praxis. Jag har svårt att se att man kan utveckla regeringsformen i det här avseendet. Också här blir det en praxis.
För mig är det självklart att man som ägare måste kunna dokumentera händelseförlopp, känna ett sådant ansvar att man håller kontakt och har en möjlighet att ingripa i vissa skeenden. Det finns alltid en risk att saker och ting förtigs och att man av det skälet inte kommer in i processen, men man skall åtminstone skaffa sig möjligheterna att göra det. Det är snarare i det avseendet som man kan göra mer. Det finns all anledning att i olika sammanhang fundera vidare på det.
Jag tycker vidare inte att man skall dra för stora växlar på talet om samlingsregering. Jag var den som inom ramen för den regering som jag tillhörde var ansvarig för hanteringen av finanssektorskrisen, och jag står för det ansvaret. Även om en majoritet i riksdagen stöttade mig, är det jag som har ansvaret för förslagen. Jag uppskattade mycket väl samarbetet som sådant, men det var fuller väl möjligt att utkräva ansvar av mig, om man tyckte att något gick fel.
Det var dessutom en samlingsregering -- om man skall använda det ordet -- som i första hand ägnade sig åt krishantering i en uppkommen situation. Det var inte så att det fanns en samlingsregering när situationen uppkom, men det var många faktorer som spelade in: ekonomisk politik, sannolikt brist på tillräcklig kompetens hos Bankinspektionen och möjligen brist på kontroll hos ägare, både privat och statligt. Något som jag beklagar är att Bankkriskommittén fick sådana inre problem att den upplöstes efter avlämnande av en del rapporter. Jag hoppas att man tar initiativ till att gå vidare för att se på alla aspekter som ledde fram till krisen inom den finansiella sektorn.
Kurt-Ove Johansson: Jag ber att få tacka dig, Bo Lundgren, för din medverkan. Ditt bidrag, liksom de tidigare bidragen i dag, kommer att vara av stor betydelse för utskottets vidare handläggning. Jag vill också begagna tillfället att tacka de närvarande från allmänhet och media, som har suttit kvar under hela utfrågningen. Ni har, som Widar Andersson sade, inte lyssnat på ett blodtörstigt utskott men väl på ett som varit hungrigt, i första hand på kunskap, i andra hand kanske också rent bokstavligt. Lunchen återstår för oss. Men innan dess skall vi också ha ett slutet sammanträde i konstitutionsutskottet.
Konstitutionsutskottet 1995-03-09 Bilaga B 5 Kl. 09.00--09.50
Offentlig utfrågning av justitiekanslern Johan Hirschfeldt, och byråchefen Håkan Lavén angående statsminister Carl Bildts agerande beträffande uppgifter om svensk underrättelseverksamhet mot Sovjetunionen under 1950-talet
Kurt Ove Johansson: Jag hälsar justitiekanslern Johan Hirschfeldt och byråchefen Håkan Lavén välkomna till konstitutionsutskottet. Jag välkomnar även press och allmänhet.
Det ärende som dagens utfrågning gäller statsminister Carl Bildts agerande beträffande uppgifter om svenskt spionage mot Sovjetunionen under 1950-talet. Det finns här en fråga som har intresse i sammanhanget, där Justitiekanslern är berörd. Vi hoppas att vi under denna utfrågning med JK och Håkan Lavén skall få ytterligare underlag för konstitutionsutskottets slutgiltiga bedömning av detta ärende.
Ni är alltså hjärtligt välkomna!
Justitiekanslern har meddelat att han önskar göra en inledning, och jag överlämnar ordet till Johan Hirschfeldt.
Johan Hirschfeldt: Jag tror att det kan vara värdefullt om jag inledningsvis får möjlighet att säga några ord om hur man principiellt har att se på kontakterna mellan regeringen och JK i ärenden som rör statens processföring i mål, där JK företräder staten i domstol.
Under det här målets gång och under förlikningsförhandlingarna har JK upprätthållit kontakt i saken med regeringskansliet -- med Försvarsdepartementet och, i ett senare skede, även med statsrådsberedningen. Dessa kontakter har skett på tjänstemannanivå -- med statssekreterare, rättschef och expeditionschef. Sådana kontakter har förekommit såväl före som efter regeringsskiftet hösten 1994. I den promemoria som jag har lämnat till statsrådsberedningen och som ingivits till konstitutionsutskottet ges en redogörelse för dessa kontakter.
Det är viktigt att bedöma dessa kontakter ur ett principiellt perspektiv. Vi har då först att se på den rättsliga utgångspunkten för JK:s uppgift i rättstvister. Den uppgiften regleras i 2 § i förordningen med instruktion för Justitiekanslern. Där står det:
"Det åligger Justitiekanslern att under regeringen bevaka statens rätt. I mål som rör statens rätt skall han, om det inte ankommer på någon annan myndighet, föra eller låta föra statens talan."
Regeringen är alltså Justitiekanslerns huvudman i sådana fall, och han står i sammanhanget under regeringen. Regeringen får anses ha befogenhet att genom formella regeringsbeslut ytterst ge JK uttryckliga direktiv i fråga om hur statens processföring skall ske i ett konkret mål. Regeringen kan också genom ett formellt beslut återkalla ett sådant bemyndigande i ett enskilt fall och naturligtvis också ändra den här förordningen. Regeringen kan alltså genom dispens eller förordningsändring frånta JK uppgiften.
Att regeringen har denna bestämmanderätt över JK får anses följa av att det inte finns någon egentlig lagbestämmelse om att Justitiekanslern i fråga om bevakning av statens rätt skall ha vissa uppgifter och om hur de skall utföras. Detta är alltså reglerat i förordning och därmed någonting som regeringen enligt normsystemet förfogar över.
Denna ordning sammanhänger också med att processföring för statens räkning inte anses som myndighetsutövning. Bestämmelserna i regeringsformens ll kap. 7 § tar heller inte sikte på en sådan här processföringsuppgift. Denna paragraf i regeringsformen reglerar relation mellan regeringen och myndigheterna i vissa avseenden. Jag kan här hänvisa till den diskussion som har förekommit om informella kontakter mellan myndigheter och regeringen, en fråga som efter olika utredningar på området har behandlats i riksdagen under senare år.
I och med att JK:s uppgift att företräda staten i rättegång inte faller under begreppen "myndighetsutövning" eller "lagtillämpning" kan det inte anses finnas något hinder för formellt styrande direktiv från regeringen till JK när det gäller den här uppgiften. Därmed finns det också utrymme för underhandskontakter och informella kontakter mellan JK och regeringen. Sådana kontakter är konstitutionellt möjliga. Det får t.o.m. anses förutsatt att en sådan ordning skall kunna förekomma, såvitt gäller JK:s uppgift att under regeringen bevaka statens rätt.
Jag har för min del i det här målet sett det närmast som en skyldighet att upprätthålla en sådan löpande kontakt med regeringen genom regeringskansliets tjänstemän. Som jag har uppfattat det har det därvid inte någon gång från företrädare för regeringskansliet getts uttryck för bristande tillit till JK:s processföring. Det ligger i sakens natur att om någonting sådant hade förekommit i det här målet, så skulle det ha fått konsekvenser för målet och för min befattning med det.
Kurt Ove Johansson: Vi tackar Justitiekanslern för den inledningen, och vi skall då börja att ställa frågor. Enligt den turordning vi tillämpar i konstitutionsutskottet är det jag som börjar.
Sommaren 1994 då den dåvarande statsministern Carl Bildt uttalade sig om svenskt spionage pågick samtidigt en process i tingsrätten i Stockholm mellan Hallisk och staten. Reaktionerna i media efter Carl Bildts framträdande på borggården blev ju häftiga, och målet mellan Hallisk och staten tog en ny vändning. Sett mot den bakgrunden skulle jag för säkerhets skull vilja kontrollera att jag har uppfattat grunderna för parternas talan i processen på ett korrekt sätt.
Var det så att Hallisk grundade sin talan på att han skulle ha haft ett uppdrag att på den svenska statens vägnar bedriva spionage mot Sovjet och att staten å sin sida bestred att det hade förelegat ett sådant uppdrag?
Johan Hirschfeldt: Jag vill börja med att hänvisa till vad som står i det första regeringsbeslutet av den 28 januari 1993. Som bakgrund till beslutet anförs:
"Av handlingarna framgår att Evald Hallisk under hösten år 1949 utbildades tillsammans med en annan estnisk flykting av en svensk organisation. Orsaken till detta var att Evald Hallisk avsåg att återvända till Estland som motståndsman. Det framgår vidare att Evald Hallisk aldrig haft något anställningsförhållande med försvarsmakten eller någon annan myndighet eller något uppdrag att mot ersättning fullgöra några uppgifter för svensk räkning. Någon rätt till ersättning föreligger därför inte."
Ansökan avslogs, och efter ytterligare någon tid meddelade regeringen sitt beslut att av humanitära skäl ex gratia tillerkänna Evald Hallisk en ersättning på 500 000 kronor. I det beslutet hänvisar regeringen till tidigare handläggning av ärendet och antecknar att man i beslutet den 28 januari hade funnit att någon rätt till ersättning inte förelåg och därför hade avslagit Hallisks ansökan.
Utkastet till det svaromål som staten ingav till tingsrätten delades med försvarsdepartementet, och det inkom därifrån inte några synpunkter på utkastet som föranledde några egentliga förändringar.
JK:s svaromål bygger på samma utgångspunkt som har redovisats i regeringsbeslutet. Bakom detta ligger utredningar som gjorts av Överbefälhavaren och redovisats till regeringen.
Kurt Ove Johansson: I regeringsbeslutet av den 28 januari 1993, som JK nu hänvisar till, sägs det, såsom JK nyss citerade, att "Hallisk aldrig haft något anställningsförhållande med försvarsmakten eller någon annan myndighet eller något uppdrag att mot ersättning fullgöra några uppgifter för svensk räkning."
Är det exakt den inställningen som JK hela tiden har hävdat i den här processen?
Johan Hirschfeldt: I JK:s svaromål, som är ingivet till konstitutionsutskottet, står det på s. 3:
"Någon överenskommelse om ersättning till Evald Hallisk eller till hans fästmö Margaretha Lindström har inte träffats."
Det framgår också att Hallisk inte personligen erhållit något uppdrag att bedriva spionverksamhet.
I svaromålet står det också: "De kontakter som förekom mellan den estniska motståndsrörelsen och den svenska underrättelsetjänsten skall i stället uppfattas som ett stöd från svensk sida till en verksamhet som vid den aktuella tidpunkten ansågs vara till gagn för svenska intressen."
Kurt Ove Johansson: Det är alltså den linjen som JK har drivit under hela processen rakt igenom?
Johan Hirschfeldt: Ja!
Kurt Ove Johansson: JK säger i sin promemoria att muntlig förberedelse ägde rum i november 1993 och att parterna därefter lämnade bevisuppgifter. Betyder det att målet var klart för huvudförhandling och avgörande? Eller vad skulle hända efter detta?
Johan Hirschfeldt: Efter förberedelsen och lämnandet av bevisuppgifter var målet klart för utsättande till huvudförhandling. För de närmare formella kontakterna därvidlag tror jag att Håkan Lavén kan redogöra.
Det hindrar inte att jag löpande övervägde frågan om vilken bevisning som staten skulle åberopa i målet. Det fanns möjligheter att framföra önskemål om att få åberopa ytterligare bevisning. Detta var en fråga som hela tiden var under övervägande.
Håkan Lavén: Jag vill minnas att förberedelsen ägde rum i november 1993. Bevisuppgifterna lämnades under våren 1994, och avsikten var väl att huvudförhandlingen skulle ske någon gång framåt sommaren 1994. Men redan före sommaren kom en förlikningsdiskussion till stånd, och därför sköts målet upp.
Kurt Ove Johansson: Av protokollet från förberedelsen i tingsrätten framgår att huvudförhandling skulle äga rum den 15 februari 1994. Nu blev det ju inte så. Vad var skälet till det? Jag skulle också vilja veta om det sattes ut någon ny dag för huvudförhandling.
Håkan Lavén: Skälet var, som jag minns det på rak arm, att Hallisks advokat, Johan Lindbo, ville ha uppskov för att läsa in några KGB-handlingar som han hade fått del av.
Tingsrätterna planerar ju huvudförhandlingarna med väldigt lång varsel. I det läge som uppstått kom vi nog inte med på vårlistan för huvudförhandlingar, utan huvudförhandlingen uppsköts till hösten.
Kurt Ove Johansson: I sin PM säger JK att förlikningsdiskussioner förekom i juni 1994. Jag skulle vilja veta vem det var som tog initiativet till dessa förlikningsförhandlingar.
Johan Hirschfeldt: Jag skall försöka svara på det, men det blir ganska allmänt. I samband med tvistemål vid domstolar hör det till regeln att domaren frågar parterna om det finns något utrymme för att åstadkomma en förlikning. Jag har förstått av Håkan Lavén att en sådan diskussion förekom vid förberedelsen. Där fanns en naturlig och fullkomligt normal utgångspunkt för en förlikningsdiskussion. Staten är regelmässigt beredd att seriöst diskutera en förlikning i sådana här mål. Vi ingår åtskilliga förlikningar.
Av den promemoria som ingivits till konstitutionsutskottet framgår att dessa förlikningsförhandlingar tog fart på försommaren. Håkan Lavén har kanske några få ord att säga om dagboken.
I övrigt vill jag inte närmare diskutera innehållet i förlikningsförhandlingarna.
Håkan Lavén: Som Johan Hirschfeldt säger togs de första kontakterna i samband med den muntliga förberedelsen. Johan Lindbo och jag växlade några ord rent allmänt om förlikning. Därefter vilade den frågan.
Strax före semestern sommaren 1994 ringde Johan Lindbo mig och tog upp den här tråden igen. Detta ledde ingen vart i det här skedet, eftersom vi både skulle gå semester den vecka som samtalet ägde rum. Vi kom överens om att det hela skulle vila till dess vi kom tillbaka i augusti. Under tiden däremellan kom uttalandena i pressen, och saken fick därigenom en annan vändning, så att säga.
Kurt Ove Johansson: Jag har förståelse för att JK anser att han inte vill avslöja detaljer i förlikningsförhandlingarna -- det ligger väl inom ramen för god advokatsed. Men går det ändå inte att säga något mer än att diskussionerna var konstruktiva och att en uppgörelse väntades, såsom det står i de handlingar som JK har insänt till konstitutionsutskottet?
Johan Hirschfeldt: Förlikningsavtal som staten ingår är allmänna handlingar. När privata parter ingår förlikningar får vi inte alltid ta del av vad som har avtalats. I den delen finns det alltså en större öppenhet i en situation där staten ingår en förlikning än i andra situationer.
Förlikningsavtalet är ju tillgängligt, och utskottets ledamöter har fått del av det. I övrigt är det en allmän uppfattning bland advokater att man inte kommenterar en förlikning. I varje fall gör man det inte ensidigt, dvs. att bara den ena parten gör det. Jag har ansett det vara viktigt att JK intar samma hållning, och jag har talat med Advokatsamfundets generalsekreterare för att förvissa mig om att den inställning jag har på den här punkten stämmer med god advokatsed. Generalsekreteraren har bekräftat att så är fallet.
Jag har noga vägt mina ord i den här promemorian och övervägt vad jag är beredd att informera om när det gäller förlikningsförhandlingarna -- deras innehåll och förlopp. Jag vill inte kommentera detta ytterligare.
Kurt Ove Johansson: Vi har förståelse för detta.
Jag går då fram till den tidpunkt som JK i sina handlingar kallar "Händelseutvecklingen från och med den 15 augusti 1994". Det är ju då det inträffar händelser som påverkar förhandlingarna mellan parterna. JK beskylls i varje fall i någon tidning för att vara en lögnare. Den 17 augusti lämnar Hallisks advokat in en skrift, där han konstaterar att saken har tagit en helt ny vändning.
Vad tror JK att advokaten menade med detta? Och hur hängde det ihop med vad som skrevs i tidningarna?
Johan Hirschfeldt: Jag har inte några synpunkter på det. Händelseförloppet var snabbt, och det var viktigt för JK att få klarhet i att JK hade samma information som regeringen. Det var en grundförutsättning för att JK över huvud taget skulle kunna företräda staten i processen. Därför var en omgående kontakt med regeringskansliet mycket naturlig. Vid den kontakten fick JK de förklaringar som var nödvändiga för att kunna arbeta vidare med ärendet.
Kurt Ove Johansson: Vi har ju i våra handlingar advokat Lindbos brev. Han talar där om "Carl Bildts kategoriska uttalanden om Hallisks status som svensk spion".
Vilka uttalanden kan Hallisks juridiska ombud ha syftat på? Nämnde han något om det eller framgick det på annat sätt vid de kontakter och samtal som senare förekom mellan JK och Hallisks advokat?
Johan Hirschfeldt: Det här brevet från advokat Lindbo föranledde en diskussion med honom. Som det framgår av promemorian redogjorde jag för honom hur den formella gången med anledning av hans brev skulle bli -- att jag skulle ta kontakter med regeringskansliet och därefter lämna honom besked. Sedan togs de kontakter som redovisas i promemorian, och vi gjorde en avrapportering för Johan Lindbo.
Som svar på ordförandens fråga vill jag säga att det finns en del uppgifter i tidningspress och litteratur som har beröring med den här frågan, och jag har ingen anledning att tro annat än att Lindbo vidtog sina mått och steg i processen i enlighet med sin huvudmans intressen på det sätt som en advokat skall göra det. På den punkten har jag ingen ytterligare kommentar.
Kurt Ove Johansson: Menade advokaten att staten nu hade ändrat inställning i frågan huruvida Hallisk hade haft uppdrag för statens räkning? Vad grundade advokaten i så fall detta på?
Johan Hirschfeldt: Han efterlyste besked om statens inställning i det här skedet, och jag fann anledning att efterkomma det önskemålet och ta dessa kontakter.
Kurt Ove Johansson: JK träffade Hallisks juridiska ombud den 23 augusti, om jag förstått det rätt. Som antyddes förklarade sig JK då beredd att ta kontakt med regeringskansliet med anledning av advokatens brev. Vilka var de egentliga skälen till att en sådan kontakt skulle tas?
Johan Hirschfeldt: Det framgår av brevet. Lindbo för där fram ett förslag om en uppgörelse med Hallisk. Det fanns då anledning att under den pågående rättegången inhämta regeringens syn på Lindbos brev. Han emotsåg besked om JK:s huvudmans inställning och förutsatte att förslaget underställdes regeringen. Det var skälet till att de här kontakterna togs -- JK ville kunna ge Lindbo ett besked.
Kurt Ove Johansson: Men det måste väl också ha varit en viktig uppgift för JK att klara ut frågan om regeringens inställning till påståendet att Hallisk hade haft ett uppdrag för statens räkning?
Johan Hirschfeldt: Som jag sade har det förekommit löpande underhandskontakter med regeringskansliet under ärendets hela gång. Jag nämnde att svaromålet hade samma utgångspunkt som det första regeringsbeslutet. JK:s utkast till svaromål hade delats med Försvarsdepartementet. Det var naturligt att fortsätta de löpande underhandskontakterna för att JK skulle kunna hålla sig orienterad om regeringens inställning och kunskaper i ärendet.
Kurt Ove Johansson: Men skriverierna i t.ex. Dagens Nyheter, Svenska Dagbladet och Arbetet liksom rapporteringen i radio timme efter timme och de ständiga nyhetssändningarna i TV kunde väl knappast ha gått JK spårlöst förbi. En viss osäkerhet måste väl ändå ha infunnit sig också hos JK om vilken inställning hans huvudman hade till dessa påståenden.
Johan Hirschfeldt: I materialet finns det ett pressmeddelande som jag skickade ut någon av dessa dagar, och som hänvisar till detta. Jag har ingenting ytterligare att säga på den punkten.
Kurt Ove Johansson: I brevet från Krigsarkivet till JK av den 1 september 1994 -- det finns i våra handlingar som bilaga 12 -- skriver förste arkivarien:
"Enligt tillgängligt underlag ska han" -- dvs. Hallisk -- "ha arbetat för den svenska militära underrättelsetjänsten."
Arkivarien hade alltså uppfattat det så, att Carl Bildt på borggården hade uttryckt sig ungefär på det sättet. Där ser man alltså att en annan tjänsteman inte gått opåverkad av de skriverier som förekom. Det vore konstigt om inte JK skulle ha blivit påverkad på samma sätt.
Johan Hirschfeldt: JK har under ärendets gång fått del av föredragningar från ÖB om utredningsmaterialet. Men jag har inte nöjt mig med att inhämta material från ÖB eller från regeringskansliet, utan jag har också varit i kontakt med Riksarkivarien och med Wilhelm Carlgren, som har skrivit boken Svensk underrättelsetjänst 1939--1945 och som har en mycket god kunskap om arkivläget. Jag har också varit i kontakt med en tjänsteman som är arkivråd på Krigsarkivet, som också har mycket stora kunskaper på det här området.
Jag har velat säga detta som relief till ordförandens fråga. Till denna formulering i brevet från Krigsarkivet har jag ingen egentlig kommentar. Jag vet inte vad arkivarien har för bevekelsegrunder för den här formuleringen. Håkan Lavén har talat med honom.
Kurt Ove Johansson: Det finns ju en tjänsteanteckning i anslutning till detta, men jag uppfattar JK på det sättet, att han inte på något sätt är förvånad över att arkivarien på Krigsarkivet ändå uttryckte sig på det sättet. Skall vi tolka JK:s svar så?
Johan Hirschfeldt: Det förhållandet att en skrivelse som kommer in från en myndighet föranleder en kontakt från JK:s sida för ett klarläggande av vad myndighetens företrädare har menat och att det då görs en tjänsteanteckning får tala för sig själv.
Kurt Ove Johansson: Jag tror att jag kan förstå vad JK anser.
JK skriver i sin PM att han med anledning av advokat Lindbos brev skulle ta kontakt med företrädare för regeringskansliet. Jag skulle då vilja veta hur angelägen JK var att ett sådant sammanträffande skulle komma till stånd. Var det bråttom och fanns det omständigheter som blev bestämmande för vilken dag sammanträffandet med Carl Bildts statssekreterare Peter Egardt skulle äga rum?
Johan Hirschfeldt: Johan Lindbo skrev ett brev, och det föranledde dessa kontakter. Jag insåg givetvis att en kontakt med regeringen för att få ett klargörande av regeringens inställning ur Johan Lindbos perspektiv var någonting som brådskade. Därför togs dessa kontakter med den snabbhet som var motiverad.
Kurt Ove Johansson: Enligt det TT-meddelande som återfinns i bilaga 13 säger Lavén: "Vi måste kunna hitta en lösning inom loppet av tre veckor." Varför var man just vid den tidpunkten tvungen att hitta en lösning inom tre veckor?
Håkan Lavén: Jag minns inte att orden har fallit just på det sättet. Det är möjligt att jag har sagt så, men det finns ingen särskild logik i att det skulle behöva lösas inom loppet av tre veckor. Jag kan inte ge något bra skäl till det.
Kurt Ove Johansson: Då skall jag inte heller fråga mer på den punkten.
Mötet med Egardt ägde alltså rum den 1 september. Jag skulle vilja veta vad som hände på det här mötet. Vill JK berätta vad Egardt sade?
Johan Hirschfeldt: Som framgår av promemorian förberedde jag noga föredragningarna först för statssekreterare Michael Sahlin och sedan för statssekreterare Peter Egardt. Det var en ingående genomgång av materialet, en genomgång som också skulle kunna ligga till grund för en bedömning dels av processläget, dels av förutsättningarna för en förlikning. En förlikningsförhandling i en process vilar ju på rättsliga utgångspunkter. Det är många olika hänsyn, synpunkter och fakta som då kan vara viktiga. Det var alltså en bred genomgång som gjordes inför dessa föredragningar.
Jag har i promemorian redogjort för den huvudsakliga gången av de diskussioner som då fördes. Samtalet med Peter Egardt ägde rum i närvaro av rättschefen på statsrådsberedningen. Jag har ingenting att tillägga utöver promemorian när det gäller den redovisningen. De viktiga punkterna finns redovisade i promemorian. Jag anser att mina minnesbilder är korrekta och i huvudsak redovisade i promemorian. Jag har alltså ingenting ytterligare att tillägga.
Kurt Ove Johansson: Det finns en formulering i JK:s inlaga till konstitutionsutskottet om att Egardt tydligen sagt att hans uttalanden i någon tidning inte blivit fullständigt återgivna -- det fattades tydligen i tidningen någonting som han hade sagt i ärendet. Jag vill fråga om det ändå inte tyder på att JK med Egardt diskuterade uppdragsgivarens inställning till den betydelse som Hallisk ibland påstås skulle ha haft i det här sammanhanget? Var det inte så?
Johan Hirschfeldt: Det står på s. 3 i promemorian: "Justitiekanslern fick muntligt besked under hand av både Egardt och Sahlin att statsministern inte hade gjort något uttalande som avvek från regeringens tidigare inställning som den kommit till uttryck i det första regeringsbeslutet i saken eller från Justitiekanslerns svaromål i processen."
Att frågan berördes under samtalet framgår av den meningen.
Kurt Ove Johansson: Men tyder det ändå inte på att JK så att säga ändå ville försäkra sig om att huvudmannen inte hade ändrat inställning?
Johan Hirschfeldt: Jag tog kontakterna med regeringskansliet mot bakgrund av det brev som Johan Lindbo gav in, där han hade den utgångspunkten. Jag har sagt att jag uppfattade hans framställning så, att den motiverade en kontakt från min sida med regeringskansliet i syfte att ge Lindbo de besked han efterlyste.
Kurt Ove Johansson: Så småningom träffades en förlikning med Hallisk. Skulle JK vilja beskriva uppgörelsen?
Johan Hirschfeldt: Uppgörelsen framgår av förlikningsavtalet, som också har givits in till konstitutionsutskottet. Som jag nämnde är avtalet en allmän handling. Jag föreställer mig att innehållet har redovisats i massmedia. Jag har inget ytterligare att säga om det.
Kurt Ove Johansson: Det ligger naturligtvis nära till hands att fråga om den här uppgörelsen blev bättre än den som var på gång att träffas före den 15 augusti. Jag kan förstå att advokatsed och sådant också här kanske lägger hinder i vägen, men det skulle onekligen vara intressant om JK ville kommentera detta.
Johan Hirschfeldt: Jag anser mig som sagt förhindrad att gå in på den saken. Min allmänna erfarenhet från förlikningsförhandlingar är att förhållandena kan skifta från gång till gång. Det är en del av verksamheten som inte alltid låter sig fångas i exakta termer. Rent allmänt kan jag säga att dessa förlikningsförhandlingar till sina yttre former inte avvek från vad som normalt brukar förekomma i vår förlikningsverksamhet. Det tror jag att de advokater som varit motparter kan bekräfta.
Kurt Ove Johansson: Jag skall naturligtvis inte pressa JK med ytterligare frågor på denna punkt. Men vi kan ju också tänka själva -- det är lätt att inse att det inte blev billigare.
JK anförde ju redan i sitt svaromål till tingsrätten i september 1993 som bevisning ett vittnesmål med en person som skulle styrka att Hallisk inte personligen hade erhållit något spionuppdrag av staten. Jag skall avstå från att gå in på den saken, men jag skulle vilja fråga JK: Varför var det inte möjligt att få fram skriftliga dokument som kunde ge stöd åt statens ståndpunkt?
Johan Hirschfeldt: Jag skall försöka besvara den frågan.
Staten var ju svarande i den här processen. Det är käranden som kommer med sitt yrkande, anger grunderna för detta och åberopar bevisning. Käranden har också principiellt den grundläggande bevisbördan för sitt påstående. Staten hade som svarande att ange sin inställning, sina grunder och sin bevisning.
Redan innan JK avgav sitt svaromål hade, som jag nämnde, en utredning genomförts av Överbefälhavaren och redovisats för regeringen. Redan av denna utredning framgick att källäget var som det var, dvs. efterforskningar i statliga arkiv av allmänna arkivhandlingar gav inte någon bevisning i dessa frågeställningar. Det har också belysts i den vetenskapliga litteraturen varför det är på det sättet. I detta läge kvarstod att åberopa muntlig bevisning, något som naturligtvis var mycket svårt. Det är mycket sällan som mål i domstolar handlar om förhållanden som ligger så långt tillbaka i tiden som det här var fråga om, dvs. över 40 år. Normalt är preskriptionstiden i tvistemål tio år, och det betyder att det är mycket ovanligt att sådana här processer går tillbaka på förhållanden som ligger så långt tillbaka i tiden.
Vi har i vårt svaromål skrivit att vi avstod från att göra preskriptionsinvändning, och det har sina naturliga förklaringar. Staten har i en sådan här process anledning att åberopa så mycket bevisning som bedöms som nödvändigt. Som jag sade inledningsvis övervägde vi löpande frågan om vilken bevisning som skulle åberopas. På den punkten var våra möjligheter inte uttömda med den bevisning som vi hade åberopat, men vi bedömde denna som tillräcklig.
Kurt Ove Johansson: Det är litet kryptiskt när det gäller källmaterialet. Vad var det egentligen som hade hänt med källmaterialet?
Johan Hirschfeldt: Det framgår i varje fall av en bok om underrättelsetjänsten av Jan Ottosson och Lars Magnusson, Hemliga makter 1991, att det s.k. T-kontorets handlingar brändes vid någon tidpunkt.
Kurt Ove Johansson: Vid vilken tidpnkt?
Johan Hirschfeldt: Jag vet inte vad som står i boken, men jag tror att den saken berörs där.
Kurt Ove Johansson: Men det var ett konstigt sätt att gallra på!
Johan Hirschfeldt: Det är en fråga som forskarna diskuterar.
Birger Hagård: Det har framgått av de handlingar som vi har fått, inte minst av dem från rättschefen i statsrådsberedningen, att förre statsministern Carl Bildt inte hade offentliggjort några uppgifter som inte tidigare var kända. Därför har det inte heller funnits några skäl för en särskild beredning i regeringen, för partiledaröverläggningar eller samråd i Utrikesnämnden.
Själva Hallisk-målet i sig är knappast intressant för konstitutionsutskottet. Vi är inte någon sorts domstol, och vi har inte med detta att göra. Hallisk-målet är intressant endast i den mån som turerna i målet skulle kunna påvisa något inkonstitutionellt agerande från regeringens sida.
Min fråga till Justitiekanslern -- och det är något av en kärnfråga -- blir därför: Har Justitiekanslern någonstans i sin befattning med det här ärendet påträffat något som varit speciellt ovanligt i själva processen, något som skiljer sig från likartade mål som Justitiekanslern haft att agera i? Finns det någonting i det här mönstret som avviker? Finns det något som tyder på att det skulle ha förekommit ett inkonstitutionellt agerande från regeringens sida?
Johan Hirschfeldt: Jag vill först erinra om att regeringen inte står under Justitiekanslerns tillsyn, utan det är ju konstitutionsutskottet som utövar denna tillsyn, och det gör det naturligtvis fullt befogat och rimligt att konstitutionsutskottet frågar på detta sätt. När jag svarar måste detta ändå vara min utgångspunkt.
I min genomgång inledningsvis sade jag efter min redogörelse för de principiella förutsättningarna för kontakterna mellan regeringen och JK: Jag hade ansett att det var en skyldighet för mig att i det här målet upprätthålla en löpande kontakt med regeringen genom regeringskansliets tjänstemän. Inte vid något tillfälle har det därvid förekommit att företrädare för regeringskansliet sagt någonting som jag uppfattat som uttryck för bristande tillit till JK:s processföring. Det ligger i sakens natur att om någonting sådant förekommit i detta mål så skulle det ha fått konsekvenser för målet och för min befattning med det.
Det blir mitt svar på frågan.
Birger Hagård: En liten detaljfråga! JK berörde det material som hade funnits på T-kontoret och som senare har blivit förstört. Hade JK någon gång väntat sig att det i materialet skulle finnas något tillgängligt avtal mellan svenska staten, företrädd av T-kontoret, och Evald Hallisk?
Johan Hirschfeldt: Svaret på den frågan är nej.
Kurt Ove Johansson: Om inga fler talare anmäler sig vill jag framföra ett tack till Johan Hirschfeldt och Håkan Lavén för att ni har ställt upp och välvilligt svarat på våra frågor. Jag tror att det har fördjupat våra insikter på det sätt som vi önskade när vi bad er komma till utskottet. Vi tackar så mycket för det!
Konstitutionsutskottet 1995-03-09 Bilaga B 6 kl. 11.00--12.00
Offentlig utfrågning av tekn. dr Curt Nicolin och dir. Carl-Johan Åberg angående försäljningen av statligt ägda aktier i Assidomän AB
Kurt Ove Johansson: Jag ber att få hälsa teknologie doktor Curt Nicolin och Carl-Johan Åberg välkomna. Ni har inbjudits till utskottet med anledning av vår granskning av Näringsdepartementets och den tidigare näringsministern Per Westerbergs handläggning av försäljningen av statligt ägda aktier i Assidomän.
Ni har båda ingått som ledamöter i Privatiseringskommissionen. Ni ingick också i den särskilda arbetsgrupp som på uppdrag av den dåvarande näringsministern Per Westerberg bl.a. undersökte aktietilldelningen vid genomförda privatiseringar.
Vi vet att ni besitter en unik kunskap på detta område. Genom denna utfrågning hoppas vi i utskottet att vi kan få större insikt i de olika tekniska frågor som har att göra med privatiseringen av statliga företag.
Jag har uppfattat att ni vill att vi direkt går in på frågorna. Men om någon av er inledningsvis vill säga något finns naturligtvis den möjligheten. Vi tycks emellertid kunna gå direkt på frågorna.
Jag skulle vilja börja med att anknyta till den rapport som ni lämnade till Per Westerberg angående erfarenheter av genomförda privatiseringar. Ni konstaterar att det är förenat med fördelar att få en aktietilldelning. Jag skulle vilja att ni litet närmare utvecklade vilka fördelar det rör sig om. Är fördelarna enbart av ekonomisk art, eller kan det finnas också andra fördelar i fråga om de här tilldelningarna?
Curt Nicolin: Det är naturligtvis angeläget för säljaren, staten, att grundläggande få ett bra pris. Samtidigt skall priset inte sättas så högt att den tilltänkta försäljningen inte kan genomföras. Detta är en kinkig fråga. Både i de fall som har praktiserats här och i många andra fall i utlandet har man låtit institutioner bjuda på en viss volym.
Inom parentes vill jag säga att det nog är en felskrivning i ett av dokumenten. I Assidomän var nämligen det maximala beloppet 1,5 miljoner kronor, men i ett av papperen står det 2 miljoner kronor.
Man har bestämt hur mycket som skall placeras på dessa händer. Om man inte får in så många som man önskar kan naturligtvis olika alternativa val uppträda. Men det var inte aktuellt här, så det behöver vi kanske inte gå in på. Om det kommer in flera får man ha vissa principer för att reducera antalet. Man börjar då med att säga att det lägsta pris som behöver komma i fråga för att fylla den tilltänkta volymen blir priset för allihopa.
Därefter skall det ske en viss försäljning till allmänheten. Då är det brukligt att ge en viss rabatt. Det finns flera skäl till det. I alla stora affärer brukar det vara möjligt att få ett förmånligare pris än när man köper små kvantiteter. Likadant är det på det här området i viss utsträckning. Man säljer till medborgarna i största allmänhet. Den minsta posten var i det här fallet satt till 50 aktier, men posten kunde på vissa villkor uppgå till 250 aktier. Samma reduktionsregler tillämpas när för många blir tecknade.
Utgångspunkten var att behålla en majoritet i statens hand. Det var styrande för den kvantitet som skulle säljas.
Kurt Ove Johansson: Vi är förmodligen överens om att fördelningen av aktier skall ske på ett förtroendeingivande sätt. Vad blir följden enligt er mening om aktier fördelas på ett sådant sätt att förtroende inte inges?
Curt Nicolin: Det var en mycket allmän fråga. Jag tar den för vad den är. Följderna är naturligtvis otillfredsställande. Men eftersom frågan inte specificerats är ett svar ingenting värt.
Kurt Ove Johansson: Jag specificerar då min fråga: Vem får ta de negativa konsekvenserna om en sådan här fördelning inte genomförs på ett förtroendeingivande sätt?
Curt Nicolin: Det kan inte utan vidare sägas att det inte skedde på ett förtroendeingivande sätt. Däremot har det väl i viss utsträckning brustit i fråga om vad man kunde förvänta sig av de specialister som handhaft försäljningen av aktierna.
Kurt Ove Johansson: Kan man uttrycka sig så att det är särskilt viktigt vid en privatisering av statliga företag att fördelningen av aktier sker på ett sådant sätt att den inger förtroende hos en bred allmänhet?
Curt Nicolin: En offentlig myndighet har ju inte bara att vara ansvarig i sin kapacitet av myndighet utan också därför att den i sina ställningstaganden mer eller mindre representerar medborgarna. Därför är det speciellt viktigt att de ärenden som skall handläggas verkligen handläggs med allra största omsorg.
Kurt Ove Johansson: Jag tolkar det som Curt Nicolin här har sagt på det sättet att den som utformar ett emissionspaket måste ha klart för sig vilken betydelse frågan om förtroendet har och att principerna för fördelningen utformas från den utgångspunkten.
Curt Nicolin: När man vill bedöma något som inte lyckats är det alltid en uppdelning i värderingen. Var det en avsiktlig effekt som uppnåddes, eller var det en oavsiktlig effekt? Skillnaden är betydande därvidlag. Först som sist konstaterar jag att effekten var oavsiktlig.
Kurt Ove Johansson: I vårt material talas det om en selektiv och en automatisk metod att fördela aktier. Finns det några andra modeller och principer för tilldelning av aktier än de två nämnda? Om så är fallet skulle jag vilja ha en beskrivning av dem.
Curt Nicolin: Jag kanske får lämna ordet till Carl-Johan Åberg.
Carl-Johan Åberg: Lägger man ihop de automatiska och de selektiva metoderna är det väl hundra procent som man kommer upp till. Anledningen till detta litet nonchalanta svar är helt enkelt att i gruppen av selektiva förfaranden kan i stort sett allt annat än de automatiska inrymmas.
Kurt Ove Johansson: Därmed har du kanske svarat på frågan var fördelarna med den selektiva metoden ligger. Jag kan utvidga frågan: Finns det några nackdelar med att välja ett rent selektivt förfaringssätt vid aktiefördelning?
Carl-Johan Åberg: Ett rent automatiskt förfarande valdes i fallet Assidomän för att uppnå vissa avsedda effekter. Det gällde att få ett bra pris, vilket var viktigt för regeringen vid privatiseringen av ett stort statligt företag. Det handlade alltså om att få ett korrekt och för staten som säljare bra pris. Då skall det också vara konkurrens om de utbjudna aktierna.
Men därav följer inte att alla som anmält sig via kommissionärsfirmorna obesett skall ges tilldelning. Automatik från säljarens sida i den meningen att man i prospektet inte har sagt sig vilja sålla utesluter inte, enligt mitt sätt att se detta, att de kommissionärsfirmor som anförtros uppdraget att sälja skall genomföra alla affärer. Där har vi ett förhållande, vilket har framkommit i materialet här, som det kanske kan sättas vissa frågetecken för. Några hade nämligen anmält sig som köpare men hade inte betalt inom utsatt tid. Icke desto mindre fick de sina aktier.
Där tycker jag att de firmor som administrerar detta har ett ansvar. Sedan kan man diskutera om det är fråga om selektivitet eller automatik. Det är fortfarande fråga om automatik, sett utifrån den säljande, ägande, partens sida, dvs. staten. Men det borde kanske vara selektivt från den administrerande kommissionärens sida. Jag hoppas att jag uttryckt mig någorlunda klart.
Kurt Ove Johansson: Litet senare tänkte jag återkomma till delar av det svar jag nu fick.
En intressant sak i ditt svar är också priset -- hur metoden påverkar priset. Vi har tydligen blivit överens om att säljaren utformar texten i själva prospektet. Men skulle det faktum att säljaren genom sina villkor utesluter icke önskvärda köpare, t.ex. sådana som kan ha samröre med ekonomisk brottslighet, negativt påverka priset? Skulle de seriösa köparna bli mindre intresserade av att köpa om det i prospektet skrevs in sådana saker som gjorde att oönskade köpare kunde hållas borta?
Curt Nicolin: Har det inte räknats ut att det finns en viss differens i den aktuella affären? Hade de som bar sig illa åt inte fått någon tilldelning, så hade priset blivit något lägre. Det kan röra sig om någon krona. Jag erinrar mig att jag läst om det.
Carl-Johan Åberg: 153 kr i stället för 154 kr, eller något sådant.
Curt Nicolin: Ja, just det. Men det var naturligtvis inte för den kronans skull som man hade för avsikt att därmed acceptera brottsligt förfarande. Missförstå mig alltså inte!
Däremot kunde det finnas anledning att verkligen känna en övertygelse att en välberyktad kommissionär inte låter folk få aktier utan att betalning skett punktligt, dvs. att man inte börjar sälja aktierna utan att betalning skett. En professionell mäklare måste ha klart för sig att sådant kan få tråkiga konsekvenser.
Kurt Ove Johansson: Ser ni inte ett etiskt problem i det förhållandet att man skulle ha en säljordning innebärande att man medvetet är beredd på att oönskade köpare kommer in i bilden bara för att hålla priset uppe?
Curt Nicolin: Man har icke haft den intentionen.
Kurt Ove Johansson: Ser ni inget etiskt problem i att man måste inse att risken med oönskade personer blir större?
Curt Nicolin: Det är ett etiskt problem om en professionell aktör inte handlar efter professionella normer. Endast i den bemärkelsen är det en etisk fråga.
Kurt Ove Johansson: På s. 3 i er rapport till näringsministern formulerar sig en av de intervjuade så här: Ägaren förbehåller sig rätt att för att uppnå långsiktiga, aktiva och även i övrigt lämpliga ägare helt diskretionärt fatta beslut om tilldelning.
Skulle t.ex. den typen av formulering påverka priset nämnvärt?
Carl-Johan Åberg: Det är en mycket hypotetisk fråga. Det är svårt att ge ett svar. I just det här fallet fick det en mycket marginell betydelse.
I rapporten från september 1994 förordar vi vad som här kommit att kallas för det engelska systemet, där detta är regel. Det blev också det systemet som tillämpades vid den därnäst följande stora försäljningen av aktier från staten, nämligen Pharmacia. Där tog man konsekvenserna. Om det sedan har någon större betydelse för priset har jag svårt att avgöra.
Om man med de icke önskvärda personerna, eller institutionerna, i den mån sådana finns, syftar på dem som har knytning till ekonomisk brottslighet har jag svårt att föreställa mig att det kan ha någon större effekt på prisbildningen. Välkända och väletablerade köpare representerar ju väldigt stora ekonomiska uppköpsintressen i sammanhanget. Men skulle det vara på nämnda vis så får man väl tåla det. Det är dock en privat värdering.
Kurt Ove Johansson: Vi kan gå utanför vårt lands gränser och titta t.ex. på England och Frankrike men även Danmark, som ni själva nämner i er rapport. De har valt ett långtgående selektivt förfarande. Tror ni att de skulle välja det om det skulle ha alltför stor påverkan på priset?
Curt Nicolin: Vi har inte studerat hur det gick till när t.ex. England började med sina privatiseringar, hur deras system utvecklades till det som vi uppfattar att de under senare år har använt.
Teoretiskt är det fullt tänkbart att de i början hade ett annat system. I vår rapport rekommenderar vi en metodik som närmar sig det engelska systemet.
Kurt Ove Johansson: Av er rapport framgår ändå tydligt att de länder som jag nyss nämnt under senare år har blivit allt precisare i sina prospekt. De har alltså konsekvent gått på den selektiva linjen. Naturligtvis hade de, föreställer jag mig, varit tveksamma till att gå den vägen om det hade alltför stor betydelse för priset. Så måste det väl ändå vara.
Curt Nicolin: Jag tror inte att det har alltför stor betydelse för priset. Jag hävdar att de kanske inte har haft den metodik som de på sistone hela tiden använt. Det gäller ju de första stora privatiseringarna som staten genomförde i Sverige.
Successivt har vi ändrat metodik vid de fyra stora privatiseringar som genomförts. Man lär sig av misstagen. Men naturligtvis borde en rundstudie av hur det är ute i världen ha gjorts innan man över huvud taget privatiserade.
Kurt Ove Johansson: Kan man inte tro att skälet till att selektiva vägar mer preciserat valts ute i Europa under åren sammanhänger med en vilja att slippa oönskade köpare? Något annat skäl kan det väl knappast vara fråga om.
Curt Nicolin: Man har naturligtvis funnit fördelar med att göra det som varit viktigt. Därför har man ändrat sig.
Av samma skäl har de svenska privatiseringarna ändrats under resans gång.
Kurt Ove Johansson: På s. 4 i er rapport kommer ni in på förhållandet mellan granskningstid och pris. Ni tycks inte redovisa en egen uppfattning här, utan ni vidarebefordrar svar som ni fått på de frågor som ni har ställt.
Delar ni uppfattningen i svaret att granskningstiden för fördelningen av Assidomänaktier var kort men ändå tillräcklig för att kunna sålla bort oönskade intressenter?
Carl-Johan Åberg: Ja. Det har vi också skrivit, och det får vi fortsatt stå för.
Kurt Ove Johansson: Ändå skedde inte det. Var ligger systemfelet?
Curt Nicolin: Båda har vi sagt precis samma sak. Det stora systemfelet är att aktier delades ut utan att betalning skett i laga tid. Hade det inte hänt, skulle den skada som vi nu sörjer ha varit en bråkdel, om ens någon.
Kurt Ove Johansson: I ert yttrande till Näringsdepartementet kommer ni in på 7 § i lagen om värdepappersrörelse. Skall er uppfattning i rapporten tolkas så, att 7 § inte håller för att hålla osunda köpare borta?
Carl-Johan Åberg: Det står på s. 2 längst ner. 1
Curt Nicolin: Ja. Det är ganska naturligt.
Kurt Ove Johansson: För att kompensera bristerna i 7 § kan det alltså vara nödvändigt med preciseringar i tilldelningsprinciperna. Det måste väl vara korrekt.
Curt Nicolin: Erfarenheten visar att det kan förekomma att man inte har levt upp till detta genom att aktier delats ut utan att betalning skett i laga tid. Då måste man fortsättningsvis i en eller annan form precisera sig på den punkten.
Jag har uppfattat att när staten skriver lagar bygger man på de erfarenheter som görs i samhället.
Kurt Ove Johansson: Jag har uppfattat era svar på det sättet att slutsatsen blir att prospektet kan utformas så att oönskade köpare/gränsfall kan sållas bort utan att det behöver betyda negativa konsekvenser för priset.
Curt Nicolin: Det är alltid lättare att beskriva ett förfarande när man väl har erfarenheter än det är att prestera erfarenheter i förväg.
Kurt Ove Johansson: Ute i Europa t.ex. har det privatiserats under många år. Trots Sveriges nordliga läge måste man väl ha haft kunskaper om hur man burit sig åt.
Carl-Johan Åberg: En liten komplettering med tanke på just referensen till vad som hänt ute i Europa.
Ett viktigt motiv som vi inte riktigt har berört här för att ha en selektiv utdelning av aktierna har i en hel del fall varit att man har velat parkera det framtida ägandet i vissa bestämda grupper. Det finns ett antal exempel på att man har träffat olika typer av underhandsöverenskommelser med blivande ägare. Det måste anses vara den gamla ägarens rätt, om det finns en önskan att sälja ut delar av företaget, att också knyta villkor till var det nya aktieinnehavet skall ligga.
Det är ofta den typen av överväganden som ligger bakom användningen av selektiviteten i prospekten. Att det i sin tur kan få effekter på priset får säljaren, den tidigare ägaren, väga in i bilden.
I det här fallet fanns det inte några andra överväganden om det framtida ägandet annat än att en viss del skulle reserveras för svenska institutioner och en viss del för utländska institutioner samt att en stor del skulle reserveras för svenska enskilda personer. Det var ett mål i sig att åstadkomma en bred ägarstruktur efter privatiseringen. Man hade inte den typen av selektivitet som fanns t.ex. i de internationella förebilder där det här hade drivits väldigt långt.
1 Vid justering av utskriften har Carl-Johan Åberg anfört följande: Detta har blivit oklart. Om komm:a följer 7 § så kommer osunda köpare att hållas borta.
Den typ av erfarenhet som har att göra med att man mer eller mindre i förväg pekar ut olika grupper/institutioner som man ser som naturliga ägare var inte tillämplig i just det här fallet, utan här var målet största möjliga bredd i ägandet. Det genomförde man genom att inte skriva in i prospektet några restriktioner i det avseendet.
Som jag sade tidigare: Detta utesluter inte att kommissionärerna skall se till att det här sköts. Man kan ha synpunkter på hur lång tiden är som det är fråga om. Det var ändå bara ett hundratal namn som förekom. De flesta av dessa måste omedelbart ha kunnat prickas av som välkända, så det finns inte när det gäller den korta tidsprocessen någon avgörande förklaring till att den stränga selekteringen inte genomfördes på kommissionärsnivå.
Kurt Ove Johansson: Jag har sett uttalanden från Carnegie och andra institutioner där man menar att tiden var alldeles för kort och att nödvändiga kreditbedömningar inte gjordes. Har ni någon kommentar på den punkten?
Curt Nicolin: Det ligger väl i sakens natur att den som skall göra sådana värderingar gärna vill ha mera tid på sig än den kortaste tänkbara. Samtidigt är det väl så att om man tar lång tid på sig så finns det en viss risk för att det inte blir samma bredd på köparkretsen.
Kurt Ove Johansson: En viktig sak att få fastställd är följande: De selektiva metoder som används i Europa måste ha varit kända både för den sittande regeringen och för er som ingick i Privatiseringskommissionen. Det var väl inget nytt när ni hanterade Assidomänaktierna.
Curt Nicolin: Det märkliga är att det inte kom någon kritik innan olyckan hade skett.
Kurt Ove Johansson: Min fråga gällde att ni väl kände till hur man ute i Europa gick till väga vid privatiseringar. Den kunskapen fanns i Sverige både hos Privatiseringskommissionen och hos säljaren, eller hur?
Curt Nicolin: Privatiseringskommissionen gjorde inga utredningar om detta. Däremot gjordes sådana undersökningar av den speciella delegation bestående av oss tre medlemmar och som fick i uppdrag att i efterhand granska.
Kurt Ove Johansson: Jag är litet envis på denna punkt. Med den internationella erfarenhet och kunskap som jag vet att Curt Nicolin besitter måste han ha känt till hur man privatiserade ute i Europa.
Curt Nicolin: Jo, men det privatiseras inte alltid på samma sätt, inte ens utomlands. Det finns ett spektrum här.
Kurt Ove Johansson: Jag undrade alltså om Curt Nicolin kände till på vilket sätt man privatiserade ute i Europa, även om förutsättningarna inte var desamma som i Sverige.
Curt Nicolin: Jag har en helt annan kunskap i dag än jag hade innan.
Carl-Johan Åberg: Får jag tillägga att vi faktiskt hade en alldeles egen svensk kunskap, och den skall inte alltid föraktas. Jag tänker då på privatiseringen av Celsius. Där hade man tillämpat en hög grad av selektivitet vid urvalet och blivit allvarligt kritiserad för detta.
Erfarenheterna från Celsius var, utgår jag från, välbekanta i Privatiseringskommissionen och på Näringsdepartementet.
Kurt Ove Johansson: En annan intressant fråga gäller det automatiska förfaringssättet: Vilka möjligheter fanns det för ägaren att påverka vilka som skulle få tilldelning? Skulle ni vilja redovisa det något?
Curt Nicolin: Ägaren hade väl inte reserverat sådana möjligheter för sig annat än att det förutsattes att det skulle bli en professionell behandling av kommissionärsfirmorna.
Kurt Ove Johansson: Aspekten fanns väl också att om betalning inte skett inom föreskriven tid så fanns det vissa möjligheter.
Curt Nicolin: Ja. Men vi kan inte förvänta att man skall gå igenom hela regelverket för kommissionärer och säga: Det och det skall iakttas denna gång. Vi förstår att ni inte brukar följa reglerna.
Det vore en orimlighet att göra något sådant.
Kurt Ove Johansson: Om t.ex. en tillfredsställande kreditkontroll hade gjorts med betoning på att det, om betalning inte skett i tid, fanns möjligheter att gå in och säga att en annan köpare fick ta över, så var det väl en möjlighet för säljaren.
Curt Nicolin: Det var faktiskt inte en förutsedd möjlighet att aktier skulle delas ut utan att betalning skett i rätt tid. Jag kan inte känna mig som särskilt anklagande när det gäller departementet för att man inte förutsatte det.
Kurt Ove Johansson: Vilka skyldigheter åvilar det säljaren enligt lagen -- kontroller o.d. -- att göra innan tilldelning sker?
Carl-Johan Åberg: Det som grundlägger denna process är prospektet. I prospektet säger säljaren vad man avser att göra. Detta överlämnas sedan till en eller flera fondkommissionärsfirmor.
Det som i så fall måste reglera det som därefter följer är själva uppdraget till fondkommissionärsfirman. Jag har över huvud taget icke, vare sig i den speciella arbetsgruppen eller i Privatiseringskommissionen, sett det papper som ger de här firmorna detta uppdrag. Men det måste vara platsen där detta regleras.
Därefter slår lagen om värdepappersrörelse till -- vi refererar till det på s. 2 i promemorian -- och det skall styra den verksamhet som följer.
Att det skulle finnas en särskild lag som styr de principer enligt vilka man får sälja ut det egna aktieinnehavet känner jag inte till.
Kurt Ove Johansson: Måste kontrollerna ske inom en viss tid? Vad gör man t.ex. om köparen är okänd?
Curt Nicolin: Här är det naturligtvis olika. Att man skall göra en kreditvärdighetsprövning av varje köpare är en sak. Men om man säger att köparen inte får några aktier om betalning inte skett i förhand har man i alla fall i viss utsträckning gjort en kreditvärdighetsprövning.
Kurt Ove Johansson: Om det finns oönskade köpare kvar, som alltså inte fallit bort efter kontroll enligt gällande regler på området, innebär då den automatiska tilldelningen att säljaren inte kan göra något åt detta?
Curt Nicolin: Först och främst måste det väl komma en signal om att något är fel.
Carl-Johan Åberg: I de papper som skickats ut har jag läst att i så fall slår det rent civilrättsliga kontraktuella förfarandet till. Vad som gäller är alltså att en affär är gjord om aktien är köpt. Däremot får man inte tillgång till aktien, utan den har firman i fråga rätt att sälja vidare. Den som har köpt och som man inte vill acceptera som aktieägare får dock, om en vinst uppkommer, ta hand om den vinsten.
Det viktiga här är, och det skall regleras vid det selektiva förfarandet, att personen/institutionen inte skall få tillträda ägandet av aktien. Men om det inte finns ett särskilt näringsförbud för personen kan affären inte med civilrättsliga regler upphävas.
Kurt Ove Johansson: Jag skulle vilja veta om ni känner till något annat fall där en automatisk tilldelningsprincip använts av samma typ som vid försäljningen av Assidomän.
Curt Nicolin: Jag har inte den bredd på mina erfarenheter av sådana här stora emissioner att jag kan svara.
Kurt Ove Johansson: Ni känner alltså inte till något annat fall där en sådan här automatisk metod använts?
Curt Nicolin: Jag får kanske erinra om vad Carl-Johan Åberg för en stund sedan sade, nämligen att man fått mycket kritik för selekteringen vid försäljningen av Svenskt Stål. Därför var man angelägen om att tillförsäkra sig en princip som skulle ge ett högre pris.
Erfarenheten har ju visat att så som kommissionärerna fungerade så sköt man över målet.
Kurt Ove Johansson: Vi har nu talat om tilldelningsprinciper.
För att vinna klarhet skulle jag också vilja ställa en fråga om prissättningsmetodiken, som vi i och för sig har varit inne på.
Är det riktigt att man skall skilja mellan begreppet prissättningsmetodik och begreppet tilldelningsförfarande?
Curt Nicolin: Jag måste nog be att få frågan litet grand förklarad.
Kurt Ove Johansson: När jag läser er rapport tycker jag mig se en skillnad mellan begreppet prissättningsmetodik och begreppet tilldelningsförfarande. Ni skiljer dessa åt på ett alldeles avgörande sätt, t.ex. på s. 2 i er rapport: Vid de privatiseringar som genomförts och vänt sig till en vidare krets har olika förfaranden använts bl.a. med avseende på prissättnings- och tilldelningsmetodik.
Rakt igenom i er rapport till näringsministern skiljer ni, som jag ser detta, tydligt mellan prissättnings- och tilldelningsmetodik.
Curt Nicolin: Det är två delmoment i processen.
Kurt Ove Johansson: Jag uppfattar att det här finns en viss avsikt. Jag har alltså uppfattat detta så, att ni tycker att det är viktigt att skilja mellan de båda nämnda metodikerna.
I t.ex. det yttrande från Privatiseringskommissionen som är daterat 940119 skriver ni: Beträffande den föreslagna prissättningsmetodiken har kommissionen ingen erinran.
Var det som ni prövade och svarade på i det här fallet enbart prissättningsmetodiken?
Curt Nicolin: Ja.
Kurt Ove Johansson: Är det rätt tolkat att ni inte berör tilldelningsmetodiken i ert svar?
Curt Nicolin: Det är riktigt.
Kurt Ove Johansson: Kommissionen uttalade sig alltså bara om prissättningsmetodiken?
Curt Nicolin: Det är klart att vi, om vi hade känt oro för den tilldelningsprincip som var förbunden med detta, hade skrivit något om det.
Kurt Ove Johansson: Det är alltså riktigt att ert svar bara avser prissättningsmetodiken?
Curt Nicolin: Ja.
Kurt Ove Johansson: Jag har läst rapporten otaliga gånger och har kommit fram till att ni i arbetsgruppen på många punkter var kritiska efter gjorda erfarenheter, efter upptäckter som ni gjort, vid försäljningen av Assidomänaktierna. Det råder ingen tvekan om att rapporten andas kritiska synpunkter på olika områden.
Curt Nicolin: Det är väl ingen som inte beklagar det som hände i den förbindelsen.
Den extra studie som vi tre gjorde syftade till att försöka tillgodogöra sig så många erfarenheter som möjligt både utomlands och i Sverige för att finna vägar att undvika en upprepning.
Därför har vi rekommenderat vissa förändringar i förhållande till Assidomänbehandlingen. Departementet tillämpade också ett annat förfarande i Pharmaciafallet.
Kurt Ove Johansson: Rapporten kan väl tolkas så att ni, om ni satt med i en framtida privatiseringskommission, skulle rekommendera användning av selektiva modeller.
Curt Nicolin: Det var en bred beskrivning.
Ett automatiskt förhållande kan mycket väl tänkas där vissa kontrollfunktioner lagts in -- med automatik så när som på att man skall försäkra sig om att vissa saker inte förekommer.
Carl-Johan Åberg: Prissättningsmetodiken och tilldelningen hör helt klart i viss mening ihop med varandra. Tekniken i det här fallet var att man inbjöd ett antal institutionella placerare och andra som var beredda att köpa stora poster att lägga bud. De rangordnades och sedan tog man det bud som låg precis på gränsen till den kvot som hade tilldelats.
Det hela förutsätter naturligtvis att de som lämnat bud står för det, för eljest kan det bli ihåligheter i systemet. I den meningen finns det en koppling mellan de båda. Men det rent praktiska förfarandet vid tilldelningen hade vi aldrig uppe till diskussion i Privatiseringskommissionen. Vi var heller aldrig tillfrågade i det avseendet, utan vi var tillfrågade om prisssättningsmetodiken. Den redogjorde jag för, och den fann vi vara välmotiverad. Den skulle sannolikt ge en korrekt marknadsprissättning av Assidomänaktierna.
Sedan hade vi frågan om de stora grupperna och prioriteringen utland--hemland osv. Jag vet inte om ni haft tillgång till vårt svar. Där hade vi i alla fall vissa synpunkter på den stora kvoteringen mellan olika grupper. Av olika skäl valde Näringsdepartementet att inte följa våra rekommendationer på den punkten. Men det har inget med den fråga att göra som vi just nu diskuterar.
Kurt Ove Johansson: Härmed får Inger René ordet.
Inger René: Tack, herr ordförande! Det är inte många frågor som återstår efter dessa 45 minuter, men några förtydliganden skulle jag vilja ha.
Bortsett från priset var ju skälet till privatiseringen att man ville uppnå en mycket bred spridning.
Storbritannien har apostroferats i flera sammanhang här. Jag skulle vilja veta om det var samma uttalade förhoppning från Storbritanniens regering när man påbörjade och fortsatte privatiseringen där.
Curt Nicolin: Uttalande av vem i Storbritannien?
Inger René: Var det ett önskemål att få en bred spridning när det gäller privatiseringen i Storbritannien, eller var det bara ett bra pris som man var ute efter?
Curt Nicolin: Förlåt, men det måste vara ett specifikt fall i England som åberopas.
Inger René: Kurt Ove Johansson åberopade England och den s.k. engelska modellen. Min fråga är: Hade man när man privatiserade i England samma förhoppningar om en bred spridning och ett uttalat önskemål om en sådan?
Curt Nicolin: Jag kan inte med säkerhet uttala mig om det. Men jag tror att jag står på ganska fast mark när jag säger att man i vissa fall hade en mycket uttalad sådan förhoppning. I andra fall var den mindre utpräglad.
Inger René: Jag har en fråga till. Den har berörts på olika sätt. Jag undrar ändå om det finns ytterligare kommentarer till det förhållandet att det var en relativt kort tid mellan anbudsförfarandets avslutning och fastställandet av priset på aktierna. Det är det som är den springande punkten i vår anmälan.
Carl-Johan Åberg: Det är flera olika tidsperioder som vi talar om här. Den tidsperiod som är uppe till behandling just i detta ärende är tiden avseende kommissionärsfirman.
Jag har tidigare redovisat att det för en mycket erfaren och marknadskunnig aktör i varje fall inte kan vara ogörligt att behandla namnlistorna på den tid som stått till förfogande.
Jag utgår från att det när det gäller majoriteten av de namn som uppträder i ett sådant här sammanhang inte tar mer än några sekunder att avgöra om det är en för oss välkänd köpare -- försäkringsbolag eller placeringsfonder av olika slag. De går automatiskt vidare i processen. Sedan har man kanske 10, 15 eller 20 fall. Ordföranden har flera gånger använt ordet kreditundersökning. Men jag tror inte att det är en kreditundersökning som primärt skall sättas in, för då går tiden naturligtvis snabbt. I stället är det fråga om ett mycket enkelt slående i register.
Vi talar om ekonomisk brottslighet. Brottslighet måste vara dokumenterad i brottsregister. Det måste finnas möjligheter att på administrativ väg relativt snabbt övertyga sig om namnen finns med i den registrerade brottsligheten.
Jag ser inte detta som något större problem. Jag kanske underskattar problemen. Jag har själv inte bedrivit sådan här verksamhet.
Kurt Ove Johansson: Ordet går nu till Peter Eriksson.
Peter Eriksson: Jag har ett par frågor om priset, som ändå är grundläggande här.
Tycker Curt Nicolin att staten fick ut ett rimligt pris för skogsbolaget?
Curt Nicolin: Ett rimligt pris i en marknadsekonomi är det pris som marknaden vill betala. Priset i fråga var det pris som marknaden fastställde.
Peter Eriksson: Vid den aktuella tidpunkten?
Curt Nicolin: Ja.
Peter Eriksson: Assidomän är ju Sveriges största skogsägare. Man äger gamla Domänverkets tillgångar med flera miljoner hektar produktiv skogsmark.
Skogsbranschen är extremt konjunkturkänslig. Jag har tittat litet grand på hur skogsfastighetspriserna förhåller sig till skogskonjunkturerna. Det visar sig finnas ett ganska väl fungerande samband, men med en viss eftersläpning. I princip kan man säga att när massa- och timmerpriserna är höga följer fastighetspriserna efter med en viss eftersläpning -- ungefär ett halvår.
Mot den bakgrunden anser jag att utförsäljningen skedde vid ett ogynnsamt tillfälle. Konjunkturen var visserligen inte allra sämst. Det var ju i början av en uppgång. Men som jag bedömer saken bör man kunna säga att skogsfastighetspriserna kanske hade det sämsta läget i konjunkturfasen. Håller Curt Nicolin med om att det kan vara en rimlig bedömning?
Curt Nicolin: Jag kan hålla med om att det inte var på toppen av konjunkturen. Dessförinnan var det en konjunkturtopp, men vi var på väg in i en konjunkturuppgång.
Peter Eriksson: Jag känner inte till din privata situation i det här avseendet. Men om du hade haft en stor skogsfastighet, skulle du då ha tyckt att det var en lämplig tidpunkt för försäljning?
Curt Nicolin: Frågan är ytterst hypotetisk.
Carl-Johan Åberg: Får jag med anledning av Peter Erikssons fråga tillägga, även om det är mera anekdotiskt, att de institutionella placerare som köpte Assidomän hittills inte har fått en sådan utdelning via aktiekurserna att den ens täcker räntan på en statsobligation.
Det kan leda över till en diskussion om aktiekurserna speglar fastighetspriserna. Det finns de som hävdar att så inte är fallet. Som aktieplacering har det inte varit särskilt lysande.
Peter Eriksson: Assidomän är det svenska skogsbolag som är den överlägset största skogsägaren.
Curt Nicolin: Jag måste faktiskt komma med en gensaga här.
Jag skulle tro att man äger ca 80 % av all lågavkastande skog i Sverige. Man kan inte räkna i hektar här.
Dessutom är ägandet mycket koncentrerat till Norrland. På grund av klimatiska förhållanden blir skogen därmed mycket mindre värd.
Många gånger i historien har frågan ställts: Varför blir det inte en större avkastning när det gäller den statliga skogen än som kunnat utläsas? Det har blivit bättre under senare tid. Vissa områden har också avskilts som antingen blivit nationalparker eller som varit lågavkastande.
Peter Eriksson: Nationalparkerna har varit extremt lågavkastande.
Curt Nicolin: Ja. De är dessutom avskilda. Därför blir det nu bättre.
Peter Eriksson: Slutligen vill jag fråga: Tycker du att svenska folket har fått hyggligt betalt för sina skogar?
Curt Nicolin: Där tycker jag att Carl-Johan Åberg har svarat ganska bra.
I det perspektiv som vi nu har -- drygt ett år -- kan jag säga att om vi jämför aktieutvecklingen för de här aktierna med skogsbolag som tillverkar cellulosa och papper, finner vi att det inte finns någon likhet i prisutvecklingen.
Peter Eriksson: Nej. Jag tror att det var häromdagen som Dagens Nyheter hade en ganska omfattande analys där man bedömde att Assidomän kanske var marknadens mest undervärderade aktie och att just den skulle komma senare i konjunkturfasen än övriga skogsaktier beroende på den stora andelen skogskapital som är ganska undervärderat.
Curt Nicolin: Det är möjligt att det är rätt. Jag kan inte uttala mig om det. Däremot konstaterar jag att det inte finns en parallellitet i uppgången på träråvara och cellulosa.
Peter Eriksson: Min fråga kan anses vara litet vid sidan av, men jag tycker att det handlar om en grundförutsättning här. Det handlar om huruvida den förra regeringen har försnillat tillgångar för det svenska folket eller om man har fått ett hyggligt pris.
Curt Nicolin: Svenska staten har rätt betydande skulder. Ett bidragande motiv kan ha varit att försöka få litet täckning av dem.
Peter Eriksson: Tack!
Kurt Ove Johansson: Ingen mer frågeställare finns anmäld. Jag tar tillfället i akt och tackar härmed Curt Nicolin och Carl-Johan Åberg för de svar som vi har fått.
Vi hade stora förväntningar på er när ni kom hit, men jag tillstår gärna att ni har motsvarat våra förväntningar. Jag vågar också påstå att ni har bidragit till att utskottet har fått ett fördjupat material. Därmed blir det lättare för oss när vi så småningom på allvar skall ta itu med denna granskningsfråga.
Tack så mycket för att ni kom hit!
Konstitutionsutskottet 1995-03-14 Bilaga B 7 Kl. 11.00--12.20
Offentlig utfrågning av statsrådet Jan Nygren och statssekreterare Anitra Steen angående utövande av statens ägande av Nordbanken m.m.
Kurt Ove Johansson: Jag hälsar er alla välkomna till denna utfrågning, som bl.a. är förorsakad av att konstitutionsutskottet håller på att granska vissa frågor som rör Nordbanken. Utfrågningen kommer inte att handla om vad som har hänt i Nordbanken, utan vi har bjudit in statsrådet Jan Nygren och statssekreterare Anitra Steen för att vi skall få belyst för oss vilka funderingar den nya regeringen har när det gäller hur man skall utöva sitt statliga ägande i de statliga företagen. Ni är speciellt välkomna till denna utfrågning. Innan vi sätter i gång med frågandet ger jag er tillfälle till en inledning.
Jan Nygren: Jag skulle vilja ta möjligheten att se på den typ av frågeställningar som utskottet diskuterar i en litet vidare mening. Jag gör det därför att regeringen just nu diskuterar inte bara förhållandet till de statliga bolagen utan vill se frågan som en del i en vidare aktivitet, nämligen vilken struktur regeringen nyttjar för att verkställa de beslut som regering och riksdag fattar.
Till vårt förfogande står i första hand myndigheterna på den statliga sidan, myndigheter som har olika uppgifter för att effektuera beslut fattade ytterst av riksdagen men även av regeringen. Man kan utan att gå tillbaka till Axel Oxenstierna -- jag skall inte trötta utskottet med en historieskrivning -- säga att det har hänt väldigt mycket vad avser denna struktur de senaste fem sex sju åren. Jag vill påminna om den diskussion som förts om omstruktureringar av myndigheterna, om bolagisering och privatisering.
Utan att lägga några värderingar på detta kan man i dag konstatera att den struktur som står till regeringens förfogande för effektuerande av besluten minst sagt är brokig. Vi har naturligtvis de traditionella förvaltningsmyndigheterna -- det finns faktiskt sådana kvar. Men därefter följer i en raskt fallande skala en rad strukturer eller delar av strukturer som faktiskt har fått ett alltmer diffust utseende, dvs. att vi hos myndigheterna ibland kan hitta bolagsstrukturer. Vi har konstaterat att vissa myndigheter ibland inte är myndigheter i den traditionella meningen. Vi har konstaterat att vissa myndigheter har förvaltningsmässiga uppdrag samtidigt som man bedriver viss affärsverksamhet, inte alltid nödvändigtvis i bolagsform utan som uppgiftsuppdrag. Vi har verkssystemet kvar. Man kan använda sig av råd. Vi har statliga bolag i varierande form, stiftelser som också dessa har satts under diskussion under den senaste tiden.
Kort kan man säga -- jag skall gärna fördjupa mig i var och en av dessa frågor -- att den struktur som står till regeringens och riksdagens förfogande delvis har eroderat, inte minst när det gäller frågan varför staten över huvud taget bedriver viss bolagsverksamhet. De motiv som var giltiga för 5, 10 eller 15 år sedan är sannolikt inte, eller bara delvis, giltiga i dag. Diskussionen om enskilda bolag bör med andra ord i rimlighetens namn sättas in i detta större sammanhang.
Regeringen har diskuterat detta vid ett par tillfällen och har för avsikt att genomföra en översyn av den statliga förvaltningen. Det låter väldigt ambitiöst, och det är ambitiöst. Det gör att man blir något ödmjuk inför en sådan uppgift. Jag tror att man skulle kunna göra det i två steg. I en första omgång kan man, givet det nuvarande statliga uppdraget, försöka att principellt diskutera förutsättningarna för regeringen att styra riket, dvs. vilka principer som skall gälla för hur en myndighet skall se ut och vad myndigheterna skall ha för arbetsuppgifter, när det är rimligt att använda sig av en traditionell myndighet, en stiftelse, men också om och när det är rimligt med ett statligt bolag. Utan att svara på denna fråga vill jag bara säga att den typen av frågor bör ställas i en mera principiell form. Det kan ske i en kommission eller en utredning. Vi diskuterar detta.
Om man har fått en principiell genomgång av förutsättningarna kan man i nästa steg ta ställning i vad mån detta bör, vilket ju är sannolikt, leda till vissa strukturella förändringar av systemen, t.ex. att man slår ihop myndigheter, förändrar dem, knoppar av verksamheter som myndigheter kanske inte bör syssla med, sälja ut bolag som möjligen inte längre fyller en funktion i den traditionella meningen inom ramen för statens hägn.
Förberedelsearbetet för en sådan översyn pågår i regeringen. Resultatet av detta kommer att redovisas innan sommaren, dvs. information om i vilken form som denna typ av översyn kommer att ske. Men vi har valt att ta våren på oss av det enkla skälet att det inte är någon liten uppgift att se över den statliga förvaltningen. Man måste också försöka avgränsa uppdraget. Det är lätt hänt att det leder till en stor principiell diskussion om statens förhållande till andra agerande på denna marknad, nämligen kommuner och landsting. Det är inte avsikten. Denna översyn skall ske med utgångspunkt från det uppdrag som den statliga förvaltningen har i dag. Det kan vara nog så mycket och leda till tillräckligt många förändringar för att uppdraget ändå skall vara mycket stort.
Anitra Steen: Jag skulle gärna vilja ta några minuter i anspråk för att redovisa det arbete som pågår i regeringskansliet och som delvis är redovisat i vissa bilagor till årets budgetproposition.
När regeringen tillträdde i höstas tog vi i Finansdepartementet initiativ till att bilda en grupp som skulle se över och försöka utveckla en mer tydlig ägarpolicy för det statliga ägandet. Det är dels en tjänstemannagrupp som har letts från Finansdepartementet, dels en statssekreterargrupp som följer upp arbetet och tar ställning. Syftet är att utveckla en samlad syn på det statliga ägandet och också utövandet av ägarrollen.
Samtidigt kan man säga att de verksamheter som bedrivs i statliga bolag skiljer sig väldigt mycket åt. En mer detaljerad ägarpolicy ligger inte inom ramen för vår ambition, däremot att ha en övergripande policy som kan appliceras generellt och därefter utvecklas vidare för den typ av verksamhet som är aktuell i varje enskilt fall.
Den presentation som vi gjorde i Näringsdepartementets, Finansdepartementets och Kommunikationsdepartementets bilagor är det första steget i arbetet. Vi fortsätter att utveckla resonemangen och kommer att återkomma i senare propositioner och där redovisa de förslag till ställningstaganden som vi kommer fram till.
Jag tänker bara kort redovisa huvuddragen i de resonemang som vi för, vilket delvis framgår av årets budgetproposition.
Vi menar att staten skall agera som en professionell och aktiv ägare. Det ställs särskilda krav på staten som ägare, framför allt på regeringskansliet som utövar det statliga ägarskapet. Det skall ställas krav på effektivitet, lönsamhet och marknadsmässig avkastning på de statliga företag som finns. Vi skall inom ramen för en ägarpolicy tydligt markera gränssnittet och rollfördelningen mellan ägare, styrelse och ledning.
En ägarpolicy skall tydligt uttala ambitionen av en kontinuerlig dialog och uppföljning mellan ägare och bolag. Ägaren skall formulera de allmänna verksamhetsmålen och de ekonomiska målen för bolagets verksamhet i långsiktiga termer. I den mån det ställs särskilda krav på samhällsansvar, t.ex. infrastrukturansvaret, skall det redovisas tydligt och underställas riksdagen. Det skall helst regleras i bolagsordningen för det enskilda bolaget. Ägarpolicyn måste poängtera vikten av att lägga omsorg vid valet av styrelse. Vid valet av styrelse skall man betona sakkunskap, erfarenhet, gott omdöme och ägarens förtroende för styrelseledamöterna.
En ägarpolicy måste tydligt uttala, vilket Jan Nygren var inne på, en kontinuerlig prövning av ägarskapet. Finns det fog för att ompröva ägarskapet skall det också ske. Det skall ligga inom ramen för en ägarpolicy att detta sker.
Detta är någonting som vi behöver arbeta vidare med, kodifiera och utveckla. Med ett sådant ägaransvar och en sådan ägarpolicy blir styrelsens ansvar, enligt vårt sätt att se det, att hantera de strategiska frågor som ligger inom bolagets ram utifrån de allmänna verksamhetsmål som ägaren har lagt fast, att arbeta med riktlinjer och beslut utifrån en strategiutveckling, att bedriva kontroll av och följa upp bolagets verksamhet samt att fastställa anställningsvillkoren för VD och rekrytera VD.
Det är de huvudpunkter som vi diskuterar. Avsikten är att vi så småningom skall konkretisera dessa ytterligare. Avsikten är också att detta skall utmynna, förhoppningsvis, i en handbok som skall illustrera hur man prövar statens verksamhet och enligt vilka kriterier man skall bedöma om statlig verksamhet skall övergå i bolagsform eller inte. Så långt har vi kommit nu.
Kurt Ove Johansson: Vi tackar för inledningen, och jag ger möjlighet att ställa frågor.
Widar Andersson: Vi har diskuterat dessa frågor under många år, och nu har vi kommit till det stadium då vi skall sikta in mot framtiden. Därför är det intressant att få ställa några frågor.
Det bemyndigande som regeringen begär -- jag vet att detta diskuteras nu i näringsutskottet -- när det gäller de statliga företagen är ganska brett och vitt. Utan att ge mig in på näringsutskottets område vill jag ställa följande fråga: Anser ni att det bemyndigande som regeringen nu begär, dvs. den stora frihet som regeringen begär vad gäller handhavandet av statliga företag inte hade varit möjligt om man hade hållit fast vid det tidigare formlösa ägandet, alltså avsaknaden av en uttalad ägarpolicy?
Vad gäller ägarpolicyn och de verksamhetsmål som beskrivs i budgetpropositionens bilagor och nu av Anitra Steen vill jag fråga: Ingår det i de verksamhetsmål som skall riktas till styrelsen krav på någorlunda anständighet och omvärldskunskap, t.ex. om allmänhetens syn på förhållandet mellan bankgarantier och bonuslöner? I vilken mån kommer staten att agera i den frågan på Nordbankens bolagsstämma?
Anitra Steen: Jag måste tillstå att jag inte riktigt vet vad som avses med ett formlöst ägande. Det vi gör inom ramen för det arbete som nu utförs är att vi försöker tydligt kodifiera en ägarpolicy som mer eller mindre har varit för handen tidigare. Jag tror att det är viktigt att man uttrycker den klart och tydligt för att man skall kunna ha ett rättesnöre för sitt agerande. Detta i sig förklarar kanske inte det bemyndigande som begärs av regeringen i Näringsdepartementets bilaga.
Widar Andersson: Det formlösa ägandet är en beskrivning som faktiskt finns i lagstiftningen. Tidigare framhöll man det formlösa ägandet. När KU har gått igenom allt det som hänt har det visat sig att hälsan tiger still. När det gick bra, var det ingen som höjde ögonbrynen på någon sida av bordet. Men allteftersom problemen blev synliga visade det sig att man borde ha gjort på ett annat sätt. Med det formlösa ägandet fanns det ingen beskrivning av ur det skulle gå till, vem som hade ansvaret, om det fanns några anteckningar. Processen från det formlösa ägandet till ägandet med form och substans i är vad regeringen är inne i nu, såvitt jag förstår. Det är vad vi alla frågar efter i utskottet. Det är vad jag menar med det formlösa.
Anitra Steen: De statliga bolagen är självständiga civilrättsliga subjekt. Det innebär att aktiebolagslagen är fullt tillämplig på de företagen också. Regeringen har ett ansvar inför medborgarna att se till att den verksamhet som bedrivs i statliga bolag också genererar en avkastning och utvecklas på ett sådant sätt att man kan försvara det gentemot medborgarna. Det förutsätter en aktiv ägarpolicy.
Jag har svårt att redovisa de överväganden som ligger till grund för begäran om bemyndigandet. Jag vill gärna avstå från att göra det. Men jag kan säga att om man gör större förändringar i ägarinnehavet är det naturligtvis en fråga som bör underställas riksdagen. Det kan röra sig om stora förmögenhetsförändringar som kan komma att ske.
Den andra frågan handlade om verksamhetsmålen. Ändamålet med ett bolags verksamhet skall klart och tydligt framgå av bolagsordningen. Det är där ägaren lägger fast sina övergripande ambitioner. När det gäller frågor om arvoden till styrelsen utövar ägaren sitt inflytande i anslutning till bolagsstämman. På bolagsstämman fattas beslut om arvoden och ersättningar till styrelseledamöterna. Styrelsen har ansvaret när det gäller de ersättningar och förmåner som skall avse den verkställande ledningen.
Jan Nygren: För närvarande sitter staten med ett 50-tal bolag och måste självfallet försöka att skaffa sig en vettig ägarpolicy så länge man har ansvaret för verksamheten, det är givet.
Den grundläggande frågan är egentligen varför staten över huvud taget bedriver verksamhet i form av statliga bolag. Det är den fråga som jag försökte beskriva inledningsvis och som måste ställas parallellt med att man tar det ansvar som staten har för de bolag som finns.
Det har funnits ett antal motiv angivna tidigare för att staten skall ta på sig ett sådant här ansvar. Det har varit t.ex. bristande konkurrens, önskemålet om att vissa verksamheter skall bedrivas i någon sorts skyddad ställning. Man har velat ha samhällsinflytande över potentiellt skadliga varor. Som exempel kan jag nämna Systembolaget, Vin & Sprit och Apoteksbolaget. Man kan fortsätta uppräkningen av motiven och konstatera att de senaste fem årens utveckling leder till slutsatsen att få av dessa motiv är giltiga i dag, dels via avreglering som vi själva ha bestått med, dels genom EU-medlemskap, dels genom allmänt ökad konkurrens på ett antal områden.
Statens ägarpolicy måste i grunden vara beroende av varför vi tycker att det är rimligt för staten att äga företag i bolagsform. Det är den grundläggande diskussion som nu måste tas, och den måste tas i ett vidare sammanhang, nämligen i samband med diskussionen om regeringens samlade arsenal av instrument, dvs. från myndigheter ner till bolag, stiftelser osv. Ambitionen är enligt min uppfattning att försöka renodla, att se till att den struktur som står till riksdagens och regeringens förfogande sysslar med det som är dess uppdrag. Annat kan sannolikt skötas av någon annan. Det är denna grundläggande översyn som regeringen avser att starta. Det är ett stort och gediget arbete som måste göras. Men det går inte att göra det i enskilda delar. Man kan inte välja ut ett departementsområde. Det finns ett undantag, och det är försvaret. Där deltog jag själv som statssekreterare i att starta ett liknande översynsarbete.
Själva poängen är att göra detta i sin helhet därför att den risk man annars löper är att sektorsintressena gör sig gällande så hårt att det är svårt att komma fram. Det gör också att arbetet blir stort och mycket ansvarsfullt, men icke desto mindre nödvändigt.
Widar Andersson: Det är alldeles utmärkt att staten går in i denna process på allvar och att vi kan ha en diskussion om detta. Men när det går illa, när det går fel måste man i en demokrati få veta var felet har begåtts. Det är detta som vår prövning handlar om.
Jag vill ställa några mera precisa frågor. När det gäller bolagen skulle jag vilja fråga om de olika departement som är inblandade har ett särskilt uttalat ansvar. Är det departementschefen eller någon särskild statssekreterare som har det? Hur ser det ut? Hur förbereder man bolagsstämmorna på de enskilda departementen? Lägger man fast någon hållning från regeringens sida, och hur dokumenteras den? Är det ett departementschefsbeslut, och görs det anteckningar som på något vis skulle kunna användas av KU om det skulle behövas? Vem ansvarar för samordningen mellan departementen? Det är ju fler som är inblandade. Är det statsrådsberedningen? Finns det klart uttalat vem som gör det?
Den sista fråga som jag vill ställa handlar om den kontinuerliga dialog som beskrivs i bilagorna till årets budgetproposition och som måste pågå mellan ägaren och bolagen. Hur är det tänkt att den skall gå till? Skall det ske i en form som gör att man i efterhand kan se hur det har gått till och vad som har sagts som är väsentligt i processen?
Anitra Steen: Det statliga ägandet hanteras på ett sådant sätt att de statsråd under vilkas domäner det finns statliga bolag får från regeringen ett bemyndigande för verksamhetsåret att utöva det statliga ägarskapet. Detta ligger till grund för dialogen mellan bolaget och ansvarigt statsråd.
När det gäller kompetensen har vi i Finansdepartementet en bolagsenhet, där vi har samlat de statliga bolag som finansministern utövar ägarskapet för. På motsvarande sätt är det i andra departement, framför allt i Näringsdepartementet.
Jag kan säga att vi inom ramen för det arbete som vi nu bedriver mellan departementen har fört diskussionen om det finns skäl att föra samman alla statliga bolagen under regeringen på ett och samma ställe för att se om det skulle kunna ge kraftfullare möjligheter att samla kompetensen. Vi har inte hunnit så långt, men det finns som ett övervägande. Anledningen till att ha en enhet som svarar för dessa är att försäkra sig om att det finns tillräcklig kompetens inom departementet.
När det gäller statsrådens bemyndigande från regeringen kan statsrådet i anslutning till bolagsstämman antingen personligen eller genom att lämna fullmakt till någon att i dennes ställe utöva ägarskapet och använda rösträtten vid bolagstämman. I regel görs det senare. Denna fullmakt är ett formellt departementsprotokoll, alltså har ministern fattat beslut om detta. Det brukar förenas med en skriftlig instruktion så till vida att när företaget kallar till bolagsstämma fogas till det en föredragningslista. Den utgör i regel strukturen för hur denna instruktion utfärdas till den tjänsteman som får fullmakten att utöva ägarrollen vid bolagsstämman. Det här finns alltså skriftligt.
Det innebär att förberedelserna -- det var Widar Anderssons andra fråga -- går till så att när föredragningslistan kommer, och i regel redan långt innan, börjar vi inom departementet diskutera hur och vilka ställningstaganden som bör göras i anslutning till bolagsstämman när det gäller de ekonomiska villkoren, om man skall förändra något, om det finns skäl att se över styrelsens sammansättning, om det finns skäl att se på styrelsearvoden etc. Detta konkretiseras i instruktionen till den tjänsteman som går till bolagsstämman. Processen har i regel startat långt tidigare, och helst skall det naturligtvis vara en konkretion av den dialog som pågått under hela året.
När det gäller samordningen mellan departementen kan jag säga att vi just nu diskuterar om man bör samla ägandet ytterligare i regeringskansliet och kanske placera det i ett departement.
När det gäller den kontinuerliga dialogen är det viktigt att man har löpande kontakter mellan styrelseordföranden, vice ordföranden och företagets VD och den politiska ledningen i ett departement. För vårt vidkommande i Finansdepartementet går det till så att vi träffar ledningarna och styrelseordförandena. Vi har suttit i regeringskansliet i drygt ett halvår, men vi har hunnit träffa de flesta av våra styrelseordföranden och VD:ar. Naturligtvis är avsikten att detta skall fortsätta. Man bör ha träffar för att diskutera mera strategiska och långsiktiga frågor, och ministern som har det högsta ansvaret enligt bemyndigandet från regeringen bör hålla sig informerad om vad som händer i bolaget.
Ola Karlsson: I utdraget ur Finansdepartementets budgetbilaga om ägarpolicyn skriver man bl.a. att styrelsens kompetens skall vara bred och befrämja verksamheten så mycket som möjligt. På Kommunikationsdepartementets område skriver man att styrelseledamöter bör väljas så att de genom sakkunskap, erfarenhet och omdöme befrämjar verksamheten och dess utveckling.
Hur ser rekryteringsprocessen ut? Vilka svarar för rekryteringsprocessen?
Jan Nygren: Det är respektive departement som ansvarar för rekryteringsprocessen. Det sker i en beredning, antingen en allmän beredning eller en lunchberedning, avseende vilka som respektive minister avser att föreslå till olika styrelseuppdrag.
Ola Karlsson: Skälet till att jag ställde denna fråga är delvis våra tidigare utfrågningar, där vi kunnat konstatera att styrelserekryteringen i Nordbanken under Kjell-Olof Feldts tid sköttes av Nordbanken själv. Det var bankledningen som föreslog ny styrelse. Allan Larsson hade helt andra frågor än just denna som upptog hans tid och intressen, som han sade. Men nu är det alltså en ministerfråga? Det är departementet som sköter rekryteringen.
Jan Nygren: Ja, det är det.
Ola Karlsson: Vilka bedömningsgrunder har man när man utser en styrelse?
Jan Nygren: Dem som du själv alldeles nyss läste upp.
Ola Karlsson: Hur gör man kontrollen? Vilka checkar man av med?
Jan Nygren: Det går väl till så att den personkännedom som ministerns medarbetare, ministerkolleger och statssekreterare har är den kunskapskälla som man öser ur. Det finns oftast personrekord där man kan se om personen i fråga har gjort något bra eller dåligt, skött sig eller misskött sig. Det är inga komplicerade processer utan en normal hantering som bygger på omdömesgillhet hos dem som har att hantera processen. Vi företar inga förhör eller delar ut läxor, utan detta bygger på normalt gott omdöme.
Ola Karlsson: Hur ofta planerar ni att ha denna fortlöpande dialog? Hur ofta tänker ni stämma av med företagsledningar och andra?
Anitra Steen: Det går inte att ge ett generellt svar på detta. Det är naturligtvis helt betingat av vilken verksamhet som drivs i bolagsform. Det skiftar från bolag till bolag. I många fall behöver man inte ha någon mer intensiv dialog, utan verksamheten löper bra och man i princip bara har kontakt i anslutning till bolagsstämmorna. Men det kan finnas verksamheter som är av den karaktären att det krävs en mycket tätare dialog.
Birgitta Hambraeus: Jag skulle vilja ställa några frågor till Jan Nygren. Det som skiljer staten som ägare från privata ägare är ju att staten har ett helhetsansvar för riket och skulle som ägare kunna använda ett bolag för att uppnå andra syften. Jag tänker på Nordbanken. Det är ett väldigt starkt samhällsintresse att arbetslösheten bekämpas och att det blir full sysselsättning. Det behövs investeringar i nya företag. Man behöver ta risker i företag som verkligen ger sysselsättning och möjligheter till ny produktion. Där kan man tänka sig att staten hade en policy och sade till Nordbanken: Gå ut och var verkligen en bank för företagande och investeringar, ta gärna risker där men dämpa ner när det gäller mer tveksamma investeringar ur sysselsättningssynpunkt, som att placera pengar i fastigheter utomlands.
Är det något som hindrar att staten som ägare gör en sådan förklaring inför styrelsen och skriver in i bolagsordningen att detta är syftet, att man t.ex. skall se till att minska räntegapet rejält, att se till att det blir billigt att låna pengar till produktiva investeringar? Därmed avkräver man en mindre återbäring därför att man vet att det kommer att betala igen sig i form av jobb. Är det någonting som hindrar Sverige från att göra en sådan sak? Jag är närmast intresserad därför att Jan Nygren talade om förändringar i och med EU-medlemskapet. Är det någonting där som hindrar oss från att ha en sådan företagspolicy i t.ex. Nordbanken?
Jan Nygren: Jag skulle kunna svara så här: Med tanke på spelreglerna för en bank eller annan verksamhet må det nästan vara hur det vill med regelverket. Det vore förödande om man nyttjade t.ex. en bank, vare sig det är Nordbanken eller någon annan, för den typen av syften. Den vore förlorad som bank inom en ganska kort tid, eftersom det inte handlar om en myndighet utan en bank som spelar på de villkor som marknaden har att erbjuda.
Detta gör att jag bedömer det som uteslutet att regeringen skulle agera på det sättet mot Nordbanken. Jag tycker att det är angeläget att detta inte sker. Den typ av syften som Birgitta Hambraeus önskar kan jag väl ställa upp på som princip, men regering och riksdag måste använda andra metoder och medel för att uppnå de målen än att använda en enskild verksamhet i bolagsform.
Birgitta Hambraeus: Är det någonting i EU:s regelverk som hindrar att vi skulle göra det om det vore önskvärt?
Jan Nygren: Jag är inte tillräcklig kunnig i detaljerna i EU:s regelverk, men jag bedömer det som högst sannolikt att det finns sådana begränsningar. Det skulle annars betyda att man på något sätt kunde ge sig in i en verksamhet som är konkurrensutsatt. På denna punkt är jag osäker, men ovasett hur det är skulle jag i alla fall inte vilja rekommendera att man gjorde det.
Kenneth Kvist: Jag skulle vilja ställa en detaljfråga. Anitra Steen redogjorde förut för hur regeringen arbetar med de frågor som är relevanta i de bankärenden som vi sysslar med. Hur noggrant eller hur detaljerat kan ett statsråd delta i förberedelser av en bolagsstämma, i synnerhet om man ej tror att det föreligger några särskilda problem i bolaget? Det är intressant för oss att veta med tanke på det bakomliggande ärendet i KU.
Sedan måste jag knyta an till Birgitta Hambraeus fråga, som jag tycker är intressant, och framför allt till Jan Nygrens svar som jag upplevde som litet uppseendeväckande och som går långt i nyliberal riktning. Det står i det utdrag som vi har fått att regeringen avbryter den ideologiskt baserade försäljningen av aktier som genomfördes av den förra regeringen. Då frågar jag: Av vilka ideologiska skäl då? När jag hör Jan Nygren låter det som om det inte bör finnas något annat ändamål med statligt företagande än att dra in för ägaren tillräcklig vinst -- så uttryckte också Anitra Steen det -- och det som skiljer ut det på ett kvalitativt sätt från privat ägande. Vad är det för anledning till att upprätthålla ett statligt ägande om det inte finns något särskilt ansvar, om det inte skall användas för att kunna påverka när det gäller en bank politiken i en viss riktning, om man inte skall kunna använda statliga företag för att kunna påverka produktionsförhållandena? Jag tänker på arbetarrörelsens gamla paroll, som det egentligen ligger något väldigt sunt och fint i, att staten skall vara en mönsterarbetsgivare. Det finns inga tankar om att man i en statlig företagspolitik framöver skall ha sådant.
I stället skall det vara så som Jan Nygren uttryckte det: det som inte är statens uppgift skall skötas av någon annan. Detta är det nästan exakta uttrycket för den borgerliga föreställningen om nattväktarstaten, som har sina mycket begränsade roller. Företagandet skall den privata sfären sköta. Jag tycker att det är ett litet förvånande svar. Visserligen har det varit en högertrend ideologiskt sett i samhället sedan 1980-talet, men att det skulle ha gått så långt inom socialdemokratin är litet förvånande.
Jan Nygren: Av det faktum att man hävdar att staten inte skall ägna sig åt någonting annat än det som är dess uppgift kan man faktiskt inte dra de slutsatser som du drar. Man får på något sätt kvalificera resonemanget ett snäpp till genom att fråga sig: Vilka uppgifter då? Om man inte har svarat på den frågan blir resonemanget litet konstigt. Jag avstod från att svara på det. Jag konstaterade bara att det råder en viss tveksamhet och möjligen litet villervalla om vad som är den faktiska uppgiften när det gäller statligt ägande av bolag i dag. Det måste man kunna säga utan att bli betraktad som nyliberal eller förespråkare för nattväktarstaten.
Det är viktigt att man återigen försöker fundera över vad myndigheter skall ha för principiella uppgifter. Under en period talade vi om myndigheterna ungefär som om en ICA- eller Konsumbutik. Man skulle vara kund, man skulle ha service. När jag möter Riksskatteverket vill jag bli bemött som medborgare. Att Riksskatteverkets tjänstemän är hyggliga, trevliga och erbjuder bra service är någonting helt annat. Det är en självklarhet att myndigheterna i sina kontakter med medborgarna skall uppträda på ett sådant sätt att de inger förtroende.
Man kan naturligtvis ställa samma fråga när det gäller förra diskussionen fullt ut, ända ut till de statliga bolagen: Varför är det viktigt att äga bolag? Vilka är motiven? När man väl har spikat motiven kan man också mycket enklare bestämma sig för vilken ägarpolicy man skall ha.
Det är en sak att säga att ett statligt bolag som agerar under aktiebolagslagens regelverk skall gå med tillräcklig vinst. Men det kan inte vara det enda motivet för att bedriva verksamhet i ett statligt bolag. Men vi är fortfarande kvar i diskussionen om vad det finns för principiella motiv i dag för den statliga verksamheten. Det finns säkert sådana, men frågan måste ställas.
Ideologiskt motiverade utförsäljningar talar Kenneth Kvist om. Är man så angelägen om att sälja ut verksamheter att man t.o.m. rear aktierna är naturligtvis utförsäljning tveksamt. Det har sagts också från socialdemokratiskt håll att det kan vara angeläget att göra sig av med vissa verksamheter som bedrivs inom ramen för statliga bolag, men man får inte vara ideologiskt så förblindad att man t.o.m. väljer tidpunkter som innebär drastiska förluster för skattebetalare och andra som har intressen i den här typen av verksamheter.
Kenneth Kvist: Jag menade inte att det var otillåtligt att ställa frågan vad som var den faktiska uppgiften. Det var inte det som föranledde att jag ställde frågan litet polemiskt utan ett par i och för sig rimliga mål, som Birgitta Hambraeus angav, t.ex. att staten använder sin bank för att främja ekonomin i en viss riktning och försöker få den banken att något avvika från andra bankföretag så till vida att den är mindre spekulativ när det gäller fastighetsaffärer och liknande. Då svarar Jan Nygren att en sådan användning av en statlig bank vore förödande. Då har man inte ställt frågan vad som är syftet med statligt ägande, utan man har faktiskt tagit ställning. Det kan vara andra syften också. Om den typen av diskussioner betecknas som förödande, återstår egentligen inga motiv. Det kan vara rent allmänna insynsmotiv eller maktpolitiska motiv som staten har för att äga inom en viss bransch. Om man inte vill använda positionerna till något då krymper de, och motivet blir att dra in vinster för statsverket. Det kan i sig vara ett motiv, men för mig förefaller det alltså ortillräckligt.
Jag delar helt Jan Nygrens uppfattning om de borgerliga privatiseringarna. Man måste vara ytterligt tveksam när man privatiserar och nästan rear ut aktier. Men det är inte bara fråga om tidpunkten utan också om att man förvandlar det som är allmänt och av alla ägda företag till att bli företag ägda av ett minskat antal ägare -- det innebär ju varje privatisering. De går från att vara var mans egendom till att vara egendom till dem som har råd att investera ett antal kronor i aktier.
Min fråga om nyliberalismen har full relevans. Jag vill dessutom ställa en fråga om statsrådets konkreta möjligheter att i en rent avdramatiserad situation engagera sig i företagandet. Det är kanske en ideologisk fråga som vi får diskutera i andra fora, men den är ändå viktig.
Anitra Steen: Naturligtvis kan inte ett statsråd dagligen följa bolagens verksamhet, utan det viktiga är att statsrådet ser till att det finns kompetens inom departementet som kan följa bolagens verksamhet och också föra den dialog för statsrådets räkning som bolagens ledningar gör anspråk på.
Det finns två frågor där jag tror att statsrådet går in själv och engagerar sig mycket. Det är valet av styrelseledamöter, där statsrådet försäkrar sig om att kompetensen, kunskapen och erfarenheten i styrelsen blir den rätta i förhållande till den verksamhet som bolaget är satt att sköta. Den andra principfråga som alltid diskuteras med statsrådet är förändringar i verksamhetsinriktningen, vilket i sig kan innebära att den strategiska utvecklingen av företaget måste ändra inriktning så att det skulle kunna resultera i ett ställningstagande till en förändring av ägarinnehavet helt eller delvis. Naturligtvis måste sådana frågor hela tiden hanteras med statsrådet. Men den dagliga kontakten sker fortlöpande via tjänstemän. I tjänstemännens kompetens ligger också att rapportera till statsrådet när man bedömer att det skall göras.
Jan Nygren: Den principiella frågan är -- för att kommentera Kenneth Kvists andra inlägg -- huruvida det är rimligt att staten å ena sidan säger att staten bedriver verksamhet i bolag och därmed har bestämt sig för att göra det i aktiebolagslagens form, samtidigt som man omedelbart påbörjar diskussionen om hur man skall kunna påverka denna verksamhet så att den inte fungerar som ett aktiebolag på marknadens villkor.
Det är denna principiella fråga som är viktig, inte huruvida staten möjligen har anledning att fundera över den typen av frågeställningar som Kenneth och Birgitta tar upp. Staten måste välja form för sin verksamhet. Man kan ställa krav på hög moral. Man kan ställa krav på att staten gör vissa saker bättre än andra. Men man kan inte ställa krav som plötsligt gör att aktiebolaget befinner sig i en situation som aktiebolaget normalt sett inte skall befinna sig i.
Jag konstaterar att Kenneths exempel på vad bankerna inte skulle göra, nämligen inte ägna sig åt exempelvis spekulativa fastighetsaffärer, torde alla banker i dag vara överens om. Erfarenheten fram till detta var naturligtvis lång och aningen besvärlig. I dag är möjligen problemet att bankerna över huvud taget inte vågar låna ut pengar till fastighetsaffärer. Det där har nog reglerat sig självt, t.o.m. över hövan.
Kenneth Kvist: Den fråga som Anitra Steen svarade på kan egentligen ställas väldigt brett. Då kan kanske ingen av oss svara. Om ett statsråd delegerar en uppgift till en statlig företrädare för att på en bolagsstämma se till att vissa personer blir valda och sedan delegerar till dessa personer att sköta den uppgift som de är tillsatta för och dessa inte sköter den tillräckligt bra, är frågan var ansvaret ligger. Det är en svår fråga. Man kan ju felbedöma personer, eller personer kan hamna i lägen som man inte förutsåg när de tillsattes.
Vad är det i aktiebolagslagen som hindrar att ett bolag har en särskild profil, en särskild policy i sitt agerande på marknaden? Finns det något i aktiebolagslagen som skulle hindra att t.ex. en statlig bank har en något annorlunda policy i sitt marknadsagerande? Det skulle kunna t.o.m. vara ett aktivt marknadsargument. Finns det något i aktiebolagslagen eller i banklagen som hindrar detta?
Jan Nygren: Nej, det gör det inte. Jag återkommer till själva problemet. Man kan inte konstruera en verksamhetsform från statens sida och säga att någonting skall drivas i bolagsform på de villkor som aktiebolagslagen föreskriver, dvs. marknadens villkor, och sedan bete sig i sin ägarroll som om man hade att göra med en statlig myndighet. Var gränserna går låter sig inte beskrivas i termer av förbud eller tillåtet.
Kenneth har rätt. Det finns ingenting som hindrar en bank eller annan verksamhet att bestämma sig för att ha en annorlunda policy. Men på några punkter torde det vara besvärligt. Det gäller avkastningskrav, soliditet etc. Där ställs det vissa krav. Där kommer marknadens dom att vara oerhört hård. Ett av de exempel som användes av Birgitta Hambraeus är att ägaren skulle kommendera fram en minskad räntemarginal. Det tror jag är ett sådant exempel där man överskrider sina befogenheter i förhållande till vad marknaden skulle acceptera som rimligt för en ägare att göra i en enskild bank. Däremot att ha ett samtal med ägaren om att man skall avstå från att ha bonuslöner och att uppträda moraliskt korrekt i övrigt ligger fullt inom ramen för vad ägaren både kan och bör göra i sin verksamhet, vare sig det är en bank eller ett företag.
Kenneth Kvist: Det där sista håller jag helt med om. Men man kan ju välja olika utgångspunkter för sitt agerande på marknaden. Det visar t.ex. utvecklingen, åtminstone delvis, inom pappersindustrin. Från början var man oerhört negativ till att ha miljövänlig pappersproduktion. Till slut visade det sig att detta blev ett försäljningsargument. Då kan staten också försöka vara en föregångare i sin egenskap av företagare och använda företagandet på ett aktivt sätt för att betjäna vissa samhällsnyttiga ändamål, oavsett om det är bankverksamhet eller annat. Det är detta jag efterlyser, och det var detta Jan Nygren var så tveksam till och sade att man måste ifrågasätta det statliga ägandet över huvud taget.
Anitra Steen: Vi har diskuterat detta i arbetet med ägarpolicyn. Vi har sagt att man mycket väl som ägare kan lyfta fram vissa viktiga faktorer som bör beaktas, typ samhällsintresse. Det som då är viktigt är att man tydligt och klart också redovisar att man har ställt särskilda krav på just det bolaget och hur det skall bedriva sin verksamhet. De kraven måste också tydligt redovisas gentemot riksdagen. Detta i sin tur måste innebära att man utifrån de särskilda krav som ställs på just det bolaget måste anpassa kraven på marknadsmässighet och sådant till de krav som riksdagen i övrigt har anledning att ställa på bolaget. Det skulle vara det riktiga sättet att hantera sådana frågor. Det kommer säkert att finnas verksamheter där statsmakterna kommer att tycka att det är viktigt att framhålla vissa särskilda villkor.
Peter Eriksson: Erfarenheterna när det gäller aktiebolag visar att det har varit en fördel för bolag, oavsett allt annat, att man har ägare som är aktiva, välinformerade och engagerade. Jag undrar om regeringens arbete, som Anitra Steen är involverad i, innebär att man från regeringens sida tar ställning för en mer aktiv ägarroll. Erfarenheterna här i KU av Nordbanksärendet är att det har varit ett problem att man från statens sida har agerat alltför passivt i sin ägarfunktion.
Anitra Steen: Bedömningen om staten eller regeringen har varit alltför passiv tidigare kan jag inte lämna. Jag har inte arbetat med ägarfrågor så länge. Däremot kan jag säga nu att vi tycker att det är viktigt att vi utvecklar former och förhållningssätt som gör att staten skall vara en aktiv ägare -- detta oavsett syftet med ägandet. Det är viktigt att man under den tid som staten via regeringen utövar ett ägande tar ett tydligt ägaransvar och aktivt vidtar åtgärder i det syftet. Även företag som man tycker kanske inte borde finnas i statligt ägande skall, så länge de finns i statlig ägo, förvaltas och utvecklas på ett gynnsamt sätt så att det kapital som medborgare och staten äger får en gynnsam utveckling tills man avyttrar det.
Peter Eriksson: Tycker du att man från regeringens sida kan vara ute efter att ta ett mer aktivt ägaransvar än tidigare?
Anitra Steen: I den mån man kan ta det arbete som görs inom regeringskansliet till ett uttryck för det, är det naturligtvis så.
Birger Hagård: Jag tycker att det är positivt att man efter alla dessa tråkigheter med Nordbanken och Gota får en ändring därhän att vi får ett mera professionellt ägarskap från statens sida, att man kommer bort från det mera formlösa ägande som Widar var inne på tidigare.
Men det finns en del andra problem som kommer in i bilden. Det är alldeles uppenbart att det främsta instrumentet för att uttrycka uppfattningen om hur företagen bör skötas är givetvis bolagsstämman. Där kan man vara hård, bestämd och där kan man alltså utfärda ordentliga instruktioner. Då frågar jag mig samtidigt: Finns det risker för ministerstyre? Har man beaktat det? KU står alltid som en hök när det gäller sådana förhållanden.
I det sammanhanget vill jag när det gäller översynen av hela statsförvaltningen fråga: Har man där tänkt beakta frågan om ministerstyre eller inte? Det är en rätt unik princip som vi tillämpar i landet. Det kan ifrågasättas om det verkligen är det riktiga, om det inte inför framtiden kan krävas att man går över till en modell där statsrådet i fråga har ansvaret för vad som sker också på låg förvaltningsnivå så att vi får litet av det engelska systemet, för att nämna ett extremfall i sammanhanget.
Om bolagsstämman nu är det främsta instrumentet är det styrelserna som skall se till att man löpande tillgodoser ägarens intentioner. Där sade Anitra Steen någonting om att man här räknar med en dialog under hela året. Det är också känsligt. Bolagen är ju självständiga civilrättsliga objekt. Vad är tillbörlig påverkan? Hur ser den ut? Vad är otillbörlig påverkan? Hur skall man kunna undgå alla dessa fällor? Jag begär naturligtvis inte att ni skall ha fullständiga svar, men det vore rätt intressant att höra litet hur tongångarna går och var ni ser problem.
Jan Nygren: Jag börjar bakifrån, med dialogen mellan ägaren och styrelsen. Man rör sig möjligen i en zon där en sådan situation skulle kunna uppstå, men man får väl betrakta styrelsen och dess enskilda ledamöter som så professionellt kompetenta att de också vet var denna gräns kan dras. I den dialogen är det båda parters ansvar, dvs. ministerns, styrelsens och den enskilde styrelseledamotens, att känna till det. Det finns ingen tydlig och klar gräns för var en rimlig dialog övergår i någonting som möjligen skulle kunna betraktas som ministerstyre. Det hela bygger väl på ömsesidig professionalitet. Jag kan inte se något annat svar på frågan. Annars skulle det ju vara omöjligt att föra en dialog.
När man talar med styrelseledamöter och ordföranden i bolag säger de sannolikt detsamma som alla generaldirektörer säger, nämligen att problemet inte är att man talar för mycket med dem, utan problemet är att man över huvud taget inte talar med dem. Vi har sannolikt en bit kvar innan vi ens är i närheten av risken för ministerstyre. Snarare bör man kanske se det omvända behovet av en ökad dialog, att ägaren ändå ger sig till känna vid något tillfälle utöver bolagsstämman.
Vi har mera tittat på de principiella utgångspunkterna för de olika formerna för regeringens möjligheter att styra nationen, inte frågan om ministerstyre. Det är möjligt att man kommer in på en sådan diskussion, men det har inte varit huvudproblemet, utan problemet har snarare varit: Hur ser en myndighet ut? När använder man en myndighet? Behöver man verk i framtiden? Vad är ett råd? Vad gör det? Är stiftelse en form som är rimlig att använda för statens utövande av styrning? Det pågår en del utredningsarbete redan på det området.
Det är möjligt att det finns sådana aspekter på frågan som vi inte hittills haft anledning att beröra.
Anitra Steen: Risken för ministerstyre är obefintlig så till vida att regeringen ju lämnar ett bemyndigande till varje statsråd inom vars ansvarsområde det finns en bolagsverksamhet som skall skötas. Det är naturligtvis viktigt att man i sin dialog med bolaget har klart för sig, vilket ingår som en del i en ägarpolicy, ansvarsförhållandet mellan ägare och styrelse. Detta skall tydligt verbaliseras. Det är styrelsens uppgift att stå för de strategiska besluten när det gäller skötseln av verksamheten utifrån den verksamhetsinriktning som ägaren har lagt fast i bolagsordningen. Ägarens huvudsakliga uppgift är att lägga fast de ekonomiska målen för verksamheten. Det innebär inte att man inte skall kunna diskutera med styrelsen, ordföranden och VD:n de strategiska beslut som styrelsen och VD:n många gånger själva upplever behöver diskuteras för att se om de står i överensstämmelse med också ägarens intentioner. Men det ligger långt ifrån ett ministerstyre. Också statsråden måste hålla sig informerade om vad som händer för att kunna ta beslut i anslutning till bolagsstämman, om t.ex. ansvarsfrihet.
Jag tror att vi snarare är rädda för en dialog än att vi har för mycket diskussioner och tankeutbyte med både myndighetschefer och ledningar i statliga bolag.
Birger Hagård: Det är synd att den rädslan skall behöva finnas. Jag ser ändå problemet med ministerstyre. Det är flera utredningar som tittat på detta. Vi har aldrig kommit till skott när det gäller att göra en eventuell ändring i grundlagen. Detta är en besvärlig fråga för det är så mycket av gråzoner med i bilden. Jag undrar om inte tiden nu är mogen, om man skall göra en ordentlig översyn av hela statsförvaltningen, att också se på denna grundlagsfråga för att komma fram till en ändring, som förvisso inte underlättar för en politisk opposition -- det skall jag villigt medge -- men som kanske kan göra förvaltningen litet effektivare och gör att man undviker att ibland hänga upp sig på sådant som nu kan ske.
Jag förutsätter att det hela tiden naturligtvis sker ett samråd med en departementschef och en verkschef. Var går då gränsen? Man kanske inte har fått ett beslut att gå till regeringen som kollektiv. Hur skall man uppfatta det hela? Jag finner det här vara en litet besvärlig fråga för framtiden.
Jan Nygren: Vi befinner oss mitt i en förberedande process i den litet större översynsfrågan. Det här kan jag ta med mig i det vidare arbetet utan att här ha någon uppfattning i sakfrågan.
Ola Karlsson: Vilka personer eller funktioner är det som i dag på finansen hanterar ägarfrågorna i fråga om Nordbanken?
Anitra Steen: Nordbanken ägs av Bankstödsnämnden. De ägarfrågor som i dag är relaterade till Nordbanken hanteras där. Men banklagstiftningen ligger på politisk tjänstemannanivå under finansmarknadsavdelningen. Statssekreterare Leif Pagrotsky är ansvarig för dessa frågor.
Ola Karlsson: Vilka är skälen till att man låter fler i departementet än ministern hantera dessa frågor? Under Feldts tid var det han som ensam hade kontakterna med den av staten ägda banken.
Anitra Steen: Den allmänna reflektion som jag gör efter att ha varit borta från regeringskansliet i tre år är att intensiteten och arbetsvolymen bara under några få år har ökat oerhört väsentligt. Om man skulle göra anspråk på att ett statsråd skall hantera varje enskild fråga, tror jag att kvaliteten i besluten kanske inte skulle bli så bra. Det är väsentligt för ett statsråd att se till att man har kompetenta medarbetare runt omkring sig som kan hjälpa till och inför statsrådet svara i de frågor som är aktuella, oavsett vad det är för frågor.
Jan Nygren: Med tanke på Anitras roll är det viktigt att jag understryker det hon säger, eftersom det handlar om ministrars möjligheter att hantera ett antal frågor. Det är oerhört viktigt att det fungerar så som Anitra beskriver. Det kan vara så att en av orsakerna till problemen har varit att statsråd har lyft från det system som finns och där kunskap, kompetens, erfarenhet finns samlat.
Kurt Ove Johansson: Det yttersta ansvaret måste väl ändå läggas på någon. Det måste väl vara statsrådet?
