Förstärkt skydd av kulturegendom vid väpnad konflikt och under ockupation

Kulturutskottets betänkande 2016/17:KrU12

Skyddet för kulturegendomar vid väpnad konflikt ska stärkas (KrU12)

Skyddet av kulturegendomar vid en väpnad konflikt eller ockupation ska stärkas. Sedan tidigare är det straffbart att göra stora skador på kulturegendomar vid militära ingrepp. Det utökade skyddet innebär bland annat att blir straffbart att även göra även mindre skador på kulturegendomar som är av största vikt för mänskligheten. Sverige har tidigare undertecknat Haagkonventionen om skydd av kulturegendom i händelse av väpnad konflikt. Nu ska protokollet godkännas och därmed behöver ändringar göras i den svenska lagen för att Sverige ska kunna uppfylla sina åtaganden.

Riksdagen sa ja till förslaget. Lagändringarna börjar gälla det datum regeringen bestämmer.

Datum för beslutet: 14 juni 2017
Riksdagens beslut: Kammaren biföll utskottets förslag.
Utskottets förslag till beslut: Bifall till propositionen. Avslag på motionen.

Hela betänkandet

Betänkande 2016/17:KrU12 (pdf, 4 MB)

Kulturutskottets betänkande

2016/17:KrU12

 

Förstärkt skydd av kulturegendom vid väpnad konflikt och under ockupation

Sammanfattning

Utskottet föreslår att riksdagen dels godkänner det andra protokollet till Haagkonventionen den 14 maj 1954 om skydd av kulturegendom i händelse av väpnad konflikt, dels antar regeringens förslag till ändring i kulturmiljölagen och förslag till ändring i lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser.

Utskottet föreslår att riksdagen avslår två motionsyrkanden.

I betänkandet finns en reservation (SD).

 

Behandlade förslag

Proposition 2016/17:109 Förstärkt skydd av kulturegendom vid väpnad konflikt och under ockupation.

Två yrkanden i en följdmotion.

 

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Bakgrund

Propositionens huvudsakliga innehåll

Utskottets överväganden

Godkännande av det andra protokollet till 1954 års Haagkonvention samt antagande av lagförslag

Godkännande av det andra protokollet

Militär användning av kulturegendom med förstärkt skydd straffbeläggs

Förstörelse, tillägnelse eller beslagtagande av kulturegendom straffbeläggs

Ekonomiska konsekvenser av ratificeringen

Utskottets ställningstagande

Reservation

Godkännande av det andra protokollet till 1954 års Haagkonvention samt antagande av lagförslag (SD)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Följdmotionen

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

Bilaga 3
Det andra protokollet till 1954 års Haagkonvention om skydd av kulturegendom i händelse av väpnad konflikt

 

 

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

 

Godkännande av det andra protokollet till 1954 års Haagkonvention samt antagande av lagförslag

Riksdagen 

a) antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i kulturmiljölagen (1988:950),

2. lag om ändring i lagen (2014:406) om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser,

b) godkänner det andra protokollet till Haagkonventionen den 14 maj 1954 om skydd av kulturegendom i händelse av väpnad konflikt.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2016/17:109 punkterna 1–3 och avslår motion

2016/17:3628 av Aron Emilsson m.fl. (SD) yrkandena 1 och 2.

Reservation (SD)

Stockholm den 1 juni 2017

På kulturutskottets vägnar

Olof Lavesson

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Olof Lavesson (M), Gunilla Carlsson (S), Peter Johnsson (S), Cecilia Magnusson (M), Agneta Gille (S), Aron Emilsson (SD), Saila Quicklund (M), Björn Wiechel (S), Per Lodenius (C), Niclas Malmberg (MP), Isabella Hökmark (M), Anna Wallentheim (S), Angelika Bengtsson (SD), Bengt Eliasson (L), Rossana Dinamarca (V), Roland Utbult (KD) och Gustaf Lantz (S).

 

 

 

 

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I detta betänkande behandlar utskottet proposition 2016/17:109 Förstärkt skydd av kulturegendom vid väpnad konflikt och under ockupation. En följdmotion har väckts med anledning av propositionen. En förteckning över behandlade förslag finns i bilaga 1, regeringens lagförslag finns i bilaga 2 och det andra protokollet till 1954 års Haagkonvention om skydd av kulturegendom i händelse av väpnad konflikt från 1999 finns i bilaga 3.