Jan Nygren: Det förtjänar att understyrkas. Det är förutsättningen för hela den här diskussionen. Det är statsrådet och ingen annan som har det yttersta ansvaret, ytterst regeringen i de frågor som är kollektiva.
Ola Karlsson: Vad är skälen till att man ger skriftliga instruktioner inför bolagsstämmorna?
Anitra Steen: Jag kan enbart svara för Finansdepartementets del. Det är för att det skall vara tydligt och klart vad uppdraget innebär och vilka ställningstaganden som skall göras för ägarens vidkommande vid en bolagsstämma. Det skall inte behöva råda några tvivel om vad den tjänsteman skall göra som har fått fullmakt från statsråd via ett departementsprotokoll att utöva rösträtten i fråga om de aktier som staten äger. Vi ser det som en stor fördel att man har dokumenterat via en instruktion vilka ställningstaganden som skall ske. Det handlar om ställningstaganden till förslag om utdelning, om hur styrelsen skall vara sammansatt, styrelsens arvodering osv. Det är viktiga frågor som statsrådet har det yttersta ansvaret för. Då kan detta vara ett sätt för statsrådet att försäkra sig om att det är rätt beslut som fattas vid stämman.
Ola Karlsson: Granskningen hade underlättats om det hade funnits några skriftliga instruktioner tidigare.
Vid tidigare utfrågningar har vi kunnat konstatera att ministrarna, i varje fall fram till halvårsskiftet 1990, inte i särskild stor omfattning har engagerat sig i styrelseval, ägarpolicy eller i övrigt i Nordbankens skötsel. Finansdepartementets rättschef har sagt att det generellt kan sägas att staten från 1988 till början av 1991 intagit en relativt passiv ägarroll vad gäller Nordbanken och tidigare PK-Banken. Anser ni att ett sådant agerande är affärsmässigt och förenligt med ett gott förvaltande av statens tillgångar?
Kurt Ove Johansson: Jag måste säga att den här typen av frågor inte ingick i frågeomgången i dag. Vi har bjudit hit två representanter för regeringskansliet för att svara på frågan hur den nya regeringen ser på det statliga ägandet. Det är vad utfrågningen i dag gäller.
Jag ber att få tacka statsrådet Jan Nygren och statssekreterare Anitra Steen för att ni har kommit hit. Jag tror att jag vågar konstatera att utfrågningen har visat att det finns ett konstruktivt tänkande i regeringskansliet i dessa frågor. Jag vill vidare hävda att de svar som vi har fått i hög grad har bidragit till att fördjupa våra kunskaper i det granskningsarbete som vi håller på med. Ni skall ha ett hjärtligt tack för att ha kommit hit och välvilligt svarat på de frågor som ställts.
Konstitutionsutskottet 1995-03-16 Bilaga B 8 Kl. 09.00--09.50
Offentlig utfrågning av professor Staffan Burenstam Linder angående utbildningsminister Carl Thams åtgärder beträffande vissa forskningsstiftelser
Birgit Friggebo: Jag hälsar professor Staffan Burenstam Linder välkommen till utskottet.
Staffan Burenstam Linder är ordförande i Stiftelsen Kunskaps- och kompetensutveckling, och det är i denna din egenskap som vi har kallat dig till utskottet.
Bakgrunden är en anmälan till konstitutionsutskottet som handlar om framför allt utbildningsministerns men också näringsministerns ansträngningar att få inflytande över de medel som har utskiftats ur Fond 92--94 och som har tilldelats ett antal stiftelser.
Jag har förstått att du vill säga någonting inledningsvis.
Var så god!
Staffan Burenstam Linder: Jag tackar för att jag har blivit inviterad till utskottet. Om det är någonting att tacka för vet jag inte, men det är alltid hedrande att få vara med i ett så förnämligt sammanhang som ett sammanträde med konstitutionsutskottet.
Jag skulle vilja peka på vad som sägs på s. 3 i det PM som är daterat den 20 februari:
"Samtliga stiftelser förklarar sig villiga att tillmötesgå utbildningsministerns önskemål i fråga om tillämpning av principer om offentlighet."
Vår stiftelse -- och jag tror att det gäller även andra stiftelser -- förklarade att man i princip redan tidigare hade fattat beslut med den innebörden.
Anders Björck: När fick ni de första antydningarna om att regeringen ville göra någonting med de stiftelser som existerade på området? Om jag har förstått promemorian rätt, hade man i praktiken inlett diskussioner eller gjort sonderingar innan brevet avsändes.
Staffan Burenstam Linder: "Göra någonting" är ju ett något oprecist begrepp.
Man fick på ett mycket tidigt stadium en känsla av att denna regering hade tankar av det slag som sedan materialiserades. Men i mer handfast bemärkelse mötte jag detta i ett samtal den 8 december med herr Tham och en lång rad tjänstemän med statssekreteraren i spetsen. Då framfördes dessa synpunkter, och jag lade för min del fram vissa argument.
Anders Björck: På vilket sätt framförde man synpunkterna den 8 december?
Staffan Burenstam Linder: Dessa synpunkter framfördes alltså muntligt -- det fanns ingenting skrivet. Det huvudargument som framfördes var att dessa stiftelser till sitt väsen var odemokratiska på grund av att statsmakten inte hade så stort inflytande över dem.
Anders Björck: Aviserade man vid detta tillfälle något brev till er?
Staffan Burenstam Linder: Ja, man sade att man skulle skriva. Jag fick även en tidtabell för detta. Jag sade att även om jag hade klara egna uppfattningar, som jag också framförde för att inte göra de närvarande besvikna, var det självfallet så att denna fråga måste diskuteras i styrelsen. Jag meddelade att vi skulle ha ett styrelsesammanträde den 20 januari, om jag minns rätt, och att vi där skulle kunna diskutera denna fråga inom den tidsram som statsrådet tyckte var önskvärd, nämligen att vi skulle svara i slutet av januari eller i början av februari.
Anders Björck: Den 8 december fick ni alltså de facto ett besked om att man tänkte göra någonting. Hade ni dessförinnan haft några överläggningar om vad som eventuellt skulle kunna göras?
Staffan Burenstam Linder: Jag hade inte samtalat om dessa ting med företrädare för Utbildningsdepartementet. Jag träffade Tham på en lunch som statsministern gav för den lettiske statsministern. Jag vill minnas att vi i förbigående bytte några ord om dessa frågor.
Om herr Björck med sin fråga avser styrelsen för stiftelsen, så blir svaret att vi inte hade haft några sådana överläggningar. Men vi hade ju sett i tidningen att det fanns en aversion, om jag får uttrycka det så.
Anders Björck: Det första tecknet på aversion fick ni alltså via massmedia!
Staffan Burenstam Linder: Ja, det fick vi väl alla.
Anders Björck: Fördes det något mer precist samtal den 8 december om innehållet i det brev som ni sedan fick den 21 december?
Staffan Burenstam Linder: Ja, huvudpunkterna framkom vid det samtalet, nämligen att man avsåg att brevledes konstatera att det var lämpligt att inkomma till regeringen med ansökan om permutation, dvs. en ändring av våra stadgar.
Det sades också att det var lämpligt att vi vid vår anslagsfördelning beaktade att regeringen skulle göra besparingar på det här området och att det vore lägligt att vi anpassade våra anslag så att det inte blev "svarta hål".
Vidare sade man att man önskade att offentlighetsprincipen här skulle tillämpas.
Anders Björck: Frågade man vid detta samtal den 8 december från departementets sida om eventuella erfarenheter av ert arbete?
Staffan Burenstam Linder: Nej, det gjorde man inte. Om man hade gjort det, hade jag måst svara att det nog inte fanns så stora erfarenheter, eftersom verksamheten dittills hade bestått i att försöka få en kompetent chef, eftersom styrelsen inte kan sitta och handlägga olika önskemål om pengar. Vi befann oss då mitt i den processen.
Anders Björck: Det förekom alltså ingen kritik i sak mot ert sätt att sköta verksamheten under den korta tid som stiftelsen hade existerat!
Staffan Burenstam Linder: Om man med "kritik i sak" menar kritik av de beslut som vi hade fattat angående medelsanvändningen inom ramen för våra stadgar, blir svaret att det inte förekom någon kritik. Vi hade knappast hunnit fatta några beslut och skulle möjligen ha kunnat kritiseras för passivitet. En sådan kritik hade jag i så fall kunnat bemöta.
Anders Björck: Vilken blev reaktionen i stiftelsens styrelse när brevet kom?
Staffan Burenstam Linder: Man kan säga att det blev en viss vantrivsel. Styrelsen delade de uppfattningar som jag hade fört fram till herr Tham. Tham talade om att det var demokratiskt bättre om stadgarna ändrades på det sätt som han tänkte sig. Jag framförde då att jag hade en annan uppfattning om demokrati. Demokratin blir inte nödvändigtvis bättre därför att statsråden bestämmer mer och mer. Det har förts en omfattande debatt på den punkten. Jag förde fram synpunkten att det blir, så att säga, obekvämt ur alla parters synvinkel, om nytillträdande regeringar skall kräva permutation av stadgarna för olika privata stiftelser.
I frågor om beslut om anslag måste vi på grund av den lagstiftning som gäller på området följa våra stadgar. Vi kunde alltså inte med statsmakten träffa några överenskommelser av det slag som föresvävade Utbildningsdepartementet.
Detta framförde jag den 8 december. Min uppfattning delades av stiftelsens styrelse.
Anders Björck: Var styrelsen enhällig om den uppfattning som Staffan Burenstam Linder nu har gett uttryck för?
Staffan Burenstam Linder: Ja, det behövdes inte någon särskild ansträngning av ordföranden för att samsyn skulle uppnås i detta avseende. Jag tror att det avslutningsvis i vårt brev står att vi var helt eniga. Det gjordes också avsevärda ansträngningar för att se till att alla var med ombord även formellt, dvs. att alla hade deltagit i dessa styrelsebeslut. Tidtabellen var ju ganska snäv, och vi ville, som alltid, vara hövliga och svara inom den tid som utbildningsministern önskade. Någon av ledamöterna var i Nicaragua, men vi hade samtal i styrelsen och alla var överens.
Anders Björck: Vilket är läget nu? Har ni utsatts för, skall vi säga, påtryckningar eller "kamratliga samtal" efter de här aktiviteterna i december? Vad tänker ni göra i fortsättningen? Tänker ni gå med på en permutation eller tänker ni fortsätta i enlighet med de riktlinjer som riksdagen har fastlagt?
Staffan Burenstam Linder: Jag höll på att säga att jag inte riktigt vet vilket läget nu är. Vi fortsätter självfallet att arbeta efter de stadgar och lagar som vi har och tar det ansvar som dessa ger oss. Vi har revisorer, och vi kan inte fatta beslut som inte överensstämmer med våra stadgar. Vi skulle om vi gjorde det kunna kritiseras av ett välfungerande utbildningsdepartement.
Vi fortsätter naturligtvis att arbeta på det sätt som vi skall göra enligt stadgarna. En annan fråga är vad som händer i övrigt. Jag har sett i tidningen att det är någon advokat som, såvitt jag förstår, skall granska förutsättningarna för statsmakterna att ändå kunna vidta någon åtgärd beträffande villkoren för vår verksamhet. Hur detta framskrider vet jag inte.
Vi blev i styrelsen den 8 december något häpna över att vi som en privat stiftelse och "privata människor" ombads av statsmakten att fatta beslut som skulle innebära att beslutanderätt flyttades från oss till staten. Vår ställning är, såvitt jag begriper, exakt densamma som i vilken annan privat styrelse som helst. Om man skulle inkalla ordföranden i Wallenbergstiftelsen och be honom komma in med förslag om permutation av stiftelsens stadgar tror jag att han skulle bli lika häpen som jag blev.
Anders Björck: Ni tänker alltså inte bry er om några krav på permutation?
Staffan Burenstam Linder: Nej, det har vi ju redan skrivit.
Anders Björck: Och den uppfattningen kvarstår?
Staffan Burenstam Linder: Ja, den kvarstår. Om man tänker sig att det blir en ny regering om tre och ett halvt år -- för mig svindlar inte den tanken -- och den regeringen skulle anse att demokratin blir bättre om man återigen ändrar stadgarna och ger dem samma lydelse som de ursprungligen hade, då blir det till slut mycket konstigt.
Anders Björck: Det skulle så att säga bli en s.k. dubbel återställare!
Staffan Burenstam Linder: Jag vet inte vilken terminologi herr Björck skulle använda. Det får väl bli en torgmötesfråga!
Pär-Axel Sahlberg: Det finns här flera oerhört intressanta frågor, och jag skulle vilja fånga upp en del av det som hittills har sagts. Det gäller resonemanget om demokratin och definitionen av detta begrepp. Man kan naturligtvis uttrycka det som du gjorde, nämligen att man kan diskutera om det är mer demokratiskt ifall det är statsmakten bestämmer. Men demokratibegreppet kan också innehålla många andra saker.
En sådan fråga är naturligtvis hur man rekryterar ledamöter till stiftelsens styrelse. Kan du inte i det avseendet se en skillnad mellan denna stiftelse och andra forskningsstiftelser eller andra demokratiska organ, där det är en annan grupp av människor som utser styrelseledamöterna? I era stadgar sägs att ni själva allteftersom skall utse styrelseledamöterna -- utom en av ledamöterna som regeringen utser.
Staffan Burenstam Linder: Det beror på vad vi menar med "andra demokratiska organ". Det kan föranleda en intressant diskussion. Menar man med "demokratiska organ" bara dem som ingår i den formella beslutsapparaten inom stats- och kommunalmaskineriet, så skulle vår stiftelse inte innefattas i det begreppet. Vi är enligt stadgarna en privat stiftelse.
Då blir frågan vad som menas med "utses på demokratiskt sätt". Ta som exempel en annan institution i samhället, nämligen familjen. Inom familjen, som är en demokratisk förening, fattar man olika beslut inom ramen för den lagstiftning som finns. Jag måste få frågan preciserad för att jag skall kunna förstå den.
Pär-Axel Sahlberg: Jag tycker att svaret är tillräckligt intressant, och det räcker på den punkten.
När det gäller definitionen av stiftelsen som en privat stiftelse, är det intressant att diskutera om det inte föreligger en konflikt mellan å ena sidan den definitionen och å andra sidan de offentliga medel och de statliga beslut som kvalificerat den här stiftelsen.
Du säger att ni som leder den här verksamheten är "privata människor". Är verkligen parallellen med Wallenbergstiftelsen fullt adekvat när det gäller medelstilldelningen och sjösättningen av den här stiftelsen? Hur ser du på det?
Staffan Burenstam Linder: Sjösättningen av denna stiftelse är uppenbarligen av annat slag än när det gäller t.ex. Wallenbergstiftelsen.
Vad jag sagt är att när riksdagen har fattat beslut på det sätt som skett, befinner vi oss i ett läge som jag har att utgå från. I det läget är jämförelsen med Wallenbergstiftelsen adekvat.
Tham tyckte att eftersom de här pengarna på något vis kom från staten, så skulle staten också bestämma. Jag framförde då den synpunkten att riksdagen ju ständigt fattar beslut om att avhända sig beslutanderätten över statliga pengar. Ni här i riksdagen fattar ständigt beslut om anslag till exempelvis barnbidrag, och då blir det någon annan som bestämmer om dessa pengar.
Pär-Axel Sahlberg: Så ur ditt perspektiv är det inte anmärkningsvärt att 3,5 miljarder lades ut till förvaltning av vad du kallar "privata människor" och att det var ett normalt sätt att hantera frågan?
Staffan Burenstam Linder: För att gå tillbaka till frågan om demokratin kan jag inte se annat än att beslutet har tillkommit i demokratisk ordning. Om det sedan är anmärkningsvärt vill jag som forskare säga att det är anmärkningsvärt bra. Om man har en annan politisk uppfattning om beslutet, kan man säga att det är anmärkningsvärt ur andra synvinklar. Men för närvarande är det inte min uppgift att svara på den frågan.
Pär-Axel Sahlberg: Jag ställde frågan därför att det skulle vara intressant att få höra hur du och andra har reflekterat runt den här saken. Man bör i och för sig inte vara förvånad över att en nytillträdd regering ser om sitt fögderi och undersöker vad man kan göra i olika avseenden.
Det blir då här ett möte mellan å ena sidan den demokratisyn, som låg till grund för sjösättningen av den här stiftelsen, och å andra sidan den kommande förvaltningen av stiftelsen, som handhas av "privata människor", såsom du uttryckte det. För mig är detta alldeles uppenbart en konflikt. Det är därför intressant att höra att du inte ens ser det som ett bekymmer.
Staffan Burenstam Linder: Att en ny regering ser om sitt fögderi är inget anmärkningsvärt, och det hoppas jag att den gör. Men det är ju inte riktigt det som vi diskuterar för närvarande, utan nu diskuterar vi hur jag för min del uppfattade det när jag blev ombedd att komma upp till departementet och så småningom fick ett brev, där stiftelsen ombads att på visst sätt överlämna beslutanderätt till statsmakten. Jag trodde att det var det som konstitutionsutskottet nu intresserade sig för. Hur denna stiftelse en gång tillkom får diskuteras i andra sammanhang.
När det gäller uttrycket "privata personer" är det faktiskt så att vi är privata personer -- jag t.ex. är inte statsanställd. Men vi i styrelsen är ju inte helt utan instruktioner och stadgar om hur styrelsen skall förnyas. Det förfarande som föreskrivs i stadgarna är ganska omfattande -- det är flera instanser, t.ex. Ingenjörsvetenskapsakademien och Vetenskapsakademien, som skall tillfrågas och lämna in förslag.
Pär-Axel Sahlberg: Det ärende som konkret ligger på utskottets bord gäller frågan om den nya regeringens agerande i det här avseendet. Men en bedömning av detta kan inte göras utan att man försöker få ett begrepp om hur verksamheten ser ut. Du har naturligtvis alldeles rätt när du säger att det inte var alldeles lätt att se det, eftersom man inte riktigt hade kommit i gång med verksamheten.
Jag vill då ställa en annan fråga som knyter an till detta: Hade någon från den tidigare regeringen framfört synpunkter på hur stiftelsen borde hantera medelsanvisningen i något särskilt fall eller allmänt?
Staffan Burenstam Linder: Nej, men det står i våra stadgar att vi skall hålla oss noga informerade om vad IT-kommissionen anser. Och IT-kommissionen ansåg någonting i augusti förra året. Vi hade då enligt stadgarna skyldighet att sätta oss in det. Om jag minns rätt fick vi också ett brev i saken från IT-kommissionen. Däremot fick vi inte någon order om att vi skulle göra si eller så. Vad vi skulle göra var att ta del av vad IT-kommissionen ansåg. Det kommer vi självfallet att göra även i fortsättningen när vi får skrivelser från IT-kommissionen med den besättning som den för närvarande har. Det kommer vi att göra med stort intresse.
Det behövdes egentligen ingen förklaring, men så att säga för ordningens skull förklarade jag för Per Unckel att vad IT-kommissionen än säger så är det enligt stadgarna styrelsen som fattar beslut. Det är vi som har ansvaret, och vid granskning av verksamheten har man att ta ställning till om vi gjort rätt eller fel. Vi kommer aldrig att kunna säga att vi gjorde så eller så på grund av att IT-kommissionen, Carl Tham eller Per Unckel ville det. Det är vi som har ålagts ansvaret, och då måste vi också ta det. Det gör vi formellt genom att följa stadgarna och genom att försöka använda vårt omdöme så långt det nu räcker. Vi gör så gott vi kan.
Pär-Axel Sahlberg: Att IT-kommissionen gjorde en framställning får väl anses vara ett ganska normalt ansökningsförfarande, och ni hade naturligtvis att pröva detta utifrån era stadgar. Men min fråga var: Har något annat statsråd skrivit brev till er med synpunkter på hur medlen skall fördelas?
Staffan Burenstam Linder: Nej, inte efter vad jag nu kan påminna mig. Vi har en omfattande korrespondens, och det är svårt för mig som ordförande att komma ihåg alla brev, även om jag tror att jag skulle minnas om jag hade fått brev från något statsråd. Jag har redan sagt att vi fick detta brev från IT-kommissionen. Nu kommer jag faktiskt inte ihåg om brevet var undertecknat av Per Unckel eller Carl Bildt. Något brev därutöver kan jag inte påminna mig att vi har mottagit.
Utöver sammanträdet den 8 december har jag haft en konversation med herr Heckscher, en konversation som fördes i all älskvärdhet. Men jag har i övrigt före regeringsskiftet inte diskuterat dessa frågor med någon på departementet.
Pär-Axel Sahlberg: Jag är självfallet inte ute efter att jaga vare sig dig eller ditt minne.
Jag har här ett brev som är daterat den 15 september, alltså dagarna före valet. Brevet är från Kulturdepartementet, och det är undertecknat av kulturminister Birgit Friggebo. I brevet apostroferar hon särskilt IT-kommissionens ansökan. Hon ger där -- visserligen i ganska mjuka ordalag men ändå mycket specifikt -- synpunkter på hur 25 miljoner skall fördelas hit, 15 miljoner dit, osv.
Det är naturligtvis ganska anmärkningsvärt att när man då till dig ställer frågan om ett nytt statsråd i den nya regeringen mer allmänt börjat diskutera uppläggningen, så har det också hos dig fallit i glömska att det från kulturministern några månader tidigare hade kommit ett brev som nästan är av medelsanvisningskaraktär.
Staffan Burenstam Linder: Jag kommer faktiskt inte ihåg fru Friggebos brev -- jag hoppas att det inte är en svår förolämpning.
Faktum är, som jag sade, att stiftelsens ansträngningar lades ned på att organisera verksamheten. Alla brev som kommer till stiftelsen tas om hand av verkställande direktören, och jag antar att han har besvarat detta brev. Jag är inte alldeles säker på att jag har läst brevet, men vare sig det är fallet eller inte måste jag nu läsa det för att få veta hur orden föll.
Vi har även fått ett brev från regeringskansliet, undertecknat av statssekreteraren Egardt, med framställning om pengar till någon datorisering av Statsrådsberedningen -- eller hur det nu var. Efter regeringsskiftet har vi också fått en framställning från Statsrådsberedningen, där man gärna ville ha pengar till datorisering.
Dessa brev har gått till verkställande direktören, och jag utgår från att han med anledning av sådana framställningar kommer att förelägga styrelsen förslag till beslut. För min del tror jag att det kommer att bli avslag.
Om jag minns rätt hade IT-kommissionen några funderingar om att pengar skulle kunna användas för datorisering av statsmaskineriet.
Jag ser en skillnad mellan sådana framställningar och brevet från fru Friggebo med önskemål om att vi skulle ändra våra stadgar. Det är också en viss skillnad mellan anslagsansökningar och herr Thams önskemål om att vi mer eller mindre formellt skulle sluta ett avtal med Utbildningsdepartementet om att anslå pengar på ett visst sätt med hänsyn till regeringens och riksdagens besparingsbeslut.
Jag ser alltså här en viss skillnad.
Pär-Axel Sahlberg: Jag har all respekt för din bedömning av vad som skiljer det ena från det andra. Det är just detta som vi i konstitutionsutskottet har att bedöma.
Det är ändå litet anmärkningsvärt att du inte minns det här brevet. Jag förstår att stiftelsen kan ha en stor korrespondens, men just det här brevet är ställt till dig på Bråvallavägen 41. Brevet kom ganska tidigt -- kanske innan verksamheten hade organiserats färdigt.
Staffan Burenstam Linder: Jag anser mig inte ha något hundraprocentigt minne. I det här speciella fallet finner jag det dessutom föga komprometterande att jag inte minns det. Det är väl snarast ett stöd för den uppfattning jag framförde om att det finns en viss gradskillnad. Om fru Friggebo hade skrivit något som jag uppfattat som anmärkningsvärt, skulle jag kanske ha kommit ihåg brevet.
Pär-Axel Sahlberg: Avsikten med min fråga var inte på något sätt att testa professorns minne, utan meningen var bara att få klarhet i situationen.
I svaret till Carl Tham skriver ni att det naturligtvis inte finns något hinder för att styrelsen självständigt -- det betonas på flera ställen i brevet -- beslutar att tillskjuta pengar till verksamhet som faller inom statuterna, verksamhet som i annat fall skulle ha finansierats av det allmänna.
Den generella och övergripande fråga som Carl Tham ställer när det gäller resurser bl.a. från er stiftelse är huruvida sådana pengar kan svara upp mot de eventuella neddragningar som statsfinanserna enligt hans bedömning kräver.
I svaret från er stiftelse ställer ni, liksom de andra stiftelserna, faktiskt i utsikt en medelstilldelning -- givetvis med reservation för er självständighet och för vad era stadgar föreskriver.
Staffan Burenstam Linder: Det är en trivialitet, att vi får lov att studera terrängen. Om det visar sig finnas avsevärda hål i densamma och vi bedömer dessa som relevanta, är det givet att vi anstränger oss för att jämna ut marken. Det spelar då mindre roll om hålet har uppkommit på grund av riksdagsbeslut eller av något annat skäl, t.ex. den tekniska utvecklingen på IT-området.
Det är i det närmaste en självklarhet att en någorlunda väl fungerande styrelse får handla på det sättet. Vad vi vill understryka är att vi på grund av stadgarna och förmodligen även lagar formellt inte kan ingå avtal med statsmakten och säga att om staten sparar 100 miljoner här, så kan vi fylla på 100 miljoner där.
Birger Hagård: Vi vet ju att regeringen har anlitat en advokat för att se närmare på om man kan komma åt dessa stiftelser eller inte. Jag skulle då bara vilja ställa den frågan: Hur upplever du och din styrelse er arbetssituation nu? Har ni någon känsla av att ni har ett damoklessvärd hängande över era huvuden? Försvårar det här arbetet och är en hämsko på det hela? Eller flyter det rätt hyggligt ändå?
Staffan Burenstam Linder: Nej, det vore fel att säga att det hänger något svärd över våra huvuden. Jag har fått den uppfattningen av vad jag hört och läst av jurister att förutsättningarna för att ändra stadgarna är synnerligen begränsade. I övrigt reagerar jag väl som de flesta i samhället, dvs. att man får anstränga sig så gott det går. Man vet aldrig vilken dag som den ena eller andra regeringen ändrar lagen och gör verksamheten mer eller mindre komplicerad. Det gäller ändå att jobba på.
Om ni tillåter mig som förutvarande kollega till er att göra en allmän deklaration skulle jag vilja säga att man oavsett vad man arbetar med är beroende av att kunna upprätta planer och av att villkoren för verksamheten inte ständigt ändras genom att spelreglerna ändras. Under alla omständigheter är det många spelregler som ändras, t.ex. på grund av den tekniska utvecklingen, nya konkurrenter på världsmarknaden, osv. Spelreglerna ändras ständigt, och växelkurserna går gudbevars upp och ner. Ju mer vi har av den typen av problematik, desto svårare är det att agera långsiktigt.
Jag vill understryka att denna sista kommentar inte var något försök att säga att den här advokatens eller herr Thams ansträngningar håller mig sömnlös under nätterna.
Anders Björck: Jag har en kompletterande fråga.
Innebär detta att ni om regeringen skulle försöka ändra stadgarna -- uppenbarligen håller en advokat på att undersöka förutsättningarna för detta -- kommer att motsätta er varje form av förändring och eventuellt ta den juridiska fajt som det kan bli fråga om?
Staffan Burenstam Linder: För att slippa vara sömnlös bör man inte fundera över hypotetiska frågeställningar, som ju alltid förekommer i ett oändligt antal. Den här frågan har jag inte uppehållit mig särskilt mycket vid. Men ställd inför den skulle jag utöver vad jag redan har sagt vilja framföra den uppfattningen att om riksdagen fattar något beslut -- jag antar att varje förändring måste beslutas av riksdagen -- som gör att den stiftelse jag ansvarar för får helt andra villkor eller helt avskaffas, kommer jag självfallet att följa de besluten. Om däremot attackerna mot stiftelsen har juridiskt sett mindre stark juridisk grund än om riksdagen fattar ett beslut, antar jag att vi enligt våra stadgar är skyldiga att försvara våra intressen. Annars kan tredje man kritisera oss och kanske t.o.m. processa mot oss.
Om riksdagen skulle fatta beslut t.ex. om expropriering, är det naturligtvis ett beslut som vi har att acceptera. Jag tror att ett exproprieringsbeslut leder till att man får rätt att föra skadeståndstalan. Om man har framgång i en sådan process, innebär det att man skall hållas skadeslös. Jag föreställer mig att vi skulle uppfatta oss som skyldiga att föra talan. Det skulle vi göra, inte av hämndlystnad och än mindre av något slags missriktad politisk ambition, utan fastmer därför att det skulle ligga inom ramen för våra skyldigheter att försvara deras intresse som kan komma att dra fördel av de anslagsbeslut som den här stiftelsen har möjlighet att fatta. Jag understryker emellertid att jag inte är jurist och därför inte är säker på att saken skall ses så här.
Anders Björck: Har ni anlitat juridisk expertis för att gå igenom rättsläget, om regeringen skulle försöka sätta makt bakom orden och föra något slags talan mot stiftelsen i syfte att förändra stadgarna? Detta är ett unikt rättsläge, och jag tvivlar på att det finns särskilt mycket av prejudikat.
Min fråga är alltså om ni har kontrollerat läget från era utgångspunkter.
Staffan Burenstam Linder: Jag är av naturen sparsam och har inte velat använda pengar för att anlita jurister för att göra studier av det här slaget.
Mitt svar blir alltså att vi inte har satsat några pengar för att kunna besvara den hypotetiska fråga som herr Björck ställde, och det tänker vi inte heller göra. Däremot kommer vi att satsa pengar på att få veta vad som är juridiskt rimligt att göra, om det fattas beslut som vi måste ta ställning till.
Birgit Friggebo: Då skulle även jag vilja ställa en fråga.
Var utbildningsministern vid det här mötet på departementet medveten om att stiftelserna är privaträttsliga objekt och att ni, om ni hade begärt permutation, hade tubbats till att begå brott mot stadgarna?
Staffan Burenstam Linder: Den frågan måste ställas till utbildningsministern.
Eftersom herr Tham ingalunda är obegåvad, visste han säkerligen hur han kunde agera.
Birgit Friggebo: Jag undrade mer om den frågan var uppe till diskussion. Det måste ju har förts diskussioner på departementet, eftersom sedan detta brev kom. Min fråga var om han kunde tänkas ha varit medveten om detta när brevet avsändes.
Staffan Burenstam Linder: Skall jag ha en uppfattning om det?
Birgit Friggebo: Min fråga var huruvida det förekom någon diskussion om dessa grundläggande juridiska frågor vid mötet på departementet.
Staffan Burenstam Linder: Jag konstaterade för min del att det blir orimligt, om man permuterade stadgarna varje gång vi får en ny regering. Demokratin blir knappast, enligt mitt sätt att se, större genom en permutation. Det finns andra sätt att definiera vad demokrati är -- det är ju en fråga som ni i det här huset hela tiden sysslar med.
Jag var häpen över att man begärde att vi som ett led i försvaret av denna demokrati skulle efterkomma önskningar att stiftelsen skulle överlämna sina stadgeenliga rättigheter till statsmakten. Att man bad om det eller rent av krävde det fanns det anledning att vara häpen över.
Birgit Friggebo: Uppfattade du det hela som hotfullt?
Staffan Burenstam Linder: "Hot" är ju ett stort ord. Det uttalades inga hot. Å andra sidan är vi ju alla beroende av vad statsmakten tycker och tänker. Jag är det i mindre grad än andra, eftersom Handelshögskolan är privat. Styrelsen består i övrigt i stor utsträckning av personer som har statliga anställningar. Hur de uppfattade det hela vet inte jag. "Hot" är som sagt ett stort ord, men visst kan det vara förenat med risker att inte efterkomma sådana här önskemål. Men är det inte vår livsuppgift att motstå alla sådana hot? Det gäller naturligtvis vår integritet. Frågan är hur lätt det är att uppnå total integritet, men strävan är att göra det.
Birgit Friggebo: I brevet sägs det att det är viktigt att stiftelsen har förtroende, inte minst i forskarsamhället. Det sägs vidare att det sätt på vilket man kan få detta förtroende är att man inkommer med en ansökan om permutation vad avser stiftelsens stadgar om hur styrelsen skall väljas.
Mot den bakgrunden skulle jag vilja fråga: Upplever du att stiftelsen i dag har ett förtroende i forskarsamhället?
Staffan Burenstam Linder: Det som sägs om förtroendet kan naturligtvis synas hotfullt.
Huruvida vi har förtroende eller inte är ju en fråga om att vi etablerar oss. Man får inte förtroende bara därför att man kommer till jorden. Om historien visar att man agerar med skicklighet och oväld får man förtroende. Ett sådant förtroende är det vår avsikt att etablera. Jag anser inte att vi har mötts av brist på förtroende av det teoretiska slag som herr Tham pekar på. Vi är på väg att bygga upp ett förtroende, och jag har inte i något sammanhang känt att vi skulle ha nedvärderats. Visserligen hade vi här statsrådet och statssekreteraren mot oss, men det gäller ju vad vi nu diskuterar.
Pär-Axel Sahlberg: Det hela förefaller ur mitt perspektiv litet märkligt. I juni, juli och augusti agerar staten för att placera dessa 16,5 miljarder i olika stiftelser. Vi får sedan en ny regering, och det ansvariga statsrådet ställer frågor om verksamheten, bl.a. till din stiftelse. Han vill också diskutera om det finns möjligheter till justeringar på vissa punkter.
Det stora intresse som staten hade i juni, juli och augusti var alltså helt bortfluget i september! Är ändå inte detta litet märkligt?
Staffan Burenstam Linder: Nu förstår jag verkligen inte. Riksdagen fattade -- som jag hoppas i god ordning - beslut om att inrätta dessa stiftelser. I kraft härav fattade regeringen vissa beslut, t.ex. om vilka som skulle ingå styrelserna. Regeringen handlade alltså på grundval av ett riksdagsbeslut.
Därmed har det skapats en situation som man naturligtvis kan ogilla, om man tycker att beslutet var tokigt. Vi har under hösten och vintern sett exempel på hur man i god konstitutionell ordning har rivit upp en del beslut som hade fattats tidigare. Här var situationen en annan. Det är såvitt jag förstår av juridiken inte så lätt att åstadkomma en "återställare" på detta område. Därför är det trots allt en helt annan sak när statsrådet nu agerar. Hur pass annorlunda den situationen är, skall ju ni resonera om och ta ställning till. En politisk instans skulle naturligtvis kunna anse att det är en väldigt klar skillnad. Man tog med oss upp vissa frågor som rör vår verksamhet, men det var inte fråga om "justeringar på vissa punkter", såsom du uttryckte det. Detta är inte en exakt beskrivning av vad man önskade. Man önskade att vi skulle inkomma med en permutationsansökan i syfte att ändra våra stadgar så att statsmakten skulle få mer att bestämma över. Man ville att vi i strid mot våra stadgar skulle träffa formella överenskommelser om hur pengarna skulle användas. Det var alltså inte en fråga om "justering på vissa punkter" av vår verksamhet, utan det var ju fråga om önskemål som i grunden skulle påverka vår verksamhet.
Birgit Friggebo: Jag har ingen ytterligare talare anmäld. Jag tackar Staffan Burenstam Linder för att du har kommit hit och ganska öppenhjärtigt svarat på våra frågor.
Konstitutionsutskottet 1995-03-16 Bilaga B 9 Kl. 11.00--11.50
Offentlig utfrågning av f.d. talmannen Ingegerd Troedsson angående kulturministerns handlande i anslutning till utbytet av styrelseledamöter i Stiftelsen framtidens kultur
Kurt Ove Johansson: Jag ber att få hälsa Ingegerd Troedsson välkommen till utskottet. Det är mycket trevligt att på nytt ha Ingegerd Troedsson här i riksdagen. Jag vet att hon bakom sig har många arbetsår här i riksdagen, men såvitt jag förstår är det en debut i konstitutionsutskottet när det gäller utfrågning, och detta trots att Ingegerd Troedsson en gång var statsråd. Att hon ändå inte varit i konstitutionsutskottet är bara det anmärkningsvärt.
Du är mycket välkommen.
Vi kommer att ställa frågor angående dessa stiftelser, men om du inledningsvis vill säga någonting överlämnar jag nu ordet till dig.
Ingegerd Troedsson: Jag tackar för de vänliga orden. Jag har sett fram emot att få möta konstitutionsutskottet också när det fullgör sin uppgift att granska.
Vad jag kan lämna upplysningar om gäller Stiftelsen framtidens kultur.
Jag vill börja med att säga att det var först i augusti som jag accepterade att ställa upp som ordförande i stiftelsen. Förordnandet av ledamöter är visserligen dagtecknat i juni dagen före regeringssammanträdet. Det var emellertid först strax efter mitten av augusti som beslutet expedierades. Det står också i den kopia som tillställts utskottets ledamöter att vi var förordnade på tre år. Vi var emellertid förordnade på fyra år.
Vi satte i gång med verksamheten så fort det var möjligt, och vi hade ett första sammanträde den 2 september 1994. Till det sammanträdet hade vi kallat bl.a. direktör Göran Löfdahl i Kulturrådet för att inleda ett gott samarbete och även för att få information om bidragsgivningen på kulturområdet. Redan vid detta första sammanträde var vi helt överens om att arbeta under största möjliga öppenhet och insyn, helt i enlighet med offentlighetsprincipens anda.
Vi började med att utannonsera kanslichefstjänsten, något som för övrigt ledde till ungefär 100 ansökningar.
Vi inledde också redan vid detta första sammanträde arbetet med en policy. Det förtjänar kanske att påpekas att vi då gick igenom vad kulturutskottet och utbildningsutskottet hade sagt i ärendet. Vi gick givetvis även igenom propositionen och stiftelseförordnandet.
Vi var alltså från första stund inriktade på att utöver vad som stod i stiftelseförordnandet iaktta propositionens och riksdagsbeslutets synpunkter på kvalitet, inriktning på projekt som attraherade även ungdomsgrupper och på att stödet skulle stimulera regionalt kulturliv, helt vid sidan av ordinarie resurser.
Stiftelsen mötte ett mycket stort intresse, och det gjorde att jag som ordförande drev på arbetet så hårt jag kunde. Vår strävan var att vi skulle ha ett fungerande kansli senast den 1 januari i år och då kunna gå ut med en bred annonsering om bidragsansökningar.
Det andra sammanträdet ägde rum den 23 september. Då uppdrogs åt ordföranden att vid lämplig tidpunkt kontakta den nya kulturministern. Den nya regeringen hade ännu inte tillträtt, och vi visste därför inte vem som skulle bli kulturminister. Jag fick emellertid som ordförande detta uppdrag.
I den promemoria som har delats till utskottets ledamöter har jag redogjort för att vi träffade avtal med Kammarkollegium den 15 respektive 20 oktober om förvaltningstjänster och medelsförvaltning. Vi utsåg revisorer den 20 oktober. Redan till vårt första sammanträde hade vi inbjudit Riksrevisionsverket att i enlighet med stiftelseförordnandet utse revisor och vice revisor, vid sidan av de revisorer som vi tillsatte.
Jag fick senare ett uppdrag att i enlighet med vad som hade sagts i kulturutskottets betänkande etablera kontakt med Kulturutredningens ordförande Ingemar Mundebo. Avsikten var att vi skulle följa de beslut som riksdagen kunde komma att fatta med anledning av Kulturutredningens förslag.
När jag fick telefonkontakt med Ingemar Mundebo meddelade han att sammanträdet i så fall måste äga rum samma kväll, eftersom han skulle entledigas morgonen därpå.
Vi har ett par gång gått ut med pressmeddelanden, eftersom vi ansett att stiftelsen inte skildrats på ett korrekt sätt. Det har sagts att vi arbetade helt utan öppenhet och att stiftelsens styrelse bestod av privatpersoner, som ensamma skulle fatta beslut om så här mycket medel. Vi meddelade också att avsikten var att vi, när bidragsansökningarna hade kommit in, skulle anlita referensgrupper inom olika sektorer av kulturlivet. Vår avsikt var också att ha regionala referensgrupper.
Vi hade ett policydokument färdigt den 7 december. Policyn hade givetvis diskuterats vid alla våra sammanträden. I och med sammanträdet den 7 december, som blev vårt sista, var alla beslut fattade för att kansliet skulle kunna börja arbeta den 1 januari 1995.
Jag skall kanske också meddela att jag som ordförande fick ett mycket stort antal förfrågningar från hela landet. Ett sjuttiotal intresseanmälningar hade kommit in före den 7 december, och alla hade omedelbart fått information om våra planer.
Jag förutsätter att KU vill veta något om de kontakter som har förekommit mellan stiftelsen och kulturminister Margot Wallström. Jag har kortfattat redogjort för detta i den skrivelse som jag har tillställt utskottet.
Jag fick alltså den 23 september 1994 uppdraget att vid lämplig tidpunkt kontakta den nya kulturministern för att presentera stiftelsen, dess syfte och dess begränsade livslängd. Vi bedömde det så, att det var under tio år som dessa medel skulle delas ut. Vi ville naturligtvis också ha klarhet om stiftelsens fortsatta existens.
Efter ett par veckor, då jag ansåg att det inledande arbetet i den nya regeringen borde vara avslutat, sökte jag kontakt med kulturministern. Jag sökte henne flera gånger på telefon. Hon skulle ringa tillbaka, men det var förgäves.
Den 3 november blev jag kontaktad av hennes sekreterare Christian Green, som meddelade att kulturministern ville träffa mig tisdagen den 8 november klockan 10.30. Kvällen innan fick jag besked av sekreteraren att det inte var möjligt. Ett nytt sammanträde sattes ut till den 15 november. Även denna gång kom det återbud från sekreteraren kvällen innan.
För tredje gången sattes det ut ett sammanträde, nu till torsdagen den 24 november klockan 11.30. När vice ordföranden i stiftelsen, Gertrud Sandkvist, och jag infann oss på utsatt tid i Kulturdepartementet, fick vi beskedet att kulturministern var upptagen av regeringssammanträde och att det inte var någon idé att vänta på henne. I stället skulle vi få träffa statssekreteraren, som bl.a. meddelade att man hade tankar på att byta ut ledamöter i stiftelsens styrelse. Motivet sades vara att man önskade en stiftelse som bättre stämde överens med riksdagens och regeringens intentioner.
Vi hade skrivit ett PM i avsikt att överlämna det till kulturministern. Detta PM har också tillställts utskottets ledamöter. I detta PM görs en mycket kort sammanfattning av vad vi hade gjort och vad vi planerade att göra. Vi hänvisade till de två pressmeddelanden som hade gått ut, och vi hade gjort en sammanställning av de intresseanmälningar som hade kommit in.
Vi bad statssekreteraren att överlämna detta PM till kulturministern. Vi hoppades naturligtvis att det skulle leda till att det inte kom ut fler uppgifter om vår verksamhet av det slag som hade förekommit och som vi bedömde som felaktiga, t.ex. att vi skulle arbeta helt utan insyn.
Den 7 december ringde kulturministern till mitt hem. Det var den första kontakt jag fick med henne. Hon meddelade då att hon önskade träffa oss den 13 december. På min fråga bekräftade hon sin avsikt att helt eller delvis entlediga styrelsen. Jag frågade henne om motiven och skrev för stiftelsestyrelsens information ner svaren:
"Stiftelsen skulle kunna gå på tvärs mot regeringen."
Vi kunde "göra egna prioriteringar."
"Departementet önskar få inflytande över pengarna."
Kulturministern sade att hon ville ersätta styrelsen "med personer som kan verka för att stiftelsens arbete kommer att ligga närmare Kulturdepartementets prioriteringar".
Så kom ett personligt sammanträffande med kulturministern till stånd den 13 december klockan 14.30. Det var Gertrud Sandkvist och jag som deltog för stiftelsens räkning. Statsrådet bekräftade då sin avsikt att byta ut delar av styrelsen.
Jag meddelade henne att alla åtgärder var vidtagna för att kansliet den 1 januari 1995 skulle kunna öppna enligt planerna och att ett policydokument hade antagits.
Jag har när det gäller det följande för säkerhets skull kontrollerat mina uppgifter med Gustaf Douglas, som var ledamot av stiftelsens styrelse. Han menade att jag borde påpeka att det dagen efter det här sammanträffandet hade hållits ett Timbroseminarium, som kulturministern deltog i. Jag har inte pressklippen till hands, eftersom jag har lämnat över dessa till stiftelsens kansli. Jag fick emellertid påringningar av journalister och andra som var litet förvånade över hur stiftelsen hade agerat, eftersom vi enligt kulturministern skulle ha arbetat utan insyn, konkretion och policy.
Senare samma dag fick jag vid ett telefonsamtal med Gustaf Douglas veta att han och de övriga två ledamöterna i stiftelsen, alltså utöver mig som ordförande och Gertrud Sandkvist som vice ordförande, hade kontaktats av departementet och erbjudits att stanna kvar, under förutsättning att de var positiva till att en tredjedel av medlen skulle gälla projekt som Statens kulturråd föreslog och ytterligare en tredjedel projekt som bl.a. Riksantikvarieämbetet föreslog. Även på den återstående tredjedelen lades synpunkter som inte återfanns i riksdagsbeslutet eller stiftelseförordnandet. Särskild uppmärksamhet skulle ägnas åt behovet av kulturell stimulans i storstadsmiljöer, där bl.a. flykting- och invandrargrupper sågs som viktiga målgrupper. Ett brev om detta skulle tillställas den nya styrelsen.
Jag hade vid vårt sista sammanträde vädjat till de ledamöter som skulle få erbjudande att stanna kvar att acceptera ett sådant erbjudande, så att kontinuiteten skulle kunna upprätthållas. Men Gustaf Douglas och jag diskuterade igenom saken, och vi var överens om att de här riktlinjerna och önskemålen kunde stå i strid med kravet att medlen skulle användas helt vid sidan av ordinarie resurser för kulturverksamhet för att stimulera det regionala kulturlivet i vid mening.
Vi kom vidare fram till att lojaliteten i första hand måste gälla riksdagsbeslut och stiftelseförordnandet och att varje projekt som ansökte om bidrag måste bedömas på sina egna meriter, oberoende av varifrån initiativet kom. Som vi såg det skulle en öronmärkning av två tredjedelar av utdelade medel, liksom synpunkter på den återstående tredjedelen, strida mot den policy som hade fastställts. Detta gjorde att jag inte längre vädjade till Gustaf Douglas att stanna kvar på sin post.
Jag skall också nämna att en annan ledamot, Svante Weyler, ganska tidigt hade meddelat mig att han på grund av sin stora arbetsbelastning önskade lämna stiftelsens styrelse. Jag hade då bett honom att stanna kvar till den 1 januari.
Vid det möte som vi hade med statssekreteraren meddelade jag honom att en ledamot önskade lämna styrelsen och att alltså en plats redan av den anledningen skulle kunna besättas av regeringen.
Någon dag senare, troligen den 15 december, ringde statsrådet och meddelade att det nu var beslutat att fyra av stiftelsens fem ledamöter skule entledigas. Jag frågade när entledigandet skulle ske och fick senare per telefon besked av en tjänsteman att entledigandet gällde fr.o.m. den 19 december 1994.
Avslutningsvis vill jag säga att dagen efter entledigandet lyssnade jag som alltid på Kulturekot. Jag blev nästan litet rörd när jag hörde kulturministern motivera entledigandet. Hon sade: "Vi hade för olika syn på hur stiftelsen skulle arbeta och framför allt på kulturpolitiken."
Trots ivriga ansträngningar hade jag alltså inte lyckats få det förutsättningslösa samtal med statsrådet som vi redan innan hon var tillsatt önskade och som vi såg fram emot.
Kurt Ove Johansson: Vi tackar fru Troedsson för dessa inledande ord.
Vi skulle då vara framme vid själva utfrågandet. En komplikation i det här ärendet är att det finns två anmälningar. Den ena gäller huruvida stiftelsens verksamhetsinriktning överensstämmer med riksdagsbeslutet. Den anmälan riktar sig mot den tidigare borgerliga regeringen.
Den andra anmälan i ärendet gäller frågan hur kulturministern har hanterat denna fråga.
Vi har haft litet delade meningar om hur vi skall börja, men jag har kommit fram till att man kan lösa det här problemet genom att man delar upp utfrågningen i två delar och att vi då börjar med att låta utfrågningen gälla hanteringen av det riksdagsbeslut som fattats. När den delen är färdigbehandlad tar vi upp frågan om hur Margot Wallström har hanterat detta ärende. Därmed har man löst det komplicerade problemet med vem som skall börja.
Om vi följer denna linje blir det Pär-Axel Sahlberg som börjar utfrågningen i den första delen, dvs. hur man har levt upp till riksdagsbeslutet. När vi övergår till frågan om Margot Wallströms hantering av ärendet blir det Anders Björck som inleder utfrågningen. Jag kan inte finna någon annan objektiv lösning.
Utnyttjandet av bemyndigande att inrätta Stiftelsen Framtidens kultur
Pär-Axel Sahlberg: Det känns som värdefullt att ha fått chansen att få veta litet mer om de här besluten och om den process som har lett fram till den situation som vi nu har.
Jag skulle vilja börja med att knyta an till några av de saker som fru Troedsson har redogjort för här i dag och i den skrivelse som hon sänt in till utskottet.
Jag tar först upp frågan om öppenheten och den kritik som man tycker sig ha upplevt sedan den nya regeringen tillträdde. Du sade att ni hade fått kritik för att ni var fem privatpersoner som satt i styrelsen.
Var det inte så i strikt formell mening?
Ingegerd Troedsson: Vi var uppenbarligen inte mer privatpersoner än att tre ledamöter kunde erbjudas att få fortsätta att arbeta i stiftelsen. Jag hade själv litet svårt att se mig själv som en privatperson när jag ännu var talman och till sist accepterade att ställa upp som ordförande.
Av ledamöterna i övrigt var alla fyra uttagna på sina egna meriter på det kulturpolitiska området. Detta var ett av villkoren för att jag över huvud taget skulle ställa upp. Det här skulle vara en partipolitiskt oberoende stiftelse.
Sedan är det en fråga om definition. Det är ju privatpersoner som väljs exempelvis till riksdagsledamöter. Om man med privatperson avser en person som inte har en tjänst där man blir beroende av regeringens välvilja, så var vi alla privatpersoner -- men enbart med den definitionen.
Pär-Axel Sahlberg: Det här är ju en principiell fråga som kanske kommer att få litet större betydelse både för det ärende som vi nu behandlar och även för andra frågor.
I det skede då den här stiftelsen förordnades och ni tog emot pengarna kan man säga att ni i strikt mening var privatpersoner. I ert uppdrag enligt förordnandet ingick ju att formera den här stiftelsen. Där finns det en annan intressant detalj. Om man jämför denna stiftelse med de övriga stiftelser som vi nu har att pröva, finner man att de andra stiftelserna har fått sina stadgar fastställda av regeringen, medan ni fick ett stiftelseförordnande. Man kan givetvis diskutera vilket aktuellt status detta har, och min fråga blir därför: Hur gick ni till väga när ni skulle formera stiftelsen?
Du säger i din skrivelse att ni när ni utformade ert policydokument tog intryck av det material som fanns i propositionen och betänkandet. Men fick det också genomslag i utarbetandet av de formella stadgarna för stiftelsen?
Ingegerd Troedsson: Några formella stadgar hade vi inga, bortsett från att vi var överens om att, utöver stiftelseförordnandet som ju var grunden, beakta vad som skrevs i propositionen och vad riksdagen hade sagt.
I stiftelseförordnandet talas det om öppenhet, och vi var alltså redan vid första sammanträdet överens om att tillämpa största möjliga öppenhet i offentlighetsprincipens anda, dvs. samma öppenhet som Kulturrådet hade tillämpat.
Även om mina kolleger var mycket skickliga på det kulturella området, insåg vi att vi inte själva kunde sitta och dela ut de här pengarna. Det var detta som gjorde att vi fann att vi måste använda oss av referensgrupper inom de olika kulturområdena. Vid sidan av dessa referensgrupper skulle vi, som jag nämnde tidigare, ha regionala nätverk. Vi hade redan vid det första sammanträdet etablerat kontakter med Kulturrådet. Vi skulle också i linje med vad som sades i kulturutskottets betänkande etablera kontakter med den stora Kulturutredningen.
Du frågade om regler och stadgar. Stadgarna är en mycket viktig sak -- det är ju vår bibel. Vi var därför överens om att det måste få ta tid, och det var ingen som helst strävan från min sida att vi skulle ha ett policydokument färdigt redan vid det första sammanträdet. Ett skäl härtill var att vi ville att kanslichefen, som ännu inte hade tillsatts, skulle få chansen att vara med och utforma policyn.
Men när felaktiga uppgifter om oss publicerades försökte vi naturligtvis rätta till detta. Jag minns bl.a. en intervju med Margot Wallström i Svenska Dagbladet, där hon återigen sade att det inte förekom någon öppenhet. Jag skrev ett givetvis mycket vänligt svar om just den saken. Vid alla sådana här tillfällen har vi försökt rätta till den bild som av någon anledning har målats upp och cirkulerat och som går ut på att vi är en sluten församling som på egen hand delar ut 75 miljoner kronor om året.
Avsikten med att vi ville tillämpa offentlighetsprincipen var att vi utöver vad som sägs i stiftelseförordnandet såg fram emot en mycket livaktig debatt och att den som så önskade skulle kunna få ta del av ansökningshandlingarna och kunna jämföra vad referensgrupperna hade tyckt om våra beslut. Vi såg detta som ett led i den kulturella debatten och den kulturella verksamheten och som en direkt plusfaktor för den kulturella aktiviteten i landet.
Pär-Axel Sahlberg: Stiftelseformen är ju ganska speciell, och det finns ju anledning att i vår prövning diskutera också den, såsom det i dag ser ut. Men rent formellt var det väl ändå så att när ni möttes den 2 september till det första mötet, var stiftelsen inte att betrakta som en juridisk person. Det innebar att ni för att kunna ta ut de pengar som stiftelsen förfogade över måste göra det som privatpersoner i ganska strikt mening.
Är det rätt uppfattat?
Ingegerd Troedsson: Så uppfattade i varje fall vi det inte. Det var tvärtom så, att en tjänsteman vid det dåvarande departementet deltog. Det var Jonas Andersson, som sedan bland ungefär 100 sökande utsågs till kanslichef. Han hade med sig stiftelseförordnandet, som vi samtliga skrev under.
Redan innan vårt första sammanträde hade jag haft kontakt med tre tjänstemän från kulturutskottet, som informerade mig om det hela. Jag upplevde det så, att det viktiga för oss var att bekräfta att vi hade mottagit kapitalet och sedan förvalta detta i enlighet med riksdagsbeslut och stiftelseförordnandet så bra som det över huvud taget var möjligt.
Jag kanske också skall nämna att jag länge svävade i den tydligen felaktiga uppfattningen att vi hade fyra år på oss att visa vad vi gick för.
Pär-Axel Sahlberg: I stiftelseförordnandet sägs det att stiftelsen har sitt säte i Uppsala. Hur kom det sig?
Ingegerd Troedsson: Det visste jag uppriktigt sagt inte något om. Jag fick reda på det i början av augusti. Jag kanske bör tillägga att jag hade min första kontakt i juni, när den dåvarande kulturministern Birgit Friggebo ringde till mig och bad att jag skulle bli ordförande. Jag kan också nämna att jag tackade nej, eftersom jag tänkte ägna mig åt egna kulturella aktiviteter när jag hade blivit pensionerad.
Pär-Axel Sahlberg: En sak som har förbryllat mig när jag läst detta material om denna stiftelse och de övriga stiftelserna är den här konflikten som vi uppenbarligen betraktar på litet olika sätt i de politiska partierna.
I din roll som dåvarande och nu som före detta talman är du på något sätt symbolen för svensk demokrati. Har inte du som talman och demokratins yttersta fäste sett någon konflikt mellan å ena sidan det vanliga demokratiska förfarandet som du symboliserar och å andra sidan den här mer slutna processen i en stiftelse där några enskilda människor förvaltar offentliga medel? En skillnad mellan er stiftelse och de andra är att ni kunde ersättas av andra personer, något som ju också har skett, medan de andra stiftelserna är självgenerande när det gäller styrelsens utseende.
Ingegerd Troedsson: Jag hade som talman under tre år arbetat utan partipolitisk anknytning, och jag ansåg därför att jag kunde betraktas osm opolitisk. Jag vill nämna att jag fick ta emot flera andra önskemål om att jag skulle delta i olika sammanhang. Jag tackade konsekvent nej till alla uppdrag som hade den minsta partipolitiska inriktning -- detta även av hänsyn till stiftelsen. Jag menade att denna stiftelse hade beslutats i demokratisk ordning och att det var oerhört viktigt att den uppfattades som fri från partipolitiska bindningar.
Många beslut i riksdagen fattas inte enhälligt, men man har ändå att acceptera de beslut som fattas. Så såg jag det hela!
Pär-Axel Sahlberg: Jag respekterar det synsättet, men min fråga gäller inte partipolitik som sådan, utan mer den här övergripande demokratiska rollen, där vi arbetar efter offentlighetsprincipen, som normalt inte bara innebär insyn utan även att verksamheten är utsatt för den demokratiska processen; man kan ifrågasättas, man kan röstas bort osv. Såg du inte på den punkten någon konflikt mellan å ena sidan den demokratiska processen och å andra sidan denna mer slutna förvaltning av offentliga medel?
Ingegerd Troedsson: Som jag sade tidigare uppfattade jag det så, att beslutet hade fattats i demokratisk ordning och att vår uppgift var att leva upp till riksdagsbeslutet och stiftelseförordnandet. Jag såg det som oerhört väsentligt att denna stiftelse skulle uppfattas som partipolitiskt obunden och att den skulle arbeta under största öppenhet.
Håkan Holmberg: Jag skulle vilja ha några kommentarer till det som faktiskt påpekas i denna anmälan, nämligen att stiftelseförordnandet på några punkter avvek från innehållet i propositionen och i riksdagsbeslutet. Det nämns där ett antal saker som inte finns med i stiftelseförordnandet. Nu har du påpekat att ni redan från början var överens om att det som nämndes i de mer grundläggande besluten skulle iakttas i ert arbete.
Jag vill bara fråga om du på något sätt har reflekterat över det faktum att det var litet olika formuleringar. Var detta någonting du och styrelsen uppfattade som problematiskt?
Ingegerd Troedsson: Jag upplevde det väl som så, att stiftelseförordnandet med nödvändighet blev ganska kortfattat. Jag såg kulturutskottets yttrande och utbildningsutskottets betänkande som något av "Vad är det?", något som liksom kompletterade det uppdrag som vi fick genom stiftelseförordnandet. Som gammal riksdagsman tycker jag att det som riksdagen har sagt är oerhört väsentligt. Därför var det för mig självklart att punkterna Ungdomar, Kvalitet och Helt vid sidan av ordinarie resurser måste beaktas i vårt fortsatta arbete och i vår policy.
Håkan Holmberg: Du uppfattar det alltså som ganska naturligt att stiftelseförordnandet var litet mer översiktligt formulerat än propositionen och betänkandet. Var det något som även de övriga i styrelsen fann vara naturligt eller var det någon som reagerade mot detta.
Ingegerd Troedsson: Nej, man tyckte att det var fullständigt självklart.
Peter Eriksson: Jag vill följa upp det här med demokratifrågan. Ser du inget som helst dilemma i att man för över allmänna medel till en stiftelse i stället för att riksdagen i vanlig ordning fattar beslut om hur medlen skall användas?
Ingegerd Troedsson: Jag reflekterade uppriktigt sagt inte i de termerna. Ett riksdagsbeslut hade fattats, och när jag till sist accepterade att bli ordförande i stiftelsen var min strävan att denna stiftelse skulle uppfattas som opolitisk.
Peter Eriksson: Varför var det så viktigt att vara fri från partipolitiska bindningar?
Ingegerd Troedsson: Därför att kulturlivet är ett mycket brett område, där det finns de mest olika politiska uppfattningar. Om stiftelsen skulle kunna fylla sitt ändamål, måste alla som kunde tänkas bidra till framtidens kultur uppleva det som naturligt att ansöka om bidrag hos oss. Det fick inte lov att bli några partipolitiska blockeringar av något slag.
Peter Eriksson: Var du själv inte längre medlem i något politiskt parti.
Ingegerd Troedsson: Jag har givetvis en politisk uppfattning, men jag har inte deltagit i något partipolitiskt arbete sedan jag blev talman. Min avsikt var att inte göra det framgent heller.
Peter Eriksson: Upplever du dig själv som opolitisk.
Ingegerd Troedsson: Jag betraktar mig som obunden. Jag kan nämna att jag är ledamot i Riksbankens styrelse. Men ett villkor för att jag skulle acceptera den posten var att jag inte hade någon partibeteckning.
Kulturministerns utbyte av styrelseledamöter i Stiftelsen Framtidens kultur
Anders Björck: Får jag börja med att fråga om ni fick några signaler under hösten innan dessa sammanträffanden skulle komma till stånd om att någon förändring var på gång när det gällde stiftelsens sammansättning?
Ingegerd Troedsson: Nej!
Anders Björck: Försökte man i departementet före november månad på något sätt ta kontakt för att diskutera med er?
Ingegerd Troedsson: Initiativen till kontakterna mellan departementet och oss togs uteslutande av oss. Vi försökte vid upprepade tillfällen få till stånd ett förutsättningslöst samtal med kulturministern.
Anders Björck: Gavs det någon förklaring till att Ingegerd Troedsson inte fick träffa Margot Wallström, trots att Ingegerd Troedsson gång på gång försökte få ett sammanträffande till stånd? Det var uppenbarligen mycket svårt att få kontakt med henne.
Ingegerd Troedsson: Jag skall kanske nämna att när jag för andra gången fick besked kvällen innan att det avtalade sammanträffandet inte skulle äga rum, så blev jag en aning förtörnad. Jag frågade om avsikten var att leka katt och råtta. Man svarade att det var det visst inte och att kulturministern mycket gärna skulle träffa oss. Jag ville ju gärna tro att det var så, och jag ställde villigt upp vid alla tänkbara och otänkbara tillfällen, även när det var mycket svårt för mig att ändra andra engagemang.
Anders Björck: Det dröjde uppenbarligen mycket länge innan statsrådet Wallström hade möjlighet att ta emot er. Det blev ett antal onödiga turer. Gavs det någon förklaring till detta och framfördes det kanske t.o.m. någon ursäkt efteråt, något som ju hör till god ton?
Ingegerd Troedsson: Nej, det blev ingen ursäkt för detta!
Jag var inriktad på ett förutsättningslöst, positivt och konstruktivt samtal, eftersom vi fortfarande höll på med vår policy och det var många frågor som det kunde vara intressant att diskutera. Så småningom förstod jag att kulturministern inte ville ha något förutsättningslöst samtal -- det var viktigt att hon först hade satt ner foten och visste vad hon ville med stiftelsen.
Anders Björck: Är det bekant om det förekom kontakter med någon annan i stiftelsen?
Ingegerd Troedsson: Nej, det förekom inga sådana kontakter.
Anders Björck: Till slut fann ni varandra -- åtminstone mer fysiskt -- och kunde talas vid. Gavs det då någon annan förklaring till motiven än den som vi här har fått ta del av?
Ingegerd Troedsson: Sammanfattningen blev att stiftelsens styrelse inte hade regeringens förtroende.
Anders Björck: På grund av att ni inte var tillräckligt lyhörda mot regeringen?
Ingegerd Troedsson: I vilket avseende vi saknade regeringens förtroende framkom över huvud taget inte.
Anders Björck: Men gällde detta styrelsen in corpore? Om jag förstod saken rätt, så hade halva antalet ledamöter möjligtvis funnit regeringens nåd -- i varje fall efter viss omvändelse. Jag fattade det så att tre av ledamöterna erbjöds att även fortsättningsvis ingå i styrelsen. Eftersom ni var fem ledamöter i styrelsen, så var majoriteten av ledamöterna i alla fall tänkbart lojala.
Ingegerd Troedsson: Ja, tydligen -- men under vissa förutsättningar.
Anders Björck: Preciserade Margot Wallström de förutsättningarna för Ingegerd Troedsson vid er konversation?
Ingegerd Troedsson: Inte på något vis!
Anders Björck: Diskuterades det vilka som var tillräckligt böjliga och vilka som var oböjliga?
Ingegerd Troedsson: Nej! Inte ens min eventuella böjlighet diskuterades.
Anders Björck: Men där gavs det väl ett klart besked.
Ingegerd Troedsson: Ja, det gavs ett klart besked. Jag kanske i det sammanhanget bör säga att jag vid sammanträffandet med statssekreteraren sade att det givetvis var en regerings rättighet att entlediga ordföranden, om man så önskade. Jag hade emellertid svårt att se någon grund för att de övriga ledamöterna skulle entledigas, eftersom vi var tillsatta utan partipolitisk grund.
Jag utbad mig faktiskt också favören att inte behöva se entledigandet i någon tidning utan att vi dessförinnan hade haft en kontakt med statsrådet.
Anders Björck: Gavs det några ytterligare motiv när statsrådet slutligen sökte kontakt?
Ingegerd Troedsson: Jag skrev ordagrant ner de motiveringar hon framförde, eftersom jag förutsatte att det hade intresse för stiftelsens styrelse i övrigt. Det var ett kort samtal, och jag har här citerat vad hon sade.
Anders Björck: Har ni inte haft någon kontakt därefter där ytterligare motiv har givits?
Ingegerd Troedsson: Nej, över huvud taget inte!
Anders Björck: Och det har inte blivit något tack för att ni drog i gång verksamheten?
Ingegerd Troedsson: Nej, och någonting sådant väntade jag mig inte heller.
Kurt Ove Johansson: Ingen ytterligare tycks begära ordet, och jag vill då tacka Ingegerd Troedsson för att hon välvilligt har ställt upp och svarat på våra frågor. Jag tror jag vågar säga att vi alla tycker att de svar som vi har fått på våra frågor har fördjupat våra insikter, något som kommer att vara värdefullt när vi så småningom skall ta ställning i ärendet.
Det har varit trevligt att ha dig här, och jag tycker att du har varit en mycket rutinerad debutant.
Konstitutionsutskottet 1995-03-23 Bilaga B 10 Kl. 09.00--11.00
Offentlig utfrågning av Matti Kinnunen och Peter Crona, Carnegie Fondkommission AB, angående försäljningen av statligt ägda aktier i Assidomän AB
Kurt Ove Johansson: Jag hälsar er välkomna till konstitutionsutskottets sammanträde. Den fråga som vi nu skall behandla gäller statens försäljning av Assidomänaktier, som har vållat en del diskussion. I samband därmed har fråga väckts om hur regeringen har handlagt frågan. Det är KU:s uppgift att försöka bringa klarhet i detta.
Vi har tidigare i utskottet haft möjligheter att ställa frågor till Curt Nicolin och till Carl Johan Åberg, som båda har ingått i Privatiseringskommissionen och den arbetsgrupp som tillsattes den 17 september 1994 och som fick 10--12 dagar på sig för att undersöka aktietilldelningen vid genomförda privatiseringar.
Carnegie hade regeringens uppdrag att sköta försäljningen av Assidomän, och mot bakgrund av detta vill jag hälsa representanterna för Carnegie välkomna tilll konstitutionsutskottet. De är Matti Kinnunen, som är VD i Carnegie, och Peter Crona, som enligt uppgift som jag har fått var speciell kontaktman med regeringskansliet när det gällde de här försäljningarna av aktier i Assidomän.
Det är naturligtvis vår förhoppning att er medverkan här skall fördjupa konstitutionsutskottets kunskaper på området och att vi skall få ett så bra underlag för våra konstitutionella bedömningar som möjligt. Ni är alltså varmt välkomna. Jag har frågat representanterna för Carnegie om de önskar inleda denna omgång, och jag har fått det beskedet att de är beredda att direkt svara på frågor.
Jag vill börja med att ställa en mer allmän fråga om vilken roll och vilka huvudsakliga uppgifter som av regeringen tilldelades Carnegie vid försäljningen av aktierna i Assidomän.
Peter Crona: Vi hade alla de uppgifter som vanligen ankommer på ett ombud vid den här typen av transaktioner. Det var en väldigt vid roll som Carnegie då kom att fylla. Det handlade om allt från ren legalia och formalia till framtagande av prospekt, medverkan vid framtagande av tidsplaner, utformning av erbjudandet, prissättning av erbjudandet, prissättningsmetodik och marknadsföringsinsatser. Vi hade dessutom en ganska komplex bolagsstruktur i inledningen av den här operationen. Det var mycket av bolagsfrågor -- hur och på vilket sätt och i vilka skeden de olika bolagen skulle gå samman. Assi, Domän och Ncb var vid de första inledande kontakterna tre separata bolagsenheter.
Kurt Ove Johansson: Hur kom det sig att regeringen valde just Carnegie för uppgiften att sälja Assidomänaktierna?
Peter Crona: Det är möjligen två svar på den frågan. Det ena är att jag tror att regeringen har den ambitionen när det gäller de stora privatiseringarna att de skall vara något så när väl utspridda på de kommissionärer och banker som i övrigt är väl representerade på värdepappersmarknaden. SSAB, som var föremål för den första större privatiseringen, hamnade då hos Handelsbanken. Innan vi påbörjade privatiseringen av Assidomän var redan privatiseringen av Pharmacia långt gången, och den svenske rådgivaren där var Enskilda Fondkommissionen. Året dessförinnan handhades privatiseringen av Celsius av Alfred Berg. Av den anledningen föll det sig kanske naturligt att Carnegie som en av de tre största på den svenska värdepappersmarknaden låg väl till.
Det är det ena svaret. Det andra svaret är att det innan det blev aktuellt med en privatisering av Assidomän fanns en mängd andra diskussioner om hur man skulle kunna privatisera Assidomängruppen utan att för den skull nödvändigtvis göra en bred spridning och en börsnotering. Det fanns en mängd olika diskussioner med andra ägargrupper och andra skogsbolag, och även i de diskussionerna hade på ett tidigt stadium Carnegie en ganska väsentlig roll.
Kurt Ove Johansson: Du nämnde som svar på min första fråga att det bl.a. ingick i er uppgift att också titta litet på prospektet. Det kan vara intressant att få ert svar på frågan vem som ansvarade för uppläggningen av försäljningen, principerna för den och utformandet av projektet. Var det Carnegie eller var det departementet som där spelade den mest avgörande rollen?
Peter Crona: Vi kan här ge ett svar som jag tror kommer att gälla generellt för väldigt många frågor under diskussionen. I ett projekt av det här slaget fungerar Carnegie helt och hållet i rådgivande funktion. Carnegie har inte i något enda skede av en sådan här process någon beslutanderätt, med tanke på projektets dignitet och framför allt att projektet utöver rena värdepapperstekniska aspekter även kan ha politiska komplikationer.
Jag kan som ett extremt exempel kuriosamässigt nämna, bara för att verkligen sätta färg på detta, att vi inledningsvis, när vi rullade i gång hela privatiseringsprogrammet, skulle ha en mycket stor frukostpresentation för investerare, journalister och analytiker. Den krets som inbjöds uppgick till mellan 100 och 200 personer. Vår uppfattning som handläggare av detta var att vi skulle göra en mycket enkel presentation utan någon förtäring. Men vi kunde inte ensamt från Carnegies sida fatta något beslut om detta, och det var departementets sakkunnigas uppfattning att det skulle serveras kaffe och wienerbröd.
Jag säger detta bara för att visa vilka ytterligheter den beslutanderätt som tillkommer departementet stundtals kunde ta sig.
Kurt Ove Johansson: Du sade att er uppgift var att ge råd t.ex. när det gällde prospektet. Vilka råd gav ni i samband med det?
Matti Kinnunen: Jag skulle i stället för att gå in i detalj vilja komplettera frågeställningen mera generellt. Såvitt jag förstår är det alltid, oberoende av vilket företag som privatiseras, vid utförsäljning av aktier osv. företagsledningen, dvs. styrelsen i bolaget, som till syvende och sist står ansvarig för den utförsäljning som sker. Till sin hjälp anlitar man, när man bedömer att man inte själv till fullo klarar att bära detta ansvar, jurister, företag av Carnegies typ och internationella företag som rådgivare. Men till syvende och sist är det företagsledningen/ägaren som står ansvarig för försäljningen, eftersom det är dess företag som skall säljas ut.
Kurt Ove Johansson: Men vilka råd gav ni till regeringen när det gäller prospektets utformning?
Peter Crona: Jag tror att det skulle leda litet väl långt att besvara den frågan som en generell fråga. Jag tror att den frågan kommer att brytas ned i de olika delmomenten. I annat fall kommer vi att fastna. Det gavs inte ett enda råd utan i samband med prospektet kanske ett hundratal råd i olika frågor.
Kurt Ove Johansson: Men om vi tar t.ex. det faktum att det slutgiltigt bestämdes att man skulle ha en automatisk form, är det inte helt ointressant att få veta om ni som professionella på det här området hade några synpunkter på detta.
Peter Crona: Det var självfallet en fråga som diskuterades mycket och länge. Den diskussionen påbörjades redan hösten 1993, någon gång i november. Generellt var det ett mycket starkt önskemål, eller rättare sagt krav från departementets sida att det skulle vara fråga om en automatisk eller snarare, som vi kallade det, en mekanisk modell under själva projektet. Anledningen till det var mycket enkel, att departementet så sent som ett halvt år innan hade genomfört en annan privatisering och fått svidande kritik på ett antal punkter. De punkterna kan väl enkelt sammanfattas på följande sätt. För det första hade antalet investerare som var inbjudna till anbudsförfarandet i Celsiusprivatiseringen kritiserats för att vara på tok för lågt. Det ifrågasattes för det andra av vem och hur dessa tio investerare hade valts. Det hade för det tredje diskuterats om det inte fanns anledning att misstänka att dessa tio på något sätt hade format en kartell, eftersom det pris som slutligen fastställdes avvek så väsentligt från det pris som sedan blev aktuellt vid marknadsnoteringen.
Man kritiserades för det fjärde för att man i det läget hade haft ett tidsmässigt mycket rikligt förfarande från det att anbudstiden gick ut och till det att bolaget noterades. Det ansågs vara en av anledningarna till att diskrepansen mellan det pris som man sålde ut till och priset på marknaden blev så stor.
Mot bakgrund av detta vill jag inte säga att vi hade en diskussion om vi skulle ha ett mekaniskt eller ett selektivt förfarande, utan det var helt och hållet klart att vi skulle ha ett mekaniskt förfarande. Däremot diskuterade vi för- och nackdelar med ett mekaniskt förfarande.
Det var huvudsakligen två aspekter som var ständigt återkommande i de diskussionerna. Den ena var att man härigenom tappade kontrollen över om aktierna hamnade i svenska eller i utländska händer. Det var på ett tidigt stadium i de här diskussionerna en mycket väsentlig fråga. Man trodde nämligen på ett tidigt stadium att man fortfarande kunde skilja mellan svenska och utländska investerare. Det visade sig sedan med tanke på EU-avtalet att den möjligheten inte längre fanns.
Den andra aspekt som var uppe var att i och med att man bjöd in var och en att delta, institutioner såväl som privatpersoner, var vi litet bekymrade om vi skulle få problem med bulvanförhållande i den meningen att vi egentligen inte i den här fasen ville ha in ett väldigt stort antal privatpersoner. För att komma till rätta med det satte man upp en tröskel att den som skulle delta skulle bjuda på ett antal aktier motsvarande minst 50 000. Det bekymmer som vi där hade var snarast om det skulle hända något liknande det som skedde i mitten av 80-talet, när premieobligationer var så heta. Man gjorde upp namnlistor och bildade aktieklubbar och aktiekonsortier, t.ex. av människor som man hade hittat i någon gammal skolkatalog från gymnasietiden.
Vad var då i förlängningen risken med denna andra aspekt? Jo, att om det inslaget skulle bli mycket stort, kunde man möjligen anta att sådana som ville tillförsäkra sig tilldelning skulle gå till väga så att de skulle bjuda mycket högt på minst 50 000 aktier. Det låter kanske vansinnigt att de skulle vilja köpa till ett pris som de i utgångsläget vet är mycket högt, men vår tanke var att de kunde vara litet baksluga eller beräknande och tänka att just de skulle bjuda mycket högt för att tillförsäkra sig om sin tilldelning men skulle förlita sig på att alla deras medbröder skulle vara logiskt och rationellt tänkande och inte bjuda ett högre pris än vad företaget är värt.
Den farhågan fanns, och båda dessa risker som vi såg var en av anledningarna till att man införde vad vi kallade gummibandsparagrafen, som gav departementet rätt att i händelse av uppenbara snedfördelningar av ägandet ingripa och frångå de mekaniska tilldelningsprinciperna.
Kurt Ove Johansson: Jag har förstått ditt svar på det sättet att valet av den automatiska metoden innebar att ni som professionella på det här området gjorde klart för regeringen eller i det här fallet representanter för departementet att det fanns vissa risker med den automatiska modellen när det gäller bulvaner och sådana saker.
Peter Crona: Vi talade mycket tydligt om det. Men jag vill precisera och säga att när vi talade om bulvaner var det snarare i den meningen att man skulle söka kringgå tröskeleffekten av minimiantalet aktier genom att ett antal individer skulle gå samman bakom ett bolagsnamn, ett konsortium eller en aktieklubb. Det var inte vid något tillfälle någon diskussion om att vi därigenom kunde tänkas få oönskade element av "kriminell" natur. Den enkla anledningen till det tror jag var att av samtliga medverkande i den arbetsgrupp som beredde dessa frågor och som sammantaget har mycket stor erfarenhet av liknande transaktioner var det ingen som någonsin hade stött på att det varit ett problem att kriminella element försökte ta sig in i den här typen av transaktioner.
Det namn som nämndes, bara för att färga det här litet, möjligen i den bemärkelsen ganska skämtsamt av Per Westerberg var att gummibandsparagrafen kunde vara bra, om det visade sig att Kaddafis pensionsstiftelse skulle komma och ansöka om köp av aktier.
Kurt Ove Johansson: Ni påpekade alltså att det fanns risker med den metod som man valde. Likväl gjorde man det, så då är det väl inte fel att hävda att man var väl medveten om de risker som förelåg, när man från departementets sida bestämde sig för att man likväl skulle hålla fast vid den s.k. automatiska metoden?
Peter Crona: Man var väl medveten om att inte heller detta var ett alldeles riskfritt förfarande. Men jämfört med den kritik som man tidigare hade fått vid det selektiva förfarandet föredrog man vid detta tillfälle den automatiska modellen.
Kurt Ove Johansson: När vi ändå har professionellt folk här skall jag också ställa följande fråga. När vi ser oss runt i Europa, finner vi att man där väljer mera selektiva modeller. Man har där också större erfarenhet än vad som finns i Sverige av försäljning av statliga företag. Kan det förhålla sig så att de har lärt sig mera om de risker som föreligger vid denna typ av försäljning än vad vi har gjort?
Peter Crona: Privatiseringar är mycket färgade av i vilket land de genomförs och av vilken ambition man har med privatiseringen. En privatisering kan ju syfta till så mycket. Den kan syfta enkom till att försälja statligt ägd egendom för att frigöra kapital. Den kan också som i det svenska fallet, vilket kanske inte är lika vanligt, ha den mycket uttalade ambitionen att öka det privata ägandet i näringslivet. Den typen av förtecken har även vissa engelska privatiseringar haft. Jag tror att man i varje enskilt fall bör se på vilka förtecken som funnits och vilken modell och metod man därför har använt. De skiljer sig väldigt mycket åt både när det gäller val av metod, prissättningsmetodik, tilldelningsförfarande och även val av instrument, där man har allt från konkreta aktier till i utlandet partly paid shares, och vi har SSAB-uppläggningen med en obligation med en vidhängande option. Det finns alltså en mycket rik flora av förfaringssätt.
Kurt Ove Johansson: I det material som vi har fått till vårt förfogande kan man läsa sig fram till att besluten om tilldelning -- för att litet grand komma in på den frågan -- togs under några timmar mellan den 7 och den 8 mars 1994. Skulle ni vilja beskriva hur detta arbete med tilldelningen gick till?
Peter Crona: Eftersom vi hade en mekanisk modell lades alla inkommande anbud in i en datamodell. Anledningen till det var att det viktiga i tilldelningen egentligen var rangordningen av anbudsprisen i prisordning. Därefter avgjorde man vilket pris som skulle gälla för hela privatiseringen genom att läsa av vilket pris som gällde för den 16 000 000:e aktien. Det kom under en veckas tid löpande in ett stort antal anmälningssedlar, dock med en klar betoning på den 7 mars, som var den sista dagen i förfarandet. Det är också ganska vanligt att en stor del av anmälningarna kommer in sent i processen, eftersom deltagarna då har kunnat maximera den information som de baserar sitt beslut på.
Kl. 18.00 den 7 stängde vi det hela. Näringsministern skulle ha ett möte och föredra utfallet av anbudsförfarandet -- jag tror det var inför oppositionen -- den 8 på eftermiddagen, och därför skulle alla beslut vara fattade vid lunchtid den 8. Vi satt tillsammans med alla övriga inblandade i hanteringen av anbudsprocessen, inklusive företrädaren för Näringsdepartementet Jan Amethier, på eftermiddagen och kvällen den 7. Jan Amethier var sakkunnig i frågan och var även den person som under hela skedet, såväl i förberedelserna som under själva försäljningsperioden och efteråt, var vår huvudsaklige daglige kontaktman.
Jan fanns hos oss på Carnegie under hela denna tid, och vi hade under senare delen av kvällen, framåt kl. 9--10, en ganska klar bild framför oss. Vi hade då anbud motsvarande totalt 54 miljoner aktier till ett värde av 7--8 miljarder, fördelade på ett trehundratal anbudsgivare. Av dem sorterades vissa bort av sig själva genom att de inte kom upp till det pris som kom att gälla för privatiseringen. Av de kvarvarande ca 100 anbudsgivarna kunde vi mycket snabbt konstatera att en grupp om någonstans mellan 10 och 20 vid en första anblick inte var kända för Carnegie. Begreppet "kända för Carnegie" får vi komma tillbaka till.
Vi diskuterade långt in på småtimmarna den 7 mars med Jan Amethier hur vi skulle hantera detta och vilka risker som är förknippade med att hantera det på det ena sättet eller på det andra sättet. De två ytterligheterna att diskutera var å ena sidan att helt sonika låta de här bara vara med, å andra sidan att helt enkelt säga att de här inte är kända för Carnegie och att vi därför kastar ut dem och går vidare med de övriga. Ingen av oss var väl speciellt nöjd med någon av dessa ytterligheter, utan vi sade: Vi är medvetna om att den tid som står till förfogande är mycket begränsad, men låt oss se om det under morgondagen, under de få morgontimmarna den 8, går att komma något längre när det gäller att utröna identiteter gällande de här 10--20 kunderna.
Kurt Ove Johansson: Av din beskrivning har jag förstått att departementet var mycket involverat i hela denna process.
Peter Crona: Det var en diskussion med företrädare för departementet runt ett klart mycket mindre bord än det här, så det var en dialog mellan departementet och Carnegie.
Kurt Ove Johansson: Och de deltog aktivt i hela denna process?
Peter Crona: De deltog mycket aktivt i den processen.
Kurt Ove Johansson: Fanns det några fall där diskussion uppstod om tilldelning eller inte?
Peter Crona: Låt mig utvidga detta. Jag var inte alldeles klar när ordföranden avbröt mig. När vi kom fram till att vi hade väldigt liten tid till förfogande började vi redan på kvällen eller på natten diskutera vad som kunde hända beroende på utfallet dagen därpå. Vi var redan då mycket medvetna om att möjligheterna att på de få timmarna säkerställa identiteterna skulle vara mycket begränsade. Här kommer jag kanske in på något som står mycket klart i strid med vad som sades i förhören med Curt Nicolin och Carl Johan Åberg -- vilken av dem som det gäller låter jag vara osagt. De säger att det väl inte var någon svår uppgift att på några timmar identifiera och säkerställa ett så begränsat antal som 10--20 anbudsgivare. Jag skulle väldigt gärna inhämta all den expertis som i så fall uppenbarligen dessa båda herrar besitter men som ingen oss veterligen i övrigt besitter -- hur man på några få timmar säkerställer identitet, styrelse, ägande och likviditetssituation i utländska bolag. En stor andel av dem var nämligen utländska bolag. Den sakkunskapen skulle vi väldigt gärna ta del av. Den skulle tillföra vår verksamhet väldigt mycket.
Kurt Ove Johansson: Curt Nicolin sade här inför utskottet, och inte heller han är en man som saknar erfarenhet, att han tyckte att ett professionellt företag borde ha klarat det här väldigt elegant, även om det i och för sig fanns kort tid. Så uttryckte han sig.
Peter Crona: Det var egentligen det som jag gick i svaromål på, när jag sade att jag gärna skulle vilja få all den expertis som herr Nicolin uppenbarligen besitter, eftersom det gäller expertis som vi inte i så fall besitter inom detta område. Jag lämnar ordet till Matti Kinnunen för förtydligande.
Matti Kinnunen: Som ni har sett är ett av kriterierna i denna utförsäljning att det skall få vara fler icke-svenskar, dvs. individer med efternamn som t.ex. mitt har blivit inbjudna att delta. När vi talar om vilka de är, talar vi om företag i hela världen. Här har det varit öppet för alla företag i hela världen att delta. Det är klart att även om Carnegie är ett stort företag, kan man inte förutsätta att vi har kontroll på samtliga större investorer i världen. Mig veterligen överstiger antalet i varje fall 1 miljon. Den kunskapen har inte vi.
Det finns vidare en villfarelse nu efteråt, både i press och i övrigt, att det var enkelt eftersom vissa av dessa bolag befann sig på konstiga öar. Man har t.ex. nämnt att något företag har varit på Cayman Island och att man lätt borde ha kunnat hantera det. Men så är inte fallet på de anmälningssedlar som kommer in och där man anger sin adress. Dessa bolag har ju sin adress i London eller på välkända orter i Schweiz. Det står inte "Bluffbolaget Cayman Island" på det som man skickar in och som vi ser.
Ni kan se själva hur det är om ni skall köpa en soffa i Sverige och kommer in på kvällen i möbelaffären Håkan Pettersson AB. Vi har t.o.m. i Sverige svårt att till kl. 12 dagen därpå ta reda på om det är fråga om fullständigt "vita" eller "svarta" personer. Här talar vi alltså om namn som ter sig normala. Man har adresser som ser normala ut, och det enda vi hade att utgå från var att vi inte råkade känna till dem. Men att Carnegie inte råkar göra det kan inte diskvalificera en internationell investor i en svensk privatisering. Det vore den värsta diskriminering som man kunde utsätta internationella placerare för.
Man måste alltså inse problemets natur. När tiden i processen har genomgåtts skall vi återkomma till det här, eftersom det kanske har varit pudelns kärna i den externa pressen.
Peter Crona: Jag kan fullfölja svaret, herr ordförande, gällande vilka diskussioner som då förevar med departementet om vilka risker som var förknippade med att gå i den ena eller den andra riktningen. Om man hade väldig otur och vi tilldelade dessa men det i slutänden visade sig att de inte skulle komma att betala för sig, vilken var då risken? Jo, det var risken att departementet i värsta fall skulle fortsätta att vara ägare till de aktuella aktierna. Det var en risk som departementet inte ansåg vara av någon obehaglig karaktär. Man skulle mycket väl kunna tänka sig att leva med att behöva fortsätta att vara ägare till de aktier som dessa bolag i så fall inte hade kunnat finansiera och betala.
Den andra risken var att om vi på vaga grunder -- egentligen bara, som Matti Kinnunen var inne på, baserat på att dessa investerare inte var kända för Carnegie --, eftersom vi inte hunnit gå längre och i brist på sakliga skäl ändå tillsammans med departementet slutligen säger att det här finns oklarheter, att vi inte kan konstatera bakomliggande ägarstrukturer och att vi av den anledningen utesluter dem, vet vi att vi som ett brev på posten veckan därpå hade haft löpsedlar och mittuppslag i Aftonbladet och Expressen med allehanda snyfthistorier från de här bolagen om hur de helt i strid med vad som står i prospektet hade blivit utkastade på mycket vaga grunder.
Vad vi stod inför den 7 på kvällen var att det som skulle hända den 8, förutom att tilldelning i anbudsförfarandet skulle fastställas, var att man den 8 skulle fastställa priset och dra i gång den egentligen allra väsentligaste delen av privatiseringen, dvs. försäljningen till den svenska allmänheten, som omfattade två tredjedelar av privatiseringen. Risken att hela den processen dagligen skulle färgas och smutskastas av ett antal individer som ansåg sig ha blivit uteslutna på vaga grunder var departementet däremot mycket, mycket ovilligt att ta.
Natten slutade alltså med att vi sade: Vi ser hur långt vi kommer under morgondagen, om det går att utröna något vidare gällande dessa namn. Morgonen därpå vidtog vi de åtgärder som vi kunde vidta, och vissa namn, framför allt i Sverige, sorterade ut sig själva ganska snabbt och lätt. Det var inget märkligare än att de var okända. Men gruppen av utländska bolag kom vi inte speciellt mycket längre med. Vår okunskap kl. 12 när vi ringde tillbaka och gav besked till departementet var alltså av ungefär samma slag som den var på natten.
Vi talade med Jan Amethier vid två tillfällen på förmiddagen den 8 om hur långt vi hade kommit, och strax före kl. 12, före lunch, gav vi honom beskedet att vi inte kommer längre än så här. Vi kommer att ha den här osäkerheten gällande ett tiotal investerare. Mot bakgrund av det beslöt departementet att, baserat på den riskanalys som jag nyss nämnde, låta dessa vara med. Om de i slutänden inte har möjlighet att betala sina aktier, är det inte värre än att departementet fortsätter att vara ägare till de aktierna.
Kurt Ove Johansson: Det här är faktiskt, tycker jag, ganska intressanta svar, som föder flera frågor. För att börja med tidsaspekten var det väl så, föreställer jag mig, att ni inte satt med armarna i kors, utan när ni upptäckte att tiden inte räckte till för de här kontrollerna sade ni väl ifrån om det?
Peter Crona: Självfallet. Som jag sade hade vi kontakt vid minst två tillfällen med Jan Amethier under förmiddagen den 8. Vi var även rätt tydliga natten den 7 om att vi skulle göra vad vi kunde under förmiddagen, men att vi med tanke på det stora inslaget av utländska bolag var mycket tveksamma till att vi skulle komma att veta mycket mer framåt 12-tiden den 8.
Kurt Ove Johansson: Ni fick då alltså klara besked från departementet att tidsaspekten skulle hållas.
Peter Crona: Absolut. Det fanns det ingen som helst diskussion om.
Kurt Ove Johansson: Man struntade alltså i att det kunde finnas vissa problem och risker i sammanhanget?
Peter Crona: Man måste kanske ha en väldig förståelse för att det i det här skedet av en privatisering omfattande 7--8 miljarder hade varit näst intill ogörligt att ändra tidsaspekten, eftersom hela kampanjen i media, alla anmälningstider och alla prospekt byggde på ett visst tidsschema. Skulle man gå in och ändra tiderna i det här, hade det haft väldigt stora konsekvenser. Maskinen hade sådan fart att det hade varit väldigt svårt att stoppa processen i det här skedet.
Kurt Ove Johansson: Men vi har tidigare kunnat konstatera att ni pekade på de risker som fanns med den automatiska modellen. Sedan hamnar ni alltså i en situation där ni kanske inte kunde göra tillräckliga kontroller därför att tidspressen var för hård. Man var alltså medveten om att valet av modell och den hårda tidspressen kunde medföra oönskade problem.
Matti Kinnunen: Nu måste man också nyansera situationen såvitt jag förstår. Alla vi som sitter här inne har nu en viss typ av information, som såvitt jag vet inte fanns den 7:e och den 8:e, när den här diskussionen förevar. Förmodligen är det så, när man går tillbaka till samtliga de utförsäljningar som har funnits i Sverige och i utlandet, att det största problem som man ser inte är att det bland en av ett hundratal kunder skulle finns någon person bakom ett bolag som har ett suspekt förflutet. Det är inte det största problemet vid utförsäljningen av ett statligt bolag. Det är en sak om man hade vetat att det fanns någon brottsling eller något sådant, men i det här fallet fanns det ingenting som tydde på att det bakom namnet över huvud taget skulle finnas någonting brottsligt eller konstigt. Man måste notera att informationsbasen var att det fanns företag som Carnegie inte kände till.
Ni måste själva se på den beslutssituation som fanns. Man säljer inte bara i Sverige utan i världen ut ett stort svenskt skogsbolag. Man har inbjudit till detta via prospekt där staten har skrivit sig fast för vissa villkor och tidsplaner. Man har också lovat att gå ut till den svenska allmänheten, och det visar sig att ungefär en halv miljon svenskar sedan tecknar sig för detta. Det gällde att stoppa den processen genom ett beslut baserat på att man när någon frågar varför man gör det kunde säga: Ja, det fanns sju åtta företag i London som ingen av oss just för ögonblicket kände till -- men vi hade därutöver ingen som helst misstanke om dessa företag. Det var så beslutssituationen såg ut. Jag menar att det på den kunskapen inte finns utrymme för någon människa som inte vill sätta sig i extremt trångmål att ta något annat beslut.
Peter Crona: Jag skulle vilja förtydliga den slutsummering som ordföranden gjorde om kännedomen om riskerna när man valde tilldelningsförfarandet. Det är alldeles rätt, som jag sade tidigare, att man när man valde den här metodiken var högst medveten om att det fanns huvudsakligen två risker som man kunde identifiera, men vi skulle inte på något sätt vara förhindrade att konstatera och hantera de riskerna på grund av att vi hade en begränsad tidsperiod.
Den första risken var att det utländska inslaget skulle komma att bli för högt för att bolaget framgent skulle ha en lämplig ägarbild. Vi skulle kl. 19.00 den 7:e veta om det utländska inslaget var för högt, så att det skulle utlösa tillämpning av paragrafen om snedfördelning.
Den andra risken var att vi skulle få ett spekulativt inslag i form av en väldig dominans av aktieklubbar och aktiekonsortier. Också det hade vi mycket tidigt kunnat konstatera, inte minst i form av prisbilden. Vi hade ganska klara förväntningar om var priserna rimligen borde hamna. Det hade vi också haft tid att hantera.
En tredje variant var -- men den diskuterade vi däremot inte när vi förberedde anbudsförfarandet -- att det skulle kunna smyga sig in oönskade element, något som i så fall skulle kräva långt mycket större tid att kartlägga. Jag vill bara göra det förtydligandet.
Kurt Ove Johansson: Jag har kanske viss förståelse för alla de svårigheter som ni talar om, men av hela vårt material framgår det faktiskt ändå att kontroller är oerhört viktiga i sammanhanget. Jag tror att ni delar den uppfattningen. Här kan vi alltså konstatera att det fanns åtminstone några fall där man inte hade kunnat göra kontrollerna på ett tillfredsställande sätt. Då måste ni väl ändå hålla med om att detta i hög grad är otillfredsställande.
Peter Crona: Vi håller med om att det är otillfredsställande.
Kurt Ove Johansson: Crona nämnde att det kl. 12 den 8 mars fanns en handfull anmälda köpare som ni inte kunde identifiera och därmed inte heller avgöra, förmodar jag, deras betalningsförmåga.
Peter Crona: Och ej heller deras allmänna kvalitet.
Kurt Ove Johansson: Ja. Rapporterade ni det här till regeringen?
Peter Crona: Det rapporterade vi till vår kontaktman Jan Amethier enligt överenskommelse föregående natt att vi skulle göra ytterligare avstämningar på förmiddagen.
Kurt Ove Johansson: Jag tycker att detta är en mycket viktig fråga. I vårt material från departementet står det att Carnegie inte rapporterade detta förrän den 13 april.
Peter Crona: Jag har själv lagt märke till att Per Tegnér på någon punkt gör det mycket överraskande uttalandet. Jag tror att om man på den här punkten i stället hade talat med Jan Amethier, som var vår kontaktman, hade svaret blivit ett annat.
Kurt Ove Johansson: Det var alltså på det sättet att ni kontinuerligt höll departementet informerat, och det skedde långt före den 13 april, som står i vårt material?
Peter Crona: O ja, vi hade under perioden runt omkring anbudsperioden och sedan under det efterföljande förfarandet med allmänheten stundtals kanske 10 eller 20 dagliga kontakter med departementet i den här typen av frågor.
Kurt Ove Johansson: Och vilka var det som ni rapporterade till?
Peter Crona: I det skedet var kontaktmannen huvudsakligen, som jag sade, Jan Amethier men även Anna Karin Källén i ett antal frågor litet mer av naturen kontakter med pressen, uttalanden och informationsfrågor. I båda dessas frånvaro var Per Tegnér den som vi talade med.
Kurt Ove Johansson: Träffade ni också ministern i något sammanhang?
Peter Crona: Vi träffade ministern ett antal gånger i kritiska skeden, eller i viktiga skeden av processen hade vi korta föredragningar tillsammans med företrädare för departementet.
Matti Kinnunen: Hos Per Westerberg.
Kurt Ove Johansson: Träffade ni ministern också före den 13 april?
Peter Crona: Ett stort antal gånger före den 13 april.
Kurt Ove Johansson: De måste alltså ha varit klara över den här situationen.
Peter Crona: Jag skulle snarare vilja säga att vi träffade Per Westerberg långt före den 13 april. Den 11, 12 och 13 april träffade vi inte Per Westerberg, utan då var det kontakter med Jan Amethier.
Kurt Ove Johansson: Jag har fler frågor, men jag låter nu ordet gå vidare.
Jerry Martinger: Jag skulle vilja fullfölja på några punkter för att förtydliga ytterligare efter ordförandens frågor.
Ni talade alltså om för regeringen eller för Näringsdepartementet att det fanns vissa risker med den automatiska fördelningsmodellen, men då tänkte ni enbart på risken för snedfördelning med tanke på för högt utländskt inslag, spekulativa inslag i form av klubbar som bildades för det ändamålet osv., inte på att aktiedistributionen skulle kunna utgöra ett led i en ekonomisk brottslighet eller liknande?
Peter Crona: Nej. Jag försökte vara tydlig på den punkten. Jag tror att en av anledningarna var att i den arbetsgrupp som då hanterade detta och som omfattade ett ganska stort antal personer, varav många har mångårig erfarenhet av liknande transaktioner, hade ingen erfarenhet av att detta någonsin hade varit ett problem vid den här typen av transaktioner.
Jerry Martinger: Ni har ju handlagt många olika typer av transaktioner under årens lopp. Har ni i andra sammanhang stött på sådana här problem?
Peter Crona: Inte någon gång i anslutning till den här typen av transaktion. Självfallet har det i Sverige förekommit bedrägerihärvor och ekonomisk brottslighet även relaterat till värdepappersmarknaden, men inte mig veterligen i anslutning till någon transaktion av det här slaget. Vill du, Matti, kanske exemplifiera?
Matti Kinnunen: Det finns ytterst få sådana exempel över huvud taget inom värdepappershandeln, även bortsett från privatiseringar. Vi har t.ex. lagen om penningtvätt, som har varit i kraft en tid. Jag såg i någon artikel att det hade varit två anmälningar eller något sådant i Sverige till finanspolisen om sådana saker. Man är där ytterst förvånad och tror att det är många fler som slinker igenom. Vi återkommer, för här är det fråga om två skeden i beslutet, ett i början av mars, där vi är nu. I utredningsfrågorna letar man inte i det första skedet, om man känner till företagen, efter om de är brottsliga eller efter om bolagets styrelse eller ägare är brottslingar. Men i ett senare skede, i april, som jag förmodar att det också kommer att ställas frågor om, börjar vi eller t.ex. jag få misstankar om att det här är något som inte står helt rätt till. Jag kan kommentera de frågorna när vi kommer fram till den tidpunkten.
Jerry Martinger: Ni sade båda att departementet deltog aktivt i processen.
Peter Crona: Aktivt i den bemärkelsen att de var närvarande, inte aktivt i den bemärkelsen att de hade några som helst synpunkter på själva tilldelningen, av den enkla anledningen att den skulle ske med automatik.
Jerry Martinger: Ja, de var inte inne i detaljkontrollen. Ni hamnade ju på att det var 10--20 anbudsgivare som ni inte kände till.
Peter Crona: Vi talade detaljerat om dem, var och en namngiven.
Jerry Martinger: Men vid den närmare kontrollen av dem kom ni ingen vart och berättade det för departementet den 8:e på förmiddagen. Det kunde inte vara några närmare diskussioner med departementet om de här, eftersom ni inte hade någon kännedom om dem, eller hur?
Peter Crona: Det stämmer. Vi har inte tillfört departementet någon ytterligare kunskap om de här, eftersom den helt enkelt inte fanns på bordet.
Jerry Martinger: Och därför fick inte departementet någon form av information om dem heller?
Peter Crona: Det är fel att säga att de inte fick någon information. De fick ju den väsentliga informationen att de fanns med i anbudsförfarandet och i tilldelningsprocessen men att vi var osäkra om deras identitet. Vi gjorde de ansträngningar som tiden räckte till för. De ledde inte till att vi kom ytterligare mycket framåt. Därför fanns de kvar i processen, och därmed skulle de kunna bli föremål för tilldelning, om departementet inte skulle välja att utesluta dem.
Jerry Martinger: Jag menar bara att den information som ni gav departementet just var att ni inte kände till dem.
Peter Crona: Riktigt.
Jerry Martinger: Och i det läget den 7--8 mars var det bara det att ni inte kände till dem som ni var otillfredsställda med?
Peter Crona: Precis.
Jerry Martinger: Eller hade ni någon speciell kunskap om dem som ni var missnöjda med?
Peter Crona: Nu börjar jag förstå din fråga. Vi hade ingen som helst kunskap vid det tillfället och av den enkla anledningen inte heller någon som helst misstanke. Det enda vi kunde konstatera var att eftersom vi inte känner till dem, känner vi inte heller till deras kvalitet. Det gör att risken finns att dessa möjligen skulle vara i en kreditmässig bedömning av sämre kvalitet än de för oss kända. Det var då som vi kom in på resonemanget vad som sker för den händelse att de de facto på slutdagen inte kan betala. Jo, då kvarstår ju aktierna i statens ägo, och den situationen kunde departementet tänka sig att i värsta fall leva med.
Jerry Martinger: Vad hade egentligen inträffat, om ni hade ändrat på tiden och sagt: Vi känner inte till de här 10--20, och vi måste absolut ha längre tid för att kolla dem. Vad hade inträffat om departementet hade givit er längre tid för att göra det? Kunde en del av dem ha backat ut? Kunde det ha inträffat en osäkerhet på marknaden beträffande aktiernas värde? Det hade trots allt skrivits en del i tidningarna under den här tiden, och man hade spekulerat en del om huruvida aktierna över huvud taget var köpvärda.
Peter Crona: Vi hade tyvärr i det skedet satt hela privatiseringsprocessen ur spel. Vi hade tvingats lämna dörren öppen för den som ville kliva av och ompröva sitt ställningstagande. Vi hade tvingats backa processen för att sedan komma tillbaks med nya tidsplaner och nya prospekt med den korrekta tidtabellen, en ny annonsering, göra om allt bankmaterial och alla anmälningssedlar till allmänheten.
Jerry Martinger: Och på så sätt hade det varit stora risker med att skjuta på det hela?
Peter Crona: Det hade varit oerhört svårt att skjuta på det. Allting är görligt, men det hade fått oerhörda konsekvenser.
Peter Eriksson: Jag vill gå in på nästa skede. När började ni känna att det här kanske inte var fråga om riktigt likvida och schysta spekulanter i alla avseenden?
Peter Crona: I och med den frågan gör vi ett hopp i tidsskrivningen fram till i stort sett den 8 april, alltså en månad. Den 8 april är likviddagen i förfarandet för såväl allmänheten som anbudsgivarna. Mot slutet av dagen den 8 april, när likvid skall erläggas, har vi en förteckning över ett antal anbudsgivare. Jag har inte själv den förteckningen med mig, men den skall finnas som bilaga till någon av de PM som ingår i detta underlag. Jag är för dagen inte alldeles säker på om det var 20 eller 30. I den gruppen ingick de som vi nu talar om, men också ett stort antal helt vita eller helt normala kunder till oss, normala institutioner. Ett namn som slår mig i sammanhanget är Gustaf V:s jubileumsfond. Det var inte heller något som gjorde oss det minsta överraskade. Det är relativt normalt och har säkert sina orsaker och förklaringar att man inte har inkommit med betalning. Det kan vara rent VPC-tekniska aspekter, att någonting har hängt upp sig i kommunikationen. Det kan vara betalningsinstruktioner som inte har gått fram eller inte har verkställts.
Däremot såg vi vid det tillfälle när vi hade denna lista att de namn som en gång tidigare hade varit uppe till diskussion i relativt stor utsträckning fanns kvar. Men den 8 är det alltså fortfarande bara så att vår bedömning när det gäller risken att dessa är av dålig kreditvärdighet definitivt ökar. Därefter kom en helg, och den 11 började vi för första gången få andra misstankar, och de hänger samman med ett telefonsamtal till en av våra back office-anställda, som har hand om leveranser av aktier och mottagande av likvid. Han får då ett telefonsamtal från någon som uppger sig företräda ett av de bolag som vi nu diskuterar. Denne vill bara nämna att det har kommit till bolagets kännedom en uppgift om att det skulle ha tecknat aktier vid privatiseringen av Assidomän, och det är inget som ägarna eller ledningen i bolaget på något sätt vill kännas vid. Den signalen väcker väl den första lilla misstanken om att någonting utöver ren kreditvärdighet inte nödvändigtvis står rätt till.
Peter Eriksson: Ni fann alltså ingen anledning under den här perioden, från t.ex. den 7 mars till den 8 april, att ytterligare ta reda på om de här bolagen som ni tidigare hade oroat er om därför att ni inte hade någon egentlig kunskap om dem?
Peter Crona: Vi gjorde inga undersökningar under den perioden. Detta är något som vi kan komma tillbaks till. Det är nämligen så att det beslut som fattades vid lunchtid den 8 mars är väldigt långtgående. Möjligheten att därefter återkalla de här affärerna är relativt begränsade i så måtto att vi skulle behöva ha en väldigt kraftig bevisföring för att vi, i strid mot prospektet, i det läget kommer tillbaks och undandrar dem den tilldelning som vi de facto har givit dem den 8 mars. Det gör att under mellantiden ser vi inte någon anledning att fördjupa oss i de här fallen. Nästa kontrollinstans uppkommer i samband med erläggandet av betalning, där vi är mycket måna om att dessa liksom alla övriga betalare skall kunna uppvisa att de pengar som man använder för att betala kommer från källor som är acceptabla, att det inte är fråga om någon form av penningtvätt.
Peter Eriksson: Inte heller från departementet har man någon som helst sådan diskussion?
Peter Crona: Under tiden mellan den 8 mars och den 8 april diskuteras det här inte i någon som helst utsträckning.
Kurt Ove Johansson: Jag skulle vilja knyta an litet grand till Peter Erikssons frågor. Nu är vi faktiskt inne på det här som ni sade att ni förväntade er skulle komma upp och som gäller slutet av april. Det är väl så, om jag har förstått det material som jag har till förfogande, att ni började upptäcka att det var litet knepigheter i samband med den här frågan. Det har belysts i pressen på olika sätt. Det som jag egentligen syftar på är väl det läge där Merchant kommer in i bilden. Jag skulle vilja att ni, om det inte möter något hinder, berättar litet grand om de här sambanden, som leder fram till det som jag har läst i pressen om en advokatfirma i London.
Peter Crona: Jag skulle bara innan vi gör det, för att försöka hålla kronologin riktig, nämna när vi uppehåller oss kring den 8 april att vi redan den dagen har kontakter med departementet och ger den information som vi då själva känner till, att det finns ett antal aktier som inte har blivit betalda per den 8 april. Vi nämner det antal investerare som det här rör sig om.
Jag tror dock inte att den kontakten var med Jan Amethier. Såvitt jag minns var han på resande fot den dagen, och därför sökte vi i stället Anna Karin Källén och Per Tegnér och framförde detta, dock utan några ytterligare kommentarer utan bara det sakliga konstaterandet att här finns ett antal investerare som de facto inte har betalt sina aktier per den 8 april.
Matti Kinnunen: Det är ungefär här som jag för min egen personliga del kommer in själv i detaljerna. Man skall förstå att det som inträffar rent generellt en sådan här dag när folk inte betalar är en speciell situation, som även vi som privatpersoner kan råka ut för när vi inte betalar våra räkningar eller våra leveranser. Samma sak skall hända på värdepappersmarknaden när kunder har hamnat i dröjsmål med betalning. Det händer även på värdepapperssidan rätt så ofta. Genom att det är en mycket känslig situation när personer inte kan betala för sig inträffar mycket reglerade saker på värdepapperssidan.
Många har för sig, bl.a. journalister, att bara därför att en person kl. 17.00 inte har betalt sina värdepapper är det väl bara att antingen rycka bort affären eller sälja aktierna eller något sådant. Men så kan man inte hantera det, på precis samma sätt som med soffan hos möbelhandlare Pettersson. Om man säljer soffan till mig och jag inte har betalat den på den sista betalningsdagen, säljer handlaren inte soffan, utan han skickar en påminnelse. Det kommer här in regler om hur man skall hantera dröjsmålsbetalningar, och sådana finns också hos oss. Den dagen träder Carnegies instruktion om dröjsmål in, en hård och stringent instruktion tagen av vår styrelse underställd Finansinspektionen, och där finns regler för hanteringen av denna fråga. Dessa regler ger inte utrymme för, annat än i mycket exceptionella fall, att omedelbart, så att säga, ta bort affären. Man skall se till att man får in pengarna så fort som möjligt eller kontakta kunden, oftast brevledes, med ett krav. Sedan börjar naturligtvis straffränta ticka ut under tiden, precis som i vilken annan konsumentköpssituation som helst.
Det som inträffar den 11, som Peter Crona berättade, är att vi får ett samtal från utlandet om att någonting är konstigt. När vi samlar ihop anmälningssedlarna för de kunder som har tecknat sig men inte har betalat och helt lekmannamässigt lägger ut dem på bordet för att se vilka det är, dyker det upp ett mönster som inte har att göra med att någon -- i varje fall inte jag -- misstänker att det är några konstiga individer som står bakom bolagen. Det råkar vara så att ett antal av dem som inte betalat har alla sitt värdepapperskonto eller liknande konto fört hos Merchant. Det är utfallet i nästa frågeställning, fortfarande inte att företaget i utlandet är konstigt utan att alla dessa ligger på Merchant. Vi tyckte då att det var slumpmässigt väldigt konstigt att många av de kunder som inte betalar ligger hos en och samma kommissionär. Det är inte slumpmässigt utspritt på de stora, SE-banken, Handelsbanken osv., vilket man skulle kunna tro, utan de ligger på samma ställe. Det är också viktigt att notera att det är där som själva vinklingen kommer.
Sedan kanske du kan flika in i tiden när den engelske advokaten kommer in här.
Peter Crona: När vi väl har konstaterat detta den 11 och på förmiddagen den 12 och börjar ställa ett antal frågor, börjar gräva litet djupare i det här, hamnar vi ganska snabbt i den situationen att vi känner att det här kan vara något som inte står rätt till, dock inga misstankar av det slaget att vi kan sätta fingret på någon punkt, utan det är bara ett allmänt mönster som vi inte känner oss alldeles komfortabla med. Då gör vi överväganden hur vi skall hantera den här situationen. Såväl den 8, som jag sade, som den 11 och den 12 diskuterar vi de här frågorna löpande med departementet. När misstanken hos oss har börjat ta fastare form kommer vi in på vilka instanser vi skall blanda in och har då en diskussion med departementet, av den enkla anledningen att vi inte utan dess godkännande vill blanda in Finansinspektionen och finanspolisen. Man skall som uppdragsgivare självfallet vara informerad innan vi gör det.
Efter det att vi har fått departementets godkännande på den punkten tar Matti Kinnunen kontakt.
Matti Kinnunen: Det som då sker är att med detta mönster, som jag som person inte kan förklara -- jag tycker bara att det är obehagligt -- och med det gröna ljus som vi har fått från departementet ringer jag till Finansinspektionen och berättar för en tjänsteman där att ungefär det som ni nu har hört här är vad som ligger på bordet framför mig. Jag vet inte vad jag skall göra, för jag är inte specialist på brott. Det är inte heller så, som det står i tidningarna, att jag skulle ha ett brottsregister på Carnegie, så att jag av namnen kan läsa ut att de här är brottslingar. Något sådant existerade i varje fall inte hos oss. Vi antar ju också att alla brottslingar sitter bakom lås och bom. Men det är ett konstigt mönster.
På Finansinspektionen säger man att det här är en intressant fråga men att den inte ligger på deras bord, för det här luktar polisiär insats av något slag. De ger mig då ett telefonnummer och ett namn hos finanspolisen. Det är den jag skall ta kontakt med, vilket jag gör. Onsdagen den 13 ringer jag till finanspolisen och berättar återigen samma historia, att situationen ser ut ungefär så här: Vi tycker att det här är obehagligt, men vi vet inte vad vi skall göra. Hjälp oss!
Då säger denne person att det här låter intressant. Vi kommer till Carnegie på möte. Man bad också att vi skulle se till att det skulle finnas representanter där från Merchant, som de här investerarna var kunder hos oss. De var inte kunder hos Carnegie, utan de hade öppnat sina värdepapperskonton eller depåer över Merchant.
Inför det mötet har vi -- kvällen den 11 eller morgonen den 12 -- kontakt med Merchant.
Peter Crona: Vi har egentligen kontakt med Merchant första gången på eftermiddagen den 12. Just vid telefonsamtalet den 12 diskuterade vi dock inte de polisiära instanser som vi står i begrepp att kontakta, utan det kommer vi tillbaks senare till. Den 12 tar vi kontakt med Merchant bara för att rent allmänt ge samma bild som vi har gett departementet: Här är ett märkligt mönster, och ert namn figurerar i ett stort antal sammanhang. Vi vill bara redan nu koppla oss samman med er för att se hur vi kan komma till botten med det här.
Matti Kinnunen: Sedan hålls detta uppbokade möte på Carnegie fredagen den 15 med finanspolisen. Det kommer fysiskt till oss två från finanspolisen och en från rikskrim. Peter Crona och jag och ytterligare några representanter från Carnegie samt representanter från Merchant är med på detta möte.
Man skall inför detta möte notera en viss begreppssammanblandning. Jag skall försöka reda ut frågorna om tilldelning, leverans av aktier osv., när man kan stoppa affärer osv. Här kan ske en begreppssammanblandning. Redan i början av mars sker det som vi kallar tilldelning, och det betyder att du som fått tilldelning som kund får en avräkningsnota från Carnegie, där du kan läsa att du nu har blivit tilldelad aktier i Assidomän enligt de här villkoren. Det betyder juridiskt sett affär och avslut. Det är då man knyter ihop affären. Allt därefter är den fysiska leveransen respektive betalningen. Det är alltså samma sak som när jag köper soffan. När jag går i affären och säger att jag vill ha just den soffan, pekar på den med handen osv. blir det affär. Sedan finns soffan på lager i Umeå, den skall fraktas hem till mig med buss och jag får en faktura att betala. Detta sker senare, men redan i mars är alltså affären kopplad.
Den 8 skall man betala, men då har man redan förfoganderätt över soffan eller värdepapperen. Vad de aktuella personerna då har gjort, nästan uteslutande i de fallen, är att de redan på den terminsmarknad som har uppstått har sålt aktierna till tredje man ute på stan.
Peter Crona: Nu skall vi vara alldeles tydliga. Samtliga har inte nödvändigtvis sålts på terminsmarknaden. Det är litet olika mönster i olika fall, men det gängse mönstret, vilket är viktigt, är att i mitten av den vecka som börjar den 11 april är det ett väldigt klart mönster att egentligen är penningtvätt nog inget problem. Vi kan väldigt tydligt se i kedjan att de pengar som man använder för att betala privatiseringsaktierna har man fått genom att försälja samma aktier. Det här kan låta anmärkningsvärt, och för ett antal år sedan hade det här varit olagligt i Sverige. I dagsläget är det här en helt tillåten form av affär. Du kan sälja en aktie först och köpa den för leverans senare. Det är vad dessa har gjort, och det är en hel del begreppsförvirring i en del av det material som vi har fått ta del av om det här, att det är anmärkningsvärt att det kan få gå till på det sättet.
Tyvärr -- kanske är det fel uttryck -- är lagstiftningen i Sverige nu sådan att detta är helt tillåtet. Det är nog ett stort antal, även institutionella investerare av mycket god kvalitet, som kan ha gjort precis detsamma.
Matti Kinnunen: Det som är viktigt mot dessa personer är att de då har gjort affären och har kunnat avhända sig aktierna. Men det enda intressanta är om folk berikar sig på detta eller inte, om de blir fattiga eller rika, och de har inte fått ut pengarna. Pengarna på alla konton har blivit frysta och stoppade på Merchant.
Peter Crona: Det skedde omedelbart efter det att vi informerade Merchant om att här kunde finnas oklarheter. För att vi skulle kunna utreda detta i vederbörlig ordning spärrade man alla berörda konton.
Matti Kinnunen: Så att dessa personer har vid den tidpunkten inte fått någon som helst ekonomisk vinning. De förfogar fortfarande inte över resultatet av affären. Den är stoppad just för att vi då skall kunna få utsagan av vår rådgivning till polisen. Då är vi framme vid mötet på fredagen. Då gick vi igenom detta, inklusive att de här poliserna granskade de anmälningssedlar som fanns.
Det går till ungefär så att de lyssnar och vi berättar storyn. Så här och så här är det, och de här personerna -- när det dyker upp några namn nickar de ungefär som att det där känner vi igen. Det dyker upp en advokat i London som jag har för mig heter John Dean och som de nickar väldigt mycket inför, som om de mycket väl känner till denne. Jag tolkar det så, utan att de säger det.
Peter Crona: Men det är bara nickanden. Det är, som Matti Kinnunen säger, kännetecknande för mötet. Vi informerar dem i stor detalj, och de lyssnar mycket intresserat, men det är inte många ord som undslipper dem. Det är två namn i hela denna kedja som de reagerar för. Det ena är John Dean, som Matti Kinnunen nämner, och det andra är en Patrik Kjellberg, som figurerar som styrelseledamot i något av bolagen. Det är ett av de två få tillfällen när de uttrycker sig i en mening som omfattar mer än tre ord. De säger då att den här Patrik Kjellberg är känd för dem framför allt därför att han i mitten av 80-talet spelade en viss roll i Ncb-härvan, den härva som Föreningsbanken råkade ut för och där folk köpte, sålde och levererade aktier på ett sätt som gjorde att det till slut fanns flera aktier ute på marknaden än vad aktiekapitalet egentligen motsvarade.
Matti Kinnunen: Den tredje nyans som inträffade var att när de tittade på dessa fysiska anmälningssedlar sade de i sin sakkunskap att det tyder i alla fall på att vissa av dem är skrivna med samma handstil, som de tolkade så att de här tillhör någon grupp ihop, en koppling som vi inte hade någon som helst aning om.
Låt mig också avrunda med det som mötet avslutades med. Slutsatserna kan ju vara intressanta, inte bara vad vi gjorde där. Två slutsatser är viktiga. Den ena som de framhöll var följande: "Det är ju vad vi kan se ingenting brottsligt begånget här. Det finns inget brott i detta, och därigenom kan vi inte och skall vi inte göra någonting."
Sedan säger de på frågan vad som var deras råd till oss att göra som okunniga inom brottslig verksamhet följande, vilket ju är helt rätt: Se till att dessa personer inte får ut sina pengar från Merchant förrän de har kunnat komma till Merchant och visa upp fullständiga juridiskt riktiga handlingar. Dvs. representerar de ett bolag, skall de visa fullmakt att representera bolaget, har de konto skall de kunna identifiera sig osv. Görs det på ett fullständigt juridiskt riktigt sätt och det inte är begånget något brott, kan vi ingenting göra.
Peter Crona: Detta hängde delvis samman med en av de punkter som vi tog upp, det telefonsamtal som vi hade fått där någon uppgav att bolaget inte ville kännas vid aktierna. Det var väl en av anledningarna till deras starka rekommendation på just den här punkten.
Matti Kinnunen: Sedan hade de ju en vinkling -- för att visa färgen av deras resonemang -- där de skrattade åt oss och sade ungefär: Tror ni att det här är brottslighet, då vet ni ingenting. En andra vinkling var att verkligheten är ändå sådan att även om det finns suspekta namn, som man kanske känner till från historien, kan vi ju inte bura in personerna förrän ett brott är begånget. Bara för att folk har ett dåligt namn eller tidigare har begått ett brott som de har suttit i fängelse för kan de inte sättas fast igen, när de är fria ute i samhället.
Sedan tackade man för sig och gick.
Kurt Ove Johansson: Vi har fått en beskrivning som visar att det här inte var särdeles lätt och att det var rörigt. Men om man hade använt sig av en selektiv metod, där man i prospektet hade klargjort de här frågorna, hade ni sluppit allt det här. Det är väl korrekt?
Peter Crona: Då hade vi sluppit detta, framför allt t.o.m. den 8 mars. Vi hade inte varit mycket hjälpta av det den 8 april. Där är skillnaden mellan det automatiska och det selektiva förfarandet obefintlig.
Kurt Ove Johansson: Jag tror att det är en ganska viktig upplysning. Jag vill bara innan jag släpper ordet vidare till Kenneth Kvist kolla en sak som hör samman med det som vi har pratat om nu. Jag har i min hand ett pressmeddelande från Näringsdepartementet daterat den 5 september 1994. Jag utgår från att också ni har fått ta del av det. Där kan man läsa följande: "I det fåtal fall köparna inte var kända gjorde statens ombud Carnegie Fondkommission före det att affärerna genomfördes en kontroll hos bl.a. finanspolisen. Enligt polisen fanns det inga hinder att sälja till de bolag som utpekats." Är det en korrekt beskrivning?
Peter Crona: Just den pressreleasen är korrekt. Jag tror att du på den föregående sidan har en pressrelease där näringsministern gör ett direkt felaktigt påstående när han ordagrant säger: Denna typ av kontroller gjordes före det att tilldelning skedde. Jag tror att den pressrelease som du just nu refererar till tillkom för att förtydliga på just den punkten.
Kurt Ove Johansson: Det finns en också från den 7 september.
Matti Kinnunen: Ja, den 7 september heter det att det också framgår av uppgift från Carnegie att det fanns möjlighet att stoppa fullföljandet av tilldelningen även efter mötet med finanspolisen. Det är felaktigt, eftersom -- by definition, så att säga -- tilldelning skedde den 8 mars. Allt därefter kan så att säga inte vrida tillbaka historien. Det enda -- och där skall man vara oerhört klar -- som kunde ha hänt om polisen hade sagt: "Oj då, de där är sådana kriminella element att ni skall göra något åt affärerna, eller dem skall vi bura in" eller något sådant, är att den vinst som dessa personer hade tillskansat sig som en följd av tilldelningen skulle de inte ha fått ut. Det är alltså pengarna som hade blivit spärrade. Allt annat var vid den tidpunkten historia.
Peter Crona: Det är en mycket viktig distinktion. Vi kommer ytterligare tillbaks till att det enda tillfälle när vi de facto kunde göra oss av med de här individerna var den 8 mars. Hur vi än förfor därefter, hade vi haft ett avtalsförhållande med dem som i värsta fall i något skede, om vi hanterade det i deras ögon på ett felaktigt sätt, säkerligen skulle ha blivit föremål för en rättslig prövning.
Jag vill också kommentera ett annat missförstånd i det här materialet. Någon säger: Hur i all sin dar kunde man leverera aktierna till dessa? Det kan lekmannamässigt tyckas märkligt, men när vi levererade aktierna visste vi att de inte hamnade hos dessa individer, utan dessa hade redan vidareförsålt aktierna. Den enda egentliga konsekvensen av något värde för de här individerna var de ekonomiska realiteterna, den vinst som eventuellt hade uppstått. De pengarna valde vi att spärra. Däremot valde vi att leverera aktierna, eftersom dessa de facto hade köpts av tredje man. Vi ville inte på något sätt hantera denna affär så att vi skadade tredje man, som hade köpt ett större antal aktier på den svenska aktiemarknaden. Vi tyckte att det var ganska onödigt att blanda in tredje man i det här. Vi hade full kontroll och hade exakt samma förfogandemöjligheter över det som var intressant, dvs. den vinst som de hade gjort.
För att förtydliga det som Matti sade vill jag säga att om vi hade kommit fram till och departementet hade valt att det här skulle drivas väldigt hårt, kunde vi däremot ha fortsatt att spärra pengarna och att vägra utbetalning. Men vi hade egentligen i en juridisk prövning haft en mycket svag bevisföring om anledningen till att vi hade vägrat göra denna utbetalning. Vi hade tvingats säga: Nja, vi tycker oss förstå att de här personerna någon gång i tiden kan ha varit inblandade i affärer som inte vi ställer oss bakom osv. Vi hade alltså ingen fast grund att stå på för att i strid mot vad som står i prospektet ej längre tilldela dessa några aktier eller ej längre ge dem tillträde till de ekonomiska konsekvenserna av tilldelningen.
Kenneth Kvist: Det är utomordentligt klara svar som vi får, men jag har som lekman på området ändå en del frågor. Kanske har detta redan besvarats, men i så fall har jag missat det. Regeringen ville ha en generell eller automatisk försäljningsmetod vid utarbetandet av prospektet. Ni sade också att ni diskuterade tidsplanen med regeringen. Ger ni då regeringen rådet att det behövs en längre tidsplan, eftersom man kan komma att behöva ha bättre tid för kontroll, eftersom det kommer utländska köpare? Det är min ena fråga.
Peter Crona: Låt mig börja med att svara på den. Vi kommer då tillbaks till det som vi sade vid ett par tidigare tillfällen, att vi talar med departementet om framför allt två risker. Vi var helt överens om att vi skulle kunna hantera dessa under denna tid. Vi skulle kunna identifiera om det utländska inslaget var för stort, och vi skulle hinna identifiera om priset på grund av spekulativa inslag blev för högt. Det var de problem som vi berörde.
Som jag sade en gång tidigare var det inte någon vare sig från Carnegies sida eller från departementets sida som just då levde med någon misstanke om att det här skulle finnas oönskade element som ville ta sig in och som vi skulle behöva en lång tidsperiod för att hantera.
Det var också ett annat mycket starkt uttalat önskemål utöver den rent automatiska aspekten, att hela tidsplanen skulle hållas så kompakt och kort som möjligt, och vi lade ned stora ansträngningar i varje enskilt moment, alltså i hela kedjan av anbudstiden, tiden för tilldelningen, anmälningstiden för allmänheten, tiden mellan sista dagen för allmänhetens anmälan och erläggande av likvid samt börsnotering. I vartenda enskilt steg gjorde vi stora ansträngningar för att korta ned tiden mot bakgrund av den svidande kritik som man hade fått utstå i Celsiusprivatiseringen.
Kenneth Kvist: Men det var alltså regeringen som önskade en kompakt tidsplan?
Peter Crona: Det var helt och hållet regeringen. Carnegie hade i det avseendet inga egna önskemål.
Kenneth Kvist: Jag har ett par frågor till. Hur är det generellt med kontrollen av kunder vid emissioner och liknande? Detta kan kanske jämställas med när ett privat bolag gör en större riktad eller allmän emission.
Peter Crona: Det blir två svar. Generellt, med anknytning till vad jag sade tidigare: I mitt yrkesverksamma liv i den här branschen, som har uppgått till drygt tio år, har jag sysslat väldigt mycket med den här typen av affärer och aldrig hittills stött på några oönskade element. Det skede när man vanligtvis lägger ned mycket tid på kontroll är vid öppnande av depåer respektive av värdepapperskonton och när man ger direkta krediter till folk.
Matti Kinnunen: Bara för att ytterligare visa komplexiteten i resonemanget vill jag säga att det inte som i de flesta andra bolag finns några fysiska aktier i Assidomän. Personer som skall förvärva dem måste ha konton någonstans, antingen på VPC, hos en bank eller hos en kommissionär. Alla de kunder som jag nu talar om som konstiga hade konton öppnade. De har alltså redan någon gång kommit in i systemet, i detta fall i huvudsak genom Merchant, och öppnat värdepapperskonton. När de anmäler att de vill ha tilldelning refererar de alltså till ett redan öppnat konto i det svenska systemet, och det är vid dess öppnande som man gör den huvudsakliga kontrollen, precis som när man t.ex. öppnar bankkonton, av att det är riktiga handlingar osv. Då får man rätt att över huvud taget förvärva värdepapper.
Det är alltså inte bara fråga om kontrollen i den unika situationen vid tilldelning i en privatisering, utan det gäller också den vidare frågeställningen om de får öppna konton över huvud taget.
Peter Crona: Vi skall bara förtydliga oss för att det inte på något sätt skall tolkas så att vi försöker skjuta ifrån oss någon del av ansvaret på Merchant Fondkommission, som är den kommissionär som har öppnat konton. Det är inte alls därtill vi syftar, utan vi vill bara visa var i kedjan man normalt lägger ned de största ansträngningarna på kontrollmomentet.
Kenneth Kvist: Ni gick tidigare in på lagstiftningen. Är den alltså så utformad, för att ta ett extremfall, att en person, som skaffar alla behövliga juridiska handlingar och lyckas dupera en banktjänsteman, utan att ha större förmögenhet än 3 kr kan göra en aktieaffär på 20 miljoner, avstå från att betala på utsatt tid, sälja aktierna för 23 miljoner kronor och göra 3 miljoner kronors vinst, för att sedan betala efter fem sex dagar? På det sättet spekulerar man till sig 3 miljoner kronor utan att från början ha haft ett öre. Är det teoretiskt möjligt med den lagstiftning som vi nu har?
Matti Kinnunen: Ja, jag kan se att det är teoretiskt möjligt med den lagstiftning som vi har i dag.
Kenneth Kvist: Så till nästa fråga. Det står i handlingarna från en intervju i televisionen att de här firmorna gjorde en vinst om 4 miljoner kronor på den här s.k. folkaktien. Men ni säger att pengarna spärrades och att de aldrig gjorde vinsten? Är det en felaktig uppgift?
Peter Crona: Då måste vi gå längre fram i kronologin. På grund av banksekretessen har vi inte lyckats få insyn i varje enskilt fall. Vi har däremot fått insyn i fall som borde representera uppemot 70--80 % av de aktier som försåldes till den här typen av individer. Om resterande fall uppvisar samma mönster, att man har köpt och sålt till samma kurser, skulle vinsten snarare uppgå till drygt en miljon. Men det finns en osäkerhet. Det kan ju hända att de två tre kvarvarande bolagen, som vi inte har haft möjlighet att syna, har gjort helt andra vinster än alla de andra.
Det är det ena svaret. Det andra svaret är att när vi avslutade det här mötet skickade finanspolisen med ett viktigt budskap, att vi nu måste lägga ner väldigt stor omsorg på att säkerställa att allt står rätt tilll när det gäller ursprungshandlingar, firmatecknare och underskrifter. Under den tiden fortsatte kontona att vara spärrade. Det var olika i varje enskilt fall hur snabbt den processen gick, men jag tror att i det fall som drog längst ut på tiden var pengarna spärrade i uppemot en månad. Först därefter betalades de ut.
Vi kommer då in på en aspekt som kan vara viktig att tillägga: Hur i all sin dar fungerar värdepappersmarknaden när man kan köpa aktier och inte betalar dem? Där är dröjsmålssystemet liknande det som du har för Matti Kinnunens älskade soffa, och det utgår en straffränta. Den tog vi ut av alla dessa liksom av alla övriga senare betalare. Den var väl vid det här tillfället diskontot plus 8 %.
Jerry Martinger: Ni sade att prövningen av dem som lade in anbuden, alltså den prövning som gjordes före den 8 mars, tog sikte på anbudsgivarnas allmänna kvalitet. Den gick inte in i detalj på anbudsgivarna, och man gjorde ingen kontroll av de personer som jobbade i företaget. Ni kände till att det här är ett företag som har gott renommé och som vad vi vet inte har varit ute för någonting osv.
Peter Crona: Exakt så. Det har beskrivits i ganska stor detalj i ett antal PM från departementet till Privatiseringskommissionen hur detta skulle hanteras med tanke på automatiken. Anledningen till att man accepterade att det hanterades på det sättet uttrycktes så att staten skulle fortfara att vara en mycket stor och dominerande ägare till Assidomän. Därför kunde man hantera risken att det skulle smyga sig in någon som inte var av absolut högsta kvalitet. Också risken med bulvanförfarande står omnämnd i samma PM.
Jerry Martinger: Och det var ni som gjorde prövningen av de här?
Peter Crona: Det var det som föregick huvudsakligen kvällen och natten den 7 tillsammans med företrädare för departementet. "Prövning" är både rätt och fel. Vi gjorde en översyn och konstaterade att det var en "vit" hög av dem som vi kände till och sedan en "svart" hög av sådana som vi sade att vi inte kände till.
Jerry Martinger: Det är för mycket att säga "prövning"?
Peter Crona: Jag tycker det, allra helst mot bakgrund av att det väldigt uttryckligt ju sägs överallt annars att det inte var fråga om någon prövning, utan automatiken skulle gälla. Något annat ansågs från departementets sida ej acceptabelt.
Jerry Martinger: Hur många andra var det? Ni sade att ni hamnade på en hög med 10--20 som ni inte kände till. Hur många var det i den "vita" högen?
Peter Crona: Det totala antalet var ca 300, och 10--20 var inte kända. Sedan kunde vi genom att skrapa på ytan på en del av de 10--20 ganska snabbt konstatera att även om de inte var kända för den krets som satt där på natten, fanns det andra som hade kännedom om dem.
Jerry Martinger: När det gällde de 10--20 var det bara förhållandet att ni inte kände till dem som skilde ut dem?
Peter Crona: Bara det. Det leder mig till att fortsätta med att säga, att om vi hade uteslutit dessa den 8, hade vi egentligen som enda sakligt skäl varit tvungna att ange att de inte var kända för Carnegie. Det skulle ju vara en av de största skandalerna någonsin att gå ut med ett prospekt som väldigt starkt hävdar att processen är automatisk, om automatiken i slutänden fungerar bara om man råkar vara känd för Carnegie. Det hade inte heller varit så lyckosamt.
Jerry Martinger: Peter Crona fick en fråga från ordföranden som gällde om ni hade varit hjälpta av att ha en selektiv metod i stället. Då svarade Peter Crona: Ja, det hade vi varit före den 8 mars, men däremot hade vi inte senare varit hjälpta av det. Är det riktigt?
Peter Crona: Det är riktigt, och anledningen är att det avtalsrättsliga förhållande som uppstår i och med att vi skickar ut en nota fungerar på precis samma sätt oavsett förfarandena, efter det att notan väl har kommit till stånd. Däremot hade vi haft helt andra möjligheter att på vaga grunder de facto utesluta vissa investerare.
När vi talar om de internationella jämförbarheterna vill jag göra ett tillägg i anslutning till ordförandens fråga om det finns en större erfarenhet och expertis i utlandet. Det kan väl hända, men framför allt vill jag säga att selektiviteten inte huvudsakligen syftar till att utesluta oönskade kriminella element utan till att höja den allmänna kvalitetsnivån, snarast avseende om det är en investerare som kommer att äga aktierna en längre tid, om han kan tänkas köpa ytterligare aktier efter privatiseringen i marknaden löpande, om han har följt bolaget analysmässigt och om han har bevistat de investerarträffar som vi har.
Man vill snarare komma dithän att aktierna hamnar hos investerare som har uttryckt ett genuint intresse än hos spekulativa sådana. Men det kriminella elementet tror jag inte är något väsentligt inslag ens i de internationella processerna.
Jerry Martinger: Det är lätt att vara efterklok. Vi vet läget i dag. Men antag att vi hade använt en selektiv metod. Den metoden hade naturligtvis, som du säger, först och främst syftat till att få bort de spekulativa och mera oseriösa osv., utan att det behöver innebära att de är skumma eller brottsliga. Om ni hade haft en selektiv metod, som gjorde att ni bestämde er för, på kvällen den 7 eller på förmiddagen den 8 mars, att ni för säkerhets skull skulle ta bort de 10--20, därför att ni inte kände till dem, hade läget varit bättre. Då hade ni inte suttit här i dag, eller hur?
Peter Crona: Riktigt.
Jerry Martinger: Men antag att det hade varit så att 10--20 av de 300 i stället hade visat sig vara skumma på något sätt, att det hade förts anteckningar om att något inte stämde, att några hade varit ute litet otillbörligt osv.! Då hade de slunkit igenom er kontroll utan att ni egentligen hade gjort någonting åt det, eller hur?
Peter Crona: Även i det selektiva fallet, menar du? Om jag skall riktigt precisera tror jag, att om vi hade haft ett selektivt förfarande, skulle dessa ha varit med även där. Låt mig ta tre exempel, investerarna A, B och C -- jag undviker att namnge dem, eftersom det blir litet utpekande -- som har anmält sig. Investerare A är en stor och mycket namnkunnig institution, som vi vet ofta äger sina aktier fem till tio år. Investerare B är en svensk mindre institution, som är namnkunnig, men vi vet att den har beteendet att den väldigt ofta tar hem en kort vinst. Den är litet mer spekulativ. Investerare C är en investerare som man över huvud taget inte känner till, ett bolagsnamn i utlandet.
Då hade resultatet kunnat bli att investerare A i ett selektivt förfarande hade fått 80 % av det antal aktier han hade ansökt om sig tilldelade. Till investerare B hade vi valt att ge 50 % av det antal aktier som den ansökt om. Till investerare C hade vi kanske valt att ge 20--25 %. De hade alltså med stor sannolikhet funnits med i förfarandet, men de hade blivit nedskurna, som vi kallar det.
Jerry Martinger: Jo, men vad jag menar är att det inte är någonting som utesluter det. Vi kan vara efterkloka, när vi sitter här nu, men ingenting utesluter att den förste, investerare A, faktiskt hade varit oönskad. Det kunde också ha varit så att de 300 som ni har bedömt vid det första tillfället vara okej faktiskt senare visade sig inte vara det, av andra skäl. Bara därför att de skött sig tidigare på marknaden behöver de inte sköta sig här också, eller hur?
Peter Crona: Jag tror att jag skall precisera din fråga. Jag tror att ett exempel är väl på sin plats. Vid privatiseringen av Pharmacia, där man hade en selektiv metod, visade det sig att de här individerna eller andra individer av samma slag hade lärt sig ett och annat. De hade förfinat sin strategi och taktik. De hade inrättat bolag som hette Fjärde AP-fonden Ltd., TRYGG-HANSA Inc. osv., och på så sätt hade vi mycket väl kunnat hamna i samma fälla.
Jerry Martinger: I dag är blankningsaffärer tillåtna, men de var inte tillåtna tidigare. Ni måste har råkat ut för någon. Hur gjorde ni då?
Matti Kinnunen: Existerade de då, tänkte jag säga, när de inte var tillåtna? Det här upphävdes på hösten 1991, om jag inte missminner mig helt. Innan dess var det en skyldighet för oss som kommissionärer att när någon skulle sälja aktier kontrollera att denne verkligen hade dem. Det kunde naturligtvis begås fel även då, där någon sade sig ha aktierna men där det vid kontroll visar sig att man inte hade dem. Vi gör ju fel som alla andra. Då hade vi blivit omedelbart skyldiga att köpa in de saknade. Då var regeln den att vi för att kunna sälja var tvungna att förvissa oss om att man dessförinnan hade aktierna.
Kurt Ove Johansson: Det finns kanske anledning att ställa några korta uppföljande frågor. Martinger säger att för att ni skulle ha kunnat göra något åt det där måste ni ha haft en selektivitet inskriven redan före den 8 mars. Det är närmast en självklarhet, eftersom ni skulle pröva den här frågan den 7 och 8. Det framstår som en närmast egendomlig fråga. Det som jag har försökt säga är att erfarenheten utifrån världen visar att man väljer selektiva modeller, och väljer man selektiva modeller är det väl obestridligt så att man på ett helt annat sätt kan bestämma vilka som skall kunna komma över aktierna. Det är väl ingen tvekan om det.
Peter Crona: Det är ingen tvekan om det, nej.
Kurt Ove Johansson: Det betyder alltså att om man hade valt en selektiv modell, hade man kunnat skriva prospektet på ett sådant sätt att oönskade personer eller företag inte hade kommit över de här Assidomänaktierna.
Peter Crona: Även där hade det krävts att vi på kvällen den 8 hade en mycket stark uppfattning att de var oönskade. Jag tror inte att det hade räckt att vi hade betraktat dem som okända för att vi fullständigt skulle utesluta dem. Det var där som jag refererade tillbaks till mitt exempel. Om vi hade sett dem som okända, tror jag att vi hade behandlat dem sämre än dem som vi känner till som varande av hög kvalitet. De hade därför fått en klart mindre tilldelning än vad de fick med automatik.
Kurt Ove Johansson: Låt mig också ställa en fråga om en automatisk modell. Hur vanlig är den? Känner ni till något tidigare fall?
Peter Crona: Jag känner inte till något fall som har utformats exakt som Assidomäns. Då kommer vi tillbaks litet till det svar som jag inledningsvis gav, att de flesta privatiseringar är skräddarsydda för att uppnå vissa önskemål och därför uppvisar många olika kännetecken. Något fall av exakt den här formen kan jag kanske inte dra mig till minnes.
Kurt Ove Johansson: Det är ett intressant svar, eftersom jag har frågat så många. Curt Nicolin, med stor erfarenhet, kunde inte ange något. Carl Johan Åberg kunde inte ange något. Ni som verkligen är professionella på området kan inte heller erinra er något fall. Det är alltså mycket unikt att man har valt en sådan här modell, eller hur?
Peter Crona: Det kan så vara. Det kan hända att det finns fall som vi inte känner till, men jag känner inte till något fall som har haft exakt den här utformningen.
Kenneth Kvist: Jag vill ställa två allmänna frågor om branschen och om hur man betraktar sin roll som väletablerad kommissionärsfirma. Man hamnar i en förmedlande roll i värdepappersaffärer. Å ena sidan vill man se till att säljaren har en trygghet, att det i säljarens bolag inte kommer in element som är oönskade. Man vill också se till att säljaren får betalning för de aktier som man säljer. Kommissionärens anseende höjs därigenom. Men å andra sidan vill ni också se till att köparen köper aktier så att han gör en god affär. Det är väl kommissionärsfirmans allmänna intressen.
Det finns inte så många exempel på privatiseringar, men det måste i det privata näringslivet ha förekommit vid emissioner att av en eller annan anledning oönskade ägare kommit in i ett företag. Var lägger man då inom den privata sektorn ansvaret för den saken? Lägger man det hos ägaren, hos ägarens omedelbara företrädare, dvs. styrelsen, eller hos kommissionärsfirman, t.ex. om det då uppstår kritik från en stark ägargrupp i bolaget?
Matti Kinnunen: Det är som jag sade i början. Jag skall inte säga att detta gäller till 100 %, eftersom jag inte är jurist, men till syvende och sist är det så, när man säljer sitt eget eller någon annans företag, att det är säljaren som får bära det ansvaret. Naturligen är det så att man tar en aktör, som t.ex. Carnegie, som rådgivare och lägger olika grader av ansvar på den. Man kan säga att man inte kan någonting och inte vill ha några synpunkter -- utforma det bästa möjliga som ni vet! Då accepterar vi uppdraget att bära det ansvaret. Går det fel kommer ägaren att säga: Det var den där oerhört dåliga rådgivaren som gjorde det här, och vi hade ingen kontroll.
Det är alltså oerhört skiftande från fall till fall, men det är inte vi som äger företaget. Vi får ett uppdrag och skriver alltid ett avtal med den som representerar företaget, verkställande direktören eller styrelsen, som ger oss ett uppdrag att göra någonting. Sedan har vi att följa det uppdraget. Precis som Peter Crona sade ser det vid privatiseringar olika ut från fall till fall. Beroende på företagets storlek, kändhet, personernas kompetens osv. ser uppdragsavtalet oerhört olika ut från fall till fall. Precis som när ni i något sammanhang konsulterar en extern jurist och ber denne att göra olika saker kan det vara fråga om det absolut enklaste till det oerhört avancerade uppdraget. Men det är fortfarande uppdragsgivaren som bär det slutgiltiga ansvaret.
Jag skall strax åka till Danmark, men jag vill säga att det har varit trevligt att vara här. Jag har besvarat många frågor om hur man kan hantera ett sådant här läge, och jag har hittat på en bra situation bara för att visa litet av frågans natur.
När Assidomän privatiserades råkade jag se på någon av de privata kanalerna på TV, där den kände personen Christer Pettersson berättade om saker som han blivit anklagad för, av mycket mer allvarlig natur än detta, nämligen mordet på en statsminister. Jag läste också i tidningen att han fick 250 000 kr i ersättning, vilket är fantastiskt -- vi får väl inget betalt för att vi är här.
Just när vi står där och skall privatisera Assidomän kommer Christer Pettersson gående på gatan med en konsumkasse och kommer in till Carnegie. Han kommer fram till mig och säger: Jag vill köpa aktier i Assidomän. Jag måste ju vara mycket seriös och ordentlig i min hantering och ställer mig frågan: Är det svarta pengar? Nej, jag har ju sett honom på TV, och i Expressen står det bevisligen att han har fått betalt, så det kan ju inte vara fråga om penningtvätt.
Ja, då är det väl helt okej. Jag ger honom aktier för 250 000 kr. Så snubblar han på en journalist när han går ut, och sedan står det på löpsedlarna: Fondkommissionären gav misstänkt Palmemördare tilldelning av statliga företag.
Å andra sidan kan jag också när han släntrar in direkt se risken för att Christer Pettersson skall snubbla över en journalist. Jag kan då tänka att jag inte kan bemöta honom så bra utan måste hänvisa till att han är ett oönskat element. Jag säger alltså till honom: Nej, tyvärr får du inga aktier i Assidomän. När han går ut snubblar han på samma journalist, och då blir jag åthutad med hänvisningar till att Christer Pettersson ju har blivit friad. Jag har å statens vägnar förfördelat ett tidigare oönskat element.
Detta är mycket skämtsamt, men vi diskuterar i realiteten ett oerhört delikat problem. Hur skall man hantera bedömningsfrågor om oönskade element? Ännu har mig veterligt ingen påvisat att någon bakom de namn som figurerat här borde sitta bakom lås och bom. Det är ännu så länge inte fråga om något brottsligt. Ingen är åtalad e.d., utan det är begreppet "oönskade element", som är svårt att hantera.
Kurt Ove Johansson: Jag vet att du måste ge dig i väg nu. Vi har satt ett stort värde på de svar som du har givit på våra frågor, och vi tackar dig för att du har kommit hit.
Jerry Martinger: En enda kort fråga. Anser du att det finns möjlighet att utforma ett prospekt som utesluter varje oönskad köpare?
Peter Crona: Ett selektivt prospekt ger dig absolut den möjligheten, men vi kommer tillbaks till att du då måste ha en tillräckligt lång period till förfogande för att kunna säkerställa att köparen verkligen är oönskad. Det räcker inte att han är okänd, utan då måste du ta kontakter, ha tillgång till brottsregister, samarbete med finanspolis eller vad det nu är fråga om.
Jerry Martinger: Men så arbetar ni inte.
Peter Crona: Nej, så arbetar vi inte. Det är väl någonting som den här arbetsgruppen framför allt syftar till, att i den här typen av transaktioner skall det i fortsättningen finnas en speciell grupp som hanterar de rättsliga/moralisk-etiska frågorna, som har kompetens som inte vi besitter på de områdena och som har tillgång till register som inte vi har tillgång till.
Jerry Martinger: Men på nuvarande stadium går det inte.
Peter Crona: Det går på nuvarande stadium, men du kommer att tvingas att göra det på vaga grunder i värsta fall. Men den kritiken kan du i ett selektivt förfarande stå upp emot. Du kan i efterhand försvara att vi inte har lovat någon att få aktier. Vi har gjort en helt selektiv kvalitetsbedömning.
Jerry Martinger: Man gjorde ju en selektiv bedömning i större utsträckning när det gällde Celsius.
Peter Crona: Det gjorde man, och där fick förfarandet den omvända kritiken, att en mycket snäv krets fick tillfälle att investera. Jag kan väl hålla med om att ett antal av 10, av vilka jag tror att slutligen 6 eller 7 verkligen deltog, hade varit ännu svårare att i efterhand motivera. Varför just dessa 10 och inte den 11:e? Man får oerhört svåra gränsdragningar.
Jerry Martinger: Det är nackdelen med ett sådant selektivt system?
Peter Crona: Det är en nackdel med ett så selektivt system. Däremot gjorde man på Pharmacia, där man drog vissa erfarenheter från Assidomän, ett selektivt system, men man stängde inte dörren och gjorde inget urval inledningsvis. Alla och envar som ville komma in med anbud fick göra det, men sedan utsatte man dem för en kvalitetsprövning.
Jerry Martinger: Men risken för att man inte uppnår den spridning som man vill ha är naturligtvis större ju mer selektiv man är.
Peter Crona: Egentligen inte. De oönskade elementen är till sitt antal så begränsade att om du väljer bort dem, påverkar det inte spridningen i någon större utsträckning.
Jerry Martinger: Men har man egentligen aldrig någon anledning att misstänka att det finns några oönskade element i den här branschen?
Peter Crona: Nej, så vill jag inte säga. Du säger att selektiviteten på något sätt skulle stå i konflikt med spridningsmöjligheterna. I det läser jag litet grand in att du menar att det för erforderlig spridning krävs att man inkluderar den här typen av element, men det vill jag inte säga, eftersom de är väldigt få.
Jerry Martinger: Nej, så menar jag faktiskt inte, men jag menar att ju mer man sprider, desto större risker finns det naturligtvis för att det kommer in oönskade element.
Peter Crona: Det är riktigt. Du kan också säga att ju fler hinder som du sätter upp, desto mindre krets vänder du dig slutligen till.
Kurt Ove Johansson: Jag tror att man kommer litet snett om man koncentrerar sig enbart till selektivitetsresonemanget. Det är väl alldeles uppenbart att du skulle kunna skriva ett selektivt prospekt som innebär att ingen kan köpa. Teoretiskt är det ju helt möjligt, men det vill vi ju inte, och i det här fallet ville man sälja. Det betyder naturligtvis att det går att skriva ett prospekt som, om man sedan tar till en tidsmarginal som gör det möjligt att utföra alla de nödvändiga kontrollerna, kan förhindra att oönskade personer kommer in i bilden. Så är det väl ändå?
Peter Crona: Så är det. Framför allt kan du väl säga att man kanske kan förfina och underlätta kontrollmöjligheterna genom att begära att det parallellt med anmälningshandlingarna skall fogas teckningsbevis, ursprungshandlingar och dokument som styrker identiteten. Det skulle vara ett sätt att förfina processen.
Pär-Axel Sahlberg: Det finns en tidsperiod som vi, kanske med rätta, har gått förbi rätt hastigt, nämligen mellan den 8 mars och den 8 april. Vi ägnar oss i dag åt att vara efterkloka, och det är lätt, men du sade något som ingen har fångat upp, och det var att det såsom beslutet fattades den 8 mars inte fanns något utrymme för någon annan typ av kreditprövning eller annan värdering av dem som var aktuella som köpare. Kan du ur efterklokhetssynpunkt se att det där fanns ett kritiskt läge, där beslutet skulle ha kunnat fattas annorlunda med avseende på den hantering som sedan förekom fram till den 8 april?
Peter Crona: Jag vidhåller nog fortfarande att det riktigt viktiga beslutstillfället är den 7 och 8 mars. Det är då som vi verkligen har maktmedel att utesluta vissa element, men för att kunna göra det hade vi behövt ett helt annat informationsläge. Vi hade i den process som vi då precis stod i begrepp att inleda, alltså hela den övriga privatiseringsprocessen, behövt kunna argumentera oerhört klart för att dessa skulle ha blivit uteslutna.
Peter Eriksson: Om ni den 8 mars hade tagit kontakt med t.ex. finanspolisen bara per telefon, hade de kanske inte nöjt sig med att nicka utan sagt: De här båda känner vi igen. Av den anledningen kunde man då ha dragit öronen åt sig.
Peter Crona: Möjligen hade det lett någon vart. Det är en intressant iakttagelse. Det ena svaret är att vid tillfället den 7 och 8 mars var all vår fokusering när det gällde att de var okända inriktad på om detta också innebar att de hade dålig kreditvärdighet. Vi hade vid det tillfället, som vi har sagt ett par gånger, inte någon som helst misstanke om att de förutom att de var okända dessutom skulle vara besläktade med någon kriminell verksamhet.
Det andra svaret är att jag, mot bakgrund av de kontakter som vi sedan hade med finanspolisen och Finansinspektionen, inte är alldeles säker på att de fyra timmarna hade räckt till. Jag tror att vi även då hade behövt fatta beslut hänvisande till mycket vaga uttalanden av typen att någon av styrelseledamöterna i berörda bolag någon gång i tiden hade varit förknippad med ekonomisk brottslighet eller att något bolag företräddes med fullmakt av en advokat i London som kunde sättas i samband med bulvanaffärer. Det hade blivit den typen av uttalanden.
Peter Eriksson: Det låter för mig inte som en orimlig motivering i det läget.
Peter Crona: Nej, den slutliga värderingen av om det hade varit tillräckligt starkt hade då fallit på departementet, men jag kan dela din uppfattning att det i det läget möjligen hade kunnat vara en tillräcklig formulering -- mer i det läget än en månad senare, när vi de facto i ett skede hade tilldelat dem och gett dem godkännande att gå vidare, att då komma och dra tillbaks det hela. Bevisläget hade varit enklare och mindre krävande den 8 mars än den 8 april.
Peter Eriksson: Jag vill fråga litet omkring tidpunkterna. Den 8 mars beslutas om tilldelning, den 8 april går betalningstiden ut och den 11 april får ni ett telefonsamtal från ett av bolagen. Jag skulle vilja höra litet mer kring det här telefonsamtalet, som jag känner mig litet oklar om. Vad var det egentligen som sades, och vad gjorde att ni tyckte att ni måste kolla saken närmare?
Peter Crona: Nu är detta information i tredje hand, eftersom det inte var jag som tog emot det samtalet, utan en person på vår back office-avdelning. Denne blev helt sonika uppringd, och någon presenterade sig som varande företrädare för ett bolag i Schweiz, som finns med i den grupp som vi diskuterar. Han uppgav att det hade kommit till dess kännedom att dess bolagsnamn skulle ha använts för anmälan för tecknande av aktier i Assidomän. Man ville framföra till Carnegie att detta är någonting som varken ledning eller ägare till bolaget vill kännas vid.
Då är vår tydliga misstanke att det är fråga om något slags förfalskning av ursprungshandling, att någon har förfalskat bolagshandlingar för att utnyttja bolagsnamnet i otillbörliga syften. Det är det tillfälle när vi får misstanke om någonting annat än möjligtvis dålig betalningsmoral.
Peter Eriksson: Men är det inte brottsligt att använda någon annans namn?
Peter Crona: Det är ju en av de frågor som vi tar upp i detalj med finanspolisen och Finansinspektionen. Som jag sade är det en av anledningarna till att de går tillbaks och säger att innan man betalar ut några som helst medel måste alla bolag kunna uppvisa fullständiga handlingar och firmateckningar och att alla underskrifter är vederbörligen på plats. Det var det som vidtog och som tog mycket lång tid för Merchant att genomföra, eftersom man gjorde det mycket grundligt och tillsammans med, har jag förstått, såväl svenska som utländska jurister. Jag tror att det framgår av den promemoria som Merchant har inkommit med.
Peter Eriksson: En fråga till. Man får aktierna sig tilldelade, men inte rent fysiskt, den 8 mars. När kan man i praktiken börja handla med aktierna?
Peter Crona: I praktiken, eftersom det uppkom parallellt med privatiseringen, så uppkom det redan fr.o.m. den 28 februari en terminshandel i Assidomänaktier. Den 28 februari var den dag när vi publicerade prospektet. Då fanns det ett antal banker och kommissionärer som var väldigt ivriga att dra i gång terminshandel. Jag hoppas att alla vet att terminshandel är när du gör upp avslut i dag om att du köper aktier av mig men också gör upp om att de här aktierna inte skall levereras och betalning inte erläggas förrän, i just det här fallet, den 13 april. Det är alltså att göra en affär med mycket lång leverans- och betalningstid.
Folk kunde sälja Assidomänaktier innan man över huvud taget hade fått besked om tilldelning, om man ville ta den typen av risk. Man kunde definitivt sälja aktier på termin den 9 mars, när man hade fått besked om tilldelning. Nu var det tyvärr så att priset på de här aktierna på terminsmarknaden under den här perioden inte var uppseendeväckande eller intressant att sälja på. De handlades under en period mycket nära och t.o.m. under de 153 kr som de såldes ut till. Den som sålde tidigt i den processen hade alltså gjort en förlust.
Peter Eriksson: Men när byter aktiebreven fysiskt plats?
Peter Crona: Aktiebreven, likvid och leverans är spegelbilder av varandra. Aktierna levereras när du presterar betalning för dem, och det sker i Sverige i dag inte längre fysiskt, utan genom en omföring på VPC. Alla som handlar med aktier måste ha konto på VPC, och man minskar antalet hos säljaren och ökar köparens konto med motsvarande antal aktier.
Kurt Ove Johansson: Jag har inga fler talare anmälda. Jag har själv ett par frågor, som kanske skulle kunna avrunda denna frågestund. Jag vill gå tillbaka till april, när ni började bli oroliga för att det skulle kunna finnas större problem i det här sammanhanget. Jag utgår från att ni rapporterade det till regeringen.
Peter Crona: Vi rapporterade, som jag sade, först den 8, så fort vi kände till att det fanns investerare som inte hade betalt, och hade sedan löpande intensiva kontakter veckan därpå, den 11, 12, 13, 14 och 15. Vissa av de här dagarna talade vi med Anna Karin Källén och med Per Tegnér, och under en del av den här perioden -- jag minns inte exakt vilken -- var Jan Amethier på resande fot. Möjligen var han t.o.m. på semester och skulle därför inte störas. Men under huvuddelen av perioden gick kontakterna direkt med Jan Amethier, och i mycket stor detalj. Den enkla annledningen till att vi gick väldigt långt i detalj även när det gällde det som vi fick reda på via Merchant var att staten på sitt sätt är en dominerande ägare i Merchant Fondkommission.
Kurt Ove Johansson: Och vad sade man på departementet om det här?
Peter Crona: Man följde de här utredningarna med stort intresse, så som de fortskred, och ville självfallet att vi skulle gå till botten med det här. Sedan var det en lång period efter det att vi hade haft mötet den 15 med finanspolisen när de här undersökningarna huvudsakligen bedrevs av Merchant och i viss mån av Aros. Någon gång i början av maj var samtliga dessa slutförda, och då hade vi egentligen ett enda avslutande samtal rörande detta och att de inte på någon punkt hittat någonting som var belastande. Däremot var det så att de utländska jurister de hade haft kontakt med skickade bara med den lilla varningen att även om de nu hade gjort väldigt långtgående kontroller och undersökningar, var det i den här typen av fall väldigt svårt att ens med det som bakgrund hävda att det inte kunde vara fråga om förfalskning i något led. Det framgår också av Merchants promemoria.
Då gällde det det enkla kvarvarande beslutet om dessa medel nu skulle betalas ut eller inte. På just den punkten svarade Jan Amethier att man nu hade fått ta del av all den här informationen och förstår och hör att det inte finns något brottsligt i det här. Man förstår att alla nödvändiga kontroller har vidtagits. Specifikt på frågan om det här skall betalas ut eller inte sade han: Jag väljer att inte svara vare sig ja eller nej.
Kurt Ove Johansson: Man sade alltså att ni skulle gå till botten med det här, men man gav er inga direktiv om hur ni skulle gå till väga?
Peter Crona: Det gjorde man inte, men vi var väl så långt gångna i kontakt med den här typen av instanser och jurister att jag inte tror att vi behövde ytterligare vägledning från departementets sida, utan vi var överens om att det här skulle man verkligen titta närmare på, i den utsträckning det nu går när det gäller utländska bolag.
Kurt Ove Johansson: Bara en avslutande fråga. Vi ställde den också till Carl Johan Åberg och Curt Nicolin. Hur ser du på 7 § pappersrörelselagen? Har du några synpunkter på den?
Peter Crona: Det är en oerhört allmänt utformad paragraf, som snarast är att likna vid ett slags generalklausul. Den typen av paragrafer har en tendens att bli ganska tandlösa.
Kurt Ove Johansson: Det betyder att om man vill vara på den säkra sidan skall man skriva in sådant i prospekten?
Peter Crona: Det hade kunnat vara på sin plats med en precisering på den punkten.
Jag skulle avrundande vilja säga, eftersom Jan Amethier var vår huvudsaklige kontaktman och vi har kontakt med många andra företrädare för uppdragsgivare, att Jan Amethier kanske är en av dem som har den absolut största sakkunskapen på det här området, mycket på grund av att han själv har erfarenhet i den roll som vi företräder och har arbetat ett antal år utomlands för stora investmentbanker. Som bollplank, uppdragsgivare och samtalspartner är han oerhört kunnig och påläst i den här typen av frågor. Vi har haft en mycket detaljerad kontakt, just av den enkla anledningen att han har haft mycket att tillföra på många punkter och är mycket professionell i sin hantering.
Kurt Ove Johansson: Jag skall be att få tacka också dig för att du har ställt upp för den här utfrågningen och svarat utförligt på de frågor som vi har ställt. Jag hoppas att du kan ta med dig det här tacket hem till företagets verkställande direktör.
En person som brukar vara bortglömd i sådana här sammanhang är vår stenograf. Han har haft ett slitigt arbete. Vi har jobbat hårt, men stenografen har kanske slitit mest av oss alla, och jag vill framföra ett särskilt tack för att han under den här långa stunden har utfört det arbetet, så att vi så småningom i skrift kan få se det som vi har frågat om och de svar som lämnats. Tack till er båda!
Konstitutionsutskottet 1995-03-23 Bilaga B 11 Kl. 13.00--13.30
Offentlig utfrågning av kommissarie Åke Sundgren, Finanspolisen, angående försäljningen av statligt ägda aktier i Assidomän AB
Kurt Ove Johansson: Jag hälsar kommissarie Åke Sundgren, Finanspolisen, välkommen till utskottet.
Tidigare i dag har vi haft utfrågning av representanter för Carnegie Fondkommission. Vi har också haft utfrågningar med Curt Nicolin och Carl-Johan Åberg. Det ärende som utfrågningen gäller är regeringens handläggning av försäljningen av Assidomänaktierna. Vi är mycket glada över att du har kommit hit och är beredd att svara på våra frågor.
Får jag börja med att fråga när Finanspolisen kopplades in i det här sammanhanget.
Åke Sundgren: Den 15 april 1994 blev jag uppringd av någon på Carnegie Fondkommission och ombedd att komma till ett möte som skulle hållas hos Carnegie samma dag. Man berättade inte så mycket på telefon annat än att det var något avancerat kriminellt beteende som man ville diskutera och som kunde ha bäring på penningtvätt. Det är så att Finanspolisen trots namnet inte sysslar med ekonomiska brott, utan vi arbetar med uppdagande av penningtvättsbrott.
Det var flera som skulle medverka vid det här mötet, och det var angeläget att det kom till stånd. Av den knapphändiga beskrivning jag fick på telefon tyckte jag att det hela, om det över huvud taget var något brottsligt alls, snarare pekade mot ekonomiskt brott än mot penningtvätt. Jag drog slutsatsen att jag borde ta med mig en expert på ekobrott och kanske en åklagare. Jag kontaktade chefen för ekonomiska roteln på Rikskrim, Sten Lindström, och statsåklagaren för speciella mål Berndt Adamsson och bad att de skulle följa med till detta möte. Vi kom alltså dit tre man.
På Carnegie väntade åtta eller nio personer -- de flesta från Carnegie men också några från Merchant Fondkommission.
Olika företrädare för Carnegie berättade om statens utförsäljning av Assidomänaktier. Carnegie Fondkommission hade fått uppdraget att vara statens ombud, och uppdragsgivare var Näringsdepartementet. Man berättade också att både juridiska och fysiska personer hade fått tillfälle att ansöka om tilldelning av dessa aktier. Man berättade vidare att besluten om tilldelning av aktier hade fattats i början av mars 1994. Avräkningsnoterna, dvs. beskeden om den tilldelning som beslutats, hade gått ut med posten den 9 mars. Mötet var alltså den 15 april -- jag vill upprepa det.
När man hade mottagit avräkningsnotorna hade ett flertal av dem som hade fått tilldelning omedelbart sålt tilldelningen på marknaden. Det här är litet knepigt. Man hade sålt sin delning innan man hade betalt den, dvs. man hade sålt sina aktier på den här avräkningsnotan och alltså innan man hade fått några aktier i sin hand. Man hade gått med avräkningsnotan till en annan fondkommissionär.
Jag vill minnas att det var två kommissionärer involverade, nämligen Merchant och Aros. Man hade hittat köpare. Den senaste av de försäljningar som jag nu talar om genomfördes enligt mina anteckningar den 11 april. Enligt vad jag av flera skäl antecknade speciellt noga -- det kanske jag kan återkomma till -- hade tradering redan skett, dvs. äganderätten till aktierna hade då förflyttats från dem som hade fått tilldelningen till dem som hade köpt i andra hand, om man kan uttrycka sig så i det här sammanhanget.
På särskild fråga fick jag beskedet att de nya köparna faktiskt inte kunde fråntas de aktier som de hade fått.
Såvitt jag kan förstå var det i det här sammanhanget som det framkom misstankar om att det var något skumt med åtta av de juridiska personer som hade tilldelats aktier och som hade vidaresålt dem. Det var flera skäl till att man hade fattat misstankar mot dessa juridiska personer. Bl.a. förekom samma firmatecknares underskrift på sex av ansökningsformulären. -- Jag har dem med mig om någon vill titta på dem.
Om man tittar noga kan man utläsa underskriften som Tommy Larsson. Fem av de juridiska personer som det var fråga om hade adressort utomlands -- i London i fyra fall och i Cannes i ett fall.
Kommissarie Lindström kände till Tommy Larsson. Hos Carnegie och möjligen också hos Merchant hade man själv fått fram uppgifter om att Tommy Larsson i åtminstone ett av de aktuella bolagen företrädde en viss Patrik Källberg, som också var känd av polisen, dock inte av mig personligen.
Andra namn nämndes också på figurer som kunde tänkas stå bakom Larsson. Jag antecknade emellertid inte dessa namn, eftersom vi hade specialister med oss som svarade för den biten.
Den som naturligt nog penetrerade den här frågan noggrannast av oss var statsåklagaren Adamsson. Han sade efteråt att han inte kunde finna något brottsligt i aktörernas sätt att få tilldelning. Inte heller var det olagligt att sälja innan man hade betalt, eftersom det tydligen är någon sorts kutym i den här branschen att man gör på det viset. De här aktörerna hade helt enkelt utnyttjat systemet för att kunna tjäna lite kosing.
Representanterna för de fondkommissionärsbolag, Merchant och Carnegie, som var närvarande var mycket intresserade av att få veta hur man i efterhand kunde få fram uppgifter om de utländska bolag som hade blivit ifrågasatta. Jag har anteckningar om att fyra av dessa bolag med adressort utomlands var registrerade i Panama. Vi berättade för representanterna för fondkommissionärsbolagen att vi inte kunde få fram uppgifter om dessa bolag snabbare eller säkrare än de själva kunde, eftersom vi var tvungna att vända oss till samma källor. Vi talade mycket noga om för dem att ifall de ville ha kompletterande information om de bolag som var registrerade i Panama, så kunde de göra det själva.
Vi berättade också att det kunde ta både veckor och månader att få fram de här uppgifterna från Panama. Dessutom talade vi om att det kanske inte ens var säkert att dessa uppgifter när de väl kom fram var korrekta, eftersom registreringssystemet i de här länderna inte på något viss motsvarar svensk standard.
Jag kan också berätta -- något som jag inte gjorde vid det här sammanträffandet -- att det i Panama finns 400 000 "bearer share corporations". Dessa bolags aktier registreras över huvud taget inte, utan de fungerar som innehavarpapper -- den som har papperet äger bolaget. Jag vill understryka att det inte nämndes vid det här tillfället, men för er kännedom kan jag tala om det.
Det är väl ungefär vad jag kan berätta.
Kurt Ove Johansson: Vi tackar för den här redovisningen.
Jag skulle vilja fortsätta med att fråga: Vilken möjlighet ansåg du att det fanns när ni kom in i bilden att agera och påverka de aktuella affärerna?
Åke Sundgren: Vi kom alltså in i bilden den 15 april, och som jag sade hade tilldelningen ägt rum redan tidigt i mars. Om det gick att påverka detta på något sätt, så var det i varje fall inte någonting som kom fram under det här mötet.
Kurt Ove Johansson: Jag har framför mig två pressmeddelanden från Näringsdepartementet. Det ena är daterat den 5 september och det andra den 7 september.
I pressmeddelandet av den 5 september står följande:
I det fåtal fall köparna inte var kända gjorde statens ombud, Carnegie Fondkommission, före det att affärerna genomfördes en kontroll hos bland andra finanspolisen. Enligt polisen fanns det inga hinder att sälja till de bolag som utpekas.
I pressmeddelandet av den 7 september står det:
Efter den fördelning av aktier som skedde den 8 mars i omedelbar anslutning till anbudsperioden, men före det att tilldelningen till de fåtal utpekade bolagen och spärren av deras konton hävdes -- -- -- gjorde statens ombud, Carnegie Fondkommission, en kontroll hos bland andra finanspolisen och rikskriminalen. Enligt Carnegie anförde polisen inga hinder att sälja bolagen.
Är dessa uppgifter i de båda pressmeddelandena korrekta? Stämmer alltså uppgiften att Finanspolisen har granskat tilldelningen och därefter gett ett godkännande av affärerna?
Åke Sundgren: Finanspolisen har inte varit involverad i den här historien före den 15 april. Jag är operativ chef på Finanspolisen, och jag vet vad som händer där. Före den 15 april var ingen på Finanspolisen involverad i detta.
Kurt Ove Johansson: Det svar jag får av dig är alltså att ni över huvud taget inte före affärernas genomförande fått gå igenom samtliga s.k. institutionella köpare som tilldelats Assidomänaktier. Är det korrekt uppfattat?
Åke Sundgren: Det har vi inte, och vi skulle heller aldrig, om vi hade blivit tillfrågade, ha tagit emot ett sådant jobb, eftersom det skulle ha stridit mot gällande regler.
Kurt Ove Johansson: Fann ni något anmärkningsvärt i de namn som fanns i det material som presenterades för er vid det här mötet med departementet, Carnegie m.fl.? Hur kommenterade ni i så fall det under det här sammanträdet?
Åke Sundgren: Jag kan bekräfta att vissa namn diskuterades och kommenterades vad det gällde deras seriositet osv. Men i det fallet är jag ingen expert. Jag kände inte till vare sig den ena eller andra av de två nämnda personerna. Men mina följeslagare kände till dem desto bättre och hade vissa synpunkter.
Kurt Ove Johansson: Hur många möten hade ni med Carnegie och departementet om dessa frågor?
Åke Sundgren: Vi hade bara ett möte, och det var detta möte den 15 april. Därefter hade vi några telefonsamtal med både Carnegie och Merchant under den vecka som följde. Men vi har aldrig haft något med departementet att göra.
Kurt Ove Johansson: Det enda möte som ägde rum var alltså det den 15 april, när i princip egentligen allting var slutfört.
Åke Sundgren: Det enda möte som vi hade ägde rum den 15 april.
Kurt Ove Johansson: En sak som jag också skulle vilja fråga om är hur ni från ert perspektiv uppfattade möjligheten att från de blanketter och uppgifter som hade begärts in från köparna av Assidomänaktier avgöra huruvida de fyllde kraven att kunna betala för sig?
Åke Sundgren: Det är egentligen inte vår business att ha någon uppfattning om det. Men jag kan säga så mycket att med den erfarenhetsbakgrund som jag har skulle jag inte ha låtit blanketten se ut som den gjorde. Jag skulle åtminstone kräva att det under firmatecknarens påskrift skulle finnas ett namnförtydligande och helst också en uppgift om vem individen är, t.ex. ett personnummer. Men å andra sidan är jag yrkesskadad.
Kurt Ove Johansson: Skall jag då tolka ditt svar på det sättet, att det enligt din mening inte fanns någon reell möjlighet att med hjälp av ansökningshandlingarna fastställa identiteten på alla köpare?
Åke Sundgren: Jag fick inte ta del av alla ansökningshandlingar, men på dem jag såg fanns det en namnteckning. I en del fall var namnteckningen något så när läslig, medan den i andra fall var helt oläslig. Det fanns inga namnförtydliganden. Att med den utgångspunkten klara ut vem som skrivit under handlingen och i vilket förhållande vederbörande stod till bolaget är inte så lätt.
Kurt Ove Johansson: Du talade i din inledning litet grand om svarta pengar. Jag skulle då vilja ställa en sista fråga: Fanns det ur er synpunkt några tekniska eller andra brister i utförsäljningen av Assidomän med hänsyn till aspekten att inte riskera tilldelning av aktier till mindre önskvärda element och försäkra sig om att inga svarta pengar tvättades i det här sammanhanget.
Åke Sundgren: Jag väntade mig en fråga av den typen, och jag har funderat på vad jag i så fall skulle svara. Jag har då kommit fram till att jag helst skulle vilja undvika att svara på den över huvud taget.
Kurt Ove Johansson: Men om jag ber dig en gång till, så har du väl litet svårt att komma undan!
Åke Sundgren: Jag kan väl säga att de här formulären borde ha innehållit rutor för en hel del ytterligare uppgifter än vad som var fallet. Det var alltså inte lätt att efteråt klara ut ens vilka bolag det var fråga om och ännu mindre vilka som var firmatecknare.
Räcker det som svar på frågan?
Kurt Ove Johansson: Jo, jag tycker det. Det här är ju saker som ni i Finanspolisen verkligen kan, eller hur?
Åke Sundgren: Jo, vi kan dessa saker!
Jerry Martinger: Vilka uppgifter var det som skulle fyllas i på blanketten, t.ex. organisationsnummer osv.?
Åke Sundgren: Jag har här med mig åtta blanketter. Om jag överlämnar dessa blanketter, skulle jag se att endast ledamöterna fick ta del dem. Det finns nämligen där uppgifter som inte är allmängods. Men under den förutsättningen kan jag skicka runt blanketterna.
Kurt Ove Johansson: Under sådana omständigheter är det svårt att låta blanketterna cirkulera på detta sammanträde, som ju är offentligt. Därför anser jag att man hellre borde ta in materialet på ett annat sätt. Det känns litet fel att vid en offentlig utfrågning låta blanketterna cirkulera, eftersom det kan handla om hemliga uppgifter. Jag förmodar att vi kan vara överens om det?
Åke Sundgren: Ja, det finner jag mig i.
Jerry Martinger: Fanns det någon ruta för uppgifter om organisationsnummer, personnummer eller liknande?
Åke Sundgren: I första rutan skall sökandens personnummer eller organisationsnummer fyllas i. Därefter kommer uppgift om namn eller firma, postutdelningsadress, postnummer, adressort, telefonnummer samt ort och datum för undertecknandet och en underskrift.
Jerry Martinger: Blanketten såg alltså ut ungefär på det sätt som teckningsblanketter brukar se ut när det gäller emissioner och utförsäljningar.
Jag skulle också vilja ställa en annan fråga. Berndt Adamsson gjorde ju den bedömningen att det inte hade förekommit något brottsligt. Motiverade han det närmare? Har du något minne av att han förklarade hur han kommit fram till den bedömningen?
Åke Sundgren: Han lade ut texten ganska mycket, men det väsentliga i sammanhanget är, såvitt jag kan förstå, att både fysiska personer och juridiska personer fått möjlighet att teckna sig för aktier. Det fanns inga begränsningar i något avseende. Det stod t.ex. ingenting om att man inte fick ansöka därför att bolaget är registrerat i Panama, Gibraltar, Kanarieöarna eller vad ni nu vill. Adamsson menade att det är mycket möjligt att de bolag som man inte hade hunnit kontrollera kanske inte existerade i sinnevärlden. Men hur skall vi i dagens läge kunna yttra oss om en eventuell brottslighet om vi inte vet om det är fråga om ett bolag som existerar i sinnevärlden eller om det är en fantasiprodukt. Så länge vi inte vet någonting om det kan vi inte heller uttala oss om eventuella brottsliga avsikter. Detta var kontentan i det Adamsson sade.
Peter Eriksson: En representant för Carnegie var här i förmiddags och talade litet om hur man där såg på frågan. Bl.a. berördes ett telefonsamtal den 11 april från ett bolag i Schweiz. Bolaget i fråga ville liksom befria sig från ansvaret för en av dessa handlingar. Den som ringde menade att det måste ha varit någon annan som skrivit och bett om tilldelning. Man hade då hos Carnegie blivit orolig, och detta var såvitt jag förstår litet av upprinnelsen till att man vände sig till Finanspolisen. Diskuterade ni detta telefonsamtal på mötet och ansåg ni att det kunde ligga något kriminellt i den delen av affären?
Åke Sundgren: Jag kommer mycket tydligt ihåg att vi talade om detta och att man själv hade ringt upp det företag som inte ville kännas vid att det hade ansökt om tilldelning. Man drog alltså slutsatsen att det var någon som hade ansökt i det där bolagets namn. Det var uppenbart att det bolaget inte skulle ha någon tilldelning och heller inte fick det, såvitt jag vet. Det bolaget är inte representerat i den pappersbunt som jag har med mig.
Peter Eriksson: Såg ni ingen koppling till de personer som finns med i den pappershög som du här har med dig?
Åke Sundgren: Såvitt jag kan minnas var detta en helt isolerad företeelse som inte hade någon koppling till det andra.
Kurt Ove Johansson: Du nämnde inledningsvis att det enda sammanträde där ni möttes fysiskt var det den 15 april. Du sade vidare att det därefter förekom en del telefonsamtal. Fördes dessa telefonsamtal mellan Finanspolisen och departementet respektive mellan Finanspolisen och Carnegie? Vad rörde sig dessa telefonsamtal i huvudsak om?
Åke Sundgren: Finanspolisen hade inget som helst samröre med departementet, utan vi pratade med Carnegie. Det var främst Carnegie som ville ha sakupplysningar av oss. Vi talade vid ett par tillfällen också med Merchant. Det var vissa saker som hade blivit hängande i luften under vårt möte och som vi nu klarade av. Vad det i detalj gällde kan jag nu inte erinra mig. Jag har heller inte noterat det någonstans.
Kurt Ove Johansson: Jag har inga fler talare anmälda, och jag ber att få tacka kommissarie Åke Sundgren för att han har medverkat här i konstitutionsutskottet och på ett fint sätt berikat vårt underlag, något som kommer att göra det lättare för oss att så småningom göra den konstitutionella bedömningen.
Tack så mycket!
Konstitutionsutskottet brister i fråga om ekonomiska resurser i ditt departement. Du tvingades gå till riksdagen och begära 20 miljoner kronor.
Konstitutionsutskottet 1995-04-04 Bilaga B 13 kl. 12.30--14.00
Offentlig utfrågning av förre näringsministern Per Westerberg angående försäljningen av statligt ägda aktier i Assidomän AB
Kurt Ove Johansson: Jag hälsar förre näringsministern Per Westerberg välkommen till konstitutionsutskottet. Dagens utfrågning gäller försäljningen av Assidomän-aktierna. Vi har tidigare haft offentliga utfrågningar med privatiseringskommissionen, vi har träffat representanter för Carnegie, och vi har också utfrågat Finanspolisen.
Jag har talat med Per Westerberg i förväg och fått veta att han vill göra en kort inledning. Jag överlämnar ordet till dig. Var så god!
Per Westerberg: Tack, herr ordförande!
Jag vill i korthet göra några klarlägganden när det gäller Assidomän.
Som utskottet känner till såldes aktien till 49 % till en bred svensk allmänhet. Motiven var egentligen tre.
Vi ville ha ett mycket spritt ägande -- en veritabel folkaktie.
Vi ville stärka riskkapitalförsörjningen till svenska företag och därmed till svenska investeringar för att skapa arbetstillfällen.
Dessutom ville vi få ett starkare bolag.
Jag vågar säga att vi lyckades med dessa tre målsättningar. Vi har fått en av de mest spridda aktierna. Vi har lyckats få en större andel av svenska folket som delägare i Assidomän än man lyckats med vid någon annan privatisering i Europa med köpta aktier. Vi har också fått en god stabilitet i ägandet. 80 % av dem som köpte aktier har också långsiktigt -- mer långsiktigt än ett antal månader -- behållit aktierna och uttalat en vilja att göra det framöver.
När det gäller riskkapitalförsörjningen för investeringar i bolag har vi noterat att vi under det sista privatiseringsåret var uppe i en tillförsel av nytt kapital till riskkapitalmarknaden som var ungefär tio gånger större än den som var förhärskande under 1980-talet, något som var väldigt viktigt för att åstadkomma erforderliga investeringar.
En aktuell fråga för konstitutionsutskottet gäller vissa av köparna av Assidomän-aktier. Vi beklagar självfallet att de som det här är fråga om hade möjlighet att köpa. Vi är dock mycket tveksamma till om det finns fysiska möjligheter att hindra dem om man inte bryter mot eller ändrar på gällande lag i ett par olika fall.
Kurt Ove Johansson: Vi tackar Per Westerberg för den inledningen. När det gäller vad du sade i slutet av din inledning har jag för avsikt -- vilket du säkerligen har förutsett -- att komma in på frågor som gäller just den aspekten.
Först skulle jag vilja komma in på frågor som rör ansvaret för den här försäljningen. Det är otvetydigt på det sättet att regeringen har ett kollektivt ansvar för sina beslut och för handläggningen av sådana här frågor. Av det material som vi har fått framgår det klart att genom regeringsbesluten om försäljning av aktier i Assidomän den 20 januari och den 24 februari 1994 fick du ganska långtgående befogenheter. Av besluten kan man dra den slutsatsen att det huvudsakliga ansvaret för handläggningen och för hur försäljningen av aktierna lades upp låg hos dig och ditt departement.
Per Westerberg: Det är en korrekt beskrivning.
Kurt Ove Johansson: I vårt material nämns framför allt två tjänstemän som kontaktmän mellan Carnegie och departementet. Min fråga är: På vilket sätt organiserade du upp arbetet inom departementet när det gällde försäljningen av aktierna i Assidomän?
Per Westerberg: Vid samtliga privatiseringar fanns det särskilda arbetsgrupper för varje enskilt bolag. Alla som sysslat med privatiseringar vet att varje enskilt bolag, i vilket land det vara månde, har olika privatiseringsprinciper där man tar hänsyn till respektive bolag.
I departementet hade vi ett antal personer som var involverade i respektive bolag. I Assidomän var det framför allt Jan Amethier, som var ämnessakkunnig och huvudansvarig -- han kom som Cooperate Financier från Goldman Sachs i London. Han biträddes av Anna Karin Källén, huvudsakligen när det gällde de mer marknadsföringsmässiga delarna och även en del av utvärderingsmaterialet, och av Per Tegnér. I andra privatiseringar var det andra personer som jobbade inom departementet. Självfallet var även andra mer eller mindre delaktiga, men de nu nämnda var huvudpersonerna.
I arbetsgrupperna i Assidomän ingick självfallet sedan representanter för Carnegie och för bolaget samt i förekommande fall till och från andra personer beroende på vad som skulle beslutas på det aktuella sammanträdet.
Kurt Ove Johansson: Hade de tjänstemän som du nu nämnt vid namn någon omedelbar rapportskyldighet till dig? Av vårt material framgår att de hade oerhört många och täta kontakter med Carnegie.
Per Westerberg: Kontakterna inom departementet är som bekant mycket omfattande bl.a. via elektronisk post i datorsystemet, där många frågor stäms av. Dessutom träffar statsrådet -- så var det i varje fall i Näringdsdepartementet under min tid -- i praktiken samtliga enheter minst en gång i veckan. I det här speciella fallet hade vi under intensivperioderna också separata sittningar med delar av arbetsgruppen.
Kurt Ove Johansson: Sammanfattningsvis kan man alltså säga att med regeringsbesluten den 20 januari och 24 februari 1994 i ryggen så var du något av spindeln i nätet när det gällde privatiseringen av Assidomän?
Per Westerberg: Ja, på min nivå, får jag väl lov att tillägga. Sedan kan man säga att det fanns flera spindlar i nätet på olika nivåer. Man kan säga att Jan Amethier var en mycket betydande spindel i samarbetet med övriga konsulter, rådgivare och bolag, som jag inte träffade så särskilt mycket. Men på regeringsnivån var det ingen som helst tvekan om att jag var spindeln i nätet.
Kurt Ove Johansson: Av dessa regeringsbeslut kan man inte läsa fram någonting annat än att det yttersta ansvaret låg hos näringsministern.
Per Westerberg: Ja, det är helt korrekt uppfattat.
Kurt Ove Johansson: Delar du min uppfattning att det är särskilt viktigt när man säljer ut aktier i statliga företag att det sker på ett sätt som medborgarna uppfattar som förtroendeingivande?
Per Westerberg: Självklart! Det är därför så mycken tid ägnas åt att komma till rätta med eventuella avarter av alla de slag. Om man jämför med motsvarande privata försäljningar finner man att prisuppgångarna ofta är väsentligt mindre. Det är en betydlig större grad av likabehandling av enskilda svenska och utländska medborgare och institutioner för att ingen mannamån skall anses ha skett vid tilldelningstillfällena. Man det finns en lång rad andra hänsyn att ta. Alla bör ha möjlighet att bli delägare med tanke på att det är ett offentligägt bolag som säljs.
Kurt Ove Johansson: Den här arbetsgruppen som arbetade på ditt uppdrag och genomförde undersökningarna av de privatiseringar som hade ägt rum konstaterade ju i sin rapport att det är förenat med vissa fördelar att få en tilldelning. Har du någon som helst förståelse för att ett för lågt satt pris på statliga aktier och brister i fördelningsprinciperna kan skapa misstämning och misstro hos den allmänhet som är de verkliga ägarna?
Per Westerberg: Ja, självfallet! Det arbetet bedrevs under min tid och det bedrivs också i andra länder med varierande framgång. Totalt sett vågar jag säga att prisuppgångarna efter de försäljningar som vi har gjort i Sverige har legat på en genomsnittlig nivå som har varit ungefär hälften så hög som motsvarande internationella, framför allt i Storbritannien och Frankrike som kanske i övrigt är de främsta exemplen.
När det gäller tilldelningsprinciperna har mycket stor möda lagts ner på att åstadkomma likabehandling av olika personer eller institutioner som vill köpa för att det inte skall uppstå någon diskussion om att man gynnar någon banks eller fondkommissionärs kunder mer än några andra som är involverade i processen.
Kurt Ove Johansson: Det var således inte så konstigt att du i samband med försäljningen av Assidomän-aktierna fick mycket kalla fötter, när det i media framfördes misstankar om att suspekta individer och företag kan ha kommit i fråga när det gäller aktietilldelningen!
Per Westerberg: I media kom dessa skriverier först under valrörelsen. Vi fick besked någon av de första dagarna i april 1994 att det föreföll som om vissa köpare hade svårt att betala för sig. Man misstänkte då att det möjligen kunde vara fråga om penningtvätt, något som fondkommissionärerna är ålagda att bevaka. På en direkt förfrågan om man skulle gå grundligt till väga svarade jag självfallet att vi skulle gå så grundligt till väga som det över huvud taget gick och att man skulle koppla in de instanser som fanns för att kunna gå till botten med det hela. För mig var det självklart att om det fanns någonting som var suspekt, så skulle självfallet åklagare och polis kopplas in för att man därmed skall kunna skipa rättvisa, i den mån det nu går att skipa rättvisa.
Kurt Ove Johansson: Men nog var det väl ändå så, Per Westerberg, att det redan den 7 och 8 mars stod helt klart för dig att det bland köparna fanns några som inte kunde identifieras?
Per Westerberg: Vi hade fått rapport redan i samband med tilldelningen, dvs. den 8 mars, om att det fanns vissa som man icke kunde identifiera, precis som fallet varit i början av alla andra tilldelningar. Det är ett ganska normalt förhållande, och därför skulle man göra särskilda insatser för att få reda på vad det var för typer av institutioner som fick tilldelning och framför allt för att se till att rutinerna var säkra, så att inga pengar kunde försvinna ur statskassan. Aktierna skulle inte levereras förrän betalning hade inkommit för att staten och skattebetalarna inte skulle lida ekonomisk skada.
Kurt Ove Johansson: Jag skall komma tillbaka till den frågan senare, men jag tycker ändå att det är viktigt att konstatera att du den 8 mars visste att det fanns köpare som inte hade kontrollerats. Kan man inte kontrollera kan man ju inte heller vara säker på att köparna inte skulle kunna vara suspekta.
Per Westerberg: "Inte skulle kunna vara suspekta" -- jag tror att man här bör försöka sortera upp begreppen. Om man skall behandla utländska institutioner på samma sätt som svenska, något som vi måste göra -- med undantag för det som man friskriver sig för i prospektet, dvs. det som populärt kallas gummiparagrafen -- kan man inte därför att man råkar att inte känna en investerare säga att denne är suspekt i och med att det finns en stor mängd sådana investerare. Det är egentligen samma sak när det gäller de 590 000 privatpersoner som tecknade aktier. Vi kan inte garantera att varje enskild person av dessa 590 000 svenskar inte är suspekt. Detsamma gäller alla de förmodligen hundratusentals indirekta köparna. Men vi ville tillförsäkra oss största möjliga kontroll, och därför gjorde vi särskilda insatser för att kolla upp dessa.
Kurt Ove Johansson: Jag skall inte fastna i den här punkten just nu -- som jag sade kommer jag tillbaka till den litet senare. Men i och med att man gjorde en mekanisk fördelning den 8 mars och det fanns företag med som man inte hade kunnat kontrollera vare sig i fråga om kvalitet eller någonting annat kan man ju inte heller garantera att det inte bland de företagen skulle kunna finnas något som t.o.m. hade med ekonomisk brottslighet att göra. Per Westerberg måste väl ändå hålla med om att det förhåller sig så!
Per Westerberg: Ja, herr ordförande, det är korrekt, men samtidigt vill jag då tillägga att det är samma förhållande vid varje börshandel eller varje börsintroduktion, vare sig den är privat eller offentlig och var den än förekommer i världen. Det går inte att kontrollera. I så fall skulle man tvingas samköra alla brottsregister i världen mot dem som eventuellt skulle få tilldelning. Även alla styrelseledamöter skulle få lov att köras mot alla brottsregister och mot alla register över dem som har någon misstanke på sig, vilket det ju varit fråga om i de nu aktuella fallen. Man kan aldrig vid någon introduktion på börsen eller vid någon börshandel absolut garantera att ingen suspekt kommer in i sammanhanget. Däremot kan man vidta åtgärder för att försöka minska riskerna.
Kurt Ove Johansson: Jag skall så småningom berätta för Per Westerberg hur man skulle kunna förfina just de där instrumenten.
I bilaga 1 till regeringsbeslutet den 20 januari beskrivs principerna för försäljningen av aktierna i Assidomän på ett visst bestämt sätt. Det framgår där att det inte ansågs acceptabelt att fördela aktierna enligt någon annan metod än just den mekaniska. Min fråga till dig är: Vad var det för bevekelsegrunder som låg bakom ett så kategoriskt ställningstagande?
Per Westerberg: Vi gjorde ett antal överväganden om mekanisk tilldelning. Man kan jämföra den mekaniska tilldelningen med börsdatorn, som också är en mekanisk tilldelning vid aktiehandel. Vi ville inte ge någon möjlighet för någon av de ingående institutionerna att gynna sina egna kunder på andra kunders bekostnad, utan alla skulle likabehandlas. Man skulle alltså inte gynna Skandia före Trygg-Hansa, Folksam eller någon annan, utan alla skulle ha samma möjligheter och samma rättigheter.
Man brukar i sådana här sammanhang tala om kvalitet. Det är t.ex. Carnegie eller bankernas värdering av hur långsiktiga ägarna kommer att bli om de får köpa respektive hur betalningssäkra de är. Den normala anklagelsen brukar då vara att man har gynnat de egna kunderna, som man känner, framför andra som man inte anser sig känna lika bra eller har samma kunskap om och därför inte kan värdera på samma sätt.
Kurt Ove Johansson: Varifrån fick regeringen idén att använda en sådan här helt automatisk metodik som det blev fråga om i det här fallet? Var det din egen idé?
Per Westerberg: Nej, inte alls. Detta är en idé som finns hos ett antal personer och institutioner på marknaden, men det finns självfallet olika idéer beroende på vem man frågar. Vid den genomgång vi har haft anledning att göra av privatiseringar över hela Europa och, kan man säga, hela världen har vi funnit att fördelningsprinciper och privatiseringsprinciper har varit väldigt olika från land till land och från företag till företag. Det går knappt att hitta två privatiseringar som genomförts på identiskt samma sätt. Det var inte den här delen som föranledde någon större diskussion i den aktuella privatiseringen av Assidomän. Mer uppmärksammat och, vågar jag säga, internationellt kritiserat var att regeringen i samma beslut valde principen att alla institutioner som köpte skulle bli offentliga. Det skulle uppges både vilka som köpte och hur mycket de fick köpa. Detta var unikt, och den principen tvingades vi frångå vid Pharmaciaprivatiseringen, beroende på en mycket hård internationell kritik.
Kurt Ove Johansson: Kan du erinra dig att den mekaniska modell som ni tillämpade i det här fallet har prövats någon annanstans i världen?
Per Westerberg: Det finns mekaniska metoder framför allt i Centraleuropa och Östeuropa. Exakt samma metod som vi tillämpade här finns sannolikt inte, men jag kan inte svara på det. Som jag sade finns det knappast två identiska privatiseringar i världen. Varje privatisering är unik, och det är just därför man har projektgrupper och det är just därför som man har rådgivare. Annars vore det ju bara att kränga på principen på varje företag, oavsett resultatet. Man det gör man alltså inte, vare sig i Sverige eller utomlands.
Kurt Ove Johansson: Jag ställde den här frågan både till Curt Nicolin, till Carl-Johan Åberg och till de representanter för Carnegie som utskottet har utfrågat. Det är personer som rimligen borde veta om en så långtgående automatisk modell som tillämpades här har använts någon annanstans. De kunde inte svara på frågan, och det sannolika svaret är väl att den modell som användes när det gällde Assidomän inte har prövats någonstans i världen i övrigt.
Per Westerberg: Får jag upprepa att en exakt likadan modell knappast har använts vid två olika privatiseringar, utan alla avviker mer eller mindre från varandra. Mekaniska tilldelningar har dock förekommit i ett mycket stort antal fall vid privatiseringar i Östeuropa, och det finns även fall i Centraleuropa. Till detta vill jag bara konstatera att de åberopade personerna huvudsakligen sysslar med vanliga privata börsintroduktioner, där man inte har samma krav på likabehandling som när försäljningar av statliga företag sker. Därav den debatt som förevarit.
Kurt Ove Johansson: Det var alltså Östeuropa som Per Westerberg hade som modell när han skulle privatisera Assidomän!
Per Westerberg: Nej, vi har inte någon modell, utan det finns som jag sade en modell för varje enskilt företag. Vi använde denna metod i Assidomänfallet i och med att staten skulle fortsätta att vara majoritetsägare. Vi ville att alla skulle likabehandlas. Vi ville inte ha en bedömning där vissa institutioner, svenska som utländska, ansågs mindre seriösa. Jag kan nämna att, vilket framkommit vid tidigare förhör i utskottet, i Celsiusfallet kritiserades just att vissa av kvalitetsskäl fick mindre tilldelningar än andra, som ansågs vara mer kvalitativa, närmast med utgångspunkten att man ansåg att vissa skulle vara mer långsiktiga ägare än andra. Det finns ett antal personer på marknaden, både i Sverige och utomlands, som menar att det är bättre att alla likabehandlas, eftersom det inte finns någon garanti för att en ägare är mer långsiktig än någon annan. Men detta är en bedömningsfråga -- man måste från fall till fall avgöra vad man tror är bäst och vad som skapar de bästa förutsättningarna.
Kurt Ove Johansson: Men det är ju inte helt ointressant ändå att vi kan konstatera att det när det gäller västvärlden är väldigt svårt att hitta exempel på den metod som användes i det här fallet. Du sade själv att man får gå till Östeuropa för att hitta modeller som liknar dem som vi har tillämpat. Det är ju inte helt intressant med tanke på den regering du satt i.
Per Westerberg: Så sade jag inte, utan jag sade att det som ordföranden refererar till är den anglosaxiska börsintroduktionstraditionen, den s.k. book building-metoden, där man värderar varje budgivare utifrån aspekten att han skall vara långsiktig och att han har stor betalningsförmåga. Man bedömer också hur aggressiv han är i budet, hur högt upp han är beredd att gå upp i pris samt hur snabbt han kommer in med budet.
Sedan finns det en glidande skala av både mekaniska tilldelningar, kvalitativa tilldelningar och lotteritilldelningar som går från den mer anglosaxiska varianten över Frankrike, Tyskland, Tjeckien och ett antal andra länder. Det är en glidande skala med olika grad av mekanisk tilldelning.
Kurt Ove Johansson: Men av ditt svar har jag förstått att ni på departementet kände till att man i Frankrike och England, som du själv var inne på och där man har stor erfarenhet av privatiseringar, använder sig av mer och mer selektiva metoder och inslag.
Per Westerberg: Vi har gått igenom den ganska omfattande litteratur som finns på området. Det förekommer variationer på detta område, men jag vill betona att det finns klara mekaniska inslag även här. Det finns emellertid också, som herr ordföranden påpekade, ett antal kvalitativa inslag. Vi har gjort en från-fall-till-fall-bedömning. I Assidomänfallet gjorde vi bedömningen att vi skulle försöka gå fram med en rent mekanisk tilldelning för att få likabehandlingsprincipen och för att det inte skulle förekomma mannamån. Alla skulle värderas lika, ifrån metoden 1. likabehandling och 2. så bra pris som möjligt för skattebetalarna vid försäljningen av Assidomän.
Kurt Ove Johansson: Men den där arbetsgruppen som rapporterade till dig redovisade ju hur det gick i t.ex. Danmark, hur man gjorde i England och hur man gjorde i Frankrike. Ett skäl kan väl vara att man i de fallen också vände sig till internationella investerare. Det gjorde ju ni också i Assidomänfallet. Man kan då undra om det inte hade varit naturligare att använda sig av beprövade internationella metoder i stället för att skapa en egen metod, som man på förhand visste kunde bli mycket problemfylld. Per Westerberg kan väl ändå inte förneka att man i departementet var medveten om vilka problem som skulle kunna uppstå med denna långtgående mekaniska modell.
Per Westerberg: Det var många frågor på en gång.
Först vill jag säga att privatiseringarna är olika i varje land och i varje enskilt fall. I Danmark valde man att sälja det danska televerket helt och hållet till utländska placerare, och det skedde när man hade en socialdemokratisk regering. Vi valde metoden att -- och det var också ganska unikt -- 70 % av aktierna skulle gå till en bred svensk allmänhet, till svenska privatpersoner. Dessutom sade vi att vi ville ha en ordentlig andel svenska ägare i Assidomän, vilket det också blev. Vi hade t.o.m. med den här gummiparagrafen för att kunna säkerställa att det blev en bra balans i ägarförhållandet i det här avseendet.
Vi diskuterade även riskerna -- det gör man i alla fall när man privatiserar. När det gäller den mekaniska tilldelningen hade vi en omfattande diskussion, och det varnades för två saker. Den ena var att man skulle få ett antal personer som var mycket spekulativt lagda och som sade: Staten kommer säkerligen att sälja billigt och därför lägger vi ett jättehögt bud -- då är vi med den metod som används helt säkra på att få en tilldelning. Sedan hoppas vi att det finns andra, mer analytiska institutioner som kommer att lägga det rätta priset.
Den risken fanns, men farhågorna besannades inte, utan jag vågar säga att det blev en mycket seriös och mycket bra prisbild i Assidomän.
Det andra var just detta med offentligheten och vilka som köpte. Vi tyckte med den erfarenhet som utvärderingen av försäljningen av Celsius hade givit att vi skulle försöka offentliggöra samtliga institutionella köpare. Herr ordföranden kan naturligtvis fråga varför vi i det läget verkligen frångick internationell praxis. Vi tyckte att den svenska öppenheten gjorde att man skulle offentliggöra samtliga köpare, även institutioner, och redovisa hur mycket de hade köpt för, för att allmänhet och media skulle kunna göra kontroller i den mån man ville göra det.
Kurt Ove Johansson: Jag tycker ändå att det är intressant att kunna konstatera att ni i den inre politiska kretsen var mycket väl medvetna om att den mekaniska modell som ni konstruerade skulle kunna resultera i ett antal internationella investerare som var okända och som på grund av den korta kontrolltid som det blev fråga om inte skulle kunna följas upp. Jag hävdar med bestämdhet att vårt material tyder på att ni var fullt medvetna om just detta.
Per Westerberg: När det gäller okända investerare är det alldeles uppenbart så att den risken löper man i alla privatiseringar och i varje enskilt fall. Vi kan väl notera att -- som det sagts mycket tydligt i utskottets förhör -- det pågick undersökningar av en del av köparna ända till långt in i maj. Man hävde inte embargot på ett konto förrän de sista dagarna i maj. Undersökningarna tar lång tid och är oerhört svåra, för att inte säga omöjliga att fullt ut genomföra. Man kan bara göra en del förfiningar för att ytterligare förbättra processen och därmed om möjligt undvika problem. Jag vill markera här att bland de fall som har lyfts fram finns det både svenska och utländska bolag.
Kurt Ove Johansson: Jag konstaterar då att Per Westerberg inte förnekar att ni inom departementet var väl medvetna om att man skulle kunna hamna i en situation där man inte kunde skilja agnarna från vetet.
Per Westerberg: Vi konstaterade att man hos Carnegie och Handelsbanken skulle göra ett försök att gå igenom eventuella koncern- och bulvanförhållanden, vilket är den vanligaste formen. Båda dessa sade mycket klart att om det är en försäljning så får man på grund av våra internationella förpliktelser inte diskriminera utlänningar. Det finns här vissa brister som gör att det inte går att fullt ut kontrollera.
I de fall som varit aktuella i debatten har det inte alltid varit problem med bolagen, utan det kan ha varit en enskild styrelseledamot som man ansett har varit "solkig" eller på annat sätt suspekt. Jag vill notera att det är en mycket stor del av svenska folket som har köpt. Det har också varit ett mycket stort internationellt deltagande. Det har också klart redogjorts för att inget konstigt eller olagligt har förekommit. Däremot har det gjorts gällande -- och den kritiken delar jag -- att en del inte borde ha fått tilldelning beroende på att de inte var "so fit and proper" som vi hade önskat.
Kurt Ove Johansson: Per Westerberg och jag är naturligtvis överens om att man inte skall diskriminera internationella köpare, men det stod också i ert eget material att ni syftade till att undvika ekonomisk brottslighet. Då är vi alltså tillbaka till den tidigare frågan: I och med att ni var medvetna om att det kunde finnas köpare som det inte gick att kontrollera -- du sade själv att det kanske skulle ta två månader och i själva verket gav ni möjligheten att göra de nödvändiga kontrollerna för fördelningen den 7 och 8 mars -- kan väl Per Westerberg ändå inte förneka att ni i det här avseendet tog en medveten och ganska stor risk för oönskade köpare -- kanske t.o.m. att ekonomiska brottslingar skulle kunna komma över dessa goda aktier.
Per Westerberg: Vid varje privatisering och vid varje börsintroduktion finns det ett riskmoment. Oftast är det risken att man inte får betalt eller för litet betalt när man säljer aktierna. I kontrollen av köpare har vi i det här fallet gått ganska långt med den konstruktion vi hade. Först gjorde man en tilldelning den 8 mars. Innan aktierna skulle betalas och lämnas ut, dvs. den 8 april, hade man en månad att göra så långt gående kontroller som det var möjligt att göra.
Carnegie har inför utskottet vittnat om att man trots en kvalitativ genomgång av investerarna inte kunnat "se igenom" de fall det kunde vara fråga om, eftersom det inte alltid går att diskriminera en investerare beroende på att han inte är känd.
Herr ordföranden är säkerligen informerad och väl medveten om att dessa investerare har värdepapperskonton i svenska fondkommissionärsfirmor eller banker. Därmed har det funnits en form för en första kontroll av att kunden uppfyller de krav som ställs och att fondkommissionärerna alltså inte medverkar till penningtvätt eller på annat sätt medverkar till något som kan minska anseendet eller allvarligt förstöra för marknaden -- för att fritt och litet slarvigt citera 7 §.
Kurt Ove Johansson: Det var ju ändå så, Per Westerberg, att ni på kvällen den 7 mars och på förmiddagen den 8 mars satt ordentligt i rävsaxen. Enligt Carnegie tvingades departementet strax före klockan tolv den 8 mars att fatta beslut att trots den osäkerhet som förelåg om tio investerare tilldela dessa aktier. Jag har väl inte fel om jag säger att ansvaret för det beslutet var ditt, Per Westerberg, och ingen annans!
Per Westerberg: Det är korrekt att det alltid är departementschefen som har ansvaret i de delarna. Jag vill dock på ett par punkter korrigera eller nyansera vad herr ordföranden sade.
Det är precis som Carnegie uttryckt det, att om detta hade varit en privat börsintroduktion hade man förmodligen inte rensat bort dem som man inte kände, utan dessa hade fått tilldelning, om än nedskuren. Man gjorde de kontroller som man ansåg sig böra göra. Det skall emellertid sägas här att man under de första veckorna kanske underskattade behovet av kontroller av dessa investerare och att man inte gick tillräckligt djupt. Jag vill då ånyo påpeka att i och med att det i början var anbudsgivning för institutionerna blev det ett betydande mellanrum från tilldelningen till dess att tilldelningen slutfördes genom att aktierna också levererades den 8 april, då köpeskillingen skulle ha kommit. Det var alltså en månad, en ganska lång tid, mellan det att man fattade beslut och aktierna skulle överlämnas. Under den tiden fanns det fortsatta möjligheter till kontroll. Om köpeskillingen inte inkom den 8 april fanns det full möjlighet att lägga embargo på kontona, vilket sedermera också skedde i ett antal fall som har redovisats för utskottet.
Kurt Ove Johansson: Då är du och jag överens om att departementschefen, dvs. du, hade det yttersta ansvaret även den 7 och 9 mars. När du då fick reda på att det fanns ett tiotal köpare som man inte kunde kontrollera och beslutet ändå fattades den 8 mars, hur agerade du då personligen i departementet? Vad gjorde du den aktuella dagen? Vidtog du några åtgärder? Det här måste väl ändå ha känts som ett besvärande beslut!
Per Westerberg: Det var inte något besvärande beslut vid just den tidpunkten. Då hade vi ändå tämligen lugnande besked. Det var en mycket bra teckning. Det var en mycket bra samling av prisbilden. Vi föreföll att vara på väg mot en mycket omfattande folkaktie. Statens prissättning kom i det beräknade intervallet, dvs. skattebetalarna skulle få bra betalt. Några få av dem som hade anmält sig som köpare och som låg inom en tillräckligt hög budgivning för att de skulle kunna få tilldelning som man inte kände fullt ut, men man skulle titta närmare på dem, och jag påfordrade givetvis att man skulle kontrollera dem så långt det var möjligt.
Kurt Ove Johansson: Men menar du verkligen på fullt allvar att om man bara får en bra prisbild, så kan man sälja till vem som helst? Det kan du väl ändå inte mena?
Per Westerberg: Jag säger mycket klart att man skall följa de lagar och förordningar som gäller. Min grundläggande princip är självfallet att i en rättsstat skall alla likabehandlas. Men det är åklagare och polis som skall jaga bovar. Har vi minsta anledning att tro att något förekommer som inte är korrekt, skall vi självfallet göra erforderliga undersökningar. Fondkommissionärerna har enligt lag krav på sig att göra vissa saker. Vi påfordrade ytterligare undersökningar, vilket jag ansåg vara naturligt och riktigt, för att gå till botten med det hela och framför allt för att förhindra att det förekom några konstigheter. Allt som kunde göras för att förhindra det skulle göras.
Kurt Ove Johansson: Ja, men hur skall man kunna säga att allting är korrekt när man inte hinner med alla de kontroller som måste göras för att man skall vara säker på att det är korrekt?
Per Westerberg: Nu är herr ordföranden inne på det som jag inledde med. Vad herr ordföranden antyder är att den som förekommer i ett brottsregister inte skall få köpa, varhelst i världen han finns, och att även den som är misstänkt -- alltså inte fälld -- skall rensas ut. För att tillgodose detta krav måste man samköra alla som kan förmodas få köpa med brottsregister och eventuellt något internationellt register över misstänka brottslingar, dvs. ganska långtgående integritetskränkande åtgärder. Dessutom skulle man tvingas ändra ett ganska stort antal lagar, inte bara i Sverige utan även utomlands. Man måste dessutom gå igenom alla styrelseledamöter och alla ägare i bolagen, något som är minst sagt väldigt långtgående.
Min ambition var att hålla så hög etik som det över huvud taget var möjligt i förhållande till de rådgivare som fanns och de råd som framkom. Detta anser jag vara nödvändigt även vid fortsatta privatiseringar, t.ex. när det blir aktuellt med Nordbanken. Men det kommer inte att finnas någon som kommer att kunna garantera att någon som köper inte är straffad tidigare eller inte är misstänkt för någonting, om man är beredd att sälja även till utlänningar. Detta går nämligen inte att kontrollera utan att man ändrar lagar både i Sverige och utomlands. Ungefär samma sak gäller i fråga om börshandeln.
Kurt Ove Johansson: Menar du på fullt allvar att det skulle ha medfört några svårigheter om man i prospektet angett sådana förutsättningar att man hade kunnat skilja agnarna från vetet?
Per Westerberg: Kan jag få be herr ordföranden att precisera vilka agnar som skall skiljas från vetet, så att jag vet att jag uppfattat frågan korrekt?
Kurt Ove Johansson: Man hade ju t.ex. kunnat göra så, att man i prospektet hade tagit med krav på teckningsbevis och ursprungshandlingar. Man hade kunnat kräva dokument som styrker identiteten. Det är några tips som Per Westerberg kan ta med sig om han mot förmodan skulle bli näringsminister igen. Det hade i och för sig kunnat klara väldigt många av de problem som ni stod inför den 7 och 8 mars. Då hade ni inte behövt ändra lagar eller någonting.
Per Westerberg: För att få garantier hade man behövt ändra lagar på ett mycket långtgående sätt. Med teckningsbevis, ursprungshandlingar m.m. hade man kanske kunnat säga att man funnit några som det hade varit anledning att titta närmare på. Men vi hade definitivt inte fullt ut kunnat se allt som kan förekomma. Det har tagits upp av Carnegie i efterhand hur man möjligen skulle kunna skärpa säkerhetsbestämmelserna för att därmed undvika att någon som tidigare är straffad eller kan uppfattas som oetisk får köpa. Som man från Carnegie själv sade inför utskottet för ett par veckor sedan gör man inte bedömningen att man hade kunnat klara att skilja agnarna från vetet.
Kurt Ove Johansson: Jag menar nog ändå att man kan styra mycket genom det sätt som man skriver prospekten på. Hade vi i prospektet skrivit in de tre förbehåll som jag nyss nämnde skulle möjligheterna för Carnegie naturligtvis ha varit betydligt mycket större att genomföra de nödvändiga kontrollerna. Vad som i hög grad brast var alltså utformningen av prospektet, och där har du ett väldigt stort ansvar -- eller hur?
Per Westerberg: Jag vill först säga att tanken att kräva ytterligare handlingar har uppkommit i efterhand. Sedan vill jag notera att detta bryter utomordentligt starkt mot internationell praxis -- många av köparna vill inte skylta offentligt. Vi bröt mot denna praxis genom att samtliga köpare i Assidomän blev offentliga. Dessutom vill jag påpeka att detta ändå inte utgör någon garanti. Det kan möjligen vara en hjälp, och jag delar uppfattningen att det finns anledning att pröva detta. Man måste emellertid försöka bedöma hur detta kan påverka priset eller efterfrågan på aktierna och hur mycket det verkligen hjälper i sak att göra olika typer av undersökningar.
Jag markerar här mycket tydligt att det är fråga om personer som man anser tidigare har varit straffade eller personer som varit misstänkta för olika oegentligheter tidigare men som inte är fällda eller eftersökta för att ha gjort någonting olagligt. Detta räcker inte på långt när, utan det krävs alltså samkörningar mot brottsregister som är sekretessbelagda och mot polisens "misstänkthetsregister", om det nu finns något sådant. Detta är emellertid oerhört långtgående åtgärder, och det räcker som sagt inte med Sverige utan kontrollen måste i så fall omfatta hela världen.
Man skall självfallet göra så långtgående undersökningar som möjligt, men varken Kurt Ove Johansson eller jag kommer någonsin att kunna garantera att någon av det ena eller andra slaget slinker med -- som styrelseledamot eller som indirekt ägare till ett dotterdotterbolag eller systersysterbolag eller någonting annat.
Kurt Ove Johansson: Men du medgav ju alldeles nyss att om man i prospektet hade infört de förbehåll som jag nyss var inne på hade man haft en bättre situation. Man kan då fråga sig varför regeringen inte gjorde det.
Per Westerberg: Frågan var aldrig uppe -- ingen kom över huvud taget med det förslaget. Tanken att det skulle dyka upp den här typen av personer, som man upplevde det som gravt etiskt störande att sälja till, uppkom aldrig och har i princip heller inte varit det vid övriga privatiseringar. Vi vidtog, som jag nämnde, ett antal andra åtgärder för att öka säkerheten i denna privatisering jämfört med Celsius. Under perioden den 8 mars -- 8 april gjordes kontroller för betalningssäkring och infördes möjligheter att lägga embargo på kontona. Jag är självfallet glad om det utvecklas ytterligare möjligheter till kontroller. Jag vill emellertid peka på att det är näst intill omöjligt att försäkra sig om att ingen oetisk smiter med som indirekt ägare, styrelseledamot eller någonting annat, om man inte ändrar ett stort antal lagar både i Sverige och utomlands. Däremot skall man naturligtvis skärpa reglerna så långt det är möjligt.
Kurt Ove Johansson: Men man borde då kanske i regeringskansliet ha diskuterat litet mer ingående än man gjorde vad prospektet skulle innehålla.
Per Westerberg: Diskussionerna var mycket omfattande, och vi gjorde de riskbedömningar som kunde göras. Vi gjorde bedömningen att det fanns en säkerhetsperiod mellan den 8 mars och den 8 april, då man kunde göra kontroller. Vi gav ett särskilt uppdrag till Carnegie och Handelsbanken att kontrollera bulvanförhållanden och liknande, just sådant som det är så utomordentligt svårt att komma åt och se igenom. Men även de gick bet i den delen.
Sedan vill jag ånyo konstatera att ingen har anklagats för något brottsligt. När man ansåg att det över huvud taget fanns något suspekt begärde vi omedelbart att man skulle gå till Finansinspektionen och Ekoroteln för att kontrollera detta. Inte heller de kunde finna något brottsligt eller olagligt. Däremot är det fråga om etik, där det självfallet är vår grundläggande uppfattning, nu liksom då, att vi skall göra allt som står i vår makt för att se till att de som brister i det avseendet inte får köpa. Vi anser att vi gjorde det bästa som det då fanns förutsättningar för. Det har sedan kommit förslag till ytterligare åtgärder, som såvitt jag känner till inte har tillämpats någon annanstans. Självfallet skall även de åtgärderna prövas. Jag förutsätter att det kommer att ske när det gäller Nordbanken.
Kurt Ove Johansson: Per Westerberg konstaterar här att Finanspolisen kom in i bilden. Men det var ju först den 12 april. Fördelningen av aktierna ägde i princip rum den 7 och 8 mars, men Finanspolisen blev ju inte inkopplad förrän i mitten av april. Du kan själv se av den utfrågning vi hade med Finanspolisen att man inte alls kunde vara med och påverka den här situationen.
Per Westerberg: Får jag göra några små korrigeringar av beskrivningen. Det var på kvällen den 8 mars som tilldelningsbeslutet fattades. Därefter skedde leveransen av aktierna, som vi hade behållit kvar som pant till den 8 april för att kunna få in pengarna. När det befanns att vissa inte hade betalat i tid, satte misstänksamheten verkligen in. Man tyckte att det verkade konstigt, och då väcktes frågan om inte Finanspolisen borde kopplas in. Av utskottets ojusterade protokoll från förhöret med Finanspolisen framgår att man inte hade funnit någonting som var brottsligt. Det förekom namn som man kände igen -- från brottsregistret, förmodar jag -- eller som man hade aningar om att de inte hade alldeles rent mjöl i påsen. Man man fann ingenting olagligt eller brottsligt. Däremot tyckte Finanspolisen att man skulle gå så långt man kunde i det här fallet, och det gjorde man också därefter.
Vi hade alltså kontroll på affären så till vida att aktierna låg kvar till den 8 april. De såldes innan dess i s.k. optionsaffärer. Betalningen kom in senare, och de här aktuella personerna fick aldrig tillgång till några aktier. Det lilla överskott de fick spärrades på kontot, så att man kunde kontrollera de extra uppgifter som herr ordföranden ansåg att vi borde ha haft med i prospektet. Vi kunde alltså göra denna ytterligare kontroll, som slutfördes i slutet av maj, om jag nu minns alldeles rätt.
Kurt Ove Johansson: Det som är intressant i sammanhanget, Per Westerberg, är att Finanspolisen kommer in i bilden i mitten av april. Jag vill minnas att det i vårt protokoll finns en anteckning om att Finanspolisen vid den överläggning som ägde rum hade konstaterat att traderingen av aktier redan skett. De som en gång hade godkänts som köpare hade sedan fört över aktierna till andra ägare. Jag utgår från att Per Westerberg i sin noggrannhet har läst att Finanspolisen har sagt att när de kom in bilden fanns det ingenting att göra.
Per Westerberg: Det beror på om man ville förhindra att någon formellt sett skulle vara köpare, men då tror jag att herr ordföranden har missuppfattat situationen ganska ordentligt när det gäller svensk värdepappershandel. Det uppstod alltså här en värdepappershandel med optioner innan ens anbudstiden hade gått ut -- att få ge anbud att köpa aktier i aktuellt bolag. Det är ett normalt beteende i dag. Sveriges riksdag har fattat beslut om att det är fullt i enlighet med svensk lag att göra s.k. blankningsaffärer. Man säljer en aktie som man inte har. Därmed är det i praktiken den typen av affärer de gör. I det här fallet gjorde man så att man när man fått tilldelning sålde den via en optionsaffär. Aktierna var alltså sålda innan de ens skulle ha fått tillgång till dem. De personer som herr ordföranden åsyftar fick alltså aldrig tillgång till aktierna. De medel som vi betalningssäkrade med spärrades på kontona hos aktuell firma för att man fullt ut skulle kunna utreda och ställa de extra krav som herr ordföranden ansåg borde ha funnits med i prospektet. De nämnda företagen kontrollerades alltså i dessa avseenden.
Kurt Ove Johansson: Det är ingen som har ifrågasatt rätten att få en aktietilldelning som man sedan säljer till någon annan. Men min fråga gällde det förhållandet -- och det är det som är intressant för vår granskning -- att när Finanspolisen kom in i bilden var det ingenting att göra. Det är ju det som är det intressanta. Detta slår Finanspolisen själv fast, och Per Westerberg måste väl ändå kunna erkänna att det förhöll sig på det sättet.
Per Westerberg: Det bestrider jag. Jag vill dessutom påpeka för herr ordföranden att det inte bara är det att man fått tilldelning av aktier utan man kan sälja dem innan man har fått dem. Det förekom en omfattande handel med både Assidomän-aktier och en lång rad andra aktier som har varit på väg till marknaden, innan ens anbudstiden har gått ut och inga hade en aning om huruvida de skulle få aktier. Man sålde dem innan man visste om man skulle få dem. Sedan räknade man med att kunna köpa dem innan de skulle levereras. Det är det som kallas för blankning. Riksdagen fattade för några år sedan med anledning av värdepappersmarknadsutredningen beslut om att detta skulle bli tillåtet i Sverige.
Finanspolisens uttalande att det inte fanns någonting att göra gällde i så fall den s.k. blankningsaffären och den delen av det hela. Vi kunde kontrollera de konton via vilka in- och utbetalningarna gick, och vi kunde kontrollera att aktierna inte försvann ut till personer som vi ansåg vara oetiska. Vi kan dock notera att ifrågavarande personer inte hade gjort någonting olagligt, de var inte eftersökta av polisen, det var inte fråga om ekobrottslighet och inte heller om penningtvätt, och så småningom hävdes embargot på deras konton. De fick också ut den mellanskillnad som det var fråga om. Vi sålde till institutionerna till ungefär 10 % högre pris än till den stora breda allmänheten, dvs. nära 600 000 svenska småsparare. Det blev 153 kr. Kursen var uppe vid omkring 154 kr med en avslutning på 155 kr. Sedan gick kursen ner till under 153 kr. Under den här korta perioden förekom det försäljningar, inte minst ur betalningssäkringssynvinkel. I dag står aktien i 162 kr, dvs. prissättningen blev mycket korrekt och mycket bra i många avseenden.
Kurt Ove Johansson: Av protokollen från våra utfrågningar framgår att även Carnegie i sina svar till konstitutionsutskottet konstaterade att efter fördelningen den 7 och 8 mars skulle man ha väldigt mycket på fötterna för att över huvud taget kunna åstadkomma en förändring. Det framgår klart och tydligt av vårt material. Jag konstaterar då med ett visst intresse att Finanspolisen säger att det inte fanns någonting att göra efter mötet den 15 april. Men Per Westerberg säger att det fanns det visst det! Han vet alltså bättre än Finanspolisen vad de skulle ha kunnat göra den 15 april och därefter. Det är faktiskt ett ganska uppseendeväckande svar.
Per Westerberg: Jag tycker att herr ordföranden här drar på sanningen ganska långt.
När det gäller själva fördelningen har det inte begåtts några olagligheter. Det har inte förekommit någon penningtvätt och inte begåtts något ekobrott. Det kan t.ex. ha varit en tidigare straffad person som har blivit tilldelad aktier. Då är det korrekt att själva tilldelningen inte ändras. Blankningsaffärer kan alltid göras, oavsett om man får tilldelning eller ej. Personer som köpt och velat få ut någon form av vinst har vi full kontroll över. Därmed kunde vi förhindra att de fick tillgång till den vinsten ända tills kontroller av teckningsrätter, ursprung m.m. kunde göras. Det var därför vi efter inrådan på mötet den 12 april lade embargo på kontona. De kontrollerna fortgick alltså i över en månads tid, av naturliga skäl till viss irritation från en del av dem som var föremål för kontrollerna.
Kurt Ove Johansson: Du har sett att det i vårt material finns två pressmeddelanden enligt vilka du i program i TV 4 gjort uttalanden om felaktigheter. Dessa pressmeddelanden innehåller såvitt jag förstår en del felaktigheter just när det gäller kontrollen. Det har vidimerats av representanterna såväl för Finanspolisen som för Carnegie. Skulle du vilja kommentera de här pressmeddelandena?
Per Westerberg: Det är korrekt att jag som lekman använde uttrycket "slutföra tilldelning" litet slarvigt -- jag är ju inte fondkommissionär. Vad jag avsåg var "leveransen av aktierna". För dem var det ett enda beslut, den 8 mars. För mig var det när man fick pengarna och aktierna gick ut, dvs. att man slutförde det hela. Det var en slarvig formulering från min sida. Vad jag egentligen åsyftade framgår av det andra pressmeddelandet, som ju närmast var en korrigering av det första. Man fick alltså möjlighet till det embargo som man var ute efter, och man kunde alltså stoppa slutförandet av affären i och med att leverans av köpeskilling inte skedde förrän man kunnat göra ytterligare kontroll. Men den kontrollen föranledde inga ytterligare åtgärder.
Jerry Martinger: Jag skall be att få ställa några kompletterande frågor för att få ett förtydligande av det som framkom genom ordförandens frågor.
Per Westerberg sade att det här blev en av de mest spridda aktierna och mer av folkaktie än kanske någon annan folkaktie i Europa. Var det just tänkandet att det skulle bli en riktig folkaktie och att spridningen skulle bli så här oerhört stor som låg bakom principen att göra en automatisk tilldelning?
Per Westerberg: Det är alldeles korrekt. Assidomän blev den i särklass mest spridda köpta privatiseringsaktien i Europa. När det varit fråga om gratisaktier har det förekommit större spridning i förhållande till befolkningen. Jag vill gärna göra förtydligandet att det bland de 590 000 aktieägarna säkerligen finns sådana som är fällda för både rattfylleri och andra brott. Vi har inte gjort någon kontroll mot brottsregistret utan tilldelningen har skett på sedvanligt sätt av dessa kommissionärer. Detsamma gällde likabehandlingen, nämligen att det skulle vara just gentemot övriga institutioner. Den ena banken eller fondkommissionären skulle inte kunna ge mannamån och gynna sina egna kunder. En mycket normal anklagelse utomlands är att man har gynnat de egna kunderna på bekostnad av andra bankers och fondkommissionärers kunder. Det förekom även i Celsiusfallet.
Jerry Martinger: Per Westerberg sade att mycken tid ägnades åt att se till att utförsäljningen inte skulle kunna kritiseras, t.ex. att det skulle påstås att det förekom någon form av mannamån eller att någon bank gynnades särskilt. Kan man säga att det var så, att ni från början inte hade bestämt att det skulle vara en automatisk tilldelning? Var det önskan att få en stor spridning och att det inte skulle kunna uppstå misstankar om mannamån som gjorde att ni successivt kom fram till att ni ville ha en automatisk fördelning? Eller hade ni redan från början sagt att det skulle vara en automatisk fördelning? Det kan ju tänkas att det var så i det senare fallet, eftersom ni hade fått kritik när det gäller Celsius, där det i stället var en alltför stor selektivitet.
Per Westerberg: Det är många överväganden som görs inför sådana här typer av privatiseringar. Det unika med Assidomän var att staten kvarstod som majoritetsägare. I andra privatiseringar där man går ut helt gör man värderingen att det skall finnas "core owners", som man kallar det på engelska, dvs. huvudägare som kvarstår långsiktigt i bolaget. Samma behov fanns inte här eftersom staten fortsatte att äga 51 %.
Sedan är det helt korrekt att det i samtliga privatiseringar förekommer kritik mot mannamån. Jag vill ånyo trycka på att Carnegies och nästan alla andras bedömning var att även om man haft en s.k. kvalitativ bedömning hade detta inte lett till något nämnvärt annat resultat, utan det hade varit samma bolag som hade fått köpa, kanske med någon skillnad i fråga om kvantiteten i och med att de inte var fullt utredda.
Jerry Martinger: Det finns, liksom vid alla sådana här försäljningar, en ruta på blanketten där man skall fylla i sitt VP-kontonummer. Är det så att man kunde köpa vid den här utförsäljningen bara om man redan hade ett VP-kontonummer?
Per Westerberg: Det är korrekt. I vissa fall hade en del av dem som kritiserats även depåkontonummer, vilket är mer långtgående.
Jerry Martinger: Per Westerberg sade att genom VP-kontoregistreringen hade de som anmälde sig som köpare redan genomgått en form av kontroll. Vad är det för form av kontroll? Kan inte vem som helst få ett VP-konto över disk?