Bakgrund

Konventionen om skydd av kulturegendom i händelse av väpnad konflikt (1954 års Haagkonvention) upprättades i Haag 1954. Konventionen bygger på säkerställandet av och respekten för kulturegendom. Sverige anslöt sig till konventionen och dess första protokoll 1985 (SÖ 1985:7, prop. 1983/84:108, KU 16, rskr. 227). Det första protokollet behandlar återförande av kultur-egendom till en stat varifrån sådan egendom förts ut i samband med en ockupation. Det trädde i kraft den 7 augusti 1956 och för Sveriges del den 22 april 1985.

År 1999 antogs det andra protokollet till 1954 års Haagkonvention. Det trädde i kraft den 9 mars 2004. För närvarande är 69 stater parter till det andra protokollet, och 11 stater har signerat protokollet (februari 2017). Sverige undertecknade det andra protokollet den 26 mars 1999 men har ännu inte ratificerat (godkänt) det. Med anledning av det utarbetades inom Kulturdepartementet promemorian Förstärkt skydd av kulturegendom vid väpnad konflikt och under ockupation (Ds 2014:36). I promemorian föreslogs att Sverige ska ratificera det andra protokollet. Vidare innehöll promemorian en analys av vilka lagändringar som krävs för att Sverige ska uppfylla sina åtaganden enligt det andra protokollet och förslag till sådana lagändringar. Promemorian har remissbehandlats.

Lagförslagen har granskats av Lagrådet. Regeringen har i huvudsak följt Lagrådets förslag.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslår regeringen att Sverige ska godkänna det andra protokollet till Haagkonventionen den 14 maj 1954 om skydd av kulturegendom i händelse av väpnad konflikt (1954 års Haagkonvention).

Propositionen innehåller förslag till de lagstiftningsåtgärder som krävs för att Sverige ska uppfylla sina åtaganden enligt protokollet. En ny bestämmelse införs i kulturmiljölagen (1988:950) som innebär att det blir straffbart att för militära åtgärder använda kulturegendom som är av största vikt för mänskligheten. Straffet föreslås vara fängelse i högst fyra år. Vidare görs en följdändring i lagen. Det görs också en ändring i lagen (2014:406) om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser som innebär att straffbestämmelsen om krigsförbrytelse utvidgas så att den omfattar all sådan egendom som skyddas av 1954 års Haagkonvention och det andra protokollet.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den dag regeringen bestämmer.

Utskottets överväganden

Godkännande av det andra protokollet till 1954 års Haagkonvention samt antagande av lagförslag

 

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen godkänner det andra protokollet till 1954 års Haagkonvention samt antar regeringens förslag till ändringar i kulturmiljölagen och lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. Riksdagen avslår motions-yrkanden om dels placering av bestämmelser i brottsbalken, dels tydligare redovisning av ekonomiska konsekvenser.

Jämför reservationen (SD).

 

 

 

Godkännande av det andra protokollet

Propositionen

Regeringen föreslår att riksdagen ska godkänna det andra protokollet till 1954 års Haagkonvention om skydd av kulturegendom i händelse av väpnad konflikt.

Regeringen framhåller att det är viktigt att främja respekten för kulturegendom. Skyddsbehovet är enligt regeringen uppenbart i moderna konfliktformer, och det är därför angeläget att vidta åtgärder för att skydda civila miljöer och kulturegendom vid en väpnad konflikt eller under en ockupation. Åtgärder för att stärka skyddet av kulturegendom i händelse av en väpnad konflikt har också enligt regeringen blivit en fråga av särskilt intresse i det internationella samarbetet. En del av det som binder människor samman slits av när kulturegendom förstörs. Skador på mänsklighetens kulturegendom, utan hänsyn till ursprung eller äganderätt, är enligt regeringen liktydigt med skador på hela mänsklighetens kulturarv. Som exempel där det skett omfattande kulturell vandalism under väpnad konflikt de senaste åren lyfter regeringen fram f.d. Jugoslavien, Kambodja, Syrien och Afghanistan.

Det andra protokollet behandlar bl.a. kulturarv av största vikt för mänskligheten, dvs. sådan egendom som kan beviljas ett förstärkt skydd. Om sådan egendom inte skyddas i en väpnad internationell eller icke internationell konflikt riskerar den enligt regeringen att gå förlorad för alltid. Genom att godkänna det andra protokollet ger Sverige enligt regeringen stöd åt det internationella arbete som bedrivs i avsikt att förhindra, eller åtminstone minimera, skador på kulturegendom som utgör kulturarv av största vikt för mänskligheten. Vidare anser regeringen att en svensk ratifikation av det andra protokollet kan bidra till att arbetet med relaterade problem förbättras och förstärks både nationellt och internationellt. Regeringen anser därför att det är angeläget att riksdagen godkänner det andra protokollet.