Per Westerberg: I stort sett, men man kan säga att lagstiftningen föreskriver att fondkommissionärer och banker skall tillse att det inte förekommer penningtvätt. Det innebär att man gör en kontroll på den person eller institution som blir "kontoförande institut", som facktermen lyder. Dessutom har man 7 § att gå till, dvs. det får inte förekomma något som sätter handeln i vanrykte, om jag så får uttrycka det.
Jerry Martinger: Kan man alltså säga att en form av kontroll redan hade skett genom registreringen?
Per Westerberg: Svar ja!
Jerry Martinger: Den 7 och 8 mars hade man konstaterat att en del inte kunde identifieras -- jag har för mig att det var ett tio- eller tjugotal personer eller bolag som man inte kunde identifiera. Är det riktigt att man på departementet fick rapport om det?
Per Westerberg: Vi fick rapport om att det fanns ett antal som man inte omedelbart kunde se identiteten på, något som kanske var föga överraskande, eftersom det finns hundratusentals investerare i världen och det var en svensk fondkommissionär och bank samt en engelsk som försäljningen gick genom.
Jerry Martinger: Och ni hade inte tänkt att göra någon diskriminering beträffande utländska köpare?
Per Westerberg: Det får man inte göra -- det strider mot lagen.
Jerry Martinger: Per Westerberg sade att ni gjorde särskilda insatser för att kolla upp identiteten. Så uppfattade jag det i alla fall!
Per Westerberg: Det är korrekt. Skälet är mycket enkelt. I varje privatisering eller börsintroduktion förekommer det alltid rykten om att det skulle finnas bulvanförhållanden. Det förekom rykten kring Celsius att det hade funnits en bulvan, men ingen har ens kunnat antyda var den skulle ha funnits, trots att det var en kvalitativ bedömning av alla investerare. Det är mycket märkligt, eftersom bulvanen i så fall hade måst överlämna en vinst till någon annan. Vi ville göra extra kontroller så långt det var möjligt. Det var därför vi begärde att Carnegie och Handelsbanken skulle gå igenom de här sakerna, i synnerhet efter den 8, då vi hade några oidentifierade bolag.
Jerry Martinger: När fick ni besked om att det fanns oidentifierade bolag?
Per Westerberg: Det fick vi i samband med tilldelningen den 8 mars.
Jerry Martinger: Var det på kvällen den 7 mars eller på förmiddagen den 8 mars?
Per Westerberg: Man arbetade med detta under kvällen och natten, och jag skulle tro att det var på morgonen den 8 mars som jag fick beskedet.
Jerry Martinger: Då fick de alltså besked om att de skulle sätta in extra kontrollåtgärder.
Per Westerberg: Ja, men det var samtidigt helt klart att om vi skulle kunna hålla tidsmarginalerna så var vi tvungna att då fatta beslut om tilldelning.
Jerry Martinger: Vad svarade man hos Carnegie?
Per Westerberg: Självfallet skulle man göra de efterforskningar som man ansåg gick att göra. Det var arbetsgruppen med departementsfolk och representanter för bank och fondkommissionär som skulle titta på detta.
Jerry Martinger: Framförde man att man ville ha längre tid för kontrollen?
Per Westerberg: Jag kan inte påminna mig det. Vi hade ju en månad på oss.
Jerry Martinger: Om ni på morgonen den 8 mars hade sagt att det fanns en del som var oidentifierade och att ni därför ville sätta ut nya datum, hade det då funnits risker för emissionens genomförande på grund av att det uppstod osäkerhet på marknaden?
Per Westerberg: Ja, helt klart. Jag tror inte att emissionen då över huvud taget hade kunnat genomföras. Vad allvarligare i alla sådana här internationella affärer är att om Sverige skulle bete sig oprofessionellt skulle hela den svenska riskkapitalmarknaden sättas i fråga i förhållande till utländska placerare. Det är det som gör att rörelseutrymmet är förhållandevis begränsat. Vi fick mycket kritik för att vi i prospektet skrivit ut att namnen på alla som fick tilldelning av Assidomän-aktier skulle bli offentlig egendom. Det ledde till att vi ansåg oss tvungna att backa på det vid nästa privatisering, nämligen Pharmacia.
Jerry Martinger: Det var med andra ord mycket viktigt att här hålla tiderna.
Per Westerberg: Helt klart -- det var avgörande vågar jag säga.
Jerry Martinger: De första dagarna i april fick ni reda på att det var en del som inte kunde betala. Ni kanske t.o.m. misstänkte att det kunde vara någonting som inte stod rätt till. Per Westerberg sade att man hade fått besked av honom att gå så grundligt till väga som möjligt för att närmare kolla upp detta. Kan Per Westerberg utveckla det litet grand?
Per Westerberg: Vi fick en larmrapport den 8 april att det fanns några få -- en mycket liten del i förhållande till erbjudandets mycket stora omfattning -- som icke hade fullgjort sina skyldigheter och betalat aktierna den 8 april. Det var då vi beordrade största möjliga genomgång och självfallet även betalningssäkring så långt det var möjligt. Samtidigt gav vi uppdraget att man skulle koppla in Finanspolisen för att kontrollera dessa personer. Får jag tillägga till ett tidigare svar att Finanspolisen naturligtvis avböjde att gå igenom 600 000 svenskar eller alla fonder som blev ägare till AssiDomän. Det rör sig antagligen om över en miljon människor eller kanske ännu mycket mer.
Jerry Martinger: Fick Carnegie ett allmänt uppdrag att kontrollera eller fick man detaljerade anvisningar om hur en närmare kontroll skulle ske?
Per Westerberg: Det var ett allmänt uppdrag plus att man skulle koppla in Finanspolisen. Vår grundinställning var att om det förekom något brottsligt skulle självfallet åklagare och polis utreda detta. Det visade sig emellertid att man inte ansåg att något sådant förekom.
Jerry Martinger: När Finanspolisen kom in i bilden har det sagts att det inte fanns någonting att göra. Efter vad jag förstår menas därmed att det inte fanns någonting att göra beträffande själva tilldelningen. Finanspolisen måste naturligtvis i alla lägen kunna rycka in, t.o.m. i dag om det skulle visa sig att det hade förekommit något brottsligt.
Per Westerberg: Självfallet! Brott preskriberas ju inte på några timmar eller dygn, utan brott skall beivras av åklagare och polis. Det var ju vårt syfte med att koppla in Finanspolisen. Dessutom skall man komma ihåg vad det var fråga om, dvs. aktier sålda på option. För att kunna erlägga köpeskillingen behövde de få tillgång till en annan köpeskilling. När de fick tillgång till den låstes mellanskillnaden, och de kunde då inte dra någon ekonomisk nytta av det förrän kontrollen var fullföljd. Det var det som jag åsyftade med mitt, som jag tidigare sagt, något slarviga uttryck "fullföljd tilldelning".
Jerry Martinger: Ägarskiftet ägde väl rum redan i mars?
Per Westerberg: Det är korrekt, men vi hade säkerhet i aktierna som kvarlåg.
Jerry Martinger: Det har sagts från skilda håll under utfrågningar och liknande att det var ingenting att göra för Finanspolisen. När Finanspolisen kom in hade det enbart med ändring av tilldelningen att göra. Är det riktigt?
Per Westerberg: Jag vill inte säga enbart, men huvudsakligen var det så. Vi hade ju kontroll över betalningsströmmarna.
Jerry Martinger: När vi talat med Carnegie har man där sagt att man inte hade någon idé om att i början av mars koppla in Finanspolisen. Fanns det över huvud taget någon idé hos Per Westerberg redan i början av mars om att Finanspolisen skulle kopplas in?
Per Westerberg: Jag har inte vid någon privatisering hört någon som varit orolig i det avseendet. Det åligger mycket tydligt fondkommissionärer och banker att tillse att ingen penningtvätt, ekobrottslighet eller något annat som allvarligt kan skada tilltron till bankmarknaden förekommer. Det är det deras sak att göra. Vi har att göra med professionella och mycket välrenommerade firmor. Frågan har alltså aldrig varit uppe att det skulle förekomma någon form av solkiga element, utan oron har gällt om man skall få betalt för det man säljer eller att det på något sätt skulle förekomma kursmanipulationer som skulle försätta skattebetalarna i en sämre situation. Det var framför allt där oron låg. Vi hade alltså den 8 mars inga skäl att tro att det var något konstigt med att man inte kände igen alla investerare som hade lämnat bud. Det var alltså ett ganska normalt förhållande som förelåg.
Jerry Martinger: Åke Sundgren vid Finanspolisen sade vid utskottets utfrågning att de inte hade tagit emot ett sådant här jobb om de hade blivit tillfrågade före affärernas genomförande, eftersom det skulle ha stridit mot alla regler.
Per Westerberg: Såvitt jag är informerad måste det finnas en mycket bekräftad misstanke innan man börjar gå igenom brottsregister och eventuella register över misstankar mot enskilda personer, styrelseledamöter eller andra som ligger längre bort i det här sammanhanget. Det är ju det som är så väldigt svårt i de här fallen.
Jerry Martinger: Om en som tecknat sig för aktier i Assidomän är en helt hederlig person -- han är inte straffad och inte misstänkt för någonting -- och får en stor post, som han sedan sålde vidare till en person som var en brottsling och där de pengar som användes i sammanhanget utgjorde ett led i brottslig verksamhet, finns det då någon modell för att hindra en sådan sak? Har ni funderat över det närmare?
Per Westerberg: Vi har funderat väldigt mycket över hur man skulle kunna komma åt olika typer av oegentligheter, något som Ekopolisen och Finanspolisen har jobbat med. Det är dock inte alldeles lätt, eftersom det är väldigt svårt att kontrollera allas identitet och vilka som står bakom. I det aktuella fallet är det bl.a. fråga om en styrelseledamot i ett bolag, och det är inte lätt att kolla bakgrunden hos alla styrelseledamöterna i det bolag som köper. Framför allt skulle man i så fall diskriminera bolaget om en styrelseledamot inte är alldeles snövit. Det är alltså väldigt svårt. Man kan säga att hela börshandeln är en mekanisk tilldelningsprincip i ett budsystem. Det åligger alltså kommissionärer och banker att uppfylla kraven på att inte medverka i penningtvätt och i görligaste mån kontrollera dem som har VP-konton hos respektive institution och se till att det är korrekta affärer som görs och att det inte förekommer penningtvätt eller del i någon form av ekobrottslighet.
Jerry Martinger: Men bulvanförhållanden kan man aldrig gardera sig mot, ens om man har en selektiv metod, såvida den inte är mycket selektiv.
Per Westerberg: Det blir i så fall väldigt selektivt. Oftast är det de mest överraskande saker som kan dyka upp. Det går aldrig att garantera någonting, vilket svaren från internationella organisationer av typen Goldman Sachs, Handelsbanken och Carnegie vittnar om. Man kan alltid försöka förfina metoderna, men trots den förfining som förekommit efteråt tror man sig inte fullt ut ha kommit åt problemen men möjligen kunnat minska tilldelningen.
Jerry Martinger: För att återvända dit där jag började: Om ni skulle ha gjort en sådan stor, selektiv modell, hade ni i dag inte kunnat säga att Assidomän blev den folkaktie som den blev. Är det riktigt?
Per Westerberg: Detta är en diskussion om hur långt man skall dra ut detta mot privatpersoner respektive bolag. Det blir naturligtvis väldigt selektivt om man skall kunna garantera att alla är etiskt oförvitliga medborgare. Gör man det på enskilda personer landar man på ett förfärligt sluttande plan. På något vis måste det ändå vara de beslut som fattas av Sveriges regering och riksdag som avgör vad som är förenligt med lagen eller ej. Sedan är det fråga om polis och åklagare som beivrar enligt lagen och ser till att denna följs, självfallet med största möjliga bistånd. Men några metoder för att kunna garantera har vi ännu inte sett. Man kan möjligen diskutera om de förfiningar man åstadkommer är förenliga med statens mål att få bra betalt och om de kan leda något längre. Men jag är rädd för att man ändå bara kommer en liten bit på vägen. Det har ju visats vid Pharmacia-försäljningen något senare hur andra försökt komma fram med olika typer av konstiga namn och ett uppenbart bedrägligt beteende. Man är mycket listig och försöker på olika sätt ta sig fram med bulvanförhållanden, något som måste bekämpas med största kraft. Man jag tror att man aldrig kan garantera att man inte råkar ut för sådant.
Kenneth Kvist: De flesta frågorna har väl redan blivit genomgångna när vi hållit på så här pass lång tid.
Det är väl då klarlagt att ni egentligen inte inhämtade något råd från Carnegie huruvida det skulle vara en sådan här bred generell eller mekanisk tilldelning utan att det beslutet helt var departementets eget. Var det så?
Per Westerberg: Den här diskussionen förs mycket vitt och mycket brett med samtliga inblandade rådgivare. Att vi ville ha en folkaktie och ett folksparande för att få riskkapital till svenska företag, svenska investeringar och svenska jobb byggde på ett politiskt mandat från Sveriges riksdag. Det hade vi väl ingenting att invända mot, även om det medförde vissa restriktioner. Den diskussion som fördes om den mekaniska tilldelningen gällde risken för kursmanipulationer, dvs. att kursen skulle bli för hög och det hela därmed bli en flopp, och risken att det skulle finnas köpare som inte kunde betala.
Kenneth Kvist: Och du är säker på att kursen inte var för låg?
Per Westerberg: Kursen var 153 kr de närmaste 24 eller 48 timmarna, och som högst var den uppe i 154 och l55 kr. Sedan föll den tillbaka till under 150 kr och ligger drygt ett år senare på 162 kr. Jag vågar därför säga att värderingen var mycket korrekt och mycket marknadsmässig. Den mediala kritiken från ekonomijournalisterna har varit att de tyckt att rabatten för privatpersoner var för snål.
Kenneth Kvist: Ytterligare en fråga som hittills inte har berörts! Några av de här företagen var ju registrerade i Panama. Kände man i regeringen till att det i Panama förekommer en rad ganska lösligt registrerade företag, som ägnar sig åt sådana här finansiella affärer och spekulationer, och att man kan misstänka att det via Panama förekommer en betydande penningtvätt och liknande?
Per Westerberg: Den typen av misstankar kan alltid förekomma i sådana lokaliseringar liksom i vissa lokaliseringar inom EU-planket. Man kan bara säga att vi måste göra de kontroller som är möjliga. Dessa företag har emellertid full frihet att operera -- att köpa och sälja aktier på börserna inom ramen för de lagar och förordningar som gäller. Om det förekommer oegentligheter, skall de naturligtvis jagas av åklagare och polis -- i dessa fall liksom annars. I det aktuella fallet var det bara att konstatera att man hade registreringsadress London. Det framkom först vid mycket noggranna kontroller långt senare att det var Panama. Det är inget fel med de här bolagen -- de finns där och det är enligt svensk lag tillåtet för dem att operera i Sverige. Så är det, och så förhåller det sig också med en lång rad andra länder. Man kan nämna den begränsade insynen i det spanska banksystemet med Gibraltarbolag. Ett annat exempel är Kanarieöarna. Det finns mycket som man har anledning att vara vaksam mot. Eftersom vi arbetade på uppdrag av Sveriges regering och riksdag, ansåg vi att vi måste arbeta enligt de lagar och regler som gäller i Sverige. Vi får inte diskriminera utlänningar.
Kurt Ove Johansson: Du sade i ett svar till Martinger att det i sådana här sammanhang förekommer rykten. Då kan man fråga: Fanns det någon som helst grund för den här typen av rykten om bulvanförhållanden eller om att det skulle förekomma något oseriöst i sammanhanget? Jag vill då läsa upp för dig vad kommissarie Sundgren i Finanspolisen sade inför utskottet: "Såvitt jag kan förstå var det i det här sammanhanget som det framkom misstankar om att det var något skumt med åtta av de juridiska personer som hade tilldelats aktier och som hade vidaresålt dem. Det var flera skäl till att man hade fattat misstankar mot dessa juridiska personer. Bl.a. förekom samma firmatecknares underskrift på sex av ansökningsformulären."
Dessa tillhörde alltså dem som det var svårt att kontrollera. Så helt utan skäl var väl ändå inte ryktena om att det här kunde ha förekommit något som man inte ville skulle ske?
Per Westerberg: Som jag nämnde förekommer det alltid rykten, och vi gjorde mycket omfattande försök till kontroll i samband med Celsius för att undersöka om det fanns någon bulvan. Ingen har kunnat ge den minsta antydan om hur det skulle ha kunnat gå till, ens teoretiskt. Vi har alltså försökt göra kontroller, men det är väldigt svårt. När det gäller det akuella fallet i Assidomän är det inte alldeles ovanligt att man har samma ombud. Man kan säga att det borde ha gjorts ännu mer noggranna kontroller av anmälningssedlarna, men jag tror att de kontroller som gjordes gick så långt som det var möjligt. Det är, som jag sade, inte alldeles ovanligt att en och samma person har fullmakt att teckna för fler bolag eller personer. Det kan vara depåkunder, investmentbolag eller något liknande som tecknar för ett mycket stort antal kunder.
Kurt Ove Johansson: Jag har en sista fråga och den gäller ansökningsformulären. Bl.a. Åke Sundgren har sagt att formulären skulle ha kunnat vara utformade på ett mer professionellt sätt -- "professionellt" är mitt ord. Det fanns inte ens någon ruta för namnförtydligande. Nog verkar det väl ändå litet amatörmässigt att man i ett så här stort sammanhang inte ens har ett ansökningsformulär som fyller de krav som man borde kunna ställa?
Per Westerberg: De ansökningsformulär som har använts överensstämmer med internationell praxis, även om praxis är hårdare i Sverige än utomlands. Jag vill i detta sammanhang säga att jag förstår att polisen alltid vill ha ännu mer. Det är väl rätt naturligt, speciellt om man tittar i backspegeln.
Som herr ordföranden säkerligen vet kan han ringa till sin bank och muntligen beställa köp eller försäljning av aktier och i vissa fall t.o.m. teckning. Systemet kan alltid kritiseras. Man kan testa idéer, och man kan göra ytterligare förfiningar av kontrollen, vilket jag är starkt positiv till. Men jag vill samtidigt markera att det är professionella rådgivare som dagligen sysslar med detta, och det är fråga om de mest välrenommerade internationella investmentbankerna. Man kan ändå inte vara säker på att komma åt dem man vill, men man kan alltid göra det litet besvärligare. Låt mig ånyo påpeka att det inte är fråga om brottslingar utan om människor som tidigare varit brottslingar eller som är misstänkta. Det finns ingen som säger att det här har förekommit något brott, utan det är fråga om etik och huruvida man tycker att det här är lämpliga köpare, vilket inte heller jag tycker att de är. Självfallet skall vi försöka styra bort från den typen av köpare.
Jerry Martinger: När Åke Sundgren av ordföranden fick frågan om det var någonting mer han hade önskat sig, svarade han att han helst ville undvika att svara på den frågan. Det var först efter ordförandens särskilda bön som han svarade, och han medgav då att han naturligtvis hade önskat sig något ytterligare, t.ex. namnförtydliganden. Han tillade emellertid att det kanske berodde på en yrkesskada att han önskade sig det. Kan Per Westerberg påminna sig något enda fall där man vid en emission som gått ut från staten eller vid en privatemission haft en särskild ruta för namnförtydligande på blanketten?
Per Westerberg: Nej, jag kan inte påminna mig det, men jag måste erkänna att jag på den punkten inte har gått tillbaka och gjort några omfattande kontroller. Jag vet t.ex. inte om en ruta för namnförtydligande fanns vid emissionen av TV 4.
Jerry Martinger: Anledningen till att jag frågar är att jag själv inte kan påminna mig ha sett någon sådan ruta, trots att jag granskat många sådana här blanketter.
Kurt Ove Johansson: Jag skall inte disputera med Martinger, men jag har lärt mig av de många utfrågningarna att man ibland måste fråga två gånger för att få fram ett svar. Det har vi inte behövt när det gäller Per Westerberg. Du har fått många frågor, och du har svarat utförligt. Jag tror att du med din medverkan här i dag har bidragit till att vi har fått ett bättre underlag för våra kommande beslut i den här frågan. Dessutom vill jag säga att du har svarat föredömligt kort på de frågor som du har fått. I KU tycker vi om att ställa långa frågor och få korta svar.
Tack så mycket för att du har kommit hit!
Konstitutionsutskottet 1995-04-06 Bilaga B 14 Kl. 09.00--11.20
Offentlig utfrågning av Ulf Dinkelspiel angående dels information till hushållen inför folkomröstningen om EU-medlemskap, dels de sex konsekvensutredningarna inför ett svenskt EU-medlemskap, dels regeringens information till riksdagens EFTA-delegation och riksdagens utskott före beslut i Gemensamma EES-kommittén
Kurt Ove Johansson: Jag skall be att få hälsa f.d. statsrådet Ulf Dinkelspiel välkommen till konstitutionsutskottet. Anledningen till den här utfrågningen är tre anmälningar som har kommit in till utskottet. Den ena anmälan gäller regeringens handläggning av information till hushållen inför folkomröstningen om ett EU-medlemskap. Den andra gäller regeringens handläggning av de sex konsekvensutredningarna inför ett svenskt medlemskap. Slutligen gäller den tredje anmälan handläggning av regeringens information till riksdagens EFTA-delegation och till riksdagens utskott för beslut i Gemensamma EES-kommittén.
Jag har i förväg talat med Ulf Dinkelspiel, och jag vet att han vill göra en kort inledning. Varsågod.
Information till hushållen inför folkomröstningen om EU-medlemskap
Ulf Dinkelspiel: Eftersom initiativet till denna utfrågning kommer från konstitutionsutskottet skall jag fatta mig mycket kort.
När jag tillträdde som statsråd med ansvar bl.a. för Europafrågorna ställde jag upp ett antal mål för min verksamhet under mandatperioden. Flera av dessa mål hade anknytning direkt till EU-förhandlingarna och EU-arbetet. Ett mål var att man skulle iaktta största möjliga öppenhet, därför att all min erfarenhet från 30 år av internationella förhandlingar sade mig att detta från en rad olika synpunkter var att föredra.
Jag tyckte att min företrädare Anita Gradin tog många steg i rätt riktning. Det var inte minst utifrån dessa erfarenheter som jag tog ytterligare steg. Jag tror att det var första gången i någon internationell förhandling -- i alla fall på ett så systematiskt sätt -- som vi redovisade exempelvis alla svenska förhandlingspositioner öppet. Det väckte en hel del uppseende inte minst i våra grannländer, men jag tror icke desto mindre att det var riktigt.
Jag sade mig också att ambitionen den dagen som svenska folket står inför en folkomröstning inte var att alla skulle veta tillräckligt för att kunna ta ställning. Vi visste alla att den ambitionen kunde man möjligen ha, men den låg inte inom räckhåll. Den låg inte inom mänsklig förmåga. Men jag sade mig att ambitionen måste vara att var och en med självaktning skulle kunna säga att man hade givits tillfälle att sätta sig in i dessa frågor. Hela den verksamhet när det gäller information och kunskapsspridning som lades upp från regeringens sida, i stora delar i mycket nära samråd med riksdagen, hade detta för ögonen.
Jag tänker då på samrådet mellan regering och riksdag och på de informationstillfällen som numera ges i riksdagen och som jag utnyttjade mycket systematiskt för att informera hela riksdagen och därmed också svenska folket om läget i förhandlingarna.
Jag tänker också på våra grönböcker. Många sade att de var tjocka och tråkiga, och det var de. Men de innehöll detaljerad information om de olika förhandlingsfrågorna.
Jag tänker på Sekretariatet för Europainformation som upprättades i syfte att förmedla information kring Europafrågorna och på konsekvensutredningarna som belyste viktiga aspekter på EU-samarbetet.
Jag tänker vidare på de sammanfattningar som gjordes av konsekvensutredningarna, på den information som utgick från regeringen, på den proposition som sedermera kom, en mycket utförlig proposition som i detalj redovisade förhandlingarna och värderingen av dessa, på hushållsbroschyren och jag tänker på mycket annat.
De tre frågor som vi skall diskutera i dag, där jag skall iaktta samma princip som under informationshanteringen under förhandlingarna, skall alla ses i det här perspektivet.
Kurt Ove Johansson: Jag tackar för de inledande orden. För att det skall bli litet struktur på frågandet har vi bestämt oss för att vi skall börja med handläggningen av informationen till hushållen.
Birgitta Hambraeus: Jag ser den här utfrågningen som betydelsefull för att vi skall lära av erfarenheten inför framtiden. Detta var ju den första folkomröstningen om EU som vi hade i Sverige, den 13 november. Det kommer säkert att bli fler folkomröstningar när EU:s traktat ändras och Sverige, som alla andra EU-länder, skall ta ställning till om vi går med på dessa traktat eller inte. Då är det viktigt att vi lär av den erfarenhet vi har, så att svenska folket känner att det går sjyst och rättvist till och att man har en möjlighet att verkligen bilda sig en uppfattning. Detta är min grundinställning inför den här utfrågningen.
Ulf Dinkelspiel framförde regeringens syn. Som svar på en fråga sade Ulf Dinkelspiel 1991: "Jag instämmer i My Perssons synpunkter om vikten av att information om EG-frågorna sprids och att denna skall vara objektiv och allsidig. Det finns redan i dag ett omfattande utbud av allsidig information, exempelvis grönböcker och skrifter. I Fakta Europa informerar UD tillsammans med övriga departement om våra relationer till EG och konsekvenserna för Sverige av ett EU-medlemskap på olika samhällsområden.
Jag vill då fråga: Är detta någonting som Ulf Dinkelspiel fortfarande tycker är relevant, att det som sprids från regeringen skall vara objektivt och allsidigt?
Ulf Dinkelspiel: Svaret är ja. Det är min bestämda uppfattning att vi på olika sätt skall medverka till att allsidig information förmedlas kring dessa frågor. Alla de åtgärder som jag här redovisade hade detta för ögonen.
Birgitta Hambraeus: Nu skickade UD ut två broschyrer. Den ena var en egen broschyr som var mer omfattande, och den andra utgjorde ett avsnitt i Riksskatteverkets broschyr som riksdagen hade beställt, där man skulle redovisa avtalet. Är det enligt Ulf Dinkelspiels uppfattning möjligt att göra en objektiv och allsidig redovisning av ett förhandlingsresultat men också av hela avtalet?
Ulf Dinkelspiel: Det är alltid möjligt att eftersträva en så rättvisande värdering som möjligt av ett förhandlingsresultat. Det speglar både den här skriften och propositionen. Sedan är det alltid så, att varje enskild punkt också innehåller ett moment av osäkerhet. Varje enskild detalj kring ett förhandlingsresultat kan ytterst prövas av EU-domstolen. Därför finns det inte någon evig sanning. Det gäller på det här området och det gäller över huvud taget på hela EU-området, där domstolen har den yttersta rätten att tolka avtal, fördrag och liknande.
Birgitta Hambraeus: Sverige skrev under ett avtal med EU. En del saker ansågs som oproblematiska av regeringen och togs aldrig upp i förhandlingarna, utan dem accepterade vi. Andra områden förhandlade vi om och fick då igenom tidsbegränsade undantag.
I hushållsbroschyrerna gör man en beskrivning av avtalet. Anser Ulf Dinkelspiel att det hade varit möjligt att då redovisa totaliteten, eller skulle det bara röra sig om de detaljer som man hade tagit upp i förhandlingarna?
Ulf Dinkelspiel: Både i de här och andra skrifter, liksom i propositionen, hade man ambitionen att göra en översiktlig redovisning av det hela. Sedan är det klart att ju mer begränsat informationsmaterialet är, desto mer tvingas man att också begränsa beskrivningarna i enskilda delar.
Birgitta Hambraeus: Anser Ulf Dinkelspiel att regeringen kunde anses vara neutral i den här frågan och att man kunde värdera både för- och nackdelar med samma tyngd?
Ulf Dinkelspiel: Jag anser att regeringen kunde värdera både för- och nackdelar, men det är en bedömningsfråga. Regeringens värdering speglas i propositionen och i ett avsnitt i den broschyr som kom.
Birgitta Hambraeus: I den broschyr som UDH skickade ut till alla hushåll finns rubriken Regeringens bedömning: EU -- möjligheternas union. Sedan följer en kraftfull plädering med citat från propositionen. Jag citerar: "Det skulle inte främja vårt lands nationella intressen att ställa sig utanför detta samarbete och därmed försitta möjligheterna att aktivt utöva inflytande på det skeende som vi under alla omständigheter är en del av."
Anser Ulf Dinkelspiel att detta är en allsidig beskrivning eller skulle det kunna finnas en annan tolkning av avtalet?
Ulf Dinkelspiel: Ja, naturligtvis. Birgitta Hambraeus har en annan uppfattning. Det här rör sig om regeringens samlade bedömning i den här frågan, och det är mycket klart uttryckt i broschyren.
Birgitta Hambraeus: Just det. Och då kan man säga att den här broschyren är en plädering för ja-sidan?
Ulf Dinkelspiel: Det är en redovisning av regeringens bedömning. Den som vill söka ytterligare redovisning av vad regeringen grundade sin bedömning på kan gå till propositionen som är ett verk på jag vet inte hur många sidor. Propositionen speglade mycket långtgående i detalj värderingen av förhandlingsresultatet gjord av dem som har varit inblandade i förhandlingarna -- och det rörde sig om många hundra personer. Här finns redovisat tjänstemännens samlade erfarenhet och regeringens bedömning.
Birgitta Hambraeus: Anser Ulf Dinkelspiel -- det är ju en självklar fråga egentligen, men jag är för ordningens skull ändå intresserad av svaret -- att regeringen hade tagit ställning för ett ja i folkomröstningen?
Ulf Dinkelspiel: Svar: ja.
Birgitta Hambraeus: Anser Ulf Dinkelspiel att regeringens beskrivning av avtalet var allsidig och objektiv?
Ulf Dinkelspiel: Det var regeringens bedömning som speglas i den broschyr som cirkulerades. På samma sätt cirkulerade vi en sammanfattning av alla konsekvensutredningar. Det är en rättvisande bedömning av hur konsekvensutredningarna bedömde resultatet.
I hushållsbroschyren finns en mycket kort sammanfattning av vad nej-sidan säger. Jag utgår ifrån att det är en rättvisande bedömning av vad nej-sidan tycker i det här sammanhanget. Alla skrifter som ges ut från olika håll speglar naturligtvis den uppfattning som vederbörande står för. Det är därför som det står "Regeringens bedömning".
Birgitta Hambraeus: Det är mycket värdefullt att vi slår fast detta. Man kan då säga att den information som hushållen fick i kampanjskedet hade en mycket kraftig slagsida med en stark betoning av ja-sidans argument och bedömningar. Det är vi överens om?
Ulf Dinkelspiel: Vad vi talar om är regeringens skrift och redovisning av förhandlingsresultatet. Men redovisningen av konsekvensutredningarna gjordes med en annan infallsvinkel. Det var andras bedömningar. Det spreds enormt mycket material som till stor del bekostades av statsmedel, och det var just syftet med statsmedlen, att verka för en allsidig bedömning. Jag tror inte någon med anspråk på att verkligen försöka att få fram allsidigt material, annat än i rent monolitiska samhällen, kan tro att man med ett stort antal författare med olika värderingar i en skrift kan få fram hela sanningen.
Man måste ha många olika infallsvinklar och verka för att både ja- och nej-sidan kommer till tals, verka för att regeringen får ge uttryck för sin uppfattning, verka för att man i alla olika avseenden kan spegla olika infallsvinklar. Det är syftet med informationsverksamheten. Det var därför som vi satsade uppemot 200 miljoner kronor från statens sida, enbart från statens sida, på information kring EU-frågan. Dessutom lades det ner stora belopp även utanför detta för att spegla verksamheten. Det är vad jag menar med allsidig belysning av frågan. Varje enskilt bidrag bidrar totalt till en allsidig bedömning. Men varje enskilt inlägg är ett enskilt inlägg. Sedan må det ha auktoritet av regeringens bedömning eller en enskild ledamots syn på medlemskapet i EU.
Birgitta Hambraeus: Vi kommer senare in på konsekvensbeskrivningarna. Nu handlar det enbart om de två broschyrer som skickades ut dels av UD självt, dels UD:s text i Riksskatteverkets broschyr som ju riksdagen beställde. Det skulle alltså vara en beskrivning av avtalet. Då är vi överens om -- eftersom Ulf Dinkelspiel just har sagt det -- att regeringen hade tagit ställning för ett ja. Regeringen hade gjort en beskrivning och en bedömning, och den var positiv. Dessa broschyrer hade alltså klar övervikt för ja-argumenten. Jag anser att vi är överens på den punkten.
Ulf Dinkelspiel: Jag vill vara precis, sedan må Birgitta Hambraeus dra sin slutsats.
Den består av förhandlingsresultatet som är vår bästa bedömning utifrån alla dem som deltog i förhandlingen. Det här är besvärliga och ytterligt komplicerade frågor som vi ägnade många år av förhandlingar åt. Det är med den erfarenheten från förhandlingarna och med den avtalstext som sedermera togs fram som vi har gjort en så god bedömning som det någonsin var möjligt av vad förhandlingsresultatet innebär.
Sedan finns i den här skriften också regeringens sammanfattande bedömning av förhandlingsresultatet. Regeringens sammanfattande bedömning utmynnar i ett klart ja.
Birgitta Hambraeus: Anser Ulf Dinkelspiel att det har någon betydelse att redovisa den del av avtalet som innebär att Sverige kommer in under EU:s jurisdiktion?
Ulf Dinkelspiel: Ja, det tycker jag är en viktig aspekt. Det framgår mig veterligen av propositionen i många olika avseenden.
Birgitta Hambraeus: Det framgår inte av den broschyr som skickades ut via Riksskatteverket. I den står det:
"EU är ett sätt att samverka över gränserna. EU:s medlemsländer förändrar och utvecklar ständigt denna samverkan. Det du främst ska ta ställning till i folkomröstningen är om du anser att medlemskapet och samarbetet inom EU är bra för Sverige -- eller om du anser att vi klarar oss bättre utanför."
Efter folkomröstningens ja och när vi bestämde oss för att bli medlemmar i EU beredde konstitutionsutskottet ärendet och riksdagen tog ställning till en ny lag med anledning av Sveriges anslutning till EU. I en sammanfattande paragraf i den lagen står det att samtliga regler som EU har beslutat gäller här i landet. I en annan paragraf står det att samtliga regler som EU i framtiden kommer att besluta enligt de gällande traktaterna gäller här i landet.
Anser du att beskrivningen som fanns med i utskicken till hushållen var korrekt, dvs. att vi tog över samtliga lagar och att vi i framtiden var bundna av de lagar som EU skulle stifta? Framgår det klart av broschyren?
Ulf Dinkelspiel: Hela andemeningen med att ingå ett internationellt avtal är att man är bunden av det som avtalet omfattar.
Birgitta Hambraeus: Det omfattar i nuläget, men också för all framtid, att Sverige enligt gällande traktater är skyldigt att underkasta sig de beslut som EU fattar, där vi i många fall faktiskt kan bli överkörda och där vi inte har rätt att inlägga något veto.
Ulf Dinkelspiel: I EU precis som i alla andra internationella organisationer gäller att vi har att respektera de beslut som fattas, vare sig de fattas i enhällighet eller om det är fråga om majoritetsbeslut.
Birgitta Hambraeus: Jag har då ytterligare en fråga på det här avsnittet.
Vad var anledningen till att UDH självt skrev texten och redigerade den? Det fanns ju Sekretariatet för Europainformation som fick stora anslag från riksdagen. Av propositionen framgår det kanske att man räknade med att avtalet skulle beskrivas av detta sekretariat. Vad var det för överväganden som gjorde att sekretariatet inte fick skriva texten? Sekretariatet hade ju inte tagit samma ställning som regeringen hade gjort i den här frågan. Man var mer objektiv och kunde anses vara mer allsidig. Vad var anledningen?
Ulf Dinkelspiel: Skälet var att Riksskatteverket självt ansåg att man icke hade kompetens att skriva den här texten, och det har jag stor förståelse för. Att vi i det läget ansåg att en redovisning av förhandlingsresultatet där propositionen låg till grund för det hela var det korrekta och lämpliga sättet att redovisa just det förhandlingsresultat som vi hade kommit fram till.
Detta är fråga om en tjänstemannaprodukt som jag bär fullt ansvar för. Men de tjänstemän som var närmast involverade var naturligtvis också bäst satta att bedöma värdet av innehållet i överenskommelsen och betydelsen av detta.
Kenneth Kvist: Ulf Dinkelspiel redogjorde för ett antal mål som han ställde upp när han tillträdde som minister i regeringen. Det första var att man skulle iaktta största möjliga öppenhet. Det andra var att alla skulle ha givits tillfälle att sätta sig in i frågorna. De var de två ambitionerna. Fanns det inte också en ambition att se till att Sverige blev medlem i EU?
Ulf Dinkelspiel: Självfallet var det regeringens ambition. Det var på den grundvalen som vi förde förhandlingarna.
Kenneth Kvist: När vi närmade oss folkomröstningen, vad gjorde Ulf Dinkelspiel då för bedömning av hur resurserna var fördelade på nej- respektive ja-sidan?
Ulf Dinkelspiel: När det gällde de statliga medlen var de jämnt fördelade på ja- och nej-sidan.
Kenneth Kvist: Regeringens ståndpunkt var alltså ett entydigt ja för EU. Det är ju helt klart. Det är ingen fråga utan en sammanfattning av vad vi har sagt. Ulf Dinkelspiels ståndpunkt var också ett entydigt ja.
Regeringen gav alltså ut en broschyr med statliga medel som pläderade för regeringens uppfattning, som alltså var ett ja till EU, och skildrade avtalet utifrån detta så positivt som möjligt -- det är i och för sig mänskligt att man vill skildra det som man har uppnått så positivt som möjligt. Kan inte detta uppfattas som ett stöd för ja-sidan, att regeringen med den här broschyren önskade påverka?
Ulf Dinkelspiel: Jag vill svara genom att ställa en motfråga: Tänk om vi inte hade informerat om innehållet i avtalet. Vad hade konsekvensen av detta blivit?
Kenneth Kvist: Ja, men det fanns ju andra som informerade om avtalet och som diskuterade det. Ja- och nej-sidan informerade ju om det, positivt och negativt. Sekretariatet för Europainformation, som arbetade vid UD, informerade också om avtalet.
Min fråga är: Hade ni någon tanke på att det skulle bedömas som att ni gav ett extra stöd åt ja-sidan genom att ni aktivt gick ut med en sådan här bred hushållsinformation för att plädera för regeringens uppfattning, som alltså var ett ja?
Ulf Dinkelspiel: I svaret på min förra fråga ligger att jag anser att det var en självklar skyldighet för den svenska regeringen, som hade fört förhandlingarna, att informera om innehållet i avtalet. Jag vet få skrifter av dem som vi gav ut från regeringskansliet som mottogs så väl som den broschyr som vi lät publicera -- jag tror att det var i juni eller maj som den första upplagan av broschyren om EU-avtalet kom -- där vi informerade om avtalet just för att möjliggöra en bred debatt kring dessa frågor. Propositionen förelåg ju inte då.
Det var i ljuset av den mycket positiva reaktionen -- om jag inte minns fel var upplagan 50 000 exemplar -- som vi sade oss att vi skulle låta broschyren gå ut till hela svenska folket för att på så sätt se till att hela svenska folket fick en redovisning av avtalet.
Sedan kunde var och en som ville ha en mera detaljerad redovisning omkring det hela gå vidare -- i en broschyr av det här slaget på 30--35 sidor är det uppenbart att man inte kan redovisa alla detaljer i avtalet. Jag vill göra det tillägget att jag tittade i broschyren efter Birgitta Hambraeus inlägg bara för att konstatera att där mycket klart står redovisat domstolens befogenheter att tolka rättsreglerna och hela beslutsmekanismen.
Kenneth Kvist: Jag vill då ställa en litet rå fråga i sammanhanget.
Den första broschyren som gavs ut var alltså en sorts informationsbroschyr från regeringen. Upplagan var ganska begränsad, 50 000 exemplar. Den gick ut till landets bibliotek osv.
Trots informationsinsatserna, trots överläget för ja-sidan -- Arbetsgivareföreningen, en stor del av LO och de största politiska partierna var för ett ja -- hade nej-sidan ett försprång i opinionen. Spelade det någon roll för beslutet att skicka ut broschyren, som man tyckte var så klargörande och bra, till hela folket?
Ulf Dinkelspiel: Vi hade beslutat om den här broschyren i 50 000 exemplar med information om avtalet långt innan, utifrån den självklara uppfattningen att det var regeringens skyldighet att informera om innehållet i avtalet -- sedan kunde man ju diskutera i vilken upplaga och hur den skulle utformas osv. Den som går tillbaka till riksdagsprotokollet skall finna att också många EU-motståndare sade detta. Grönböckerna i all sin ära och propositionen i sinom tid är inte lättillgängligt material för en bred allmänhet. Därför sade vi oss att vi skulle göra en sammanfattning av avtalet. Det var på den grunden och inte någon annan som beslutet fattades.
Kenneth Kvist: Nu avsåg inte frågan den första upplagan. Ni omvandlade sedan denna till en allmän hushållsbroschyr. Det beslutet fattades ju betydligt senare.
Ulf Dinkelspiel: Det var inte betydligt senare. Om jag inte missminner mig aktualiserades ett omtryck ganska snart. Men det avgörande var att broschyren hade mottagits så väl. Samtidigt ansåg vi att någon form av mer omfattande information skulle gå ut till alla hushåll. Då fann vi att denna broschyr som också hade testats på många olika sätt lämpade sig väl för detta. Observera att även den första broschyren hade testats ganska noggrant från synpunkten om den kunde uppfattas luta åt den ena eller andra sidan när vi beskrev förhandlingsresultatet. Det var i det ljuset som vi beslutade att gå ut med information om avtalet till alla svenska medborgare.
Kenneth Kvist: Minns ministern möjligtvis hur mycket hushållsbroschyren egentligen kostade?
Ulf Dinkelspiel: Ja, det gör jag. Den kostade ca 8--9 miljoner kronor vartill kom porto som uppgick till 3 eller 4 miljoner kronor. Jag kan ta fram de exakta siffrorna, jag tror att de är inskickade till konstitutionsutskottet.
Kenneth Kvist: Ja, jag tror att de finns med i materialet.
Ulf Dinkelspiel: Jag skall gärna leta fram dem, eftersom frågan ställdes.
Kenneth Kvist: Då vill jag fråga följande: Vad ansåg ministern om Sekretariatet för Europainformation? Vad gjorde regeringen för värdering av den institutionen?
Ulf Dinkelspiel: Jag har den bestämda uppfattningen att Sekretariatet gjorde ett alldeles utmärkt arbete för att sprida information om EU-frågorna. Det var något av ett lyckokast att tillskapa det sekretariatet.
Kenneth Kvist: Hur kommer det sig att denna utmärkta institution värderade EU-avtalet annorlunda i en rad punkter jämfört med regeringen?
Ulf Dinkelspiel: För det första finns det inte någon evig sanning, som jag tidigare sade, när det gäller hur varje enskild avtalspunkt skall tolkas.
För det andra måste sekretariatet naturligtvis grunda sin tolkning på sina erfarenheter. Har man inte varit med i förhandlingarna och känt syftet bakom en speciell bestämmelse kan det vara svårare att exakt avgöra hur en avtalsbestämmelse skall tolkas. Regeringens bedömning och redovisning av förhandlingsresultatet -- som den speglas i propositionen, eftersom det är den mest utförliga texten -- är en så sanningsenlig och objektiv bedömning som vi någonsin har kunnat åstadkomma kring utgången av förhandlingarna.
Kenneth Kvist: Det kan kanske hända att det inte finns någon evig sanning. Förhållanden ändras, men nu rör det sig ju om samtidiga väldigt olikartade tolkningar som görs.
Låt mig nämna ett exempel. I UD:s broschyr hävdas att Sverige inte är bundet av EMU:s tredje steg, utan detta är någonting som den svenska riksdagen helt fritt skall besluta över. Enligt Sekretariatet för Europainformation är Sverige juridiskt bundet av Maastrichtfördraget där EMU ingår. Vi har inget undantag från dessa regler. Vilket är då den korrekta hållningen?
Ulf Dinkelspiel: Detta är ett gott exempel på just de problem som kan uppstå när man försöker att tolka ett avtal utifrån den information som man har till hands. Det kan finnas olika tolkningar. Vår bestämda uppfattning och min bestämda uppfattning är att den tolkning som ges i propositionen och sedermera -- om jag inte tar miste -- av riksdagen är den korrekta. Skälet är följande. Vi har mycket klart redovisat inför EU att frågan om övergång till det tredje steget -- jag har inte formuleringarna här, så jag reserverar mig för dem -- skall underställas den svenska riksdagen för slutligt avgörande.
Detta gjorde vi i ljuset av att holländarna har valt samma modell. Vi fattade det beslutet i ljuset av att tyskarna har valt en liknande modell. Sedermera, efter det att detta skrevs, kanske en del har uppmärksammat att Chirac, den franske presidentkandidaten, har vädrat tanken på en folkomröstning i Frankrike kring övergången till tredje steget. Jag ställer frågan: Hur kan en fransk presidentkandidat med förhoppning om att bli vald och med anspråk på att vara trovärdig föreslå en folkomröstning om man vore traktatsmässigt bunden att övergå till tredje steget? Jag frågar: Hur skulle tyska förbundsdagen kunna ta ställning till den här frågan om man hade varit traktatsmässigt bunden av att övergå till det tredje steget? Jag ställer samma fråga beträffande Holland: Vad är det för rätt som den holländska regeringen tillerkänner det holländska parlamentet att ta ställning i den här frågan, om man är traktatsmässigt bunden av det hela?
Det är min bestämda uppfattning -- och jag upprepar det, herr ordförande -- att den tolkning vi gör är riktig.
Kenneth Kvist: Att t.ex. Danmark hade en folkomröstning berodde ju på hur den danska grundlagen var utformad i det stycket.
Nu säger du att det finns olika tolkningar på den här punkten och att ni har redovisat detta inför EU. Min fråga är då: Återfinns detta att Sverige eventuellt kan avstå från det tredje steget någonstans i avtalet?
Ulf Dinkelspiel: Svaret är ja. Jag kommer inte ihåg platsen -- jag har inte propositionen här, men jag skall gärna lämna in den till KU; ja, den finns ju givetvis bland handlingarna -- men jag gjorde den deklarationen i november 1993 -- -- --
Kenneth Kvist: Gjorde deklarationen ja, men i själva avtalstexten?
Ulf Dinkelspiel: Inte i avtalstexten. Men inte heller i den tyska, i den holländska eller för den delen i den franska finns det på något sätt speglat i avtalstexten.
Jag gjorde deklarationen inför EU:s samlade förhandlingsdelegation, alltså alla EU:s utrikesministrar eller motsvarande. Någon motsvarande deklaration har inte gjorts av tyskar, inte av holländare och inte av fransmän.
Icke desto mindre ansåg vi från den svenska regeringens sida och med brett stöd av EU-delegationen att vi klart och tydligt skulle avge en sådan här deklaration och inför EU klart och tydligt tydliggöra att frågan skulle underställas den svenska riksdagen. Detta finns också mycket klart redovisat i den proposition som har avgivits till riksdagen och godkänts av riksdagen. Därmed är det också riksdagsbundet.
Kenneth Kvist: Men då vill jag fråga: Är en ensidigt gjord deklaration en del av ett avtal mellan två parter?
Ulf Dinkelspiel: Det är inte en formell del av ett avtal, men det är en ensidigt avgiven deklaration som i det här fallet dessutom inte har givit upphov till någon motdeklaration. Den har naturligtvis en viktig innebörd för tolkningen av avtalet. Det är bl.a. -- inte enbart, långt ifrån enbart -- av detta skäl som jag känner mig förvissad om att den bedömning som regeringen gör och som, om jag inte misstar mig, riksdagen sedermera har endosserat är den korrekta.
Kenneth Kvist: Men den här broschyren som är utgiven, den handlar alltså om avtalet. Det står ingenstans att det är en deklaration som Sverige har gjort vid sidan av avtalet och som inte är juridiskt bindande.
Ulf Dinkelspiel: En internationell förhandling innehåller väldigt många element. Den innehåller själva fördragstexten, deklarationer av olika slag, brev av olika slag och den innehåller förtydliganden av olika slag. Det finns dessutom förarbeten som inte har samma status som fördragstext men som naturligtvis är av betydelse för tolkningen av avtalet. Den intresserade kan finna i propositionstexten och i hela dokumentationen kring avtalet att där finns en rad olika typer av samförstånd mellan parterna som finns reflekterade också i protokollen från förhandlingarna. De återspeglas ändå inte i avtalstexten, men, herr ordförande, de är av stor betydelse för tolkningen av avtalet.
Jag är inte jurist, men jag har det intrycket att förarbeten här i Sverige har ännu större betydelse för tolkningen av bestämmelserna än vad de har i EU. Men förarbeten är av betydelse för tolkningen av avtalet. Jag tycker att det är bra att detta exempel kom upp. Det visar just på betydelsen... Vi som har deltagit i förhandlingarna, vi som har avgivit dessa deklarationer, vi som vet vad som har föregått det hela, vi är faktiskt i vissa lägen bättre satta att förklara vad innebörden av en överenskommelse är.
Kenneth Kvist: Om Sekretariatet för Europainformation hävdar att Sverige är bundet av Maastrichtfördraget, är det alltså en osanning eller är det en otillräcklig skildring av verkligheten?
Ulf Dinkelspiel: Osanning är det absolut icke i den meningen att det här är alldeles bestämt Sekretariatets tolkning av avtalet. Annars skulle man inte ha skrivit det. Jag är övertygad om att Sekretariatets hela arbete har präglats av största möjliga strävan efter objektivitet. Däremot är det inte en fullständig och rättvisande tolkning av avtalet. På den punkten har jag en avvikande uppfattning, såvida det inte skulle vara så -- och jag vill inte utesluta det -- att Sekretariatet säger att detta kan vara en rättvisande tolkning av det hela, men att man har avstått från att göra det.
Kenneth Kvist: Eftersom Sekretariatets tolkning av avtalet inte finns med i UD:s broschyr och utgör en sida av saken, är ju UD-broschyren bara en annan sida av saken och därmed inte en objektiv redovisning av avtalet.
Ulf Dinkelspiel: Jag upprepar: Detta är regeringens samlade redovisning av förhandlingsresultatet, där vi har eftersträvat största möjliga objektivitet och där vi har försökt att så rättvisande som möjligt spegla förhandlingsresultatet. Det är den enda ambition som har väglett oss, och det är i ljuset av den ambitionen som vi har sagt oss att avtalsbestämmelsen på den här punkten skall tolkas på det sätt som finns redovisat, nämligen att sist och slutligen tar svenska riksdagen ställning i frågan om övergången från andra till tredje steget. Det är en uppfattning som omfattas av flera olika länder inom EU. Det finns dessutom länder som har uttryckliga undantag. Ett land är Danmark och ett annat är Storbritannien.
Kenneth Kvist: Jag har en annan fråga. Det gäller en fråga som är av stor vikt för många av de människor som är intresserade av alkoholpolitik.
Det hävdas entydigt i UD:s broschyr att Systembolaget skall behållas. Sekretariatet ger en mera fullständig beskrivning. Kommissionen har tydligen uttalat att man inte avser att dra Systembolaget inför EU-domstolen. Men någon annan kan ju komma att göra det, och lär ju också enligt uppgift ha gjort det. Finns det något i avtalet som gör att EU-domstolens utslag är givet och kommer att bli till Sveriges eller Systembolagets fördel?
Ulf Dinkelspiel: Det finns aldrig något i någon fördragstext eller avtalstext som gör att man kan säga att det är givet att domstolen kommer fram till en viss slutsats. Det må gälla svensk domstol eller internationell domstol. Däremot finns det i avtalskomplexet dokument som stöder den uppfattning som finns redovisad. Själva förhandlingen i den del som avsåg alkoholmonopolet syftade till att slå vakt om det som för vår del var det primära, nämligen om Systembolagets vara.
Kenneth Kvist: Borde då inte en korrekt skildring av Sveriges avtal med EU på den här punkten vara att Systembolaget enligt avtalet behålls tills vidare men därest frågan kommer upp till EU-domstolen så är det EU-domstolens utslag som avgör huruvida vi får behålla Systembolaget eller inte. Är inte detta en mera fullständig beskrivning än att tvärsäkert säga att vi får behålla Systembolaget?
Ulf Dinkelspiel: Nej, inte med mindre än att man på varje särskild punkt skulle skriva att det här är vad som gälller intill dess att frågan har prövats av domstol. Och då kan man fråga sig: Varför ingår man avtal?
Kenneth Kvist: Om man ingår avtal och det finns uttryckliga överenskommelser mellan två avtalsparter där båda avtalsparterna är helt överens och det är solklart vad som gäller, är det väldigt osannolikt att en domstol dömer till någonting annat än vad som står i avtalet. Men om det inte finns en tydlighet i avtalet på en punkt, kan ju domstolen faktiskt komma att döma antingen för Sverige eller också emot Sverige.
Ulf Dinkelspiel: Det är upp till domstolen att avgöra om det är tydligt inte eller inte. Men låt mig säga detta: Den skriftväxling som förekom mellan den ansvarige kommissionsledamoten och mig i den här frågan skrevs inte på en kafferast. Den föregicks av flera månaders förhandlingar. Kommissionstjänstemän -- observera kommissionen i dess egenskap av rättsvårdande instans -- besökte Sverige och tittade på hur det svenska Systembolaget fungerade. De fick en massa material och diskuterade med Systembolaget, diskuterade med myndigheter, diskuterade med departement, diskuterade med medlemsländerna samt med juridiska experter.
I ljuset av detta förhandlade vi fram en skriftväxling där kommissionen uppställde mycket klara villkor för vad Systembolaget hade att respektera för att det skulle få vara kvar. Dessa villkor finns i huvuddrag redovisade i brevet. Men det är alldelels uppenbart att här som på andra ställen finns det en anda som innebär -- och det var det viktiga i sammanhanget -- att Systembolaget uppträder på ett icke diskriminerande sätt. Det var nämligen det som bekymrade kommissionen, inte den socialpolitiska sidan. Den hade man förståelse för. Det var i det ljuset som diskussionerna fördes.
Vad man var rädd för och som flera medlemsländer var rädda för var att Systembolaget såsom ensamsäljare skulle diskriminera, favorisera ett land till förmån för ett annat eller favorisera en producent till förmån för en annan. Därför lades det fast en rad olika bestämmelser som syftade till att minska riskerna för detta. I den delen kan det mycket väl komma att uppstå tvister, huruvida Systembolaget uppträder på ett sätt som verkar diskriminerande. Det skulle snarare förvåna mig motsatsen om inte det någon gång blir föremål för prövning. Tro mig, det finns oändligt många producenter som känner sig diskriminerade just därför att vi har ett monopol.
Kenneth Kvist: Jag har två ämnesområden kvar som jag vill ställa frågor om.
Den första gäller offentlighetsprincipen. Enligt min uppfattning skiljer sig EG-rätten på offentlighetsprincipens område från svensk rättsuppfattning och tradition. Är det också Ulf Dinkelspiels uppfattning?
Kurt Ove Johansson: Du knyter väl an till...
Kenneth Kvist: Lugn, jag kan väl få lägga upp mina frågor i den ordning som jag vill ställa dem.
Kurt Ove Johansson: Ja, det får du gärna göra. Men det har väl med broschyren att göra?
Kenneth Kvist: Ja, självklart.
Ulf Dinkelspiel: Innan jag börjar svara på frågor på det här området vill jag göra ett förbehåll. Detta är en av de mest komplicerade frågorna. Jag är icke jurist. Jag vet att även juristerna har oerhört stora svårigheter att hantera frågan om förhållandet mellan olika rättssystem, hierarkin och liknande. Med den reservationen skall jag göra ett försök att besvara dessa frågor.
När det gäller just offentlighetsprincipen är det i allt väsentligt en fråga om olika regler i olika länder. Det är en i huvudsak nationell fråga. Sverige har en princip, Danmark har en princip, Tyskland har en princip och Frankrike har en princip. Och det är alldeles riktigt att de skiljer sig mycket från varandra. EU har mycket litet av gemensamma principer på det här området.
Kenneth Kvist: Men EU-institutionerna har ju principer på området.
Ulf Dinkelspiel: Ja, men det är en annan sak.
Kenneth Kvist: Det är det som jag avser med EU-rätten, dvs. EU-institutionernas sätt att verka.
Ulf Dinkelspiel: Det är en skillnad mellan EU-rätten och de regler som gäller för institutionerna. Frågan gäller om EU-rätten avser också nationell rätt. Det var på den punkten jag sade att här finns stora skiljaktigheter, och det är av avgörande betydelse för det som gäller för Sverige och hur vi skall agera i detta sammanhang.
Sedan är det alldeles klart att EU som varje annan internationell institution har regler när det gäller behandlingen av egen dokumentation och information.
Kenneth Kvist: I UDH-broschyren omnämns att Sverige har gjort en deklaration om offentlighetsprincipen, en ensidig deklaration. Eftersom EU:s regler för t.ex. EU-handlingar är annorlunda än våra regler har ju EU gjort en svarsdeklaration, där man förutsätter att Sverige följer EG-rätten på området. Varför anges inte denna viktiga svarsdeklaration från EU i någon av UDH:s till folket spridda broschyrer?
Ulf Dinkelspiel: Det avgörande här är frågan om vi kan behålla vår nationella lagstiftning, offentlighetslagstiftningen. Det är en nationell fråga, och vi har avgivit en deklaration av den innebörden.
Sedan vad man sade inom EU, det var egentligen det ganska självklara, nämligen att vi måste respektera EU:s rättsregler. Man utgår ifrån detta. Den som vill jämföra Sveriges deklaration med Finlands och Österrikes skall finna att Finland och Österrike tog detta som en självklar utgångspunkt för sin egen deklaration. Jag skall gärna säga att jag tyckte att det var mycket som talade för att man skulle göra en deklaration av den innebörden.
Kenneth Kvist: Om vi nu korrekt skall skildra ett avtal mellan två parter och då inte skildra bara avtalstexten utan också det som har förevarit kring själva avtalet... Det är ju uppenbart det som Ulf säger här, att man som förhandlare visste mer vad som sagts omkring, och då ville man allstå ge en fullständig bild. Men har man då gett en fullständig och objektiv bild menar du om man när det gäller ensidiga deklarationer bara uppger den ena sidans ensidiga deklaration men inte den andra sidans ensidiga deklaration? Har man då gett en objektiv bild av vad som har sagts under avtalsförhandlingarna kring offentlighetsprincipen?
Ulf Dinkelspiel: Nu har jag inte texten framför mig. Men om texten speglar det förhållandet att vi skall behålla offentlighetsprincipen är den rättvisande.
Kenneth Kvist: Min avslutande fråga gäller bara en formaliasak.
Enligt det material som vi har fått begärde Riksskatteverket in ett underlag från UDH. Men valde de att presentera detta underlag precis i den form som UDH hade gett det? Var det ett önskemål eller krav från UDH:s sida att UDH:s text skulle återges som den var? Är det klart att UDH entydigt står för texten i den hushållsbroschyr som Riksskatteverket skickade ut?
Ulf Dinkelspiel: Om jag inte missminner mig var det Riksskatteverkets önskan att det skulle anges att det var vi som stod för texten på samma sätt som när det gällde informationen från ja- och nej-sidan, och det tyckte jag var naturligt.
Kenneth Kvist: Då nöjer jag mig för tillfället, även om jag har många fler frågor. Men tiden är ju begränsad.
Peter Eriksson: Ulf Dinkelspiel tog tidigare under utfrågningen upp att det hade betalats ut ganska mycket pengar i samband med informationen. Det hade betalats ut ett stort antal miljoner till kampanjerna från ja- och nej-sidan. Det hade betalats ut pengar till partierna i riksdagen. Även mitt lilla parti som då befann sig utanför riksdagen fick en liten summa.
Dessutom beslutade regeringen och riksdagen om en ganska stor summa pengar för EU-information bl.a. via Sekretariatet, som tidigare har diskuterats. Men det fanns också ett riksdagsbeslut om att regeringen och Riksskatteverket skulle ge ut en hushållsfolder till svenska folket. Det här beslutet var klart när man fattade beslut om att också hushållsfoldern om EU-avtalet skulle skickas ut till svenska folket.
I konstitutionsutskottets granskning har det framkommit en del saker som jag tycker är intressanta. De här två foldrarna -- den från Riksskatteverket och den från UDH -- är i huvudsak identiska. Ordalydelsen är i huvudsak identisk. Det är samma personer som har författat texterna. Den största skillnaden är att i Riksskatteverkets broschyr finns det en sida för ja- respektive nejsidans kampanjorganisationer.
Det har också framkommit att den som fattade beslutet att förutom den broschyr som riksdagen hade beställt också ge ut en annan broschyr med praktiskt taget identiskt innehåll till alla svenska hushåll var Ulf Dinkelspiel -- personligen. Det var inte riksdagen eller regeringen som fattade beslutet. Enligt den promemoria som vi har fått från UDH var det Ulf Dinkelspiel personligen som fattade det här beslutet. Är det en riktig beskrivning?
Ulf Dinkelspiel: Jag tar på mig fullt ansvar för det beslutet, men det är ju ett kollektivt ansvar i regeringen. Jag kommer inte ihåg detaljerna och hur vi gjorde en avstämning. Men hela broschyren är i detalj utarbetad med bidrag från alla berörda departement. Det är alltså en regerings bedömning och beslut, som jag bär fullt ansvar för.
Peter Eriksson: Jag ställer min fråga en gång till. Är det riktigt att det är du personligen som har fattat det här beslutet?
Ulf Dinkelspiel: I formell mening är det naturligtvis jag som har fattat beslutet. I varje regering är det alltid någon som fattar ett visst beslut. Men jag kan försäkra att ärendet har avstämts med andra medlemmar av regeringen. Det är fråga om ett kollektivt arbete. Men jag tar på mig det fulla ansvaret för det.
Peter Eriksson: Enligt UDH:s promemoria är det Ulf Dinkelspiel som har fattat beslutet, efter samråd med Statsrådsberedningen. Vem har Ulf Dinkelspiel samrått med?
Ulf Dinkelspiel: Statsrådsberedningen var förvisso en komponent. Men vi samrådde med en rad andra departement i den här frågan. Det här är i hög grad fråga om ett lagarbete.
Om någon frågar mig när, var, hur jag samrådde är det svårt att svara exakt. Det skulle dock förvåna mig oerhört om jag inte skulle ha berättat det här på en regeringsberedning eller en regeringslunch. Jag betraktar det som praktiskt taget uteslutet att jag inte skulle ha gjort det, inte minst därför att alla berörda departement var involverade i behandlingen. Men än en gång, det är svårt att svara på frågan om när exakt detta skedde. Det var fråga om ett löpande samråd. Det var inte bara ett samtal, det var massor av samtal. Mängder av skriftväxlingar och mängder av beställningar gick ut till de olika departementen när den här skriften skulle göras.
I någon av handlingarna såg jag en uppgift om vem som skulle ha skrivit den här skriften. Det är massor av författare som står bakom den.
Det förhållandet att innehållet i den skriften och i Riksskatteverkets broschyr, som är information från vår handelsavdelning, är identiskt är väl inte överraskande. Enligt min mening skulle det vara överraskande om innehållet inte vore identiskt, dvs. om vi skulle komma med olika uppgifter på samma punkt.
Peter Eriksson: Det här är för mig en ganska viktig fråga i denna granskning.
Vi talar om sommaren 1994. Det fanns ett riksdagsbeslut om att RSV skulle ge ut en hushållsfolder till hela svenska folket. Ulf Dinkelspiel fattar då ett beslut om att ytterligare en folder med samma innehåll skall delas ut till hela svenska folket.
Jag vill gärna veta precis hur det här har gått till. Från UDH säger man att Ulf Dinkelspiel själv har fattat beslutet efter samråd med Statsrådsberedningen. Menar du att UDH ger en oriktig beskrivning?
Ulf Dinkelspiel: Om det hade varit samma information i hushållsbroschyren och i foldern från RSV, skulle jag ansett att det med fog kan ifrågasättas. Den broschyr som jag här har framför mig, och som jag vet har delgivits konstitutionsutskottets ledamöter, är tätskriven och har 36 sidor. Detta skall jämföras med Riksskatteverkets broschyr som i den tappning den slutligen fick omfattar fyra sidor. Den skulle naturligtvis också ha kunnat omfatta åtta sidor eller flera.
Hushållsbroschyren är ett betydligt mera utförligt material om avtalet. Beslutet fattades i ett läge då jag räknade med att Riksskatteverkets broschyr skulle ha åtta sidor.
Så till redovisningen av hur beslutet fattades. Det är rättvisande att det skedde efter samråd med Statsrådsberedningen. Jag kan gärna tillstå att det kunde ha stått att det även förekom en rad andra kontakter innan det här beslutet fattades. Alla berörda departement var med. Det var väl Försvarsdepartementet som var utanför. Nej, förresten Försvarsdepartementet kom in när det gällde frågan om ekonomiskt försvar. Jag tror att alla departement var med. Skriften utformades i samarbete med alla berörda departement.
Peter Eriksson: Kan du minnas vem i Statsrådsberedningen som du samrådde med? Var det statsministern själv, Peter Egardt eller någon annan?
Ulf Dinkelspiel: Det skulle förvåna mig oerhört om jag inte skulle ha rådgjort med statsministern i den här frågan.
Redan när den första broschyren skrevs -- när vi bestämde att göra en sammanfattning av konsekvensutredningarna -- rådgjorde vi mycket öppet med varandra i regeringskretsen, i synnerhet som det var fråga om en koalitionsregering. Största möjliga öppenhet tillämpades också internt.
Peter Eriksson: Samrådde ni både om innehållet i broschyren och om vilka medel som skulle användas?
Ulf Dinkelspiel: När det gäller innehållet i broschyren vågar jag säga att vi inte hade något ingående samråd i regeringskretsen. Det här är en tjänstemannaprodukt. Den utarbetades alltså av berörda departement och sammanställdes av oss på Utrikesdepartementets handelsavdelning.
Däremot diskuterades givetvis finansieringen i Statsrådsberedningen. Det var fråga om att använda pengar för gemensamma ändamål.
Peter Eriksson: Riksdagen hade anslagit pengar för EU-information och för RSV:s hushållsbroschyrer. Men man hade inte anslagit pengar för att den här broschyren skulle komma ut. Därför fanns det inte heller några pengar i UDH:s budget för att klara av det här utskicket. Det krävdes 8,5 miljoner kronor utöver vad riksdagen och regeringen tidigare hade anslagit.
Du tycker inte att det här var ett sätt att gå bakom ryggen på riksdagen för att få ut ännu mer pengar för ja-information än vad man tidigare hade fått?
Ulf Dinkelspiel: Inte alls. Det finns pengar som riksdagen har anslagit till regeringen för disposition, bl.a. för information. Det är sådana pengar som vi använder för grönböckerna. Jag vet inte om propositionerna belastar riksdagen eller regeringen, men åtminstone allt arbete med propositionerna går på regeringskansliets anslag. Konsekvensutredningarna och sammanfattningen av dem gick på regeringens anslag.
Det är är således en normal procedur. När regeringen går ut med information belastar det regeringens anslag.
Peter Eriksson: Men i det här fallet var det litet speciellt, eftersom riksdagen hade fattat beslut om ett anslag för just den här typen av information i form av ett hushållsutskick.
Ulf Dinkelspiel: Självfallet är det en speciell situation när man har en folkomröstning i vardande. Det var samma situation inför energiomröstningen. Då ställdes särskilda pengar till förfogande -- det var inga små belopp -- för allsidig information kring de här olika frågorna. Beslutet att upprätta ett sekretariat för Europainformation, som mig veterligen också är riksdagsbundet, är ett exempel på samma sak.
Peter Eriksson: Jag vill nu gå litet framåt i tiden. I höstas just före folkomröstningen gjordes TV:s Striptease ett ganska långt reportage om den här hushållsbroschyren. I det reportaget framhöll Ulf Dinkelspiel att det är ett riksdagsbeslut som låg bakom det här. Vad var motivet till att du uttryckte dig på det sättet?
Ulf Dinkelspiel: Jag hade inte nöjet att se det Stripteaseprogrammet. Jag vågar inte säga vad frågan syftar på. Men jag utgår ifrån att den syftade på Riksskatteverkets broschyr.
Peter Eriksson: Nej. Det gällde broschyren EU-avtalet.
Ulf Dinkelspiel: Jag kan inte svara på det. Då måste jag se Stripteaseprogrammet och höra hur frågan har ställts och hur svaret har givits.
Jag kan dock säga att jag i upprepade riksdagsdebatter, som också har följts av beslut i riksdagen, talat om behovet av medel för information kring de här frågorna. Det kan möjligen vara det jag syftade på. Men jag måste se detta Stripteaseprogram för att kunna säga vilken fråga jag har svarat på. Jag vet inte vilken fråga jag har svarat på.
Peter Eriksson: Då vill jag i stället ta upp den andra tråden. Vad fanns det egentligen för motiv? Ulf Dinkelspiel var medveten om att det fanns ett riksdagsbeslut om den hushållsbroschyr som RSV skulle ge ut. Det var då inte fråga om fyra sidor utan det gällde en större broschyr med minst tolv sidor, om jag inte missminner mig.
Vad var motivet till att Ulf Dinkelspiel ändå fattade beslutet om att ännu en hushållsbroschyr skulle delas ut? Ansåg du att de tolv sidor som man hade planerat var för litet? Eller ansåg du att det krävdes två hushållsbroschyrer för att svenska folket skulle förstå det här riktigt ordentligt, eller vad var det som låg bakom?
Ulf Dinkelspiel: Beslutet fattades i ett läge då jag räknade med att hushållsbroschyren totalt skulle omfatta tolv sidor, varav åtta sidor skulle användas för redovisning av avtalets innehåll. Observera att broschyren sedermera blev mindre omfattande. Det var min bedömning att det krävdes en mera utförlig information om avtalet.
Om det var någonting som man mötte från nejsidan så var det kritik för att det inte fanns tillräcklig information och för att vi mörkade olika saker. Det var ett genomgående tema i nejsidans argumentering. Vi vidtog en rad olika viktiga åtgärder för att så långt som det någonsin är möjligt försöka möta det behov som fanns och tillfredsställa den kritik som riktades mot oss för att det inte fanns tillräckligt mycket information på det här området.
Det var i det ljuset som beslutet att låta den mycket väl mottagna broschyren gå ut till alla svenska hushåll fattades. Det var också i det ljuset som en rad andra beslut fattades om intensifierad informationsverksamhet.
Den som vill kan gå tillbaka till en rad debatter som jag hade med företrädare för olika partier -- inte med Miljöpartiet av uppenbara skäl. Jag hade bl.a. debatter med Gudrun Schyman. Det var debatter som fördes i mycket god anda och där vi faktiskt var eniga om att det var viktigt att satsa mycket hårt på information.
Peter Eriksson: Innan jag lämnar över ordet vill jag också ta upp någon fråga beträffande innehållet i avtalet. Jag skulle vilja ha ännu ett klargörande från Dinkelspiel om hur han ser på den här typen av information.
Inledningsvis när Birgitta Hambraeus ställde en fråga fällde du påståendet att det var viktigt att den här typen av information är allsidig, objektiv och saklig. Senare sade du också att det här är regeringens bedömning som vi ger uttryck för. Jag tycker att det här är två olika utsagor och att det inte alls är säkert att de stämmer överens.
Är bakgrunden behovet av att ge ut allsidig information eller att man ville ge uttryck för regeringens bedömning? Vilket var viktigast?
Ulf Dinkelspiel: Det är inte fråga om antingen/eller utan om både/och. Jag bejakar behovet av allsidig information. Det satsades 200 miljoner kronor bara från statens sida för detta. Jag såg det som en självklarhet att vi skulle redovisa utfallet av förhandlingarna. Det var ju det som svenska folket hade att ta ställning till. Det var viktigt att göra en utförlig redovisning av det.
Den som verkligen var intresserad av detaljerna kunde börja botanisera i grönböckerna och gå vidare till propositionen. Men det är uppenbart att ställa mycket höga anspråk på medborgaren att hon/han skall gå till biblioteket och försöka botanisera i de skrifterna. De är inte lättillgängliga. Men de är mycket bra uppslagsböcker för den som verkligen i detalj vill ha en redovisning av vad som har avhandlats på de enskilda punkterna. Om jag inte missminner mig står det också i skrifterna att vi hänvisar till det här omfattande materialet för den som vill gå vidare. Dessa personer skall naturligtvis läsa propositionen.
Peter Eriksson: Det är bra. Då vill jag ta upp en annan fråga.
I broschyren EU-avtalet och även i Riksskatteverkets broschyr står att Sverige behåller miljökraven. I broschyren EU-avtalet står det: "Om EU inte når upp till svenska miljöstandarder under de fyra åren kommer Sverige att behålla sina regler med hänvisning till den s k miljögarantin. En paragraf (100 A:4) i EU:s Romfördrag ger medlemsstaterna rätt att hålla en högre nationell skyddsnivå."
I själva Romfördraget står:
"Kommissionen skall bekräfta bestämmelserna sedan den konstaterat att dessa inte utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller innebär förtäckta handelshinder mellan medlemsstaterna.
Med avvikelse från det förfarande som anges i artiklarna 169 och 170 kan kommissionen eller någon av medlemsstaterna hänskjuta ärendet direkt till domstolen, om kommissionen eller medlemsstaten anser att en annan medlemsstat missbrukar de befogenheter enligt denna artikel."
Tycker du att det är en korrekt beskrivning när ni i den här broschyren säger att § 100 A:4 ger oss rätt att hålla en högre miljöstandard och skyddsnivå och att vi efter de fyra åren med övergångsregler får behålla våra regler? Är det korrekt?
Ulf Dinkelspiel: Det är en korrekt beskrivning. Vi kommer att behålla våra högre normer. Det är också en alldeles korrekt beskrivning av avtalstexten, som innebär att bestämmelserna måste vara utformade på ett sådant sätt att de inte medför diskriminering. Det är också riktigt, vilket framgår av avtalstexten, att alla sådana här frågor liksom andra frågor sist och slutligen kan prövas av EU-domstolen. Även i det här avseendet är det viktigt att se till syftet med överenskommelsen.
Jag kan försäkra att det, även i den här delen, inte bara fördes en förhandling under en dag eller en vecka. Det förhandlades i månader kring de här olika frågorna -- just med syftet att åstadkomma en överenskommelse som innebär att vi icke skulle behöva sänka våra normer. Det...
Peter Eriksson: Ursäkta, har ni förhandlat om förändringar i Romfördraget?
Ulf Dinkelspiel: Nej.
Peter Eriksson: Vad jag nu diskuterar är vad som står i Romfördraget och er tolkning av det.
Ulf Dinkelspiel: Jag har aldrig sagt att vi har förhandlat om ändringar i Romfördraget.
Peter Eriksson: Ni hänvisar uttryckligen till § 100 A:4, och där står att Kommissionen skall bekräfta ett sådant här undantag och att även andra medlemsstater har rätt att driva det vidare till domstol.
Ulf Dinkelspiel: Det är alldeles riktigt. Men detta är inte en ändring av Romfördraget. Detta är Romfördragets grund. Det innebär att det är Kommissionen som har att avge ett utlåtande över en miljöbestämmelse. Det var därför förhandlingarna huvudsakligen fördes med Kommissionen, även om det i formell mening gällde medlemsländerna i den här frågan. Vi gick igenom varje enskild punkt där det här är tillämpligt -- varenda enskild punkt. Varenda detalj diskuterades på det mycket begränsade antalet punkter, där Sverige hade högre normer än vad EU hade. Därför lade man också fast en procedur för de punkter där EU hade lägre normer. Syftet är att under övergångsperioden skall EU se över sina regler med sikte på en höjd standard.
Men det finns flera element i den här överenskommelsen, och de var viktiga för oss. Det här skall nämligen leda fram till beslut. Därmed finns den formella grunden för att åberopa 100 A:4. Från svensk sida var vi ytterligt angelägna om att få detta klart och tydligt fastslaget så att det inte skulle råda minsta tvekan om att vi skulle ha rätt att åberopa just 100 A:4.
Jag vill säga att personligen frågar jag mig om den är tillämplig i många fall. Jag tror nämligen att det kommer att vara i ytterst sällsynta fall om ens i några som beslut kommer att fattas med innebörden att vi skulle behöva sänka våra normer.
I det här sammanhanget vill jag nämna en information som jag inte hade tillgång till när propositionstexten skrevs. Den nya kommissionären med ansvar för miljöfrågorna, Ritt Bjerregaard, har uttalat att det är hennes ambition att inget land skall behöva sänka sina miljönormer. Om Kommissionen icke skulle föreslå något sådant aktualiseras som bekant över huvud taget inte beslut av EU i den riktningen, eftersom Kommissionen har initiativrätten.
Peter Eriksson: Jag vill bara erinra om att frågan inte handlar om huruvida Sverige har rätt att åberopa den här paragrafen. Den rätten har vi givetvis. Vad som står i broschyren är att Sverige kommer att behålla sina regler med hänvisning till den s.k. miljögarantin.
Per Kågeson som var huvudsekreterare i den utredning som gjordes i Sverige om dessa frågor -- Miljökonsekvensutredningen -- säger att det inte finns någon sådan rätt. Han fick också en förfrågan från regeringskansliet om att lämna synpunkter på texten som gäller miljöfrågorna innan broschyren gavs ut. Han sade att på ett antal punkter stämde inte texten med det betänkande som utredningen hade skrivit. Han sade: Beträffande miljögarantin blev jag upprörd därför att det är ett flagrant missgrepp. Det är helt klart att de har en alltför positiv skrivning.
Detta var alltså Per Kågesons yttrande. Han är väl åtminstone något insatt i den här frågan vad jag förstår.
Jag måste generellt fråga om det inte är så att du til syvende og sidst håller med om att de här broschyrerna, framför allt broschyren EU-avtalet, innebär att regeringen och du, Ulf Dinkelspiel, har försökt vilseleda svenska folket inför folkomröstningen.
Ulf Dinkelspiel: Jag föredrar att gå tillbaka till sakfrågan och att inte klara av den så lätt. Det ligger en insinuation i den senare frågan som jag absolut inte accepterar. Jag upprepar att jag absolut icke accepterar det.
Låt oss diskutera miljöfrågan i stället. I propositionen har vi sagt att vi avser att behålla våra högre normer med hänvisning till miljögarantin. Vi kommer att behålla våra normer, och såvitt jag vet är det numera riksdagsbundet. Jag upprepar att det inte är fråga om någon fyraårig övergångsperiod. Det är fråga om en period under vilken EU skall se över de här bestämmelserna. Sedan skall det fattas beslut. Detta är klart utsagt i bestämmelserna.
För att beslut skall fattas förutsätts ett förslag från Kommissionen. Det skulle innebära att Kommissionen, Ritt Bjerregaard i det här fallet, skulle framlägga förslag som går mot vad hon själv har uttalat. Om det skulle gå igenom krävs att en kvalificerad majoritet av EU:s medlemsländer någon gång framåt år 2000 skulle fatta beslut om att Sverige skall sänka sina normer -- trots att man har beviljat att reglerna skall ses över under en övergångsperiod och trots att regeringschef efter regeringschef har uttalat att Sverige inte skall behöva sänka sina normer. Jag avser samtal som har förts. Jag kommer t.ex. ihåg att den brittiske premiärministern John Major gjorde ett sådant uttalande när han var i Sverige eller möjligen när statsministern och jag var i London.
Jag betraktar det som i högsta grad osannolikt att ett beslut av den innebörden skulle komma till stånd. Men skulle det komma till stånd, vilket man inte kan utesluta, kommer vi att behålla våra normer med hänvisning till miljögarantin. Det är regeringens uppfattning. Om jag inte tar helt miste är det numera också riksdagens uppfattning.
Så till frågan. Jag vet inte om jag behöver besvara den ytterligare. Jag tror att jag gav ett klart och tydligt svar på den frågan. Avsikten med hushållsbroschyren -- jag kan göra det tillägget för att detta åter skall upprepas i protollet från det här mötet -- var att ge en så rättvisande bild som det någonsin är möjligt att göra av utfallet av de svenska förhandlingarna kompletterade med regeringens bedömning av förhandlingsresultatet.
Peter Eriksson: Då har alltså Per Kågeson totalt missuppfattat den här frågan om miljögarantin, och det är totalt uteslutet att Sverige skulle behöva anpassa sig till de regler som finns i dag eller förändra sina regler efter den fyraåriga övergångsperioden?
Ulf Dinkelspiel: Den kontakt som Per Kågeson åberopar känner jag inte till. Jag har frågat alla medarbetare i min närhet om de känner till något om detta. Ingen av dem har haft någon sådan kontakt. Jag vill icke utesluta -- det kan väl möjligen vara en tråd att spinna vidare på -- att det har förekommit någon kontakt mellan Miljödepartementet och Per Kågeson. Jag känner inte till någon sådan kontakt.
Däremot förekom det naturligtvis täta kontakter när sammanfattningen av konsekvensutredningarna gjordes. Det kan möjligen vara det som åsyftas.
Jag upprepar att jag icke känner till någonting om att Per Kågeson skulle ha framfört de här synpunkterna till oss. Jag utesluter inte alls att det har skett.
Till sist, jag har upprepat många gånger att det inte finns någon absolut sanning. Sist och slutligen kan nämligen EU-domstolen tolka alla bestämmelser. Därför kan jag inte utesluta att domstolen på den här punkten eller på någon annan punkt i avtalet skulle göra en annan tolkning än vad vi själva gör eller komma till en annan slutsats än vad vi själva förväntar oss. Men, jag upprepar, det här är vår bästa bedömning av förhandlingsresultatet.
Peter Eriksson: Det finns ingen absolut sanning, säger du. Men problemet är ju att ni slår fast absoluta sanningar i de här broschyrerna.
Resonemanget om miljögarantin är just ett sådant exempel. Ni slår fast en absolut sanning som klart strider mot vad Miljökonsekvensutredningen tidigare har fastslagit. Det strider också mot vad utredningens huvudsekreterare säger, även i kontakter med departementet i samband med att den här texten skall skrivas.
Det är det här som är problemet och att du nu måste hävda att Per Kågeson har missuppfattat miljögarantin i det här avseendet.
Ulf Dinkelspiel: Jag upprepar att jag inte känner till någon kontakt med departementet i den här frågan. Jag känner icke till någon sådan kontakt, och därför kan jag inte ytterligare kommentera Per Kågesons uttalande. Det har inte kommit till min kännedom, och jag vill inte kommentera ett uttalande vars exakta innebörd jag inte känner till.
Peter Eriksson: Jag har en liten fråga till. Det gäller regionalstödet. Ulf och jag har diskuterat de här frågorna litet grand tidigare. I samma broschyr, EU-avtalet står: "Ett viktigt svenskt krav i förhandlingarna var också att vi kan fortsätta att bedriva en egen, nationell, regionalpolitik av samma omfattning som idag. Det innebär bl a stödområden som täcker 20% av landets befolkning och stödformer som lokaliseringsstöd, nedsatta socialavgifter och transportstöd. Sverige har i allt väsentligt fått gehör för dessa krav."
Jag har ganska noga läst avtalet mellan Sverige och EU-länderna. Inte i någon av paragraferna på alla dessa sidor hittar man en text som kan kopplas till det svenska nationella stödet och den svenska nationella regionalpolitiken. Hur kommer det sig att ni kan skriva att Sverige i allt väsentligt har fått gehör för dessa krav, när dessa frågor över huvud taget inte finns med i avtalet?
Ulf Dinkelspiel: Det beror huvudsakligen på att Romfördraget, följdförordningar och följdbeslut reglerar statsstöd, regionalpolitiska åtgärder och andra liknande åtgärder. Det är i ljuset av det som vi tillsammans med Kommissionen gjorde en mycket omfattande genomgång av den svenska regionalpolitiken. Vi gick igenom alla våra stödformer. Det är i ljuset av den genomgången plus de resultat vi uppnådde när det gäller stödområden -- områden för stöd från EU:s sida -- som jag och regeringen på mycket goda grunder anser att våra förhandlingskrav i allt väsentligt har kunnat tillgodoses. I marginalen finns några krav som vi icke fick tillgodosedda. Jag kommer inte ihåg exakt var gränserna går, men vi hade bara ytterst marginella problem i den delen av de regionalpolitiska förhandlingarna. Förhandlingarna omfattade ett oerhört stort komplex av frågor.
Peter Eriksson: Men du håller med om att det här inte ingick i själva avtalet?
Ulf Dinkelspiel: Det gör jag inte alls! Vi är bundna av alla regler och bestämmelser i Romfördraget. Avtalet innebär att vi accepterar Romfördraget och alla följdförordningar. Därmed är vi bundna av EG:s regler om regionalpolitiskt stöd, statsstöd m.m. Det ingår i hög grad i avtalet.
Peter Eriksson: Det var dit jag ville komma. Det är helt riktigt att i Romtraktaten regleras den nationella regionalpolitiken. Det har pågått förhandlingar om den svenska nationella regionalpolitiken och hur mycket vi måste anpassa den, ända sedan Ulf Dinkelspiel blev minister. Det pågår fortfarande sådana förhandlingar. Arbetsmarknadsdepartementet har enligt vad jag har erfarit fortfarande inte avslutat dessa förhandlingar. Ett år efter det att EU-avtalet skrevs under och mer än ett halvår efter det att den här broschyren kom ut, pågår förhandlingar fortfarande. Ändå skriver ni från UDH i er hushållsbroschyr att vi i allt väsentligt har fått gehör för dessa krav. I själva verket är förhandlingarna inte alls avslutade på det här området. De har inte direkt med medlemsavtalet att göra utan pågår vid sidan om.
Kurt Ove Johansson: Och din fråga är...
Peter Eriksson: Min fråga är: Är beskrivningen riktig att förhandlingarna inte var avslutade och att ni inte visste hur det skulle gå när ni skrev avtalet?
Ulf Dinkelspiel: Vi var på det klara med förpliktelserna enligt Romfördraget och följdförordningar och hur detta förhåller sig i frågan om det nationella stödet.
Det finns dock en mängd frågor som skall regleras i detalj när det gäller hur stödet skall fördelas över landet. Det var inte förutsatt att dessa frågor skulle klaras av under själva förhandlingarna. Det är ett uppföljningsarbete som förvisso är besvärligt. En mängd besvärliga frågor skall lösas. Men det är återkommande frågor. De är inte avslutade nu, vad jag vet.
Kurt Ove Johansson: Det är ytterligare tre personer som har anmält att de vill ställa frågor. Jag vill bara erinra om att förutom det ärende som vi nu behandlar har vi ytterligare två att gå igenom.
Birger Hagård: Ulf Dinkelspiel har nu med ett oändligt tålamod i drygt en och en halv timme svarat på frågor från vänstern. Somliga frågor kanske är relevanta, många synes mig vara ganska irrelevanta.
Eftersom vi ändå har dig här, tycker jag att man skulle kunna be dig svara på en sammanfattande fråga. Hur ser du själv på informationsverksamheten? Är det något vi har att lära för framtiden? Finns det något som kanske borde ha gjorts på något annat sätt?
Kurt Ove Johansson: Får jag säga innan ordet går vidare till Ulf Dinkelspiel att det inte finns någon som helst anledning för utfrågarna att ha synpunkter på någon annans frågor.
Ulf Dinkelspiel: Jag har inte funderat i detalj över hur man skall lägga upp informationen inför en kommande folkomröstning. Vi tog den energipolitiska folkomröstningen och erfarenheterna från den som utgångspunkt. I jämförelse med den folkomröstningen satsade vi hårdare på informationsverksamhet. Framför allt hade vi en öppenhet i förhandlingarna, vars motsvarighet av uppenbara skäl inte fanns på det energipolitiska området.
Skulle det bli fråga om en ny EU-omröstning -- det är det frågan närmast gäller -- har jag svårt att se att vi skulle kunna vara öppnare när det gäller själva förhandlingsförloppet. Det är möjligt att vi skulle ha kunnat reodvisa ännu oftare för riksdagen. Men jag känner faktiskt att vi gick väldigt långt i det avseendet. Jag vill säga att jag aldrig höll tillbaka information inför riksdagen. Med respekt för riksdagens arbetstider, brist på tid m.m. tyckte jag att den periodicitet med vilken vi redovisade var rättvisande.
När det sedan gäller bl.a. broschyren från Riksskatteverket kan man alltid diskutera omfattning, utformning o.dyl. Men som jag ser det kan den aldrig ersätta all den övriga information som har gjorts.
När det här är sagt -- jag vill inte låta självgod, jag vet att man aldrig kan göra tillräckligt på det här området -- skulle jag vilja säga att det nog vore klokt att inför en kommande folkomröstning på ett tidigt stadium samla alla parter. Vi hade mycket diskussioner. Men man kanske i ännu högre grad skulle diskutera så att man så långt det någonsin är möjligt försöker åstadkomma vad jag menar måste vara en ambition från allas sida, nämligen att få fram allsidig information och en allsidig belysning av frågan. Det tror jag vore klokt. Då kan just den här frågan diskuteras mera i detalj och utifrån det givna fallet.
Kenneth Kvist: Jag delar ordförandens uppfattning att vi nog inte skall recensera varandras frågor i KU.
Jag vill gå in på ytterligare ett ämnesområde som jag undvek tidigare. Av broschyren får man intrycket att frågan om alliansfriheten har varit uppe till förhandlingar. Finns det i förhandlingsprotokollen några försäkringar om att Sveriges alliansfrihet skall vara bestående?
Ulf Dinkelspiel: Vi har icke förhandlat om alliansfrihet. Det hade vi inte riksdagens mandat att göra. Den militära alliansfriheten består. Det deklarerade jag redan när förhandlingarna inleddes den 1 februari, och det återupprepade jag i november 1993 när just de här frågorna var på tapeten. Vi har alltså icke förhandlat utan i den här delen klart deklarerat att den militära alliansfriheten består.
Kenneth Kvist: I broschyren finns det dock stycken som berör alliansfriheten. Där konstateras att Sveriges militära alliansfrihet består. Men det är alltså ingenting som har varit uppe i förhandlingar, och det är inget som berörs i Sveriges avtal med EU. Det här är alltså en något modig skrivning av en regering som redan då hade börjat diskutera -- vilket i och för sig inte är någon anklagelse mot Ulf Dinkelspiels uttalande -- huruvida den alliansfriheten borde bestå.
Jag vill också fråga en annan sak. Tror du att det skulle ha varit en viktig information för människor som tvekade i sitt ställningstagande om de hade fått veta att det här avtalet som Sverige hade förhandlat fram inte -- för att citera vad du har sagt under utfrågningen -- var en absolut sanning, eftersom EU-domstolen kan tolka alla bestämmelser? Hade det varit bra för allmänheten att veta att avtalet har den karaktären att EU-domstolen trots allt kan tolka bestämmelserna?
Ulf Dinkelspiel: Jag börjar med den sista frågan. I broschyren beskrivs EU-domstolens uppgifter och kompetens. Där står bl.a.: "Det är inte ovanligt att domstolen ställer sig på de klagandes sida och fäller medlemsländerna för bristande respekt för de gemensamma reglerna. Sverige kommer som EU-medlem att utse en av domstolens domare." Om man gör en mera utförlig redovisning tycker jag att det här är ett naturligt inslag.
För undvikande av varje missförstånd när det gäller den första frågan vill jag säga att den militära alliansfriheten består. Detta deklarerades klart, och det står på intet sätt i strid med fördragen. Både det neutrala Finland och det neutrala Österrike, som har det inskrivet i statsfördraget, har förfarit på samma sätt. Det neutrala Irland är medlem av EU, liksom givetvis nu också Finland och Österrike. Jag har haft åtskilliga debatter med Gudrun Schyman i den här frågan i riksdagen. Därför är det fortfarande en gåta för mig hur man kan påstå motsatsen.
Kenneth Kvist: Det finns i och för sig en gemensam deklaration 1994:60, som kan tolkas i rakt motsatt riktning.
Ulf Dinkelspiel: Jag känner inte till någon deklaration som kan tolkas i motsatt riktning, men jag är intresserad av att få del av det.
Birgitta Hambraeus: Jag vill gärna ta fasta på Ulf Dinkelspiels svar på Birger Hagårds fråga. Jag tycker att det var en mycket intressant och konstruktiv tanke att man på ett tidigare stadium skulle kunna ha en överläggning med de olika parterna om hur man lägger upp saker och ting. Man kanske kunde tänka sig att överlämna en beskrivning av förhandlingsresultatet inte till den som såsom part har fört förhandlingarna utan till någon på t.ex. en universitetsinstitution. Där kan någon person åta sig att med akademiskt ansvar göra en objektiv men ändå populärvetenskaplig redogörelse.
Jag har också en fråga. Det är anslutningsakten i avtalet som är juridiskt bindande. När det gäller miljön och de tidsbegränsade undantag som vi fick för kadavermjöl, antibiotika i foder och andra miljöfrågor, står det att EU tänker göra en helt vanlig översyn av sina miljöbestämmelser. Det står ingenting om att de har ambitionen att förbättra sina miljöbestämmelser. Man slår fast att efter den här fyraårsperioden är Sverige skyldigt att anpassa sig till EU:s regler. Detta är alltså vad som står i anslutningsakten.
Jag undrar om jag uppfattade Ulf Dinkelspiel rätt. Var det så att Ulf Dinkelspiel trodde att de olika EU-länderna på något sätt skulle tvinga fram lägre ambitioner på miljöområdet? Det vore kanske bra att få en förklaring. Är beskrivningen av anslutningsakten korrekt? Det finns i anslutningsakten inget löfte från EU-länderna om att leva upp till högre normer. Efter övergångsperioden är vi skyldiga att anpassa oss till EU:s regler även om de är på en lägre nivå än våra.
Ulf Dinkelspiel: Det är alldeles riktigt som Birgitta Hambraeus säger. Det finns inget åtagande från EU:s medlemsländer om att tillskapa normer på en högre nivå. I så fall skulle det ju inte ha varit något problem för vår del. Då hade det blivit en automatisk anpassning på den högre nivån. Däremot är det så att bestämmelserna skall ses över i ljuset av en ambition att stärka det här området. Jag kommer inte ihåg den exakta formuleringen. Det finns en preambel som pekar på önskemålet om en förstärkning med skärpta miljönormer på olika områden. Översynen skall göras i ljuset av detta.
Dessutom står det att det här skall leda fram till ett beslut, vilket är en viktig precisering. Det förutsätter att två tredjedelar skall vara överens. Observera att ett beslut mycket väl kan innebära att man stannar kvar på en lägre nivå men medger dem som har en högre nivå att behålla den. Det är för mig den sannolika lösningen för den händelse EU efter fyra år inte skulle ha nått upp till en högre nivå. Det här är det vanliga sättet när EU löser sina frågor.
I första hand hoppas vi naturligtvis att normer i hela EU skall ha överförts på en högre nivå. I andra hand bör vi naturligtvis sikta till en överenskommelse som innebär att den skillnad som består och som förhoppningsvis har blivit mindre skall vara kvar under kanske ytterligare en fyraårsperiod medan man gör en ny översyn. Sedan får man titta på det här igen. EU är principiellt emot att säga att någonting skall gälla för all framtid. Jag tycker att det är en bra grundprincip att man successivt skall ompröva de här reglerna.
För undvikande av varje missförstånd vill jag göra följande klarläggande. Jag är helt enig med Birgitta Hambraeus när det gäller den första delen av den första kommentaren. Det kan vara klokt att på ett tidigt stadium i lämplig form diskutera informationsfrågor m.m. Det förekom förvisso överläggningar, om jag inte missminner mig också på partiledarnivå, i den här frågan. Men det kan säkert göras bättre. Det finns säkert andra saker som kan göras bättre.
När det gäller den andra delen av Birgitta Hambraeus kommentar -- redovisningen av förhandlingsresultatet -- kan jag icke se att regeringen kan frånsvära sig ansvaret för att redovisa förhandlingsresultatet. Det innebär att den som har förhandlat fram avtalet måste redovisa det. Bedömningen kan förvisso överlämnas till akademiker och andra experter. Så gjordes också med konsekvensutredningarna. Det visar hur svårt det är att bedöma konsekvenserna. Men man kan säkert hitta ytterligare andra personer som kan ta på sig uppgiften att göra en bedömning. I det avseendet kan man kan gå praktiskt taget hur långt som helst om ambitionen är att få en allsidig belysning. Det yttersta målet är naturligtvis att låta varje medborgare säga sitt, såsom han eller hon har möjlighet att göra i en folkomröstning. Sedan är det en fråga om hur långt resurserna räcker.
Håkan Holmberg: Ulf Dinkelspiels svar i den avslutande delen här tangerar något den fråga jag vill ställa. Jag har en allmän och övergripande fråga, men jag vill i alla fall ta upp den en gång till. Det som ifrågsätts här är inte bara innehållet i broschyren utan också metodiken, hur man väljer att presentera materialet. Övervägde man inom regeringen vid något tillfälle att göra en annan uppläggning, t.ex. att avstå från att presentera regeringens samlade bedömning och avstå från att presentera förhandlingsresultatet med den bakgrundsinformation som gick utöver innehållet i paragraferna? Övervägde man att t.ex. göra en ja- och en nejversion utan någon kommentar från regeringens sida? Var detta över huvud taget ett alternativ?
Ulf Dinkelspiel: Svaret är nej. Vi hade hela tiden för avsikt att redovisa förhandlingsresultatet i kortfattad form. Vi hade en produkt med en upplaga på 50 000. Vi gjorde först en sammanfattning i pressmeddelanden. Men det blev ganska summariskt. Det är mycket bråttom när man skall göra sådana. Efter några dagar gjorde vi en mera utförlig redovisning, som jag ändå tycker gav en relativt god bild. Vi var dock hela tiden inställda på att göra en hushållsbroschyr. Däremot fattade vi beslutet om att skicka ut den till alla hushåll senare. Formen för det hade vi icke tagit ställning till på ett så tidigt stadium.
Henrik S Järrel: Jag har en närmast kuriös och litet lätt spekulativ fråga till Ulf Dinkelspiel. Så här i ljuset av kunskapen om utgången av folkomröstningen kan man möjligen ställa sig frågan om Ulf Dinkelspiel, vid en samlad bedömning av de informationsinsatser som gjordes, har intrycket eller uppfattningen att det var ja- och nejsidans information i broschyrer som slutligen avgjorde utgången av folkomröstningen.
Ulf Dinkelspiel: Nej, det tror jag personligen inte för ett ögonblick. Men statsvetare och andra som äger större kunskap på det här området är förmodligen bättre bedömare än jag.
Henrik S Järrel: Jag tror inte att det har gjorts någon undersökning om just hur människor har inhämtat information och om vad som egentligen avgjorde den slutliga -- än så länge -- inställningen i frågan.
Ulf Dinkelspiel: Mig veterligen har man inte gjort någon sådan undersökning. Även en sådan undersökning skulle naturligtvis vara behäftad med stor osäkerhet.
Peter Eriksson: Jag vill ta upp en detalj och ställa en avslutande fråga. Jag har en följdfråga till det som Kenneth Kvist tog upp om offentlighetsprincipen. Ni har mycket noga i broschyren beskrivit den deklaration som Sverige har avgett i samband med avtalet. Men ni har inte tagit upp den motdeklaration som EU-länderna, motparten, har avgett. Vad är orsaken till att ni inte tog upp det? Hade det inte varit rimligt om man vill ge en allsidig belysning, vilket Ulf Dinkelspiel hävdar att han vill?
Ulf Dinkelspiel: Om Peter Eriksson frågar om orsaken i den meningen att det skulle ha förekommit någon diskussion, kan jag över huvud taget inte minnas någon sådan. Skälet som jag ser det är att vad kommissionen sade är självklart, nämligen att vi måste börja respektera avtalets bestämmelser. Det ansågs som så självklart av finnar och österrikare att det skrevs in i deras egna deklarationer. Att vi inte gjorde det berodde på att det fanns olika meningar i den här frågan. Vi sade oss att vi väl kan gå fram den här vägen också. Personligen hade jag nästan föredragit -- om jag skall avslöja en hemlighet -- att göra som finnarna och österrikarna.
Peter Eriksson: Det kanske ändå inte var riktigt lyckat med den här typen av ensidig beskrivning?
Ulf Dinkelspiel: Det förändrar ingenting i sak. Men jag kan gärna säga att vi mycket väl hade kunnat redovisa det på det sättet. Det är också ett helt rättvisande sätt att belysa frågan. Jag skulle gissa att man i propositionstexten också kan hitta texten till de olika deklarationer som avges här. Det är en fråga om balansering av innehållet.
Om man återger motdeklarationen måste man förklara innebörden. Det som är avgörande för svenska folket är att offentlighetsprincipen kan behållas. Därom råder enligt min mening inte minsta tvivel. Jag kan försäkra att det är en svår avvägning när man skall redovisa förhandlingsprotokoll. Om man bara redovisar själva avtalstexten, kan det förvirra bilden mera än motsatsen. Jag kan försäkra att i sakfrågan finns inte minsta tvivel -- Sverige kommer att hålla fast vid offentlighetsprincipen.
Peter Eriksson: Men motdeklarationen omfattar två rader. Det kanske hade funnits möjlighet att bereda plats för den i alla fall.
Ulf Dinkelspiel: Visst hade det funnits möjlighet, men det förändrar inte ett enda dugg i sakfrågan.
Peter Eriksson: Jag har en avslutande fråga. Vi kan nu se tillbaka på kampanjen i höstas. Som vi sade tidigare gick ganska mycket pengar ut för att bekosta kampanjerna från regeringskansliet och riksdagen. Dessutom fanns det kampanjorganisationer på både ja- och nejsidan som lade ut stora summor för att försöka upplysa och informera svenska folket.
Det finns i dag en del vetenskapliga uppgifter. Det är uppenbart att bara jasidans kampanjer för att informera svenska folket kostade flera hundra miljoner. Efter att ha studerat den kampanjen tycker jag att det som slår en är att det fanns oerhört stora ekonomiska resurser på jasidan. Man använde resurserna på en mängd olika sätt -- informationsbroschyrer, 24-sidiga bilagor i kvällspressen, annonsmaterial, bussar som åkte runt m.m. Ingen av jasidans kampanjer hade någon hushållsbroschyr till svenska folket. Det var bara regeringen som hade det -- om man ser till jasidans samlade agerande.
Fanns det en överenskommelse mellan jasidans kampanjer om att det räckte med regeringens broschyrer i det här avseendet?
Ulf Dinkelspiel: Svaret på den frågan är nej.
Kurt Ove Johansson: Då har vi klarat av de frågor som gäller hushållsbroschyren.
Vi övergår nu till frågor om handläggningen av de sex konsekvensutredningarna.
De sex konsekvensutredningarna inför ett svenskt EU-medlemskap
Kenneth Kvist: Det tillsattes sex s.k. konsekvensutredningar inför EU-medlemskapet. 35 utredare utsågs. Då inställer sig frågan hur urvalet av dessa utredare gjordes. Var det en ren tillfällighet att 33 av de här 35 utredarna var uttalat engagerade för ett medlemskap?
Ulf Dinkelspiel: När det gäller den första delen kan jag svara på frågan om hur urvalet gjordes. Det här är litet samma problematik som i frågan: Var det du personligen som fattade beslutet? Det är regeringen som fattar besluten. Varje departementschef var ansvarig och fattade i grunden beslutet om vilka som skulle ingå i respektive konsekvensutredningar. Givetvis har de samrått med en rad andra personer, och ansvaret är kollektivt. Utgångspunkten var att välja personer som är sakkunniga på de olika områdena och som var väl ägnade att belysa de här olika frågorna.
Vi har icke gjort någon åsiktsregistrering, varken före eller efter, beträffande ledamöternas ställningstagande i EU-frågan. För mig kommer uppgiften om var de står i EU-frågan som en överraskning.
Kenneth Kvist: Du menar att regeringen inte hade någon aning om var de här 33 personerna stod i EU-frågan när de tillsattes?
Ulf Dinkelspiel: Jag kan försäkra att vi inte hade någon diskussion om var de enskilda ledamöterna stod i den här frågan. Vi hade mig veterligen inga diskussioner om den exakta sammansättningen. Däremot kanske man i det ena eller andra fallet visste var vederbörande stod, men det var inte det som var avgörande för om de ingick i utredningen eller icke.
Kenneth Kvist: Hur visste ni att de var kompetenta att urskilja konsekvenserna av ett EU-medlemskap?
Ulf Dinkelspiel: Varje departementschef får väl svara för sitt. Beträffande den utrikes- och säkerhetspolitiska utredning som låg inom Utrikesdepartementets sfär, kan jag med 30 års erfarenhet från UD borga för att Sverker Åström och Leif Leifland är två ytterligt kompetenta tjänstmän, väl satta att bedöma den här frågan. Jag tror att det är få som överträffar dem i det här avseendet.
Båda har varit kabinettssekreterare. Sverker Åström har varit ambassadör i FN och i Paris. Han har tjänstgjort som kabinettssekreterare under många olika regeringschefer. Han har väl ansetts vara en av de främsta uttolkarna av svensk neutralitet. Han har naturligtvis också varit med i arbetet på att forma den svenska säkerhetspolitiken. För att inte ta upp tiden ytterligare, kan detsamma i grunden sägas om Leif Leifland.
Tillsättandet av Konsekvensutredningen skedde, om jag inte missminner mig, i samråd med Justitiedepartementet. Låt mig, herr ordförande, plocka fram den för att icke trampa fel.
Utredningen om suveränitet och demokrati överlämnades till mig i januari 1994. Ordförande i utredningen var Olof Ruin, som tidigare har deltagit i en rad utredningar och diskussioner kring grundlagsfrågor och liknande och som väl här är en av de främsta auktoriteterna. Vidare ingick: Hans Danelius, tidigare rättschef i Utrikesdepartementet och i Justitiedepartementet samt sedermera regeringsråd, professor Janerik Gidlund, Pernilla Lindh, dåvarande rättschef i Utrikes- och handelsdepartementet och numera domare i EU, regeringsrådet Elisabet Palm, Lennart Pålsson och Bo Stråth.
Jag känner inte i alla delar till deras bakgrund. Men alla personer har stor erfarenhet på de områden som gällde. I princip gällde det för alla områden. Men jag kan icke svara lika precist på dessa punkter, eftersom en del områden lydde under andra departementschefers domvärjo. Jag kan försäkra att jag just i frågan om suveränitet och demokrati rådgjorde med Justitiedepartementet, men jag lyssnade också runt för att få förslag. Flera av de utsedda personerna kände jag över huvud taget inte. Än mindre hade jag någon uppfattning om var de stod i sakfrågan. Men uppenbarligen är detta känt för andra.
Kurt Ove Johansson: Kenneth, får jag bara säga att jag tycker att vi kan få den här typen av information på annat sätt. Vi behöver inte ta upp tid med detta nu. Ändå vill jag inte på något sätt lägga mig i frågandet.
Kenneth Kvist: Jag tycker nog också att ordföranden skall avstå från att recensera frågor. Man kan nog få svar också på de frågor som ställs under frågestunderna på olika sätt.
Låt mig nu fullfölja min fråga. Ulf Dinkelspiel säger att dessa personer har stor kvalitet. Jag gör ingen annan bedömning än att dessa personer är kunniga. Ulf Dinkelspiel säger också att han egentligen inte kände dem och att han inte vet så mycket om dem och deras uppfattning. Men faktum är att de i de allra flesta fall hade gett uttryck för en klart positiv hållning till EU och att de i flera fall var klara förespråkare för ett medlemskap. De sattes att utreda konsekvenserna av sina egna positiva ståndpunkter. Det fanns väldigt litet av motvikt i utredningarna.
Eftersom det riktades stark kritik mot regeringens tillsättande av utredningen, gjorde regeringen någonting ovanligt i svenskt utredningsväsende. Man tillsatte nämligen en referensgrupp till utredningarna med ytterst oklara direktiv. Varför tillsattes denna referensgrupp egentligen?
Ulf Dinkelspiel: Jag tror att det är viktigt att hålla isär olika saker. Avsikten med den referensgrupp som tillsattes -- om vi talar om samma sak -- var att man skulle kunna diskutera hur dessa frågor skulle nalkas, så att man så långt det var möjligt kunde eftersträva en viss enhetlighet i utredningarnas agerande. Vi hade redan då tanken att söka åstadkomma en sammanfattning av konsekvensutredningarna. Det är klart att om de fick alltför olika uppläggning, var det inte lätt att på ett meningsfullt sätt sammanfatta det hela.
Vidare anordnades hearingar i de olika utredningarna för att ytterligare spegla olika resultat. I t.ex. utredningen Suveränitet och demokrati medverkade vid hearingen: Mattias Ganslandt, Lotta Gröning, Sten Johansson, Karl-Erik Lagerlöf, Hans Lindqvist, Lennart Olsson, Marit Paulsen, Olof Ruin, Björn von Sydow, Sven Tägil och Uffe Östergaard. Hearingen leddes av kommitténs ordförande Olof Ruin och ledamoten Bo Stråth.
Slutligen vill jag säga att det hade varit en något konstig procedur om utgångspunkten hade varit att jag kände alla de ledamöter som jag utsåg. Jag är själv inte särskilt väl bevandrad i frågan om suveränitet och demokrati samt vilka som är experter på området.
Här som i andra sammanhang har jag vinnlagt mig om att få ett så brett spektrum av experter som möjligt. Jag har över huvud taget icke ställt frågan var de stod i EU-frågan, utan det helt avgörande har varit att få experter som kunde belysa dessa frågor på ett bra sätt. Jag har ingen aning om var alla ledamöter stod, men det har uppenbarligen Kenneth Kvist. I en del fall känner jag till det, men jag har ingen övergripande kännedom om det. Det har över huvud taget icke väglett mig -- och jag vågar nog tala för andra medlemmar av regeringen -- när det gäller valet av ledamöter. Jag upprepar att jag över huvud taget inte kände flera av ledamöterna när de utsågs.
Kenneth Kvist: Tycker Ulf Dinkelspiel att det är en bra princip, som ofta tillämpas i utredningsväsendet, att utredningar är allsidigt sammansatta och att människor med olika inställning till ett sakområde är representerade i utredningar?
Ulf Dinkelspiel: Svar: ja. Det är viktigt att flera olika experter kan belysa det hela. Men sedan får man i utredningarna bedöma vilken form som är lämplig. Självfallet gäller för enmansutredningar att man inte får så många olika åsikter representerade genom själva utredningens sammansättning. De kompletteras ibland med experter och sakkunniga, ibland genom olika hearingar och liknande. Jag tror att man får vara försiktig med att säga att själva utredningens sammansättning måste vara allsidig. Syftet måste vara att få till stånd en bra utredning. Men formerna för utredningen kan växla från ett fall till ett annat. Syftet måste ju vara att komma fram till en allsidig belysning av frågan. Det är jag helt enig med Kenneth Kvist om.
Kenneth Kvist: Men ni bedömde inte att det fanns en risk, om man bara utsåg människor som var positiva till EU, för att de i konsekvensutredningarna också skulle ge en väldigt positiv bild av innebörden av ett EU-medlemskap?
Ulf Dinkelspiel: Jag upprepar att experternas uppfattning i EU-frågan över huvud taget inte var relevant i sammanhanget. Hade man fört fram kandidater på den grunden, hade jag nästan instinktivt reagerat negativt.
Kenneth Kvist: Så du menar att när svenska folket var ungefär fifty-fifty, kanske med viss övervikt av akademiker som EU-anhängare, så var det en ren och skär tillfällighet att 33 av 35 utredare var ja-sägare när det gällde konsekvenserna av ett EU-medlemskap?
Ulf Dinkelspiel: Jag vill inte indela svenska folket i olika kategorier och förklara varför en viss grupp möjligen skulle vara mer positiv än andra samt anledningen till att vissa människor är mer för EU än andra. Jag upprepar: Urvalet skedde på en helt annan grund.
Kenneth Kvist: Varför bedömde man att man inte skulle ha någon sorts remissbehandling eller belysande diskussion kring utredningarna?
Ulf Dinkelspiel: Det var för att utredningarna var ett sätt att få fram en allsidig belysning av frågan, vilken skulle tjäna som utgångspunkt för diskussionen. Om jag inte missminner mig -- men jag kan ta fel -- har man förfarit på det sättet i andra sammanhang där rapporter har tagits fram. Meningen var ju att rapporterna skulle stimulera till debatt. Ett medel för att åstadkomma en vidgad debatt var just dessa offentliga hearingar som anställdes kring det hela. Vid remissförfaranden har man oftast ett utredningsbetänkande. Avsikten med ett remissförfarande är att regeringen lägger fram en proposition, som riksdagen har att fatta beslut om. Detta var ju inte syftet med konsekvensutredningarna, utan det var att göra en så allsidig belysning av frågan som möjligt och att stimulera till vidgad debatt för att varje enskild svensk medborgare sedan skulle fatta sitt beslut.
Kenneth Kvist: Jag får dra slutsatserna i andra sammanhang. Jag har för tillfället inga fler frågor i anslutning till detta.
Peter Eriksson: Jag vill ta upp en fråga som jag tycker är intressant. Jag har nämligen med mig sammanfattningen av konsekvensutredningarna om EU. EU-avtalet skickades ut till alla svenska hushåll. Sammanfattningen trycktes inte upp för alla svenska hushåll utan i en mer begränsad upplaga.
I sammanfattningen av konsekvensutredningarna står det om den tidigare diskuterade frågan om miljögarantin: Miljögarantin ger dock medlemsländerna vissa möjligheter till mer långtgående särbestämmelser. Tolkningen av miljögarantin är emellertid i några avseenden oklar. På s. 39 står bl.a.: En mer pessimistisk tolkning innebär att Sverige efter övergångstiden tvingas anpassa sig till EU:s då gällande regler.
Detta är alltså vad konsekvensutredningarna har fastslagit med en majoritet av ledamöter som var klart uttalade ja-anhängare inför folkomröstningen. Men i hushållsbroschyren som sändes ut till svenska folket står det att om EU inte når upp till den svenska miljöstandarden under de fyra närmaste åren kommer Sverige att behålla sina regler med hänvisning till den s.k. miljögarantin.
Jag tycker att detta tydligt belyser ett försök till vilseledning när det gäller den tidigare diskussionen. Men det belyser också, trots att en majoritet av ledamöterna helt klart tog ställning för ett medlemskap, att det i det svenska utredningsväsendet fortfarande finns en viss anständighet. Jag tycker att man skall framhålla att det fortfarande finns en viss anständighet och ett slags tjänstemannaattityd i svenskt utredningsväsende som måste respekteras. Det skall inte glömmas bort i den här diskussionen.
Kurt Ove Johansson: Och vad vill du fråga om?
Peter Eriksson: Jag hade ingen fråga. Det var mer en kommentar kring det hela.
Kurt Ove Johansson: Det här är faktiskt en utfrågning.
Ulf Dinkelspiel: Låt mig säga att det gläder mig att Peter Eriksson och jag är eniga på den sista punkten.
Den första punkten speglar bara att det finns olika uppfattningar. När vi publicerade sammanfattningen av konsekvensutredningarna, och inte bara konsekvensutredningarna, ansåg vi att det var viktigt att ge spridning också åt dessa uppfattningar.
Kurt Ove Johansson: Jag har inga fler frågeställare anmälda på den här punkten. Då återstår regeringens information till riksdagens EFTA-delegation och riksdagens utskott för beslut i den gemensamma EES-kommittén.
Regeringens information till riksdagens EFTA-delegation och riksdagens utskott före beslut i Gemensamma EES-kommittén
Kenneth Kvist: Frågan är kanske litet senkommen. EES-avtalet är ju litet överspelat nu. Men det har ändå en viss betydelse, för det grundlade ju en viss kultur på området som sedan under en kort period kom att växa vidare i EU-delegationen, vilken sedermera blev EU-nämnden. Som en introduktion kan sägas att praktiken hela tiden utvecklas.
Det som var problematiskt för EES-delegationen hade säkert samband med att det innebar en ny roll för riksdagen som samrådspart till regeringen, som ju hade att bedriva förhandlingar med och delta i de internationella organ som fattar beslut. Det fanns då en typ av ärenden som ofta kom till EFTA-delegationen. Ofta angav dagordningspunkterna att inga kontroversiella frågor förelåg. Därefter gavs egentligen ingen vidare information.
Var detta fråga om rena tjänstemannautlåtanden eller var det regeringens bedömning av vad som var kontroversiellt eller inte? Om detta gav man alltså inte någon vidare konkret information i EES-delegationen? Har du något minne av detta?
Ulf Dinkelspiel: Det normala var naturligtvis att det var tjänstemannauppfattningar. När ett ärende tas upp för beslut i EES-kommittén och liknande, har det föregåtts av diskussioner mellan medlemsländerna i arbetsgrupper och i informella sammanhang. Då känner man ganska väl hur landet ligger. Vi hade ju på svensk sida grönböcker som bakgrund också på EES-området, och vi visste ganska väl hur landet låg på svensk sida i de olika frågorna. Vidare hade vi referensgrupper för de olika frågorna som gjorde avstämningar med intresseorganisationerna, vilket var den form av remissförfarande som enligt min mening ofta är mer effektiv. Utifrån detta gjorde tjänstemännen en sammanfattning. Men det är självklart att om jag hade haft en annan uppfattning i frågan -- jag själv eller min statssekreterare uppträdde ofta i EES-kommittén -- hade vi självfallet givit uttryck för det.
Kenneth Kvist: EES-delegationen är nu så att säga ett passerat stadium. Jag upplever ofta själv som ledamot av EU-nämnden att en praxis håller på att utvecklas när det gäller regeringens information. Därför kan vi för min del skiljas från denna fråga.
Kurt Ove Johansson: Jag har ingen ytterligare frågeställare anmäld. Jag vill framföra vårt tack till Ulf Dinkelspiel för att han har deltagit i denna utfrågning. Jag tror att t.o.m. utfrågarna håller med om att du har visat upp en imponerande uthållighet när det gäller att besvara frågor.
Jag är ganska övertygad om att det, när vi så småningom läser protokollet från denna utfrågning, kommer att visa sig att vi har fått ett fördjupat underlag för vårt fortsatta arbete. Mycket tack för att du har kommit hit!
Konstitutionsutskottet 1995-04-18 Bilaga B 15 Kl.11.00--12.30
Offentlig utfrågning av kulturminister Margot Wallström angående dels hennes handlande i anslutning till utbytet av styrelseledamöter i Stiftelsen framtidens kultur, dels rådet för mångfald i medier
Kulturminister Wallström biträddes vid utfrågningen av statssekreterare Thomas Lyrevik och expeditionschefen Erik Lempert.
Kurt Ove Johansson: Jag ber att få hälsa statsrådet Margot Wallström välkommen till konstitutionsutskottets utfrågning. Den gäller stiftelsefrågorna och massmedierådet. Vi har den uppläggningen att vi börjar med stiftelserna för att sedan gå över till massmedierådet.
Jag har talat med Margot Wallström, som vill göra en kort inledning. Det brukar vi tillåta i konstitutionsutskottet. Vi har vidare den ordningen att dina medarbetare om de så önskar har möjlighet att lämna kompletterande svar. Vi hälsar också statssekreteraren Thomas Lyrevik och expeditionschefen Erik Lempert välkomna till utskottet.
Kulturminister Margot Wallströms handlande i anslutning till utbytet av styrelseledamöter i Stiftelsen framtidens kultur
Margot Wallström: Utskottet har bett mig komma för att, om jag förstått saken rätt, från konstitutionella utgångspunkter svara på frågor om handläggningen av två regeringsbeslut inom mitt ansvarsområde -- utbytet av styrelseledamöter i Stiftelsen framtidens kultur och tillsättandet av ett råd för mångfald inom massmedierna.
Stiftelsen framtidens kultur bildades i juni 1994 genom ett beslut av den förra regeringen, mot bakgrund av proposition 1993/94:177 Utbildning och forskning -- kvalitet och konkurrenskraft.
Enligt punkt 5 i det då beslutade stiftelseförordnandet är det regeringen som utser och entledigar ledamöter i stiftelsens styrelse samt bestämmer vem som skall vara ordförande. Jag vill tro att det låg en tanke bakom beslutet i den delen, möjligen den att det borde finnas någon offentlig kontroll över en stiftelse som fått ca 500 miljoner kronor av allmänna medel att inom ramen för mycket vida ändamålsbestämmelser förbruka efter i princip eget skön.
En allmän utgångspunkt när det gäller styrelseuppdrag av detta slag är att den som getts rätt att utse och entlediga ledamöter kan utöva den rätten när som helst. Bevekelsegrunden för det är uppenbar -- uppdragsgivaren måste ha ett odelat förtroende för styrelsen.
Beslutet att byta ut vissa styrelseledamöter var en direkt följd av regeringsskiftet och syftade till att öka tilltron till stiftelsens förmåga att inom ramen för dess ändamålsbestämmelse stärka kulturen för människorna i vårt samhälle.
I samband med bytet skickade jag ett brev till ledamöterna i den nya styrelsen, där jag i allmänna ordalag gav min syn på hur arbetet skulle kunna bedrivas. Jag utgår från att utskottet känner till brevets innehåll. Vad som där sägs är sådant som jag också dryftade med de nya ledamöterna vid beredningen av tillsättningsärendet. Att regeringen genom en minister ger sin syn på sådana frågor är inte på något sätt anmärkningsvärt, och så gjorde också den förra regeringen. Jag tänker då närmast på min företrädares brevväxling med Stiftelsen för kunskaps- och kompetensutveckling, ett brev som Birgit Friggebo skrev på själva valdagen till Staffan Burenstam Linder.
Kurt Ove Johansson: Vi tackar statsrådet Margot Wallström för den här inledningen. Första utfrågare är Anders Björck -- var så god!
Anders Björck: Tack, herr ordförande!
Min första fråga till Margot Wallström är: Ansåg du att de personer som satt i stiftelsen brast i kompetens för uppgiften?
Margot Wallström: Det handlar ju om ett förtroende, och det är en politisk bedömning som man gör -- också den förra regeringen bytte ut ett antal personer i samband med regeringsskiftet.
Anders Björck: Anser du att dessa personer med tanke på deras insatser på kulturområdet, deras allmänna samhällsengagemang och deras tidigare positioner inte var kompetenta, eller var det bara det att de hade fel politiska åsikter?
Margot Wallström: Nej, de besatt säkerligen mycken kompetens.
Anders Björck: Ansåg du att det var en politiserad sammansättning av Stiftelsen framtidens kultur som din företrädare hade gjort sig skyldig till?
Margot Wallström: Jag utgår från att den förra regeringen tillsatte den styrelsen med hänsyn till vilka man hade förtroende för med den politiska inriktning som den regeringen hade.
Anders Björck: Men anser du att stiftelsens sammansättning speglade en politisk komposition?
Margot Wallström: Det vet jag inte.
Anders Björck: Vad menar du med att frågan var om du hade förtroende eller inte? På vilka punkter hade du inte förtroende för ledamöterna?
Margot Wallström: Det är ju alltid så i samband med ett regeringsskifte att man vill markera att det är nya vindar som blåser och en ny politik. Då byter man ut folk i utredningar och på andra håll för att man skall få personer som man har förtroende för och som man tror kan stå för den politik som den nya regeringen för.
Anders Björck: Så det var alltså meningen att byta ut personer för att få en inriktning av stiftelsens arbete i enlighet med den nya regeringens kulturpolitik?
Margot Wallström: Jag tyckte att det var riktigt att ha en dialog med den här stiftelsen och att välja personer som vi hade fullt förtroende för.
Anders Björck: Förlåt om jag är litet envis här: Var det meningen att de nya personerna skulle driva en politik i enlighet med den nya regeringens kulturpolitiska intentioner?
Margot Wallström: Nej, de skulle naturligtvis följa stiftelseförordnandet. Enligt förordnandet hade vi rätt att byta ut personerna. Jag hade gärna sett att det inte hade blivit så många som hade bytts ut, men efter de samtal som jag hade med Ingegerd Troedsson och stiftelsens vice ordförande tyckte jag att det var lämpligt att byta ut dessa två, som jag tror hade en gemensam syn på hur de ville ha det. Här ligger det naturligtvis också en politisk bedömning i botten när det över huvud taget gäller inrättandet av dessa stiftelser, vilka vi, som Anders Björck säkerligen känner till, är väldigt mycket emot.
Anders Björck: Men det var alltså två personer som enligt din uppfattning hade "fel" politisk...
Margot Wallström: Nej, det handlade om förtroende. Det kan naturligtvis vara svårt att exakt beskriva hur det förtroendet ser ut. Det handlar om en bedömning av hur man kommer att kunna samarbeta och av vilka som är lämpligast för uppdraget. Djupare än så tror jag inte att jag kan gå in på den saken.
Anders Björck: Men varför handlade det just om dessa två?
Margot Wallström: Ordföranden och vice ordföranden är ju de som representerar stiftelsen, och de stod för, tyckte jag, den gamla regeringens politik på det här området.
Anders Björck: Byttes de ut därför att de var ordförande och vice ordförande och inte därför att de kanske hade fel politiska åsikter?
Margot Wallström: Därför att de var ordförande och vice ordförande och, som jag upplevde det, stod för den gamla regeringens inriktning!
Anders Björck: Så om de hade varit vanliga ledamöter hade du låtit dem sitta kvar?
Margot Wallström: Det är ju ofta så som man gör -- på samma sätt som vi bytte ut ordföranden i Kulturutredningen. Så fungerar det ju.
Anders Björck: Men det här var väl inte en utredning som arbetade enligt regeringens direktiv utan en fristående stiftelse?
Margot Wallström: Nej, men det handlade om att regeringen utövade sin rätt att tillsätta ledamöterna. Vi ville visa att nu blåser det nya vindar och är dags för en ny politik, och då var det viktigt att vi valde de personer som vi kan ha förtroende för.
Anders Björck: Okej, då går jag vidare!
Varför hade du inte några samtal med de ledamöterna i stiftelsen innan du bytte ut dem? Du talade för några minuter sedan om en dialog, men någon dialog fördes ju inte innan beslutet fattades.
Margot Wallström: Jag tror att det är viktigt att förklara att vi i regeringen bestämde oss för att vi skulle ha en gemensam linje när det gäller synen på stiftelserna och så långt det var möjligt ett gemensamt agerande. Det gäller alltså 19,5 miljarder kronor av allmänna medel som fördes över till privaträttsliga stiftelser. Vi tyckte att detta var en alldeles felaktig hantering av dessa pengar, alldeles oavsett vad man tyckte om löntagarfonderna. Vi ansåg att det var viktigt att vi hade en enhetlig linje. De berörda statsråden och hela regeringskretsen talade därför mycket om hur vi skulle hantera det hela. Jag såg det som viktigt att vi hade fått ha ett eller par av de här samtalen i regeringskretsen innan jag träffade Ingegerd Troedsson, så att jag till henne kunde förmedla regeringens syn och ett antal principer. Det var anledningen till att vi ändrade tid ett par gånger. Det är naturligtvis alltid trist att behöva ändra överenskomna tider, men detta är förklaringen till det.
Anders Björck: Får jag ändå fråga: Innan du fattade beslutet hade du väl ingen dialog med Ingegerd Troedsson?
Margot Wallström: Vi talades vid på telefon och sedan träffades vi, och jag fick också ett papper från stiftelsen via statssekreteraren Thomas Lyrevik, som hade träffat Ingegerd Troedsson och Gertrud Sandqvist.
Anders Björck: Men då var beslutet fattat!
Margot Wallström: Nej, då var beslutet inte fattat. Vi hade haft en första diskussion, och Thomas Lyrevik antydde för dem att vi nog hade för avsikt att byta ut ett antal ledamöter.
Anders Björck: Tycker du att det är rimligt att Ingegerd Troedsson fick vänta och vänta och vänta när hon sökte nå kontakt med dig?
Margot Wallström: Det är ju alltid beklagligt när man måste ändra på tider. Den gången ett sammanträffande var bestämt satt jag fast i ett förlängt regeringssammanträde. Det blev då statssekreteraren som fick träffa Ingegerd Troedsson. Men sedan ringde jag upp henne, och vi hade ett möte den 13 december. Att det blev så kan man bara beklaga. Det kan väl förklaras med att alla var nya, bl.a. min assistent, och det var en väldig press. Men jag önskar naturligtvis att det inte hade blivit så.
Anders Björck: Tycker du att den här stiftelsen arbetade utan insyn och kontroll?
Margot Wallström: Den hade ju inte hunnit börja arbeta på ett fast sätt. Jag fick ju via Thomas Lyrevik ett papper från stiftelsen torsdagen den 27 november. De gav där exempel på vad de menade var att arbeta helt i offentlighetsprincipens anda. De beskrev att det handlade om två annonser, två pressmeddelanden, att inkomna intresseanmälningar besvarats av ordföranden, att RRV hade utsett revisor, att man skulle ha en årlig lättillgänglig redogörelse och att vi i regeringen sex månader efter räkenskapsårets utgång skulle få en kopia. Det tyckte jag kanske inte tillgodosåg kraven på att man skulle arbeta enligt offentlighetsprincipen.
Anders Björck: Du anser alltså att man arbetade utan insyn och kontroll?
Margot Wallström: Det här var ju de exempel som de själva gav på hur de tolkade offentlighetsprincipen. Jag tyckte att det kanske inte riktigt räckte till. Det hade varit alldeles utmärkt om de hade sagt att de tänkte arbeta under full offentlighet och kontroll, men om de inte ville det så behövde de inte göra det. Det är ju bekymret när man inrättar den här typen av stiftelser. De har inte på något sätt skyldighet att arbeta enligt offentlighetsprincipen.
Anders Björck: Var de förberedelser som stiftelsen gjorde under hösten, då skiftet på ordförandeposten m.m. ägde rum, otillfredsställande för att man skulle få i gång stiftelsen?
Margot Wallström: Det tror jag inte -- det var säkerligen väldigt bra förberedelser.
Anders Björck: Det finns alltså ingen kritik i det avseendet?
Margot Wallström: Absolut inte! Vi har inte haft några invändningar, utan jag tror att de arbetade på ett väldigt bra sätt. Det gäller inte minst Jonas Andersson som då arbetade på departementet med detta.
Anders Björck: Vilken frihet skall en sådan här kulturstiftelse ha enligt din uppfattning?
Margot Wallström: Den skall följa stiftelseförordnandet.
Anders Björck: Så är det naturligtvis rent juridiskt. Men anser du när det gäller inriktningen av arbetet att den skall föra en kulturpolitik i enlighet med vad regeringen eller möjligtvis riksdagen har fastställt?
Margot Wallström: Det är väl i varje fall vad man som regering kan hoppas. Man skall ha klart för sig att det här är en stiftelse med tre gånger så mycket pengar att dela ut årligen som Kulturrådet har av fria medel. Det är klart att det skulle vara förödande för en regering och en riksdag om en sådan här stiftelse förde en alldeles självständig policy alldeles vid sidan om eller t.o.m. motverkade regeringens kulturpolitik. Det skulle av alla uppfattas som mycket olyckligt.
Anders Björck: Hade du några berättigade farhågor att tro att stiftelsen med sin gamla sammansättning skulle driva en kulturpolitik som gick stick i stäv med regeringens?
Margot Wallström: Nej, men möjligen tyckte jag att samtalet med Gertrud Sandqvist och Ingegerd Troedsson visade att det skilde sig ganska mycket i synen på kulturpolitikens roll. Vid samtalet verkade det som om de menade -- och det kan nog Thomas Lyrevik bekräfta -- att det bästa vore om staten hade en sorts nattväktarstatus när det gäller kulturpolitiken och att i princip alla övriga pengar, dvs. guldkanten, kunde delas ut på det här sättet. Det är ett synsätt som jag inte alls delar.
Anders Björck: Anser du att den nya sammansättningen av stiftelsen är sådan att du har garantier för att man följer regeringens kulturpolitik?
Margot Wallström: Man kan aldrig ha några garantier. Den här stiftelsen är ju av det slaget att den har rätt att göra vad den vill utifrån stiftelseförordnandet. Vi kan inte och skall inte kontrollera det. Jag har bara skrivit ett brev till stiftelsen och sagt att så här ser jag på det -- det här är vad jag skulle önska för att stiftelsen skall kunna förstärka och vara en bra hjälp för den kulturpolitik som de folkvalda har beslutat om. Men i övrigt har jag inga möjligheter att påverka arbetet i stiftelsen.
Anders Björck: Du sade att du ville byta ut ordföranden och vice ordföranden. Nog hade du väl då ändå samtal med dem?
Margot Wallström: Absolut, det hade jag! Och jag förklarade hur jag såg på detta i princip, och jag förklarade också att jag ämnade skriva ett brev, där jag gav min syn på hur man borde kunna jobba för att det här skulle bli en bra samordning och att stiftelsen skulle kunna balansera den statliga kulturpolitiken. Det var inga problem för de ledamöterna.
Anders Björck: Så de gick med på detta eller sade att de skulle följa regeringens kulturpolitik?
Margot Wallström: Gick med på? Jag förklarade att så här såg jag på det.
Anders Björck: Vad svarade de då?
Margot Wallström: Det var väl litet olika, men de tyckte väl att det lät rimligt. De var fullt införstådda med att man naturligtvis behöver stämma av med t.ex. Kulturrådet och med Riksantikvarieämbetet, eftersom det gäller så mycket pengar. Jag upplevde nog att jag fick stöd för den inriktningen. Det var ju trots allt ganska allmänna ordalag.
Anders Björck: Du sade i Kulturekot den 20 december att dina åsikter om hur stiftelsens arbete skulle skötas och dess inriktning var förankrat hos den nye ordföranden. Är det en korrekt sammanfattning av läget?
Margot Wallström: Ja, vi hade ju talats vid om det här, och jag hade som sagt gett min syn på hur jag helst önskade att stiftelsen skulle arbeta. Så man kan väl säga att det är en riktig beskrivning.
Pär-Axel Sahlberg: Vi har ju ett antal anmälningar kring dessa stiftelser, och det gör att vi har anledning att titta på principerna för stiftelserna totalt sett. Du har berört en del av dessa principer. När vi hade Per Unckel här sade han bl.a. att man kan betrakta stiftelserna som en privatisering av statliga medel, som nu har förts över i privaträttslig form, och att staten därför inte har någonting med detta att skaffa. Men ni måste uppenbarligen ha sett på detta på ett helt annat sätt?
Margot Wallström: Den här stiftelsen skiljer ju sig från de andra stiftelserna på det sättet att här kan regeringen tillsätta styrelseledamöterna. Vi har också använt vår konstitutionella rätt att utse ledamöter. Jag tror att det låg en tanke bakom att regeringen fick denna rätt -- det borde det ju rimligtvis ha gjort -- och att Birgit Friggebo såg att det var en möjlighet att skaffa sig någon form av insyn och kontroll via de ledamöter man utsett till styrelsen.
Pär-Axel Sahlberg: När riksdagen fattade detta beslut pekade man på ett antal motiv för att inrätta stiftelsen. Det var de regionalpolitiska motiven och ambitionen att stärka tillväxt och utveckling. Dessutom sade riksdagen att det fanns ett uttalat kvalitetsmål och att ungdomen skulle vara en målgrupp. De här nämnda målen kom sedan inte med i regeringens föreskrift. Har ni haft anledning att reflektera över det, och hur ser ni på den diskrepans som finns mellan riksdagens beslut och det som blev regeringens förordnande?
Margot Wallström: Jag vet inte riktigt hur den där processen gick till, eftersom det var innan jag kom in i det hela. Men jag har förstått att man tyckte att skrivningarna i propositionen var av mer övergripande slag och därför i stiftelseförordnandet blev mer kortfattad och på ett mer uttryckligt sätt direkt inriktad på de kulturpolitiska uppgifterna. Jag tror inte att man på något vis har ansett att det här på något vis finns en konflikt. Jag vet att den här stiftelsen har för avsikt att t.ex. inrikta arbetet mot ungdomar. Jag tycker att det är viktiga kulturprojekt att stödja.
Pär-Axel Sahlberg: Så den nya regeringen har haft några speciella överväganden när det gäller inriktningen av stiftelsen?
Margot Wallström: Nej, vi har bara inriktat oss på vår möjlighet att tillsätta styrelseledamöter. Vi har inte gett oss in på permutationstankar eller så.
Pär-Axel Sahlberg: Stiftelsen har sitt säte i Uppsala, och jag frågade Ingegerd Troedsson varför det var så. Hon visste inte det. Vet ni det?
Margot Wallström: Jag tyckte nog att det var rätt anmärkningsvärt. Det verkar ändå vara en offentlig hemlighet att det anpassades till ordföranden, som ju bor i trakten. Det var nog uppfattningen även på departementet att detta var anpassat efter henne.
Håkan Holmberg: Jag vill uppehålla mig ytterligare något vid själva förfarandet när delar av den gamla styrelsen fick veta att den inte skulle vara kvar. Var det så att du ansåg att man inte behövde pröva hypotesen om den gamla styrelsen med sin ordförande och vice ordförande skulle kunna fullfölja regeringens intentioner? Det togs ju inte någon ordentlig kontakt, och de fick inte någon egentlig information förrän på ett väldigt sent stadium. Gjorde du något försök att pröva om det skulle ha gått att samarbeta med den gamla besättningen på det sätt som du vill?
Margot Wallström: Jag förstår att detta med förtroende är subtilt och kan vara svårt att förklara. Men det handlade til syvende og sidst om det, och vi utnyttjade som sagt vår möjlighet att byta ut personer i styrelsen.
Håkan Holmberg: Jag drar då slutsatsen att det ur ert perspektiv inte ens var en frågeställning utan att det var så uppenbart att det inte kunde finnas något förtroende att det inte ens behövde prövas?
Margot Wallström: Det är klart att man umgås med tanken och prövar alla möjliga olika modeller. Samtidigt tyckte jag att detta väldigt mycket var en symbol för den gamla politiken, den gamla regeringen och hela dess inställning till det här stiftelsebildandet. Jag vet att Ingegerd Troedsson personligen tog väldigt illa vid sig av detta. Hon var mycket upprörd vid de här samtalen. Men, som sagt, så är det!
Håkan Holmberg: Jag kan i och för sig acceptera att du har ett annat sätt att se på detta. Men det finns en kommentar som du gjort i Svenska Dagbladet och som möjligen har bidragit till reaktionerna. Det står där: "Framtidens kultur disponerar en halv miljard kronor, tre gånger så mycket pengar som Statens kulturråd årligen fördelar med budgetmedel. Självklart vill jag att dessa pengar används effektivt och under full kontroll. För mig var det därför helt naturligt att ersätta Ingegerd Troedsson" osv. Har du någon kommentar till kopplingen mellan beslutet att ersätta henne och detta att använda pengarna effektivt och under full kontroll?
Margot Wallström: Detta tror jag är en olycklig skrivning i Svenska Dagbladet som jag känner att jag inte står för. Det finns inget skäl att rikta någon sådan kritik mot Ingegerd Troedsson, dvs. att det inte skulle ha skötts på ett vettigt sätt.
Håkan Holmberg: Så ytterligare en punkt! Den förra regeringen tillsatte ju en rad styrelseledamöter i alla möjliga olika organ och stiftelser, t.ex. sådana som sysslar med kultur. Skall jag av det du sade som svar på Anders Björcks fråga tidigare dra slutsatsen att styrelseledamöter i sådana organ inte definitionsmässigt saknar förtroende hos regeringen, utan att det mer har att göra med det i fråga om ordföranden och vice ordföranden och därmed symbolpersoner?
Margot Wallström: Det är ju alltid så att varje regering i samband med ett regeringsskifte tittar igenom de utredningar som pågår. Så gjorde ju den borgerliga regeringen också. På varje departement satte man sig naturligtvis och tittade över vilka utredningar, styrelser, stiftelser osv. man hade och var man behövde markera en ny politisk inriktning genom att byta ut personer och genom att sätta in så att säga vårt folk markera att det blåser nya vindar. Det sker ju inte över allt, och det är viktigt att man noga tänker igenom detta. Men jag ansåg att detta var ett område där det var noga med att markera att det nu var en ny politik och en ny tid.
Håkan Holmberg: Men det gäller alltså ordförande och vice ordförande, den typen av personer?
Margot Wallström: Det beror väl alldeles på hur det ser ut. Men i det här fallet upplevde jag -- bl.a. efter det samtal vi hade -- att Ingegerd Troedsson och vice ordföranden var väldigt samkörda i sin inställning till kulturpolitiken och i sin syn på stiftelsen. Jag tyckte att det för kontinuiteten var bra ju fler som ville och hade möjlighet att vara kvar.
Håkan Holmberg: Ytterligare en fråga!
Du tog själv upp den parallell som du anser finns mellan ditt brev i den här frågan och det brev som Birgit Friggebo skrev till Stiftelsen för kunskaps- och kompetensutveckling. Om jag minns rätt hävdade Per Unckel tidigare att Friggebos brev har stöd i riksdagsbeslut och stiftelseförordnande. Frågan är då: Vilket stöd hade du för ditt brev? Fanns det något regeringsbeslut bakom det eller tillkom det på ditt eget initiativ?
Margot Wallström: Nu förstår jag inte: Vad skulle Birgit Friggebos brev ha haft för stöd?
Håkan Holmberg: Det går att hävda -- även om man kan fundera över sanningen -- att det har sin bakgrund i stiftelseförordnande och stöd i riksdagsbeslut. Kan du åberopa något motsvarande stöd för ditt brev?
Margot Wallström: Jag har hennes brev framför mig, men jag förstår inte riktigt vad som avses med frågan. Jag hade givetvis regeringens stöd för att göra denna förändring av styrelsens sammansättning, och jag hade också stöd för den skrivelse där jag beskrev min syn på hur jag skulle vilja att den här balansen mellan användningen av stiftelsens pengar och de statliga medlen till kulturpolitiken skulle åstadkommas.
Håkan Holmberg: Det fanns alltså ett regeringsbeslut om detta!
Margot Wallström: Nej, inget regeringsbeslut. Den här stiftelsen skiljer sig från de andra stiftelserna på det sättet, att detta är den enda stiftelse där vi faktiskt har möjlighet att påverka styrelsens sammansättning.
Anders Björck: Du sade att det var viktigt att man i ledningen för sådana här stiftelser hade "vårt folk", som du uttryckte det. Anser du att landshövdingen Ingemar Eliasson är "vårt folk"?
Margot Wallström: "Vårt folk" sade jag väl inte -- eller gjorde jag det?
Anders Björck: Jo, du sade "vårt folk". Är den tidigare folkpartiriksdagsmannen Ingemar Eliasson "vårt folk"?
Margot Wallström: Nej, men återigen handlar det om att ha med människor som vi kan ha ett odelat förtroende för, och jag har i samtal med Ingemar Eliasson funnit att vi har en samsyn i de här frågorna.
Anders Björck: Så han företräder regeringens kulturpolitik?
Margot Wallström: Han skall naturligtvis leva upp till stiftelseförordnandet. Efter de samtal jag hade med Ingemar Eliasson tyckte jag att vi en samsyn också när det gäller användningen av medlen och hur den balansering av stiftelsens medel och de statliga kulturmedlen, som jag tidigare talat om, skulle kunna åstadkommas. Det är det viktiga. Det är också viktigt att markera att det här uppdraget inte är partipolitiskt bundet på det sättet. Men det är klart att vi t.ex. i Kulturutredningen sätter in "vårt folk", dvs. personer som är socialdemokrater. Man bedömer från fall till fall vilka personer det skall vara.
Anders Björck: Du har alltså större samsyn med Ingemar Eliasson i kulturpolitiken än med Ingegerd Troedsson?
Margot Wallström: Ja, jag tror det!
Anders Björck: Vad grundar du det på?
Margot Wallström: Bl.a. på det samtal som vi hade!
Anders Björck: Med Ingemar Eliasson?
Margot Wallström: Nej, med Ingegerd Troedsson. Jag har ju träffat både henne och vice ordföranden.
Anders Björck: Får jag ställa en annan fråga! Du återkommer gång på gång till regeringens konstitutionella rätt att göra sådana här förändringar. Ofta görs ju sådana förändringar när mandat löper ut, men i det här fallet gjordes det väldigt snabbt. Den rätten har man naturligtvis konstitutionellt. Anser du det vara en bra arbetsmetodik om varje regering efter ett regimskifte byter ut folk på det sätt som nu har skett? Anser du att det är en praxis som kan skapa kontinuitet i arbetet?
Margot Wallström: Jag tror att detta var en lämplig tidpunkt, eftersom man inte hade hunnit komma i gång med jobbet. Men annars har jag ingen som helst anledning att göra några sådana principiella uttalanden, utan det får bedömas från fall till fall hur man ligger till i arbetet och vad som är lämpligast för att nå bästa möjliga sakresultat. Detta har jag ingen principiell synpunkt på, men här var det som sagt bra, eftersom de inte hade hunnit sätta i gång utan precis stod i färd med att inleda jobbet. Det hade kommit in en del ansökningar, men man hade inte hunnit komma i gång med det praktiska jobbet.
Anders Björck: En sista fråga gäller detta med lokaliseringen. Jag förstod av vad som sades att det här med Uppsala väckte misstänksamhet. Vad hade hänt om man hade förlagt stiftelsen till Karlstad?
Margot Wallström: Det hade väl varit jättebra. Jag har ingenting emot att stiftelsen har sitt säte i Uppsala. Men det var väl litet förvånande att Ingegerd Troedsson sade att hon inte hade en aning om varför stiftelsen låg i Uppsala.
Anders Björck: Så det är ingen kritik mot att stiftelsen låg i Uppsala?
Margot Wallström: Nej, det är ingen kritik mot det. Det är väl jättebra om den kan ligga i Uppsala.
Margitta Edgren: Du sade att ett vägande argument mot stiftelser var bristen på offentlighet, och du läste upp ett brev med exempel på hur denna stiftelse tolkat offentlighetsprincipen. Vilken är då din tolkning? Vad skulle du vilja ha tillagt för att offentligheten skulle vara tillfredsställande? Det står faktiskt i riksdagsbeslutet att stiftelserna skall arbete under öppenhet, och de har själva fattat ett beslut om offentlighet. Vad är det som fattas enligt din uppfattning?
Margot Wallström: T.ex. att journalisterna skulle kunna gå in och titta på ansökningshandlingarna och skriva om det.
Margitta Edgren: Men den dagen de skrev detta brev hade de ju inga ansökningshandlingar!
Margot Wallström: Jo, det hade de!
Mirgitta Edgren: Finns det några fall där journalister har vägrats att ta del av ansökningshandlingar?
Margot Wallström: Det vet jag inte, men jag anser att det är en ganska anmärkningsvärd tolkning om man menar att det här räcker som exempel på hur man tolkar offentlighetsprincipen. Det var väl mest det jag reagerade emot. Jag tycker inte att detta räcker, utan vitsen måste vara att man faktiskt kan gå in och titta på ansökningshandlingarna och beskriva helheten.
Margitta Edgren: Men man har alltså ingen erfarenhet av att journalister har vägrats att ta del av ansökningshandlingar?
Margot Wallström: Det vet jag inte. Men bekymret är ju att så här kan de säga men att om de skulle bestämma sig för någonting annat så har vi ingen möjlighet att gå in och granska det. De kan bestämma att de skall arbeta utan någon som helst offentlig insyn och kontroll, och det har vi ingen möjlighet att gå in och ändra på. Det är det som är det stora bekymret.
Margitta Edgren: Det menar du trots att det i riksdagsbeslutet står att de skall arbeta under öppenhet?
Margot Wallström: Rent juridiskt är det en privaträttslig inrättning, och vi har ingen möjlighet att utkräva samma tjänsteansvar av stiftelsens styrelseledamöter som av dem som arbetar i t.ex. Kulturrådet.
Expeditionschefen Erik Lempert: Den diskussion om öppenhet som förts i riksdagen och i den efterföljande debatten återspeglas inte i det stiftelseförordnande som finns. Det skulle alltså inte strida mot stiftelseförordnandet, som ju drar upp de yttersta gränserna för stiftelserna, att verksamheten är helt sluten. Det enda som står i stiftelseförordnandet om insyn är att stiftelsen inte står under den tillsyn som föreskrivs i den nuvarande lagstiftningen om stiftelser.
Margitta Edgren: Men det står ändå i stiftelseförordnandet att stiftelserna skall arbeta under öppenhet.
En sak till! Du talade om nya vindar och ny politik som din utgångspunkt, och det är ju förståeligt. På vilket sätt har du garantier för det nu, när du inte har lagt till någonting och så att säga ändrat basförutsättningarna när det gäller ändamålet?
Margot Wallström: Nej, garantier kan man aldrig få med en sådan här stiftelse. Jag kan bara säga att det här är vad jag skulle önska för att stiftelsen skulle bli en bra förstärkning och balansera väl mot den statliga kulturpolitiken. Men några garantier kan jag aldrig få. De har full frihet att göra i princip vad de vill utifrån stiftelseförordnandet. Däremot kan jag naturligtvis både uttrycka mina principiella synpunkter och kanske framföra en del önskemål. Vad som är värt att notera är att farhågorna har kommit på skam. Vad Per Unckel och andra antydde var att vi nu skulle dra in de här pengarna och på det sättet styra verksamheten. Det har aldrig varit avsikten. Det viktiga är ju att dessa pengar får gå till kulturella ändamål och att man får stämma av detta med våra institutioner och myndigheter, som har att handlägga den här typen av frågor. Jag bedömer att detta kommer att ske på ett väldigt bra sätt framöver.
Margitta Edgren: Det sätt som denna stiftelses statuter är skrivna på speglar ändå en tradition inom kulturlivet som präglas av att man samarbetar och behåller folk över mandatperioderna och inte t.ex. byter ut en ordförande. Kan man säga att denna tradition nu är bruten?
Margot Wallström: Det kanske då var bra att jag valde just Ingemar Eliasson för att visa att det inte är en renodlad partipolitisering. Ingegerd Troedsson var väldigt noga med att säga att hon alls inte är partipolitiker. Hon ville betona att hon var där bara i sin personliga egenskap. Okej, men det satt inte djupare än att hon tre eller fyra dagar senare i alla fall skrev en ganska hård partipolitisk artikel i Svenska Dagbladet, riktad mot den socialdemokratiska regeringen. Jag tror nog att hon ändå upplevdes som moderat och att hon hade en tydlig sådan profil.
Rådet för mångfald inom massmedierna
Kurt Ove Johansson: Vi övergår då till det granskningsärende som gäller tillsättande av ett råd för mångfald i medier, och jag lämnar ordet till statsrådet Margot Wallström för ett inledningsanförande.
Margot Wallström: Redan i regeringsförklaringen uttalade regeringen:
"Yttrandefriheten skall värnas. Massmediepolitiken kommer att förtydligas för att uppnå kulturell mångfald och kvalitet. En utredning tillkallas för att belysa tendenser till maktkoncentration på medieområdet."
Redan härigenom klargjordes det som är Massmedierådets huvuduppgift -- att skydda yttrandefriheten. Rådet skall överväga och föreslå åtgärder för att stärka mångfalden och motverka skadlig ägar- och maktkoncentration inom massmedierna.
Bakgrunden till uppdraget är den på många håll, både inom och utom Sverige, uttalade oron för den ökande koncentrationen på massmedieområdet. En koncentration av makten över massmedierna kan vara ett hot mot yttrandefriheten och därmed mot demokratin, om den leder till att möjligheterna till opinionsbildning och debatt minskar eller t.o.m. helt monopoliseras i hela eller delar av samhället.
Konstitutionellt sett är rådet en helt vanlig kommitté som faller under kommittéförordningen. Det ligger otvetydigt inom regeringens ansvarsområde att avgöra frågor inom detta område, t.ex. om en utredning skall tillsättas eller ej, om utredningsarbetet skall göras av en kommitté eller av en särskild utredare, hur kommittén skall vara sammansatt och de riktlinjer efter vilka arbetet skall bedrivas.
I den allmänna debatten innan rådet tillsattes framskymtade farhågor för att rådet skulle ha myndighetsuppgifter och ägna sig åt myndighetsutövning, t.ex. genom att fatta beslut om tillstånd till transaktioner på massmedieområdet. Detta har aldrig någonsin varit avsikten, och det framgår också mycket klart av direktiven att detta inte är fallet. Rådet har över huvud taget inga beslutsfunktioner. De förändringar som rådet kan tänkas föreslå för medierna skall givetvis beredas i sedvanliga demokratiska former, dvs. regeringen kommer att remissbehandla förslagen, som kommer att underställas riksdagen för beslut på vanligt sätt.
Anders Björck: I direktiven står det att "ett råd skall tillkallas med uppgift att överväga och föreslå åtgärder för att stärka mångfalden och motverka skadlig ägar- och maktkoncentration inom massmedierna." Detta är alltså utgångspunkten för Rådets verksamhet.
Jag måste då fråga det ansvariga statsrådet hur hon definierar "skadlig ägar- och maktkoncentration inom massmedierna".
Margot Wallström: Jag kan ge dig Europarådets definition av detta, eftersom Europarådet har gett sig in på att bestämma vad som är mångfald inom massmedierna och varför sådan är bra. Man har också gett sig in på att definiera vad som är skadlig ägar- och maktkoncentration.
Jag tror att det är viktigt att man påpekar att detta är så invecklat att man behöver göra den distinktionen. Det kan ibland vara nödvändigt att faktiskt få en ägar- och maktkoncentration t.ex. för att kunna konkurrera på en internationell mediemarknad. Det vet inte minst svenska medieföretag. Men skadligt blir det ju när det motverkar mångfald -- när inte andra medieföretag har möjlighet att etablera sig eller när det har en vertikal integration, dvs. kontrollerar alla led i kedjan, från satellit ända till att sälja det "smart card" som man behöver för att få tillgång till ett program.
Det kan också finnas en horisontell integration som utgör en skadlig ägar- och maktkoncentration, nämligen när man har alla verksamheter, film, bokutgivning m.m.
Det är de definitionerna som Europarådet har gett sig in på.
Detta kan kanske räcka som exempel. Europarådet har emellertid en utförligare beskrivning av detta.
Anders Björck: Jag har ju någon kännedom om Europarådet! Det är alltså Europarådets definition som är grunden för regeringens politik i det här avseendet?
Margot Wallström: Ja, vi har utgått från den när vi arbetat med direktiven.
Anders Björck: Då måste jag för klarhets vinnande ställa en annan fråga. Du nämnde som exempel på skadlig ägar- och maktkoncentration att andra medieföretag inte har möjlighet att etablera sig. Håller du med om -- med utgångspunkt från den definition du gav -- att det radiomonopol som Sveriges Radio-koncernen utgjorde under 70 år var just en skadlig verksamhet i det här avseendet?
Margot Wallström: I de flesta europeiska länder har man ju en public service-verksamhet, och man har betraktat det som en omistlig del i samhället. Det är klart att man där kan säga att det där finns en demokratisk insyn och kontroll, som de flesta länder försöker skaffa sig. Man har också i de flesta andra länder en lagstiftning som på olika sätt begränsar ägandet och makten över medieföretagen. Men det är klart att jag tycker att det är bra att vi har fått en konkurrens på det här området. Jag tycker att det är bra med en ökad mångfald.
Anders Björck: Men enligt den här definitionen var alltså Sveriges Radios monopol en skadlig maktkoncentration på medieområdet? Public service är public service, men här tilläts ju under 70 år ingen konkurrens.
Margot Wallström: Jag förstår inte vad det har med Mångfaldsrådet att göra.
Anders Björck: Jo, det har väldigt mycket med Mångfaldsrådet att göra. Jag försöker här ändå få fram vilka värderingar som har legat bakom en av de mest omdiskuterade mediala aktiviteterna under det senaste halvåret.
Margot Wallström: Bakgrunden till tillkomsten av Rådet för mångfald inom massmedierna är ju den oerhört snabba tekniska utvecklingen och den oerhört snabba ägar- och maktkoncentration som sker på detta området. Avsikten är att skaffa politikerna en bra faktabakgrund, en korrekt verklighetsbeskrivning, för att kunna bedöma vilka åtgärder som kan behövas för att garantera just mångfalden.
Anders Björck: Men är det en skadlig maktkoncentration om man slår ihop Aktuellt och Rapport?
Margot Wallström: Det måste naturligtvis bedömas utifrån inre och yttre mångfald. Det finns naturligtvis både en inre mångfald och en yttre mångfald som man kan diskutera i mediesammanhang. Det är klart att rådet framför allt kommer att koncentrera sig på den yttre mångfalden -- hur det ser ut med etableringen av nya företag. Men rådet är inte förhindrat att ta upp en diskussion även om inre mångfald. Det är säkert viktigt för den inre mångfalden att det finns flera kanaler. Jag ser det emellertid som om det gäller public service-företagets möjligheter att hävda sig gentemot den kommersiella marknaden.
Anders Björck: Jag tror att det är viktigt att här få veta vad statsrådet menar med tanke på den debatt som försiggår när det gäller definitionen av yttre och inre mångfald. Vi har, som alla vet, stora koncerner -- inte bara Sveriges Television. Inom exempelvis Bonnierkoncernen kan man styra om fritt och slå ihop. Vad händer om Bonniers eller en annan tidningskedja gör det? Påverkar inte det mångfaldsbegreppet?
Margot Wallström: Men vi har ju i dag inga möjligheter att lägga oss i det.
Anders Björck: Men när det gäller Aktuellt och Rapport har ni ju en möjlighet att gå in!
Margot Wallström: Nej, det är riksdagen som i så fall måste säga sitt om den saken.
Anders Björck: Jo, men jag talar nu om statsmakterna!
Margot Wallström: Vi har ingen möjlighet att göra det på annat sätt än genom ett nytt avtal eller att riksdagen uttalar sig om vad den tycker om sådana planer. Jag har hela tiden sagt att det förutsätter att riksdagen godkänner sådana förändringar.
Anders Björck: Kan du förstå att det inom medievärlden har blivit en stark oro för att yttrandefriheten och mångfalden skulle kunna hotas av det råd som du har tillsatt?
Margot Wallström: Nej, men jag tror att det inledningsvis blev en väldigt olycklig debatt kring en fantombild som målades upp av det här rådet. Det skedde mot bakgrund av att man hade föreställt sig att det här rådet skulle gå in och avgöra frågor om köp och försäljning av medieföretag. Det var helt och hållet en missuppfattning eller ett missförstånd. Sedan har mycket av debatten följt av detta missförstånd. Jag tycker alltså att man har slagits litet grand mot demoner som man själv har frammanat. Detta har nämligen aldrig varit avsikten. Jag menar att detta är en vanlig utredning, och det är inte jag som hittat på detta om ägar- och maktkoncentration, utan både i Norge, Finland och Danmark har man haft precis samma procedurer och samma diskussion. Man har det även i övriga Europa. Jag tycker därför att vi kan stå för inrättandet av det här rådet. Som politiker behöver vi ett gott beslutsunderlag -- vi behöver följa med i den här mycket snabba utveckling som sker på medieområdet.
Anders Björck: Men kan du tänka dig att om det här rådet nu skulle komma med förslag till lagstiftning vad gäller köp och försäljning av medieföretag, t.ex. tidningsföretag, lägga fram en proposition om detta?
Margot Wallström: Men det får vi väl se då. Meningen är ju att rådet skall komma med förslag, som sedan får prövas i sedvanlig ordning. Jag ser helst att vi slipper lagstiftning. Jag har ju sett i europeiska länder att lagstiftning inte är det allra effektivaste medlet. Lagstiftningen blir ofta tandlös eller alldeles hopplös att hantera. Jag ser alltså gärna att vi slipper ge oss in och lagstifta, eftersom det är mycket snårigt att göra det. Men om rådet tycker att det är nödvändigt och lägger fram ett förslag om lagstiftning får vi diskutera det.
Anders Björck: Du glider litet här. Ibland säger du att du har gett riktlinjer, och ibland har du sagt att de får bestämma själva.
Margot Wallström: Jag har aldrig sagt att de skall bestämma själva. Det är ju en vanlig utredning som skall lägga fram förslag för oss, och de förslagen skall behandlas i sedvanlig demokratisk ordning. Någonting annat har aldrig varit avsikten.
Anders Björck: Jag frågade om din uppfattning: Kan du tänka dig, om förslag härom kommer, att lagstifta om förbud mot köp och försäljning av medieföretag?
Margot Wallström: Det kan jag omöjligen ta ställning till här och nu. Jag måste ju först se hur ett sådant förslag är utformat. Vad jag har kunnat konstatera är att sådan lagstiftning är väldigt svår att hantera och inte alltid särskilt verksam. Detta är erfarenheterna från andra europeiska länder. Men om rådet kan komma med ett vettigt förslag, så får vi väl titta på det. Det är det som är rådets uppgift.
Anders Björck: Skall staten garantera yttrandefriheten genom att dra upp ramar via lagstiftningen för vad man får göra och inte göra eller skall staten aktivt gripa in och justera verksamheten, t.ex. på initiativ av ett sådant här råd? Det är nämligen två helt skilda modeller.
Margot Wallström: Det här rådet skall nu, som vi har skrivit i direktiven, följa och beskriva utvecklingen för oss. Om rådet tycker att det är lämpligt, så skall det föreslå åtgärder på detta område. Det kan vara förslag till lagstiftning, frivilliga överenskommelser eller någonting annat -- vad vet jag! Då skall rådet presentera sina förslag för regeringen, precis som alla andra utredningar gör. Vi får då skicka ut förslagen på remiss och så småningom ta ställning till om vi skall skriva en proposition. Någon annan uppgift har inte rådet.
Anders Björck: Det är väl i och för sig inte så litet att föreslå lagstiftning på ett så känsligt område som massmedieområdet, men det kanske vi inte behöver diskutera här. Men finns det en idealmodell för hur mediesamhället skall se ut i Sverige och som det här rådet skulle kunna medverka till att skapa?
Margot Wallström: Det hade ju varit jättebra om det hade funnits en idealmodell som vi hade kunnat måla upp redan nu. Vad vi har sagt i utgångspunkterna för rådet är att man skall se till att vi kan värna yttrandefriheten och att vi kan främja mångfalden inom massmedierna. Vi har tyvärr alldeles för många skrämmande exempel från Europa i övrigt hur det kan gå om man inte håller ögonen på det här -- det sker oerhört snabbt.
Anders Björck: Finns det några motsvarande skrämmande exempel i Sverige som har föranlett tillsättandet av det här rådet?
Margot Wallström: Många skulle väl säga att både Bonniers maktkoncentration och det som Stenbeck håller på att åstadkomma nu innebär en alldeles för dominerande ställning. Jag tillhör inte dem som tycker att vi bara skall slå oss till ro och vänta och se -- att vi låter den tekniska utvecklingen styra och sedan försöker korrigera det i efterhand. Jag tycker att vi skall se till att vi som politiker har gett gott beslutsunderlag och att vi kan följa den här debatten.
Anders Björck: Är det alltså Bonnier och Stenbeck som varit den utlösande faktorn för rådets tillkomst eller är det den europeiska utvecklingen?
Margot Wallström: Det är väl den internationella utvecklingen. Vi har haft ett mycket konkret exempel i NSD-affären -- Nordic Satellite Distribution. Det är ett gott exempel på vad det är som händer nu och som sker oerhört snabbt. Här var faran just en vertikal integration, där Kinnevik visade sig kunna kontrollera hela kedjan och inte släppte in konkurrenter. De nordiska kulturministrarna har träffat representanter för företaget och sagt att vi inte tycker att detta är en acceptabel lösning utan att vi gärna ville se att det fanns konkurrens på det här området också.
Anders Björck: Men i 70 år försvarade Socialdemokraterna med hull och hår just den modellen när det gällde radio- och TV-monopolet!
Margot Wallström: Men nu skall vi väl diskutera det här rådet.
Anders Björck: Det bör väl ändå hänga ihop. Hade det inte varit bättre med ett tidsbegränsat mandat för rådet?
Margot Wallström: Det är tidsbegränsat. Vi har sagt att vi skall ompröva existensen av det här rådet vid mandatperiodens slut. Jag tror att de här frågorna är av den arten att det inte går att säga att rådet bör vara färdigt med hela den här bilden. Man behöver följa utvecklingen under en längre tid. Rådet skall fortlöpande rapportera till regeringen. Vi kommer alltså att ha kontrollstationer. rådet har alltså kanske litet längre tid på sig än en sedvanlig kommitté i dag har. Ofta får kommittéer bara ett år på sig. Men jag tycker att de här frågorna är av den karaktären att Rådet behöver litet längre tid.
Catarina Rönnung: Det finns redan i dag instrument som statsmakterna kan använda sig av när det gäller att upprätthålla mångfalden i medierna. Vi har presstödet, lokalradiolagen och ett eventuellt kvarhållande av befrielse från moms på pressen. Tycker du att dessa instrument är otillräckliga och uddlösa och i så fall på vilket sätt?
Margot Wallström: Man kan nog säga att de instrumenten inte räcker riktigt till i den nya mediesituationen. Du skulle också ha kunnat nämna konkurrenslagstiftningen. Men den lagstiftningen är inte anpassad till hur det ser ut på massmedieområdet, eftersom yttrandefriheten ställer så speciella villkor att det är svårt att använda den lagstiftning som vi har. Därför tycker jag att det är viktigt att man får detta belyst på ett allsidigt sätt genom detta råd.
Ett av de nya inslagen är ju multimedieägandet, dvs. att man inte äger bara tidningar utan flera olika medier. Det kan det också vara svårt att få insyn i och möjlighet att påverka med den nuvarande lagstiftningen.
Catarina Rönnung: Du har gjort en kort beskrivning av utvecklingen i medierna, och du säger att utvecklingen går fort. Du har också talat om de vertikala och horisontella modellerna. Vad är det som oroar dig mest när det gäller medieutvecklingen? Är det att vissa opinionsyttringar inte kommer fram i medierna? Är det vissa samhällsfrågor som inte är belysta? Är det skräpkulturens dominans? Eller vad är det som gör att du ligger och grubblar på det här på nätterna?
Margot Wallström: Det är väl flera olika tendenser och trender som man kan se och som också Pressutredningen pekade på i sitt betänkande. Man beskrev att det som gjordes t.ex. genom lokalradion egentligen inte ökade mångfalden. Det innebar i stället att man koncentrerade ägandet till några få, väldigt stora aktörer. Man ökade alltså inte det lokala utbudet, något som hade varit meningen. Pressutredningen pekade också på att det på pressområdet blir alltmer av samordnat nyhetsmaterial och alltmer av lokala tidningsmonopol. På den internationella mediescenen blir det alltmer av samma sak -- det blir inte ett mer varierat utbud. Det är förstås ett bekymmer.
Jag tycker alltså att det är en kombination av flera oroande tendenser.
Catarina Rönnung: Bristen på mångfald i ägandet och bristen på mångfald i utbudet är egentligen två olika saker. Tycker du att de här fenomenen sammanfaller och att rådet skall ta sig an båda dessa mångfaldsproblem?
Margot Wallström: Jag tror att det blir väldigt svårt att skilja de här frågorna åt, om man inte också tittar på den inre mångfalden, så att man, som Pressutredningen gjorde, kan beskriva att man inte uppnådde målet om mer av lokalt material eller att det blev en samordning av t.ex. nyhetsmaterial. Även om jag vet att detta är en grannlaga och svår uppgift, anser jag att man måste försöka att, så gott det går, beskriva att det hänger ihop.
Catarina Rönnung: Du sade att Norge, Finland och Danmark diskuterade ägarkoncentrationsfrågor. Har långt har man kommit i dessa länder? Har de tillsatt medieråd?
Margot Wallström: Ja, de har haft utredningar på området. I Norge presenterade en utredning alldeles nyligen ett lagförslag, som handlade om tre olika saker -- dels om ägarspärrar på 30 %, dels om redaktionell självständighet, dels om insyn eller transparens, som det heter i EU-sammanhang. Även i Danmark har man haft en kommitté som arbetat med detta. Jag är litet osäker på i vilket skede man där befinner sig. Man kan alltså säga att det i de övriga nordiska länderna ser ut ungefär som här.
Catarina Rönnung: Det här rådet lever ju egentligen upp till det som Europarådet vill skall komma till stånd, eftersom man vill ha med sin expertkommitté korresponderande organ. Här kan man alltså säga att ni följer Europarådets intentioner.
Margot Wallström: Ja, i direktiven står att vi anser att rådet skall vara kontaktorgan gentemot Europarådet.
Catarina Rönnung: Skall det här rådet ha någon myndighetsfunktion?
Margot Wallström: Nej, inte på det sätt som man har framställt det, dvs. att rådet skulle påverka köp eller försäljningar. Men i strikt juridisk mening är ju alla kommittéer någon sorts myndighet. Men det är inte fråga om någon myndighetsutövning av det slag som man har trott. Men formellt sett betraktas alla utredningar som myndigheter.
Catarina Rönnung: Du vill alltså kraftfullt dementera att rådet inte skall ha med tilldelning av medel att göra?
Margot Wallström: Det är ju bara att läsa direktiven så ser man att det inte är så.
Catarina Rönnung: Pressutredningen fick 1994 tilläggsdirektiv att se över ytterligare åtgärder som ansågs önskvärda för att motverka ägarkoncentration. Pressutredningen har framlagt en rapport med fem PM och litet diskussionsunderlag. Gav den rapporten indikationer att den här frågan borde utredas i ett råd under väldigt lång tid framöver och att man behövde följa frågan noga och länge?
Margot Wallström: Ja, det tycker jag nog. Det handlade om att bedöma om Pressutredningen med dess parlamentariska sammansättning var det lämpligaste organet att använda eller var det en annan sammansättning av ett sådant här råd som behövdes. Jag gjorde bedömningen att det var en annan sammansättning som var det lämpligaste. Jag gjorde också bedömningen att frågornas karaktär var av det slaget att arbetet borde fortgå under litet längre tid. Det material som Pressutredningen tagit fram har vi naturligtvis skickat över till rådet för mångfald inom massmedia.
Catarina Rönnung: Finns det någon anledning att tro att det här rådet kommer att permanentas?
Margot Wallström: Nej, det tror jag inte, utan jag gör bedömningen att man kommer att vara klar med sitt arbete inom den här tidsperioden och kanske t.o.m. tidigare.
Catarina Rönnung: Kan det bli aktuellt att rådet förvandlas till någon typ av förvaltningsmyndighet?
Margot Wallström: Jag tror och kan nästan säga att jag vet att diskussion om hur de här frågorna skall hanteras myndighetsmässigt förs av Kulturutredningen. Skall man så att säga koppla ihop kultur- och mediafrågor på ett annat sätt går det att föra ihop myndigheter osv. Jag ser alltså rådets uppgift som tidsbegränsad.
Catarina Rönnung: Ser du någon anledning att tro att det här rådets uppgift kommer i konflikt med yttrande- och informationsfriheten? Jag tänker alltså på allas rätt att i olika medier samt i tal och skrift uttrycka tankar och åsikter i vilket ämne som helst.
Margot Wallström: Nej, tvärtom är ju faktiskt målet -- och det är beskrivet i direktiven -- att värna yttrandefriheten. Det är den absolut viktigaste uppgiften. Det har vi alltså skrivit in i direktiven.
Catarina Rönnung: Om jag förstod dig rätt kan rådet komma att lämna förslag om ändring i konkurrenslagstiftningen och att regeringen så småningom kommer att få ta ställning till sådana förslag.
Margot Wallström: Ja, om rådet tycker att det är en lämplig åtgärd får man lägga fram förslag om det till regeringen i sedvanlig ordning. Vi får i så fall behandla de förslagen. Samhällsdebattörer har framfört det som en lämplig åtgärd. Jag kan i dag inte bedöma om det är det bästa.
Catarina Rönnung: Hur går det om marknaden inte följer de frivilliga överenskommelserna? Kan det då bli fråga om någon form av påtryckningar från rådets sida?
Margot Wallström: Nej, absolut inte. Det rådet skall göra är att bedöma om det här är en god idé. Rådet kan då titta på exempelvis Nederländerna, där man har sådana frivilliga överenskommelser mellan olika mediaföretag. Rådet får bedöma om det kan vara lämpligt att ta upp en sådan diskussion och höra sig för med olika medieföretag. Men rådet har inga möjligheter att göra påtryckningar, utan rådet har att bedöma om detta över huvud taget är en lämplig åtgärd.
Catarina Rönnung: Du har sagt att det här rådet skall fatta politiska beslut och att det har en politisk uppgift. Man kan då undra över var politikerna i rådet finns. Är det någon finess med att ledamöterna har en fristående position i förhållande till de politiska partierna?
Margot Wallström: Rådet skall föra fram förslag till regeringen som skall bedöma dessa förslag precis som andra kommittéförslag och eventuellt förelägga riksdagen en proposition.
Catarina Rönnung: Men du har själv sagt att rådet skall fatta politiska beslut.
Margot Wallström: Var har jag sagt det? Jag känner inte till något sådant uttalande.
Catarina Rönnung: Jag har läst det i någon tidning.
Margot Wallström: Jag har sagt att rådet skall förse oss med ett gott beslutsunderlag, och det är någonting helt annat. Rådets viktigaste uppgift är att se till att vi har gott faktaunderlag när vi skall bedöma vad som händer i medielandskapet, som förändras så snabbt.
Håkan Holmberg: Jag vill fortsätta litet med de här frivilliga överenskommelserna. Du sade själv att det är en av de åtgärder som kan tänkas när rådet har studerat en viss situation. Den andra åtgärden var lagstiftning. Kan du ge exempel på vad du menar med en frivillig överenskommelse? Vad skulle den kunna beröra för områden och hur skulle en sådan överenskommelse kunna se ut? Någon sorts fundering måste det finnas bakom.
Margot Wallström: I Nederländerna har man en överenskommelse mellan medieföretagen om en sorts frivillig ägarspärr -- mer än så och så många procent skall vi inte äga. Det finns alltså förebilder.
Håkan Holmberg: Det här rådet skulle alltså kunna föreslå svenska medieföretag att ålägga sig samma sak?
Margot Wallström: Rådet kan diskutera om det här är en modell som skulle passa i Sverige, och rådet skulle kunna höra sig för om medieföretagen är intresserade av en sådan överenskommelse.
Håkan Holmberg: Finns det andra exempel som ni har diskuterat när ni haft uppe frågan om vad frivilliga överenskommelser skulle kunna betyda?
Margot Wallström: Jag utgår från att rådet tittar på de exempel som kan finnas i andra länder och lägger fram förslag som man kan finna lämpliga.
Håkan Holmberg: Om vi nu antar att aktörerna finner att rådets förslag på något sätt inte är riktigt lyckat och att det så att säga inte blir någon frivillighet, ser du i så fall något problem i att sådana förslag förelagts medieföretag av ett organ som också har som en möjlighet att föreslå regeringen att gå in med lagstiftning?
Margot Wallström: Nej, det tror jag inte. Medieföretagen talar väl om vad de tycker. Rådet skall naturligtvis lyssna.
Håkan Holmberg: Ser du inget principiellt problem i att ett och samma organ har båda dessa roller?
Margot Wallström: Rådet skall bedöma åtgärder över huvud taget. Rådet kanske sedan man tagit del av erfarenheterna från andra länder kommer fram till att det här inte alls är någon god idé och ingenting för Sverige att ta efter. Rådet måste se på hela arsenalen av åtgärder som kan bedömas vara verksamma och passa för Sveriges del.
Håkan Holmberg: Jag skall ta upp en annan sida av detta som också kan te sig litet svårgripbar. Jag har förstått att tanken är att rådet skall delta i den offentliga debatten. Rådet består av ett antal personer, av vilka flera deltar i den offentliga debatten som fria debattörer. Vad är tanken med att rådet som sådant skall delta i den offentliga debatten? Skall rådet agera och lägga fram rapporter eller skall de här debattörerna agera med rådets sanktion? Hur är det tänkt egentligen?
Margot Wallström: Rådet kan avge rapporter. Det kan också anordna hearings kring dessa frågor, och det tycker jag är en mycket viktig uppgift. Att frågorna genomlyses på ett bra sätt i den offentliga debatten är en mycket viktig del av mediepolitiken. Krångligare än så behöver det inte vara. Förebild kan vara rådets sätt att jobba.
Håkan Holmberg: Är det fullt legitimt för en ledamot av rådet att som fri debattör tycka något diametralt motsatt till vad andra i rådet kan tänkas tycka?
Margot Wallström: Jag tror att de har så mycket sunt förnuft att de själva kan bedöma om de skall delta i debatten eller inte.
Håkan Holmberg: Det tror jag också, men frågan betingas av att det talas om att det är rådet som sådant som skall agera. Man får intrycket att rådet är en självständig aktör.
Margot Wallström: Vad jag ser framför mig är att man anordnar hearings eller ger ut en rapport, ungefär som Pressutredningen gjorde. Man kan samla uppgifter och även debattinlägg i olika skrifter och säga att detta är en viktig del av debatten kring mediefrågorna.
Håkan Holmberg: Ännu en fråga! Det gäller relationen mellan rådet och Pressutredningen. Du sade att du tyckte att den vanliga sammansättningen av en utredning med parlamentarisk representation var mindre önskvärd i det här fallet. En utredning innebär att man förhoppningsvis väger olika argument och att sedan argumentens tyngd och de politiska styrkeförhållandena i utredningen och i den politiska processen i övrigt får fälla avgörandet. Vad är det för fel på den principen när det gäller det nu aktuella rådet?
Margot Wallström: Det kan vara ett lämpligt nästa steg att pröva de förslag som rådet tar fram. Jag ansåg att det var bra att man hade mer av en expertkommitté, vilket det här rådet är, med bl.a. jurister. I nästa skede, när rådet har lagt fram sina förslag, får man den politiska behandlingen. Jag tyckte inte att det bästa i det här fallet var att ha en parlamentarisk utredning, just på grund av de invändningar som gjorts.
Håkan Holmberg: När det nu fanns en pressutredning, övervägde du då möjligheten att helt enkelt låta den fortsätta eller att en ny utredning skulle kunna ta vid och koncentrera sig på den här frågan.
Margot Wallström: Nej, jag utgick från det som sades redan i regeringsdeklarationen, nämligen att denna fråga skulle behandlas på ett särskilt sätt. Detta var ju tilläggsdirektiv som Pressutredningen fick, och Pressutredningens ordförande tyckte inte att det var något bekymmer att lämna detta ifrån sig. Dessa frågor är dessutom av den karaktären att man behöver jobba under litet längre tid med dem.
Peter Eriksson: Det diskuteras nu rätt mycket om konkurrensen inom Sveriges Television mellan nyhetsredaktionerna, bl.a. på initiativ av statsrådet själv. Det finns nu ett förslag om att på olika sätt begränsa konkurrensen mellan nyhetsredaktionen utan att helt ta bort de olika redaktionerna. Man skulle t.ex. kunna ha kvar Aktuellt som ett mer djuplodande reportageprogram, medan TV 2 och Rapport skulle sköta själva nyhetsbevakningen. Tycker du att det vore ett lämpligt område för det här rådet att undersöka om det skulle medföra minskad konkurrens och minskade möjligheter till yttrandefrihet på medieområdet?
Margot Wallström: Jag tror att det finns skäl att jag talar om hur det ligger till med denna fråga och med min inblandning i den. Det var så att Sam Nilsson och Anna-Greta Leijon uppvaktade mig i Karlstad. De sade:
Regeringen hade ålagt oss ett mycket stort nedskärningskrav. Vi bedömer att det för att klara detta skulle vara en god hjälp om vi hade möjligheter att samordna våra två nyhetsredaktioner på ett bättre sätt. Det skulle kunna spara pengar. Tycker regeringen och tycker du, frågade de mig, att detta helt strider mot avtalet och är du alldeles emot att man gör en sådan här förändring?
Jag svarade att under förutsättning av att riksdagen godtar detta, tycker jag att det kan låta vettigt. Man skall nämligen veta att grundformuleringen i den avtalsparagrafen är från 1966 och att tilläggsformuleringen är från 1984, alltså innan utbyggnaden av TV 4 var gjord till 98 %. Därför har förutsättningarna ändrats helt och hållet. Jag sade därför i mycket allmänna ordalag att jag trodde att det kunde vara vettigt och att jag inte hade någonting emot att de fortsatte att jobba med detta för att lägga fram ett förslag för styrelsen och att detta presenterades för riksdagen. Det är riksdagen som måste avgöra, eftersom det i avtalet sägs mycket tydligt hur det här skall vara.
Det är vad jag har sagt i denna fråga. Det står naturligtvis Mångfaldsrådet fritt och ta upp och bedöma den här saken, om man tycker att den är viktig.
Peter Eriksson: Vad jag funderat på är att om man nu är på väg att genomföra en förändring som inte kräver ett riksdagsbeslut eller en ändring i avtalet med svenska staten men som ändå innebär en kraftig reducering av konkurrensen. Det är då rådets uppgift att granska även en sådan begränsning av konkurrensen?
Margot Wallström: Nej, det tror jag inte att rådet gör bedömningen att det är dess sak att granska detta, som snarast är en intern företagsledningsfråga. Det måste vara Sveriges Televisions styrelse som skall bedöma detta, om det inte är ett avtalsbrott. Det är ju faktiskt företagets ledning som skall sköta den saken. Jag kan inte se det på något annat sätt.
Peter Eriksson: En sådan begränsning av konkurrensen bör rådet alltså inte ägna sig åt?
Margot Wallström: Jag tror inte att rådet betraktar detta som en sak som det skall gå in och bedöma.
Anders Björck: Får jag hänga på det sista, eftersom Peter Eriksson och Margot Wallström själv tog upp det -- jag hade annars inte tänkt beröra det. Detta är ju en fråga som berör en stor del av den TV-tittande allmänheten. Jag anser att detta har rådet inte med att göra.
Margot Wallström: Det står rådet fritt att ta upp frågan.
Anders Björck: Du sade att du inte trodde att man skulle göra det!
Margot Wallström: Nej, jag tror inte det, såvida det inte är fråga om ett brott mot avtalet utan en ren företagsledningsfråga. Men det står rådet fritt att ta upp frågan om man bedömer att detta på något allvarligt sätt skadar mångfalden.
Anders Björck: Om Aktuellt och Rapport, som ändå har miljoner tittare varje kväll, slås ihop så är det för att citera dig ordagrant "en intern företagsledningsfråga".
Margot Wallström: Det där förstår jag inte. Det har inte varit aktuellt att göra det.
Anders Björck: Du sade ordagrant att det är "en intern företagsledningsfråga".
Margot Wallström: Om det inte strider mot avtalet, är det ju så! Inte sant?
Anders Björck: Men att man har två konkurrerande nyhetsredaktioner är ju faktiskt en del av ett riksdagsbeslut.
Margot Wallström: Peter Erikssons fråga gällde under förutsättning att man inte bryter mot avtalet, och då är det ju en angelägenhet för företagsledningen. Något annat kan jag inte se.
Anders Björck: Men Sveriges Television kan väl inte vara någon fredad zon i de här sammanhangen?
Margot Wallström: Naturligtvis inte. Det står rådet fritt att granska allt man tycker är viktigt.
Anders Björck: Tycker du att en sammanslagning av Aktuellt och Rapport skulle vara en viktig fråga?
Margot Wallström: Jag tycker att det är viktigt att man följer avtalet med staten. Om man skall ändra i det avtalet, är det bara riksdagsledamöterna och inga andra som kan besluta det. Den frågan får då bedömas utifrån ett konkret förslag. Jag har bara fått en mycket allmänt ställd förfrågan om jag tycker att det kan vara rimligt med en större samordning. På det har jag svarat att jag tycker att det låter rimligt, om riksdagsledamöterna accepterar det.
Anders Björck: Om du till Sveriges Radios styrelseordförande och verkställande direktör säger på det sätt som du har gjort, innebär då inte detta en stor risk för att man ställs inför ett fait accompli. Det ansvariga statsrådet ger ett klart besked till de här personerna att gå vidare.
Margot Wallström: De frågade mig om jag trodde att regeringen skulle ha någonting emot att de gick vidare med ett sådant förslag. De sade också att det inte ens fanns något färdigt förslag till styrelsen och att man skulle jobba vidare med det. De frågade mig: Har du någonting emot att vi går vidare med ett sådant förslag? Allt under förutsättning att riksdagen godkänner det.
Men har detta med den här frågan att göra?
Kurt Ove Johansson: Det var precis vad jag tänkte säga. Utfrågningen gäller Medierådet och inte hur regeringen skall hantera Sveriges Radio och Television.
Anders Björck: Det håller jag helt med om. Jag frågar om aktuella fall med anknytning till Medierådet. Om ordföranden inte har uppfattat det ber jag om ursäkt på hans vägnar.
Om ett statsråd ger ett besked om hur ett företag av det här slaget skall bereda frågorna, är det ingenting som påverkar...
Margot Wallström: Jag har inte gett något besked om hur de skall bereda frågorna. De kom med en fråga till mig:
Som vi ser det är förutsättningarna totalt förändrade just med hänsyn till denna avtalsparagraf. Också för att kunna leva upp till det nedskärningskrav som har ställts på oss är vi intresserade av att gå vidare till styrelsen med ett förslag om en större samordning mellan våra nyhetsredaktioner, inte så att Aktuellt eller Rapport skulle försvinna, utan så att en bättre samordning sker. Vi skulle kunna tjäna pengar på det. Är det någonting som du anser vara problematiskt och är det någonting som du skulle vända dig emot? frågade de mig.
Jag svarade att under förutsättning att riksdagens ledamöter godkänner det, har jag ingenting emot det. Jag kan också se att förutsättningarna nu är annorlunda utifrån denna avtalsparagraf.
Allt under förutsättning av riksdagens godkännande!
Anders Björck: Ja, men det är väl en självklarhet som man inte behöver påpeka för ett konstitutionsutskott.
Men du menar alltså att du inte har gett någon som helst färdriktning?
Margot Wallström: Precis det jag nyss redogjorde för sade jag till dem.
Anders Björck: Jag måste säga att jag tycker att det är mycket anmärkningsvärt, även rent konstitutionellt, men det får vi återkomma till.
Margot Wallström: Menar Anders Björck att jag inte skulle ha sagt någonting?
Anders Björck: Om det nu är en ren företagsledningsfråga, som Margot Wallström ordagrant sade för några minuter sedan, så skall hon väl inte ge riktlinjer för detta.
Margot Wallström: Nu blandar Anders Björck ihop det. Jag förklarade vad som hände när de kom och uppvaktade mig. De menade att detta bryter mot den mycket tydliga skrivning som finns i avtalet, och det måste man gå till riksdagen med för att i så fall ändra på. Det var vad jag sade: Det är okej för min del -- jag ser inga problem med att ni går vidare på det sättet till styrelsen och till riksdagen med ett sådant förslag.
Anders Björck: Sveriges Radio...
Kurt Ove Johansson: Jag måste ändå få säga att vi nu skall hålla oss till rådet, som ju utfrågningen gäller. Sedan får vi, som Anders Björck också sade, i annat sammanhang komma tillbaka till den fråga som ni nu diskuterar. Ordföranden har väl inte alldeles fel om han säger att ni har kommit litet vid sidan om rådet, som utfrågningen gäller. Ställ frågor om rådet -- var så god!
Anders Björck: Om ordföranden inte tillåter mig att fortsätta på den här punkten -- i gammal dålig stil --, så avstår jag från vidare frågor.
Kurt Ove Johansson: Det kan ju kanske vara klokt!
Kurt Ove Johansson: Inga fler talare är anmälda.
Jag ber att få tacka statsrådet Margot Wallström för att hon har kommit hit. Hon har fått många frågor och har svarat föredömligt kort. Jag tror att jag vågar påstå att hon också har berikat vårt material och att vi kommer att ha glädje av det när vi så småningom skall göra våra ställningstaganden.
Jag vill också tacka Thomas Lyrevik och Erik Lempert för deras medverkan. Tack så mycket!
Konstitutionsutskottet 1995-04-19 Bilaga B 16 Kl. 18.00--18.35
Offentlig utfrågning av Thage G Peterson angående Volvo--Renaultaffären samt tidigare regeringars kontakter med bilindustrin
Kurt Ove Johansson: Jag hälsar Thage G Peterson välkommen till konstitutionsutskottets utfrågning. Vi inleder med frågan om Volvos anläggning i Uddevalla och Saab-Scanias bilfabrik i Malmö.
Ärendet bereddes i en regering som satt för drygt 10 år sedan. Ärendet har anmälts muntligt. Det finns således ingen skriftlig anmälan till KU. Vid den här tidpunkten, i början av 80-talet, var Thage Peterson industriminister i Olof Palmes regering. Som kuriosa kan jag också nämna att det mig veterligt är första gången som en f.d. industriminister skall höras i KU om sina industrikontakter i ett ärende där vederbörande statsråd har följt riksdagens beslut.
Som tidigare KU-ordförande känner du väl till vårt arbetssätt vid de här utfrågningarna. Jag vet att du vill inleda överläggningen. Ordet är ditt, varsågod!
Thage G Peterson: Tack, herr ordförande! Ärade ledamöter! Jag har kallats till KU för att svara på frågor om regeringens kontakter med bilindustrin då jag var industriminister. Jag kan svara på frågor som gäller mitt ansvarsområde enligt regeringsformen, Industridepartementets kontakter med bilindustrin.
KU har önskat att utfrågningen skall koncentreras till Uddevalla- resp. Malmöfabriksperioderna. Jag har i förväg fått Ola Karlssons frågeställningar, som anger avgränsningen. Jag kommer i min inledning att svara på flera av hans frågor. Det kommer att ge KU:s ledamöter mer tid för uppföljningsfrågor. För att sätta hans frågeställningar i deras riktiga sammanhang vill jag inleda med några ord om mina och Industridepartementets kontakter med näringslivet i stort.
För att komma till rätta med de stora problemen i näringsliv och industri var det nödvändigt med samverkan och gemensamma tag från samhällets, näringslivets och fackens sida. Jag inledde en omfattande kontaktverksamhet med så gott som alla delar av svenskt näringsliv. Befintliga kontaktvägar aktiverades och nya byggdes upp. Min företrädare Nils G Åsling hade också ett omfattande kontaktnät, som jag övertog. Han informerade mig mycket noga vid regeringsskiftet om dessa kontaktvägar.
Näringspolitiska rådet, där jag själv var ordförande, blev ett mycket viktigt forum för att just diskutera gemensamma tag. Två aktiva medlemmar i detta råd var Volvos koncernchef P G Gyllenhammar och Saabs styrelseordförande Sten Gustafsson. Här fanns också Percy Barnevik och Björn Svedberg från ASEA resp. LM Ericsson och många andra framstående personer från näringslivet.
Småföretagsdelegationen och Läkemedelsindustrirådet var två andra viktiga organ där jag också var ordförande. Regionalpolitiska rådet, Tekobranschrådet och Bilbranschrådet var andra viktiga råd som betydde mycket för goda kontakter mellan Industridepartementet och näringslivet.
Bilbranschrådet hade tillkallats redan 1979 av min företrädare Nils G Åsling. I rådet ingick företrädare för bl.a. bilindustrin, bilhandeln och facket. Rådet sammanträdde två tre gånger årligen, varvid frågor av allmänt intresse för bilbranschen diskuterades. Det var Industridepartementets branschenhet som svarade för rådets sekretariat.
En viktig del av departementets kontakter med näringslivet och industrin speciellt var det s.k. lokaliseringssamrådet, också tillkommet tack vare min företrädare Nils G Åsling genom en överenskommelse mellan regeringen och Industriförbundet 1977. Minst en gång årligen träffades tjänstemän från departementet och företrädare för större industriföretag, bl.a. bilindustrin, för att diskutera och informera om lokaliseringsfrågor. Såväl Volvos som Saab-Scanias överväganden och beslut om nya produktionsanläggningar behandlades vid dessa kontakter. Industridepartementets branschenhet svarade för huvuddelen av departementets kontakter med bilindustrin på tjänstemannanivå under min tid som industriminister. Inte vid något enda tillfälle deltog jag i lokaliseringssamrådet. Det var tjänstemännens bord.
Men jag fick sedan av tjänstemännen rapporter om det viktigaste som framkommit vid lokaliseringssamrådet och vid branschenhetens kontakter med industriföretagen för att sedan kunna ta upp lokaliseringsfrågor och etableringsfrågor när jag träffade företagens chefer och ledningar. Jag försökte att aldrig missa ett enda tillfälle att utveckla idéer och uppslag om nya jobb, investeringar och expansion. På så vis tillkom många jobb, räddades många jobb och t.o.m. förhindrades flera nedläggningar.
För kontakter med tjänstesektorn, med ledningarna för banker och försäkringsbolag, byggde jag upp en särskild kontaktverksamhet för att förmå dessa företag att utlokalisera verksamhet i landet.
Näringspolitiska rådet och dess möten blev viktiga tillfällen då rådets ledamöter, t.ex. P G Gyllenhammar och Sten Gustafsson, före och efter rådets sammanträden informerade mig om företagens planer och problem.
P G Gyllenhammar var den mest noggranne av dem alla när det gällde att hålla mig och regeringen ingående informerade om större ärenden och beslut inom Volvo. Han var oerhört omsorgsfull med informationen. Han pekade också på problemen och hade alltid olika scenarier utarbetade för olika utvecklingsvägar. Han tog kontakt när han var i Stockholm, han ringde och informerade om problem och möjligheter som hade dykt upp.
Jag övergår nu till att behandla Uddevalla- och Malmöfabrikerna. Dessa ärenden ligger, som utskottet känner till, 10 år tillbaka i tiden. Regeringens satsningar i Uddevalla och Malmö redovisades som förslag till riksdagen, som fattade beslutet om insatserna.
Anledningen till regeringens och riksdagens beslut om satsningar i Uddevalla och Malmö var att Uddevallavarvet med 2 600 anställda och att delar av Kockumsvarvet med 2 200 anställda skulle avvecklas. Beslutet om detta fattades av Svenska varvs styrelse i december 1984 resp. december 1985.
Det var min och regeringens bestämda uppfattning att staten hade ett dubbelt ansvar för att göra insatser, dels som ägare till varven, dels för att tusentals människors trygghet hotades. Alla partiers representanter i Bohuslän och i Malmöregionen delade denna bedömning och krävde att staten gjorde insatser.
Arbetsmarknadsutskottet tillstyrkte regeringens förslag i båda fallen, och riksdagen följde med mycket stora majoriteter utskottet. För Uddevalla fattades beslut enligt AU 1984/85:13 och AU 1985/86:7 och för Malmö enligt AU 1985/86:18.
Riksdagen hade därmed tagit över ansvaret för satsningarna i Uddevalla och Malmö, och jag ansträngde mig för att hålla riksdagen informerad. Jag ställde direkta frågor till utskotten, om man hade full och utförlig information. Vid samtliga de tillfällen som jag mötte utskottens ordförande svarade de ja på den frågan.
Jag övergår nu till kontakterna med Volvo och Saab-Scania i dessa ärenden.
Regeringens beslut i januari 1985 om det s.k. Uddevallapaketet, med utfästelse om lokaliseringsstöd till Volvos Uddevallaetablering, samt i februari 1986 om ett utvecklingsprogram för Malmö, med utfästelse om lokaliseringsstöd till Saab-Scanias Malmöetablering, föregicks av beredningar i vilka flera departement var inblandade. Förutom Industridepartementet var det främst Finansdepartementet, Arbetsmarknadsdepartementet och Kommunikationsdepartementet. Tjänstemän från enheten för statliga företag hade under perioden löpande kontakter med Svenska varv AB, Uddevallavarvet AB och Kockums AB, bl.a. rörande de planerade nedläggningarna av de båda varven. Men jag vill tillägga här att några direkta kontakter med bilindustrin från deras sida mig veterligt inte förekom.
I slutet av 1983 hade jag träffat P G Gyllenhammar och fört samtal om Volvo kunde etablera verksamhet i Malmfälten och/eller i Söderhamn. Efter ett tag kom Gyllenhammar tillbaka och meddelade att svaret på mina frågor var nej, men han öppnade en dörr för Uddevalla om något skulle hända där.
Efter sommaren 1984 meddelade jag Gyllenhammar att läget för Uddevallavarvet var dystert. Orderböckerna var tomma. Under november månad kontaktade Industridepartementet 27 företag -- flertalet svenska, något utländskt -- för att höra om de hade expansionsplaner och om de kunde vara intresserade av Uddevalla.
I november 1984 träffade jag P G Gyllenhammar och Håkan Frisinger, som var VD för Volvo, och fick information om Volvos planer på en ny bilfabrik samtidigt som jag informerade dem om läget i Uddevalla. Volvo återkom i mellandagarna, dvs. mellan jul och nyår, och meddelade att man var positiv till Uddevalla men att styrelsen inte kunde fatta ett beslut förrän i januari.
Jag utsåg en särskild förhandlare på tjänstemannanivå för att hålla i sakärendet, dvs. en enda fråga som jag hade under mitt ansvarsområde, nämligen frågan om lokaliseringsstöd. Volvos styrelsebeslut om Uddevalla kom den 19 januari 1985. Alla kontakter mellan Volvo och Industridepartementet i själva sakärendet sköttes därefter helt på tjänstemannaplanet.
När det gäller Saab-Scania hade jag ett längre möte med Sten Gustafsson och Georg Karnsund, verkställande direktören -- troligen i början av 1984, men jag är litet osäker på den punkten -- där jag fick information om Saab-Scanias utvecklingsplaner bl.a. i Finland. Vid detta möte diskuterade vi också frågor om etableringar i Bergslagen.
I november 1984 träffade jag Sten Gustafsson och Georg Karnsund, denna gång för att prata om Uddevalla. Våren 1985 hade jag möte med Saabledningen på deras önskemål, varvid vi talade om etableringsfrågor i allmänhet. Hösten 1985 inbjöd jag Sten Gustafsson och Georg Karnsund till ett möte där jag informerade dem om situationen vid Kockums i Malmö.
I början av december 1985 hade vi en mer konkret diskussion om vad Saab kunde göra i Malmö. Med vid detta tillfälle var den särskilda förhandlaren på tjänstemannanivå som jag utsett för Industridepartementets räkning för att hålla i sakärendet om lokaliseringsstödet. Jag hade samma uppbyggnad i hanteringen av detta ärende som jag hade haft i Uddevallaärendet. Han skötte sedan kontakterna med Saab.
Vid mina kontakter med företagsledningen var det inte längre etableringen i Malmö som var huvudfråga, utan Norrbotten och Blekinge fanns med på dagordningen.
Ordförande! Det var vad jag önskade säga i inledningen. Jag är självklart villig att svara på alla de frågor som utskottet har när det gäller kontakterna med bilindustrin.
Kurt Ove Johansson: Jag tackar Thage Peterson för den inledningen.
Ola Karlsson: Herr ordförande! Av inledningen fick jag uppfattningen att P G Gyllenhammar höll ministern mycket väl informerad. Kan vi få någon form av precision vad gäller periodiciteten på informationen?
Jag skulle också vilja fråga: Avvek informationsmängden mycket från motsvarande information från Saab, från Sten Gustafsson eller Georg Karnsund? Var det stora skillnader bolagen emellan?
Thage G Peterson: Ja, det var stora skillnader på en mycket viktig punkt, eftersom det var två olika företagsledningskulturer. Volvo var de stora linjernas företag, medan Saab-Scania ofta hamnade i detaljfrågor. Det är naturligtvis också förbundet med personerna.
Som framgått av min redovisning träffade jag vid många tillfällen företagsledningarna för Volvo och Saab-Scania, liksom för många andra företag. Jag tror att kontakterna under vissa perioder var väl så täta med LM Ericsson, som det då hette, och med ASEA. När de deltog i Näringspolitiska rådet var det alltid fördiskussioner eller efterdiskussioner. Det var vid många tillfällen som jag fick värdefull information, oftast hemligstämplad information. Det gällde ju företagens investeringsplaner och utvecklingsplaner.
Ola Karlsson: När det blev uppenbart att Uddevalla- resp. Malmöfabriken hos Svenska varv skulle läggas ner, vilka diskussioner fördes då med P G Gyllenhammar resp. Georg Karnsund? Vilket var erbjudandet från departementets sida till dem för att de skulle engagera sig i de här områdena?
Thage G Peterson: Den första delen av min industriministerperiod hade jag en särskild konsult för de statliga företagen. Det var Roine Carlsson. Han hade enligt ett § 5-förordnande det konstitutionella ansvaret för de statliga företagen. Vi var i samma departement, och det är klart att vi resonerade om de här olika frågorna.
Jag kan inte säga att något av företagen, vare sig Volvo, Saab eller några andra, fick några speciella förmåner eler sockrade erbjudanden. Det var ett enda stöd som jag förfogade över och det var lokaliseringsstödet.
Det fanns vissa problem naturligtvis, för lokaliseringsstödet var i första hand avsett för stödområdet. Därför blev det också så att jag fick fram extra pengar både för Uddevalla och för Malmö, som riksdagen tog ställning till. De lokaliseringsstöd som beviljades Volvo resp. Saab-Scania belastade således inte anslaget för lokaliseringsstöd. Det var extrapengar som riksdagen fattade beslut om.
När diskussionen så småningom fördes med Volvo och Saab liksom med andra företag var naturligtvis ett erbjudande från min sida att staten, riksdag och regering, förfogade över lokaliseringsstöd. Det tillhörde nästan det dagliga. Det var ett av de näringspolitiska instrument som man hade för att ordna nya jobb och för att få investeringar. Där skilde sig inte Volvo och Saab speciellt från andra ärenden. Det var litet svårare därför att det blev förhandlingslösningar. Både Volvoetableringen i Uddevalla och Saabetableringen i Malmö var resultatet av förhandlingslösningar mellan staten och de båda företagen.
Ola Karlsson: Ett av de stora värdena i förhandlingslösningen var ju frisläppandet av investeringsreserver. Var inte det någonting som departementet upplevde sig disponera över och förde överläggningar om i ett sådant tidigt skede?
Thage G Peterson: Kan Ola Karlsson mena investeringsfonder? Dem förfogade inte jag över. Dem förfogade finansministern över. Det var finansministern som fattade besluten. Där blev det avsevärda belopp. Det är att betrakta som företagens pengar som staten så att säga efter vissa regler höll inne för att släppa när konjunkturen var sådan att det behövdes. Jag tror att det i Malmöfallet var fråga om 12 1/2 miljarder som släpptes. Men bara 3 miljarder gällde Malmö. De 9 1/2 miljarderna gällde ett stort antal platser runt om i landet som fick del av Saab-Scanias satsningar och investeringar. Jag kunde inte i mina samtal med Volvo- och Saab-ledningarna ge några löften eller utfästelser om investeringsfonderna, för dem förfogade finansministern över.
Ola Karlsson: Ministern medverkade inte heller på något sätt till att förmedla beslut eller synpunkter från Finansdepartementet? Frisläppandet av investeringsfonderna var väl den substantiellt viktigaste delen av paketlösningen?
Thage G Peterson: Det är klart att jag medverkade i diskussionerna. Regeringen är ett kollektiv. Det är klart att jag hade diskussioner med finansministern i den här frågan, lika väl som jag hade det med arbetsmarknadsministern om hennes delar av paketet och med kommunikationsministern om hans delar av paketet. Om det var den viktigaste biten vet jag inte, därför att både Volvo- och Saab-ledningarna hävdade att det var deras pengar som staten hade låst inne och som man nu ville ha frisläppta.
Ola Karlsson: Men ni diskuterade inte de här frågorna med Volvo- resp. Saab-ledningen?
Thage G Peterson: Det är klart att de diskuterades. Men de diskussionerna skötte inte jag. Jag uttrycker mig nu mycket formellt noga, jag råkar veta att det var finansministern som förde de diskussionerna med Volvo- och Saab-ledningarna.
Ola Karlsson: Dåvarande Industridepartementet förfogade väl också över Svenska varv såsom helägt bolag. En viktig del av detta var också överlåtande av förlustavdrag. Diskuterades det någonting i de här överläggningarna?
Thage G Peterson: Inte en enda gång. Jag var aldrig i närheten av det problemet. Enligt aktiebolagslagen var det Svenska varv som skötte den frågan. Jag var oerhört noga med att hålla den rågången. Den frågan var jag över huvud taget aldrig i närheten av, inte en enda gång.
Det fanns ett undantag när det gällde Svenska varv, och det var markområdet i Malmö. Då får vi inte glömma bort följande: Svenska varv satt ju som företag i en ohyggligt svår situation. Det var Svenska varv som var ägare till två storföretag, storvarv som inte hade några order. Orderböckerna var tomma. Det kostade Svenska varv flera hundra miljoner per år att fortsätta denna drift. Hade man avvecklat Svenska varvs intressen i Uddevalla och Malmö utan att få statliga insatser hade det kostat Svenska varv oerhörda belopp. Det är klart att det fanns med i bilden när jag kontaktade ordföranden i Svenska varv och förklarade för honom att jag förde diskussioner med Saab-Scania i Malmö och att de kunde komma att vilja förvärva marken. Det var absolut en fråga för förhandling mellan Svenska varv och företaget. Jag var icke inne i de diskussionerna på annat sätt än detta. Jag var oerhört noga med att inte gå in i företagsdiskussionen.
Ola Karlsson: Riksdagens revisorer skriver i sin rapport så här: I regeringens överenskommelse med Saab-Scania ingick att Saab fick förköpsrätt till tomtmarken på Kockums AB. Är inte det korrekt?
Thage G Peterson: Om Svenska varv skulle sälja hade Saab första tjing på marken, om jag får uttrycka det så. Det var efter ett erbjudande från Svenska varv som förmedlades till Saab-Scania. Det var ingalunda så att jag från Industridepartementet sade att det var något villkor. Det blev en ren företagsförhandling mellan Svenska varv och Saab-Scania. Jag var inte på något sätt inne i markfrågan mer än på den punkt som jag redovisade här.
Kurt Ove Johansson: Vi går nu över till ärende nr 2 på dagordningen. Det avser den borgerliga regeringens befattning med Volvo--Renaultaffären. Även i den här delen har utskottet kallat Thage Peterson. Innan vi går över på eventuella frågor vill jag som ordförande i den här frågeomgången göra några klarlägganden.
Thage Peterson tillhörde inte den borgerliga regeringen och svarar således inte för hur den har agerat. Han har varit ordförande i konstitutionsutskottet. Grundlagen medger emellertid inte någon granskning av hur riksdagens ledamöter utövar sina uppdrag. I vilken egenskap skall då Thage Peterson lämna upplysningar till utskottet? Som privatperson, har det sagts. Och visst förekommer det KU-utfrågningar med privatpersoner. Men så enkelt är det faktiskt inte i det här fallet.
Som alla vet deltog Thage Peterson som KU-ordförande vid föregående riksmöte i handläggningen av det här granskningsärendet. Det var också på hans förslag som utskottet den 24 maj förra året beslutade att granska den dåvarande regeringens hela information i och om Volvo--Renaultaffären.
Vi socialdemokrater har på principiella grunder motsatt oss den utfrågning som nu sker här. Att den som anmält ett granskningsärende och deltagit i utskottets handläggning av ärendet kallas till KU-utfrågning i samma ärende är verkligen något helt nytt. En sådan ordning kan, som jag ser det, lätt få negativa konsekvenser för utskottets ställning. Här öppnar sig faktiskt betänkliga perspektiv för KU som granskningsutskott. Ledamöterna i KU är enligt grundlagen skyldiga att granska regeringen. Det ligger i sakens natur att en sådan granskning på sina håll kan uppfattas som både obekväm och besvärande.
Det måste klart strida mot grundlagens intentioner att en ledamot, vare sig han är kvar i KU eller inte, genom en KU-utfrågning skulle kunna ställas till svars för att ha fullgjort sin granskningsuppgift. Om det skulle bli en etablerad ordning fruktar jag att KU-granskningens verksamhet snart har spelat ut sin roll.
En majoritet inom KU, Socialdemokraterna, Centern och Vänsterpartiet, har dessutom förklarat att utskottet redan förfogar över alla de sakuppgifter som behövs för att slutföra granskningen av regeringens befattning med Volvo--Renaultaffären.
Men nu är det så att utskottet har beslutat att kalla Thage Peterson i det här ärendet. Jag lämnar därför på nytt över ordet till dig för en kort inledning. Varsågod!
Thage G Peterson: Herr ordförande! Det skall bli en mycket kort inledning. Jag känner ett behov som nyligen avgången KU-ordförande att ge uttryck för ett par synpunkter.
Enligt regeringsformen är det KU:s uppgift och skyldighet att granska regeringen. Jag vill gärna upprepa det ordföranden påpekade, att jag inte tillhörde den regering som nu granskas av KU. Därför kan jag heller inte svara på hur den regeringen har agerat.
Som flera av er vet var jag under perioden 1991--1994 ledamot av riksdagen och KU:s ordförande. Jag har funderat mycket på den här utfrågningen i denna del. Jag delar ordförandens uppfattning att det klart måste strida mot grundlagens intentioner att en ledamot, gammal eller ny, genom en KU-utfrågning skulle kunna ställas till svars för att han har fullgjort regeringsformens uppgift att granska den sittande regeringen.
Jag vet inte på vilken konstitutionell grund som jag skall utfrågas. Jag vet heller inte i vilken egenskap jag skall svara på eventuella frågor. Trots detta är jag beredd att svara på någon fråga.
Birger Hagård: Det är naturligtvis inte meningen att ställa vår tidigare KU-ordförande till svars för regeringens agerande på något sätt. Men i de utfrågningar som vi gjorde i Volvo--Renaultaffären fanns det en dunkel punkt som egentligen endast Thage Peterson kan kasta ljus över. Det är därför som det kanske finns anledning att vädja till honom att han försöker att skingra mörkret.
Det var nämligen så att Thage Peterson vid upprepade tillfällen i de utfrågningar som hölls med Ulf Dinkelspiel och Carl Bildt framhöll att han hade haft kännedom om att regeringen Bildt på förhand haft vetskap om att Volvo--Renaultaffären skulle spricka, vilket i sin tur kategoriskt förnekades både av Carl Bildt och av Ulf Dinkelspiel.
Vid inte mindre än sex tillfällen, ser jag här, säger Thage Peterson: Jag vet att regeringen ständigt fick uppgifter om fusionsarbetet och även information om att fusionen var på väg att spricka. Han säger vid ett annat tillfälle att det är högst troligt, ja, att han till och med vet, återigen använder han ordet vet, att regeringen höll sig utomordentligt noga informerad om alla turer i affären och att regeringen också hade full information från Per G Gyllenhammar när affären höll på att spricka.
Vid ett annat tillfälle säger han "på goda grunder" och åberopar de sex åren som industriminister, varför det inte minst är intressant att kunna få fram om de uppenbarligen mycket goda relationer som fanns mellan Thage Peterson och Per G Gyllenhammar i någon mån kan ha legat bakom det här uttalandet.
Thage Peterson säger alltså rent ut att den uppgift som han haft att tillgå, vetskapen om att den här informationen skulle ha funnits, hade han direkt från Per G Gyllenhammar. Det har alltså sagts vid två tillfällen direkt av Thage Peterson.
Statsministern och Ulf Dinkelspiel säger att från den 22 november till den 2 december 1993, när fusionen spricker, hade de inte någon direktinformation, inte någon direktkontakt. Ändå har Thage Peterson sagt att han visste att en sådan hade förekommit. Min fråga till Thage Peterson, när jag ber honom att sprida ljus över detta, blir: I vilken form och när har Thage Peterson fått den uppgivna informationen av Per G Gyllenhammar?
Thage G Peterson: Jag kan vara överens med Birger Hagård på en punkt, nämligen att grundlagen inte medger någon granskning av hur riksdagens ledamöter utövar sina uppdrag.
(Birger Hagård: Helt rätt.)
Jag vill lämna följande svar på Birger Hagårds fråga. Jag har inte på någon enda punkt anledning att ändra i mina frågor som jag som KU:s ordförande ställde till dåvarande statsrådet Ulf Dinkelspiel och till förre statsministern Carl Bildt angående Volvos information till regeringen om Volvo--Renaultaffären.
Jag har i mina frågor inte kommit med några egna uppgifter, eftersom jag inte har haft tillgång till några sådana. Jag tillhörde inte regeringen och fick inte information från Volvo. Jag har endast använt de uppgifter som jag i efterhand fått av Volvos dåvarande styrelseordförande. I flera av frågorna använde jag dennes egna ord.
Jag ber här att få hänvisa till de stenografiska uppteckningar av utfrågningarna som bilades föregående riksmötes granskningsbetänkande och som jag förstår att Birger Hagård har studerat mycket noga.
Jag vill tillägga följande, för att Birger Hagård skall kunna få svar på sin fråga i detalj, att uppgifterna från P G Gyllenhammar fick jag vid tre eller möjligen fyra tillfällen. Jag tror att det var tre. Ett längre personligt samtal här i riksdagshuset och sedan var det två telefonsamtal.
Min vana trogen för jag noggranna anteckningar till en kommande memoarbok. Jag har många anteckningar efter mina samtal med Birger Hagård, och så småningom skall jag också publicera dem. Jag anser att det är en frihet för varje svensk medborgare att förfoga över sina dagboksanteckningar. Allt som jag har i anteckningarna är inte negativt, Birger Hagård, flera saker är mycket positiva, om jag får avslöja litet av memoarernas innehåll.
Birger Hagård: Jag tackar, men fortfarande har Thage Peterson vid tre fyra tillfällen...
(Thage G Peterson: Troligen tre.)
...vid tre olika tillfällen, varav ett i riksdagshuset. Thage Peterson vidhåller uppgifterna att regeringen skulle haft full vetskap även tiden den 22 november till den 2 december.
Thage G Peterson: Jag hänvisar till mitt svar och till de stenografiska uppteckningar som finns från de tillfällen då jag som KU:s ordförande ställde frågorna.
Birger Hagård: Det går alltså inte att få ett direkt och rakt besked från Thage Peterson på den punkten.
Thage G Peterson: Jag har gett Birger Hagård klara besked på den här punkten och även hänvisat till utfrågningar då jag som KU:s ordförande ställde frågor till de båda statsråden. Jag har inget mer att tillägga på den punkten.
Birger Hagård: Då konstaterar jag, herr ordförande, att vi inte får klarhet. Mörkret kommer fortsatt att finnas. Jag beklagar det.
Kurt Ove Johansson: Jag får till protokollet anmäla att här gör vi inte kommentarer, här ställer vi frågor.
Jag ber att få tacka Thage Peterson för hans medverkan.
Konstitutionsutskottets utfrågning 1995-04-20 Bilaga B 17 Kl. 08.30--09.30
Offentlig utfrågning av statssekreterare Gunnar Lund, ledamoten av EU:s revisionsrätt Jan O Karlsson och sakkunnige Kjell Larsson angående regeringens nominering av svenska befattningshavare vid EU:s institutioner
Ordföranden: Jag hälsar alla välkomna till utskottets öppna utfrågning. Det skall i dag handla om regeringens nomineringar av svenska befattningshavare vid EU:s institutioner. Vi hälsar dem som skall hjälpa oss att få mer information om detta välkomna, nämligen statssekreterare Gunnar Lund, ledamoten av EU:s revisionsrätt Jan O Karlsson, sakkunnige Kjell Larsson i Statsrådsberedningen och Sten Ask, minister i UD.
Vi har kommit överens om att Gunnar Lund skall inleda med några korta ord innan utfrågningen startar. Varsågod.
Gunnar Lund: Jag skall fatta mig väldigt kort.
Det har ju översänts ett ganska omfattande underlag för den här utfrågningen. Det visar hur regeringen har organiserat och nu bedriver arbetet med rekryteringen till EU-institutionerna. Jag vill bara understryka att detta är ett mycket omfattande arbete som har inletts under de senaste månaderna sedan det stod klart att vi skulle bli EU-medlemmar. Det är ett arbete som i själva verket behöver bedrivas under ett antal år. Vi befinner oss i den situationen att vi som nya medlemmar kan räkna med att ett stort antal tjänster skall ställas till förfogande för de nya medlemsländerna. Sverige kan under de närmaste 3--4 åren räkna med att få besätta tjänster i storleksordningen 800--1 000, om man ser till EU-institutionerna sammantaget, alltså kommissionen, ministerrådssekretariatet, domstolarna, revisionsrätten m.m.
Jag vill bara understryka att regeringen fäster mycket stor vikt vid detta arbete. Man ser det som en nationell angelägenhet att hävda svenska intressen i arbetet med att få in svenskar på alla nivåer och så brett som möjligt i EU:s institutioner. Vi ser det som en viktig del av vår samlade EU-politik. Genom att svenskar får anställning vid institutionerna räknar man med att på indirekt väg få ett inflytande vid dessa institutioner. Man inympar en grad av svenskhet, av svenska värderingar, av svenskt arbetssätt m.m. Detta betraktar vi som väldigt betydelsefullt. Därför har vi också hittills lagt ner mycket stor möda -- och kommer också att göra det i fortsättningen -- på detta arbete.
Till en början går detta arbete ut på -- och det är väl främst det som vi kommer att uppehålla oss kring i dag -- att få in svenskar på höga befattningar vid EU:s institutioner. Det är detta som vi har varit mest upptagna av under de första månaderna i den arbetsgrupp för EU-rekrytering som jag leder i min egenskap av statssekreterare i UD. Ju lägre nivåer man kommer till, desto mindre blir den svenska regeringens direkta inflytande över tillsättningar när det gäller dessa institutioner. Men i det sammanhanget kan en hel del göras av regeringen på hemmaplan, för att genom utbildningsinsatser och genom andra insatser rusta de svenska män och kvinnor som söker anställning vid institutionerna, så att de bättre klarar av det ansökningsförfarande m.m. som tillämpas där nere och som inte i alla stycken påminner om det som vi är vana vid och som är vår tradition.
Jag skall inte breda ut mig mera. Jag är givetvis beredd att svara på frågor, men jag ville inledningsvis säga detta för att sätta in frågorna i deras rätta sammanhang.
Anders Björck: När det gäller tillsättning av svenska statliga tjänster finns det bestämmelser i grundlagen om att tillsättandet skall grundas endast på förtjänst och skicklighet. Anser Gunnar Lund att motsvarande kriterier -- även om det inte är formellt föreskrivet, eftersom det gäller en utländsk organisation -- skall tillämpas också här?
Gunnar Lund: Givetvis. Så har skett och så sker också vid dessa tillsättningar och i detta nomineringsarbete.
Anders Björck: Nomineringarna har då gått till på det sättet att man har haft olika kandidater och sedan har man på samma sätt som när det gäller en statlig tjänstetillsättning vägt olika meriter mot varandra?
Gunnar Lund: Det är riktigt. Men processen har varit något annorlunda beroende på vilka tjänster vi talar om. Beträffande de fyra allra högsta tjänsterna -- kommissionären, de två domarna och ledamoten i revisionsrätten -- har dessa utnämningar skett av regeringen. Beredningen har skett direkt i regeringen såsom är brukligt enligt vår tradition när det gäller högre befattningshavare.
Om man sedan successivt flyttar sig ner i nivåer till s.k. A 1- och A 2-tjänster -- generaldirektörer, biträdande generaldirektörer och direktörer vid EU:s institutioner -- har där tillämpats ett annat förfarande, vilket också framgår av underlaget. I den rekryteringsgrupp som jag leder har vi inventerat och diskuterat kandidater. Så småningom har vi kommit fram till kandidater som sedan har föredragits i regeringen, som sedan har fattat beslut.
Anders Björck: Så Gunnar Lunds uttalande innebär att man inte skall ta några politiska hänsyn när man utnämner personer till EU-befattningar?
Gunnar Lund: Inga politiska hänsyn skall tas när man utser personer till EU-befattningar, och det har inte heller gjorts.
Anders Björck: Om vi nu tittar på några av de högsta befattningshavarna Anita Gradin, Kerstin Niblaeus, Allan Larsson och Jan O Karlsson så är de alla socialdemokrater. Det finns ingen som har ett borgerligt förflutet. Utmanar inte det alla matematiska sannolikhetskalkyler att bara socialdemokrater när det gäller EU-befattningar meritmässigt befinns värdiga?
Gunnar Lund: Nej, det kan jag inte se. Det rör sig om personer som har tagits fram som de starkaste kandidaterna för de här tjänsterna, baserat på -- som jag sade tidigare -- förtjänst och skicklighet.
Anders Björck: Vilka andra har ni tillfrågat? Det fanns en intern lista, står det i det papper som vi har fått, daterat den 15 december 1994. Vilka kandidater fanns med på den listan?
Gunnar Lund: Det fanns ett stor antal kandidater och intresseanmälningar. Vi hade en lång rad namn som hade influtit genom olika kanaler och som insamlades och sattes upp på listor. Men vi gjorde också -- som brukligt är -- mer aktiva insatser. Vi förde egna diskussioner, vände oss till en lång rad intresseorganisationer såsom t.ex. näringslivsorganisationer för att få in uppslag, tips och förslag på namn. Så gick vi till väga.
Anders Björck: Är listan från den 15 december tillgänglig för konstitutionsutskottets ledamöter?
Gunnar Lund: Jag ser inte att det kan vara något problem. I det underlag som har översänts har vi enbart redovisat de få namn som de facto har fått jobb nere i Bryssel. Några andra namn har vi inte redovisat, och det vill vi inte heller redovisa öppet av naturliga skäl. Men om det är möjligt för utskottet att efter detta öppna sammanträde ha ett slutet sammanträde är det fullt möjligt för mig att redovisa namnen.
Anders Björck: Finns det då en sammanställning över alla som har gjort intresseanmälningar för dessa tjänster, så att vi kan se att det som vi nyss var överens om -- förtjänst och skicklighet -- har varit det enda grundläggande kriteriet?
Gunnar Lund: Det finns sådana listor som vi kan förse utskottet med.
Anders Björck: Såvitt jag har förstått av medierna har det förts diskussion om detta med diarieföring. Min fråga är då: Har samtliga inkommande intresseanmälningar diarieförts i enlighet med de regler som skall tillämpas?
Gunnar Lund: De har diarieförts. Men på den här punkten måste jag säga att om man ser tillbaka på det gångna året som EU-rekryteringen har varit i gång har det inte skötts på ett helt tillfredsställande sätt. Den normala gången i departementen är -- och skall vara -- att handling när den kommer in av vilket slag det vara må utan dröjsmål skall registreras. Det är huvudregeln. Men så har inte skett med dessa intresseanmälningar. Där har man förfarit på ett sätt som i och för sig ibland är möjligt att tillämpa när det är fråga om handlingar som utgör arbetsmaterial. Då kan man samla det hos en enskild tjänsteman under den tid arbetet pågår och sedan registreras handlingarna vid en senare tidpunkt.
Så har skett i det här fallet, och det var i själva verket en arbetsmetod som man valde under den förra regeringen. När EU-rekryteringen drogs i gång kom man överens om en sådan ordning. Det fattades då beslut om att en tjänsteman i Utrikesdepartementet skulle ta på sig uppgiften att hos sig samla på sig samtliga intresseanmälningar, CV:n och annat som kom in inför EU-rekryteringen.
I höstas när den här regeringen tillträdde och vi drog i gång arbetet -- vi gjorde ju det på fullt allvar först den 15 november, när det stod klart att vi skulle bli EU-medlemmar, ärvde vi den arbetsmetoden och vi fortsatte med den till en början under november och december. Men vi fann sedan denna metod inte helt tillfredsställande. Därför sände vi i början av januari samtliga dessa handlingar för registrering. Detta är den formella sidan av saken. Den reella, praktiska och intressanta sidan är ju att samtliga dessa namn fanns samlade och utgjorde arbetsmaterial för den tidigare regeringen och för rekryteringsgruppen. Alla namn fanns således tillgängliga, och de låg till grund för vårt arbete.
Anders Björck: Finns det nu några intresseanmälningar liggande som borde ha diarieförts men som icke är diarieförda?
Gunnar Lund: Så kan knappast vara fallet. Vi hade alla intresseanmälningar samlade, och de registrerades i ett sammanhang under januari. När det gäller de anmälningar som har kommit in därefter tillämpar vi fr.o.m. nu regeln att de registreras utan dröjsmål.
Anders Björck: Då skulle jag vilja ställa frågor till Jan O Karlsson. Du var med från början i beredningsarbetet efter det att den nya regeringen hade tillträtt. Kan du redogöra för hur det inledande arbetet kom att bedrivas innan den formella gruppen tillsattes senare under hösten?
Jan O Karlsson: Mitt förordnande är från den 13 oktober. Mitt uppdrag är formulerat på ett sätt som tar hänsyn till det förhållandet att vi då inte visste om Sverige skulle bli medlem i EU eller inte. Mitt göromålsuppdrag som jag hade fått av utrikeshandelsminister Mats Hellström var att ge förslag om strategier och prioriteringar när det gäller inflytandefrågor vid medlemskap i EU eller EES. I ett inledande skede gällde arbetet att ha en viss beredskap för båda alternativen. Vid den tidpunkten var det ganska oklart hur folkomröstningsresultatet skulle bli.
Det gällde då först och främst att ge råd till regeringen om hur dessa frågor skulle handläggas, om och i så fall när ett medlemskap blev aktuellt och hur man skulle göra vid det ena eller andra alternativet. Det gällde också att ta fram en lämplig metod -- och det var kärnpunkten i mitt uppdrag -- för att ta reda på vilka ämnesområden Sverige skulle satsa på för att få sitt inflytande befäst genom att just svenska kandidater antogs på hög nivå.
Anders Björck: Men sysslade Jan O Karlsson bara med strategifrågor, eller hade han direkt att handlägga namn?
Jan O Karlsson: I det skedet var det inte alls aktuellt. De intresseanmälningar som fanns omhänderhades på annat sätt. Det har skett en liten namnförväxling i en av tidningarna i går. Mitt namn förväxlades med den person som vid det tillfället hade hand om detta, nämligen dåvarande departementsrådet Jan Palmstierna som sedermera också var föredragande i den statssekreterargrupp som tillsattes i november, efter folkomröstningsresultatet.
Nej, vad det då handlade om var att få fram en process där både underlaget från EU-delegationen och departementets dittillsvarande ställningstaganden och synpunkter skulle vägas in för att man skulle få fram en balanserad förteckning över vilka ämnesområden och därmed vilka generaldirektorat till kommissionen som man skulle eftersträva att få ledande befattningshavare på.
Dessutom handlade det om att försöka att kartlägga hur många tjänster som vi skulle få chansen att nominera kandidater till.
Till sist förelåg en rad andra viktiga inflytandefrågor i de olika organ i EU där man skulle tillsätta svenska representanter: Regionalpolitiska kommittén, ECOSOC, Konsumentkommittén osv. I ett inledande skede -- detta var alltså före folkomröstningen -- gällde det också att ange efter vilka kriterier som den typen av nomineringar skulle ske, vilka departement som skulle föredra dessa ärenden, vilka som så att säga skulle stå för intresseanmälningarna. När det t.ex. gällde det ekonomiska och sociala rådet fördes det stora diskussioner i det svenska samhället om vilka organisationer som skulle anses berättigade att ge regeringen ett sådant underlag.
Namnfrågorna kom upp först i det skede när den typen av ärenden som jag nyss nämnde var klara och när det också var fastlagt vilka departement som skulle handlägga de olika ärendena. Civildepartementet skulle ha hand om tillsättningen till Konsumentpolitiska kommittén, Arbetsmarknadsdepartementet skulle ha huvudansvaret för ECOSOC osv. Då presenterade jag dessutom detta arbete inför EU-delegationen -- det var ju den som föregick EU-nämnden. Därefter kom arbetet i arbetsgruppen i gång. Därmed började gruppen under Gunnar Lunds ledning -- jag var adjungerad ledamot -- att bereda namnförslagen.
Anders Björck: Mottog Jan O Karlsson under det här skedet muntligen eller skriftligen några intresseanmälningar och hur hanterades i så fall dessa?
Jan O Karlsson: Jag fick väldigt många sådana förfrågningar, varav många omedelbart kunde avföras eftersom de avsåg tjänster på låg nivå. Men jag fick en lång rad sådana anmälningar som jag omedelbart förde vidare till den krets av tjänstemän som tog hand om den här typen av anmälningar, och den kretsen utvidgades under den här tiden. Utöver Jan Palmstierna, som jag stod i kontakt med, ingick minister Sten Ask, som är här i dag.
Anders Björck: Kan Jan O Karlsson redogöra för proceduren när han själv blev nominerad till sin post i revisionsrätten?
Jan O Karlsson: Själva proceduren när jag blev nominerad kan jag inte redogöra för. Däremot skall jag redogöra för hur jag själv kom att beröras av denna nominering.
I början av oktober ställde helt enkelt regeringsbildaren eller statsministern -- jag vet inte om det var innan eller efter det att Ingvar Carlsson hade utnämnts till statsminister av riksdagen -- frågan om jag ville vara kandidat till att nomineras till ledamot i den europeiska revisionsrätten. Jag svarade ja på den frågan, och jag var mycket stolt över att ha blivit tillfrågad av statsministern.
Anders Björck: Så det innebar att frågan i praktiken var avgjord i början av oktober?
Jan O Karlsson: Inte för regeringens del, men för min del avgjordes saken i och med att jag hade förklarat mig vilja vara kandidat. Jag hade inte mera någon anledning att befatta mig med saken, eftersom frågan hade ställts av landets blivande statsminister.
Anders Björck: Om landets blivande statsminister gör ett sådant erbjudande får man väl förmoda att det ligger någon substans i det. Det innebar då att de som gjorde intresseanmälningar senare mänskligt att döma inte hade så stora chanser, såvida deras meriter inte var överlägsna Jan O Karlssons. Fanns det några sådana intresseanmälningar?
Jan O Karlsson: Till att börja med är det klart att den typen av förfrågan från en statsminister uttrycker en mycket stark prioritering. Huruvida det förelåg intresseanmälningar från personer med meriter som visade att de skulle vara mera ägnade än jag åt att sköta detta uppdrag kan jag inte avgöra. Det var ju också regeringens och inte min sak att avgöra den frågan. Min sak var att avgöra om jag ville kandidera som ledamot av revisionsrätten eller inte. Det var den enda avvägningsfråga som jag hade att göra. Och det gjorde jag raskt och otvetydigt.
Anders Björck: Då vill jag gärna fråga hur proceduren var därefter. När blev det formellt klart att regeringen skulle nominera Jan O Karlsson?
Jan O Karlsson: Det känner jag inte till. För min del blev saken klar när regeringen den 15 december fattade beslut om att nominera mig som ledamot av revisionsrätten, som kandidat till ministerrådet i EU.
Anders Björck: Hade Jan O Karlsson någon beröring i tjänsten med denna fråga under hösten?
Jan O Karlsson: Nej.
Catarina Rönnung: Gunnar Lund har sagt att det är en nationell angelägenhet att få in svenskar på höga befattningar för att föra fram svenska intressen. Regeringen nominerar befattningshavare. Jag skulle vilja fråga vilket reellt inflytande de nationella regeringarna har över vilka personer som sedan kommer att utses. Är det så att vissa poster är vikta för vissa länder?
Gunnar Lund: Man får ta det i tur och ordning beroende på vad det rör sig om för tjänster. Som jag inledningsvis sade är det direkta inflytandet från den svenska regeringen liksom från andra medlemsländers regeringar i avtagande allteftersom man vandrar nedåt i nivåer på tjänster.
Regeringen har det allra största inflytande när det gäller de fyra högsta tjänsterna, kommissionären, domarna och ledamoten i revisionsrätten. Men detta är inte renodlade utnämningsärenden för den svenska regeringen. Dessa kandidater måste i några fall gå igenom utfrågningar, vilket också har uppmärksammats i svensk press. Det gäller framför allt kommissionären och kandidaten till den tjänst som Jan O Karlsson har fått, alltså ledamot av revisionsrätten. Dessa kandidater måste formellt godkännas av EU-parlamentet, och så har i deras fall skett. Där har regeringen dock ett direkt inflytande.
När det gäller de högre tjänsterna inom kommissionen, ministerrådet och sekretariatet -- alltså generaldirektörstjänsterna, biträdande generaldirektörer och direktörer -- är inflytandet från regeringen betydande men inte exklusivt. Det handlar om en fortsatt interaktion mellan de kandidater som regeringen nominerar och kommissionens egna bedömningar. Som framgår av underlaget gick den svenska regeringen under hösten mycket noggrant igenom vad som borde vara de ämnesmässiga prioriteringarna för Sverige, dvs. att på längre sikt fundera över vilka högre tjänster vi borde vara särskilt intresserade av att besätta. Så gick vi till väga, och man kom fram till ett antal områden.
Genom kunskapande nere i Bryssel gick vi sedan igenom på vilka områden sådana tjänster skulle komma att stå till förfogande, alltså öppnas och bli möjliga att besätta för svensk, finsk eller österrikisk del. När detta väl hade skett identifierade vi kandidater på hemmaplan som vi räknade med skulle vara särdeles starka kandidater för just dessa tjänster. Då talar jag om de tjänster som vi så småningom lyckades få, nämligen generaldirektörsposten i det generaldirektorat som har ansvar för arbetsmarknadsfrågor och sociala frågor, biträdande generaldirektörstjänst i det direktorat som har ansvar för industripolitik och slutligen en generaldirektörsbefattning vid ministerrådssekretariatet med ansvar för miljöfrågor och konsumentfrågor. Dessa tjänster identifierade vi som särskilt intressanta för svensk del. Sedan letade vi fram kandidater som vi räkande med skulle stå sig väl i konkurrensen där nere.
Detta har visat sig vara en framgångsrik strategi så till vida att vi lyckades få dessa tre tjänster avdelade för Sverige som vi nu kan besätta. Det jag vill understryka är att detta är en betydande framgång för svensk del, och det har orsakat en del höjda ögonbryn bland andra medlemsländer som i det här avseendet känner sig mindre väl tillgodosedda. Österrike, t.ex., har inte fått någon full generaldirektörspost i kommissionen eller i ministerrådssekretariatet. Det finns också länder som har varit medlemmar länge men som ännu inte har fått besätta fulla generaldirektörsposter.
Catarina Rönnung: Sedan skulle jag vilja veta litet mer i detalj hur denna arbetsgrupp som Gunnar Lund har varit ordförande för har arbetat.
Ni har mottagit intresseanmälningar. I vilken mån har ni gallrat bland dem eller framfört synpunkter? Dessa intresseanmälningar har ju sedan formellt beretts i fackdepartementen. Hur omfattande har beredningsarbetet varit i arbetsgruppen? När har fackdepartementen tagit över?
Gunnar Lund: Även där har det handlat om en växelverkan. Arbetet har berört hela regeringskansliet, alla departement och inte minst departementsledningarna i samtliga departement, som vi ju har replierat på för att få fram kompetenta kandidater, och dessa har för det mesta haft den bästa överblicken.
Arbetet har alltså letts och bedrivits i arbetsgruppen, där ett antal statssekreterare som har företrätt olika departement har ingått. Man har då haft tillgång till den sakkunskap och kompetens från de sakområden som dessa departement ansvarar för. Därutöver har vi haft en löpande och intensiv kontakt med dessa departementsledningar. Det är på den vägen som vi har fått fram kandidater. Ett arbetsmaterial har varit de kandidater som själva har anmält sitt intresse. Ett annat arbetsmaterial har varit namn som har kommit fram genom de olika departement som har ansvar för de olika sakområdena och också, som jag tidigare nämnde, genom att vi har hänvänt oss till intresseorganisationer av olika slag för att få ytterligare förslag till kandidater. Så har det gått till.
Sedan har det naturligtvis utförts ett arbete i rekryteringsgruppen. Man har gått igenom olika tänkbara kandidater, varav somliga har fallit bort. Så småningom har kandidater för var och en av de tjänster som vi ville kandidera till kommit fram, vilket har redovisats för regeringen och blivit föremål för ytterligare diskussion och sedermera godkännande av regeringen. Så har det gått till.
Catarina Rönnung: Jag har också grubblat på diarieföringen. Jag har sett två datum, ett handskrivet och ett stämplat. Men vi har ju fått besked här att diarieföringen hade kunnat skötas bättre.
Gunnar Lund: Jag kan kommentera det. Jag förstår att det är förvirrande. Och det är beklagligt. Som jag sade betraktar jag det inte som en tillfredsställande ordning, men det var i grunden en arbetsmetod som vi ärvde.
Jag skall förklara varför det är överstruket. I januari beslutade vi oss för att registrera samtliga handlingar. Handlingarna sändes till arkivet där de stämplades med den dagens datum då arkivet fick dem till handa. Sedan tog man kontakt med den handläggare som hade haft handlingarna om hand under de gångna månaderna och förhörde sig om när handlingarna faktiskt kom departementet och tjänstemannen till handa. Sedan har man för hand fört in datumet. Det är en praxis som har följts under lång tid inom departementen. Det är förklaringen till att det ser ut som det gör.
Catarina Rönnung: Du har ju redan utförligt dementerat de påståenden som Maciej Zaremba har gjort i en artikel i DN, att ansökningar skulle ha kommit bort, diarieförts för sent eller hamnat i Jan O Karlssons plåtskåp. Är det någonting annat i den artikeln som du har behov av att kommentera och lägga till rätta eller som du har uppfattat som vilseledande för allmänheten?
Gunnar Lund: Jag anser att artikeln bygger på ett antal missförstånd och en del felaktig information. Jan O Karlsson har redan nämnt den stora rubriken om Jans plåtskåp. Men det handlar alltså inte om Jan O Karlsson utan om departementsrådet Jan Palmstierna som var den tjänsteman som hade hand om dessa handlingar. Angående de anteckningar som det talas om som gjordes i augusti står det att det var vår EU-ambassadör Frank Belfrage som gjorde dem. Det är riktigt att han nu är EU-ambassadör, men då var han statssekreterare i Utrikesdepartementet. Han hade den befattning som jag nu innehar. Jag tycker att det är viktigt att det görs klart att detta är en direkt felaktighet i artikeln.
Den reflexion som jag i övrigt vill göra kring den artikeln är att Zarembas kritik snarast är relevant för vårt regelverk, vår tradition och praxis när det över huvud taget gäller högre utnämningar i Sverige. Detta har vi tillämpat under lång tid och kommer att fortsätta att tillämpa. Det är också vad vi har tillämpat i fråga om de högre utnämningarna. Det är ju i och för sig en debatt som förtjänar att föras, men Zaremba har inte kunnat göra troligt att EU-rekryteringen har hanterats på något annat sätt än i full enlighet med den praxis, de regler och traditioner som vi har vid utnämningar här hemma i Sverige.
Catarina Rönnung: Hur har annars dessa generaldirektörsutnämningar mottagits här hemma av allmänheten och av pressen?
Gunnar Lund: Här i Sverige? Ja, det är svårt att veta. Det har ju förekommit olika slags uppmärksamhet nu när det står klart att vi för svensk del faktiskt har erövrat dessa tre toppbefattningar, generaldirektörsposten i det s.k. DG 5 för arbetsmarknadsfrågor och sociala frågor, industripolitiken i DG 3 och miljö- och konsumentpolitiken i sekretariatet. Jag har uppfattat att man med all rätt har noterat det som en framgång, vilket det faktiskt utgör.
Catarina Rönnung: När medlemmar utses till revisionsrätten skall ledamöterna i första hand väljas bland personer som i deras respektive länder tillhör eller har tillhört externa kontrollinstitutioner, enligt traktatstexten och enligt Zarembas artikel. Men Sten Ask skriver i sin PM till KU att till ledamot av revisionsrätten utses normalt högre tjänstemän med erfarenhet från Finansdepartementet eller revisionsverk och politiker med erfarenheter från parlamentariskt budget- eller finansutskott.
Har det bildats en nomineringspraxis som på något sätt skiljer sig ifrån intentionerna i traktatstexten?
Gunnar Lund: Jag förstår inte vad själva frågan utmynnar i.
Catarina Rönnung: Har det bildats en nomineringspraxis som på något sätt skiljer sig från traktatstextens intentioner?
Gunnar Lund: Det som gäller är det som redovisas i vårt underlag. Där gör jag också den reflexionen att Zarembas artikel i Dagens Nyheter och en annan artikel i Svenska Dagbladet av i dag på den punkten är direkt vilseledande. Det görs gällande att det i revisionsrätten, som har 15 ledamöter, uteslutande skulle röra sig om personer med revisionsbakgrund från sina respektive länder. Så är helt enkelt inte fallet. Om man går igenom samtliga 15 ledamöter har de varierande bakgrunder. En grupp har förvisso den mer konventionella revisorsbakgrunden. En annan bakgrund som flera ledamöter har är just tidigare tjänst i Finansdepartement eller motsvarande finansutskott i parlamenten. En tredje kategori består av personer med en allmänt lång erfarenhet av verksamhet i det politiska systemet i respektive länder. Bakgrunderna är alltså mycket varierande.
Catarina Rönnung: Sverige skall ge prioritet åt strategiskt betydelsefulla tjänster. Man räknar upp ett antal områden: industripolitik, arbetsmarknadspolitik och miljöpolitik. Har då inte politisk erfarenhet eller arbete inom ett departement något meritvärde?
Gunnar Lund: Givetvis har detta ett meritvärde. Om man ser till de högre tjänsterna gäller samma sak som för högre befattningar här på hemmaplan. Låt oss ta generaldirektörsbefattningar eller motsvarande som exempel. Där kan det vara av stort värde att ha erfarenhet av beslutsfattande på hög politisk nivå. Givetvis förhåller det sig på det sättet.
Catarina Rönnung: Jag har några frågor till Jan O Karlsson.
Du har arbetat från den 13 oktober med mer strategiskt övergripande uppgifter när det gäller nominering av folk till EU. När fick du förfrågan av statsministern om du ville kandidera för ett uppdrag inom revisionen?
Jan O Karlsson: Det var den 6, 7 eller möjligen 8 oktober. Det var precis i anslutning till regeringsbildningen.
Catarina Rönnung: Om jag förstår diarieföringen rätt så kom du in med en intresseanmälan den 7 november. Stämmer det?
Jan O Karlsson: Ja, intresseanmälan i den meningen att jag då lämnade in min levnadsbeskrivning, mitt curriculum vitae.
Catarina Rönnung: Den 17 november utsågs den arbetsgrupp som skulle samordna nomineringsarbetet. Du hade inga dubier om att ingå i denna arbetsgrupp i och med att du hade lämnat in en intresseanmälan?
Jan O Karlsson: Jag tillhörde inte arbetsgruppen utan jag adjungerades till den, eftersom jag hade det här uppdraget. Dessutom stod det alldeles klart att arbetsgruppen inte hade att befatta sig med de fyra s.k. inflytandeposterna, dvs. ledamoten av kommissionen, de båda domarna och ledamoten av revisionsrätten.
Catarina Rönnung: När du var adjungerad ledamot, vilka specifika arbetsuppgifter hade du då inom själva arbetsgruppen?
Jan O Karlsson: Det var att förbereda och biträda framför allt ordföranden i det arbete som han just har redogjort för. Det var en ganska komplicerad process att få fram hur stort arbetsfältet var. Hur många tjänster var det över huvud taget meningsfullt att konkurrera om? Hur skulle hela beslutsprocessen i regeringskansliet noteras, eftersom alla departement hade synpunkter på vilka områden som borde anses vara prioriterade? Dessutom ingick i arbetet också kontakter med stora delar av det svenska samhället utanför regeringskansliet, eftersom många organisationer hörde sig för och också uppmanades att inkomma med anmälningar av lämpliga kandidater.
När arbetet i arbetsgruppen kom i gång var det ett mycket hektiskt skede. Från början hade vi fått rådet av vår egen delegation och våra övriga kontakter i Bryssel framför allt i kommissionen att det gällde att mycket snabbt få fram en lista över lämpliga kandidater för de aktuella posterna. Detta var inriktningen av mitt arbete.
Catarina Rönnung: Då har jag en fråga till Kjell Larsson. Jag vill att du skall ge en liten redogörelse för hur långtgående samarbetet med de övriga partierna har varit rörande dessa utnämningar, om det har rått konsensus osv.
Kjell Larsson: Den information som jag själv har svarat för har gällt de nomineringar som vi har velat göra på A 1- och A 2-nivå. Där har jag informerat samtliga partiledare några gånger. Jag har också informerat Peter Egardt vid våra kontakter. Vi försöker tillsammans att lösa ut de statssekreteraravtal som gäller för de avgående statssekreterarna. Jag har vid dessa informationer naturligtvis förklarat mig vara beredd att ta emot förslag och synpunkter från de andra partierna. Oberoende av detta har det också kommit in ett antal förslag från de andra partierna.
Catarina Rönnung: Statsråd och statssekreterare har alltså uppmanats att kandidera till vissa tjänster. Är det några som har tagit fasta på dessa erbjudanden?
Kjell Larsson: När det gäller statssekreterare har Peter Egardt och jag diskuterat vilka av de avgående statssekreterarna som skulle kunna vara lämpliga för de EU-jobb som vi ville vika för Sverige. Det finns några av dem som är kandidater. Dessutom är det någon som har tillfrågats men har tackat nej. Ett tidigare statsråd som har tillfrågats har också tackat nej.
Ordföranden: Jag skall bara ställa några korta frågor.
Den blivande statsministern -- eller statsministern, det beror på tidpunkt -- tillfrågade Jan O Karlsson. Då skulle jag vilja veta om någon av er känner till om det var flera personer som hade fått förfrågningar i samband med regeringsbildningen. Var det flera personer som var tillfrågade redan vid regeringsbildningen när det gällde de sju poster som vi nu diskuterar, dvs. kommissionären, domarna, ledamoten av revisionsrätten och de -- som det kom att bli -- tre generaldirektörerna?
Gunnar Lund: Jag tror mig med ganska stor säkerhet kunna svara nej på den frågan. Det gällde inte något annat fall, men jag kan inte ta gift på detta. Men mig veterligt var så inte fallet.
Ordföranden: När det gäller dessa sju poster har ni i arbetsgruppen själva kommit fram till namnen och föreslagit dem för någon i regeringen eller har det kommit bud från den politiska ledningen i regeringen om att det är vissa personer som skall nomineras?
Gunnar Lund: Det är väldigt viktigt att göra en distinktion mellan å ena sidan de fyra högsta tjänsterna -- kommissionären, de två domarna och ledamoten av revisionsrätten -- och å andra sidan de tre generaldirektörs- respektive biträdande generaldirektörsbefattningarna.
I det första fallet -- och det stod klart från allra första början -- har inte rekryteringsgruppen över huvud taget befattat sig med dessa tjänster. De har beretts direkt i regeringen. Den enda befattning som vi har haft med dessa utnämningar har varit att vi har vidarebefordrat och förmedlat i beredningsprocessen de intresseanmälningar som hade inkommit, som förvarades hos oss och som vi hade överblicken över, vilket återges i det underlag som har ställts till utskottets förfogande. När det gäller dessa tjänster har rekryteringsgruppen således inte haft någon roll över huvud taget utom denna marginella roll.
När det däremot gäller den andra gruppen har rekryteringsgruppen -- som jag tidigare försökte att beskriva -- varit starkt engagerad i den meningen att vi tog fram underlaget för de ämnesmässiga prioriteringar som regeringen kunde fatta beslut om och som blev helt styrande för den fortsatta rekryteringsprocessen. Det är sedan i rekryteringsgruppens regi som kunskapandet har skett nere i Bryssel för att man skulle se vilka tjänster som vi skulle kunna göra anspråk på. När detta väl stod klart och när vi kunde identifiera sådana tjänster har vi diskuterat vilka starka svenska kandidater som vi kunde matcha fram till just dessa tjänster. Det är i den gruppen som det arbetet har utförts. Sedan har förslagen förelagts regeringen som har haft att fatta beslut. Så har det gått till.
Det är alltså en klar skillnad mellan å ena sidan de fyra allra högsta tjänsterna och å andra sidan tjänster på A 1- respektive A 2-nivå.
Ordföranden: Vilket statsråd var det som var aktivt beträffande de fyra tjänsterna? Vem höll i det? Var det statsministern själv eller var det utrikeshandelsministern?
Gunnar Lund: Det har inte jag fullständig inblick i, eftersom jag inte berördes av den processen på annat sätt än att jag såg till att de namn som hade anmälts till departementet kom med i processen. Men det vilade naturligtvis ett särskilt ansvar på justitieministern för domartjänsterna, och det var på Justitiedepartementet som frågan också formellt bereddes och förbereddes inför regeringsbeslutet. När det gällde revisionsrätten spelades motsvarande roll av Finansdepartementet.
Ordföranden: Så intresseanmälningarna skickades då eller på något sätt överlämnades till finansministern och justitieministern?
Gunnar Lund: Ja, de förmedlades till dessa departement.
Ordföranden: Till departementen, alltså till tjänstemän då?
Gunnar Lund: Ja, det varierade. När det gällde revisionsrätten skedde detta genom kontakter som jag hade med min statssekreterarkollega i Finansdepartementet, Anitra Steen, som hade ansvaret för den frågan.
Ordföranden: Hur gick det till? Lämnades alla papper över? Togs det in ordentliga levnadsbeskrivningar om dessa personer? Eller var det bara en muntlig föredragning om vilka som hade anmält sig?
Gunnar Lund: Det var en muntlig föredragning, där jag redovisade att vi hade tillgång till curricula hos oss. I några fall handlade det om personer som var väl kända för det andra departementet.
Ordföranden: När det gällde de tre generaldirektörsposterna var det er arbetsgrupp som förberedde det ärendet? Betyder det att det var ni som kom fram med förslaget om Allan Larsson och Kerstin Niblaeus?
Gunnar Lund: Ja, det är riktigt. Dessa personer identifierades i vår process. När det efter de kontakter som jag hade haft i Bryssel -- som framgår av underlaget var jag ju där på ett tidigt stadium, redan i november, och förde diskussioner för att utröna vilka intressantare tjänster som vi skulle kunna göra anspråk på -- stod klart att vi kunde göra anspråk på generaldirektörsbefattningen för arbetsmarknadsfrågor och sociala frågor vidtog processen på hemmaplan, att identifiera en stark kandidat. Jag har mycket svårt att se en starkare kandidat till det jobbet än Allan Larsson, och det var det namnet som vi föreslog.
Ordföranden: Så när Ingvar Carlsson bildade sin regering hade han då inga tankar på vad Allan Larsson skulle göra i framtiden?
Gunnar Lund: Det kan jag givetvis inte uttala mig om, huruvida statsministern hade några tankar om Allan Larssons framtida öde. Men när det gäller just sökprocessen för att få fram Allan Larsson som kandidat till den här befattningen i Bryssel skedde detta via rekryteringsgruppen.
Ordföranden: Var det ingen i regeringen som intresserade sig för dessa frågor och kom fram med förslag? Har det inte varit någon diskussion i regeringskretsen om de här namnen?
Gunnar Lund: Jo, som jag nämnde, när vi väl hade tagit fram förslagen anhängiggjordes namnen givetvis hos regeringen. Rekryteringsgruppen var ju bara ett rekryteringsorgan. När namnen väl hade kommit fram, togs de upp i regeringen för diskussion och beslut, och så skedde också.
Givetvis skedde arbetet också i rekryteringsgruppen genom -- som jag nämnde tidigare -- löpande och konstant kontakt med de andra departementen och naturligtvis också med Statsrådsberedningen. Statsrådsberedningen är ju dessutom företrädd i rekryteringsgruppen av Kjell Larsson och Laila Edholm.
Ordföranden: Har Kjell Larsson haft några samtal med statsministern om hur man skulle placera Allan Larsson?
Kjell Larsson: Nej, det har jag inte haft, inte formulerat på det sättet. Däremot fanns det en hel del spekulationer om vad Allan Larsson skulle göra under den här perioden, inte minst i medierna, och där fanns EU med. Det är mycket möjligt att jag har bytt något ord med statsministern om Allan Larssons eventuella kandidatur.
Själva arbetet med att ta fram Allan Larssons kandidatur tillsammans med alla andras skedde ju i den här gruppen på det sätt som Gunnar har beskrivit. Förslagen presenterades för regeringen som sedan fattade beslut.
Ordföranden: Ett regeringskansli är ju ingen maskin, utan det är människor som arbetar där. Det diskuteras väldigt mycket fram och tillbaka på ett sådant kansli av naturliga skäl -- det vore ju fel om det inte gjordes det. För mig låter det som en väldigt kemisk beskrivning av hur ni satt i arbetsgruppen då det plötsligt kom fram ett förslag som verkade vara helt nytt och fräscht. Det är inget sjukt i att man diskuterar...
Kjell Larsson: Jag hoppas att jag har nyanserat den bilden då.
Ordföranden: ...tidsaspekten, eftersom det var mycket spekulationer kring vad olika personer skulle göra. Vad jag är intresserad av att få veta är alltså vid vilken tidpunkt detta redan var uppbundet av andra personer och grupper utöver er arbetsgrupp.
Gunnar Lund: Nej, men så skedde inte, utan det gick till på det vis som jag beskrev. Det var ju till att börja med svårt att avgöra... Jag vill förklara att det var en process där vi -- som jag först nämnde -- måste försöka att komma till klarhet om huruvida det var rimligt att göra anspråk på just tjänsten i arbetsmarknadsdirektoratet i Bryssel. Det var långt ifrån okomplicerat.
Också andra länder gjorde anspråk på samma tjänst. I själva verket var det ett annat medlemsland som betraktade den tjänsten som sin så att säga. Man menade att man av hävd hade fått besätta den tjänsten under ett tidigare skede och nu ville man fortsätta att göra det. Vi måste då först göra en bedömning huruvida det var rimligt och realistiskt att göra anspråk på den tjänsten, och det tog sin tid. Först när det beslutet väl hade fattats kunde en seriös sökprocess inledas för att få fram en kandidat. Detta diskuterades i rekryteringsgruppen och naturligtvis också med andra i regeringskansliet, eftersom detta var någonting som flera var intresserade av.
Sedan vidtog processen att förhöra sig om Allan Larsson över huvud taget var intresserad av den befattningen. När det visade sig att det fanns ett sådant intresse, kunde vi slutligen anmäla detta intresse i Bryssel.
Det faktum att vi på ett relativt tidigt stadium kunde lansera personen Allan Larsson som kandidat till det här jobbet var en helt avgörande faktor för att vi också kunde få oss tjänsten tilldelad och vinna kampen som fördes under en knivskarp konkurrens med andra medlemsländer, i synnerhet med ett annat medlemsland.
Ordföranden: Så en avslutande fråga. Det har ju funnits förberedelsegrupper som har beskrivits ganska omfattande i böcker som har kommit ut inför det socialdemokratiska regeringsövertagandet. Däri ingick det också att titta på namn. Känner någon av er till hur mycket diskussioner om namn när det gäller EU-poster som förekom i detta förberedelsearbete, som ju var en partiangelägenhet?
Kjell Larsson: Det är närmast jag som skall svara på den frågan, eftersom det var min uppgift under övergångsarbetet. Den uppgiften var under veckorna kring regeringsskiftet koncentrerad väldigt mycket på att rekrytera duktigt folk till de politiska befattningarna i regeringskansliet. Jag kan inte påminna mig att jag sysslade något särskilt med EU-rekrytering, annat än att jag naturligtvis visste att det efter folkomröstningen skulle bli mycket arbete. Jag hade detta mentalt med mig under mitt rekryteringsarbete.
Ordföranden: Så det fanns anteckningar om namn och tänkbara personer?
Kjell Larsson: Det fanns vissa minnesanteckningar. Jag hade diskuterat med personer som kunde vara intressanta och intresserade av att arbeta i regeringskansliet. Jag hade också vid något tillfälle frågat hur dessa personer såg på ett arbete inom EU osv. Men detta var inte alls knutet till några speciella befattningar i EU, och framför allt handlade det inte heller om den nivå som vi här talar om.
Kenneth Kvist: Jag vill börja med en liten grundfråga.
Vad har regeringen egentligen för bild av de fyra högsta tjänsterna? Hur vill man så att säga karakterisera dem när det gäller hur man skall utse personer som tillvaratar nationella eller politiska intressen osv.? Med andra ord: Vilken typ av merit skulle ligga bakom de personer som skulle komma ifråga för de fyra högsta tjänsterna?
Gunnar Lund: På den punkten är det alldeles solklart att dessa personer inte har eller skall ha till uppgift att tillvarata några svenska nationella intressen i sina befattningar. Tvärtom är det uttryckligen understruket för samtliga fyra befattningar att de inte har någon som helst anknytning till sin ursprungsnation eller dess myndigheter i och för den här sysslan. De övergår helt och hållet i EU:s tjänst och har enbart en lojalitet, nämligen till de institutioner som de där tjänar.
Så är fallet på den punkten. Därför har det vägledande för regeringen i utnämningsarbetet varit att få högsta tänkbara kompetens på dessa tjänster. Får vi duktiga kompetenta svenskar som utmärker sig för gott arbete på höga tjänster i EU:s institutioner, tjänar det på lång sikt Sveriges intressen och ger Sverige och svenskarna gott rykte i EU.
Kenneth Kvist: Det anförs i artikeln bl.a. att det för tillsättning av statliga tjänster skall gälla förtjänst, skicklighet osv. Men det här är ju egentligen inte statliga tjänster utan överstatliga tjänster?
Gunnar Lund: Det kan så vara, men det är samma grundsyn som har tillämpats vid tillsättningarna.
Kenneth Kvist: Men det är alltså fråga om en helt ny typ av tjänster i förhållande till vad som tidigare har gällt vid tjänstetillsättningar i Sverige. Sverige har ju aldrig tidigare tillsatt en statstjänsteman som inte är en statstjänsteman utan som är en överstatstjänsteman.
Gunnar Lund: Det är riktigt i och för sig, men jag ser inte några skäl till att tillämpa en annan grundsyn eller några andra kriterier för dessa tillsättningar än vad som har varit traditionen i vårt eget land.
Kenneth Kvist: Jag förstår att man inte skall eftersträva andra kriterier än högsta tänkbara kompetens för sådana tjänster. Jag tror också att EU egentligen kräver det. Men frågan handlar ju då om själva förfarandet vid tillsättande av tjänster. Eftersom detta är en helt ny typ av tjänst som skiljer sig från andra höga statstjänster, finns det då inte skäl att fundera över om processen inte skulle vara så intern? Det handlar ju om personer som så att säga skall lyftas över Sverige och som inte skall företräda några svenska nationella intressen. Därför var det egentligen inte bara en regeringskretsfråga att utse dessa tjänster, även om det sedan var regeringen som formellt sett gjorde nomineringarna. Det kanske borde ha varit ett bredare förfarande. Är detta något som har förespeglat regeringen?
Gunnar Lund: Till att börja med är det inte fråga om regelrätta svenska utnämningar, utan det är nomineringar från svensk sida. Utnämningarna görs formellt och reellt av EU:s institutioner, i några fall efter regelrätta utfrågningar och godkännandeprocedurer. Men frågan är likväl relevant och tål att diskuteras, huruvida det finns anledning att anlägga ett annat synsätt på dessa tjänster än det som har tillämpats av regeringen när det har tagits fram namn som har nominerats till dessa utnämningar. Där har nämligen tillämpats samma grundläggande syn och principer som i dag tillämpas vid utnämningar till högre tjänster i vårt eget system.
Kenneth Kvist: Jag tar fasta på detta med högsta tänkbara kompetens. Jag har tittat på datumen på de handlingar som vi har fått i utskottet. Det har förekommit en intresseanmälan -- som verkligen har gått före i historien -- från en mycket meriterad person till tjänsten vid Revisionsrätten, som är daterad och undertecknad den 27 mars. En annan person har daterat en intresseanmälan den 31 augusti, vilket alltså också var före riksdagsvalet.
Jag minns inte riktigt när regeringen formellt intog kanslihuset och därmed också fick tillgång till de akter som där fanns. Det bör ha varit i början av oktober. Omkring den 6 oktober fick Jan O Karlsson frågan av statsministern om han ville kandidera till tjänsten vid Revisionsrätten. Förekom det då i Statsrådsberedningen någon föredragning för statsministern om de redan inkomna intresseanmälningarna för en av dessa fyra höga tjänster, så att statsministern kunde vara säker på att den kandidat han nominerade hade högsta tänkbara kompetens -- det var ju inte fråga om vilken nominering som helst när statsministern gjorde en förfrågan -- eller var det så att statsministern inte kände till de inkomna ansökningshandlingarna?
Gunnar Lund: Det undandrar sig min bedömning huruvida statsministern vid det tillfälle han tillfrågade Jan O Karlsson om han var intresserad av att kandidera till tjänsten som ledamot i Revisionsrätten kände till att det förekommit intresseanmälningar från andra håll och vilka dessa i så fall var. Eftersom detta skedde just i det skede då man var på väg att flytta in i regeringskansliet utgår jag ifrån att han inte kände till detta vid det tillfället.
Kenneth Kvist sade att en intresseanmälan hade kommit in den 27 mars, men det uppseendeväckande är att den kom in den 27 mars år 1994. Det började ju trilla in intresseanmälningar på detta mycket tidiga stadium. En fråga som den dåvarande regeringen ställdes inför var hur intresseanmälningarna skulle hanteras. Vi visste ju inte om vi till syvende och sist skulle bli medlemmar. Det stod ju inte klart förrän den 13--14 november. Därför valde man den metod som jag tidigare beskrev, dvs. att man hos en enskild tjänsteman ackumulerade alla intresseanmälningar utan att de registrerades. Det var den samlingen av namn som vi tog över när vi i oktober flyttade in i regeringskansliet, vilken utgjorde det arbetsmaterial som låg till grund för rekryteringsgruppens arbete. De intresseanmälningar som rörde Revisionsrätten fördes in i beredningen, som framgår av underlaget och som jag tidigare redovisade, så att de som ansvarade för beredningen uppmärksammades på de intresseanmälningar som hade inkommit.
Kenneth Kvist: Men frågan kvarstår litet grand. En statsminister är ju i en regeringskrets inte vilken person som helst. Han har rätt att även entlediga statsråd, om jag inte har uppfattat det fel. Det måste väl vara rätt uppfattat att om statsministern nominerar och tillfrågar en person om ett uppdrag, så är det en utomordentligt stark nominering och förfrågan?
Gunnar Lund: Det är säkert på det viset. Det är uppenbart.
Kenneth Kvist: Men om det inkommer ansökningar från ett antal mycket kompetenta personer som statsministern inte har tillfrågat, kan man då vara säker på att högsta tänkbara kompetens i formell mening har eftersträvats?
Gunnar Lund: Till att börja med är det viktigt att klargöra att vad statsministern tillfrågade Jan O Karlsson om var huruvida han var intresserad av att komma ifråga för nomineringen till Revisionsrätten. Det är en viktig distinktion. Som jag tror att många här vet är det ungefär så man förfar vid viktigare utnämningar. Man måste ju till att börja med sondera om intressanta personer över huvud taget har ett intresse.
När det sedan gäller intresseanmälningarna tycker jag att Kenneth Kvist talar som om man skall betrakta dessa som regelrätta ansökningshandlingar på ett sätt som motsvarar den process som tillämpas på lägre nivåer, dvs. att man utannonserar en tjänst och får in ansökningar som sedan "processas". Men så är ju inte fallet när vi talar om ett förfaringssätt som vi tillämpar i Sverige sedan lång tid tillbaka när det gäller den här typen av utnämningar till högre tjänster. Det är inte fråga om ett formellt ansökningsförfarande, utan det sker på det vis som beskrivits i underlaget, och som vi flera gånger varit inne på i dag, genom diskussioner och beslut i regeringen. Det kan många gånger vara ett stort antal namn som aktualiseras, dels de som har anmält ett intresse för arbetet, dels personer som statsråd eller andra kan föreslå. Det är så processen går till, och så har den gått till även i dessa fall.
Kenneth Kvist: Jag höll på att säga att den som är utan synd skall kasta första stenen. En del av oss har ju inte haft tillfälle att synda när det gäller tillsättande av höga tjänster.
Vad innebär det att denna tjänstetillsättning har beretts direkt av regeringen? Innebär det alltså att den arbetsgrupp i vilken Jan O Karlsson har varit adjungerad -- detta har ni talat om flera gånger, men jag vill bara vara säker -- över huvud taget inte diskuterat dessa fyra tjänster?
Gunnar Lund: Det är riktigt att det är så det förhåller sig.
Kenneth Kvist: Men vad betyder det att ärendet beretts direkt i regeringen? Betyder det att ministrarna sinsemellan vid arbetsluncher eller i andra sammanhang bollat med namn och därefter utsett personer?
Gunnar Lund: Det är riktigt. Jag har inte haft privilegiet att delta direkt i ett regeringsarbete, men jag har förstått att det förhåller sig så att sådana frågor kan tas upp. Bl.a. är det för svenska regeringar en vanlig tradition att ta upp sådana frågor vid regeringens dagliga luncher.
Kenneth Kvist: Innebörden är alltså att tillsättningarna beretts direkt av regeringen?
Gunnar Lund: Ja.
Kenneth Kvist: Har man då också tagit med de handlingar i vilka personer har redovisat sin formella kompetens för olika poster?
Gunnar Lund: Den enda befattning som rekryteringsgruppen och jag personligen hade med dessa tjänster var att vi ombesörjde att namnen på de intresseanmälningar som kom in vidarebefordrades till de departement som hade ett primäransvar och ett formellt ansvar för beredningen av just dessa tjänster. Jag utgår därför från att namnen fanns med vid de diskussioner som regeringen förde. Men detta undandrar sig min bedömning. Det kanske är bättre att återkomma till den frågan i nästa vecka, då Mats Hellström utfrågas av utskottet.
Kenneth Kvist: Självfallet är det med ministrarna man skall diskutera ansvaret i den här frågan. Men jag vill redan nu få reda på detta innan vi ställer frågorna till Mats Hellström.
För att vara riktigt säker, vad är det för höga tjänster som brukar tillsättas på detta sätt? Är det t.ex. domare i Högsta domstolen och liknande, eller vad är det för tjänstetillsättningar som brukar beredas så här direkt av regeringen?
Gunnar Lund: Om överbefälhavare, generaldirektörer för viktiga myndigheter eller domare i högre domstolar skall utses tillämpas denna arbetsmetod.
Widar Andersson: Jag har bara en fråga som jag tycker är oerhört intressant. För många av oss är ett medlemskap i den europeiska unionen en möjlighet, inte minst för demokratin i framtiden och för de olika politiska intriktningar som vi har. Därför är naturligtvis nomineringarna av de högre befattningshavarna oerhört viktiga.
Gunnar Lund, du har flera gånger hänvisat till den speciella svenska praxisen. Du har också sagt att de som har kritiserat utnämningarna, bl.a. Zaremba, inte har förstått den speciella svenska praxisen. Då förstår jag att den måste skilja sig från praxisen i andra länder. Jag skulle vilja att du ägnade någon minut åt att mer i detalj beskriva den svenska praxisen vid utnämnande av högre befattningshavare.
Gunnar Lund: I jämförelse med andra länder?
Widar Andersson: Ja, och vad det är som kritiker inte förstår. Inbyggt i ditt svar är att den svenska ordningen måste vara väldigt speciell.
Gunnar Lund: Det skall jag låta vara osagt, för jag har inte den överblicken över hur det går till i andra länder. Några få andra länder har jag kännedom om. Såvitt jag vet, men jag reserverar mig på den punkten, skiljer vi oss från t.ex. vårt grannland Norge, som jag i det här avseendet känner till litet grand. Såvitt jag vet tillämpar man där, även för de allra högsta tjänster som vi enligt den beskrivna praxisen utser genom beredning och tillsättande direkt av regeringen, ett mer formaliserat ansökningsförfarande för den typen av tjänster. Det är en metod som också vi tillämpar, men på lägre nivåer. Däri består skillnaden.
Kritikerna resonerar kring de nomineringar som regeringen har gjort som om det ankom på regeringen att tillämpa ett förfarande, snarlikt det norska eller det förfarande vi tillämpar på lägre nivåer, där man utannonserar en tjänst och får in ansökningar som behandlas. Det är inte det förfarande vi tillämpar på högre nivåer. Det är detta missförstånd som jag har velat klarlägga och som jag tror är en grund till bl.a. Zarembas artikel.
Widar Andersson: Skulle det då vara fel att påstå att partierna har större inflytande än förvaltningarna i Sverige jämfört med t.ex. Norge, när vi skall följa vår regeringsforms lydelse om förtjänst och skicklighet vid tillsättande av riktigt höga befattningshavare? Kan man säga att detta är ett inslag i den svenska praxisen?
Gunnar Lund: Det är svårt att ge ett generellt svar på om detta är konsekvensen. Det är ju likväl förtjänst och skicklighet som ligger till grund för bedömningarna, varhelst de görs och i vilka beredningsformer de än görs.
Widar Andersson: Ja, självfallet. Men det intressanta är naturligtvis vem som gör bedömningen av vad som är förtjänst och skicklighet. Naturligtvis skiljer det sig om en regering gör bedömningen eller om den görs av en förvaltningsmyndighet eller av höga oväldiga tjänstemän, om sådana finns. Den speciella svenska praxisen, att t.ex. de nomineringar och utnämningar som vi nu granskar sker i regeringen, har ju naturligtvis betydelse.
Gunnar Lund: Detta är ett system som såvitt jag vet tillämpas i praktiskt taget alla länder. De allra högsta befattningarna i en förvaltning utses och slutligen beslutas av regeringen. Såvitt jag förstår är detta det allenarådande mönstret. Vad vi nu talar om är processen fram till besluten. Men det slutliga avgörandet av de högre befattningarna vilar hos regeringen. Så är fallet, såvitt jag vet, i praktiskt taget alla länder.
Anders Björck: Jag har några kompletterande frågor. När Jan O Karlsson i början av oktober förra året fick en förfrågan av statsministern om huruvida han ville bli domare i Revisionsrätten, kom det då som en blixt från klar himmel?
Jan O Karlsson: Nej.
Anders Björck: Vad hade föregått blixten?
Jan O Karlsson: Det kom alltså inte som en blixt från klar himmel, så frågan är i den meningen omöjlig att besvara. Men jag tror att jag förstår syftet med den, nämligen huruvida jag blev överraskad av statsministerns fråga.
Saken hade förevarit i diskussion långt tidigare, dock utan något konkret innehåll av den typ som statsminister Ingvar Carlssons förfrågan till mig innebar vid det här tillfället. Jag tillhörde nämligen den skara som, enligt det gamla statssekreteraravtalet, skulle erbjudas en syssla efter att jag hade avgått 1991. Bland de saker som då hade förevarit eller åtminstone omnämnts ingick denna fråga. Men någon förfrågan på den punkten kom aldrig från den tidigare regeringen. I det sammanhanget hade jag alltså anledning att grundligt diskutera frågan med Ingvar Carlsson.
Anders Björck: Det var alltså inte så, att Ingvar Carlsson hörde av sig och sade: Hej Janne, vill du bli domare nere i Bryssel? När började ni diskutera detta? Det har ju viss betydelse för andra möjligtvis kvalificerade svenskar, som inte hade samma access till statsministern som Jan O Karlsson, att få veta när processen började.
Jan O Karlsson: Till att börja med var det inte fråga om Bryssel utan Luxemburg. Dessutom var det inte fråga om domare utan ledamot. Jag kan kanske få göra en liten utvikning med ordförandens tillstånd på just den punkten, eftersom missförståndet att ledamotskapet innehåller en domarfunktion tycks ha präglat de båda artiklar av Maciej Zaremba som här har nämnts.
Revisionsrätten är ingen domstol. Ordet court betyder både myndighet och domstol. Den arbetsprodukt som vi framställer är inte domar som måste följas utan rapporter som ligger till grund för parlamentets och rådets prövning av ansvarsfriheten. Det har alltså inte varit fråga om någon juridisk befattning, utan en ekonomisk befattning med uppgift att granska räkenskaper samt ekonomisk förvaltning i alla de delar av unionen som har att följa budgeten.
Frågan om huruvida jag var intresserad av att kandidera till Revisionsrätten, när Sverige hade blivit medlem, uppstod alltså vid samtal med Peter Egardt som hade att företräda den tidigare regeringen när det gällde de avgående statssekreterarna.
Avtalet stipulerar att man skall vara regeringen behjälplig med att föra fram synpunkter i sådana diskussioner. Detta var en av flera olika frågor som diskuterades. Men ingen av de frågor som då diskuterades blev föremål för något erbjudande. Jag fick ingen konkret förfrågan från vare sig Peter Egardt eller regeringen. Men när frågan kom upp förde jag en diskussion med Ingvar Carlsson. Jag kände sedan länge till myndigheten, och efter en tids funderande kom jag fram till att detta med tanke på min bakgrund skulle vara synnerligen intressant. Men frågan förföll och det fördes inga återkommande samtal mellan mig och Ingvar Carlsson om detta. Därefter berörde vi inte saken förrän för ungefär ett halvår sedan då Ingvar Carlsson kom in i mitt rum på den socialdemokratiska riksdagsgruppens kansli och ställde frågan om jag var intresserad av att kandidera.
Anders Björck: Så Ingvar Carlsson blev då informerad om Jan O Karlssons intresse för ungefär ett år sedan, alltså våren 1994, och sedan kom förfrågan i oktober?
Jan O Karlsson: Ja.
Anders Björck: Förekom det inga kontakter däremellan?
Jan O Karlsson: Ingvar frågade mig ibland hur mina samtal med regeringen framskred när det gällde fullgörandet av statssekreteraravtalet. Det kan ha förekommit kontakter. Jag har inga anteckningar om det. Men de hade i så fall inte någon konkret hänsyftning på specifikt denna befattning, utan om regeringen hade låtit förmoda att man avsåg att komma med något erbjudande i enlighet med statssekreteraravtalet. Men jag vet med säkerhet att vi inte hann med att tala om något sådant efter maj månad, utan Ingvar kan vid något tillfälle ha frågat: Hur går det? Hör de av sig?
Anders Björck: Anser Jan O Karlsson det vara tillfredsställande att andra meriterade kandidater med lång erfarenhet på samma område inte hade möjligheter att delta i den processen?
Jan O Karlsson: Frågan om vilka möjligheter olika människor har att delta i en process, i vad mån detta förtjänar att kallas process... Förhållandet att jag har varit personligt bekant, vän och medarbetare till Ingvar Carlsson sedan 1958 kan naturligtvis från andra synpunkter beskrivas som beklagligt för de människor som inte haft den förmånen. Jag föreställer mig att det viktigaste för utskottets prövning är huruvida detta lett till någon ogrannlaga eller felaktig handläggning av ärendet, men jag kan inte finna att så har skett.
Anders Björck: Men vi är väl säkert överens om att vänskap med Ingvar Carlsson eller ej inte skall ha någon avgörande inverkan när det gäller tillsättning av dessa tjänster?
Jan O Karlsson: Ja, det är vi fullständigt överens om.
Anders Björck: Det fanns ju två andra domartjänster, om jag nu ändå får kalla dem för det...
Jan O Karlsson: Kan jag få avbryta med att säga att det kan vara ägnat att förstärka de missförstånd vi har sett i medierna att säga två andra domartjänster, när det bortom varje tvivel av traktaten framgår att den befattning som jag nu innehar icke är en domartjänst utan en befattning som ledamot av en myndighet som har att utföra en ekonomisk granskning.
Jag beklagar att jag avbryter Anders Björck på detta sätt, men det är viktigt att för protokollet slå fast att det är ett missförstånd att det skulle röra sig om en juridisk utnämning. Det skulle kunna skapa det fullständigt felaktiga intrycket att jag plötsligt har befordrats till något som jag inte är meriterad för. I så fall hade jag inte haft några som helst förutsättningar att vinna vare sig rådets eller parlamentets stöd för min kandidatur.
Anders Björck: Då stryker vi ett av orden och säger att det finns två domartjänster.
Har Jan O Karlsson eller Gunnar Lund någon kännedom om när andra kandidater fick möjligheter att komma in med intresseanmälningar?
Gunnar Lund: Vi fick in intresseanmälningar på olika vägar. Jag vet t.ex. att jag tog emot en intresseanmälan genom att personen i fråga uppvaktade mig och överlämnade sitt curriculum, vilket skedde någon gång i november -- jag tror att det var före folkomröstningen -- så det förekom sådana intresseanmälningar. Som jag tidigare nämnde var den enda befattning som jag och rekryteringsgruppen hade med dessa tjänster att vidarebefordra de intresseanmälningar som inkom, så att de fördes in i beredningsprocessen.
Anders Björck: Jag tycker personligen inte att processen var särskilt tillfredsställande -- ni är visserligen inte här för att vi skall diskutera skuldbörda eller sådant -- vilket kan förklaras av att processen är ny. Men å andra sidan har vi i Sverige en lång erfarenhet av att nominera svenskar till internationella poster.
Tycker ni att den nuvarande ordningen bör reformeras, så att det för vissa typer av tjänster finns ett klart anställningsförfarande och en ökad insyn i processen som garanterar att förtjänst och skicklighet är avgörande?
I förtjänst och skicklighet kan mycket väl ligga att man har arbetat politiskt i ledande befattningar -- det har jag aldrig ifrågasatt -- men det får icke bli någon ensidighet i urvalet. Nomineringarna skall vara en spegling av svenska intressen och inte av någon enskild regerings eller något politiskt partis intresse.
Gunnar Lund: Jag vänder mig definitivt mot den beskrivning som Anders Björck ger och mot rubriceringen av processen som otillfredsställande. Vi har grundligt beskrivit hur vi har gått till väga, och jag tycker att det med all önskvärd tydlighet framgår av underlaget liksom av de redovisningar som vi har lämnat här i dag att regeringen har tagit denna uppgift på allra största allvar. Man har på ett tidigt stadium tillsatt den arbetsgrupp som jag har varit ordförande i. Vi har lagt ned utomordentligt stor möda på att seriöst och grundligt tillvarata våra svenska nationella intressen i Bryssel genom att ta fram så starka och kompetenta kandidater som möjligt för intressanta poster.
Hittills kan jag också notera att detta arbete har gett mycket goda resultat, resultat som inte bara är i regeringens intresse utan i hela den svenska nationens intresse. Därför kan jag inte se att den process som vi har tillämpat på något sätt skulle vara otillfredsställande eller klandervärd i något avseende, utan vi har förfarit på ett korrekt, seriöst och professionellt sätt. Jag kan inte se att det finns anledning att göra några avgörande anpassningar i dessa processer.
En beklaglig omständighet är det sätt på vilket man förfarit när det gäller registrering av handlingar. Jag är i den meningen traditionalist och ortodox och anser att handlingar som kommer in till departementen skall registreras utan dröjsmål. Det hade varit tillfredsställande om så hade skett. Men som jag nämnde var det en arbetsmetod som vi i grunden ärvde från den tidigare regeringen.
Anders Björck: Vi har olika uppfattning i sakfrågan, men det kanske vi inte behöver diskutera nu. Det får vi ta upp senare i utskottets granskningsprocess. Jag anser i alla fall att det är otillfredsställande och att det icke skötts på ett bra sätt.
Peter Eriksson:Jag har en fråga om beredningsgruppens arbete med generaldirektörstjänsten. Ju längre utfrågningen om denna fråga pågår, desto mer får jag intrycket att man i beredningsgruppen inte sökte personer till de tjänster som var på gång, utan snarare att man hade personer man vill få fram lämpliga tjänster till. Var det så att beredningsgruppen snarare sökte lämpliga tjänster till de personer som man ville placera inom EU?
Gunnar Lund: Det är för mig ett fullständigt mysterium hur Peter Eriksson efter våra diskussioner här har kunnat bibringas denna uppfattning. Jag har ett antal gånger understrukit, vilket med all önskvärd tydlighet också framgår av underlagen, att den metod som här har tillämpats är att regeringen till att börja med -- det var det första som skedde -- förde en mycket grundlig diskussion om vilka rent ämnesmässiga prioriteringar som skulle vara styrande för våra ansträngningar att få högre befattningar i Bryssel. Det var i ett skede då över huvud taget inga namn förekom. Så gick man vill väga, och det framgår av underlaget. Det redovisades i dåvarande EU-delegationen i november och låg till grund för de uppvaktningar som jag därefter å regeringens vägnar gjorde i Bryssel. Där framförde jag till generalsekreteraren i kommissionen respektive generalsekreteraren i ministerrådssekretariatet vilka den svenska regeringens ämnesmässiga prioriteringar var. Det var också ett önskemål från kommissionen respektive ministerrådssekretariatet att sådana prioriteringar skulle klargöras av de nya medlemsländerna, så att det kunde bli vägledande för dem när de å sin sida försökte identifiera vakanser i kommissionen respektive ministerrådssekretariatet.
När de ämnesmässiga prioriteringarna hade lagts fast, och man på basis av dessa hade kommit fram till vilka tjänster man kunde göra anspråk på i Bryssel, vidtog processen att ta fram starka kandidater till dessa jobb. Så gick det till, vilket jag också redovisat tidigare. Det menar jag är precis raka motsatsen till vad du beskriver, nämligen att man först hade personer och sedan letade tjänster. Det gick till på precis motsatt sätt.
Peter Eriksson: Men tidigare under utfrågningen i dag tog du själv upp t.ex. frågan om Allan Larsson och att det rådde en väldig oklarhet om huruvida ni skulle försöka få den tjänst som Allan Larsson i dag innehar och att orsaken till att ni överhuvudtaget gjorde det var att ni hade Allan Larsson. Det intrycket fick jag. Jag uppfattade att det var förutsättningen för att Sverige skulle kunna få denna tjänst.
Gunnar Lund: Då beklagar jag min uppenbara frånvaro av pedagogisk talang, för jag försökte att förklara just med exemplet Allan Larsson att vad som skedde var att regeringen lade fast ämnesmässiga prioriteringar. Ett av de områden som var allra högst prioriterat av regeringen med stöd av övriga politiska partier i EU-delegationen var just arbetsmarknadsfrågor och sociala frågor.
När detta stod klart började vi kunskapa i Bryssel för att se om det var realistiskt att göra anspråk på generaldirektörsbefattningen i det generaldirektoratet. Det var en svår avvägning att göra, för vi var tvungna att bedöma huruvida andra konkurrerande länder hade större möjligheter. Vi borde då egentligen inte offra krut på att få den tjänsten utan kanske satsa på ett annat område. Det var en sådan process som vi var inne i. Den avvägningen var svår att göra, men när den väl var gjord och vi kom fram till slutsatsen att om vi bara kunde lansera en riktigt stark kandidat så kunde vi lägga oss till med den tjänsten. Det var i detta skede som diskussionen om Allan Larsson aktualiserades. Vi har just lagt ned möda på att förfara på det viset, vilket är det rakt motsatta till vad du beskriver.
Håkan Holmberg: Min fråga besvarades genom svaret på Widar Anderssons fråga.
Kenneth Kvist: Jag vill bara ha ett förtydligande. När det gäller generaldirektörerna uttrycker du att vi lägger oss till med den tjänsten. Är det en tjänst som inte är så EU-lojal? Innebär "vi lägger oss till med tjänsten" att ni hade ett inflytande över den?
Gunnar Lund: Det var ett olyckligt ordval. Jag menar inte att vi lade oss till med tjänsten utan att vi kunde få den oss tilldelad. Men det återspeglar en verklighet, för så går det nämligen till och så har det gått till i Bryssel, nämligen att det tydligt och klart har uttalats att de nya medlemsländerna "har rätt till" eller "bör tilldelas" varsin generaldirektörsbefattning i kommissionen. Det stod klart från början. Sedan vidtog en lång och mödosam process med diskussioner och förhandlingar mellan länderna inom kommissionen som till slut resulterade i ett beslut av kommissionen om att åsätta vissa högre tjänster, generaldirektörsbefattningar t.ex., en nationell vimpel. Det är det som har skett under de gångna månaderna. Slutligen blev resultatet att generaldirektörsbefattningen i DG 5 fick en svensk vimpel, med vilket menas att den skall besättas av en svensk.
Kenneth Kvist: Den dåliga logiken beror väl kanske inte på ditt ordval utan snarare på EU-systemet.
Ordföranden: Nu har jag ingen ytterligare frågeställare anmäld. Jag ber att få tacka Gunnar Lund, Kjell Larsson, Jan O Karlsson och Sten Ask. Härmed avslutas den öppna delen av sammanträdet.
Konstitutionsutskottet 1995-04-24 Bilaga B 18 Kl. 13.00--16.45
Offentlig utfrågning av f.d. statsminister Carl Bildt angående hans agerande beträffande uppgifter om svensk underrättelseverksamhet mot Sovjetunionen under 1950-talet samt brev till Rysslands president
Kurt Ove Johansson: Jag ber att få hälsa f.d. statsminister Carl Bildt välkommen till konstitutionsutskottet. Den utfrågning som arrangeras i dag gäller agerandet beträffande svenskt spionage mot Sovjetunionen under 50-talet. Sedan gäller det f.d. statsminister Carl Bildts skriftväxling med Rysslands president 1994.
Du är mycket välkommen till konstitutionsutskottet. Vi hoppas naturligtvis att den utfrågning som vi nu skall genomföra kommer att bidra till att ge oss ett bra underlag för kommande konstitutionella bedömningar.
För ca tre veckor sedan var Ingegerd Troedsson här, och hon var debutant i konstitutionsutskottet trots att hon har varit statsråd och haft lång tid i det svenska parlamentet. Du är litet yngre än Ingegerd Troedsson, men du har varit många gånger i konstitutionsutskottet. Man skulle nästan kunna säga att du tillhör konstitutionsutskottets fasta kundkrets. Du vet precis hur det går till, och jag behöver alltså inte gå igenom det på något sätt. Du skall känna att du är varmt välkommen.
Jag talade med Carl Bildt för en stund sedan, och vi kom sams om att vi egentligen kan starta utfrågningen med detsamma och att han kan göra de utläggningar som kan behövas för att belysa frågorna under själva svarandet.
Carl Bildt: Jag vill tacka för välkomstorden. Jag har mycket god erfarenhet av utskottets noggrannhet genom åren. En och annan underhållande slagväxling har väl också kommit att äga rum. Utskottet har att granska de konstitutionella aspekterna, men det är ofrånkomligen så att det rör sig litet vidare än så, och det kan finnas anledning att sätta in saker i ett litet större sammanhang, även om de i mera formell bemärkelse ligger utanför utskottets domvärjo. Men med detta har vi också en betydande vana och rutin.
Kurt Ove Johansson: Vi får väl se vad som händer under loppets gång.
Statsminister Carl Bildts agerande beträffande uppgifter om svensk underrättelseverksamhet mot Sovjetunionen under 1950-talet
Kurt Ove Johansson: Vi tänkte starta med frågan om svenskt spionage mot Sovjetunionen. Den ordning som vi tillämpar i konstitutionsutskottet innebär att det är Socialdemokraterna, i det här fallet jag, som börjar frågandet.
Sveriges förhållande till främmande makter är gott. Det är en formulering som alla svenskar känner igen och gärna vill höra, men ibland har det kärvat till sig. Så skedde bl.a. den 5 mars 1957 -- ett datum som också har bäring på de samtal om svensk utrikespolitik som vi nu skall föra. Då anklagade Sovjetunionen Sverige för omstörtande verksamhet. Det påstods att den svenska underrättelsetjänsten hade släppt ut ett större antal personer på sovjetiskt territorium i subversivt syfte, som det hette. 14 personer hade gripits och dömts, och en av dem var Evald Hallisk. Den svenska regeringen avvisade helt de sovjetiska anklagelserna i en not den 18 mars och den 24 april 1957. Det svenska Utrikesdepartementet slog fast att de sovjetiska beskyllningarna var helt grundlösa.
Så helt plötsligt den 9 augusti i fjol, efter ett sammanträde med Utrikesnämnden som gällt någonting helt annat, bl.a. Berglingaffären, står Carl Bildt på Borggården som Sveriges statsminister bland ett stort antal journalister och talar vitt och brett om vad han tyckt sig ha funnit när han botaniserat i gamla UD-papper.
Vad var det då, Carl Bildt, egentligen som hände på Borggården den 9 augusti förra året? Vad sade du till journalisterna om de 14 som hade gripits och dömts 1957 och om de sovjetiska anklagelserna mot Sverige för subversiv verksamhet?
Carl Bildt: Det var kanske inte så sensationellt som det verkade då. Vi skall ha klart för oss att detta var i valrörelsens hetta, i den upphetsning och den önskan att komma åt att vinkla som alltid utmärker en valrörelse. Men herr ordföranden började i 1940- och 1950-talets verklighet, och det är där man skall börja. Jag har strävat efter att -- jag tror att det är en rimlig strävan -- vi skall få så mycket av öppenhet kring centrala delar av säkerhetspolitiken som det över huvud taget är möjligt. Det ligger i sakens natur -- det vet vi alla -- att aktuella dialoger, aktuella operationer eller aktuella strukturer måste vi av nationella skäl ha sekretess kring. Det har andra nationer, och det skall också vi vinnlägga oss om. Men när det gäller det som har inträffat i gången tid tycker jag att man skall ha så stor öppenhet som det går.
Vi tog en del initiativ under den föregående mandatperioden. Jag tänker på Neutralitetspolitikkommissionen, som kom att ge en delvis förändrad bild av den politik som Sverige förde under dessa de kallaste decennierna av det kalla kriget. Till denna bild hörde ju att det under längre tid än vad som kanske var offentligt känt i Sverige förekom en aktiv motståndskamp i Estland, Lettland och Litauen mot den sovjetiska ockupationen. Det fanns estniska, lettiska och litauiska patrioter som vägrade att erkänna ockupationens realitet och som också opererade från olika delar av västvärlden. Det fanns kontakter mellan dessa och olika underrättelseorganisationer, däribland den svenska, som gav dem viss hjälp med utrustning, med utbildning och i övrigt, därför att de hade en möjlighet att förse vår underrättelsetjänst med information av underrättelsekaraktär som var av betydelse för vår nationella säkerhet. Detta var omgärdat med betydande sekretess på den tiden, av skäl som inte behöver utvecklas -- de är lätt insedda.
Om vi går tillbaka till notväxlingen 1957, som kom att offentliggöras 1958, är det inte så svårt att i dag konstatera att det som står i den sovjetiska noten, i jämförelse med det som står i den svenska svarsnoten, ligger närmare den sanning vi i dag känner. Så var det, och det finns det inte anledning att hymla med.
För att komma till herr ordförandens fråga, varför detta kom upp den 9 augusti 1994: Jo, vi hade då ett sammanträde i Utrikesnämnden som handlade om en annan, mer aktuell del av den svensk-sovjetiska relationshistorien, nämligen GRU-spionen Stig Berglings återkomst. Vi hade just, mot bakgrund av den information vi då hade fått från Bergling, uttryckt oss relativt skarpt om det agerande som GRU hade ägnat sig åt. Jag hade också sagt till de ryska företrädarna på olika sätt, att skall vi kunna bygga en bra relation för framtiden måste vi visa öppenhet med det som kan hänföras till det förgångna. Bergling och allt i samband därmed, med GRU och dess operationer och dess hjälp, tillhörde det som jag tyckte att man skulle lägga till det förgångna. Jag vill inte påstå att den strävan har varit märkbart framgångsrik, om vi tittar på vad som har inträffat efter det. Men i alla fall: detta bör vara vår strävan.
Jag nämnde i det sammanhanget att motsvarande öppenhet har visats från svensk sida, i och med att vi då öppet hade redovisat betydande delar av det som hade förekommit på 1950-talet. Det uppstod visst tumult, därför att ingen riktigt visste vad det handlade om. Men det var då det s.k. Halliskärendet, som ju hade varit föremål för ett regeringsavgörande i mars 1993 och som ju var föremål för skriverier både i böcker och i medier. Men det fattades ett formellt regeringsbeslut i mars 1993, där vi av humanitära skäl hade tillerkänt Hallisk -- som var en av de personer som nämndes i noten 1957 -- en ex gratia-ersättning på en halv miljon kronor. Efter att ha blivit förrådd vid landstigningen, hade han tillbringat 15 år under vidriga förhållanden i olika delar av den sovjetiska Gulagarkipelagen.
Det är bakgrunden.
Kurt Ove Johansson: Jag skall komma tillbaka till sekretessfrågan. Jag skall komma tillbaka till de fem beståndsdelarna i den ryska protesten. Jag skall också så småningom komma in på Hallisk. Men än så länge, Carl Bildt, befinner vi oss på Borggården, och dagen är den 9 augusti 1994.
Dagen efter den här sammankomsten, när du stod där bland journalisterna och pratade om det som man inte hade pratat om i Utrikesnämnden, skrev Thomas Michélsen i Dagens Nyheter att du avslöjade att du vid samtal med ryssarna erkänt att Sverige bedrivit spionage mot ryssarna. Menar du att det egentligen bara var någonting som han hade fantiserat ihop?
Carl Bildt: Det kan jag inte uttala mig om. Det är mig fjärran att vare sig recensera journalisters formuleringar eller försöka alltför mycket undersöka deras källor. Viss nyfikenhet kan ibland finnas, men sakförhållandet är det som jag har redovisat här tidigare.
Kurt Ove Johansson: Du menar alltså att det inte finns några fakta bakom att skriva på det sättet?
Carl Bildt: Jag vill inte recensera dragningar eller formuleringar som journalister har gjort. Jag tror inte riktigt att konstitutionsutskottet är intresserat av det heller. Konstitutionsutskottets intresse gäller väl de sakförhållanden som kan föreligga.
Kurt Ove Johansson: Jovisst, men det är naturligtvis oerhört intressant för konstitutionsutskottet att få veta om det verkligen förhöll sig på det sättet att du den 9 augusti på Borggården sade till journalisterna att du hade erkänt att Sverige bedrivit spionage mot ryssarna.
Carl Bildt: Jag antar att ordföranden syftar på Michélsens artikel den 14 augusti 1994?
Kurt Ove Johansson: Nej, det är den som kom efter den 9 augusti 1994, alltså den 10 augusti. Jag skall komma tillbaka till den 14 augusti sedan. Carl Bildt skall inte vara orolig.
Carl Bildt: Det är bra. I denna artikel finns inget uttalande av mig av den innebörd som ordföranden åberopar.
Kurt Ove Johansson: Dagen efter skrev Michélsen i Dagens Nyheter att du på Borggården hade sagt att Sverige skulle ha bedrivit spionage mot ryssarna och att du hade erkänt detta.
Carl Bildt: Ja, det är riktigt. Men det är den 14 augusti. Det är den artikeln ordföranden avser.
Kurt Ove Johansson: I samma artikel -- den som du har framför dig; vi kanske kan bli sams om varifrån den är -- står det alltså att du säger följande: "Men jag ville visa att vi nu lever i en ny situation. Jag förklarade för ryssarna att den gången, under kalla kriget, hade ryssarna rätt när de protesterade."
Jag skulle alltså vilja veta om du på fullt allvar förnekar att du verkligen har sagt detta.
Carl Bildt: Ja, i den meningen att jag skulle ha fört några förtroliga samtal med ryssarna om detta. Det står det heller icke att jag har sagt.
Kurt Ove Johansson: Nej, men vad har du sagt till journalisterna på Borggården?
Carl Bildt: Det som jag nyss sade.
Kurt Ove Johansson: Du förnekar alltså att du skulle ha sagt såsom du refererades i Dagens Nyheter, Svenska Dagbladet och tidningen Arbetet?
Carl Bildt: Jag tror att det är klokt att skilja på referat och citat. Det är en erfarenhet som även herr ordföranden har haft anledning att göra vid olika tillfällen. Det förekommer t.ex. ordet "spionage". Jag hoppas att någon kan kontrollera det, men det skulle förvåna mig mycket -- jag har inte kunnat finna några belägg för det -- om jag har använt detta uttryck. Däremot är det vanligt förekommande i journalistiska sammanhang. Det skulle också ha förts förtroliga samtal. Detta var någonting som dåvarande oppositionsledaren Ingvar Carlsson sedan anklagade mig för, förmodligen därför att han trodde det. Jag korrigerade det omedelbart och sade att så inte hade varit fallet.
Men sakförhållandet är just detta att jag tyckte att det fanns anledning -- det var en markering; det är riktigt, därför att man står inte och säger sådana här saker utan att ha en avsikt -- att göra den markeringen att öppenhet om det förgångna är en god grund för att bygga en bättre bas för framtiden. Vi stod just då mitt uppe i en akut kris, som hade att göra med spionen Stig Berglings återkomst, med en kraftig reaktion som vi då avgav gentemot Rysslands regering. Jag ville samtidigt göra markeringen att jag såg Bergling som en del framför allt av det förgångna, att öppenhet från Rysslands sida om det förgångna var konstruktiv. Jag sade att vi har visat en öppenhet om det förgångna, och då tänkte jag mera explicit på Halliskärendet, även om -- vi återkommer säkert till detta -- Halliskärendet bara är en liten del av en mycket omfattande sanning om svensk säkerhetspolitik på 40-talet, 50-talet och delar av 60-talet.
Kurt Ove Johansson: Men jag är fortfarande kvar på Borggården den 9 augusti. Där fanns en TT-journalist som heter Lillemor Melsted. Hon har uppgivit att hon bandade dig och skrev av sitt band. De uppgifter som finns i tidningarna i veckan från den 9 fram till den 14--15 augusti vidimeras av henne.
Alldeles uppenbart är det ändå så, även om du försöker förneka det, att du verkligen har sagt på det här sättet. Känner du t.ex. igen följande formulering, som också sägs komma från dig: "Både Tage Erlander och Östen Undén avvisade den kategoriskt" -- alltså den ryska protesten -- "men den gången hade ryssarna rätt och svenskarna fel, sade Carl Bildt."
Är det också någonting som bara är taget från ingenting?
Carl Bildt: Nej, men ordföranden får vara litet noggrann. De meningar som ordföranden läste upp tidigare är inte citat av mig, utan referat eller bedömningar av journalister. Det som ordföranden nu återger tror jag är citat av mig.
Jag har ägnat viss eftertanke åt detta tidigare i olika sammanhang och jag har ställt mig frågan: Vad visste Tage Erlander och vad visste Östen Undén? Hur många på UD visste när man läste den sovjetiska noten eller avgav det svenska svaret? Hur många visste egentligen sanningen? Det kan inte jag veta. Det kan ingen annan heller veta -- ingen av de två personerna är i livet. Men att, som jag sade tidigare, versionen i den sovjetiska noten i det här fallet låg närmare sanningen än det svenska svaret tror jag ingen egentligen kan tvivla på. Jag vet inte om ordföranden är intresserad av min personliga teori om vem som visste vad -- det ligger litet utanför ämnet.
Kurt Ove Johansson: Vi är bara intresserade av ämnet.
Carl Bildt: Min personliga tro är att Östen Undén faktiskt icke visste. Men jag finner det mycket osannolikt att Tage Erlander inte visste om huvuddragen, om än icke detaljerna, i delar av den verksamhet som vi har talat om.
Kurt Ove Johansson: Vad du då egentligen säger är att både Tage Erlander och Östen Undén medvetet skulle ha ljugit för ryssarna?
Carl Bildt: Det var precis det jag inte sade. Detta kan inte vare sig ordföranden eller jag veta. Min allmänna bedömning är att den här verksamheten självfallet var en verksamhet som omgavs av mycket tung sekretess. Jag tror egentligen inte att det fanns någon på Utrikesdepartementet som var informerad. Eller där fanns enstaka individer som hade en bakgrund i denna verksamhet på 1940-talet och som därmed kan ha haft en viss aning eller information, men jag tror inte att utrikesledningen tillhörde dem. Om Tage Erlander visste eller inte visste, vet jag inte. Men jag vet från andra fall att Tage Erlander hade en relativt nära kontakt med den hemligare delen av underrättelseverksamheten, på det sätt som skall vara fallet. Sedan ansåg man att statsnyttan krävde att man avgav en mycket bestämd dementi. Detta var under de kallaste decennierna av det kalla kriget. Det är inte upp till oss att moralisera eller döma, men jag tycker att vi, i den historiska klarhetens intresse, inte har någon anledning att hyckla eller dölja.
Låt mig säga detta. Jag vill inte att ordföranden skall göra detta till någonting som var suspekt eller fel. För det första skall företrädare för Estland, Lettland och Litauen känna stolthet över de insatser som under dessa mörka år gjordes av dessa individer. För det andra skall vi icke känna skammen över att svensk underrättelseverksamhet gav viss hjälp. Tvärtom. Vi skall också känna stolthet över att det inte bara var tystnad och acceptans av det sovjetiska förtrycket och den sovjetiska ockupationen, utan att det fanns ljusglimtar av hjälp och av understöd, alltså stolthet över det som hände. Att det sedan inte kunde redovisas då tror jag ingen här, åtminstone inte jag, är beredd att moralisera över. Sådan var världen då.
Kurt Ove Johansson: Men när man säger att både Tage Erlander och Östen Undén avvisade protesten kategoriskt, men den gången hade ryssarna rätt och svenskarna fel, har man ju vidgått att Tage Erlander och Östen Undén har farit med osanning. Det är obestridligt att Carl Bildt gör detta i det här uttalandet.
Carl Bildt: Jag vill göra den distinktionen som jag nyss gjorde. Att värdera vad som sades 1957 handlar om att lägga texterna mot varandra, i ljuset av vad vi i dag vet. Det har inga konstitutionella implikationer för vare sig ordföranden eller mig, men jag kan inte finna någonting annat när jag läser dessa texter än att det som står i den sovjetiska noten ligger avsevärt närmare sanningen än vad som står i det svenska svaret. Jag vet egentligen inte någon som har redovisat någon annan uppfattning heller. Jag vet inte om herr ordföranden har någon annan bedömning på den punkten.
Kurt Ove Johansson: Det är inte jag som skall svara i dag, utan det är Carl Bildt.
Carl Bildt: Det skall inte jag heller på detta. Detta är ingen konstitutionell fråga, utan det är bara nyfikenhet.
Kurt Ove Johansson: Det som är intressant för konstitutionsutskottet att veta är inte vad Kurt Ove Johansson tycker utan vad Carl Bildt har sagt.
Carl Bildt: Nej, det är knappt ens intressant vad Carl Bildt tycker. Däremot är sanningen om historien intressant för alla. Den är intressant för Kurt Ove Johansson och för Carl Bildt, och den är intressant för eftervärlden. Den har inga konstitutionella implikationer. KU har icke att pröva Tage Erlander eller Östen Undén.
Kurt Ove Johansson: Men det är inte säkert att vi skall använda Carl Bildt för att skriva Sveriges historia, utan det är kanske andra som skall göra det.
Carl Bildt: Nej, men ett litet bidrag kan man väl få ge.
Kurt Ove Johansson: Vi hoppas också att vi skall få ett litet bidrag i vårt granskningsarbete här i dag.
Carl Bildt: Det var därför jag var litet nyfiken på vilket bidrag som herr ordföranden gav när det gällde tolkningen av vad som inträffade 1957.
Kurt Ove Johansson: I och med att man säger att ryssarna har rätt och svenskarna har fel har man alltså gjort ...
Carl Bildt: Alltså mer rätt och mer fel.
Kurt Ove Johansson: Ja, mer rätt eller mer fel, men då har man alltså gjort ett medgivande precis av det slag som jag inledde med.
Carl Bildt: Javisst, absolut. Det medgivandet har ju gjorts sedan lång tid tillbaka. Detta var ju ingen nyhet då.
Kurt Ove Johansson: Jag skall komma tillbaka till det här med sekretessfrågan. Jag tror alltså att det är klokt, för formens skull, för förståelsens skull, att hålla de här två sakerna isär.
Det finns också en rad uppgifter i artiklar om att du t.ex. har sagt att du aldrig avslöjat några som helst hemligheter om svenskt spionage mot Ryssland. Det har du sagt i ett otal tidningsintervjuer. Det här är ju väldigt motsägande. Hur vill du förklara detta?
Carl Bildt: Jag kan inte se att det är motsägande. Stora delar av detta fanns i olika tidningsartiklar, skrivet av journalister. Om jag inte missminner mig är den operative chefen för verksamheten på den tiden på svensk sida fortfarande i livet och har berättat om delar av detta. En del av personerna på baltisk sida lever fortfarande och har berättat detta. Det har också förekommit i en del av historieskrivningen på officiell sida. Konkret -- och nu är vi väldigt konkreta -- var Halliskärendet det som förde upp frågan till ett formellt regeringsavgörande, med de beslut som fattades i mars 1993 och med det pressmeddelande som man gav ut därefter. Sedan har, i samband med diskussionerna mellan företrädare för staten och företrädare för Evald Hallisk, ett mycket omfattande material redovisats offentligt. Jag tog med mig det här -- men nu är vi inne på historien igen -- som är publicerat i andra länder ganska mycket. Något av det mest intressanta är den bok som den f.d. estniske premiärministern Mart Laar, som är historiker, har skrivit, som heter War in the Woods, Kriget i skogarna, om Skogsbröderna. Den siste av dem fick KGB tag på och avlivade 1978. Här finns också Hallisk. Här finns också den svenska underrättelsetjänsten, och den brittiska och den amerikanska. Det är historien om både förräderi och hjältemod, i någonting som pågick i vårt närområde som då var hemligt men som det i dag finns all anledning att berätta om med viss stolthet.
Kurt Ove Johansson: Om jag får återknyta litet mera till det som gäller ...
Carl Bildt: Borggården.
Kurt Ove Johansson: Jag kan gärna stanna kvar där en liten stund till, om Carl Bildt så gärna vill det. Jag skulle kunna tänka mig att han snart vill låta den delen vara passerad. Det sades en hel del som jag kan tänka mig att han skulle ha velat låta vara osagt.
Carl Bildt: Till exempel vad?
Kurt Ove Johansson: Till exempel just det här med de första uppgifterna som förekom den 10 augusti, som vi var inne på i början och som du förnekar att du har sagt, men som likväl ett stort antal journalister i Sverige har hört att du har sagt och som du förnekar skulle vara sant.
Carl Bildt: Med viss envishet: det jag sade var föga sensationellt, dvs. det var inte sensationellt alls. Det var i alla fall okänt. Jag tror att det var få som hade uppmärksammat beslutet om Hallisk. Det historiska intresset i detta samhälle är tyvärr relativt begränsat. Intresset för säkerhetspolitiska frågeställningar av denna art lämnar också en del i övrigt att önska. Till detta kom att det var valrörelse. Det blev omedelbart en kaskad från Pierre Schori och Ingvar Carlsson av alla möjliga bisarra uttalanden, där de utgick från någon typ av hemliga, klandestina överläggningar mellan mig och ryssarna, där jag hade suttit och diskuterat hemliga dokument om hemliga förhållanden. Ingenting av detta var ju i närheten av sanningen. Men vi skall inte granska Ingvar Carlsson och Pierre Schori och inte Tage Erlander och Östen Undén.
Kurt Ove Johansson: Nej, vi har nog med att granska Carl Bildt. Det finns tillräckligt många oklarheter för att det skall räcka.
Carl Bildt: Det tycker herr ordföranden alltid.
Kurt Ove Johansson: Du har ju haft rätt många överläggningar med representanter för Ryssland. När det gäller de överläggningar som då har förevarit, finns det noggranna svenska uppteckningar från de samtalen?
Carl Bildt: Från mina överläggningar med ryska företrädare?
Kurt Ove Johansson: Ja, som kan ha gällt just det här ärendet.
Carl Bildt: Det har inte förekommit några sådana överläggningar.
Kurt Ove Johansson: I ett Ekoinslag den 15 augusti kl. 17.45 -- det finns också med i det material du har framför dig -- vidgår du att uppgifter om svensk underrättelseverksamhet kan ha lämnats ut av dina medarbetare. Min fråga till dig är: Vilka skulle de i så fall vara? Vad är det för medarbetare som möjligen skulle ha kunnat lämna uppgifter om svensk underrättelseverksamhet?
Carl Bildt: Det har icke förekommit -- det finns ingen anledning att tro att det har förekommit. Snarare har jag i dag ytterligare skäl att anta att det inte har förekommit. Men jag kunde inte absolut säkert veta om t.ex. i något konsulärt sammanhang någon företrädare för UD i samtal med ryska ambassaden hade berört någon del av Halliskärendet. Men såvitt jag förstår i efterhand har detta icke förekommit.
Kurt Ove Johansson: Men i Ekoinslaget sade du ungefär att det hade förts ganska vidsyftande historiska samtal om 50-talet.
Carl Bildt: Ja, det är rätt.
Kurt Ove Johansson: Jag skulle då vara intresserad av att få veta vilka personer du tänkte på, om det inte var du som hade lämnat uppgifter om 50-talet exempelvis.
Carl Bildt: Det har förts och förs fortfarande mycket omfattande historiska samtal. De har rört en serie av frågor. Den främsta av dessa frågeställningar är självfallet Wallenbergärendet. I anslutning till Wallenbergärendet kom man in på mycket annat -- det blir så när man försöker söka sanningen.
Det har också förts och förs delvis fortfarande samtal om DC3:an. Där fick vi visserligen hösten 1991 ett ryskt erkännande, eller, för att vara exakt, ett sovjetiskt erkännande. Det var företrädare för det Sovjetunionen som inte skulle komma att leva många månader till som då erkände att den tidigare sovjetiska versionen var fel och den svenska versionen var rätt, vad gäller var planet var nedskjutet. Men även här har förekommit en del oklarheter, som har varit och fortfarande är föremål för dialog.
Vi har haft och har fortfarande samtal om de s.k. försvunna fartygen. Det är i allt väsentligt 1940-talet. Men det har varit fråga om vart dessa individer möjligen kan ha tagit vägen i olika sovjetiska fångläger.
Detta är de tre huvudsakliga s.k. historiska samtalsämnen som har förekommit och fortfarande förekommer mellan företrädare för Sverige och företrädare för Ryssland. Som jag sade, kunde jag inte utesluta att någonting med anknytning till detta hade varit uppe i några av dessa samtal. Det var därför jag gjorde reservationen. Jag kontrollerade det sedan i efterhand vid något tillfälle, och det finns inga uppgifter om att det har varit uppe. Hade så varit fallet hade det självfallet inte gjort någonting. De här samtalen förs av företrädare för Utrikesdepartementet. Det finns en speciell grupp som löpande för de här samtalen, som bekant.
Kurt Ove Johansson: Men att det skulle ha lämnats ut några uppgifter av underrättelsekaraktär i sådana här samtal känner inte du till?
Carl Bildt: Nej.
Kurt Ove Johansson: Vi går då över till Evald Hallisk, en f.d. estnisk motståndsman, som du sade. Han var alltså en av de 14 som greps och dömdes i Sovjetunionen 1957. I ett regeringsbeslut i januari 1993 slogs det fast att Hallisk aldrig haft något anställningsförhållande eller något uppdrag att mot ersättning fullgöra några uppgifter för svensk räkning. Några månader senare, precis som du redogjorde för, tog regeringen ett nytt beslut beträffande Hallisk, och han fick alltså då ersättning av humanitära skäl.
Jag skulle vilja ställa följande fråga till dig, Carl Bildt: Innebar beslutet att ge Hallisk ekonomisk ersättning någon ändring i förhållande till regeringens ståndpunkt i januaribeslutet?
Carl Bildt: Nej, det gjorde det inte.
Kurt Ove Johansson: Vi kan alltså då konstatera att den omständigheten att regeringen i mars tillerkände Hallisk en halv miljon i ersättning inte innebar att regeringen ändrat ståndpunkt i fråga om Hallisk hade haft ett uppdrag för svensk räkning?
Carl Bildt: Nja, anställningsförhållande och personligt uppdrag -- lägg märke till att dessa två formuleringar är viktiga i sammanhanget. Hallisk hade inget personligt uppdrag. Det står mycket noggrant i alla de texter där det framgår vad Justitiekanslern har sagt.
Kurt Ove Johansson: Endera hade väl Hallisk ett anställningsförhållande eller så hade han det inte?
Carl Bildt: Det är riktigt. Han hade ingen anställning och inget personligt uppdrag. Däremot ingick han i en grupp som hade ett uppdrag. Däremot hade han ett förhållande med svensk underrättelsetjänst.
Kurt Ove Johansson: Du menar alltså att 14-mannagruppen skulle ha ett svenskt uppdrag? Är det vad du menar?
Carl Bildt: De hade viss utrustning och viss utbildning för att kunna hjälpa till.
Kurt Ove Johansson: Frågan gäller inte om de hade ryggsäckar och vapen. Frågan jag ställde gäller om de 14 hade ett svenskt statligt uppdrag.
Carl Bildt: De var utbildade delvis och utrustade delvis av den militära underrättelsetjänsten för att kunna förse oss, som ett led i sin verksamhet i övrigt -- även annan västlig underrättelsetjänst --, med underrättelseuppgifter av militär natur, såvitt jag vet av de handlingar som jag har kunnat ta del av. Det framgick också av de handlingar som utskottet har haft.
Kurt Ove Johansson: Men de hade inget svenskt uppdrag, eller hur?
Carl Bildt: Det är klart att de hade. Det är klart att underrättelsetjänsten ville att de skulle rapportera in med den radioutrustning som de hade fått vad de såg av sovjetisk militär verksamhet i Baltikum. Underrättelsetjänster är kända för mycket, men sällan för omfattande välgörenhetsverksamhet.
Kurt Ove Johansson: Du hävdar alltså med bestämdhet att den här gruppen inte hade något anställningsförhållande men väl ett svenskt uppdrag? Det är vad du påstår?
Carl Bildt: Deras huvudsakliga uppdrag var estniskt.
Kurt Ove Johansson: Det var alltså inte ett svenskt uppdrag?
Carl Bildt: Det var många kockar i detta ...
Kurt Ove Johansson: Hur skall du ha det nu?
Carl Bildt: Jo, så här, herr ordförande. Detta var en estnisk motståndsgrupp. Det var flera estniska motståndsgrupper. Deras huvudsakliga verksamhet var att från estniska utgångspunkter, med estniska resurser och med estnisk hjälp kämpa för sitt lands frihet. De hade kontakter med västliga underrättelsetjänster, däribland den svenska och framför allt den brittiska. Den amerikanska är en annan historia, och vi kan komma in på den också. Vi försåg den hemliga underrättelsetjänsten med viss utrustning -- jag läser nu bara ur de handlingar som KU har --, med radioutrustning, med utbildning, med viss hjälp att komma över i olika sammanhang. Det är klart att detta skedde i akt och mening att de skulle förse svensk underrättelsetjänst via radio med information om sovjetisk militär verksamhet i Baltikum.
Kurt Ove Johansson: Hur vet Carl Bildt det?
Carl Bildt: Det står i de handlingar som jag har fått mig tillsända av konstitutionsutskottet.
Kurt Ove Johansson: Det står inte i våra handlingar att de hade ett uppdrag, att de skulle förse Sverige med några uppgifter.
Carl Bildt: Det gör det visst.
Kurt Ove Johansson: Det står inte att den här motståndsgruppen skulle ha någon svensk uppgift att förse svensk underrättelsetjänst med några uppgifter. Var kan du läsa det i våra handlingar? Jag tror att du kan bläddra hur mycket du vill, men du kommer inte att hitta det.
Carl Bildt: Jag ber att få återkomma till detta.
Kurt Ove Johansson: Men det är en sak att de utrustades.
Carl Bildt: Det är inte så att vi ger hemliga radiosändare till vem som helst.
Kurt Ove Johansson: Det som är den springande punkten i min fråga är om du hävdar att den här gruppen hade en svensk uppgift att genomföra. Du sade alldeles nyss att de hade en estnisk uppgift. Nu får du bestämma dig: Är det en estnisk uppgift eller är det en svensk uppgift?
Carl Bildt: Både Kurt Ove Johansson och jag kan göra litet olika saker. Deras huvudsakliga intresse, deras huvudsakliga uppgift, var att söka befrielsen av Estland, så klart. I detta arbete hade de också kontakter med västliga underrättelseorganisationer, däribland den svenska. Denna utrustning och utbildningshjälp från svensk underrättelseorganisation gavs inte enbart av altruistiska skäl, utan därför att den organisationen i utbyte mot detta ville ha deras hjälp med att få information om sovjetiska militära förhållanden i Estland, Lettland och Litauen. Det är klart att detta var ett underrättelseuppdrag. Det var inte deras huvuduppdrag. Det var inga personliga uppdrag riktade till enskilda individer. Ungefärligen så var det.
Kurt Ove Johansson: Men att en grupp har ett uppdrag är ju självklart.
Carl Bildt: Den kan ha flera uppdrag.
Kurt Ove Johansson: Ja, vi behöver inte hänga upp oss på det. Men det jag försöker få fram av Carl Bildt är om det här uppdraget kom från svenska staten eller någon annanstans ifrån. Då kan alltså inte Carl Bildt i vårt material hitta att uppdraget skulle komma från svenska staten.
Carl Bildt: Det förefaller mig rimligt att anta att uppdraget att via radioanläggningar, som de hade fått av svenska företrädare, leverera militär information till företrädare för den svenska underrättelsetjänsten var ett uppdrag som hade lämnats av Sverige och icke av någon annan.
Kurt Ove Johansson: Men för en stund sedan sade du att de hade ett estniskt uppdrag.
Carl Bildt: Det är klart att de hade det. Deras huvuduppgift var att kämpa för sitt lands frihet. Men när de gjorde detta hade de kontakter med Sverige, med Storbritannien och med Förenta staterna och med olika organisationer. Vi skall inte glömma att detta var ett folk och individer i desperation. De sökte hjälp och stöd. Delar av detta fick de i vårt eget nationella intresse, också från den svenska hemliga underrättelsetjänstens sida.
Kurt Ove Johansson: Men allt det där kan vi ju, om den här befrielsekampen som har förts på andra sidan Östersjön. Men det som är intressant är ju att konstatera vad som ur konstitutionsutskottets synpunkt är intressant. Jag tror inte att vi kan komma mycket längre här.
Det är inte så konstigt att de mycket konstiga uppgifter som vi får av dig, Carl Bildt, var de som skapade turbulens, som t.ex. gjorde att Justitiekanslern fick springa upp till din statssekreterare Egardt för att få reda på om det verkligen förhöll sig på det sättet att Sverige stod kvar vid den ståndpunkt som t.ex. regeringsbeslutet 1993 i januari innebar. Det var ju Carl Bildt som i sina olika uttalanden hade skapat den turbulensen, som gjorde JK oerhört osäker -- han hade ju uppgiften att förhandla med Hallisks advokat och driva en process, som jag också skall komma tillbaka till om en liten stund. Det var ju du som ordnade den turbulensen.
Carl Bildt: Det är ett påstående i och för sig, men jag medger att det kan bli turbulens. Men den turbulensen grundade sig i allt väsentligt på att det var många som inte visste om denna bakgrund. Jag skrev ett brev till nuvarande statsministern Ingvar Carlsson där jag försökte reda ut att "det här är Halliskärendet -- det känner du väl till". Det var uppenbart att han inte hade en susning om vad det handlade om -- men jag klandrar honom inte för detta. Pressmeddelandet i mars 1993 hade passerat relativt spårlöst förbi.
Den punkt som ordföranden tar upp är långtifrån oväsentlig: det där med anställningsförhållanden, som vi var inne på. Uppdrag är en sak, och anställningsförhållande är en annan. Det är ju formulerat, om man tittar i papperen, så att han inte haft något anställningsförhållande med försvarsmakten eller med annan myndighet eller något uppdrag att mot ersättning fullgöra några uppgifter för svensk räkning. Det som Hallisk gjorde gällande i senare processer -- jag läser nu bara i papperen, och jag saknar egen kännedom om åtminstone det här -- var att det fanns en överenskommelse mellan svenska underrättelsetjänsten och honom att hans fästmö skulle få en ersättning med 600 kr i månaden under hela den tid han var borta. Det förnekas att så var fallet från de i dag överlevande som var med. Jag saknar möjlighet att värdera det. Han hävdade vidare -- det var ju den stora saken -- att den svenska underrättelsetjänsten innan han sändes i väg från Sverige, till det som kom att inträffa på stranden i Litauen, visste om att operationen var förrådd och att de gick rakt in i KGB:s fälla. Därför säger han att det förhållandet som var mellan honom och svenska staten kan anses brutet, därför att svenska staten förrådde honom.
Jag vet inte hur det var. Ingen vet. Men det förefaller mig intill ytterlighet osannolikt att man skulle ha låtit båten gå i väg om man visste att KGB väntade på den nattliga stranden i Litauen med maskingevären. Vi vet i efterhand att operationerna var förrådda, både individuellt och i ett större perspektiv.
Detta går i grunden tillbaka på den s.k. Philbyaffären. Kim Philby var ju operativ chef för de här frågorna i den brittiska underrättelsetjänsten under början av det kalla kriget. Han var en av Sovjetunionens främsta agenter. Vi vet i efterhand att stora delar av dessa operationer riktade mot de sovjetockuperade delarna av Europa förråddes direkt eller indirekt via Philby. Jag tror att det som drabbade Hallisk var en del av utflödet av det som var Philbys förräderi.
Kurt Ove Johansson: Då kan vi alltså konstatera att vi tydligen är överens om att Hallisk inte hade något uppdrag mot ekonomisk ersättning?
Carl Bildt: Han hade inget personligt uppdrag mot ekonomisk ersättning. Däremot hade den grupp han tillhörde självfallet ett uppdrag att leverera militär underrättelseinformation till Sverige.
Kurt Ove Johansson: Men det som är intressant från den utgångspunkt som jag har ställt frågorna är alltså att det inte fanns något personligt uppdrag mot ekonomisk ersättning. Det medger nu alltså Carl Bildt. Och det fanns inget anställningsförhållande.
Carl Bildt: Det har jag sagt hela tiden. Det framgår med all tydlighet av alla handlingar.
Kurt Ove Johansson: Jag har uppfattat det på det sättet att du också har insett och medgett att JK i det här turbulenta läget tvingades gå upp till din statssekreterare för att få besked om var regeringen stod i Halliskärendet.
Carl Bildt: Men tacka sjutton för det! Det är inte så konstigt. När han får reda på, via massmedierna, att det har förekommit hemliga överläggningar med Ryssland i ärendet och man har lämnat ut hemlig information som han inte visste någonting om är det klart att han måste fråga. Att allt detta råkade vara fel ...
Kurt Ove Johansson: Jag är glad för varje medgivande jag kan få av Carl Bildt.
Carl Bildt: Jag vet inte att ordföranden har lyckats få något än, men glädjen kan ju reserveras för ett senare tillfälle.
Kurt Ove Johansson: Om vi då går till ditt brev till Ingvar Carlsson daterat 1994-08-15, skrev du följande: Den verksamhet som denne man -- alltså Hallisk -- var en del av förnekades av Sveriges regering den tid som var aktuell. Det är ett exakt återgivande av vad du skrev. Då skulle jag vilja fråga dig: Vad var det för verksamhet som Hallisk enligt din uppfattning var en del av och som förnekades av regeringen på 50-talet?
Carl Bildt: Ända fram till början av 1970-talet var förekomsten av den s.k. särskilda verksamheten, som det hette på byråkratsvenska, dvs. den hemliga militära underrättelsetjänsten, okänd. Den verksamhet som denna bedrev var ju -- det är därför man har hemliga underrättelsetjänster -- att med hemliga medel införskaffa information av betydelse för rikets säkerhet. Detta inkluderade också informationsinhämtning i de baltiska länderna, också genom kontakter med de grupper som opererade, också med utnyttjande av väpnat våld, på det som Sovjetunionen betraktade som sitt territorium. Det framgår av notväxlingen 1957 att detta förnekades.
Kurt Ove Johansson: Jag skall gärna uppehålla mig en stund där Carl Bildt slutade, vid den ryska protesten 1957. Den hade ju, som jag har kunnat förstå, fem beståndsdelar. Ryssarna påstod alltså: 1. Sveriges underrättelseorgan hade under senare år bedrivit subversiv verksamhet mot Sovjetunionen. 2. Sveriges underrättelseorgan hade under en följd av år olagligt utsläppt sina agenter på Sovjetunionens territorium. 3. Dessa agenter hade värvats av en medarbetare i den svenska underrättelsetjänsten för subversivt arbete mot Sovjetunionen. 4. Spionerna undergick efter värvningen särskild utbildning i Stockholm och dess omgivningar under ledning av officerare från den svenska underrättelsetjänsten. 5. De i Sovjetunionen utsläppta svenska agenterna hade sysselsatt sig med att på Sovjetunionens territorium insamla uppgifter av underrättelsekaraktär och även med divisionsverksamhet.
Det var innehållet i den ryska protestnoten.
På vilket sätt var då Hallisk delaktig i detta, vilket förnekades av den svenska regeringen på 50-talet? Var det t.ex. punkten 1, Carl Bildt? Den frågan kan man svara ja eller nej på.
Carl Bildt: Om man först rensar bort sovjetisk retorik, vilket man bör göra, ...
Kurt Ove Johansson: Om jag får säga så här, för enkelhetens skull: De fem punkterna som jag nu läste upp, är du och jag överens om att det var vad den ryska protestnoten innehöll?
Carl Bildt: Texten är på en A 4-sida, så man behöver inte dela upp den i så många punkter.
Kurt Ove Johansson: Men det var väl det här man protesterade mot. Är vi sams om det? Det kan ha sin betydelse.
Carl Bildt: Vi är överens om vad som står i den sovjetiska noten. Det kan inte vara så märkligt. Man kan rensa bort retoriken i den sovjetiska noten, i fråga om vad som var Sovjetunionens territorium eller inte enligt vår och enligt deras uppfattning. Jag har aldrig betraktat de baltiska länderna som en del av Sovjetunionens territorium.
Kurt Ove Johansson: Var det något fel i de fem beståndsdelarna?
Carl Bildt: Noten är korrekt.
Kurt Ove Johansson: Var det något fel i de fem beståndsdelarna?
Carl Bildt: Ta dem en gång till!
Kurt Ove Johansson: Ryssarna påstår: 1. Sveriges underrättelseorgan hade under senare år bedrivit subversiv verksamhet mot Sovjetunionen. 2. Sveriges underrättelseorgan hade under en följd av år olagligt utsläppt sina agenter på Sovjetunionens territorium. 3. Dessa agenter hade värvats av en medarbetare i den svenska underrättelsetjänsten för subversivt arbete mot Sovjetunionen. 4. Spionerna undergick efter värvningen särskild utbildning i Stockholm och dess omgivningar under ledning av officerare från den svenska underrättelsetjänsten. 5. De i Sovjetunionen utsläppta svenska agenterna hade sysselsatt sig med att på Sovjetunionens territorium insamla uppgifter av underrättelsekaraktär och även med divisionsverksamhet.
Carl Bildt: Får jag bara ta litet sovjetisk terminologi, som jag tror att vi har ett ömsesidigt intresse av att rensa bort. Vad som var olagligt eller inte: När det står i noten att det var olagligt, är det olagligt i förhållande till Sovjetunionens lagar. Sovjetunionens lagar är inga lagar som vi har någon skyldighet att respektera. När det kallas subversion: Ja, det kan man möjligen säga, i den meningen att det är klart att dessa personer kämpade för Estlands, Lettlands och Litauens frihet. Detta var från sovjetisk utgångspunkt subversion, inte nödvändigtvis från svensk utgångspunkt. När det sedan sägs att de skulle insamla uppgifter, att det ingick i det de gjorde: Dess värre var de förrådda i mycket hög grad, så i vissa delar blev det inte så mycket av med den saken, utan det var Gulag som blev deras framtid. När det sägs att de fick särskild utbildning i Stockholm av företrädare för svenska organisationer är det, såvitt jag kan förstå av materialet, alldeles korrekt.
Kurt Ove Johansson: Du skrev alltså ett brev till Ingvar Carlsson den 15 augusti 1994, och jag läste upp detta: Den verksamhet som denne man -- alltså Hallisk -- var en del av förnekades av Sveriges regering den tid som var aktuell. Då var min fråga till dig: Vilken verksamhet var Hallisk enligt din uppfattning en del av och som förnekades av den svenska regeringen på 50-talet?
Carl Bildt: Till att börja med förnekades över huvud taget att vi hade en hemlig underrättelsetjänst. För det andra förnekades att vi hade några kontakter som kunde leda till underrättelseinhämtning i andra länder. Jag vet ingen del av detta som vi nu diskuterar som icke var belagd med djup sekretess på 1950-talet.
Kurt Ove Johansson: Men den svenska regeringen förnekade alla de här fem punkterna, men det du skrev i brevet till Ingvar Carlsson var att Hallisk skulle ha varit någon del i detta när det gäller Sveriges spioneri mot Sovjetunionen, som du påstår har ägt rum?
Carl Bildt: Jag använder inte uttrycket spioneri. Men Hallisk var en del; han skeppades över -- och vi vet vad som inträffade med honom, vi vet vad han hade för utbildning, för bakgrund -- med de andra personerna. Ingenting av detta är hemligt. Historiens ljus lyser med stor klarhet över alltihop. Men det förnekades länge.
Kurt Ove Johansson: Allt det där vet vi. Men på vilken av de fem punkterna i protesten från ryssarna som jag läste upp var Hallisk delaktig? Det är ju det som är det intressanta.
Carl Bildt: Hallisk hade ju fått särskild utbildning i Stockholm, som bekant. Eller hur?
Kurt Ove Johansson: Vilka punkter är det? Är det punkt 1, 2, 3, 4 eller 5 som han var delaktig i?
Carl Bildt: Detta får ordföranden tala om med dem som var inblandade. Jag kan inte detaljerna i det. Men jag kan huvuddragen i denna verksamhet, och det framgår med all önskvärd tydlighet att svensk underrättelsetjänst gav viss utrustning, viss utbildning och viss hjälp i övrigt till grupper som arbetade i Estland, Lettland och Litauen, där de syftade till att åstadkomma sina länders frihet. Det är utomordentligt hedervärt. Vi syftade till att med hjälp av dem få militär underrättelseinformation. Det var en verksamhet som bedrevs under det kalla krigets kalla decennier. Det finns ingen som helst anledning att i efterhand kritisera eller moralisera över den -- tvärtom. Den beskrivs i allt från sovjetiska noter till estniska böcker.
Kurt Ove Johansson: Ni var ju väldiga brevskrivare den där dagen, Ingvar Carlsson och du. Du hade ett andra brev.
Carl Bildt: Det var väl fax. Det var innan vi övergick till E-Mail.
Kurt Ove Johansson: Du skriver alltså i ett annat brev samma dag följande: Några hemliga uppgifter om Halliskärendet har inte avhandlats med företrädare för den ryska regeringen. Du har tidigare på en fråga från mig sagt att du inte gjort det. Men man kan se att det ändå antyder att man har diskuterat uppgifter i Halliskärendet med den ryska regeringen. Det kan vara sådana uppgifter som Carl Bildt inte har ansett var hemliga. Min fråga är: Vilka uppgifter om Hallisk är det i så fall som man har diskuterat med de ryska ledarna?
Carl Bildt: Med de ryska ledarna har man inte diskuterat någonting.
Kurt Ove Johansson: Med ryssarna?
Carl Bildt: Det är ett stort folk -- 160 miljoner människor.
Kurt Ove Johansson: Men Carl Bildt har väl inte träffat alla?
Carl Bildt: Nej. Jag har inte diskuterat detta med någon över huvud taget, som jag sade tidigare.
Kurt Ove Johansson: Vi har också det uttalandet som du har gjort, att du inte kan vara säker på att det inte finns några andra i din omgivning som kanske har fört samtal om det här med ryssarna. Det sade du i Ekointervjun.
Carl Bildt: Vi klarade väl ut detta nyss. Jag kunde inte vara säker på det, när jag plötsligt fick en fråga om detta inte har berörts i de historiska samtal som förts med anknytning till DC 3:an, Wallenberg eller vad det nu kan ha varit.
Det finns ett skäl till att jag var litet osäker. Jag nämnde t.ex. Wallenbergärendet. I Wallenbergärendet har det bedrivits ett mycket omfattande arbete. Det har gjorts mycket bra av svensk utrikesförvaltning under efterkrigstiden, men till det mest imponerande hör hela arbetet i Wallenbergärendet.
Ett av inslagen är att det kommer in uppgifter, eller har kommit in uppgifter, om olika personer i olika läger. Gulag var en väldig arkipelag med miljoner människor som cirkulerade runt och åtskilliga personer med anknytning till Sverige, eller som hävdade anknytning till Sverige.
Vi skall inte heller glömma att det fanns en befolkning i framför allt Estlands kustbygder som var svenskspråkig. Den kom att deporteras bort till Gulag. En hel del av de informationer som framkommit där man har sagt att man har sett en svensk i det eller det lägret, eller där man i det eller det lägret träffat någon säger att vederbörande tillhör den svenska förvaltningen, handlar ibland om sådana estlandssvenskar.
Det finns därför ett mycket omfattande material i Utrikesdepartementets arkiv om personer med en eller annan form av verklig eller uppgiven svenskanknytning i Gulagarkipelagen under 40-tal, 50-tal och 60-tal och i någon utsträckning t.o.m. under 1970-talet.
Jag har nu glömt när Hallisk frigavs, men han satt väl i 15 år, om jag inte missminner mig. Det är någonstans i mitten av 60-talet. Ingen av oss kan utesluta att om man gräver i de arkiven även Evald Hallisk indirekt eller direkt finns med i någon del av den jätteutredning av Gulagarkipelagen som är en del av den svenska Wallenbergefterforskningen. Det vet jag inte, men jag vill inte alls utesluta det.
Mot bakgrund av hur omfattande denna efterforskning har varit är det långt ifrån osannolikt. Men det är något helt annat än det som ordföranden egentligen är ute efter, men långt ifrån ointressant.
Kurt Ove Johansson: När ni faxade flitigt till varandra under dessa augustidagar, var du då medveten om att det pågick en process i domstol mellan Hallisk och staten?
Carl Bildt: Ja.
Kurt Ove Johansson: Det var du medveten om?
Carl Bildt: Ja.
Kurt Ove Johansson: Det är då så här, Carl Bildt, att konstitutionsutskottet har åtskilliga gånger slagit fast att statsråd skall hålla tand för tunga när man kan befara att det man säger kan påverka en domstolsprocess.
De uttalanden som konstitutionsutskottet och riksdagen har gjort, är det ingenting som har gjort intryck på Carl Bildt?
Carl Bildt: Jo då. Jag hade anledning att åberopa det i valrörelsen åtskilliga gånger när journalister ville att jag skulle uttala mig om tingsrättens dom över Per-Richard Molén.
Kurt Ove Johansson: Men det hindrade inte dig att göra uttalanden vid den tidpunkt när du måste ha insett att det skulle kunna påverka processen mellan Hallisk och staten?
Carl Bildt: Jag tror inte att de har påverkat processen mellan Hallisk och staten.
Kurt Ove Johansson: Men du måste väl ändå ha kunnat inse att det fanns en risk för att det skulle vara på det sättet?
Carl Bildt: Jag tror inte att den risken fanns.
Kurt Ove Johansson: Det tror du inte?
Carl Bildt: Nej.
Kurt Ove Johansson: Jag tror att den är ganska uppenbar. Om du har tagit del av den utfrågning som vi hade med JK tycker jag nog att man kan läsa fram att det ändå förhöll sig på det sättet.
Carl Bildt: Det framgår i varje fall inte av den utskrift som jag har tagit del av.
Kurt Ove Johansson: Det var ändå på det viset, Carl Bildt, att två dagar efter det att du och Ingvar Carlsson hade faxat till varandra vädrade Hallisks advokat morgonluft. Han skrev då till JK och tyckte att saken hade tagit en helt ny vändning.
Mot den bakgrunden fanns det åtminstone en som var helt övertygad om att dina uttalanden i det här sammanhanget hade förändrat situationen.
Carl Bildt: Jo, men det är väl inte så konstigt, av samma skäl som JK undrade vad som pågick. De nåddes av en bild, bl.a. uttalanden -- jag skall inte moralisera så mycket över detta, det var valrörelse, och ett och annat kan väl kanske vara tillåtet i en valrörelse -- från Ingvar Carlsson och Pierre Schori som antydde någonting helt annat än vad som var sakförhållandet.
Det är klart att det inte finns den advokat av kvinna född som inte skulle försöka göra en liten grej av det.
Kurt Ove Johansson: Hur kan Carl Bildt säga att inte hans uttalanden har påverkat processen?
Carl Bildt: Det påverkade väl advokaten så till vida att han gjorde ett nytt försök.
Kurt Ove Johansson: Ja, men han är väl en del av processen?
Carl Bildt: Han är del av processen. Men det påverkade inte utgången. Processen hade tagits upp igen. Vi fattade som bekant beslut i mars 1993 om ex gratia-ersättning på en halv miljon. Det finns en del olika skäl till varför processen togs upp igen. Sedan hade förlikningssamtal inletts. Detta kom så småningom att leda fram till en förlikning på, om jag inte missminner mig, 120 000 kr utöver dessa 500 000 kr. Sammanlagt har svenska staten som ex gratia till Hallisk betalat 620 000 kr.
Kurt Ove Johansson: Det är korrekt. I själva verket medger du faktiskt nu att det var dina uttalanden som ledde till att motparten vädrade morgonluft och påverkade processen.
Carl Bildt: Inte mina uttalanden, men en del annat tumult som ställdes till som jag menar inte var vidare sakligt grundat.
Kurt Ove Johansson: Det var ju dina uttalanden som hade ställt till det.
Carl Bildt: Nåja.
Kurt Ove Johansson: Tumultet startade ju ändå på Borggården den 9 augusti. Det var vi ju sams om.
Carl Bildt: Men det hissades upp till dimensioner.
Kurt Ove Johansson: Det spelar väl ingen roll. Det var väl ändå statsministern som ...
Carl Bildt: Det står t.ex. i en del tidningsreferat som jag har tagit del av att man i hemliga samtal erkänt spioneri. Då är vi i ett annat läge. Men nu är vi överens om att så inte var fallet.
Kurt Ove Johansson: Nej, men ...
Carl Bildt: Det klargjordes också ganska tydligt och ganska snabbt.
Kurt Ove Johansson: Vad jag tycker att vi skall vara överens om är att turbulensen startade på Borggården den 9 augusti när Carl Bildt stod och hade en improviserad presskonferens på Borggården.
Carl Bildt: Improviserad vete sjutton om den var.
Kurt Ove Johansson: Men du kom ju ut från Utrikesnämnden ...
Carl Bildt: Ja, men ...
Kurt Ove Johansson: ... och ställde dig bland en hop journalister och gjorde uttalanden om saker som inte hade behandlats på Utrikesnämnden.
Carl Bildt: Nej, ...
Kurt Ove Johansson: Inte var den väl kallad, utan den var ...?
Carl Bildt: Det kan man alltid diskutera. Jag har alltid undrat vad det är som pågår utanför Utrikesnämndens sammanträden. Men det är en tämligen reguljär sak att man efter Utrikesnämndens sammanträden "briefar" media.
I detta sammanhang, vi skall inte glömma det, var det en mycket stor fråga som vi hade att avhandla. Det var hela Berglingaffären. Det var många som sade att hela den svensk-ryska relationen står och bävar, skakar och brakar. Det var kring detta som det resonerades, som sig bör.
Kurt Ove Johansson: Om det är på det sättet ...
Carl Bildt: Och sedan var det valrörelse.
Kurt Ove Johansson: Så var det valrörelse. Men om det är på det sättet att Carl Bildt startar turbulensen den 9 augusti som leder fram till att Hallisks advokat vädrar morgonluft, då är för det första en part i processen aktiverad.
Så pass mycket kan vi väl ändå vara överens om att det väl inte förbättrade läget i förlikningsförhandlingar, i diskussionerna eller i processen att motståndaren till staten trodde att det fanns en ny möjlighet till att göra en bättre uppgörelse? Att det är på det sättet inser ju faktiskt, höll jag på att säga, ett barn.
Carl Bildt: Det är möjligt. Men ordförandens fråga utgår på något sätt från att det skulle vara ett egenvärde att klämma till Hallisk.
Kurt Ove Johansson: Nej.
Carl Bildt: Jag tycker inte det. Det är ingen tvekan om att Hallisk hade gjort någonting som han upplevde var i sin egen nations intresse. Han hade kontakter med Sverige, och han var också tacksam för den hjälp han hade fått. Men han hade suttit 15 år i Gulag. Hans liv var präglat av detta.
Vi hade allt intresse av att ge honom en ganska grundligt tilltagen ex gratia-ersättning, utan att detta ledde till prejudicerande konsekvenser. Det var det som var det avgränsande. Jag hade gärna varit mycket generös mot Hallisk om vi kunnat avgränsa så att det inte fick prejudicerande effekter på andra fall. Det var detta som var den svåra juridiska avvägningen.
Om detta i slutändan har lett till att Evald Hallisk för att han fått stora delar av sitt liv förstörda har fått 500 000 kr eller 620 000 kr i ersättning är det inte den stora frågan.
Åter till frågan om detta förändrade någonting. Jag tror inte att det gjorde det. När jag har läst igenom Johan Hirschfeldts, justitiekanslerns, och hans biträdes framträdande här finner jag heller inget stöd för det.
Kurt Ove Johansson: Justitiekanslern är i och för sig en duktig jurist och en klok man.
Carl Bildt: Jag instämmer gärna i detta.
Kurt Ove Johansson: Men jag tycker nog att man kan läsa fram av det som sades vid den utfrågningen att justitiekanslern fick problem genom det här.
Carl Bildt: Det finns ju potentater vars förmåga att läsa bibeln går ganska långt. Men jag har läst JK:s utfrågning.
Kurt Ove Johansson: Det har jag också. Det är jag som har ställt frågorna.
Carl Bildt: Och jag har läst svaren.
Kurt Ove Johansson: Vem som läser som en potentat har vi delade meningar om du och jag.
Vi kan alltså konstatera att det var fråga om uttalanden och en turbulens som startade mitt under en pågående process mellan staten och Hallisk. Jag vill gärna säga att det inte är fråga om att någon vill, som Carl Bildt sade, klämma åt Hallisk. Men det kan inte heller vara rimligt att en statsminister går ut och gör uttalanden som gör att justitiekanslern, som har att svara för statens sida gentemot en annan part, kommer i besvärligheter. Det kan väl inte vara rimligt att en statsminister gör sådana uttalanden?
Carl Bildt: Nu skall en statsminister liksom andra statsråd och liksom andra företrädare för det politiska livet huvudsakligen vägledas av sanning och rätt. Det vill jag gärna ha sagt. Det kan inte vara så att man ständigt skall vägledas av någonting annat, utan det är sanning och rätt.
Det som inträffade var att Berglingaffären kom att fokusera den svensk-ryska relationen. Vi skall återkomma till andra aspekter på denna, det utgår jag ifrån. Den kom att fokusera den svensk-ryska relationen, bl.a. på det som hade inträffat förr. Bergling var när han återkom i allt väsentligt någonting ur det förgångna.
För min del var det viktigt -- det var därför det hela kom upp, det var inte bara slumpens skördar -- att sända signalen till företrädare för Ryssland, ett Ryssland som i vissa viktiga hänseenden skiljer sig från det gamla Sovjetunionen, att vi kan bygga en bättre relation för framtiden om vi är öppna om det som var tidigare, inklusive vad de hade haft för sig när det gällde GRU-operationer, inkluderande Stig Bergling och annat. Jag sade: Vi har visat en öppenhet.
Det var inom parentes inte bara detta jag nämnde. Hela Neutralitetspolitikkommissionen visade en mycket stor öppenhet när det gällde att offentligt redovisa sådant som icke hade varit offentligt tidigare. I samband med detta och i samband med Halliskärendet hade vi kommit att redovisa åtskilligt om 1950-talet.
Herr ordförande! Jag för det hela litet långt. Jag är övertygad om att inte heller ordföranden menar, att under den tid som någon process pågår som inkluderar någonting av detta skulle offentliga svenska företrädare vara förhindrade att uttala sig om en stor del av vad som inträffade på 1950-talet i den svensk-rys..., svensk-sovjetiska relationen, förlåt. Nu höll jag på att göra det misstag som andra har gjort.
Kurt Ove Johansson: Jag hade frågor om sekretess. Men jag kan återkomma till dem. Ordet går nu till Jerry Martinger.
Jerry Martinger: Herr ordförande! Det har varit många frågor. Jag har inte så rasande mycket att fråga. Jag vill bara försöka få några förtydliganden på ett par punkter med anknytning till ordförandens frågor.
Jag vill fråga Carl Bildt om han under dessa dagar i augusti 1994 gjorde några uttalanden om detaljer eller lämnade några nya uppgifter beträffande Halliskärendet, eller om Carl Bildts uttalanden i huvudsak var ett åberopande av det regeringsbeslut som hade fattats 1993.
Carl Bildt: Det var ju så, vilket framgår av materialet, att jag över huvud taget icke berörde Hallisk. Jag var så pass oklar att ordet Hallisk kom in i sammanhanget först efter det att det fanns anledning att klargöra detta. Det var alltså ett mycket svepande allmänt uttalande. Blott det att namnet Hallisk först inte förekom visar att det var tämligen ... Hallisk kom in i sammanhanget i det brev som ordföranden just refererade till.
Jerry Martinger: Till Ingvar Carlsson?
Carl Bildt: Till Ingvar Carlsson. Det var en del av ett klargörande. Då hade Ingvar Carlsson ..., vi vet ju alla hur en valrörelse är, eller hur? Det är snabba växlingar. Det som hade inträffat var väl att de såg en möjlighet att göra någonting. Då trissades det upp till dimensioner som var något större, och så blev det som det blev.
Jag fann då anledning, för att det skulle vara klarhet, att skriva direkt till Ingvar Carlsson och ge honom sakförhållandet. Det tror jag var bra. Sakförhållandet förmedlas ibland relativt bra på fax.
Jerry Martinger: Men det Carl Bildt säger beträffande Hallisk är i huvudsak det som står i Ingvar Carlssons brev?
Carl Bildt: Ja.
Jerry Martinger: Det var det jag undrade.
Carl Bildt: Jag kan inte hitta något annat.
Jerry Martinger: Carl Bildt lämnar inte några nya uppgifter i Halliskärendet utåt, till någon journalist eller något liknande?
Carl Bildt: Nej.
Jerry Martinger: Utan det var med åberopande av detta regeringsbeslut och några rader i brevet till Ingvar Carlsson?
Carl Bildt: Jag försöker nu tänka igenom, eftersom vi alla har läst igenom handlingarna. Nej, det finns inget annat.
Jerry Martinger: Jag frågar därför att jag har heller inte hittat något.
Carl Bildt: Jag kan heller inte erinra mig något annat.
Jerry Martinger: Komplettera det i så fall.
Carl Bildt har sagt, att om man i framtiden skall ha en bra relation till ett annat land måste man visa öppenhet beträffande det förflutna. Det tycker jag låter naturligt.
På vilket sätt kan det tänkas att Carl Bildt har visat öppenhet mot Sovjetrepresentanter eller f.d. Sovjetrepresentanter beträffande det förflutna? Jag menar nu inte specifikt det vi har pratat om i dag, utan rent allmänt, men gärna också om det vi har pratat om i dag, naturligtvis.
Carl Bildt: Jag tänker framför allt på hela Neutralitetspolitikkommissionen, som ju var en öppen redovisning av saker och ting som var relativt centrala i svensk säkerhetspolitik från de skandinaviska försvarsförhandlingarnas sammanbrott i slutet på 1940-talet fram till övergången mellan 1960- och 1970-talet.
Det redovisades åtskilligt som har varit föremål för debatt och delvis olika historiska tolkningar. Jag vill dock gärna säga att den redovisningen möjligen innehöll större överraskningar för svensk allmänhet än för dåtida sovjetiska beslutsfattare i den meningen att det rörde sig om förhållanden som var relativt väl kända på ansvarigt håll såväl i Washington som i Moskva.
Det faktum att vi nu var beredda att öppet redovisa saker och ting om vår säkerhetspolitiska handläggning på 40-tal, 50-tal och 60-tal som vi tidigare hade dolt och delvis t.o.m. förnekat såg jag som ett inslag i denna öppenhet. På samma sätt har vi hela tiden sagt, om vi nu håller oss till det gamla Sovjetunionen: Visa öppenhet om vad som inträffade med Raul Wallenberg. Visa öppenhet om vad som inträffade med DC 3:an. Visa öppenhet om vad som inträffade med de försvunna fartygen.
Vi måste samtidigt ha respekt för att det inte är lätt ens för dem som vill visa öppenhet i det nya Ryssland att göra det. Arkiven är omfattande, de är många, de är djupa, och det finns åtskilliga som inte är intresserade av att allting kommer fram. Det har vi också skaffat oss en mycket betydande erfarenhet av.
Jerry Martinger: Fördes det några vidare diskussioner inom den svenska regeringen om hur man skulle diskutera med Sovjetrepresentanter eller f.d. Sovjetrepresentanter i gamla frågor, om man säger så?
Carl Bildt: Oh ja, dock icke i denna. Wallenbergfrågan, av lätt insedda skäl. DC 3:an, som ju kom i ett nytt läge efter det sovjetiska medgivandet hösten 1991. De efterforskningar som har gjorts och som fortfarande görs på havsbotten. Förhör eller samtal med olika kvarlevande representanter för det dåvarande sovjetiska luftförsvaret i Baltikum, och en del kvarstående oklarheter på den punkten. Där förekommer fortfarande samtal. Men det är klart att Wallenberg är det alldeles dominerande samtalsämnet.
Jerry Martinger: Hur skulle Carl Bildt vilja beskriva praxis när det gäller att lyfta på locket för gammal sekretess, speciellt när det gäller förhållande till främmande makt? Finns det någon fast praxis? Har den visat sig så många gånger, egentligen?
Carl Bildt: Nej, den har väl inte det, så det är en god fråga. Fast praxis? Det är ju så att det efter en viss tid ...?
Jerry Martinger: Nej.
Carl Bildt: Men det var inte det som avsågs, utan det som låg därutöver.
I samband med Neutralitetspolitikkommissionen kom det att lyftas på sekretessen på en del. Den fick ju tillgång till arkiv. Delar av detta redovisades, dock icke allt.
Jag har själv i andra egenskaper innan jag blev statsminister varit med och lättat på en del av sekretessen när det gäller delar av underrättelseverksamhet.
Det förekommer då och då att olika personer i media, eller vad det nu är, går till regeringen och begär frisläppande av vissa dokument. Det inträffar då och då att regeringen säger ja, och det inträffar då och då att regeringen säger nej.
Ett fall som jag vill nämna där regeringen sade ja var när någon, glömd vem, begärde att man skulle släppa den rapport från 1968 från dåvarande ambassadören Agda Rössel i Belgrad, som låg till grund för den i valrörelsen 1968 mycket omskrivna s.k. Wedénaffären. Det var ett dokument som tidigare regeringar inte hade velat släppa men som vi efter konsultation med juristerna inte fann något som helst skäl att bibehålla sekretessen på. Det finns ett bra tyskt ord för det som saknar svensk motsvarighet: Vergangenheitsbewältigung, att ta itu med sitt förgångna.
Jerry Martinger: Man kan alltså säga att det är en högst varierande praxis?
Carl Bildt: Ja, jag tror att man kan säga det. Min ambition är, som framgår av allt jag har sagt här, att sträva efter så stor öppenhet som möjligt. Det skall vara starka skäl för att man i dag skall hålla på sekretessen för någonting som inträffade på 50-talet.
Jag medger gärna att detta hade kunnat vara annorlunda om Sovjetunionen hade bestått. Men Sovjetunionen är borta. Man bibehåller förvisso en del strukturer från det gamla, men det är ett nytt europeiskt läge.
Detta kanske är en liten exkurs, men låt mig göra den i alla fall. Jag var i Moskva före påsk. En av de saker som jag har sagt mycket till ryska företrädare när det gäller Baltikum är: Visa öppenhet med det som var. Ljug inte. Ni kan bara bygga en förtroendefull relation till de baltiska nationerna genom att visa öppenhet.
Det vi hade som var fullständigt bisarrt var att de så länge förnekade att Stalin--Ribbentrop-pakten över huvud taget fanns. I dag går det sedan någon vecka eller två veckor tillbaka att gå på en speciell utställning i Moskva. Den är inte särskilt annonserad. När man kommer in ligger längst fram det hemliga protokollet till Stalin--Ribbentrop-pakten undertecknat.
Litet längre in i lokalen -- det är bara ett rum som är ungefär så stort som detta -- finns en jättelik karta över östra Europa där strecket är draget och där Ribbentrop har skrivit, och där Stalin har skrivit: Da!, Josef Stalin. Så delades Europa.
Jag sade till den ryske utrikesministern Kozyrev -- jag åt lunch med honom direkt efter det jag varit på utställningen: Det är precis så ni skall göra. Gör det mera. Ta dem dit och visa att ni långsamt börjar att ta itu med de mörkaste delarna av ert förflutna.
Det tror jag är viktigt. Det går aldrig att bygga förtroende om man inte är beredd att stå upp för det man själv har haft för sig: rätt eller fel. Det vi har diskuterat här är sådant som Sverige gjorde som var rätt. Vi har anledning att känna stolthet över det, även om det var hemligt på den tiden.
Jerry Martinger: Känner Carl Bildt till huruvida den principiella synpunkten delas av de andra partiledarna?
Carl Bildt: Det utgår jag från att de gör, i huvudsak.
Jerry Martinger: Ni har kanske inte diskuterat det närmare?
Carl Bildt: Jo, det har vi gjort. Låt mig skilja på partiledare och partiledare, om uttrycket tillåts, dvs. den f.d. regeringen och den f.d. oppositionen.
I den f.d. regeringen var det ingen tveksamhet på denna punkt över huvud taget, tvärtom. Där var det pådrivande, av lätt insedda skäl. Hos den f.d. oppositionen, dvs. den nuvarande regeringen, fanns det väl ibland en tveksamhet, som man på sitt sätt kanske kan förstå, men som jag tycker att man inte skulle behöva ha längre. Det här är länge sedan.
Jerry Martinger: Jag menade faktiskt kanske mest huruvida synen på öppenheten delades av Ingvar Carlsson.
Carl Bildt: Direktiven till Neutralitetspolitikkommissionen och tillsättandet av denna kom vi överens om, Ingvar Carlsson och jag. Där var vi överens om öppenheten. Vi hade en viss diskussion, men uppnådde enighet också om sluttidpunkten. Det var en diskussion om hur långt fram granskningen borde sträcka sig. Men vi uppnådde enighet om att 1969 av olika skäl var den lämpliga slutpunkten för den öppna granskningen.
Vad som har inträffat efter 1969 har inte varit föremål för samma granskning. Jag har uttalat mig litet om det också, men det är en annan sak.
Jerry Martinger: Carl Bildt har i dag sagt att det som stod i den sovjetiska noten på 1950-talet låg avsevärt närmare sanningen än det som stod i den svenska svarsnoten. Det har Carl Bildt sagt i dag, och efter dessa händelser i mitten av augusti 1994.
Är detta något som Carl Bildt har sagt till sovjetrepresentanter eller f.d. sovjetrepresentanter?
Carl Bildt: Nej.
Jerry Martinger: Det har icke sagts?
Carl Bildt: Nej.
Jerry Martinger: Okej.
Carl Bildt: Jag vill göra det tillägget att när vi gav ut pressmeddelandet i mars 1993 utgick vi från att pressmeddelanden från regeringskansliet i frågor som dessa noteras.
Jerry Martinger: Men det var inte min fråga. Pressmeddelandet finns. Jag spinner vidare på det som har pratats om huruvida Carl Bildt har lämnat uppgifter om erkännande av svenskt spionage eller olovlig informationsverksamhet på något sätt.
Carl Bildt: Jag förstår det. Det skall vara fullkomligt klart. Men jag vill göra den distinktionen därför att pressmeddelanden från regeringskansliet ibland är ett sätt att kommunicera med den utrikes omvärlden utan att man därmed talar direkt till den.
Jerry Martinger: Men detta har inte specifikt sagts till dem där borta?
Carl Bildt: Nej.
Jerry Martinger: Tack.
Peter Eriksson: Jag är imponerad av Carl Bildt som sanningssägare, vissa gånger i alla fall. Jag skulle vilja höra litet grand om situationen i augusti. Var det en planerad och medveten aktion, ett uttalande eller ett utspel, från Carl Bildt?
Carl Bildt: Ja, i den meningen som jag beskrev det nyss. Vad vi då hade sagt till företrädare för Ryssland var: Här har Bergling kommit tillbaka.
Vi visste att han var GRU-agent från början och arbetade för GRU när han var i Sverige. Den information som vi hade fått visade oss att GRU hade tagit hand om honom egentligen under hela tiden från det att han tog kontakt med sovjetiska generalkonsulatet på Mariehamn efter sin flykt. Detta stred ju klart mot vad sovjetiska företrädare hade sagt.
Vi vidtog åtgärder av olika slag. Den signal som jag ville sända var: Var nu öppna om detta. Ni skall också kunna tala om hur det var, eftersom vi skall försöka att lägga sådant här till handlingarna. Man må säga, och det finns de som har sagt, jag tror att det var Aftonbladet som kritiserade mig och sade: det var en naiv förhoppning. Men det var i alla fall en förhoppning.
Jag sade att vi alla har visat öppenhet. Det var i första hand Neutralitetspolitikkommissionen. Men jag nämnde t.ex. också notväxlingen 1957. Det var inte medvetet om Hallisk. Men i denna del, öppenhet om det förflutna, var det mycket medvetet.
Peter Eriksson: Hade ni diskuterat detta med företrädare från Utrikesdepartementet?
Carl Bildt: Nej.
Peter Eriksson: Det var bara ditt eget uttalande?
Carl Bildt: Det hade jag förmodligen i och för sig. Som jag nu beskriver det var det ju vår politik. Det jag nu säger var ett av flera grundelement i vår Rysslandspolitik: öppenheten om det förgångna. Det hade vi diskuterat många gånger.
Peter Eriksson: Jag frågar nu om just detta utspel i augusti. Hade du diskuterat det med företrädare från Utrikesdepartementet?
Carl Bildt: Det kan jag ha gjort. Vi förde mycket omfattande diskussioner om hur vi skulle hantera Berglinghistorien. Jag vill inte alls utesluta att jag hade gjort det. Jag har ingen minnesbild vare sig hit eller dit. Är det så är ansvaret mitt.
Peter Eriksson: Men det var ett planerat utspel, från din sida åtminstone, för att få ryssarna att agera mer öppet?
Carl Bildt: För att visa att ju mer vi visar öppenhet om det förgångna, desto bättre förutsättning har vi att bygga förtroende för framtiden. Man kan säga att det var en naiv förhoppning. Vi har haft en del saker under de senaste veckorna som kastar ett visst ljus över detta.
Peter Eriksson: Det var inte någonting som skedde i valrörelsens hetta, som du tidigare pekade på, från din sida?
Carl Bildt: Nej.
Peter Eriksson: Utan det var medvetet och planerat?
Carl Bildt: Det var en del i en utrikespolitisk strävan. Öppenhet om det förgångna för att bygga förtroende för framtiden. Men det var inte primärt Hallisk, utan det var mer öppenhetsattityden.
Peter Eriksson: Det räcker för mig.
Henrik S Järrel: Ja, Carl, du har ju sagt här att du vill eftersträva en stor öppenhet, sanning och rätt. Det åligger inte minst statsråd, bland många andra, att eftersträva sanning och rätt i sitt utövande av ministerämbetet.
Jag har också fattat det så, att du för din del bestrider att du hade gjort några formella fel i uttalanden eller så i anledning av just det här fallet. Är det rätt uppfattat?
Carl Bildt: Det har inte kunnat påvisas. Jag har lyssnat uppmärksamt.
Henrik S Järrel: Jag vill ändå dröja vid vad du har snuddat vid några gånger här under utfrågningen. Du har talat om att det var valrörelse osv., och valrörelsens hetta.
Jag skulle litet grand vilja kontrollera din inställning just när det handlar om valrörelser. Finns det någon anledning att i den temperaturstegring som då äger rum tumma på sanning och rätt, eller strävan efter sanning och rätt, och liknande för att åstadkomma ett debattklimat eller belysa saker särskilt, enligt ditt förmenande?
Carl Bildt: Nej, det finns det inte. Däremot vet man att konfrontationsklimatet är mer upphetsat i valrörelsen. Möjligheterna till snabba klarlägganden, när olika ledande politiker befinner sig på turnéer i olika delar av landet och det hela studsar fram och tillbaka mellan 14-sändningen och 15-sändningen i Ekot, är litet mera begränsade -- därav brevet. Hade detta ägt rum, alltså oklarheterna uppstått, innan hade jag tagit kontakt i Riksdagshuset. Men en valrörelsemiljö är något annorlunda.
Henrik S Järrel: Men kravet på ett statsråd, vare sig han eller hon är statsminister eller bekläder något annat ministerämbete, på att i en valrörelse sträva efter sanning, rätt och objektivitet så långt som det göra låter kvarstår väl?
Carl Bildt: Kravet på noggrannhet inte minst i utrikespolitiken gäller även då. Den här tidsperioden var, även om det var valrörelse där inrikespolitiken dominerar, osedvanligt aktiv och livaktig utrikespolitiskt. Vi hade just då brevväxling och kontakter om Bergling och de kontakter, också brev från min sida, som ledde till att Taslima Nasrin landade på Arlanda. Jag hade just då en brevväxling med den amerikanska presidenten Clinton angående trupptillbakadragandena från Baltikum.
Det var en alldeles osedvanligt aktiv period utrikes- och säkerhetspolitiskt, vilket kan ha sina nackdelar mitt i en valrörelse. Det fordrar ju sin uppmärksamhet och noggrannhet.
Henrik S Järrel: Finns det enligt ditt förmenande anledning att se mellan fingrarna om ett statsråd t.ex. i en valrörelse gör ett förfluget uttalande? Skall man se litet mildare på det just med hänsyn till att det är valrörelse?
Carl Bildt: Nej.
Kurt Ove Johansson: Jag har några kompletterande frågor som gäller sekretessen. Du sade inledningsvis att du har varit mån om att lyfta på hemlighetsstämpeln från 50- och 60-talet. Vi kan väl vara överens om att det i sak inte behöver vara något fel på den ambitionen. Kan du ge några exempel på där regeringen i den fråga som vi nu diskuterar lättade på offentligheten när det gäller sekretessen från 50- och 60-talet och på vilket sätt det skedde, om det skedde gentemot främmande makt?
Carl Bildt: Neutralitetspolitikkommissionen, för att nu återvända till den, hade åtskilligt med mycket känsligt material att hantera. De svenska arkiven är inte alltid alldeles fullständiga. Man går ut relativt försiktigt. Det handlade om att försöka se till att svenska forskare och kommissionen fick tillgång till utländska arkiv.
Det krävde politiska kontakter. Jag hade politiska kontakter med företrädare för de amerikanska myndigheterna. Där kom man att ha tillträde till vissa arkiv fram till 1960, om jag inte missminner mig. Jag hade kontakter med företrädare för den brittiska regeringen. Där kom det att öppet redovisas en del sådant som delvis inte återfanns i svenska arkiv, men i Tage Erlanders dagböcker fanns sådant som kunde vidimera detta. Vi hade kontakter med ryska företrädare. I Ryssland blev det en viss tillgång till vissa arkiv innan de kom att stängas. Detta redovisades delvis i kommissionen, delvis i en bok av Bo Pettersson som sedermera utgivits och som heter I Moskvas ögon. Den är utomordentligt intressant. I övrigt när det gäller svenska arkiv finns Utrikesdepartementets arkiv och de militära arkiven.
Vad gäller de hemliga underrättelsearkiven framgår av KU:s handlingar att de till större delen brändes i slutet av 1960-talet eller vid övergången från 1960- till 1970-talet. Det som finns kvar är mycket fragmentariskt. Skälen till att så skedde kan diskuteras, men det är ingenting som vi har anledning att diskutera just nu.
Vi kommer in på detta i annat sammanhang också, nämligen när det gäller de s.k. förberedelsepärmarna. Det fanns på försvarsstaben, direkt under överbefälhavaren, ett antal pärmar som överlämnades från befattningshavare till befattningshavare. De var avsedda att underlätta operativ samverkan i krig mellan Sverige och Västmakt. De var inte vidare kända, lindrigt uttryckt. De kom fram i ett visst skede, och jag informerades om detta.
Jag fick frågan från dåvarande överbefälhavaren vad jag skulle göra med detta. Jag sade att det självfallet skall redovisas i sin helhet. Pärmarna brändes alltså ganska nyligen. Men det var möjligt att med minnesbilder av personer som fortfarande är relativt aktiva rekonstruera dem. Det är det konkreta exemplet.
Jag såg ingen som helst anledning att hålla detta hemligt längre. Det gjorde de militära företrädarna inte heller i det nya läge som hade uppstått. Där bidrog vi till en öppenhet som tidigare icke fanns.
Kurt Ove Johansson: Du sade i Ekot den 14 augusti 1994: Jag tror att det är praxis att efter ett tag, ett antal decennier lyfta hemlighetsstämpeln.
Skulle du vilja redovisa vad du trodde var praxis?
Carl Bildt: Det finns ju en lag. Det här inträffar med automatik. Men vissa saker kräver särskild sekretess, man bibehåller sekretessen längre. Utrikessekretessen gäller i 30 år. Det finns vissa saker som är sekretessbelagda under längre tid, men man lyfter på sekretessen tidigare ibland.
Kurt Ove Johansson: Men det gäller inte i det här sammanhanget?
Carl Bildt: Nej, inte i det här sammanhanget. En stor sak var att någon gång på 70-talet utkom standardverket om vår utrikespolitik under andra världskriget, Svensk utrikespolitik 1939--1945 av professor Wilhelm Carlgren som då var arkivchef på UD. Det är fortfarande standardverket, det klart bästa.
Jag har diskuterat detta med åtskilliga personer, och vi konstaterade att det fanns en avsevärd lucka. Allt som rörde underrättelsefrågorna under andra världskriget var uteslutet. Det var fortfarande belagt med djup sekretess, inklusive det långt ifrån ointressanta faktum att vi knäckte det tyska chiffret.
Anledningen till att det var hemligt var delvis att det var hemligt också i Storbritannien. Engelsmännen knäckte det tyska chiffret, den s.k. enigmaoperationen. Det som sedermera kom att bli Försvarets radioanstalt knäckte alltså det tyska chiffret. Detta gjorde vi och engelsmännen oberoende av varandra. Man satt och läste den tyska trafiken.
Då sade jag att det är konstigt att vi skriver historien om hela det diplomatiska arbetet under andra världskriget utan att nämna att de ledande herrarna uppe på Arvfurstens palats läste vad den tyska beskickningen på Blasieholmen skickade. Delvis läste vi den tyska trafiken till Finland och till Norge.
Då gavs ett speciellet regeringsuppdrag till professor Carlgren att komplettera hela historieskrivningen med denna del. Det kom att leda till en separat bok som kom ut 15 år efter den första, med historieskrivning som faktiskt också tillhör stjärnstunder i svensk efterkrigshistoria. Där beskrivs det mycket kompetenta arbete som ledde till att man knäckte koderna. Det är detta som ytterst ledde till att man kom Wennerström på spåren.
Kurt Ove Johansson: På s. 16 i kansliets PM från den 22 november hittar vi en artikel i Sydsvenska Dagbladet som är daterad den 15 augusti 1994. Där sägs det att du påstår att det inte är mot praxis och god ton att lämna ut uppgifter om det egna landets underrättelseverksamhet. Har du verkligen den uppfattningen?
Carl Bildt: Ja, det exempel som jag nyss gav gällde ju ett regeringsuppdrag som gavs till professor Carlgren att skriva historien om svensk underrättelsetjänst under kriget, trots att denna fortfarande var sekretessbelagd.
Kurt Ove Johansson: Anser du att en statsminister själv skall kunna fatta sådana beslut?
Carl Bildt: Nej, det är regeringen som får fatta beslutet i sådana fall.
Kurt Ove Johansson: Du menar att det är alldeles nödvändigt att fatta ett regeringsbeslut?
Carl Bildt: Ja, när det gäller den typen av saker är det självklart så.
Kurt Ove Johansson: Du har alltså aldrig fattat något eget beslut när det gällt att släppa ut något som gällt underrättelsetjänsten?
Carl Bildt: Statsministern i det här landet kan inte fatta några beslut alls.
Kurt Ove Johansson: Statsråd kan egentligen fatta vilka beslut som helst, men man kan sedan få en ordentlig skrapa.
Carl Bildt: Nej, ett statsråd kan inte fatta några beslut alls. Det är regeringen som kollektiv som fattar beslut. Ett statsråd kan fatta beslut efter att ha fått fullmakt av regeringen. De enda beslut som statsministern kan fatta är att utnämna och entlediga statsråd.
Kurt Ove Johansson: Vi är fullständigt överens på den punkten. Men likväl kan det hända att statsråd fattar beslut som de egentligen inte skulle ha fattat.
Carl Bildt: De vidtar åtgärder.
Kurt Ove Johansson: Du har alltså inte tagit något eget beslut, eller vidtagit åtgärder, som innebär att du har släppt någon uppgift som har gällt underrättelsetjänsten?
Carl Bildt: Visst, när det gäller det Carlgrenska uppdraget, som baserades på ett regeringsbeslut, och de operativa förberedelsepärmarna.
Kurt Ove Johansson: Du fattar aldrig några beslut, du bara tar andra former av beslut?
Carl Bildt: Låt oss ta som exempel förberedelsepärmarna. Överbefälhavaren kom till mig, och jag sade att detta självklart skall redovisas för kommissionen. Försök att rekonstruera detta. Kalla det beslut eller inte, men jag tyckte att det var ett agerande i en anda av öppenhet som var självklar och som vi hade kommit överens om vid tillsättandet av Neutralitetspolitikkommissionen.
Kurt Ove Johansson: Är vi alltså överens om att om man skall släppa uppgifter som gäller underrättelseverksamhet bör det fattas ett regeringsbeslut och frågan tas upp i Utrikesnämnden? Man skall noggrant göra bedömningen vilken säkerhetspolitisk betydelse ett sådant släppande skulle innebära. Är det inte så man noggrant skall hantera sekretessfrågorna när det gäller underrättelseverksamhet?
Carl Bildt: Jag känner till mycket få exempel där en sekretessfråga har prövats i Utrikesnämnden. Det finns något fall.
Kurt Ove Johansson: Om man släpper t.ex. uppgifter som berör underrättelsetjänst och har för avsikt att offentliggöra dessa, är det då inte lämpligt att i vissa fall ta upp det i Utrikesnämnden?
Carl Bildt: Om det är ett känsligt fall och har aktualitet är det självklart. Jag har inte varit med om något sådant fall. Jag tycker att strävan skall vara största möjliga öppenhet om historien.
Kurt Ove Johansson: Men det är väl också viktigt att följa de regelsystem som vi har för sekretessen?
Carl Bildt: Naturligtivs. En av de personer som var aktiva på 50-talet i den organisation som vi hade har uttalat sig. Det tycker jag är rätt. Huruvida det i formell mening är hemligt eller inte vet jag inte. Men 1950-talet är vid det här laget ganska länge sedan.
Frisläppandet av handlingar är en annan sak, och det prövas alltid av regeringen eller ytterst av domstol i den ordning som vi känner till. Det skall självfallet ske på det sättet. Jag tycker inte att det har varit något brott mot detta heller.
Kurt Ove Johansson: Jag tycker att du låter litet nonchalant när du talar om 50- och 60-talet. Visserligen är det några decennier sedan. Å andra sidan har vi 70-årsregeln när det gäller exempelvis utrikessekretessen. Det är ingen tvekan om att det kan finnas uppgifter från 50- och 60-talet där det skulle vara nog så allvarligt om de kom ut.
Carl Bildt: Absolut. Det finns sådant t.ex. när det gäller Neutralitetspolitikkommissionens arbete, där vi gjorde mycket tydliga avgränsningar. När det gäller en del av de andra fall som jag nämnt här finns det också mycket tydliga och glasklara avgränsningar. Men dem behöver jag inte gå in på här.
I övrigt tycker jag att vi skall sträva efter öppenhet.
Jerry Martinger: Vet Carl Bildt vad anledningen var till att Evald Hallisk första gången begärde ersättning? Hur han motiverade det hela vet vi, men han kunde lika gärna ha begärt ersättning t.ex. 1991, men han begärde det 1992. Känner Carl Bildt varför han begärde ersättning vid just den tidpunkten, 1992?
Carl Bildt: Jag vet att han gjorde det, men svaret på frågan i övrigt är nej, det vet jag inte.
Peter Eriksson: En sista fråga där det för mig ligger oklarheter. Å ena sidan säger Carl Bildt att det här utspelet i augusti gör han i syfte att få en större öppenhet från ryssarna i dessa frågor. Å andra sidan säger han att det inte var någon nyhet som han kom med. Var det bara ett sätt att försöka lura ryssarna till en öppenhet, eller hur hänger dessa två saker egentligen ihop?
Carl Bildt: Jag ville erinra om att detta var vår attityd och inställning. Mycket av uppmärksamheten kom att koncentreras kring det Halliska ärendet. Det var detta som 1957 års notväxling handlade om. Det hade inte inträffat någonting i formell bemärkelse sedan mars 1993. I något sammanhang sade jag något svävande och något oklart -- man kan inte ha glasklara minnesbilder av allting -- att detta var någonting som hade förekommit på en presskonferens för ett och ett halvt år tidigare. Det var fel i den meningen att det inte hade varit någon presskonferens, men det hade varit pressmeddelande.
För mig var frågan mera levande än vad den var för många andra. Få av de på Borggården närvarande journalisterna hade uppmärksammat frågan.
Peter Eriksson: Men här gäller det ju den ryska sidan. Ryssarna borde ha haft möjlighet att uppmärksamma frågan. Eller tyckte du att den ryska ambassadören och andra ryska ämbetsmän inte hade lyckats notera den här öppenheten tidigare från Sverige?
Carl Bildt: Det är en god fråga. Jag vet inte om vi hade så detaljerade överläggningar. Det handlade om att erinra om en svensk attityd. Om den var tillräckligt klart uppfattad eller inte av den ryska ambassadören har jag vissa tankar om som jag inte vill redovisa offentligt. Men det fanns anledning att ta fram detta på ett sätt som måhända skulle uppmärksammas i Moskva inför det som skulle inträffa därefter. Det som skulle inträffa var att ryssarna skulle reagera på vad vi hade sagt i Berglingfrågan.
Då strävade jag självfallet efter att på olika sätt öka sannolikheten att deras svar på vår not om Bergling kännetecknades av så stor öppenhet som möjligt och att vi inte hamnade i en situation av ömsesidiga slag av den typ som det ofta blir i sådana här sammanhang. Jag ville hänföra det till någonting som varit tidigare och markera den öppenhetsfilosofi som vi hade. Vi gjorde i det sammanhanget också en skarp markering -- vi skall inte glömma det -- genom att vi stoppade ryssarnas möjlighet att ersätta en person på den ryska ambassaden som regeringen, med det stöd som regeringen har för sådana beslut, bedömde vara en operativ representant för GRU.
Peter Eriksson: För mig låter det här som en tämligen osannolik efterkonstruktion, att du eftersträvade en större öppenhet från rysk sida. Var det inte i själva verket så att detta skedde i valrörelsens hetta, ganska impulsartat? Och så lämnade du ut en sak om svensk underrättelsetjänst.
Carl Bildt: Vilket syfte skulle det ha tjänat?
Peter Eriksson: Att få i gång en debatt om svensk utrikespolitik i valrörelsen.
Carl Bildt: Vi hade en ganska omfattande sådan vid det laget. Detta var en mycket liten sak i förhållande till Berglingaffären. Det var en jättediskussion som pågick. Den anklagelse som riktades mot mig på en och samma dag av både Expressen och Aftonbladet var att "den där Bildt är för mjuk mot ryssen, och nu har ryssarna lurat honom". Det var den miljö som var då. Att jag i det sammanhaget skulle ha haft något intresse av att lämna ut hemliga uppgifter till ryssen var inte rimligt. Det var snarast så att om man i det läget skulle ha gjort inrikespolitiska kalkyler skulle man ha markerat en stor styrka åt det hållet. Men nu är vi inne på politiska miljöskildringar.
Det som jag var angelägen att se till -- och nu talar vi utrikespolitik, inte inrikespolitik -- var att vi med Berglinghistorien hamnade i en situation som jag på grundval av någonting bedömde höra till det förflutna. Vi förlorade en del av samtalsklimatet i andra frågor.
Vad menar jag då med detta? Jo, vi var inne i en mycket intensiv period som framför allt handlade om att säkerställa slututtåget ur Estland och Lettland. Detta var föremål för en mycket omfattande utrikespolitisk och diplomatisk dialog mellan Washington, Stockholm, Moskva, Tallinn och Riga. Jag ville se till att vi trots Berglingaffären och en del annat kunde föra detta vidare. Samtidigt gjorde vi en markering genom framför allt den personåtgärd som jag nämnde och som verkligen märktes -- det väckte mycket stor irritation -- men som inte ledde till en rättarreaktion. Ofta hamnar man i den situationen att om vi gör en sak så görs en annan gentemot den svenska representanten, och det ville jag undvika. I den meningen lyckades det, för det blev ingen rättarreaktion. Detta som ett försök till miljöskildring.
Pär-Axel Sahlberg: Jag tycker att detta är ett oerhört intressant ämnesområde som har väldigt många kopplingar. Men det är en sak som du kommer tillbaka till flera gånger och som gör att jag vill ställa ett par frågor. Du sade helt korrekt att det inte är vår sak att moralisera eller döma, att man måste betrakta varje tid utifrån den tidens förutsättningar. Det är en klok ingång. Sedan kommer man i lägen där det är dags att dra undan förhänget och se vad som finns bakom. Är det vår tradition, en kutym, att en svensk statsminister offentliggör andra tiders ministrars utrikespolitiska noter och samtidigt recenserar dem på det sätt som du gjort genom att diskutera vilket notpaket som var det mest sanningsenliga?
Carl Bildt: Att offentliggöra tillhör väl inte kutymen. Men det var inte heller fallet. Detta offentliggjordes omgående 1957 men har måhända varit bortglömt i debatten sedan dess.
Recensera och recensera -- vi värderar väl alla det förflutna på olika sätt. Det har förekommit vid åtskilliga tillfällen. Vi kommer att ta upp ett fall snart där jag tror att företrädare för nuvarande regeringen har "recenserat" en del av vad den tidigare regeringen haft för sig. Jag kan ha synpunkter på det i sak, men jag vill inte förta dem deras rätt att göra det; det är klart att man får göra det.
Här handlar det alltså mycket om att värdera historien.
Pär-Axel Sahlberg: Det här är en principiell frågeställning. Jag tror att det var 1958 som de offentliggjordes.
Carl Bildt: Jag tror att de offentliggjordes i utrikesfora 1958, men jag tror att de offentliggjordes per omgående och kom i tryckt form 1958.
Pär-Axel Sahlberg: Det intressanta är att du återkommande nämner att detta ändå skall ses i relation till den då aktuella frågan om Bergling, och det kan man förstå. Men ändå är det litet komplicerat att hantera detta. Om den öppenhet som du ville signalera skulle vara en del av ett slags psykologiskt spel med de ryska företrädarna, innebär det samtidigt att du valde att vara generös med Erlanders bedömningar och ställningstaganden i en annan tid för att på basis av den generositeten, på någon annans bekostnad, kunna få vissa utrikespolitiska framgångar, poäng eller komma ett stycke i väg i den då aktuella frågan.
Carl Bildt: Eller komma till skademinimering för Sverige.
Pär-Axel Sahlberg: Det kan hända att det var så, men gjorde du överväganden av vad det här köpsslagandet med öppenhet egentligen innebar?
Carl Bildt: För mig handlar öppenhetsfilosofin i första hand om en öppenhet gentemot oss själva. Mitt huvudargumet för Neutralitetspolitikkommissionen har hela tiden varit att vi aldrig som nation kan få en stark och bra säkerhetspolitik för framtiden om vi inte öppnar oss mot oss själva framför allt när det gäller det förgångna. Här handlade det om att offentliggöra för svenska folket saker och ting som hade varit kända i Moskva och Washington, vilket enligt min mening är en ganska dålig utgångspunkt.
Öppenhetsdoktrinen finns där således. Men den öppenhetsdoktrinen vill jag gärna skall prägla också andra länder. Det är kanske ett mindre problem om vi blickar västerut, men det är ett större problem när vi blickar österut. Jag nämnde exempelvis Stalin--Ribbentrop-pakten. Ju mer vi kan göra för att se till att denna öppenhet om det förflutna också präglar det nya Ryssland, desto bättre är det. När vi plötsligt fick en del av det förgångna över oss i och med att Stig Bergling var på Arlanda, råkade det finnas anledning att erinra om att om vi skulle kunna bygga förhållandet vidare var öppenhetsdoktrinen, och är fortfarande, ganska bra. Sedan kan vi ha synpunkter på om man i alla delar av omvärlden lever upp till det så mycket som vi vill. Vi vet fortfarande icke Wallenbergs öde.
Pär-Axel Sahlberg: Det finns naturligtvis olika frågor i det här paketet, men det är du själv som har aktualiserat knytningen till Berglingaffären och den öppenhet som du signalerade på Borggården. Därför är mina frågor relevanta ur den synpunkten att det alltså handlar om ett slags förhandlingsspel där man betalar med öppenhet. Därför har du följt det spåret när du besvarat frågorna.
Carl Bildt: Det är fel i den meningen att det inte sades någonting som inte hade sagts tidigare, utan det erinrades om vad som hade sagts tidigare.
Pär-Axel Sahlberg: Det fick stor uppmärksamhet.
Carl Bildt: Att det fick stor uppmärksamhet är en helt annan sak, det kan man inte styra. Men det dröjde åtskilliga dagar innan det uppmärksammades. Där sades ingenting som inte hade sagts tidigare.
F.d. statsminister Carl Bildts brev till Rysslands president
Kurt Ove Johansson: I början av januari 1992 inleddes ubåtssamtal på expertnivå mellan en svensk och en rysk delegation. Den svenska delegationen, som leddes av Emil Svensson från Statsrådsberedningen, överlämnade sin rapport till regeringen den 24 januari 1995. Samtal hade då förts i tre år, och de avslutades i december 1994. Vilket var syftet med dessa samtal?
Carl Bildt: Syftet med samtalen var att söka få fram sanningen om undervattensoperationer mot Sverige, eller delar av sanningen som vi kunde få fram via samtal med ryska företrädare.
Kurt Ove Johansson: Vad hade du för förväntningar på att dessa samtal skulle leda till?
Carl Bildt: För att erinra om vad jag har sagt tidigare vill jag säga att det tar sin tid att gräva fram saker. Jag förväntade mig inte några spektakulära genombrott utan ett ganska mödosamt borrande i en mycket komplex verklighet som successivt skulle kunna ge en del som kunde belysa frågan. Jag tycker att det också har gjort det.
Kurt Ove Johansson: Nu fördes dessa diskussioner och samtal i en speciellt sammansatt delegation med representanter från Sverige och Ryssland. På vilket sätt höll du dig informerad om hur dessa samtal utvecklade sig?
Carl Bildt: Jag informerade mig framför allt skriftligt. Det var en sammansatt grupp från svensk sida med företrädare för kommendören av första graden, Emil Svensson, företrädare för Utrikesdepartementet både här i Stockholm och på ambassaden i Moskva och företrädare för de militära myndigheterna. Det fördes som bekant mycket noggranna uppteckningar.
Kurt Ove Johansson: Av det material som vi har tagit del av framgår att samtalen i Moskva kan delas in i tre perioder. Den första är fram till ditt möte med Jeltsin i Moskva i februari 1993. Den andra är fram till juni 1994. Den tredje kan vi kalla för Baturinperioden. Den pågick fram till årsskiftet 1994/95.
Hur skulle du vilja beskriva det som hände i samtalen fram till ditt möte med Jeltsin i februari 1993?
Carl Bildt: Jag är inte säker på att jag skulle vilja göra det av den enkla anledningen att detta, såvitt jag vet, är sekretessbelagt. Den nuvarande regeringen har prövat sekretessen på rapporten och har offentliggjort de delar som man har ansett att man kan offentliggöra. De delarna ger egentligen inte utrymme för att svara på herr ordförandens fråga.
Jag skulle inte heller vilja göra riktigt den indelning som gjordes.
Kurt Ove Johansson: Hur skulle du vilja göra den?
Carl Bildt: Mot bakgrund av det offentliggjorda är det ett skede fram till att det sker en växling upp till en högre nivå, det som herr ordförande kallade Baturinnivån.
Kurt Ove Johansson: Du och Jeltsin undertecknade en gemensam deklaration den 4 februari 1993. Vad innehöll den, och vad syftade den till?
Carl Bildt: Den innehöll mycket. Jag har den tyvärr inte tillgänglig, men det är ett relativt omfattande dokument om de svensk-ryska relationerna. Vi skall inte glömma att det besöket var den första kontakten på mycket länge mellan Sverige och Ryssland -- jag är tillbaka med min gamla distinktion mellan Sovjetunionen och Ryssland. Detta var det första officiella besök som en företrädare för Sverige hade avlagt i Ryssland på 70--80 år. Även om Ryssland är en efterföljare till Sovjetunionen i vissa hänseenden hade vi anledning att markera att det var någonting nytt. Därför är det en mycket vittsyftande deklaration som spänner över ett vitt fält. Det gäller utrikespolitiken, mellanfolkligt samarbete, samarbete i närområdet, säkerhetspolitik, frågor i det förgångna, de historiska frågeställningarna, DC 3:an, Wallenberg, de försvunna fartygen, undervattenskränkningarna och säkert ytterligare någonting.
Om jag inte missminner mig förhandlades detta dokument relativt länge. Det kompletterades sedan med ett antal olika avtal som man har fortsatt med. Vissa av dem undertecknades slutgiltigt i samband med att statsminister Ingvar Carlsson besökte Moskva bara för några dagar sedan. De avtalen var delvis ett utflöde av diskussionerna i februari 1993.
Kurt Ove Johansson: Jag uppfattade dig som att det finns uppteckningar från de samtal som du har fört med ryssarna.
Carl Bildt: Vilka samtal syftar ordföranden på?
Kurt Ove Johansson: Jag kan inte veta vilka samtal som du har haft, men jag uppfattade dig för en stund sedan som att det hade förts samtalsuppteckningar i olika sammanhang, t.ex. när du träffade Jeltsin. Innan du avbröt mig tänkte jag fråga om det gjordes uppteckningar också vid de samtal som du förde med Jeltsin som föregick den här deklarationen i februari 1993.
Carl Bildt: Självfallet! Vid officiella överläggningar förs alltid samtalsanteckningar. Det är klart att det förekommer samtal vid sidan av dessa, vid middagar och informellt. Dem försöker man ibland att nedteckna i olika typer av promemorior, i den mån de innehåller någonting av större intresse.
Kurt Ove Johansson: Du kanske tycker att det är litet underligt att jag frågar, men det har inte varit särskilt lätt att få fram uppgifter i det här fallet. Som du vet har du själv varit väldigt sparsam när det gäller att svara på de frågor som vi har ställt från utskottets sida. Efter en månad fick vi fyra små enkla rader i ett svar från regeringskansliet. Jag är helt övertygad om att det finns en hel del material som vi ännu inte har sett.
Carl Bildt: Jag var inte medveten om att utskottet hade ställt frågor om samtalsuppteckningar från överläggningar mellan mig och president Jeltsin. Om utskottet hade frågat efter sådana är jag övertygad om att man hade fått dem.
Kurt Ove Johansson: Det har vi inte gjort, men vi har ställt en rad frågor, och vi har fått mycket spartanska svar. Jag skulle kunna tänka mig att en annan, icke nu närvarande, ledamot här i konstitutionsutskottet skulle hävda att det i det närmaste såg ut som nonchalans. Carl Bildt vet ju vad han har svarat på våra frågor. Det är alltså fyra enkla meningar. Det är nästan ingenting. Det är goddag yxskaft.
Carl Bildt: Nu talar vi om någonting annat än om överläggningar mellan Sverige och Ryssland. För att det inte skall blandas ihop vill jag säga att det var det som vi började med.
I den mån man från utskottets sida har begärt samtalsuppteckningar från de överläggningar som jag har haft med presidenten Jeltsin och utrikesministern Kozyrev -- det har framför allt handlat om de två -- skulle jag vara mycket förvånad om man inte hade fått sådana. De samtalsuppteckningarna har gjorts med all den noggrannhet som utrikesförvaltningens tjänstemän är kapabla till. Den är betydande. Samtidigt vill jag lägga till en reservation. Det är klart att det finns middagssamtal och sådant som man inte kan referera lika ordagrant. Dock förs de samtalen, framför allt med president Jeltsin, per tolk. Han är dålig på svenska. Jag är dålig på ryska. Tolkarna kan alltid hjälpa till att rekonstruera, vilket normalt brukar ske.
Kurt Ove Johansson: En sak som vi i och för sig också skulle vara intresserade av att få reda på är hur dessa samtal förlöpte mellan mars 1993 och april 1994, vilka framsteg som gjordes, vilka bakslag som inträffade och hur aktivt du engagerade dig i det arbete som skedde, men det kanske är samma sak här.
Carl Bildt: Detta finns mycket väl dokumenterat. Det finns åtskilliga pärmar med dokumentation. Jag utgår från att regeringskansliet -- det är inte min utan regeringskansliets sak att ta ställning till detta -- kommer att ställa det materialet till förfogande i den mån utskottet, mot bakgrund av granskningsuppgiften, har intresse av det. Det är ett mycket omfattande material.
Kurt Ove Johansson: Av det material som vi har fått kan man möjligen läsa ut att det våren 1994 började kärva till sig i diskussionerna med ryssarna. Det gick trögt i samtalen, och jag har uppfattat det som att det mer eller mindre närmade sig ett sammanbrott. Var det din idé från början att man skulle skriva brev till Jeltsin, eller kom idén någon annanstans ifrån?
Carl Bildt: Det kan jag faktiskt inte erinra mig. Anledningen till detta var mindre det förhållande, som vi kanske kan värdera på olika sätt, som herr ordförande nämnde än den rapport som inkom till regeringen från Överbefälhavaren i dess slutgiltiga version den 1 mars, dvs. den som handlade om fortsatta kränkningar 1993.
Jag vill bara kort erinra om detta utan att bli alltför långrandig. För mig, för regeringen och Sverige var det oerhört viktigt att få stopp på dessa operationer. Det kan inte råda något tvivel på den punkten. Om man tittar bakåt kan man i den rapportering som har lämnats från Överbefälhavaren till regeringen se en viss kontinuitet i operationerna under större delen av 80-talet. Jag brukar tala om en brytpunkt under den senare delen av 80-talet, då det skedde en geografisk koncentration och en neddragning av aktiviteten.
Om vi börjar 1991 handlar det för min del om att fortsatt visa militär fasthet men också öppenhet i den politiska diplomatiska dialogen för att bringa verksamheten, vilken den nu var, att upphöra. Jag utgick från att vi av olika skäl skulle få en situation där denna de facto upphörde eller fasade ut under 1992. Samtalen med Jeltsin i februari 1993 kan kanske ses delvis i relief till detta. Återigen vill jag säga att detta enligt min mening mer är en kvarleva från den sovjetiska tiden än ett uttryck för den ryska tiden. Det tar sin tid att avveckla strukturer, eller hur man nu skall formulera den saken. Det är möjligt att vi kan återkomma till det. Om jag uttrycker saken mycket försiktigt var det mycket störande när Överbefälhavaren under 1993, dvs. efter deklarationen, överläggningarna och en del annat, rapporterade om fortsatta undervattensoperationer.
Jag kommer ihåg att vi fick en lång och utförlig redovisning av Överbefälhavaren på Utrikesnämndens sammanträde den 24 november 1993. Det fördes en ganska lång diskussion mellan de olika politiska företrädarna om hur detta skulle hanteras. Vi hade då en preliminär rapport från ÖB:s sida. Det var nödvändigt att invänta den definitiva; den fick vi den 1 mars. Då var det enligt min mening nödvändigt att på ett eller annat sätt bringa detta till rysk kännedom. Det hade varit mycket konstigt annars. Mot bakgrund av en del av de förhållanden som herr ordförande erinrar om var det nog också den allmänna bedömningen att detta skulle ske i en direkt kommunikation mellan mig och president Jeltsin -- nu är jag tillbaka vid februari 1993, där ordföranden började. Då var det naturligt att göra detta via brev, i och med att vi inte träffas så ofta. Dock träffas vi några gånger. Jag kan återkomma till det. Men det är brev som är den normala formen för kommunikation. Så det uppkom ganska naturligt. Det hade varit mycket konstigt om ÖB:s årsrapport 1993 inte skulle leda till någonting. Sedan känner vi till historien därefter, men den kanske vi kan återkomma till.
Kurt Ove Johansson: Kan du ge ett litet mera konkret innehåll kring de omständigheter i april--maj 1994 som gjorde att du skrev brevet till Jeltsin?
Carl Bildt: Rapporten från ÖB den 1 mars 1994 fanns inte i materialet, men det finns ett pressmeddelande från försvaret. Jag behöver inte säga till utskottet att detta var mycket allvarligt. I rapporten står:
Vid minst tre tillfällen under året har undervattenskränkningar konstaterats. Underlaget bygger främst på tekniska indikationer av hög kvalitet. Säkerheten i analysresultatet är betydande och lämnar inte utrymme för andra möjligheter än att dessa indikationer har orsakats av främmande ubåt.
Det var den rapport som Överbefälhavaren ingav till regeringen den 1 mars. Det var självklart att denna måste leda till någon typ av åtgärd. En sådan åtgärd var att uppmärksamma ryska företrädare på att den här rapporten fanns, i den mån det behövdes. Sedan fanns det också skäl att sträva efter en uppväxling av de s.k. expertsamtalen till en något högre nivå; det var det operativa skälet. Jag vill gärna säga att expertsamtalen fördes på ett utomordentligt professionellt sätt. Nu talar jag om både de svenska och de ryska företrädarna. Det var verkligen professionellt också på rysk sida, även om det kom att bli en del problem i den personella besättningen, sedermera också på den ryska sidan.
Samtidigt var det uppenbart att det fanns begränsningar i fråga om vad de ryska företrädarna kunde säga; det sade de också i samtal. Det fanns begränsningar vad gällde den access som de hade till vissa arkiv. Det var uppenbart för oss att denna begränsning bara kunde brytas genom att man tog en ny kontakt på den högsta politiska nivån. Den bedömningen delade åtskilliga företrädare.
Kurt Ove Johansson: Vilka mer än du själv var inblandade när brevet formulerades?
Carl Bildt: Det var åtskilliga, eftersom det var en krets av personer som hade följt, deltagit i och värderat dessa samtal löpande under hela perioden.
Kurt Ove Johansson: Jag har förstått att det förekom en och annan version innan detta brev fick sin slutgiltiga utformning. Vem skapade egentligen de första utkasten?
Carl Bildt: Det kan jag inte erinra mig, men det fanns väl åtskilliga versioner. Detta stöttes och blöttes ju fram och tillbaka under mer än en månads tid, tror jag, om jag tittar på mina egna anteckningar i efterhand. Det var nog ganska många versioner som passerade revy innan brevet sändes den 25 maj.
Kurt Ove Johansson: Kan man säga att brevet bereddes på sedvanligt sätt tillsammans med utrikesministern och UD?
Carl Bildt: Ja, försvarssidan skall inte glömmas bort. Det är klart att en mer eller mindre formell grupp med ledande företrädare för utrikesförvaltningens berörda delar, delar av försvaret, delar av Försvarsdepartementet och delar av statsrådsberedningen löpande har värderat dessa saker.
Kurt Ove Johansson: När detta brev sändes iväg till Jeltsin var alltså du, utrikesministern, försvarsministern och kanske ytterligare någon till hundra procent eniga om innehållet.
Carl Bildt: Ja, av lätt insedda skäl var dessa tre departement inblandade i beredningen.
Kurt Ove Johansson: Kan man säga att det var moderaterna i din regering som var väl insatta i hur detta brev fick sin utformning?
Carl Bildt: I ännu högre grad var det givetvis delar av förvaltningen. Där brukar vi inte plocka folk efter partibok utan efter kompetens.
Kurt Ove Johansson: Men man kan alltså inte hävda att samtliga partiledare som ingick i din regering var involverade i utformningen av brevet på något sätt?
Carl Bildt: Nej, men de var informerade om kontakten, syftet och om vad som skulle ske. Undantaget är Bengt Westerberg. Åtminstone var Bengt Westerberg på presidentinstallation i Sydafrika onsdagen den 11 maj då vi diskuterade detta och jag informerade om detta. Det var ett sedvanligt möte, som vi brukade ha före regeringssammanträdena. Det var på onsdagen i stället för på torsdagen, eftersom det var Kristi himmelfärds dag. Det är möjligt att Bengt var involverad i något annat sammanhang. Det var nämligen mycket informella kontakter. Jag tror inte att Bengt kan erinra sig det. Jag kan inte erinra mig det heller, men så var det.
Kurt Ove Johansson: Jag vet också att folkpartiledaren Westerberg befann sig utomlands, men även om han befann sig i Sydafrika hade det väl inte varit så svårt att ge honom kännedom om innehållet i brevet?
Carl Bildt: Nej, det hade det i och för sig inte varit om detta hade uppfattats som speciellt sensationellt eller avvikande från det handlingsmönster som vi hade tidigare. Men ingenting av detta avvek markant från det som vi hade gjort tidigare. Det handlar om dialog på olika nivåer, öppenhet och tydlighet. Om jag hade talat med Bengt Westerberg om detta är jag övertygad om att han inte hade haft någon invändning. Jag har talat med honom i efterhand, men det har inte så mycket att göra med vad ordföranden säger.
Kurt Ove Johansson: Det kunde väl ändå inte ha varit ointressant för någon partiledare som ingick i din regering att både se och läsa formuleringarna i ett sådant här brev, med det innehåll som det kom att få, till en president i Ryssland?
Carl Bildt: Det är riktigt. Det var därför kontakterna med Ryssland kring bl.a. ubåtsfrågan var uppe på en partiledarinformation. Ibland framstår det som om detta brev var väldigt speciellt i den meningen att det var väldigt unikt att den typen av brevväxling förekom. Så var det icke. Just under detta skede var det en mycket omfattande brevväxling. Jag tror att det just i detta skede finns flera brev mellan mig och utrikesminister Kozyrev, mellan utrikesministern och utrikesminister Kozyrev, mellan mig och president Clinton, mellan mig och förbundskansler Kohl, mellan mig och Europaminister Pangalos samt mellan mig och premiärminister Major. Alla rörde ryska förhållanden men framför allt, återigen, frågan om det baltiska trupptillbakadragandet. Inte heller dessa brev föredrogs i sina enskildheter. Huvudlinjerna i politiken föredrogs och förankrades, och de var relativt självklara. Men detta gäller icke det dagsoperativa.
Kurt Ove Johansson: Det är bara det att detta brev kom att få ett innehåll som egentligen, ur utrikespolitisk synpunkt, hade ett mycket stort intresse och en stor betydelse.
Carl Bildt: Det kan man möjligen säga, men innehållet avvek inte nämnvärt från det innehåll som hade funnits i den tidigare svensk-ryska dialogen. Det står ingenting i detta brev som jag inte tidigare har sagt direkt till president Jeltsin. I den meningen har jag därför svårt att uppfatta att det skulle vara så hemskt sensationellt.
Kurt Ove Johansson: Jag skall komma till det sedan, men frågan om hur de andra partiledarna, som ingår i en flerpartiregering, blir informerade är inte oviktig. Nu har vi medier att tillgå. Alf Svensson har t.ex. i medierna uppgivit att han heller inte har läst brevet, men sin vana trogen ger han dig stöd i efterhand. Försökte du få honom att läsa den slutgiltiga versionen av detta brev?
Carl Bildt: Jag har ingenting emot att herr ordförande ger slängar åt mig, eftersom jag är här. Men jag tycker kanske att det är litet ofint att ge slängar åt icke närvarande personer. Men jag skall återgå till frågan. Nej, normalt föredrog man eller berättade om ett ärende. Just den här morgonen -- jag råkar ha anteckningar från den av flera skäl -- var det dominerande ärendet vårdnadsbidraget. En annan frågeställning var också under uppseglande. Den rörde vissa transporttekniska arrangemang i de södra delarna av landet. De var föremål för en del diskussioner. I allmänhet berättade jag om vad som inträffade i dessa relevanta delar av utrikes- och säkerhetspolitiken. Ibland sade någon: Kan inte jag få se på detta? Då fick man ofta det. Jag försökte ofta delge så mycket av handlingar, framför allt känsliga handlingar, som möjligt, men inte riktigt det som ingick i huvudlinjerna för politiken, vilket är ett av skälen.
Kurt Ove Johansson: Jag har liksom en känsla av att du hela tiden försöker förringa det här brevets betydelse. Men vi kommer ju till hur Jeltsin reagerade sedan. Man kunde ju förutse att detta brev hade dimensioner som var betydelsefulla när det gällde Sveriges förhållande till främmande makt.
Carl Bildt: Vi återkommer säkert till detta, men brevets syfte var att få till stånd en uppväxling till det som kallas Baturinnivån. Vi var nämligen övertygade om att vi utan en uppväxling inte skulle kunna åstadkomma så rasande mycket mer, eller nya politiska direktiv till de experter som hade företrätt den ryska sidan. Vi var övertygade om att detta bara kunde ske genom en kontakt på den högsta politiska nivån. Det var orsaken till brevet. I efterhand kan man säga att vi uppnådde det omedelbara syftet, som var brevets avsikt. Vi fick uppväxlingen. Vi fick också sedermera kvitto på att det fanns arkiv som vi tidigare icke hade haft tillgång till; det är kanske föga förvånande. I efterhand visade det sig -- om vi skall utgå från ÖB:s bedömningar, som en regering skall göra och också vi som sitter här nu -- att operationerna med stor sannolikhet hade fasat ut någon gång under 1992 och att den rapport som vi fick den 1 mars grundade sig på information som kom att omvärderas under augusti månads gång. Det är möjligt att vi återkommer till det också. Det finns nämligen en del att säga om det.
Kurt Ove Johansson: Centerledaren Olof Johansson har givit klart besked till medierna om att han inte har blivit informerad om brevet. Är Olof Johanssons uppgifter i medierna felaktiga?
Carl Bildt: I alla fall är ordförandens referat felaktigt. Han har sagt att han inte minns. Det har jag ingen anledning att betvivla.
Kurt Ove Johansson: Hur menar du då? Du sade till mig alldeles nyss att man inte skall ge några tjuvnyp. Nu gör du det själv. Vill du påstå att Olof Johansson har sämre minne än vad du har?
Carl Bildt: Nej, jag tycker att det är ett ganska ärligt besked.
Kurt Ove Johansson: Jag tyckte att det var ett ärligt besked också när jag talade om att Alf Svensson lät det här gå på Guds försyn.
Carl Bildt: Vår herres hand sträcker sig över det mesta, herr ordförande. Men Olof Johansson har sagt att han inte minns. Sedan har han också sagt att han inte har sett brevet. Det är alldeles rätt.
Kurt Ove Johansson: Olof Johansson har tydligen också sagt att du inte borde ha skrivit detta brev till Jeltsin. Han har sagt till medierna att det fanns andra kanaler.
Carl Bildt: Jag är inte riktigt medveten om vilka de kanalerna var. Att telefonera till Jeltsin är inte alldeles enkelt, av lätt insedda skäl. Detta är den form som man använder för denna typ av kommunikation. Att det skulle tas en sådan här kontakt informerades det om.
Jag tycker inte att det är så konstigt att Olof inte kommer ihåg, eftersom detta inte var fullt så märkvärdigt som det har kommit att framställas i efterhand.
Kurt Ove Johansson: Tycker du inte att det är ganska allvarligt att t.ex. en partiledare som ingår i din regering offentligt uttalar att detta brev egentligen aldrig borde ha skrivits utan att det fanns andra kanaler? Du säger att du inte vet vilka dessa kanaler skulle vara, men en partiledare i din flerpartiregering uttalar sig på det här sättet. Tycker inte du att det är ganska allvarligt?
Carl Bildt: Det vore mig främmande att börja recensera detta. Det har liksom inte med sakförhållandet att göra. Att kontakten skulle tas informerades det om, och man diskuterade också bakgrunden. Bakgrunden kan jag inte i alla delar redogöra för här, vilket vi var överens om, eftersom det finns sekretessbelagda delar när det gäller de bedömningar och kontakter som låg bakom detta. De hade en litet mera mångfasetterad karaktär än vad som är möjligt att redovisa.
Det fanns ingen i den beredningsprocess som vi hade -- som var fylld av personer vars hela yrkesverksamma liv hade upptagits med relationerna mellan Sovjetunionen och Ryssland -- som hade möjligheter att påvisa några andra kanaler för att framföra detta. Det är klart att brev är den kanal som finns för att få fram budskapet, som gäller ÖB:s rapport, behovet av att växla upp, få klarhet och få reda på sanningen. Nu skall vi inte glömma att brevet innehåller två delar. Dialogen om det baltiska trupptillbakadragandet utgör ungefär hälften av brevet, men det är en annan sak.
Kurt Ove Johansson: Det som du nu är inne på är helt rätt. Vi är överens om att det finns uppgifter som vi inte kan ta upp i en offentlig utfrågning. Jag skulle kunna tänka mig att just den del som vi är inne på nu är litet svår att dokumentera på annat sätt. Du har inte uppgifter att lämna till oss som kunde vara av intresse i ett slutet KU-sammanträde?
Carl Bildt: Det beror litet på. KU-anmälan rör ju bara den formella handläggningen av ärendet. Den tror jag nog att vi kan klara av i en öppen session. Men det ligger i sakens natur att det finns oerhört mycket att säga om hela ubåtsfrågan och hela relationen till Ryssland vad gäller olika kontakter och överväganden som har varit. Därför har vi Utrikesnämnden och en del andra nämnder, och man har tillsatt en ubåtskommission som också arbetar under sekretess. Det ligger i sakens natur.
Vi kan hålla oss till den konstitutionella handläggningen. Nu ingår ju den säkerhetspolitiska delen i motiven till det konstitutionella, men det är en annan sak. Om konstitutionsutskottet skulle ha intresse av en del annat finns det åtskilligt att berätta. Jag har förstått att den ubåtskommission som regeringen har tillsatt skall värdera detta. Om man är intresserad utgår jag ifrån att jag har möjlighet att där presentera en del värderingar av informationen. Jag tror att kommissionen i allt väsentligt har informationen, men det är klart att det finns värderingar och nyanser avseende informationen som icke är utan intresse, lindrigt uttryckt.
Kurt Ove Johansson: Det var Ingvar Carlsson, som sedan har blivit vald till statsminister, som fick läsa upp brevet i Utrikesnämnden. Borde inte du ha läst upp det i Utrikesnämnden innan det sändes iväg till Jeltsin? Hade inte det varit den riktiga gången?
Carl Bildt: Nej, det tycker jag inte. Det tillhör inte kutymen att vi tar upp sådana viktigare saker i Utrikesnämnden om de inte på något sätt innebär en ny politik. Det innebar inte detta.
Jag informerade Utrikesnämnden om att det hade varit en kontakt med president Jeltsin kring samtalen -- och vad den kontakten hade syftat till och vilka resultat som den hade lett till -- vid det därpå följande sammanträdet, som kom att äga rum den 9 september. Det föranledde i den delen ingen diskussion i nämnden.
Kurt Ove Johansson: Jag har ju haft utfrågningar med dig tidigare, t.ex. när det gällde talet på Utrikespolitiska institutet den 23 november förra året. Jag var inne på samma sak då, nämligen att jag tycker att det verkar som om du inte har särskilt mycket till övers just för Utrikesnämnden när det gäller utrikespolitik.
Carl Bildt: Får jag tillåta mig en något skämtsam observation? Jag tror inte att de som sitter i Utrikesnämnden som har några års erfarenhet har den uppfattningen. De tycker snarare att jag ibland talar alldeles för mycket. Jag vet också att jag under den föregående mandatperioden ofta har sammankallat Utrikesnämnden för samråd och information. Nu verkar däremot Utrikesnämnden alldeles ha fallit i dvala. Det har varit ett sammanträde i år plus ett som jag själv fick inkalla. Jag beklagar att Utrikesnämnden som samråds- och diskussionsforum förefaller ha fallit i dvala. Under den föregående mandatperioden var den höggradigt aktiv. Ingen som har följt Utrikesnämnden under senare år skulle nog komma på tanken att säga att den där Bildt har suttit där tyst.
Kurt Ove Johansson: Det som är intressant med Utrikesnämnden är inte bara att den träffas utan också vad som sägs i Utrikesnämnden. Vi som inte sitter med där ...
Carl Bildt: Man kan inte få allt här i livet.
Kurt Ove Johansson: Vi som inte sitter med i Utrikesnämnden har egentligen bara att tillgå vad de som sitter med där "lösmynt" berättar för pressen.
Carl Bildt: Nej. Konstitutionsutskottet har tillgång till protokollen.
Kurt Ove Johansson: Jo. Men lägg märke till att jag sade "vi som inte sitter med där".
Carl Bildt: Jo, men låt det vara klart för journalister och andra att konstitutionsutskottets ledamöter har tillgång till protokollen. De protokollen skall inte vara tillgängliga för vem som helst.
Kurt Ove Johansson: Då ställer jag frågan så här: Vill du hävda att Jeltsinbrevet, som det kom att utformas, har varit föremål för behandling i Utrikesnämnden i den meningen att man hade möjligheter att ta del av brevet innan det gick?
Carl Bildt: Nej -- självfallet inte. Det är alldeles uppenbart.
Skulle varje brev som sändes bli föremål för sammanträde i Utrikesnämnden, skulle även mitt allmänna önskemål om fler sammanträden kanske överinfrias.
T.ex. inför nuvarande statsminister Ingvar Carlssons besök i Moskva har det varit en brevväxling mellan honom och premiärminister Tjernomyrdin om olika saker. Det är fullt naturligt och självklart. Inte har Utrikesnämnden delgivits detta, och jag begär det inte heller. Jag utgår nämligen från att det ligger i linje med den svenska politik som har varit.
Det här brevet -- som jag bortser från, för det bör vi göra i den här handläggningen och jag tror att ordföranden och jag är överens om att man i efterhand värderar 1993 annorlunda än man gjorde då; men vi hade ju att operera på det som då var, något annat var icke möjligt -- innebar operativt att vi ville växla upp samtalen. Det är högst rimligt, och det skedde också. Det innebar i övrigt inte att det sades någonting egentligen som inte hade sagts tidigare i den svensk-ryska dialogen i någon del med undantag av, och det var ju detta som föranledde brevet, att verksamheten föreföll ha fortsatt under 1993. Den bedömning vi nu har från de militära myndigheterna är att så icke var fallet, utan de säger nu att den senaste av de konstaterade kränkningarna ligger i september eller oktober 1992 -- i september var det nog, om jag inte missminner mig.
Kurt Ove Johansson: Men det var ju ändå så att det här brevet, som det slutgiltigt kom att lyda, har en specifik betydelse. Det har så pass stor specifik betydelse att en partiledare som ingick i din regering sagt att hade han sett sådana formuleringar som brevet fick, så skulle han omedelbart ha reagerat och aldrig ha ställt upp på det. Olof Johansson har ju sagt det.
Om ett brev av utrikespolitisk karaktär blir så spetsigt att man kan förutse sådana konsekvenser, hade det väl ändå varit rimligt att statsministern som skulle stå ansvarig för brevet för sin egen skull hade dragit det här i Utrikesnämnden och försökt att nå så bred enighet som möjligt.
Carl Bildt: Vilket var det "spetsiga"?
Kurt Ove Johansson: Alla har ju tillgång till ditt brev. Du har ju det här med ex-strukturer osv. Alla vet ju, för det är ingen hemlighet i dag, att Jeltsin helt enkelt blev förbannad, eller hur?
Carl Bildt: Nej. Det vill jag varken gå in på eller gå med på. Jag anser att det är en felaktig beskrivning.
Det är två delar som de som har framfört kritik har ägnat sig åt att kritisera. Den ena är att jag uttalade en misstanke om att ansvaret låg åt östligt håll. Detta har jag gjort tidigare direkt i den dialogen. Jag kommer ihåg när jag gjorde det i överläggningen med president Jeltsin i februari 1993 direkt. Det var inga större problem med det. Och så det sovjetiska ansvaret, för det är en viktig del av det hela. När jag kom hem från den överläggningen fick jag beröm av oppositionens företrädare i Utrikesnämnden som sade att det var mycket väl skött och att det var mycket väl förda samtal, trots att jag då där hade sagt samma sak som jag sedermera kom att säga i brevet.
Det nya i brevet är egentligen, i förhållande till vad som tidigare varit i dialogen -- och det var det allvarliga och det som föranledde brevet -- 1993-indikationerna. Hade detta varit något som hade försvunnit 1993 på det sätt som vi nu vet att det hade gjort, så hade det för det första inte funnits anledning att skriva brevet. För det andra hade det varit ett annat läge. Men det är inga nyheter i förhållande till vad som sades vid överläggningarna i februari 1993 i denna del. Inga.
Kurt Ove Johansson: Men, Carl Bildt, redan på beredningsstadiet för det här brevet ifrågasatte, tror jag, mer än en part klokskapen i ett sådant här brev.
Carl Bildt: Jaså?
Kurt Ove Johansson: Stämmer inte det?
Carl Bildt: Nej.
Kurt Ove Johansson: Fick du aldrig någon indikation om att man t.ex. från den svenska ambassaden i Moskva var litet tveksam till att ett sådant här brev över huvud taget skulle se dagens ljus vid det tillfället?
Carl Bildt: Det är en felaktig beskrivning.
Kurt Ove Johansson: Är du beredd att säga inför utskottet att det skulle vara felaktigt?
Carl Bildt: Jag har just gjort det.
Kurt Ove Johansson: Menar du på fullt allvar att det inte fanns någon tveksamhet på den svenska ambassaden i Moskva när det gäller tidpunkten för det här brevet?
Menar du t.ex. att du inte fick några indikationer om att det också fanns vissa synpunkter och tveksamheter på Utrikesdepartementet?
Carl Bildt: Från vem då?
Kurt Ove Johansson: Det kan vi kanske ta vid en sluten överläggning.
Carl Bildt: Det är möjligt att vi kan. I så fall begär jag en sådan slutlig överläggning. Nu far ordföranden med insinuationer som han kan hålla på med och som det inte går att bemöta, för de innebär ju inget.
Kurt Ove Johansson: Om du vill kan du naturligtvis svara ja eller nej.
Carl Bildt: Det har jag just gjort.
Kurt Ove Johansson: Då upprepar jag frågan:
Är det inte på det sättet att det förekom tveksamhet? Eller, för att ta hela historien: Var det inte på det sättet att utkasten till brevet gick bl.a. till den svenska ambassaden i Moskva och var det inte så att det kom en indikation från ambassaden i Moskva om att tidpunkten för ett sådant här brev var illa vald?
Carl Bildt: Tidpunkt i meningen ena veckan hit eller dit, eller vad?
Kurt Ove Johansson: Var det inte så att man egentligen rekommenderade att ett sådant här brev inte skulle avfattas vid den här aktuella tidpunkten -- ett uttryck som du brukar välja?
Carl Bildt: Jo, men ordföranden säger litet grand två olika saker: antingen att svenska ambassaden sade över huvud taget nej till brev eller att man sade "brev men fel tidpunkt" -- det kan i och för sig vara bägge delarna. Det är ett efterforskande av källa som pågår här från min sida.
Kurt Ove Johansson: Jag tycker att det är du som försöker blanda bort korten här. Jag säger: Är det inte på det sättet att man innan det här brevet sändes i väg, redan på förberedelsestadiet, hade synpunkter från ambassaden i Moskva?
Carl Bildt: Jo. Självfallet.
Kurt Ove Johansson: Ni hade ju skickat dit ett utkast.
Carl Bildt: Jo, visst -- absolut. Det sade jag tidigare.
Kurt Ove Johansson: Jag vet inte om du sade det tidigare.
Carl Bildt: Ordföranden frågade mig om beredningen, och jag sade att det var en omfattande beredning. Jag tror att jag sade att det säkert var ett tiotal olika versioner som cirkulerade fram och tillbaka under en relativt lång tid. Jag sade också diplomatiskt att detta inkluderade alla relevanta delar av utrikes- och säkerhetsförvaltningen. Det förekom säkert olika meningar fram och tillbaka, och det filades på formuleringar fram och tillbaka. Det tillhör absolut icke undantagen.
Kurt Ove Johansson: Förnekar du att det skulle vara på det sättet att man från den svenska ambassaden i Moskva hyste tvekan att skicka i väg ett sådant här brev, att tidpunkten inte var särskilt väl vald?
Carl Bildt: Det är uppenbarligen så att utskottets ordförande har någon typ av information. Om de har haft någon synpunkt på vecka hit eller vecka dit kan jag över huvud taget inte erinra mig. Jag vill inte utesluta att det är möjligt att ordföranden sitter på någonting. Jag kan inte påminna mig det.
Var det inte svårigheter att få tag på Jeltsin? Är det detta som ordföranden tänker på? Jeltsin var ju borta, så frågan var om man skulle kunna få tag på honom. Det var en kontakt via hans -- nu går jag kanske litet för långt -- utrikespolitiske rådgivare Rubrikov som skulle förmedla brevet. Där var väl en del svårigheter att etablera en tidpunkt för den kontakten. Är det vad ordföranden avser?
Kurt Ove Johansson: Nej. Vad jag avser är egentligen att ett utkast till ett sådant här brev gick till svenska ambassaden i Moskva.
Carl Bildt: Ja, säkert flera utkast.
Kurt Ove Johansson: Ja, säkert flera. Det var väl också så att det fanns tveksamhet inför att över huvud taget leverera i väg ett sådant där brev?
Carl Bildt: Nej.
Kurt Ove Johansson: Någon sådan indikation har du alltså inte nåtts av?
Carl Bild: Nej. Däremot är det som jag sade, och detta styrker bara att det var en omfattande beredningsprocess. Man har försökt etablera ett intryck i debatten av att det inte var någon beredningsprocess, men det var en omfattande beredningsprocess. Som ordföranden säger inkluderade denna olika utkast som gick fram och tillbaka.
Kurt Ove Johansson: Det skulle eventuellt också styrka påståendet -- du är ju "pappa" till brevet, ...
Carl Bildt: Jag har i alla fall undertecknat det.
Kurt Ove Johansson: ... att det finns brister i beredningsprocessen, eftersom du kanske inte har nåtts av en sådan här indikation.
Carl Bildt: Jodå. Jag har nog nåtts av alla indikationer som är relevanta i sammanhanget.
Jo. Det är riktigt att det var en omfattande beredningsprocess som pågick säkert under mer än en månads tid. Det innebär ju inte att alla kontinuerligt ägnade sig åt detta. Men den var inriktad på att ett brev skulle gå vid någon lämplig tidpunkt. Om det har förekommit en dialog om den exakta tidpunkten är jag alltså omedveten om detta. Men ungefärligen vid denna tidpunkt. Sedan författades olika utkast fram och tillbaka där det fanns olika pennor.
Två saker är relevanta i sammanhanget.
Den ena är: Skedde det någon beredning med relevant expertis? Ordföranden har själv gett svar på den frågan. Men det fanns åtskilligt mer expertis än så. Jag vill inte gå in på detta, men ordföranden har hjälpt mig på den punkten.
Den andra saken är: Alldeles oavsett detta är det klart att den som bär ansvaret för brevets formuleringar är jag. Det är klart.
Kurt Ove Johansson: Om det är några som är medvetna om det så är det naturligtvis konstitutionsutskottet.
Carl Bildt: Det gläder mig. I och för sig betvivlar jag det inte heller.
Det är alltså relevant att konstatera en omfattande beredningsprocess för brevet under en relativt lång tid. De exakta formuleringarna fram och tillbaka i denna beredningsprocess mellan olika individer tycker jag däremot faller litet vid sidan av. Det politiska ansvaret ligger på mig så klart.
Kurt Ove Johansson: Skälet till att jag ställde de här frågorna är att försöka få reda på hur beredningen ägde rum. En partiledare i din regering som var tveksam till formuleringarna har sagt ...
Carl Bildt: Så var det i efterhand. Men hade Olof Johansson begärt att få se brevet, som då inte i alla delar var klart, så är det klart att han hade fått se det -- eller Alf Svensson eller Bengt Westerberg. Jag kan inte utesluta det. Bengt Westerberg och jag talades vid om detta för bara några veckor sedan. Det är möjligt att vi har talats vid om detta också, för vi har talats vid om åtskilliga av de här sakerna mer informellt. Men han var, som sagt, i Sydafrika.
Kurt Ove Johansson: Du sade alldeles nyss att beredningen hade tagit lång tid. Den hade tagit ungefär fyra veckor -- ja, nästan en månad, sade du. Så länge var han väl inte borta.
Carl Bildt: Han var inte borta så länge. Men det fanns skäl till att det var just vid den här tidpunkten, i början av maj, som vi hade en intensifiering av dialogen också kring andra ämnen.
Vi är så tillbaka till det som det väldigt mycket handlar om. Jag hade träffat utrikesminister Kozyrev i St. Petersburg den 5, och det fanns vissa aspekter på detta. Efter sju sorger och åtta bedrövelser hade vi väl fått litet större klarhet i det rysk-lettiska förhållandet, som dock kom att bli närmast tumultartat komplicerat genom en händelse över påsken som jag hade att hantera med utgångspunkt från ett hotelltak i Saigon med utnyttjande av ett nyinvigt GSM-system. Vi hade kunnat reda upp detta mot slutet av april. Vi gick in i en situation där vi hade anledning att tro att vi skulle kunna få ett sammanträffande mellan den ryske och den estniske utrikesministern dagarna efter, dvs. kring 25:e-datumet. Det var alltså åtskilliga andra aspekter på det svensk-ryska förhållandet som jag också informerade om. Det fanns även en del andra aspekter vid det partiledarmöte som var.
Kurt Ove Johansson: Vi vet att ditt brev skrevs den 25 maj.
Carl Bildt: Undertecknades i alla fall.
Kurt Ove Johansson: Ja, just det. När brevet nådde Kreml gick det ut på allmän remiss innan Jeltsin formulerade sitt svar. Om mina uppgifter är riktiga skulle svaret ha anlänt den 7 juli. Den ryske ambassadören kom väl upp till dig med ett papper. Stämmer inte det? Eller vad hände? Det var väl du som fick det?
Carl Bildt: Det var en god fråga.
Ordföranden säger att brevet gick ut på en omfattande remiss inom Kreml, och det är möjligt.
Kurt Ove Johansson: Det gjorde det väl?
Carl Bildt: Jag ställer frågan.
Kurt Ove Johansson: Jo, det gjorde det.
Carl Bildt: Det vet ordföranden?
Kurt Ove Johansson: Ja.
Carl Bildt: Det vet ordföranden? Det var det? Men det tog lång tid -- det kan vi konstatera.
Kurt Ove Johansson: Remissen?
Carl Bildt: Jag vet inte. Min kännedom om remissförfarandet i Kreml är uppenbarligen mycket mer begränsad än ordförandens.
Kurt Ove Johansson: Du kan väl hålla dig till det du vet.
Carl Bildt: Jo, precis. Jag gör det. Jag ger mig alltså inte in på det som ordföranden säger att han vet.
Den 7 juli överlämnades till mig en inofficiell översättning av det kommande brevet. Själva brevet överlämnades den 19 augusti.
Kurt Ove Johansson: Originalet?
Carl Bildt: Ja, brevet -- handlingen -- den 19 augusti.
Kurt Ove Johansson: Ja, just det. Men när ambassadören kom upp med det här icke undertecknade brevet, en översättning av Jeltsins brev, fördes det naturligtvis kringliggande samtal också. Förde du några samtalsuppteckningar då?
Carl Bildt: Det vet jag inte.
Kurt Ove Johansson: Han gjorde väl inte bara som postbäraren hemma i Tygelsjö, dvs. slängde in brevet och stack i väg, utan han sade väl något också?
Carl Bildt: Nu är ordföranden oförskämd också mot postbäraren i Tygelsjö. Det tycker jag är att gå litet långt, för inte heller han är närvarande.
Nej, det framgår av arkiven. Det är ju lätt ...
Kurt Ove Johansson: Det finns alltså uppteckningar?
Carl Bildt: Fråga Utrikesdepartementet! De har väl uppteckningar om allt.
Kurt Ove Johansson: Men du var ju med.
Carl Bildt: Jo, men det var inte bara jag utan också företrädare för Utrikesdepartementet. Det är de som för uppteckningar, inte jag.
Kurt Ove Johansson: Det är alltså troligt att det finns uppteckningar.
Carl Bildt: Det är mycket troligt. Självfallet.
Det är riktigt att han var upp med vad som på engelska kallas för en inofficiell översättning. Den föranledde självfallet en del diskussioner. Det ledde till mer diskussioner längre fram.
Det är möjligt att det omfattande remissarbete inom Kreml som ordföranden äger kunskap om ...
Kurt Ove Johansson: Ja.
Carl Bildt: ... är orsaken till att det tog så pass lång tid innan vi fick svar. Sedan dröjde det väldigt lång tid egentligen innan vi fick brevet. Där ligger, som sagt, mer än en månad innan vi fick brevet och kunde registrera det. Under den månaden hann åtskilligt med vatten rinna under broarna -- försiktigt uttryckt. När brevet i mitten av augusti kom in ...
Kurt Ove Johansson: Ja, just det.
Carl Bildt: ... var läget i sakfrågan och den svensk-ryska förbindelsen på många sätt dramatiskt förändrat i förhållande till hur det var i maj--juli.
Kurt Ove Johansson: Jag tycker att det är bra att vi kom in på registreringen. Det officiella brevet kom alltså först den 19 augusti. Det förklarar väl då varför det registrerades i statsrådsberedningen först den 22 augusti?
Carl Bildt: Ja, just det. Den 19 -- jag har kollat detta i efterhand -- var en fredag.
Kurt Ove Johansson: Ja, just det.
Carl Bildt: Det registreras icke på lördagar och söndagar, så brevet kom att registreras på måndagen.
Kurt Ove Johansson: Ja.
Carl Bildt: Jag får kanske göra en liten exkurs och säga följande. Jag har tittat på detta, och det förefaller vara okej. Men det är ett problem som vi har att en del av den korrespondens som förekommer -- nu talar jag inte om mig själv utan jag uttalar mig i största allmänhet, och det här borde man titta på för det är möjligt att KU kan ha synpunkter på det i mera konstruktivt syfte -- med utrikesförvaltningen går i allmänhet som skiffertelegram eller som kryptofax och överlämnas via inofficiella kanaler och registreras på något sätt i UD:s interna diarier, både ingående och utgående.
De här handlingarna har hamnat i statsrådsberedningens diarier av den enkla anledningen att här skedde det icke via, utan här kom en handling, direkt in till statsrådsberedningen, och då registreras den där. Men jag vet åtskillig brevväxling som jag har haft och som förmodligen icke finns i statsrådsberedningens diarier men som finns i UD:s interna på grund av att man ofta opererar med den typen att här kommer texten och sedan kommer brevet senare. Här kommer en inofficiell översättning av texten, och senare kommer handlingen. Det är ju egentligen bara handlingen som är en handling, dvs. det är den som registreras. Det vet jag även, för den här regeringen har ställt till litet ...
Kurt Ove Johansson: De uppgifter som du lämnar nu besparar mig faktiskt en del frågor.
Jag går vidare. När det gäller reaktionerna på ditt brev kanske du kan hjälpa mig. Förut hjälpte jag ju dig med remissen i Kreml.
Carl Bildt: Jag är inte så övertygad om det.
Kurt Ove Johansson: Jag skulle vilja veta hur man i Kreml respektive hemma i Sverige upplevde ditt brev, t.ex. UD eller ambassaden i Moskva.
Carl Bildt: Hur man i Kreml upplevde mitt brev kan jag inte svara på.
Kurt Ove Johansson: Inte det?
Carl Bildt: Nej. Jag höll på att säga att jag inte har varit där. Men det har jag ju varit.
Kurt Ove Johansson: Du är ju en oerhört läskunnig person.
Carl Bildt: O, ja!
Kurt Ove Johansson: Du fick brev av Jeltsin och kunde väl förstå att han inte var glad.
Carl Bildt: Jag träffade honom precis då.
Kurt Ove Johansson: Inte när du fick hans brev?
Carl Bildt: Nej, men strax innan.
Kurt Ove Johansson: Nej?
Carl Bildt: Jo.
Kurt Ove Johansson: Träffade du Jeltsin strax innan du fick brevet?
Carl Bildt: Ja.
Kurt Ove Johansson: Och då sade han: Bry dig inte om det där brevet! Eller?
Carl Bildt: Nej, han sade ingenting i frågan, utan vi diskuterade de andra saker som jag har nämnt.
Vi träffades på midsommar ...
Kurt Ove Johansson: Jaså?
Carl Bildt: ... liksom utrikesminister Kozyrev, och förde en del samtal, framför allt med utrikesministern. Ingenting av detta var uppe då. Om ordföranden är intresserad av "atmosfäriska bedömningar" av det psykologiska läget i Kremlborgen och dess omgivningar kan jag säga att den midsommarnotering som jag kan rapportera vittnade om relativt vackert väder även om vi då hade en ganska tuff dialog som handlade om Baltikum igen.
Sedan kom det, om ordföranden är intresserad av det, att bli kraftfulla atmosfäriska störningar omedelbart efter brevet. Men det hade att göra med någonting annat. Jeltsin -- nu är vi också i början av juli, dagarna efter brevet -- var ånyo ute och reste i geografisk bemärkelse. Han var på G 7-möte i Neapel och kom där på presskonferensen att göra ett uttalande där han sade: Våra trupper skall stanna i Estland, därför att vi inte anser att vi har fått våra intressen tillgodosedda. Det föranledde ett mycket skarpt uttalande från min sida, vilket föranledde ett mycket skarpt uttalande riktat mot mig och Sverige från talesmän för det ryska utrikesdepartementet som sade att det var "tactless and irresponsible". Det var "inadmissible" att jag kritiserade vad Jeltsin hade sagt angående de ryska trupperna i Estland.
Detta föranledde i sin tur en diplomatisk dialog mellan diplomatiska företrädare, så nog hade vi våra fnurror och motsättningar. Men i de direkta kontakter som vi hade var detta inte uppe. Det kom att komma upp sedan i dialogen. Men från rysk sida fanns det en mycket stark vilja till fortsatt dialog både kring de här frågorna och kring de baltiska frågeställningarna i syfte att uppnå konstruktiva resultat i bägge.
Kurt Ove Johansson: Men, Carl Bildt, av medierna i alla fall har det ju framgått att du med ditt brev minst sagt lyckades reta upp Rysslands president. Han tycks ha uppfattat vissa av dina formuleringar faktiskt som direkt oförskämda och beskriver innehållet i ditt brev som mycket naivt. Då ställer jag frågan till dig:
Stämmer inte de här uppgifterna i medierna, eller är det bara dikt och förbannad lögn att han tyckte att de formuleringar var litet naiva som du hade kommit med när det gäller olika områden -- ex-strukturer?
Carl Bildt: Jag vet inte om ordföranden frågar om något som jag har försökt att få reda på, för det finns ju möjlighet att få del av texten, eller hur?
Kurt Ove Johansson: Jo.
Carl Bildt: Den har regeringen sekretessbelagt, och regeringen har sekretessbelagt den av den enkla anledningen att Ryssland har sagt att den icke bör offentliggöras. Skälet till att Ryssland har sagt att man vill ha fortsatt sekretess på denna dialog kan man ha delade meningar om, dvs. det tror jag inte man kan. Jag bara noterar att det är fortsatt sekretessbelagt på rysk begäran.
Kurt Ove Johansson: Men, Carl Bildt, jag kan naturligtvis gå upp och läsa Jeltsins brev och kontrollera om tidningsuppgifterna är riktiga. Det skulle jag i och för sig kunna göra.
Carl Bildt: Har inte ordföranden gjort det?
Kurt Ove Johansson: Sedan får jag nöja mig med det. Men du säger att brevet nästan var skrivet som ett slags midsommarnattsdröm ...
Carl Bildt: Nej, det har jag inte gjort. Det går inte att ha en lång seans som vi har haft -- jag klagar inte på detta i och för sig, tvärtom ...
Kurt Ove Johansson: Det är ju trevligt.
Carl Bildt: Ja, i princip mycket trevligt. Det går alltså inte att ha en lång seans som går ut på att hemligheter som står i papper från 1950-talet icke i någon del får yppas, och sedan har vi en hemlig handling som härrör sig från juli. Då förväntas det att jag skall tala om vad som står i den.
Om det hade varit min regering, den regering som jag var statsminister i, som hade hemligstämplat är det en sak. Men detta är prövat av den nuvarande regeringen som också har beslutat att detta skall vara sekretessbelagt.
Låt mig sedan säga att det som tilldrog sig i anslutning till Utrikesnämnden den 10 februari och därefter Utrikesnämnden den 8 mars var, och det har jag sagt tidigare, inrikespolitiskt smutsigt spel och utrikespolitiskt charlataneri på ett sätt som jag vet har skadat tilltron till Sveriges seriositet när det gäller centrala säkerhetspolitiska sammanhang.
Jag kan förstå de relativt amatörmässiga "rörmokare" som försökte röra till det här. Det är möjligt att de tyckte att sandlådebråket gav en och annan inrikespolitisk poäng. Men det strider totalt och fundamentalt mot min uppfattning om hur man skall driva seriös politik i Sveriges intresse.
Kurt Ove Johansson: Jo, det är i och för sig också en intressant fråga.
Carl Bildt: Ja, det tycker jag med.
Kurt Ove Johansson: Jag utgår från att varje ansvarsfull statsminister ser ett omistligt värde i att det råder bred samstämmighet mellan riksdagspartierna om vår utrikespolitik.
Carl Bildt: Mmm.
Kurt Ove Johansson: Därför tycker jag att det är så egendomligt att Carl Bildt i det här fallet egentligen har försummat varje möjlighet, t.ex. att se till att oppositionen var väl informerad om vilka formuleringar det skulle vara, och att Olof Johansson inte skall behöva gå ut och säga: Hade jag vetat det här så hade jag aldrig ställt upp på de här formuleringarna.
Jag tycker alltså att du, Carl Bildt, innan du tar till de riktigt kraftfulla ordslängarna, skall betänka att det faktiskt är du som har satt dig i den båt du sitter i, ingen annan.
Carl Bildt: Jodå -- och jag ror och seglar. Men sakläget när det gäller expertsamtalen och relationerna med Ryssland är sådant att jag faktiskt rekommenderar ordföranden att utnyttja den möjlighet han har att sätta sig med Utrikesnämndens pärmar och se den information som de senaste tre åren löpande har lämnats till Utrikesnämndens ledamöter efter varje samtalsomgång med Ryssland. Informationen har varit detaljerad, utförlig och återkommande.
Till detta kommer att vid sidan av detta har särskild information lämnats till företrädare för socialdemokratin. Det har skett särskilda föredragningar på Statsrådsberedningen för nuvarande statssekreteraren Nils Gunnar Billinger. Det har varit ett konstruktivt samarbete. En stjärna till statssekreterare Billinger för detta. Det har delvis fortsatt efter regeringsskiftet. De har haft tillgång till alla handlingar -- all information och alla värderingar som har varit viktiga -- också när det gäller hur man skulle lägga upp de här sakerna.
T.ex. när det gäller 1993-situationen hade vi en utförlig diskussion, som jag tror att jag nämnde i Utrikesnämnden i november. Sedan redovisade jag i Utrikesnämnden. Det ligger i sakens natur att det har varit redovisningar i efterhand. Det har varit expertsamtal och därefter redovisningar. Ansvaret för att driva utrikespolitiken ligger ju på regeringen. Det kan ingen regering komma ifrån, och så skall det vara. Sedan skall den förankra och informera, och så har det varit hela vägen. Så var det också i det här fallet. Vid det därpå följande sammanträdet med Utrikesnämnden den 9 augusti informerades det om detta. Det informerades också om åtskilligt annat.
Jag informerade då också, i Utrikesnämnden den 9 augusti, om att det hade kommit in information som sannolikt skulle föranleda en omvärdering av 1993. Jag kan säga här att jag också informerade den ryske ambassadören om att så var fallet, vilket har sin betydelse. Jag gjorde också ett offentligt uttalande i ett pressmeddelande i detta syfte som kom att uppmärksammas mer i Moskva än i Stockholm. Möjligtvis gick det på remiss i Kreml, för det föranledde ett officiellt uttalande av president Jeltsins säkerhetsrådgivare Baturin.
Om nu ordföranden säger att det var en fnurra på tråden i förbindelsen var det ju viktigt att klarlägga sakförhållandet. Vi hade ju ingen anledning att föra en dialog om 1993 om det inte fanns något att föra en dialog om 1993. Därför var det viktigt för mig att detta klarlades i relationerna till Ryssland så snabbt som möjligt. Det var därför som jag också sade att det var litet utrikespolitiskt charlataneri som bedrevs i februari, när man på visst håll skulle göra en stor affär av att det hade inträffat ett nytt läge. Någon sade att brevet skulle förorsaka ett sammanbrott i de svensk-ryska relationerna. Det vittnade bara om att man inte riktigt hade satt sig in i sakförhållandena, i vad som faktiskt hade förevarit i dialogen under maj, juni, juli, augusti och september.
Om grunderna i detta informerade jag den tillträdande statsministern. Man har ju olika överlämnandemöten -- som sig bör i ett välordnat demokratiskt och civiliserat samhälle som det svenska. Det var åtskilliga frågor som vi diskuterade. Jag tror att det var den 5 oktober i samband med regeringsskiftet.
I personalfrågor på det utrikespolitiska området fanns det anledning att informera om en del vilande inbjudningar att få komma till Sverige: Sydafrikas president Mandela, Amerikas president Bill Clinton -- som jag hade haft relativt utförliga samtal med om ett Sverigebesök, som jag hoppas kommer till stånd. Jag informerade också om dessa delar av ubåtsdialogen. Då talar jag framför allt så att säga om omvärderingen av 1993 och de kontakter som hade varit för att informera ryssarna om detta.
När vi sedan kommer fram till vad som kommit att kallas för sandlådestriden, i februari, så följdes den nog med en mycket betydande häpnad hos dem som i omvärlden har att titta på hur vi sköter svensk säkerhetspolitik.
Kurt Ove Johansson: Det var litet överskottsinformation, men det är bra i alla fall.
Carl Bildt: Det har varit mycket av den varan i dag, men det behöver ju inte vara fel.
Kurt Ove Johansson: Jag har två frågor kvar.
Det har hävdats att du skulle ha skrivit ytterligare ett brev till Jeltsin i augusti. Är det rätt eller fel?
Carl Bildt: Det är väl fel.
Kurt Ove Johansson: Det är det?
Carl Bildt: Jo. Det är absolut fel i detta ärende. Nej, jag tror inte att det finns något brev. Jag har gått igenom detta litet. Det finns en hel del brev till och från Clinton, men det är ju inte riktigt samma sak.
Kurt Ove Johansson: Jag ställer frågan bara av det skälet att jag har sett uppgifter om att det skulle ha förekommit ett sådant.
Carl Bildt: Ja, och jag tror att jag vet hur det har uppkommit. Då är vi tillbaka till den konstiga februarihistorien.
Nu skall jag inte vara alltför indiskret om vad som inträffar på Utrikesnämnden, för det kan man inte vara. Men det sades då när det blåstes upp från visst håll till en stor sak: Detta kommer att orsaka ett sammanbrott i de svensk-ryska relationerna. Om jag inte missminner mig var Utrikesnämnden på en fredag och den ryske utrikesministern skulle komma på måndagen. Om detta var ärligt eller bara spelat så blåste man upp detta till den stora striden. Jag sade: Men, Herre Gud, så här är det inte alls, utan de vet precis vad det handlar om. I någon formulering i Utrikesnämnden sade jag att de är informerade. Det vet jag.
Det ledde till att statsministerns pressekreterare Gisela Lindstrand började ringa runt och fråga hur det var -- jag tycker inte att detta är en vacker historia, men jag berättar den i och för sig. De hade alltså inte uppmärksammat det pressmeddelande som hade gått ut, så det pressmeddelande som hade gått ut dök upp den 2 september och hade uppmärksammats i Kreml och i Ryssland och lett till Baturins uttalande och till att den här frågan egentligen var helt avskriven från den svensk-ryska agendan. Det hade inte riktigt uppmärksammats i den nya statsrådsberedningen. De trodde då plötsligt att det var en ny brevväxling som de inte visste om, vilket var bara missuppfattning och bara oförmåga att läsa de egna akterna. Jag tror att det reddes ut sedermera relativt snabbt.
Kurt Ove Johansson: Det finns alltså inget ytterligare brev från dig som rör den här frågan?
Carl Bildt: Senare?
Kurt Ove Johansson: Ja.
Carl Bildt: Nej.
Kurt Ove Johansson: Inte efter det att du fått Jeltsinuppteckningarna eller så?
Carl Bildt: Nej.
Kurt Ove Johansson: Så till min sista fråga, för närvarande i alla fall.
Jag tycker nog att du har varit litet oförsiktig med dina ord i brevet till Rysslands president. Det är möjligt att vi från KU:s sida kan komma tillbaka när t.ex. Ubåtskommissionen är färdig. Men det är väl ändå så, Carl Bildt, att man inte skall nationalitetsbestämma eller komma med beskyllningar mot ett annat land när det gäller kränkningar, ubåtar eller vad det nu kan vara, förrän man är alldeles alldeles säker.
Efter vad som hänt när det gäller minkar och, tror jag du har antytt att det skulle kunna vara, sjöjungfrur har du väl nu en gång för alla lärt dig att nationalitetsbestämningar skall man inte göra förrän man är alldeles säker på sin sak. Är det inte så? Kan vi inte vara överens om det?
Carl Bildt: Nej. Ja -- det beror på. Jag tackar för denna undervisning.
Det är som ordföranden säger, att det här värderas i andra sammanhang. Här diskuterar vi den konstitutionella handläggningen. Innehållet i utrikespolitiken prövas ju på andra sätt.
Nationalitetsbestämningar är en sak. Men vad vi talar om är väl misstankar, och vi talar om huruvida vi skall uttala de misstankarna -- om vi skall göra det öppet eller om vi skall göra det dolt.
Jag noterar att det jag sade i överläggningarna med president Jeltsin i februari 1993 på denna punkt ansåg den dåvarande oppositionen vara bra klarspråk -- det var i stort sett samma sak, orden kan ha fallit något annorlunda -- men att våra misstankar gick till sovjetiska strukturer när det gäller ubåtskränkningar. Jag vet ingen diskussion som har förts mellan Utrikesnämndens slutna väggar som har utgått från någonting annat heller. Jag tror inte att man har svävat i villfarelse i något sammanhang i någon del av omvärlden om att dessa misstankar har varit. Detta är ju själva grunden till att vi fört expertsamtal med Ryssland.
Det är värt att notera att expertsamtal har förts med Ryssland -- icke med Norge, icke med Holland, icke med Indonesien och icke med Amerikas Förenta Stater -- utan expertsamtalen har förts med Ryssland.
Det kan också vara värt att erinra hur expertsamtalen kom till. De kom till därför att den då fortfarande sovjetiske utrikesministern Pankin vid ett besök här någon gång i september eller oktober 1991 -- det var i omedelbar anslutning till eller t.o.m. under regeringsskiftet -- sade att han inte riktigt visste hur det var längre. Han sade liksom: Jag har nu lärt mig så mycket på kort tid om vad som har förekommit i det Sovjetunionen som jag företrädde att jag icke längre vågar stå och säga att det jag sade tidigare var sant. Därmed öppnades boken, och vi hade en möjlighet att gemensamt börja bläddra i de där böckerna. Det gav en del. Men det har varit med Ryssland, självklart.
Jag har sagt tidigare att syftet med politiken var dels att föra samtalen vidare för att nå så mycket klarhet som möjligt i denna fråga och i andra frågor som jag nämnt tidigare, dels att ha en bra, öppen och konstruktiv relation till den ryska ledningen. Vi hade ju andra oerhört viktiga frågor att försöka lösa. Jag är då tillbaka till det baltiska trupptillbakadragandet. Det var en framträdande företrädare för omvärlden, som fick frågan med anledning av Bosnien om inte hela den europeiska säkerhetspolitiken misslyckats under senare år med tanke på brutaliteten i Bosnien, som häromveckan sade: Hälsan tiger still. Det finns trots allt stora framgångar för västlig diplomati i tysthet under de senaste åren. Den framgång som den personen lyfte fram var just förhandlingarna kring att det trots allt lyckades att få till stånd i ordnade former, efter en mycket hård dialog och mycket fram och tillbaka, en ordnad truppreträtt från Baltikum.
Det var alltså att både försöka lösa de här frågorna, där vi i efterhand -- när det gäller Wallenberg består det oklarhet -- kan konstatera att vi, om vi litar på ÖB, har fått stopp på undervattensoperationerna. Det är en jättelik framgång om så är fallet. Det finns anledning att glädjas över att denna belastning har tagits bort från oss och att samtidigt en konstruktiv relation gjort att vi gemensamt kunnat bidra till lösningar av vissa problem. I dag är läget något annorlunda.
Jag såg att president Jeltsin, när Ingvar Carlsson var där, under det relativt korta mötet sade att relationerna mellan Sverige och Ryssland inte har varit så goda under 100 år. Det är fel. Sedan dess har Tjetjenien tillkommit. Men före Tjetjenien tror jag faktiskt att det var rätt.
Kurt Ove Johansson: Det är naturligtvis lätt att vara efterklok. Så är det alltid. Men nog måste det väl ändå, med tanke på det brev som vi nu pratat så länge om och det faktum att det nu tydligen inte var kränkningar utan att det kan ha varit mink, vara så att du upplevde det på det sättet att du stod där med byxorna nedknäppta inför hela den svenska offentligheten. Alltihopa byggde ju på felaktigheter. Det måste du väl ändå ha upplevt?
Carl Bildt: Menar ordföranden att regeringen när den rapporten kom in från ÖB skulle ha sagt att det där skiter vi i?
Kurt Ove Johansson: Nej. Det är mycket lätt att vara efterklok.
Carl Bildt: Just det. Precis. Men var det inte just det som ordföranden var?
Kurt Ove Johansson: Med tanke på brevet skulle jag, om jag hade varit i ditt ställe -- det måste jag erkänna -- nog ha känt det så att jag hade knäppt ned byxorna inför offentligheten och stått där med ändan bar, som det heter.
Carl Bildt: Är det ordförandens avsikt att säga att vi inte skulle ha gjort någonting?
Kurt Ove Johansson: Nej, vad jag försökte få fram var att du måste ha känt det på nämnda sätt.
Carl Bildt: Nu bedriver ordföranden politisk polemik och försöker vara lustig.
Jag var mycket störd av ÖB:s rapport i mars -- november först och mars sedan -- av den enkla anledningen att politiken, om detta var rätt och jag hade ingen anledning att anta något annat, hade misslyckats. Företrädare för det parti som ordföranden företräder sade också: Nu har Bildts politik misslyckats. Han har inte lyckats få stopp på kränkningarna. Jag tror att det var sedermera biståndsministern, herr Schori, som sade det vid åtskilliga tillfällen. Han föreföll relativt nöjd när han sade det.
När jag fick de första informationerna i början av augusti om att det kunde vara på annat sätt lyftes en sten från mig. Bortsett från allt annat innebar det nämligen att politiken hade lyckats, och det råkade vara det som var det viktiga. Sedan kan en och annan som kanske har annat för ögonen göra sig lustig över detta. Men glöm inte att vi hade att hantera ett stort säkerhetspolitiskt problem. Det finns ju omständigheter i det här sammanhanget: från omvälvningen i Sovjetunionen till Ryssland, Baltikums frigörelse och allt sådant. Det är en del av ett stort historiskt skeende. Detta säkerhetspolitiska problem har vi med stor sannolikhet löst och nu hänfört till kategorin historiska diskussioner. Detta känner jag stor tillfredsställelse över.
Om sjöjungfrur var ordföranden i gång. Jag har sagt att huruvida det under 1993, det är ju det som det handlar om, och 1994 var fråga om minkar eller sjöjungfrur är jag inte mannen att avgöra. Jag bryr mig inte heller om det. Minkar är i huvudsak tillåtna. De är för djävliga på att ta sjöfågel, framför allt fågelungar. Sjöjungfrur är också tillåtna, i den mån de finns. Det enda som bekymrar mig är att se till att det inte finns några främmande undervattensfarkoster i de svenska skärgårdarna. Har vi lyckats åstadkomma detta från årsskiftet 1992/93 så är det mycket bra.
Kurt Ove Johansson: Då går ordet till Nils Fredrik Aurelius. Var så god!
Nils Fredrik Aurelius: Tack! Mycket har sagts. Jag har bara några kompletterande frågor i klarhetens intresse. För att ta det sista först:
Hade det varit möjligt för regeringen att inte reagera på ÖB:s rapport? Ett alternativ till att göra något kan ju vara att inte göra något. Att ha låtit bli att skriva brevet, hade det varit en rimlig eller ens möjlig åtgärd?
Carl Bildt: Det är litet det som vi var inne på. Jag tycker inte det. Det är lätt att köra hela historien baklänges. Vi har just gjort det några gånger. Hade det visat sig att regeringen icke hade reagerat, tycker jag att det hade varit utomordentligt klandervärt.
Den inrikespolitiska bilden var då att jag våren 1994 dels attackerades för att politiken hade misslyckats när det gällde att stoppa kränkningarna, dels på något sätt, hävdades det, lade locket på och förhindrade militären att tala om sanningen. Sanningen var då att det var många fler kränkningar än vad jag ville vidgå. Jag tror att det även där var sedermera biståndsministern som var aktiv i den debatten, men jag bortser från det. Det är alldeles självklart att man, icke minst i ljuset av dialogen med Ryssland, hade en skyldighet att reagera.
Nils Fredrik Aurelius: Det har ju framkommit här att det har varit en omfattande beredning innan brevet skickades i väg. Ordföranden antydde i en fråga tidigare att det också skulle ha förekommit kritiska synpunkter från något håll under beredningsprocessen. Jag vill då fråga: Är det vanligt att det förekommer kritiska synpunkter och synpunkter av olika slag under en sådan här beredningsprocess, och vad är syftet med beredningsprocessen?
Carl Bildt: Syftet med beredningsprocessen är just att få synpunkter. Jag strävade alltid efter att man skulle ha en ganska omfattande beredningsprocess och högt i tak. Men att det var enighet om att vi skulle reagera, och reagera genom ett brev, var det ingen som hade någon avvikande uppfattning om.
Sedan har det stötts och blötts formuleringar, också av mig själv. Så är det alltid. Sedan var det tidpunkten -- det är möjligtvis det som ordföranden var inne på -- när det här skulle göras. Det hade samband med en del andra händelser som jag nämnt.
Nils Fredrik Aurelius: Slutligen: Det har ju varit centralt här för utfrågningen om brevet kan betraktas som en exceptionell åtgärd eller som en del i en kontinuerlig process. Carl Bildt har eftertryckligt hävdat att det är en del i en fortlöpande process.
Är det möjligt att i siffror här ange hur vanligt det är med den här typen av brevväxling och liknande kontakter? Jag syftar då speciellt på president Jeltsin och Ryssland.
Carl Bildt: Det är det väl. Jag tittar litet i mina anteckningar. Jag säger detta utan anspråk på fullständighet.
Om vi tar det aktuella skeendet hade jag ett brev tror jag den 21 april till den ryske utrikesministern. Jag hade väl något, om det nu var brev, den 25 maj. Jag hade väl ett brev också till Kozyrev parallellt när det gällde det baltiska. Jag fick ett brev från Kozyrev den 20 juni angående någonting annat -- inte Estland. Jag skickade brev, som jag nämnde, den 22 juni till Helmut Kohl, John Mayor och Europaminister Pangalos. Vi var då inne i ett skede också av aktiv multilateral diplomati. Det var det europeiska rådets möte i Korfu på midsommar. Det var där jag träffade dem. Det var inga klandestina möten på okända skär. President Jeltsin och utrikesminister Kozyrev var där för att underteckna partnerskapsavtalet mellan Ryssland och EU. Det var i det sammanhanget som vi hade samtal.
Sedan har jag mera brev. Jag har brev till president Bill Clinton den 29 juli, ser jag i min almanacka. Jag har brev med anledning av Taslima Nasrin med olika regeringschefer. Jag har ett brev från Clinton den 4 augusti. Jag har ett brev från Clinton den 10 augusti -- detta bara för att ge en bild. Jag nämner då bara brev som har att göra med just den typ av frågor som vi nu diskuterar.
När man är statsminister får man ofta upp brevutkast från UD, eller t.o.m. färdiga brev, som man skall underteckna och som rör väldigt många olika saker. Jag skulle därför vilja säga att där ligger en relativt omfattande korrespondens. Det är pluralis i veckan av brev med stats- och regeringschefer. Skandal vore det annars för ett land som gör anspråk på utrikespolitisk aktivitet.
Kurt Ove Johansson: Då går ordet till Widar Andersson.
Widar Andersson: Carl Bildt, du har ju i bägge ärendena som vi har avhandlat här försökt att framhålla att inget har blivit sagt som inte varit sagt förut. Mot den bakgrunden skulle jag när det gäller det brev som vi nu diskuterar vilja fråga ifall regeringen i det brevet ändå inte skulle säga någonting som redan hade blivit sagt. Var det då rimligt med all den oerhörda beredningen, med faxen fram och tillbaka mellan Stockholm och Moskva, med att blanda in minst tre departement och stora delar av förvaltningen och att ha samtal med de andra partiledarna, om avsikten med brevet var att säga saker och ting som redan hade blivit sagda och som t.o.m. berömts av oppositionen? Vadan då denna långa beredning?
Carl Bildt: Det är en s.k. god fråga.
Det som hade sagts tidigare är det som har kritiserats, dvs. misstankar och ex-sovjetiska strukturer var sagt tidigare. Det som inte var sagt tidigare var av lätt insedda skäl ÖB:s årsrapport. Det kunde inte vara sagt tidigare. Det som inte var sagt tidigare och det som var nödvändigt -- det var det som var den egentliga anledningen till brevet -- var att vi bedömde att det var angeläget att lyfta expertsamtalen. Det hade inte funnits skäl att skicka brevet för att säga saker och ting som hade sagts tidigare, självfallet inte. Inte heller nödvändigtvis årsrapporten. Den bedömning som vi gjorde med stöd av andra, om jag säger så, för att lyfta samtalen till den högre nivå som vi bedömde var nödvändig för att kunna föra samtalen framåt -- det är fortfarande angeläget att föra dem framåt -- var att det var nödvändigt med en direktkontakt med Jeltsin.
Den typen av beslut fattas på den nivån, i synnerhet som det var så att expertsamtalen -- då är vi tillbaka till februari 1993 -- hade sanktionerats i ett papper mellan mig och president Jeltsin. Därmed skulle sedan nivåförändringen också bli föremål för ett ställningstagande på ett eller annat sätt från Jeltsins sida. Det var den bedömning som gjordes av expertis i olika länder, och det var den bedömningen som också visade sig vara rätt.
Kurt Ove Johansson: Jag ber Peter Eriksson om ursäkt. Han skulle ha haft ordet före Widar Andersson. Var så god, Peter Eriksson!
Peter Eriksson: När det gäller brevet så kommer ju ubåtsrapporten fram till sina slutsatser. Men där, efter vad jag vet, fastställer man inte någon nationalitet på de förmodade kränkningarna, som sedermera visade sig antagligen vara minkar.
Statsministern lyckas fastställa nationaliteten på de här och säger att de sannolikt är ryska. Han lyckas också med konststycket att förklara orsaken till att de är ryska. Han talar om just de postsovjetiska strukturerna, eller ex-sovjetiska.
Jag har tittat tillbaka bl.a. på brevet från Jeltsin. Det kommer en kraftig reaktion därifrån. Jag har inte så mycket funderat på oron över att Ryssland i det här läget skulle agera väldigt kraftigt eller att störningarna skulle öka kraftigt. Men risken måste ju ändå vara uppenbar här att statsministern inte bara för sin egen del utan också för hela Sveriges del gör nationen till åtlöje i omvärlden.
Tyckte du att du var beredd att ta den risken?
Carl Bildt: Då är vi återigen tillbaka till frågan om ÖB:s rapport. Det är ju egentligen där problemet ligger, eller hur?
Peter Eriksson: Ja.
Carl Bildt: Regeringen hade ju att agera på ÖB:s rapport. I dag, i efterhand, kan vi sannolikt säga: Ja, fram till hösten 1992 säger ÖB att kränkningar ägde rum. Sedan är omvärderingen för 1993. Men jag tror inte att det finns någon regering som kan undvika att agera på rapporter av den typ som överbefälhavaren lämnade in. När detta föredrogs i Utrikesnämnden var det i alla fall ingen som förordade att vi inte skulle reagera. Det var fullständigt självklart att det här var någonting som vi alla var klart bekymrade över.
Jag erinrar mig diskussionen i Utrikesnämnden. Vi gick igenom olika möjligheter. Alla möjligheter var på ett eller annat sätt bekymmersamma. Jag tyckte dock att det var viktigt att reagera. Man skall inte glömma det. Hemligt, det kan man diskutera. Men det var inte jag som gick till offentligheten med detta, utan det var andra som gjorde det. Det var de inrikespolitiska "rörmokare" som jag nämnde -- var de nu är lokaliserade -- som ägnade sig åt den hanteringen. Då uppkom givetvis en del av de här problemen. Men jag tycker nog att möjligheten skall finnas att föra den typen av dialog.
Sedan bara en kort kommentar till det du sade i början, vilket jag tycker var klokt -- därmed icke sagt att det andra inte var det.
Jag har i denna diskussion, där man säger att ryssarna blev irriterade, fått ett intryck av att vi skulle vara rädda för att ryssarna blir irriterade. Det har varit mig totalt främmande. Jag har varit beredd att föra mycket hårda och tuffa diskussioner med ryska företrädare i olika frågor, och det har inte bekymrat mig ett skvatt om de har blivit irriterade så länge vi har stått vid en ståndpunkt som har att företräda Sveriges nationella intressen.
Den underton som jag tycker har funnits i delar av den här debatten, att man skulle vara så rädd för ryssen, delar jag inte. Det är en historisk kvarleva som delar av vårt politiska system fortfarande lever med, har jag noterat, men som jag tror att ett litet modernare synsätt på Sverige bör frigöra sig från ganska snabbt.
Peter Eriksson: Du säger att frågan är om man skulle ha reagerat eller inte. Jag tycker inte att frågan är sådan. Jag tycker att frågan är hur man bör reagera när det kommer en sådan rapport från försvarshåll. Frågan är då om man bör gå steget extra, som jag tycker att statsministern här gör när han både väljer att göra en nationalitetsbestämning och förklara orsaken till detta.
Är det en lämplig slutsats?
Carl Bildt: Orsaken till det ex-sovjetiska?
Peter Eriksson: Ja, just det.
Är det en lämplig åtgärd att gå ytterligare några steg och göra sig själv till den expert som kan så mycket mer än vad militären själv har kunnat i frågan?
Carl Bildt: Det vill jag inte direkt säga.
Det är klart att utan att avslöja några djupare hemligheter, för det skall vi inte göra, tror jag att de misstankar som jag har företrätt är både relativt väl dokumenterade och företrädda i det underlagsmaterial som stått till regeringens förfogande. Det är alltså inget som jag har hittat på och som saknar stöd.
Att nationalitetsbestämma enskild indikation är, det vet var och en som sysslat med detta, gränsande till omöjligt. Beträffande S 363, det vi kallar U 137, var det möjligt. Men i övriga fall är det utomordentligt svårt -- gränsande till omöjligt. Därför har det handlat om misstankar på det sätt som jag har redogjort för och som vi också har talat med ryska företrädare om och som företrädare för det nya demokratiska Ryssland -- det vill jag gärna ha sagt -- som vi kan ha synpunkter på när det gäller Tjetjenien senare, inte uppfattat som speciellt kränkande av den enkla anledningen att de i många fall har haft en bild av vad det gamla sovjetiska systemet hade för sig som är långt värre än vad vi hade. De har upptäckt mycket som de inte var medvetna om, och vi har haft misstankar.
Sedan till det ex-sovjetiska: Det ligger i detta att jag ville göra den åtskillnad som jag varit inne på tidigare här mellan Sovjetunionen och Ryssland. Jag ville icke lägga det politiska ansvaret för eventuella fortsatta operationer på president Jeltsin eller på de företrädare som vi hade haft möjlighet att ha dialog med. Men samtidigt, och det vågar jag stå för ännu mer i dag än då när vi ser Tjetjenien, vet vi att det finns rester kvar av gammalt tänkande. Det finns rester av gamla strukturer som ibland opererar på ett sätt som får en att misstänka att de inte riktigt har insett att Sovjetunionens dagar är gångna. Det är anledningen. Det var samma sak i överläggningen i februari 1993 med president Jeltsin.
Peter Eriksson: När du som oppositionspolitiker på 80-talet uttalat sådana här misstankar som vore de sanningar är det litet grand en sak, tycker jag. Men när du som statsminister i Sverige uttalar sådana här sanningar, som egentligen bara är misstankar och som i själva verket är helt felaktiga bör man kanske ta större hänsyn till flera andra saker: dels kanske till den roll man själv har, dels naturligtvis till hur andra reagerar.
Carl Bildt: Om de är helt felaktiga återstår väl att utreda, eller hur?
Peter Eriksson: Särskilt i efterhand, när misstankarna visat sig vara helt felaktiga ...
Carl Bildt: Vadå?
Peter Eriksson: Då borde man kanske ha agerat på ett annat sätt. Men det var inte det frågan gällde.
Carl Bildt: Det är inte säkert att de är helt felaktiga.
Peter Eriksson: Du tror fortfarande att minkarna var ubåtar?
Carl Bildt: Nej, nej. Jag uttalar mig inte om 1993. Jag uttalar mig om, säg, 1992, 1991.
Peter Eriksson: Brevet gäller alltså 1993?
Carl Bildt: Det är rätt. Men där har jag inte uttalat mig offentligt. Skilj på den direkta dialog som vi hade med ryska företrädare och som jag tyckte skulle kännetecknas av stor öppenhet men också av misstankar. De vet ju vilka som är misstänkta. Även de har en underrättelsetjänst. Har de inte tagit reda på detta, så vet jag inte vad de gör -- och jag vet en del av vad de gör.
Offentligt tror jag att det senaste uttalandet som jag har i frågan om någon kränkning över huvud taget var september 1992. Det är den senaste kränkning som man nu anser vara riktig. Jag har aldrig haft några uttalanden över huvud taget om kränkningar som sedermera visat sig icke vara kränkningar. Däremot har jag haft en tuff dialog.
När vi ville växla upp till Baturin handlade det inte bara om 1993, utan då handlade det om mycket annat. Det handlade om 80-talet, om S 363, en del om Hårsfjärdenoperationen och om en del annat. Vi kommer säkert att ha anledning att återvända till detta. Ryska företrädare, inklusive Baturin, har hela tiden sagt att de är intresserade av en fortsatt dialog kring detta. Det är inte så att vi är eniga om hur sanningen har varit -- långt därifrån! Jag tror inte heller att man kommer att bli det på ett tag än.
Peter Eriksson: Är det inte i själva verket i fråga om den process som du återger ända från 80-talet så, att det handlar om en väldigt stark självsuggestion som man egentligen bör akta sig för, att man gör sin egen självbild till ett slags dagens sanning och sedan går långt utöver verkligheten när man agerar i förhållande till omvärlden?
Carl Bildt: Det håller jag helt med om. Det är säkert så som du säger. Så är det. Därför har det vid några olika tillfällen gjorts relativt grundliga överprövningar av materialet. 1988 gjordes en mycket stor sådan, där man tog in fristående expertis, civila experter av olika slag, och gick igenom hela materialet. Nu gör Ubåtskommissionen en ny. Det är ett gigantiskt material. Jag tror att vad som är bearbetade tekniska rapporter nu är ca 30 hyllmeter, som skall gås igenom och prövas på nytt.
Jag tror att det är viktigt och riktigt att man gör det. Det är klart att du hittar ett och annat som var fel. Du kan möjligtvis hitta ett och annat som du trodde var fel men som visar sig vara rätt, därför att vi tillförs ju ny kunskap hela tiden. Det är inte så att vi står och stampar på samma kunskapsnivå, utan ny kunskap tillförs hela tiden också som en följd av andra verksamheter.
Peter Eriksson: Det kan ju visa sig att ny kunskap raserar mycket av det som man trodde sig veta tidigare.
Carl Bildt: Vad gäller 1993 har så varit fallet.
Peter Eriksson: Mmm.
Carl Bildt: Militära företrädare har sagt att det som föranledde omrevideringen av 1993 påverkar icke vad som har varit dessförinnan, därför att den typen av indikation hade vi inte förut, utan det grundar sig på andra typer av indikationer.
Peter Eriksson: Tack!
Ordföranden: Siste frågeställare skulle vara Ola Karlsson.
Ola Karlsson: Tack, herr ordförande!
Genom de hemliga handlingar som vi i KU har kunnat ta del av har vi fått en bild av skeendet och det stora antalet kontakter med Ryssland. Vi har också fått en bild av vilka bedömningar man har gjort från svensk sida av den här processen och av brevsvaret.
Efter ordförandens referat av remissomgången i Kreml kan jag konstatera att jag inte hade behövt ägna så stor del av fredagen åt att läsa alla handlingarna. Men jag skulle vilja fråga:
Var det någonting i skeendet från svensk sida som var ovanligt eller annorlunda jämfört med andra kontakter med Ryssland?
Carl Bildt: Hela frågan är ju annorlunda.
Ola Karlsson: Jag tänker närmast på den svenska processen.
Carl Bildt: Du menar handläggningsordning och så?
Ola Karlsson: Ja.
Carl Bildt: Svaret på den frågan är väl nej.
Ofta när det rör sig om större kontinuerliga skeenden i utrikes- och säkerhetspolitiken utkristalliseras en grupp av personer. Det kan ha varit i EU-förhandlingarna, för att ta ett annat exempel, eller -- för att ta ett exempel som vi ägnat oss åt under en mycket lång tid -- svenskarna som satt fångna i Bagdad. Den frågan höll vi på med cirka ett år. Det utkristalliseras då ett mönster av en grupp och en handläggningsordning.
På samma sätt har det varit med den baltiska dialogen, som har varit en omfattande särskild organisation egentligen inom utrikesförvaltningen och Statsrådsberedningen när det gäller detta. I den delen är det ingenting som är ovanligt. Däremot är frågan, tack och lov, ovanlig till sin natur.
Ola Karlsson: Om jag förstått dig rätt har du skrivit ungefär tio brev under 1994, av uppräkningen här att döma, till olika regeringschefer.
Carl Bildt: Det är säkert fler. Om vi tar regeringschefer totalt sett så vidgar vi perspektivet till världen i dess helhet. Då är det, som jag sade, förmodligen pluralis i veckan.
Ola Karlsson: Hur stor del av de här är det som dras i Utrikesnämnden?
Carl Bildt: Inget, höll jag på att säga. Jag måste tänka efter om det under de senaste tre åren -- nu tar jag brev som brev så att säga -- har dragits något brev i Utrikesnämnden. Nej. Jag kan inte påminna mig något.
Det jag i efterhand har informerat om är olika kontakter i brevform. Dessförinnan, förr när jag satt i opposition, har jag inte varit med om att det dragits brev i förväg i Utrikesnämnden. Det enda brevbråk vi haft gällde ju Saddam Hussein. Det var ju höggradigt i efterhand, försiktigt uttryckt.
Jag kommer ihåg att dåvarande utrikesministern ringde mig och sade att statsministern inte hade informerat honom om brevet. Men det är en annan sak, som ligger litet vid sidan av dagens granskning -- det var Sten Andersson.
Ola Karlsson: Är det några av de här breven som den nuvarande regeringen inte känner till eller kan ha kännedom om?
Carl Bildt: Nej. De finns ju alla i arkiv.
Ola Karlsson: Det är inte något av de här breven som har lett till krav på dragningar i efterhand i Utrikesnämnden eller till krav på omfattande redovisning i efterhand?
Carl Bildt: Nej. Varje gång som detta har dragits, om vi tar just den svensk-ryska ubåtsrelaterade dialogen, i Utrikesnämnden har jag fått ett intryck -- och det har väl också sagts -- av att man har varit tillfredsställd med den information som man har fått. Det har varit relativt omfattande föredragningar. Ibland har jag nog haft ett intryck av -- en ledamot av utskottet har väl också suttit i nämnden -- att jag har frestat Utrikesnämndens tålamod nästan litet för mycket med dessa långa föredragningar. Lars Leijonborg nickar instämmande, ser jag.
Kurt Ove Johansson: Sedan går ordet till Henrik S Järrel.
Henrik S Järrel: Carl, har jag fattat det rätt när jag konstaterar att din uppfattning är att de tre övriga borgerliga partiledningarna var informerade om att något skulle ske, en reaktion skulle komma i form av ett brev -- även om inte två av dem, Johansson och Svensson, och även Westerberg för den delen, exakt fick ta del av den slutliga utformningen av brevet? Är det rätt uppfattat?
Ni hade samtalat om att här skulle ske en reaktion?
Carl Bildt: Ja, just det. Jag blev informerad om detta och en del annat på morgonen onsdag den 11 maj. Hade någon av dem då sagt att han ville se brevet, hade han självfallet fått det. Så är det normalt i en regering.
Henrik S Järrel: Ja.
Carl Bildt: Det förekom förvisso att miljöministern skrev brev om vilket jag inte var informerad i förväg. Och det förekom att socialministern och vice statsministern skrev brev som jag inte var informerad om i förväg. Biståndsministern skrev många brev som jag aldrig såg. Det ligger i sakens natur. Så skall det vara.
Henrik S Järrel: Men ni hade diskuterat att det skulle komma något?
Carl Bildt: En kontakt med Ryssland i denna fråga mot denna bakgrund och i syfte att växla upp samtalen.
Henrik S Järrel: Ja. Där råder det alltså ingen som helst tvekan?
Carl Bildt: Nej. Bengt Westerberg var i Sydafrika.
Henrik S Järrel: Okej.
Kurt Ove Johansson: Under tiden har Pär-Axel Sahlberg anmält sig. Var så god!
Pär-Axel Sahlberg: Jag blev så förvirrad av brevstatistiken här. Är det rimligt att tala om brevfloden på det sätt som du, Carl Bildt, nu gör?
Det brev som riktades till Jeltsin måste väl under en statsministerperiod på tre år vara ett ganska unikt brev med den typ av kritik som riktas och kan väl inte jämföras med en allmän brevväxling med Kohl och Clinton om den process som pågår? Det måste väl ändå ses så att det är olika divisioner. Jag skulle vilja få klarhet här för att förstå den statistik som lästes upp.
Carl Bildt: Det är självfallet en värderingsfråga vad som tillhör vilken division. Men frågan var om det är något alldeles unikt att en statsminister skriver brev till en statschef eller en statsminister och om det kan ställas krav på att vart och ett av dessa brev i förväg skall förankras i Utrikesnämnden.
Därför vill jag ge en bild av att det är en ganska omfattande korrespondens. Det gällde på min tid, och jag utgår från att det gäller på Ingvar Carlssons tid. Sedan kan det i efterhand alltid bli föremål för politiska värderingar vad man anser är rätt eller fel. Men då är vi vid sidan av den konstitutionella prövningen, därför att regeringen har ansvaret för utrikespolitiken.
Jag kan ha synpunkter på den nuvarande regeringens utrikespolitik, men jag anser inte att de konstitutionellt sköter den fel. Det är ju de som har ansvaret. Att politiskt kritisera dem i efterhand är en annan sak. Det är alltså en relativt omfattande historia. I efterhand kan man politiskt diskutera innehållet.
Men låt mig säga att man hamnar i en konstitutionellt och för varje tänkbar regering i dag och i framtiden alldeles hopplös situation om man sade att varje brevväxling skulle vara föremål för någon typ av speciellt förfarande. Då kommer regeringsarbetet och hela utrikespolitiken att gå i stå. Det strider också litet mot konstitutionens anda, som är att regeringen har ansvaret för utrikespolitiken.
Sedan har vi författningen vad gäller Utrikesnämnden. Den säger att före avgörande i utrikesärende av större vikt, om jag inte missminner mig formuleringen, skall regeringen höra Utrikesnämndens mening. Då är det avgörande beslut av större vikt. Det har förekommit en dialog vid olika tillfällen om vad det egentligen är. I formell mening är det före ett beslut. Det här är aldrig fråga om beslut. Men traditionen har utvecklats till att det är relativt omfattande föredragningar i Utrikesnämnden. Det tycker jag är en bra tradition. Men jag skulle, om jag får ha någon synpunkt, vilja säga: Rör inte till formerna för bedrivande av utrikespolitik alltför mycket när det gäller att vissa handlingar alltid måste delges. Det är nämligen många fler handlingar än ni har klart för er i så fall.
Kurt Ove Johansson: Nu finns inga fler frågeställare anmälda.
När det gäller 10 kap. och Utrikesnämnden har jag en känsla av att det ibland är ungefär den uppdelning som jag och min hustru har hemma. Vi har kommit överens om att jag skall bestämma om stora frågor och hon om små, och hos oss finns det bara små frågor. Ibland har jag alltså en känsla av att det också gäller för statsministrar.
Carl Bildt: Oj då, oj då! Det var ett svepande påstående mot en hel yrkeskår, höll jag på att säga.
Kurt Ove Johansson: Jag skulle vilja rikta ett tack till dig, Carl Bildt, för att du har varit här och svarat på frågor. Jag tror mig säkert kunna veta att det knappast har varit någon utfrågning som kan ha varit mycket längre än den här.
Carl Bildt: Å, jo!
Får jag också tacka ordföranden för en ...
Kurt Ove Johansson: Jag var inte färdig.
Carl Bildt: Nej, men jag undrar om inte den egenartade kubbningen vi hade förra året om Volvo med herr ordförandens företrädare var en mera utförlig sak.
Kurt Ove Johansson: Ja, det är möjligt.
Carl Bildt: Jag vill inte påstå att den bidrog till att sprida så stort ljus över den saken.
Kurt Ove Johansson: Vi kan slå vad. Jag håller en krona på den här i alla fall.
I varje fall har du svarat på frågor i tre timmar och tre kvart, och du har gjort det på ett strålande sätt så till vida att alla andra som varit här och blivit utfrågade under så lång tid alltid har haft någon svacka under tiden. Det har du aldrig haft.
Jag sade när jag hälsade dig välkommen att du har varit en av våra fasta kunder här i konstitutionsutskottet. Litet vemod måste jag säga att jag känner nu när en av våra färgstarkaste kunder åtminstone ett tag framöver inte kommer att vara föremål för konstitutionsutskottets gransking såvitt jag vet.
Carl Bildt: Det är inte, herr ordförande, ...
Kurt Ove Johansson: Jag vet att du har det svårt, men du får vänta.
Den förhoppning som jag hade när jag hälsade dig välkommen, att du skulle bidra till att fördjupa vårt material, har du också infriat även om jag naturligtvis inte är nöjd med alla svar som jag har fått på mina frågor. Men utan tvekan har ditt bidrag här gjort det lättare för oss att senare kunna bedöma de här frågorna konstitutionellt. Tack för att du kom hit! Nu får du gärna säga något om du vill.
Carl Bildt: Tack, herr ordförande! Jag tror att den här typen av utfrågningar vinner på två saker som jag tycker att vi har klarat av i dag: dels att man ibland faktiskt har ett litet inslag av humor -- för det kan behöva lättas upp --, dels att det, tycker jag, har varit intressant att vi kunnat göra litet exkurser.
De två ämnen, framför allt det första, som vi haft att handlägga i dag är ämnen som har berört delar av vår samtidshistoria. Från ömse håll har vi gjort litet utflykter i denna historia som jag tror kan vara ömsesidigt av nytta och intresse.
Det är möjligt att jag kommer att göra herr ordföranden besviken när det gäller framtiden. Men min debut inför konstitutionsutskottet var faktiskt 1983, då jag som enskild riksdagsman ställdes inför konstitutionsutskottet ansvarig för varför jag hade åkt till USA.
Kurt Ove Johansson: Ja, just det.
Carl Bildt: Det framstod som en då mycket märklig historia, som i historiens belysning framstår som ännu märkligare. Så jag har nog lyckats med konststycket att även som enskild riksdagsman bli inkallad inför konstitutionsutskottet. Jag ser med stort nöje fram emot kommande sammanträden.
Kurt Ove Johansson: Sammanträdet är avslutat. Tack!
Konstitutionsutskottet 1995-04-25 Bilaga B 19 Kl. 11.00--12.05
Offentlig utfrågning av utbildningsminister Carl Tham angående hans åtgärder beträffande vissa forskningsstiftelser
Kurt Ove Johansson: Jag ber att få hälsa statsrådet Carl Tham välkommen till konstitutionsutskottets utfrågning. Det gäller forskningsstiftelserna. Det finns två anmälningar till utskottet: en från Isa Halvarsson, Folkpartiet, och en från Per Unckel.
Jag har pratat med statsrådet, och han vill göra en kort inledning. Jag överlämnar ordet till dig. Varsågod!
Utbildningsminister Carl Tham: Tack så mycket, herr ordförande. Jag vill gärna först erinra om vad som kanske är självklart men ändå en viktig bakgrund.
När dessa stiftelser inrättades av den föregående regeringen och dess riksdagsmajoritet vad det ett starkt kontroversiellt beslut. Socialdemokratin gick emot, och frågan blev också föremål för en intensiv diskussion i valrörelsen.
Innebörden i den socialdemokratiska kritiken var trefaldig. För det första hävdade vi att det i det rådande statsfinansiella läget var felaktigt att föra över så stora medel som det här var frågan om, närmare 20 miljarder kronor, till forskning, även om forskning förvisso är en mycket viktigt verksamhet.
Det förelåg också en preliminär eller muntlig överenskommelse mellan den föregående statsministern Carl Bildt och Ingvar Carlsson i samband med partiuppgörelsen hösten -92 om att medlen från de tidigare löntagarfonderna skulle föras över till de allmänna pensionsfonderna. Så blev alltså inte fallet.
För det andra ansåg socialdemokratin -- och det kanske var det viktigaste -- att det demokratiskt var synnerligen anmärkningsvärt att föra över offentliga medel till stiftelser som i framtiden skall agera helt på egen hand och utan möjligheter för framtida riksdagsmajoriteter att fatta beslut om en eventuell annan inriktning av medlens användning och dessutom att tillse att stadgarna är så utformade att det allmänna över huvud taget inte har något inflytande över medlen. Ett sådant förfarande strider enligt vårt synsätt mot den samsyn om demokratiska spelregler som måste gälla i en demokrati och som hittills också har gällt.
Det har nu bekräftats av bl.a. Per Unckel här i utskottet att syftet just var att föra bort dessa offentliga medel från vad han kallade demokratisk kontroll.
För det tredje ansåg vi att de nya stiftelserna skulle skapa betydande problem vad gäller forskningens finansiering och försvåra utvecklandet av en slagkraftig och kvalitativt högtstående forskning. Vi ansåg också att stiftelserna till sin sammansättning inte tillräckligt återspeglade olika viktiga forskarintressen.
Denna kritik framfördes under hela valrörelsen. Det kan naturligtvis inte ha kommit som en överraskning för någon att den nya regeringen efter tillträdet tidigt klargjorde att man på ett eller annat sätt skulle agera i stiftelsefrågan.
Frågan har också varit föremål för flera diskussioner och beredning inom regeringen vid flera olika tillfällen. Det var på grundval av de diskussionerna som jag fick regeringens uppdrag att ta upp en diskussion med stiftelserna om tre punkter.
Det gällde om stiftelserna i sitt arbete ville tillämpa samma offentlighet som andra statliga forskningsfinansierande organ, om man var beredd att samverka med statsmakterna för att undvika att besparingar inom forskningsområdet skulle leda till allvarliga problem för forskningen och vidare om stiftelserna kunde överväga att till regeringen inkomma med en begäran om permutation vad avsåg stadgarna i den del som handlar om styrelsernas sammansättning. Det skulle möjliggöra att de i framtiden sammansattes på ett mer sedvanligt sätt med inflytande från forskarsamhället och med en viss möjlighet för regeringen att tillsätta vissa ledamöter. Stiftelserna skulle självfallet i framtiden inte utse sina egna efterträdare.
Det var självfallet inte bara regeringens rättighet utan även regeringens skyldighet att föra dessa diskussioner med stiftelserna givet både det finansiella läget och de forskningspolitiska frågorna liksom de demokratiska aspekter som kan läggas på denna fråga.
Jag har studerat de anmälningar som lämnats in. Jag måste konstatera att det inte finns något underlag i dem. I Per Unckels anmälan hette det att det senare skulle inlämnas något material som bestyrkte anmälan. Något sådant har mig veterligt inte lämnats över.
Jag vill till sist bara säga ett ord i själva demokratifrågan, eftersom jag vet att den frågan diskuterades vid någon tidigare utfrågning här, bl.a. just av Per Unckel.
Ett demokratiskt styrelseskick innebär givetvis inte att alla beslut i samhället fattas av politiska församlingar. Grundlag och rättssamhälle sätter upp klara gränser, men därtill kommer att det finns många olika intressen och institutioner som agerar inom demokratins ram och som fattar sina egna beslut, t.ex. fack, intresseorganisationer och företag.
Däremot gäller ju också att det är de demokratiska valen som skall avgöra politiken för den allmänna samhällsutvecklingen och likaså utgöra grunderna för lagstiftningen -- det klargörs mycket tydligt i grundlagen -- samt självfallet också hur de offentliga resurserna skall utnyttjas. Det är det som är meningen med det demokratiska budgetarbetet.
För att demokratin skall fungera krävs en sorts samsyn om hur demokratiska spelregler skall fungera. Det har rått länge. Jag hoppas att det skall gälla även i framtiden.
Enligt min och regeringens mening har den samsynen brutits just på denna punkt. Det har bekräftats av vad som har sagts här i utskottet.
Det handlar uppenbarligen just i detta fall om offentliga medel som skall användas för offentliga ändamål, nämligen just finansiering av forskningen, som medvetet har förts utanför demokratisk kontroll. Det är enligt vårt synsätt den grundläggande demokratiska frågan i detta sammanhang.
Kurt Ove Johansson: Jag tackar statsrådet Carl Tham för inledningsanförandet och överlämnar ordet direkt till Jerry Martinger. Varsågod!
Jerry Martinger: Tack, herr ordförande! Det framgår av vad Carl Tham säger att han menar att det var stora problem för stiftelserna när det gällde att finansiera forskningen och att det på något sätt skulle vara svårt för dem att göra det. Så uppfattar jag Carl Tham.
Carl Tham: Det var nog inte riktigt vad jag sade. Jag sade att jag anser att det är felaktigt att inrätta nya stiftelser som alla på olika sätt skall bidra till den offentliga forskningsfinansieringen. Det kommer att leda till ett mera uppsplittrat forskningsfinansiellt system. Det kommer också att snedvrida balansen mellan olika intressen på forskningspolitikens område. Eftersom stiftelserna är så konstruerade kommer det dessutom att innebära svårigheter när det gäller forskarsamhällets kontakter med de forskningsfinansierande organen.
Jag kan gärna säga att jag har fått åtskilliga brev från enskilda forskare som beklagar sig över att det i dag finns så många olika forskningsfinansierande organ att en alltför stor del av tiden upptas av att skriva forskningsansökningar.
Det är också därför regeringen har beslutat om att tillsätta en utredning som skall titta på hela frågan om forskningsfinansieringen.
Om man hade velat främja forskningen med hjälp av dessa medel hade det naturliga varit att man hade överfört medel till de existerande forskningsfinansierande organen. Det skedde i ett specifikt fall, nämligen till Riksbankens jubileumsfond. På den punkten har vi ingen invändning mot det gamla beslutet.
Hade man följt den principen också när det gäller de andra pengarna hade varken den demokratiska eller den forskningsfinansiella frågan blivit aktuell.
Jerry Martinger: Jag uppfattade det också så att Carl Tham menade att stiftelsernas sammansättning inte tillräckligt återspeglade forskarintressena.
Carl Tham: Forskningsråden väljs på två olika sätt. Majoriteten utses direkt av forskarsamhället genom en valprocedur som är noga angiven och där fakulteterna väljer en valförsamling som i sin tur väljer forskare som sitter i dessa organ. De byts ut på ett visst sätt. Det garanterar dels kontakter mellan forskarsamhället och forskningsråden, dels en viss omsättning så att det blir en pluralism i sammansättningen.
Vidare utser regeringen ordförande omväxlande mellan två och tre ledamöter och deras suppleanter. Det är alltså en minoritet av råden.
Detta system, som har tillämpats under lång tid i Sverige, garanterar enligt mitt synsätt både forskningens inflytande och ett visst inflytande för det allmänna som finansierar forskningen.
Jerry Martinger: Skulle man gjort så i stället här?
Carl Tham: Om man nu ansåg att man hade råd att utnyttja alla dessa medel för forskningen hade det enklaste, som jag sade, varit att överföra dem till de existerande forskningsfinansiella organen. Om man hade önskat att inrätta särskilda stiftelser kunde de ha konstruerats på ett likartat sätt, t.ex. som Riksbankens jubileumsfond, som ju har en direkt koppling till riksdagen.
Jerry Martinger: Var det en tanke som mer konkret framfördes officiellt från Carl Thams sida i något sammanhang?
Carl Tham: Nej, det var det förvisso inte. Det var ju den gamla regeringens eget förslag.
Jerry Martinger: Ställde sig Carl Tham bakom förslaget?
Carl Tham: Jag var inte tillfrågad. Jag var då chef för SIDA, så det var ingen som kom på tanken att fråga mig. Däremot hade socialdemokratin ingenting att erinra i behandlingen i riksdagen när det gällde just den hanteringen.
Jerry Martinger: Jag har inga fler frågor tills vidare.
Lars Leijonborg: Herr ordförande! Det förekommer en väldigt hetsk debatt om forskningspolitiken kring just dessa frågor. Det är många i forskarsamhället som beklagar att det efter flera årtionden av huvudsaklig samsyn om forskningspolitiken har blivit ett mycket infekterat fält. Det är ganska enkelt att se vad som är bakgrunden. Den största politiska frågan åtminstone sedan 70-talet, nämligen löntagarfondsfrågan, har nu transformerats in i forskningspolitiken.
Carl Tham talade mycket om -94 års valrörelse. Men löntagarfondsfrågan har varit stor i många valrörelser, bl.a. i -91 års valrörelse, då de borgerliga partierna och Ny demokrati hade som vallöfte att avskaffa löntagarfonderna. De partierna fick majoritet.
Tycker du att ett vallöfte om att avskaffa löntagarfonderna går att ge? Är det demokratiskt riktigt att försöka leva upp till ett sådant vallöfte?
Carl Tham: Herr ordförande! Det är förvisso sant att detta är en sorts utlöpare av löntagarfondsdiskussionen. Det är just det förhållandet att man inte kan agera på det sätt som den borgerliga regeringen gjorde som är problemet i dag.
De borgerliga partierna utlovade inför -91 års val, liksom man hade gjort -85 och -88, att man i händelse av valseger skulle upplösa löntagarfonderna. Det var en ståndpunkt. Det var naturligtvis helt rimligt att man efter valet, när man fick majoritet, också gjorde detta.
Per Unckel sade vid utfrågningen här i utskottet enligt det ojusterade protokollet att den nya borgerliga regeringen hade ett mycket tydligt väljarmandat när den tillträdde på hösten -91, och att det var angeläget att respektera detta mandat. Det kan jag mycket väl förstå.
Det är väldigt intressant att konstatera att det hade varit omöjligt eller i varje fall mycket svårt för den borgerliga regeringen att infria detta vallöfte om socialdemokratin hade valt att inrätta löntagarfonderna på samma sätt som dessa stiftelser.
Jag har frågat flera gånger om hur borgarna skulle ha sett på detta. Jag kan ge svaret själv. Det är klart att de borgerliga partierna då på goda grunder hade riktat stark kritik mot socialdemokratin för att man på det sättet omöjliggjorde genomslaget av valet i demokratisk handling.
Socialdemokratin motsatte sig inte principiellt att den nya majoriteten avskaffade löntagarfonderna. Det var ju vallöftet. Men partiet motsatte sig inrättande av dessa stiftelser av skäl som jag har angivit. Det diskuterades också i valrörelsen. Det hade då varit det självklara att beslutet skulle kunna omprövas eller att man skulle kunna ge stiftelserna en annan inriktning. Men genom den konstruktion som man gav stiftelserna har detta i varje fall visat sig vara komplicerat.
Jag citerar återigen min företrädare i ämbetet Per Unckel: Själva syftet med beslutet var att föra forskningsfinansieringen utanför demokratisk kontroll. Det var vad han sade här i utskottet.
Svaret på frågan är kort och gott att det var rätt av de borgerliga partierna att uppfylla sitt vallöfte, men det var fel att man inrättade stiftelser på ett sådant sätt att möjligheterna för en ny riksdagsmajoritet att ändra eller korrigera det beslutet i varje fall starkt försvårats.
Lars Leijonborg: Du åberopade Socialdemokraternas agerande dels i -94 års valrörelse, dels under den tidigare valperioden. Du fick det att låta som om det var väldigt entydigt vad Socialdemokraterna tyckte i dessa frågor. Så var det väl inte riktigt.
Jag tror att du vid ett tillfälle nämnde den större siffran 20 miljarder. Är vi överens om att Socialdemokraterna våren -94 accepterade att de dittills utskiftade medlen skulle användas till forskningsändamål?
Carl Tham: Nej, det är vi inte alls överens om. I själva verket kom frågan upp också i den avslutande partiledardebatten där det blev ett meningsutbyte mellan dåvarande statsministern Carl Bildt och Ingvar Carlsson. Ingvar Carlsson hävdade mycket kraftfullt att det ursprungliga löfte som Carl Bildt hade givit honom i partiledaröverläggningarna hösten -92 var att dessa medel i allt väsentligt skulle utnyttjas för att stärka pensionsfonderna. Med tanke på Sveriges statsfinansiella läge var det verkligen en mycket motiverad åtgärd.
Det hade också sagts i de överläggningarna att en något mindre del därav skulle kunna utnyttjas för forskning. I själva verket blev det sedan aldrig något samråd. Plötsligt kom den borgerliga regeringens proposition.
Det är alls inte rätt att det var en överenskommelse som omfattade de tre ursprungliga stiftelserna.
Till detta kommer givetvis de senare stiftelserna, de som tillkom på sommaren strax före valet -94. Det var så mycket mera anmärkningsvärt som det skedde i uppenbar brådska just för att se till att stiftelserna skulle finnas på plats, så att säga, med alla avtal underskrivna före valet. Det sista avtalet undertecknades två dagar före valet. Det var uppenbart att detta skedde för att förhindra att en eventuell ny riksdagsmajoritet skulle kunna påverka hur stiftelserna skulle utformas.
Lars Leijonborg: Du sade tidigare att det är uppenbart att det rör sig om offentliga medel som skall användas till forskning. Vi hoppar över det första ledet, dvs. att det är uppenbart att det rör sig om offentliga medel. Även det är ju omstritt. Jag avser det senare ledet av meningen, dvs. "som skall användas till forskning". Är din uppfattning att det inte var Socialdemokraternas uppfattning före valet?
Carl Tham: Den ursprungliga uppfattningen var att medlen skulle föras över till pensionsfonderna. En mindre del skulle möjligen kunna användas för forskning. Sedan fattades det ett riksdagsbeslut. Det sades från socialdemokratins sida också i valrörelsen att vi var helt på det klara med att det beslutet och de därpå följande regeringsbesluten hade givits en sådan utformning att det kunde bli svårt att ompröva stiftelsernas inriktning. Det var helt klart.
Men den ursprungliga uppläggningen var den att pengarna skulle användas för att stärka pensionsfonderna.
Lars Leijonborg: Jag är rätt övertygad om att det i Socialdemokraternas ekonomiska motion under våren -94 framgick att man då var beredd att acceptera att de resurser som hade överförts till forskning skulle användas till forskningsändamål. De tillkommande medlen, som hade uppstått genom att aktiekursernas utveckling hade varit så positiv, skulle användas till en avbetalning av statsskulden.
I valrörelsen fanns det också två versioner. Den ena var att pengarna på något sätt skulle tas tillbaka och användas för att sanera statsfinanserna. Den andra uppfattningen var att resurserna för forskning inte skulle minskas.
Har du någon kommentar till det? Vad var Socialdemokraternas besked före valet? Ville man minska de samlade resurserna för forskning eller ej?
Carl Tham: Lars Leijonborg var mera aktiv i valrörelsen än vad jag var och kan kanske bättre varje replik som fälldes där. Jag vill nog ändå säga att det för det första var alldeles tydligt att socialdemokratin grundläggande ansåg att det hade varit en klar fördel att i det rådande statsfinansiella läget utnyttja dessa medel till att stärka pensionsfonderna. Det gällde generellt.
För det andra ansåg partiet på våren 1994 att de tillkommande stiftelserna skulle göra saken ännu värre. Såvitt jag har förstått av vad som har skrivits i tidningarna tycks det också ha varit en ståndpunkt som delades av den dåvarande finansministern, som också tyckte att det vore klokt att utnyttja dessa medel på annat sätt.
I valrörelsen hävdades just det som jag nyss sade, dvs. att den borgerliga regeringen hade gått ifrån det löfte som man hade givit i förhandlingarna -92.
Min poäng med att påpeka vad som sades i valrörelsen var egentligen mest att understryka att frågan om hur dessa medel skulle utnyttjas klart var en politisk fråga. Det handlade om offentliga medel i den meningen -- det tror jag inte att någon kan bestrida -- att det var riksdagen som fattade beslut om hur medlen skulle utnyttjas. Det var riksdagen som var stiftelsegrundare och anslog medel till dessa stiftelser. Hade det inte varit offentliga medel hade riksdagen inte kunnat fatta ett sådant beslut.
Medlen anslogs också för ändamål som i grunden är statliga, nämligen som en sorts komplement till den statliga forskningsfinansieringen.
Beträffande forskningsresurserna är det riktigt att socialdemokraterna i sin motion på våren -93 i stället för stiftelserna yrkade på ytterligare budgetmedel för forskningen. Det yrkandet är som de flesta säkert förstår inte möjligt att vidmakthålla i den nuvarande statsfinansiella situationen.
Om vi bortser från stiftelserna ett ögonblick innebär den politik vi företräder att vi har tvingats till vissa visserligen marginella men dock besparingar för forskningens del. I den händelse att stiftelserna består ungefär som nu kommer det naturligtvis att innebära ett tillskott. Vi har sagt att vi måste göra vissa besparingar för att samhällsekonomiskt kunna försvara vår totala satsning på forskning.
Lars Leijonborg: Den gamla majoritetens verklighetsbild är att riksdagen i demokratisk ordning har bestämt att dessa offentliga medel inte längre skall vara offentliga medel. Ett sådant beslut måste naturligtvis gå att fatta i demokratisk ordning.
Den konstitutionella frågan gäller i första hand det brev du skrev till de nyinrättade stiftelsestyrelserna. En synpukt du hade där var att forskarsamhällets och regeringens och riksdagens förtroende för stiftelserna skulle rubbas om stiftelserna inte begärde permutation på det sätt som regeringen önskade.
Det är flera som inte har tillmötesgått denna önskan. Anser du att förtroendet för dessa stiftelser är rubbat från t.ex. regeringens sida? Är det också rubbat i forskarsamhället?
Carl Tham: Jag vill hänvisa till vad som faktiskt står i brevet, som är ganska långt. Eftersom det tar för lång tid att läsa upp det vill jag bara påpeka vad som där inledningsvis hävdas. Jag påminner i brevet om att vi hade haft en diskussion och att jag vid det tillfället på regeringens uppdrag påminde om den bakgrund som jag nu också har föredragit, framför allt den nu diskuterade demokratiska aspekten. Jag skriver också att vi i denna diskussion tog upp frågan om offentlighet. Jag tar också upp frågan om de totala resurserna liksom sammansättningen av stiftelsernas styrelser och i vilken form dessa utsågs. I brevet stod följande:
Enligt stiftelsens stadgar skulle stiftelsen själv utse ledamöter efter utgången av den löpande mandatperioden. Det är välkänt att detta enligt regeringens mening är en ordning som inte tillfredsställer alla demokratiska principer. Med hänsyn härtill och med tanke på det behov av samverkan mellan regering, myndigheter och övriga forskningsfinansiärer som ovan redovisas är det önskvärt att stiftelsen finner former för förnyelse av styrelsen, vilka dels tillfredsställer nyss nämnda principer, dels upprätthåller förtroendet för stiftelsens arbete hos regering och riksdag och icke minst forskarsamhället.
Att ha en ordning som innebär att stiftelsen förnyar sig själv är från allmänt demokratiska principer mycket svåracceptabelt. När det gäller förtroendet hos forskarsamhället kan jag bara konstatera att det inte minst på sistone har förekommit åtskilliga inlägg där man i och för sig, som Lars Leijonborg helt riktigt säger, beklagar att det har blivit en så stark politisk diskussion om forskningspolitiken på just denna punkt. Man menar med all rätt att forskningspolitiken hittills har varit en fråga där det har rått betydande oenighet. Jag beklagar också detta. Det hade varit mycket bättre om man hade utnyttjat dessa medel på ett mer konsensusartat sätt. Då hade man kanske haft större förståelse för de principiella invändningarna. Det är klart att detta också påverkar forskarnas syn på de olika forskningsfinansierande organen.
Lars Leijonborg: Vad jag tar upp nu är själva huvudfrågan, att anmälarna hävdar att detta brev är okonstitutionellt. Man kan säga att det av de berörda uppfattades som ett hot och att de t.o.m. skulle fatta beslut som egentligen inte var förenliga med stiftelselagstiftningen.
Men jag vill återge den mening som jag tog upp: Med hänsyn härtill och med tanke på det behov av samverkan mellan regeringen, myndigheterna och övriga forskningsfinansiärer, som ovan redovisats, är det önskvärt att stiftelsen finner former för förnyelse av styrelsen, vilka dels tillfredsställer nyss nämnda principer, dels upprätthåller förtroendet för stiftelsernas arbete hos regering och riksdag och inte minst forskarsamhället.
När nu detta brev är besvarat på det sätt som har skett, var det då i ett läge där regeringens och även forskarsamhällets förtroende, enligt din skildring, var rubbat?
Carl Tham: Här måste man skilja på två saker. Vi är principiellt emot den här konstruktionen av skäl som jag har utvecklat. Eftersom stiftelserna med litet olika nyanser har avvisat dessa förslag har vi inte ändrat oss i detta avseende. Jag kan bara svara med att säga att regeringsarbetet inom regeringskansliet fortgår. Vi har inte lämnat frågan.
Men jag vill säga något beträffande det som jag tror har hävdats också här, att själva önskemålet om ett förslag om permutation skulle strida mot stiftelsernas stadgar. Det är i och för sig stiftelsernas sak att ta ställning till detta, vilket också framgick med all önskvärd tydlighet av brevet. Men permutationsmöjligheten finns ju i själva verket inskriven i stadgarna. Det skulle ju knappast ha gjorts om man ansåg att det var omöjligt att genomföra. Vidare är det stiftaren själv, dvs. staten, som framställer detta önskemål. Man får komma ihåg att regeringen i detta sammanhang representerar stiftaren, dvs. staten, som framställer önskemål om att stiftelserna skulle kunna ges en något annorlunda utformning. Detta kan omöjligen anses strida mot stiftelsernas stadgar, utan det är ett argument som några stiftelsers ordförande har utnyttjat för att avvisa regeringens förslag.
Lars Leijonborg: Jag vill bara ta upp en detalj som kanske framgår av handlingarna, om man hade haft tid att läsa dem noggrannare, men jag är ju bara suppleant i detta utskottet. Du talar flera gånger om att du har agerat på regeringens uppdrag. Finns det ett formellt regeringsbeslut till grund för detta brev?
Carl Tham: Lars Leijonborg, som har suttit nära kanslihuset under åtskillig tid, torde känna till att beredningsarbetet inom regeringen sker genom beredningar och formella regeringsbeslut. En fråga av det här slaget bereds i beredningen. Regeringen har inte fattat beslut, och behöver framför allt inte fatta ett beslut, om att uppdra åt ett enskilt statsråd att utföra vad man i regeringen har kommit överens om.
Lars Leijonborg: De stiftelser som har fått detta brev har väl alla besvarat det, eller hur?
Carl Tham: Ja.
Lars Leijonborg: Har samtliga sagt nej till permutation?
Carl Tham: Ja.
Lars Leijonborg: Du nämnde att regeringen inte betraktar detta som avslutat. Kan du säga något om huruvida man tänker utöva ytterligare påtryckningar av det här slaget eller om hur man tänker gå vidare?
Carl Tham: För det första anser jag inte att detta är fråga om påtryckningar i den mening som Lars Leijonborg använde ordet. För det andra förestår inte någon diskussion med stiftelserna, utan det pågår en allmän beredning av hela frågan i regeringskansliet.
Pär-Axel Sahlberg: Lars Leijonborg förde ju tillbaka de frågor som vi också diskuterade en del med Per Unckel. Det gäller förvandlingsnumret genom demokratiskt beslut, dvs. när de offentliga medlen blir privaträttsliga. Carl Tham valde att inte kommentera detta, men det vore intressant att få höra vad du har för syn på det förvandlingsnummer som det nu görs ganska mycket väsen av. Det gäller dels synen på den demokratiska processen, dels hur man skall betrakta dessa medel som ju en gång i alla fall var offentliga.
Carl Tham: Det var en mycket intressant utfrågning som ägde rum med Per Unckel, eftersom han då på ett tydligare sätt än vad han gjort i något annat sammanhang redovisade den rent ideologiska bakgrunden till inrättandet av dessa stiftelser. Det framgick ju med all önskvärd tydlighet att syftet inte var att framför allt främja forskningen. Det var naturligtvis också ett mål, men det var inte huvudmålet. Om detta hade varit det uteslutande målet, hade man naturligtvis kunnat finna andra former, särskilt om man hade varit angelägen om att liksom hittills ha en viss samsyn när det gäller forskningspolitiken. Men det framgick ju med berömvärd tydlighet av vad Per Unckel här sade att detta inte var huvudmålet, utan att det var att föra över dessa offentliga medel bortom demokratisk kontroll och, som jag också tror att han också uttryckte det, att få till stånd en privatisering av statliga medel. Det är klart att detta var en mycket tydlig ideologisk markering.
Man kan naturligtvis något reflektera över vad det kan innebära om detta fortsätter. Man kan givetvis tänka sig, vilket jag tror att vi alla här kan göra, att det kan uppstå nya riksdagsmajoriteter i framtiden som beslutar om att överföra forskningsmedel och universitet till privata institutioner. Vi skall inte glömma bort att också två universitet har privatiserats på det här sättet. Chalmers högskola har överförts i en privat stiftelses ägo. Det handlar då inte bara om fysiska resurser utan om hela det intellektuella kapital som där under decennier har byggts upp med statliga medel.
Det har också lagts fram förslag om nya sådana privatiseringar. Men man kan ju tänka sig även annat som förs över till olika former av privata stiftelser, vilket sedan inte anses kunna påverkas via riksdagsbeslut. Man får då en ordning där de demokratiska valen gradvis betyder allt mindre när det gäller utnyttjandet av offentliga resurser.
Som vi alla känner till har vi i dag en situation som beror på världsekonomin, integrationen av ekonomin och naturligtvis också på Sveriges bräckliga statsfinansiella läge, vilket gör att handlingsutrymmet för de demokratiskt valda organen är begränsat. Men genom dessa åtgärder skulle det begränsas ytterligare. Det är uppenbart att det här finns en ideologi som ser privatisering och marknad som det främsta instrumentet för samhällsutveckling och där den demokratiska, politiska kraften och möjligheten att styra marknaden ökar om de privata institutionerna alltmer försvagas. Detta är i grunden den ideologiska innebörden i förslaget.
Det är ingen tillfällighet att inspirationen till förslaget finns att hämta i det konservativt styrda Storbritannien. Där har man sedan lång tid tillbaka inrättat just den här typen av organ, t.o.m. när det gäller förvaltning och drift av fängelser. Det kanske är någonting som kommer att vankas också här, dvs. att man överför offentliga funktioner till privata institutioner som styrs av stiftelser, kanske också företrädesvis av partikamrater som sitter som ordförande i dessa stiftelser och som har ansvar för offentliga funktioner också sedan de har lämnat regeringsmakten.
Det är en intressant sak att den stiftelse som Staffan Burenstam-Linder företräder -- eftersom Staffan Burenstam-Linder var här tar jag detta som exempel -- nu har stora resurser för att ge stöd till utvecklingen av elektroniska hjälpmedel i undervisningen. Det är i och för sig mycket bra. Men den har enorma resurser till förfogande i förhållande till vad både kommuner och stat har. Det blir i praktiken Staffan Burenstam-Linder, en ledande moderat, och några av hans kamrater i styrelsen som bestämmer om den svenska skolans elektroniska utrustning i framtiden. Detta är den ideologiska innebörden av detta system.
Pär-Axel Sahlberg: Vårt ansvar är att analysera detta. Det handlar ju om ett helt paket, även om det just nu är ett antal anmälningar som är riktade mot dig och Sten Heckscher.
Med nämnda bakgrund förde ni alltså en dialog med stiftelserna, varefter du formulerade detta brev som sedan besvarades med ett avvisande av önskemålet om permutation. Man ville inte heller utlova att ersätta eventuella indragningar av statliga resurser, men man ställde sig öppen för ansökningar, eftersom det ingår i uppdraget. Hur ser ni på detta? Vad gör ni nu?
Carl Tham: Några av stiftelserna, bl.a. de strategiska stiftelserna, har i sitt svar och vid muntliga kontakter sagt att man nog har möjlighet att göra vissa korrigeringar i sin anslagsgivning etc. för att kunna ge stöd till och samverka med den statliga politiken, så förslaget har inte generellt avvisats. Men som jag sade fortgår beredningen av hela stiftelsefrågan inom regeringskansliet. Jag kan inte i dag säga vad den kommer att leda till. I avvaktan på detta gör vi just ingenting.
Eftersom frågorna flera gånger har koncentrerats till de anmälningar som föreligger vill jag säga att jag har mycket svårt att förstå vari den konstitutionella kritiken egentligen består. Såvitt jag möjligen kan utforska detta, vilket inte är lätt att göra med de kortfattade anmälningar som föreligger, skulle möjligen anmälarna kunna anse att det här föreligger något slags fall av s.k. ministerstyre. Jag behöver inte påminna denna församling om att detta självfallet inte alls är fallet.
För det första är förslaget berett i regeringsformens anda. För det andra innebär ministerstyre, som vi vet, att en minister handlar på egen hand utan att regeringen har berett en fråga gentemot en annan statlig myndighet, vilket ju inte har varit aktuellt i det här fallet. Regeringen har berett frågan. Stiftelserna är inte heller någon statlig myndighet. Om de vore det, skulle det över huvud taget inte vara något problem och då skulle det inte heller behövas något agerande.
En annan form av ministerstyre är när ett enskilt statsråd eller regeringen fattar beslut i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag, vilket är stadgat i regeringsformen. Inte heller detta är aktuellt i det här fallet, utan detta behandlas som en normal sak, som innebär att regeringen upptar en diskussion med olika intressenter i samhället -- man får i detta perspektiv betrakta stiftelserna som sådana intressenter -- på samma sätt som man diskuterar med företagare, fackliga organisationer eller andra. Det är regeringens uppgift att bl.a. föra sådana diskussioner. I det här fallet är syftet att åstadkomma vissa mål, bl.a. en bättre samfinansiering av forskningspolitiken.
Pär-Axel Sahlberg: Förra regeringen gjorde ju genom IT-kommissionen och Carl Bildt, eller om det var Per Unckel, samt också genom kulturministern en framställan till stiftelserna om anslag eller rekommendationer -- man kanske t.o.m. kan kalla det för anvisningar. Avser ni att göra något liknande?
Carl Tham: Nej, vi har redan haft en diskussion och har fått våra svar. Vi har för tillfället inga sådana tankar. Det är riktigt att det brev som Birgit Friggebo skrev till Staffan Burenstam-Linder innehöll just en propå om hur medlen skulle utnyttjas. Men vi har inte för avsikt att skriva några sådana brev.
Pär-Axel Sahlberg: Min avslutande fråga blir: Staffan Burenstam-Linder fick frågan om han upplevde ditt brev som ett hot, vilket han kanske inte gjorde. Var det ett hot?
Carl Tham: Det var självfallet inte ett hot. Jag förstår över huvud taget inte den tanken. Regeringen går ju in i diskussioner och säger att vi gärna ser att ni gör så här.
Jag måste säga att jag vid våra diskussioner med kaffe och bulle inte fick något som helst intryck av att någon uppfattade detta som ett hot. På vilket sätt skulle det kunna vara ett hot? Däremot är det alldeles klart att dessa ordförande självfallet känner till regeringens principiella inställning. De har ju också följt valrörelsen och i några fall t.o.m. deltagit i den, så det kan ju inte vara någon hemlighet för dem vilken principiell inställning som regeringen har. Men i dessa diskussioner, som rörde sig om mycket konkreta och praktiska ting, framfördes självfallet inga som helst hotelser utan det fördes en analytisk diskussion och det framfördes önskemål.
Nils Fredrik Aurelius: Ärende 29 som vi enligt kallelsen skall ta upp i dag grundar sig på en anmälan från Isa Halvarsson. Den skrevs den 14 december. Därefter kom de brev som här har har talats om och pressreleasen den 21 december.
Kan Carl Tham redogöra för vilka kontakter -- jag använder ordet kontakter, eftersom Carl Tham inte tycker om att vi talar om påtryckningar eller hot -- som togs med dessa stiftelser innan breven skrevs samt också hur dessa kontakter finns dokumenterade?
Carl Tham: Kontakterna ägde rum på departementet. Jag bad stiftelseordförandena och deras medarbetare att komma dit för en diskussion. Det finns naturligtvis dokumenterat i den meningen att det finns mötesanteckningar på departementet. Vid dessa i och för sig ganska informella diskussioner kom vi gemensamt fram till att det bästa vore att vi sammanfattade våra ståndpunkter i ett brev. Det var också ett önskemål från stiftelsernas sida att vi skulle precisera oss tydligt i ett brev. Brevet tillkom alltså som ett resultat av överläggningarna, som ägde rum vid litet olika tidpunkter i december.
Nils Fredrik Aurelius: I svaret från Stiftelsen för kunskaps- och kompetensutveckling sägs det att man skulle bryta mot den portalparagraf som finns i statuterna, om man medverkade till att stiftelsens oberoende och självständiga ställning inte upprätthölls. Delar du den bedömningen? Tycker du att det är rimligt att du å regeringens vägnar vänder dig till denna stiftelse med uppmaningen att bryta mot en portalparagraf?
Carl Tham: Vi anser inte att man bryter mot någon portalparagraf om man utnyttjar den möjlighet som finns i stadgarna, att hemställa till regeringen om permutation för att ge styrelsen en mer demokratiskt rimlig form för utseende av efterträdare. Det är stiftelsens åsikt att det skulle innebära detta, men vi menar tvärtom att det skulle innebära en styrka för forskningsfinansieringen. Jag vill återigen erinra om att vad vi hänvisar till är just forskningsråden, och jag tror att ingen kan hävda att de inte skulle vara självständiga i sitt arbete.
Nils Fredrik Aurelius: Det finns tydligen litet olika åsikter om detta.
Apropå detta med demokratisk, så har du har sagt att detta att styrelsen utser sina efterträdare är en ordning som inte tillfredsställer allmänna demokratiska principer, vilket även står i brevet.
Principerna, som framgår av nya stiftelselagen, 9 kap., 2 §, har granskats av lagutskottet som inte hade några invändningar. Beslutet har sedan fattats av riksdagen. Riksdagen var alltså enhällig i denna del. Tycker du ändå att det är rimligt att säga att detta skulle vara mot allmänna demokratiska principer?
Carl Tham: För styrelser som i praktiken skall förvalta offentligt kapital är det enligt min uppfattning mycket klart så, att det förvisso inte är en sedvanlig demokratisk princip att dessa styrelser utses av dem själva. Detta är ju snarare principer som brukade tillämpas i icke-demokratiska system, där styrelser som hade stort inflytande över viktiga samhällsfunktioner utsåg sig själva.
Nils Fredrik Aurelius: Så riksdagen begick ett fel här då?
Carl Tham: Ja, jag anser att riksdagen inte skulle ha fattat ett sådant beslut.
Nils Fredrik Aurelius: Så den enhälliga riksdagen har på denna punkt en annan uppfattning än vad Carl Tham har?
Carl Tham: Jag har i mitt brev redovisat vad vi anser vara en riktig ordning för stiftelserna. Jag vill påminna om vad som sades tidigare, nämligen att dessa stiftelser tillkom mot socialdemokratins uppfattning. Sedan var det riksdagsmajoriteten som dikterade villkoren och man fattade ett enhälligt beslut. Men det hindrar inte att vår principiella hållning till dessa stiftelser är orubbad.
Nils Fredrik Aurelius: Eftersom det talas så mycket om demokrati vill jag bara för tydlighetens skull ställa ytterligare en fråga till Carl Tham om demokratibegreppet. Är det rätt uppfattat att du sammanför politisk kontroll med demokratisk kontroll, dvs. att du uppfattar ett samhälle som mer demokratiskt om det omfattas av mer politiska beslut, t.ex. när det gäller forskningsstiftelser och kanske också andra samhällsfunktioner?
Carl Tham: Nej, det är inte rätt uppfattat, och det var inte vad jag sade. Jag sade att ett demokratiskt samhälle innefattar en lång rad olika konstitutionella och andra aspekter.
För det första är det självklart att mycket i det demokratiska samhället beslutas utanför den politiska sfären. Det ligger ju i själva den pluralistiska samhällsstrukturen att det är på det sättet. Det kan naturligtvis råda delade meningar om vad som skall tillhöra den politiska sfären eller inte. I själva verket är det en av de stora tvistefrågorna om det ena eller andra skall vara privatiserat eller en del av den offentliga sfären. På många punkter är man överens om vad som skall vara inom den demokratiska politiska sfären respektive vad som skall vara inom marknaden t.ex. Men på vissa områden råder det delade meningar. Detta är uppenbarligen ett område där det råder delade meningar.
För det andra fattas de politiska besluten inom ramen för de konstitutionella aspekterna och inom ramen för rättsstaten, som sätter gränser för vad man kan och bör fatta beslut om. Enligt min mening var det inte på något sätt ett formellt fel som begicks när beslutet fattades. Men det var fel i den meningen att beslutet gick emot demokratins anda, dvs. att fatta ett beslut om offentliga medel som en kommande riksdagsmajoritet inte kan påverka. Det är inget konstitutionellt fel i bokstavlig eller lagmässig mening, utan det är enligt min uppfattning ett fel i själva synen på hur den demokratiska processen skall fungera.
Nils Fredrik Aurelius: Vi kan väl kanske återkomma till demokratidebatten vid något lämpligt ideologiskt seminarium. Men jag noterar att vi har olika syn på vad demokrati innebär.
Jag vill avslutningsvis ställa ett par andra frågor. Du har uppmanat denna stiftelse att begära permutation av sina stadgar. Tycker du att det är rimligt och lämpligt att varje nytillträdd regering -- som du själv så insiktsfullt sade kan det uppstå nya riksdagsmajoriteter -- skall vända sig till stiftelser som man tycker behöver permuteras och begära att de skall begära permutation? Är det rimliga arbetsförhållanden för t.ex. de forskningsstiftelser som finns?
Carl Tham: Nej, det är inte någon rimlig ordning. Men det beror ju på att man har infört ett, enligt min mening, orimligt system. Man måste ju agera med utgångspunkt från de beslut som faktiskt har fattats. Det vore naturligtvis mycket bättre om man inte hade infört dessa stiftelser utan i stället överfört dem till de existerande forskningsorganen. I så fall hade problemet aldrig uppstått.
Det önskemål som jag på regeringens vägnar framförde innebar att stiftelserna skulle ges en ur forskningens och andra demokratiska principer, som vi ser det, mer rimlig sammansättning. Man kan förvisso ha olika meningar om detta. Men det är alldeles uppenbart att det som ligger i själva demokratins tanke är att en riksdagsmajoritet eller en regering skall kunna framföra sina åsikter och också påverka utvecklingen i den riktning på vilken man har gått till val, vilket vi har gjort i detta specifika fall.
Nils Fredrik Aurelius: Den socialdemokratiska synen på forskning och utveckling, som den har formulerats av dig, betonar mycket detta med enhetlighet och politisk styrning. Ni menar bl.a. i brevet till stiftelserna att svensk forskning och utveckling inte skall splittras, för att den då förlorar i slagkraft och att detta skulle vara ett argument mot mera fristående forskningsstiftelser.
Tycker du att det är riktigt att säga att Wallenbergstiftelsen, en fristående svensk forskningsstiftelse, eller Göran Gustafssons stiftelse har gjort att svensk forskning och utveckling har blivit mindre kreatitiv och mindre slagkraftig? För att nämna exempel utomlands finns Carlsbergsstiftelsen i Danmark och Hombordsstiftelsen i Tyskland. Måste det alltså enligt din och socialdemokratins uppfattning vara så, att fristående stiftelser minskar slagkraften och kreativiteten?
Carl Tham: Jag har ingalunda talat om att man skall ha någon allmän politisk styrning i forskningen. Man måste skilja på litet olika saker. Där har det tidigare funnits en betydande överensstämmelse i synsättet.
För det första skall forskarna själva ha ett avgörande inflytande över vad man skall forska om och vilka metoder som skall användas. De har också rätt att fritt publicera resultaten. Detta är själva innebörden av forskningens frihet, som ytterst garanteras av den demokratiska rättsstaten.
För det andra är det självklart att riksdag och regering också anslår medel inom olika sektorer, vilket har till syfte att få fram en forskning på områden där man är särskilt angelägen om att få fram forskningsresultat som kan främja den allmänna samhällsutvecklingen. Det sker t.ex. på miljöområdet, det har traditionellt skett i oerhört stor omfattning på försvarsområdet och det sker också på en lång rad andra områden.
Statsmakterna anger ett mål, t.ex. att få till stånd en bättre miljö, och ger resurser för forskning på det området. Men det är fortfarande forskarna själva som avgör hur och på vilket sätt det skall forskas och även hur forskningsresultaten skall publiceras. Men det är alltså en mera målstyrd forskning. Såvitt jag förstår finns en betydande enighet om att detta är en viktig sak. Dit hör naturligtvis också frågan om forskning som främjar den industriella och ekonomiska utvecklingen, som ju är -- och har varit -- oerhört viktig för svensk del, inte minst i dag. Även där finns det klara önskemål om att också den statligt understödda forskningen skall främja den industriella utvecklingen.
Företagen är också stora forskningsfinansiärer för sin egen del. Det är önskvärt att det finns lämpliga former för samverkan mellan å ena sidan högskola och universitet och å andra sidan industrin.
Privata forskningsstiftelser kan förvisso spela en viktig roll i detta sammanhang. Här nämndes Wallenbergstiftelsen, och det råder inget tvivel om att den har betytt mycket för svensk forskningsutveckling.
Det finns inget principiellt motstånd mot privata forskningsstiftelser. Motståndet på den här punkten gäller att man tar ca 18 miljarder kronor och konstruerar offentliga eller någon sorts halvprivata stiftelser som skall fördela statliga medel. Det är det som kritiken gäller, inte stiftelserna som sådana.
Lars Leijonborg: Jag vill återkomma till detta med begreppet hot, eftersom det är det som ligger till grund för anmälningarna, dvs. hur beslutsfattarna vid stiftelserna har uppfattat agerandet från regeringens sida.
Under 80-talet inträffade ett fall -- jag tror att det också var föremål för KU:s prövning -- där den dåvarande socialdemokratiska regeringen förmådde bankerna att avsätta några hundra miljoner kronor till forskningsändamål. Det hävdades då att det hade legat ett förtäckt hot bakom den förfrågningen. Om bankerna inte skulle gå regeringen till mötes i det avseendet, skulle man i stället införa en bankskatt.
Enligt statsrätten förfogar statsmakterna över mycket långtgående möjligheter om de kan åberopa statsnyttan. Då är det intressant att se hur en regering som företräder statsmakterna formulerar sig när den vänder sig till en institution och begär ett visst agerande. Anser du att formuleringen om att bankerna, om de inte tillmötesgick regeringens önskan, skulle förlora regeringens och riksdagens förtroende var väl vald?
Carl Tham: Ja, jag anser att det var synnerligen väl formulerat. Det är också uppenbart att stiftelserna väl vet den generella inställningen och vad det handlar om -- och det framgår ju också av deras svar -- när det gäller såväl användningen av medlen som styrelsernas sammansättning. Man har då avvisat det senare på grunder som vi har talat om tidigare här. Men jag har aldrig uppfattat att någon enda person som jag har talat med har uppfattat detta som någon form av hot från regeringen. Dessutom har jag väldigt svårt att förstå vad detta hot skulle innebära.
Lars Leijonborg: Jag har en avslutande fråga.
Jag tolkar dig så, att eftersom du har skrivit till dem att de, om de inte gör så här, förlorar ert förtroende. De har svarat nej, och då måste de ju ha förlorat ert förtroende, vilket möjligen i sig är ett problem. Men det kan kanske forskarsamhället leva med.
Tidigare förde du resonemanget ytterligare ett steg, nämligen att de skulle förlora det övriga forskarsamhällets förtroende. Det kan ju diskuteras huruvida du har möjlighet att bedöma den saken. Men om du gör den bedömningen, måste detta vara ett oerhört problem. Nu har vi ett läge där stiftelser som förfogar över åtskilliga miljarder för forskningsändamål saknar forskarsamhällets förtroende. Du, som forskningsminister, har du någon kommentar till hur det problemet skall hanteras?
Carl Tham: Jag får ju lov att säga att du något hårdrar det som står i brevet. Men det är klart att det är ett problem, både ett pricipiellt och ett praktiskt problem. Det är också därför som jag har tagit upp frågan.
Kurt Ove Johansson: Jag har ingen ytterligare frågeställare anmäld. Jag ber då att få tacka statsrådet för hans medverkan i utfrågningen, och jag förklarar den öppna utfrågningen avslutad.
Konstitutionsutskottet 1995-05-03 Bilaga B 20 Kl. 08.00-08.50
Offentlig utfrågning av statsrådet Mats Hellström angående regeringens nominering av svenska befattningshavare vid EU:s institutioner
Birgit Friggebo: Jag ber att få hälsa Mats Hellström välkommen.
Vi skall alltså ha en utfrågning beträffande den svenska regeringens nomineringar av kandidater till poster inom EU-institutionerna.
Mats Hellström inleder med en kort kommentar. Var så god!
Mats Hellström: Tack, fru ordförande! Inledningsvis vill jag säga att det här är en fråga som fortfarande är under beredning. Den kommer att vara under beredning i regeringskansliet i alla fall hela det här året och 1996. Den derogationsperiod då Sverige har möjlighet att, liksom de andra nya länderna, få tjänster som svenskar har större möjlighet än andra att få del av sträcker sig, som sagt, inte bara över det här året utan också över nästa år.
Det är klart att vi när det gäller den strategi som regeringen har utarbetat för att försöka främja svenska intressen kan se hur den lyckats först när detta arbete är avslutat. Vi är nu mitt uppe i beredning. Arbete pågår alltså.
Jag tycker nog ändå att man måste kunna dra några positiva slutsatser redan nu. Hittills har vi faktiskt lyckats väl, mera väl än andra länder, med att placera svenskar på viktiga poster. Det tror jag beror på det arbetssätt som den arbetsgrupp har jobbat med som ni ju tidigare ställt frågor till.
Först har man identifierat områden som bedöms som viktiga för Sverige. När man gjort det har det varit en process där man har känt av vilka möjligheter som har funnits, vilka vakanser som har funnits och vilka möjligheter som har existerat och där man har tagit fram svenska kandidater som varit så starka att man i hård konkurrens har kunnat åstadkomma väldigt bra resultat. Vi kan kanske återkomma till det senare under utfrågningen.
Hittills har Sverige fått en bättre utdelning än andra länder. Det tror jag delvis beror på den här strategin. Men, som sagt, arbetet pågår, och det är naturligtvis först om något eller några år som den verkliga bedömningen kan göras.
Birgit Friggebo: Tack så mycket! Nu går ordet till Anders Björck.
Anders Björck: Tack, fru ordförande!
Jag skulle vilja börja med en fråga till Mats Hellström. Det finns uppenbarligen ett antal brev som har kommit in och som inte har diarieförts. Vad beror det på? Breven rör personer som har anmält sitt intresse.
Mats Hellström: Som utskottet tidigare fått ta del av är det så att vi ärvde en form för att hantera intresseanmälningar. Den fortsatte vi med under november och december. Bakgrunden är ju att våren 1994, när intresseanmälningar började komma in, tog den dåvarande regeringens tjänstemän upp frågan om hur intresseanmälningar skulle hanteras. Det dåvarande departementsrådet Jan Palmstierna tog vid en kontakt med UD:s arkivchef upp den frågan. Man kom då fram till lösningen att man skulle bevara intresseanmälningarna tills vidare hos Jan Palmstierna. Så skedde också. Det övertog vi under november och december, och det hanterade vi på samma sätt. Men det är inte en särskilt tillfredsställande lösning, därför att handlingar som kommer in egentligen skall registreras omedelbart. Det är min uppfattning.
Efter jul tog man återigen upp en diskussion i arbetsgruppen, och man satte i gång med att registrera handlingarna. Formen för det har också redovisats inför utskottet. Det har följt de vanliga rutiner som är tillämpliga i det här sammanhanget.
Det faktum att man valde att fortsätta med den arbetsmetod som den tidigare regeringen hade haft under några månader var i och för sig inte något problem för själva arbetet. De handlingar som då var arbetsdokument för tjänstemännen kom ju att utnyttjas i processen, så det är inte så att man lade undan handlingar i plåtskåp. Tvärtom var det fråga om arbetsmaterial där intresseanmälningarna kom fram till respektive fackdepartement.
Anders Björck: Fru ordförande, jag har här brev från EFTA-kommissionären Nic Grönvall till Jan O Karlsson från den 20/12, den 16/12, den 19/12, den 12/1, den 12/12, den 25/11 och den 16/11 som handlar både om det egna intresset och om hur övriga personer som kan tänkas bli aktuella bör behandlas.
Är det rimligt att den här typen av handlingar uppenbarligen inte har diarieförts?
Mats Hellström: Uppenbarligen har de diarieförts i efterhand, på samma sätt som andra handlingar såvitt jag förstår. De har kommit till användning i beredningsprocessen. Inte minst det som Nic Grönvall har skrivit om arbetet och EFTA-personalen har legat till grund för den ordning som vi har infört för att hjälpa EFTA-personalen. Där har den diskussion som Nic Grönvall haft med Jan O Karlsson varit en del av arbetet.
Arbetsgivarverket har personal som går igenom alla anställda i EFTA och ser på vilket sätt man bäst skall kunna främja deras intressen.
Det är sådant som går tillbaka på brevväxling och på andra förberedelser som har gjorts. Men det viktiga är ju att de här handlingarna har använts i arbetsprocessen av Jan O Karlsson.
Anders Björck: Kan Mats Hellström upplysa utskottet om när de här handlingarna diariefördes?
Mats Hellström: Det kan jag inte göra.
Anders Björck: Det kan jag.
Mats Hellström: Jaha.
Anders Björck: UD begärde in dem, åtminstone ett flertal av dem, först efter förra förhöret i KU. Det handlar alltså inte om en omvändelse av egen kraft, utan det har skett bara för någon vecka sedan. Är detta tillfredsställande?
Mats Hellström: Det tycker jag inte.
Jag tycker, som jag sagt, att handlingar skall registreras och diarieföras omedelbart. Det är min uppfattning.
Vi statsråd får ofta t.ex. handlingar hem från människor som tror att man kan skriva till statsråd privat. Jag går alltid med dem till departementet, där de skall registreras. Jag anser att man skall diarieföra handlingar när de kommer in.
Den rutinen infördes i januari, som jag sade tidigare. Jag vet inte varför just de här handlingarna inte har diarieförts förrän så sent. Det tycker jag inte är riktigt.
Anders Björck: Här finns även brev till Mats Hellström -- flera stycken av Pierre Schori. Har de diarieförts?
Mats Hellström: Dem har jag lämnat över till arbetsgruppen. De breven handlar precis om det som Anders Björck nämner, nämligen EFTA-personalens arbete.
Vi har under våren arbetat intensivt för att se till att de svenskar som arbetar i EFTA skall få möjlighet att få sin arbetssituation löst på ett tillfredsställande sätt. Detta är en beredning som pågår.
Jag ser att Anders Björck nu ställer frågor om en beredningsprocess som pågår i regeringen, inte om någonting som är avslutat.
Anders Björck: Nej, men Jan O Karlsson är väl utsedd?
Mats Hellström: Ja, men det är faktiskt en annan fråga.
Anders Björck: Men anser Mats Hellström att de här utnämningarna -- om man nu inte har diariefört handlingar av det här slaget, samtidigt som man har gjort utnämningar och samtidigt som handlingarna ställts till den som handlagt och varit med som ansvarig för utnämningsprocessen -- hittills i så fall har skett på ett tillfredsställande sätt?
Mats Hellström: Ja. Det anser jag verkligen. Vi talar nämligen om två helt olika frågor. Vi talar först och främst om hur handlingar skall diarieföras. Vi har där, som jag sagt, ärvt ett system som tillkom under den tidigare regeringen. Jag tycker inte att det är särskilt tillfredsställande. Därför har vi ändrat på de rutinerna. Men det viktiga i frågan är ju huruvida dessa handlingar har varit arbetsinstrument för dem som arbetat med dem. Det har de mycket aktivt varit. Det är ju inte något som har lagts undan i plåtskåp.
Jag har samma uppfattning som Anders Björck: Handlingar bör diarieföras när de kommer in. Är det så att rutinerna på den punkten inte är tillfredsställande, skall jag se till att de blir det.
Anders Björck: Mats Hellström talar om den tidigare regeringen. Men Sverige var väl inte med i EU under den tidigare regeringen?
Mats Hellström: Nej. Men jag talar ju om den process som inleddes då och som jag, liksom Gunnar Lund som tidigare varit här, menar att vi hade skäl att ändra på, vilket vi också gjorde.
Anders Björck: Jo, men Sverige kom ju de facto med i EU vid årsskiftet. I praktiken kan man väl säga att det skedde i samband med att folkomröstningsresultatet var klart.
De brev som jag refererar till kom i huvudsak till regeringskansliet efter det att folkomröstningsresultatet var klart. Kan man då säga att man ärvt någonting av den gamla regeringen? Då förekom ju ingen formell process för att utse folk till någonting som vi ännu inte var med i.
Mats Hellström: Nej, den formella processen att hantera dokument som är intresseanmälningar är vad vi talar om, Anders Björck! Jag tror att vi är överens om att diarieföring bör ske. Har de här faxen inte diarieförts i tid skall vi på min avdelning självfallet se till att vi har bättre rutiner.
Anders Björck: Mats Hellström menar alltså att det inte finns några komplikationer för de utnämningar som redan har gjorts, som att viktiga handlingar som berör en rad personer och kvarvarande EFTA-personal vid övervakningsmyndigheten i Bryssel faktiskt inte har diarieförts och därmed inte har kunnat komma in i processen på det sätt som sekretesslagen, tryckfrihetsförordningen, offentlighetsprincipen och mycket annat förutsätter.
Mats Hellström: De har ju förts in i processen. Intresseanmälningarna har varit arbetsmaterial som givetvis har kommit fram till de departement som varit ansvariga för beredningen på samma sätt som om de hade diarieförts omedelbart. Man följde alltså system som existerar på sina håll. Under en process där arbete pågår och innan en fråga är färdigbehandlad samlas arbetsmaterial hos de tjänstemän som arbetar i processen. Sedermera diarieför man dem.
Jag tycker inte, som jag sagt, att det är en särskilt bra lösning. Därför har vi gått ifrån den lösningen. Det har alltså ingen effekt på det sätt på vilket själva materialet har använts i regeringen. De personer som har lämnt in intresseanmälningar har prövats i respektive departement.
Anders Björck: Så Mats Hellström ser inget moraliskt problem i att man skriver till en person -- i detta fall ett antal brev till Jan O Karlsson, som är den som handlägger ärendena och som samtidigt själv får tjänsten -- som underlåter att diarieföra brev?
Mats Hellström: Anders Björck vet att han inte tar till sig det han lyssnat på vid tidigare föredragningar.
Jan O Karlssons utnämning har över huvud taget icke hanterats i arbetsgruppen. Det vet Anders Björck.
Anders Björck: Men Jan O Karlsson har blivit medlem av Revisionsrätten. Här finns alltså handlingar som talar just om intresse för Revisionsrätten.
Mats Hellström: De handlingarna har kommit Finansdepartementet till del, det departement som haft beredningsansvaret för Revisionsrätten.
Jan O Karlssons utnämning har som bekant skett genom beredning i Finansdepartementet och i hela regeringen. Arbetsgruppen, där Jan O Karlsson varit adjungerad, har icke haft befattning med Jan O Karlssons utnämning.
Beträffande de papper som har kommit in till arbetsgruppen har respektive fackdepartement fått del av de personerna.
Anders Björck: Men breven är ställda till Jan O Karlsson. Åligger det då icke honom juridiskt sett att diarieföra dem?
Mats Hellström: Jag har redan sagt att jag anser att man skall diarieföra handlingar när de kommer in.
Nu har arbetsgruppen tillämpat ett annat arbetssätt under en tid. Jag tycker att det hade varit bättre om man hade diariefört dem direkt.
Anders Björck: Vilken procedur skall man tillämpa i fortsättningen?
Mats Hellström: Den som jag just har talat om och som jag sagt att jag är helt överens med Anders Björck om och som är min princip, nämligen att man diarieför så fort man får in en handling.
Anders Björck: Anser Mats Hellström att inte några som helst partipolitiska hänsyn har tagits i den här utnämningsprocessen?
Mats Hellström: Det har det inte gjorts, utan det är förtjänst och skicklighet som skall vara styrande.
När det gäller en kommissionär kan man säga att det är en viss skillnad. Det normala är att en kommissionär utses ur det regeringsunderlag som finns i ett land, om det är ett land som har en kommissionär. Är det ett stort land som har två kommissionärer, är det oftast så att den ena kommissionären utses ur en majoritetsgruppering och den andra ur en minoritetsgruppering. Självfallet vägleder också förtjänst och skicklighet vem som blir kommissionär. Men det är normalt att kommissionären tas ur ett regeringsunderlag. Det är inte alltid på det sättet, men det är det vanligaste.
I övrigt skall partipolitisk hemvist icke spela roll vid den här typen av utnämningar.
Anders Björck: Så det innebär att Anita Gradin vid ett eventuellt regimskifte sitter osäkert?
Mats Hellström: Nej. Det beror i så fall på hur den blivande regeringen hanterar det. Det har ju funnits fall där man i olika länder har diskuterat just den här frågan. Man har ifrågasatt om en ny regering på olika sätt kommer att se till att den kommissionär som sitter skall lämna sin post. Det är nog väldigt ovanligt att det har skett, och det är väl en fråga som jag rimligen inte kan besvara.
Det normala är som jag sagt att den kommissionär som utgår ur ett visst regeringsunderag sitter sin tid ut.
Anders Björck: Men det finns då en moralisk rätt, enligt Mats Hellström, att byta ut en kommissionär om regeringsunderlaget ändras?
Mats Hellström: Det har jag inte sagt. Jag har sagt att den typen av diskussion har förevarit i något fall. Jag tror t.ex. att det spekulerades om detta när Irland bytte regering för inte så länge sedan. Det skedde dock ingen förändring.
Anders Björck: Men vad anser Mats Hellström själv?
Mats Hellström: Jag anser att man bör tillämpa den princip som har varit den normala och rådande, dvs. att den kommissionär som utses sitter sin tid ut. Det brukar bäst tjäna ländernas intressen.
Anders Björck: Varför har då, om det grundas på förtjänst och skicklighet, beträffande kommissionärer och generaldirektörsposter bara personer med socialdemokratisk politisk anknytning utsetts?
Mats Hellström: Där har Anders Björck fel. Så är det inte. Bortsett från kommissionären har vi de två domarna, för att ta de fyra tjänster där regeringen har det största inflytandet; jag har ingen som helst aning om deras politiska hemvist. Jag har aldrig frågat efter den och har ingen som helst uppfattning om det och skall självfallet inte ha någon sådan.
När det gäller Revisionsrätten är det, som jag tror Anders Björck känner till efter tidigare utfrågningar som varit, på det sättet att grovt räknat en tredjedel av Revisionsrättens ledamöter kommer ur revisionsverk i olika länder, och den typen av karriärer. Drygt en tredjedel är höga tjänstemän i Finansdepartement. Drygt en tredjedel har varit politiker. Ofta kan det gälla parlamentariker i budgetutskott, finansutskott och liknande.
För den typen av tjänst är det alldeles självklart att bland förtjänst och skicklighet är också politiskt arbete i Finansdepartement och kännedom om den typen av verksamhet väsentliga och kan vägas in när man skall bedöma förtjänst och skicklighet just eftersom ungefär två tredjedelar av Revisionsrättens ledamöter har finansdepartemental eller rent politisk bakgrund.
Anders Björck: Men av de personer som har utsetts på den här nivån och som har haft ett politiskt uppdrag är samtliga socialdemokrater, eller hur?
Mats Hellström: Det gäller, som sagt, inte domarna -- av de fyra.
Om vi går vidare till A 1-nivån är det dels Allan Larsson som har blivit generaldirektör i DG 5 för arbetsmarknadsfrågor och sociala frågor, dels Kerstin Niblaeus som har blivit generaldirektör i ministerrådets generalsekretariat för miljöfrågor och konsumentfrågor och dels Magnus Lemmel som är biträdande generaldirektör för industrifrågor.
Magnus Lemmel, som Anders Björck undviker att nämna i det här sammanhanget, är förvisso inte socialdemokrat. Han leder -- skickligt, tycker jag -- en av de viktiga industriorganisationer i Sverige som tvärtom mycket ofta, och ganska intensivt ibland, kritiserar den socialdemokratiska regeringen. Där finns förvisso bland de tjänster som Anders Björck räknar upp personer som har en helt annan bakgrund än den som Anders Björck vill ge sken av att regeringen har velat främja vid sina utnämningar.
Låt mig ta Kerstin Niblaeus som exempel på det som Anders Björck menar är partipolitiska hänsyn.
Vi har arbetat så att vi först har tagit fram de områden som är viktiga för Sverige. Det gäller bl.a. sysselsättningen, som är viktig för en stor del av det svenska samhällslivet. Det gäller miljöfrågorna.
När vi sett att det skulle finnas en möjlighet att främja en svensk kandidat där gäller det att lansera och arbeta för en person som i mycket hård konkurrens kan få posten. Här talar vi inte om utnämningar som automatiskt går till ett land. Vi talar om utnämningar där det är möjligt för ett land att om det har mycket starka kandidater klara dem.
Jag måste säga att jag är mycket glad över att vi har lyckats få en svensk generaldirektör och att man har gjort om själva generaldirektörskapet till just en ren miljö- och konsumentinriktad tjänst, där då en svensk har kunnat få generaldirektörsposten i hård konkurrens med de andra nya länderna. Det är ingen hemlighet att Österrike inte känner sig särskilt tillfredsställt med att dels inte ha fått denna post, dels över huvud taget inte ha fått någon full generaldirektörspost. Sverige har fått två. Österrike har inte fått någon.
Två av de gamla medlemsländerna har också uttryckt starkt missnöje med att inte ha fått den generaldirektörspost som nu gick till Sverige. Den gick till Sverige därför att vi hade en utomordentligt stark kandidat.
Allan Larsson är en person som har internationellt stor kunskap. Han är känd som en person som mer än andra har deltagit i den internationella debatten kring sysselsättningen.
Jag är rätt övertygad om att med det hårda motstånd som fanns från vissa länder, särskilt ett land som ansåg denna post för arbetsmarknad och sociala frågor i stort sett vikt för det landet, hade det inte gått för Sverige att få en generaldirektör på en för vårt land så viktig post som den för sysselsättning och sociala frågor, om vi där inte hade haft en kandidat som är internationellt känd och internationellt respekterad. Dessutom handlar det om en person som är mycket drivande i den internationella sysselsättningsdebatten.
Återigen: Ja, Kerstin Niblaeus och Allan Larsson är socialdemokrater. Men det är inte partipolitiskt nit eller partipolitiska belöningar som har varit vägledande här. Det har gällt att hitta utomordentligt skickliga personer som i stenhård konkurrens med andra skulle få dessa poster.
När det gäller A 2-nivån är vi inne på någonting som fortsatt är under beredning i regeringen. Den fråga som Anders Björck ställer gäller inte avgjorda frågor utan frågor där man arbetar aktivt. Där vet Anders Björck efter den slutna sittning ni har haft med Gunnar Lund att det finns såväl tidigare borgerliga statssekreterare som ett borgerligt statsråd och andra borgerliga politiker som man arbetar med och vill främja. Anders Björck, vi vill främja dem på grund av deras förtjänst och skicklighet. Det är en dubbelhet i frågan som framställs.
Dubbelheten gäller att vi först kritiseras för att inte tillämpa förtjänst och skicklighet. Men i Anders Björcks fråga till regeringen ligger att vi skulle ha haft en större partipolitisk balans så att säga.
Vi främjar de borgerliga politiker som Anders Björck har fått del av vid den slutna sittningen på grund av deras förtjänst och skicklighet. Vi anser att allsidighet naturligtvis bör prägla de svenskar som får möjlighet att arbeta i EU:s organ.
Låt mig också säga följande, eftersom jag just fick en lapp om den fråga som Anders Björck ställde tidigare och som jag då av naturliga skäl inte kunde besvara. Det gäller diarieföringen av Nic Grönvalls brev. Jag kan läsa upp vad som står på min lapp från Sten Ask: Alla Nic Grönvalls brev har gått till UD:s fax -- alltså den centrala faxen 723 11 76 -- och skall automatiskt registreras genom sambandscentralens försorg.
Det är alltså en automatik i registreringen av fax. Det är ju fax som Anders Björck har talat om, inte andra brev. Vad Jan O Karlsson har fått är en kopia.
När det gäller fax skall alltså automatiskt registrering ske vid sambandscentralen när de kommer in. Fax har som bekant en annan "fysisk" distributionsform än vanliga brev.
Anders Björck: Menar Mats Hellström att de alltså har diarieförts?
Mats Hellström: Problemet är varför arkivet inte har diariefört dem omedelbart. Som jag sade tidigare kommer jag naturligtvis att omedelbart se till att så sker. Det är den centrala sambandscentralen som registrerar fax inom UD.
Anders Björck: De har alltså inte diarieförts?
Mats Hellström: Det kan jag inte svara på nu, utan det skall jag självfallet ta reda på.
Anders Björck: Hade de det, hade vi ju fått in dem. Vi har begärt att få in dem.
Mats Hellström: Ja, men Anders Björck hävdar ju att Jan O Karlsson har förfarit fel. Jan O Karlsson har i god tro tagit del av kopior på fax. Fax registreras inte av den som får det. Den som får ett fax får en kopia när det kommer till den centrala faxen.
Systemet är att den centrala sambandscentralen skall registrera inkommande fax. Om så inte har skett skall jag självfallet se till att det förfarandet förbättras. Men det är inte Jan O Karlssons fel att så inte har skett.
Anders Björck: Det skall väl utskottet återkomma till.
Jag måste få ställa någon fråga till.
Magnus Lemmel nämndes. Har han någonsin haft något politiskt uppdrag?
Mats Hellström: Det är förtjänst och skicklighet som skall vägleda utnämningarna.
Anders Björck gav nyss ett intryck av att det enbart var aktiva socialdemokratiska partipolitiker som fick de här uppdragen. Det är uppenbarligen fel.
Anders Björck: Men alla de som har haft politisk bakgrund är socialdemokrater, eller hur?
Mats Hellström: Anders Björck vet att det finns såväl borgerliga politiker som borgerliga statsråd, statssekreterare och riksdagsledamöter som vi aktivt arbetar med för att ge möjlighet att få den här typen av tjänster på grund av deras förtjänst och skicklighet.
Det är ju inte Sverige som avgör när de olika tjänsterna blir aktuella. Beträffande de tjänster som blivit aktuella första halvåret 1995, dem som blir aktuella andra halvåret 1995 och dem som kommer upp 1996 är det inte vi som bestämmer när de olika tjänsterna kommer upp. Anders Björck vet att här finns en rad borgerliga politiker. Det är dock inte därför att de är borgerliga politiker -- lika litet som det kan vara därför att det är fråga om socialdemokratiska politiker -- som vi nyss talade om, som vi främjar dem. Det är för att de har förtjänst och skicklighet samt den allsidighet som vi menar skall spegla svensk representation i EU.
Anders Björck: Fru ordförande! Jag skall inte fortsätta att fråga. Jag vill inte gå in i polemik, men jag har en helt annan uppfattning än Mats Hellström om vad som har hänt. Jag menar att det är fullkomligt otänkbart att förtjänst och skicklighet bara finns hos människor med socialdemokratisk partibok. Om Mats Hellström lever i den tron får han gärna göra det.
Mats Hellström: Anders Björck, matematiken är litet konstig här. Det är inte alls bara socialdemokrater, inte på något sätt, som har fått de här uppdragen. Det vet Anders Björck.
Anders Björck: De som har politisk bakgrund är bara socialdemokrater.
Birgit Friggebo: Nu går ordet till Catarina Rönnung.
Catarina Rönnung: Tack, fru ordförande!
Alla i KU och de flesta som sitter här i salen och lyssnar vet att den konstitutionella kärnfrågan i det här ärendet egentligen är regeringens utnämningsmakt och regeringens rätt att nominera kandidater till EU.
Hur ser du på regeringens utnämningsmakt?
Mats Hellström: Jag anser att det är just förtjänst och skicklighet som skall vägleda. Vi har ansett att det, när det gäller den typ av tjänster som vi talar om nu -- de allra viktigaste inom EU där Sverige kan påverka -- är viktigt att vi har en beredningsform som är ordentlig och som följer det sätt på vilket vi bereder de högsta tjänsterna i vårt land, såsom generaldirektörer, landshövdingar, överbefälhavare o.d.
Catarina Rönnung: Anser du att regeringen i det här fallet har hanterat sin nomineringsmakt enligt de traditioner och regler som finns när det gäller utnämningar inom Sverige?
Mats Hellström: Ja. Vi har just velat följa det system som vi traditionellt har byggt upp i vårt land för de högsta tjänsterna, och det anser jag att vi har gjort.
Catarina Rönnung: Spelar politiska meriter över huvud taget inte någon som helst roll när det gäller att värdera en kandidat?
Mats Hellström: Nej, det skall de inte göra. Jag sade, och det vidhåller jag, att när det gäller en kommissionär är det normalt så att kommissionären utgår ur ett regeringsunderlag. Det behöver dock inte vara så. Det finns ju exempel på länder som har valt ett annat förfaringssätt, men det är mycket ovanligt. Det tas som relativt självklart att kommissionären på något sätt som aktiv eller som tidigare politiker kommer ur det regeringsunderlag som finns.
Catarina Rönnung: Med tanke på Anders Björcks fråga förut: Vet du över huvud taget någonting om partifärgen beträffande ambassadör Belfrage, Pernilla Lindh och Magnus Lemmel?
Mats Hellström: Jag vet absolut ingenting om Pernilla Lindhs, alltså domaren i första instans, partipolitiska uppfattning. Den skall heller naturligtvis inte heller vägleda den utnämningen.
Magnus Lemmel leder, som jag sade, en organisation som förvisso är kritisk mot den sittande regeringens politik -- och det må ju vara. Anders Björck hävdar att han tillhörde kretsen av dem som enbart är socialdemokrater. Det tror jag inte att han gör. Jag har dock aldrig frågat honom om det.
Den första utnämning i en EU-angelägenhet som egentligen gjordes av den svenska regeringen var just den tidigare moderate statssekreteraren Frank Belfrage som vi utsåg till ambassadör vid den svenska representationen i Bryssel. Jag anser Frank Belfrage vara en utomordentligt skicklig diplomat, och jag har mycket god kontakt med honom. Det faktum att han var moderat statssekreterare har inte på något sätt stått i vägen för att vi gjorde den utnämningen.
Catarina Rönnung: Kan du berätta litet grand om hur samarbetet med övriga politiska partier har gått till vid de här utnämningarna?
Mats Hellström: När det gäller ämnesområdena har regeringen redovisat i den dåvarande EU-delegationen det dokument som vi ansåg skulle vara vägledande för regeringen när vi skulle försöka identifiera vilka poster som kan vara viktiga för Sverige med hänsyn till ämnesområden som är viktiga för oss -- t.ex. sysselsättningen, miljöfrågor och industrifrågor. Där fördes en diskussion i EU-delegationen, där en representant för Moderata samlingspartiet var noga med att säga att vad EU-delegationen sade här icke fick binda EU-delegationen vid detta papper. Andra ledamöter gav synpunkter kring prioriteringarna. Efter EU-delegationens sammanträde lade vi också till en starkare prioritering av regionalpolitiken än vi hade haft ursprungligen. Det dokumentet har när det gäller ämnesområdena varit väldigt viktigt för hur det gick till när vi sedan skulle söka främja tjänster med svenskar. Det är alltså EU-delegationen som varit samrådsorgan i det fallet.
När det gäller personer har dels statsministern vid partiledaröverläggningar tagit upp frågan om de fyra högsta tjänsterna, dels Kjell Larsson fört en dialog med partiledarna och andra borgerliga företrädare, också under processens gång. Att just han har gjort det går ut på att han också haft uppdraget att med den tidigare regeringen diskutera de statssekreterare som gått på det gamla statssekreteraravtalet. Det har varit naturligt att ha en person som kontaktpunkt från arbetsgruppens sida med den tidigare regeringens företrädare och med andra partier.
Catarina Rönnung: Tjänsten till kommissionen och tjänsterna till Revisionsrätten har beretts direkt i regeringen. Men gjorde arbetsgruppen något viktigt förberedande arbete vid de här utnämningarna?
Mats Hellström: Nej. Arbetsgruppen hade över huvud taget icke att befatta sig med de fyra tjänsterna -- alltså kommissionären, domarna och Revisionsrätten -- utan där vidareförmedlade de de intresseanmälningar som kom in. Om det kom intresseanmälningar till arbetsgruppen förmedlades de vidare till respektive department som beredde frågan.
Catarina Rönnung: Arbetsgruppen i departementet har ett maktpåliggande uppdrag. Det gäller ca 1 000 personer till tjänster inom EU. Hur tycker du att den har skött sitt arbete hittilldags?
Mats Hellström: Som jag sade tidigare är det här en granskning som egentligen inte kan göras förrän kanske 1997. Jag kan bara säga hur jag ser på arbetsläget, eftersom vi -- när det gäller de tjänster som vi till en viss grad kan påverka från svensk sida; det är ju en fallande skala från de fyra högsta tjänsterna till A 1- och A 2-tjänsterna och mindre när det gäller A 3-tjänsterna -- hittills uppenbarligen har lyckats bättre än de andra nya länderna och också en del gamla länder. Det finns ett land som varit medlem ganska länge och som över huvud taget icke fått någon full generaldirektörspost. Sverige har nu två. Vi har också när det gäller A 2-tjänsterna så här långt en mycket bra utdelning. Vi har vidare, och det gläder mig i högsta grad, lyckats åstadkomma en jämn könsfördelning. Hittills kan jag nog säga att Sverige bättre än andra länder har kunnat främja sina intressen. Men om det går så i framtiden får det fortsatta arbetet utvisa.
Som jag sade förut tror jag att det arbetssätt som vi valt och som arbetsgruppen har lagt upp, att ordenligt identifiera de områden som är viktiga för Sverige och att sedan lansera starka kandidater på de områdena, har varit ett riktigt sätt att arbeta på.
Catarina Rönnung: Hur ser du på Jan O Karlssons medverkan som adjungerad ledamot i den här gruppen, och vilka frågor har han arbetat med?
Mats Hellström: Han har, såvitt jag förstår, framför allt varit kontaktpunkt för arbetsgruppen med den här strategin. Han har ju i högsta grad varit en av dem som arbetat fram den här strategin för hur man skulle arbeta för att i Sverige ordentligt "dammsuga" och få fram intressen på ett systematiskt sätt från de olika fackdepartementen och olika delar av regeringskansliet men också för att ut gentemot svenska intresseorganisationer och folkrörelser aktivt söka kandidater.
Att sedan gå igenom hur man systematiskt arbetar i förhållande till kommissionen och ministerrådet -- dels med arbetsgruppens hjälp, dels med Brysselrepresentationens hjälp för att i den här ganska svåra processen inte fastna för kandidater där det inte funnits en möjlighet men tidigt se efter om det är en möjlighet för Sverige och hur vi i så fall skall lansera personen i fråga till de organ som det gäller -- kräver i högsta grad ett strategiskt arbete. Där krävs det säkert också en person med den kreativitet och tuffhet som präglar Jan O Karlssons inställning.
Catarina Rönnung: Det har ju förekommit insinuationer som har fått genomslag i medierna och som har drivit linjen att Jan O Karlsson mer eller mindre har utsett sig själv till ledamot i Revisionsrätten. Det är en allvarlig anklagelse som är ägnad att svärta ner Sveriges rykte och anseende utomlands, som jag ser saken.
Jag skall ge dig tillfälle att bemöta de här anklagelserna och undrar om du har något att tillägga i den frågan.
Mats Hellström: Det har, antar jag, bemötts rätt väl av realiteten, av den process som har varit.
Först och främst är det naturligtvis en fullständig absurditet att utse sig själv, eftersom detta är en nominering som den svenska regeringen gör. Nu är det som bekant så att Revisionsrätten och ledamöterna där lever så att säga ett farligare liv i Europaparlamentet än vad andra gör. Domarna har ju inte samma typ av utfrågningsprocess som andra tjänster.
Kommissionen kan i sin helhet avsättas av parlamentet, men inte enskilda kommissionärer. Enskilda revisionsrättsledamöter däremot kan faktiskt fällas av parlamentet. Den utnämningen är mer direkt möjlig att påverka från parlamentets sida om man anser att profilen på den person som man utfrågar inte stämmer med vad man vill kräva av en ledamot av Revisionsrätten eller om man på annat sätt skulle ifrågasätta personens kapacitet eller lämplighet.
Det är fullt möjligt för KU:s ledamöter att ta del av protokollen från de utfrågningar med Jan O Karlsson som har varit i de relevanta utskotten i Europaparlamentet. Jag tror att jag, utan att övertolka, vågar påstå att han har fått ett mycket gott bemötande vid de utfrågningarna. Han har alltså granskats enskilt av Europaparlamentet, som har haft möjlighet att fälla honom också. Men tvärtom har han fått utomordentligt höga röstetal när han utsågs till ledamot av Revisionsrätten.
Catarina Rönnung: Regeringens diarieföring har ju lämnat en del övrigt att önska. Man har alltså övertagit den gamla borgerliga regeringens sätt att diarieföra. Här har vi fått tillräckligt med material. Därför avstår jag från att ställa en fråga om detta. Jag har dock en sista fråga:
Har regeringen någon gång övervägt den norska modellen med en fristående förslagsnämnd när det kanske gäller nominering till EU eller utnämning till högre domartjänster i Sverige?
Mats Hellström: Jag tycker nog att det när det gäller EU-tjänster är riktigt att ha samma principer för hur beredning skall gå till som man har när det gäller de högsta tjänsterna i vårt eget land. Vi tar med oss våra traditioner. Det har ju förts en diskussion i Sverige om huruvida man skall EU-anpassa sig i förtid eller inte. Det normala är att länderna tar med sig sina egna traditioner till EU. Det skulle snarast kunna uppfattas som märkligt om vi hade en annan process för den här typen av tjänster än för de högsta tjänsterna i Sverige.
Skulle man däremot finna att domartjänster -- detta undandrar sig mitt bedömande -- av andra skäl bör utses på ett annat sätt i Sverige, bör det i så fall gälla också våra EU-domare. Men principen bör, enligt min uppfattning, vara att det sätt på vilket man bereder de högsta tjänsterna i Sverige skall vara vägledande också för de högsta EU-tjänster där Sverige kan nominera. Om man har skäl att ändra på detta i Sverige skall det självfallet också gälla våra EU-tjänster.
Catarina Rönnung: Det har inte när det gäller regeringens utnämningsmakt förts några diskussioner i regeringen om det skulle vara lämpligt att beträffande vissa tjänster ha en från regeringen fristående nämnd, som man har i Norge? Den diskussionen har inte varit aktuell?
Mats Hellström: Nej. Det är regeringen som nominerar när det gäller EU-tjänster. Det gäller i alla länderna att det är regeringen som har ansvaret och som skall ta det i den här processen.
Birgit Friggebo: Då ger jag ordet till Kenneth Kvist.
Kenneth Kvist: Det är riktigt, som du säger, att det är regeringen som nominerar till de här tjänsterna i EU. Ser ni i regeringen någon skillnad på att vara generaldirektör för ett statligt verk i Sverige och på att vara generaldirektör inom EU?
Mats Hellström: Skillnaden är först och främst att en generaldirektör i Sverige utses av regeringen. En generaldirektör i EU utses av EU-organ. Den svenska regeringen har möjlighet att påverka. Vi har en nomineringsmöjlighet, en nomineringsrätt. Vi har alltså möjlighet att påverka, vilket vi uppenbarligen har kunnat göra i de här fallen.
Som jag visade med mina tidigare exempel är det ingalunda så att vi styr vissa tjänster. Det finns, som sagt, både gamla och nya medlemsländer som över huvud taget icke har fått någon generaldirektörstjänst. Det är den avgörande skillnaden.
Kenneth Kvist: Är inte den avgörande skillnaden att en generaldirektör i EU skall se till hela unionens intressen, inte till specifika nationella intressen, medan en generaldirektör i Sverige är en tjänsteman tillsatt av regeringen?
Mats Hellström: Det som Kenneth Kvist tar fram är självfallet också en viktig synpunkt. Det tycker jag också. Men när EU väl utser generaldirektörer som skall se till hela unionens bästa är det en sorts strävan inom EU, och det är ju riktigt, att EU:s organ ändå skall återspegla medlemsländernas kulturer. Det är en viktig del av EU att olika länder med olika kulturer finns med. Sedan skall de ta hänsyn till unionens bästa.
Kenneth Kvist: Poängen med min fråga är ju att en generaldirektör inom EU inte är en statstjänsteman i traditionell mening, utan det är en ny typ av statstjänsteman som i sin ämbetsutövning inte skall ta hänsyn till specifikt svenska intressen utan som skall se till EU som helhet.
Mats Hellström: Javisst. Men det anses viktigt av EU-organen att man när nya medlemsländer kommer till skall försöka se till att de nya medlemsländerna och deras medborgare finns med bland de högsta tjänsterna. Då har man en process där man försöker att vika -- "flagga upp", som man kallade det då -- olika tjänster för de olika nya medlemsländerna. Det är inte säkert att medlemsländerna därmed får tjänsterna, utan det sker i ganska hård konkurrens. Men självfallet finns här en skillnad. På den punkten har jag ingen som helst annan uppfattning.
Kenneth Kvist: Föranleder det inte att man också borde tänka sig att det kan vara en viss skillnad i hur man nominerar de här tjänsterna, att man kanske borde ha ett bredare förfarande än vad som varit fallet -- att det inte bara är regeringens egen sak, som dessutom inte har alldeles egen majoritet, och att man kanske borde ha ett bättre samråd i form av partiledaröverläggningar eller liknande kring nomineringarna av de här topposterna?
Mats Hellström: Partiledaröverläggningar har man, som sagt, haft, och samråd har när det gäller andra tjänster skett från arbetsgruppens sida med andra partier genom Kjell Larsson. Samråd har alltså förekommit.
När det gäller beredningsformen -- jag förstår Kenneth Kvists fråga -- menar jag att skillnaden är att en generaldirektör i Sverige är en svensk statstjänsteman. Här talar vi om en generaldirektör i en union som nomineras av den svenska regeringen.
Jag anser nog ändå att det kanske hade kunnat uppfattas som litet konstigt om vi hade valt en annan form än den som vi har när det gäller de högsta tjänsterna i vårt land. Det tycker jag är den naturliga vägen att gå. Vill vi sedan ändra på beredningsformen för de högsta tjänsterna i vårt land, får det självfallet också effekter för EU-nomineringarna. Det är min syn på den saken. Jag förstår, som sagt, frågan.
Kenneth Kvist: Vi har kanske litet delade meningar därom.
Sedan till nästa sak. Det gällde alltså att ha en person beträffande vilken skicklighet och förtjänst skall finnas för de här posterna. Då fanns det alltså intresseanmälningar från några personer redan innan den socialdemokratiska regeringen tillträdde. Likväl ombads Jan O Karlsson att också lämna in en intresseanmälan. Skedde detta utifrån att man var medveten om de intresseanmälningar som redan förelåg?
Mats Hellström: Statsministern, vilket redovisades vid en tidigare utfrågning, tillfrågade Jan O Karlsson i början av oktober, tror jag, om han ville kandidera till Revisionsrätten. Frågan hade varit uppe tidigare med den tidigare regeringen i samband med statssekreteraravtalet från Jan O Karlssons sida.
Det var en fråga från statsministern till Jan O Karlsson om han ville bli nominerad. Sedan vidtog den process som följer som beredningsprocess efter det att Sverige blev medlem av Europeiska unionen. Då bereddes de intresseanmälningar som fanns också tidigare på Finansdepartementet, innan regeringen sedan fattade beslut i frågan.
Kenneth Kvist: Om en statsminister tillfrågar en person om han vill låta sig nomineras, hur är då förhållandena i regeringen i övrigt? Ni är ju också nominerade av statsministern.
Mats Hellström: Det är självfallet så att det är en stark nominering från en statsminister, men det är en beredningsprocess som vidtar. Det är inte på något sätt särskilt märkligt att en statsminister, eller blivande statsminister, när en ny regering kommer in -- om jag förstått det rätt så var det här mellan valet och då den nya regeringen hade tillträtt -- tillfrågar olika personer om deras intressen. Det är ju en ganska naturlig process. Men därefter följer själva beredningsprocessen.
Jag vill understryka att här också förevarit partiledaröverläggningar, där regeringen givetvis också varit beredd att lyssna. Vi visste från början att Moderata samlingspartiet här hade en annan uppfattning. När partiöverläggningar skedde kring den här frågan -- alltså om Jan O Karlsson och de två domarna -- ringde jag på statsministerns uppdrag i förväg till partiledarna för att informera partiledarna om vilka namn som partiledarna skulle komma att möta när de träffade Ingvar Carlsson i partiledaröverläggningar. Det innebär självfallet att regeringen är beredd att lyssna. Så den bild som kan skapas, att man bestämmer något fullt ut i oktober och att resten sedan är formaliteter, tror jag inte stämmer, utan det har varit en beredningsprocess efter det att vi blev medlemmar av Europeiska unionen. Att statsministern sedan, när han bildar regering, också ställer frågor till personer som han anser vara viktiga om deras intressen tycker jag är ganska naturligt.
Kenneth Kvist: Verkar inte beredningsprocessen vara litet körd från början när den som nominerarar och utser dem som skall vara med och fatta beslut när olika poster fördelas inom en regering i det svepet tar en statssekreterare från en tidigare regering och tillfogar honom en tjänst utanför regeringen? Kan man inte lätt få intrycket att beredningsprocessen just när det gäller den här tjänsten är avgjord redan från början?
Mats Hellström: Nej. I så fall -- alltså om det skulle vara, som Kenneth Kvist sade, kört från början -- hade statsministern rimligen inte gått till partiledaröverläggningar när han i förväg ber mig att informera partiledarna om de namn som de skall möta. I stället ser jag det som en fullständigt naturlig process att statsministern, eller den blivande regeringsbildaren, ställer frågor till människor som han har arbetat med och som finns som potentiella kandidater till olika tjänster. I det här fallet var frågan om Revisionsrätten och Jan O Karlsson uppe tidigare redan under den borgerliga regeringens tid. Efter det att folkomröstningen skett vidtar, självfallet, beredningsprocessen.
Kenneth Kvist: Jag undrar: Under den borgerliga regeringens tid var det kanske inte särskilt möjligt att nominera Jan O Karlsson till den här institutionen, så det kan inte vara så att hans namn då ...
Mats Hellström: Nej, man jag tar det som exempel. Eftersom Kenneth Kvist ställer sig frågande inför att frågan kom upp så tidigt nämnde jag att den i varje fall fanns på bordet, och som potientiell fråga ännu tidigare.
Som du själv och andra var inne på så lämnades ju intresseanmälningar in från många människor långt före folkomröstningen.
Kenneth Kvist: I början av utfrågningen sade du som svar på en fråga av Anders Björck att politisk verksamhet är också en merit.
Mats Hellström: Det kan för vissa tjänster vara viktigt att bedöma förtjänst och skicklighet.
Man kan tänka sig -- nu var det inte så i det här fallet -- att man hade utsett någon till Revisionsrätten från säg ett finansutskott eller budgetutskott. I Revisionsrätten räknas den typen av arbete som en merit -- ja.
Kenneth Kvist: Men senare sade du som svar på en fråga av, tror jag, Catarina Rönnung att politiska meriter skall inte spela någon roll.
Mats Hellström: Jag säger att förtjänst och skicklighet skall vara avgörande. Jag sade också att för vissa typer av tjänster kan politiskt arbete vara en merit. Då är Revisionsrätten uppenbarligen den typ av tjänster där alltså ungefär en tredjedel av ledamöterna kommer från revisionsverk i olika länder. En tredjedel har en bakgrund liknande Jan O Karlssons -- höga tjänstemän i finansdepartement. Ungefär en tredjedel av ledamöterna i Revisionsrätten -- detta har inte varit aktuellt i Sverige, men jag nämner det som exempel på områden där även politiskt arbete självfallet kan vara en merit -- har traditionellt varit politiker som kommit inte minst från budget- eller finansutskott.
Kenneth Kvist: Du menar alltså att politisk verksamhet är en merit men att en viss politisk åsiktsriktning inte är en merit?
Mats Hellström: Självfallet.
Birgit Friggebo: Då har jag ingen fler utfrågare anmäld.
Vi får tacka Mats Hellström.
Mats Hellström: Tack så mycket!
Innehållsförteckning
Utfrågningar Bilagorna B 1 -- B 20 B 1 Offentlig utfrågning av förra statsrådet Allan Larsson, angående utövande av statens ägande av Nordbanken m.m. B 2 Offentlig utfrågning av förra statsrådet Kjell-Olof Feldt angående utövande av statens ägande av Nordbanken m.m. B 3 Offentlig utfrågning av förra statsrådet Anne Wibble angående utövande av statens ägande av Nordbanken m.m. B 4 Offentlig utfrågning av förra statsrådet Bo Lundgren angående utövande av statens ägande av Nordbanken m.m. B 5 Offentlig utfrågning av justitiekanslern Johan Hirschfeldt, och byråchefen Håkan Lavén angående statsminister Carl Bildts agerande beträffande uppgifter om svensk underrättelseverksamhet mot Sovjetunionen under 1950-talet B 6 Offentlig utfrågning av tekn. dr Curt Nicolin och dir. Carl-Johan Åberg angående försäljningen av statligt ägda aktier i Assidomän AB B 7 Offentlig utfrågning av statsrådet Jan Nygren och statssekreterare Anitra Steen angående utövande av statens ägande av Nordbanken m.m. B 8 Offentlig utfrågning av professor Staffan Burenstam Linder angående utbildningsminister Carl Thams åtgärder beträffande vissa forskningsstiftelser B 9 Offentlig utfrågning av f.d. talmannen Ingegerd Troedsson angående kulturministerns handlande i anslutning till utbytet av styrelseledamöter i Stiftelsen framtidens kultur B 10 Offentlig utfrågning av Matti Kinnunen och Peter Crona, Carnegie Fondkommission AB, angående försäljningen av statligt ägda aktier i Assidomän AB B 11 Offentlig utfrågning av kommissarie Åke Sundgren, Finanspolisen, angående försäljningen av statligt ägda aktier i Assidomän AB B 12 Offentlig utfrågning av förre utbildningsministern Per Unckel dels angående regeringskansliets upphandling av konsulttjänster, dels angående Carl Thams åtgärder beträffande vissa forskningsstiftelser B 13 Offentlig utfrågning av förre näringsministern Per Westerberg angående försäljningen av statligt ägda aktier i Assidomän AB B 14 Offentlig utfrågning av Ulf Dinkelspiel angående dels information till hushållen inför folkomröstningen om EU-medlemskap, dels de sex konsekvensutredningarna inför ett svenskt EU-medlemskap, dels regeringens information till riksdagens EFTA-delegation och riksdagens utskott före beslut i Gemensamma EES-kommittén B 15 Offentlig utfrågning av kulturminister Margot Wallström angående dels hennes handlande i anslutning till utbytet av styrelseledamöter i Stiftelsen framtidens kultur, dels rådet för mångfald i medier B 16 Offentlig utfrågning med Thage G Peterson angående Volvo--Renaultaffären samt tidigare regeringars kontakter med bilindustrin B 17 Offentlig utfrågning av statssekreterare Gunnar Lund, ledamoten av EU:s revisionsrätt Jan O Karlsson och sakkunige Kjell Larsson angående regeringens nominering av svenska befattningshavare vid EU:s institutioner B 18 Offentlig utfrågning av f.d. statsminister Carl Bildt angående hans agerande beträffande vissa uppgifter om svensk underrättelseverksamhet mot Sovjetunionen under 1950-talet samt brev till Rysslands president B 19 Offentlig utfrågning av utbildningsminister Carl Tham angående hans åtgärder beträffande vissa forskningsstiftelser B 20 Offentlig utfrågning av statsrådet Mats Hellström angående regeringens nominering av svenska befattningshavare vid EU:s institutioner