Militär användning av kulturegendom med förstärkt skydd straffbeläggs

Propositionen

Regeringen föreslår att militär användning av kulturegendom med förstärkt skydd eller områden i dess omedelbara närhet ska kriminaliseras. Regeringen gör bedömningen att det saknas svenska straffbestämmelser som helt motsvarar det andra protokollets krav på kriminalisering (artikel 15.1 punkt b). Därför krävs det enligt regeringen lagstiftningsåtgärder.

Regeringen anser att straffbeläggandet bör ske genom en ny bestämmelse i kulturmiljölagen (1988:950). Det är enligt regeringen svårt att hitta en lämplig placering i brottsbalken. Brottsbalken bör enligt regeringen heller inte tyngas med bestämmelser som kan förutses komma att användas i begränsad omfattning.

Straffansvaret ska enligt regeringen omfatta den som till stöd för militära åtgärder använder kulturegendom med förstärkt skydd eller områden i dess omedelbara närhet. Vidare ska det enligt regeringen krävas att gärningen ingår som ett led i eller på annat sätt står i samband med en väpnad konflikt eller ockupation. Straffet ska enligt regeringen vara fängelse i högst fyra år. Brottet ska rubriceras militär användning av kulturegendom med förstärkt skydd. Vidare införs enligt regeringens förslag en upplysning i lagen om att den innehåller bestämmelser om militär användning av kulturegendom.

För att en kulturegendom ska tillerkännas ett förstärkt skydd ska enligt regeringen tre materiella villkor uppfyllas. För det första ska det röra sig om en kulturegendom av största vikt för mänskligheten. Det andra villkoret är att egendomen är skyddad genom lämpliga inhemska rättsliga och administrativa åtgärder som erkänner dess exceptionella kulturella och historiska värde och som säkerställer den högsta skyddsnivån. Som tredje villkor gäller att egendomen inte får användas för militära ändamål eller för att skydda militära platser, och det krävs vidare att den part som har kontrollen över egendomen har bekräftat att den inte kommer att användas på detta sätt. Utöver att dessa materiella förutsättningar ska vara uppfyllda krävs att Kommittén till skydd av kulturegendom i händelse av väpnad konflikt fattat ett formellt beslut om att tillerkänna egendomen ett förstärkt skydd i enlighet med den process som regleras i artikel 11 i det andra protokollet. I en av artiklarna anges vidare under vilka omständigheter kulturegendom med förstärkt skydd kan förlora detta skydd.

När det gäller frågan om dess omedelbara närhet anger regeringen att vad som utgör omedelbar närhet får avgöras från fall till fall, beroende på kulturegendomens beskaffenhet och förhållanden i övrigt. Det är dock enligt regeringen endast områden i direkt anslutning till kulturegendomen som omfattas av förbudet enligt protokollet.

Regeringen föreslår att lagändringen ska träda i kraft den dag regeringen bestämmer.

Motionen

När det gäller straffbeläggande av militär användning av kulturegendom med förstärkt skydd anser Aron Emilsson m.fl. (SD) i motion 2016/17:3628 yrkande 2 att de bestämmelser som regeringen avser att föra in i kulturmiljölagen i stället bör föras in i brottsbalken.

Förstörelse, tillägnelse eller beslagtagande av kulturegendom straffbeläggs

Propositionen

Regeringen föreslår att förstörelse, tillägnelse eller beslagtagande av skyddad kulturegendom enligt 1954 års Haagkonvention och det andra protokollet ska kriminaliseras genom en ändring i bestämmelsen om krigsförbrytelser som avser egendom i lagen (2014:406) om straff mot folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. Straffansvaret ska enligt regeringen omfatta den som utan att det är nödvändigt av militära skäl förstör, tillägnar sig eller beslagtar sådan kulturegendom som skyddas enligt konventionen och det andra protokollet. Vidare ska det enligt regeringens förslag krävas att gärningen ingår som ett led i eller på annat sätt står i samband med en väpnad konflikt eller ockupation. Detta innebär en utvidgning av 6 § 2 b lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser.

För straffansvar enligt den nuvarande lydelsen krävs att gärningen riktar sig mot någon annans egendom, vilket enligt regeringens bedömning innebär att förstörelse av egendom som kan anses tillhöra den egna parten torde falla utanför bestämmelsen. För att till fullo uppfylla protokollet i detta avseende krävs enligt regeringen en utvidgning av 6 §.

Enligt artikel 15.1 punkt e i protokollet ska stöld, plundring, bortförande av eller vandalism riktad mot kulturegendom kriminaliseras, även om det inte sker i stor omfattning. I dagens reglering krävs att gärningen sker i stor omfattning för att det ska vara fråga om en krigsförbrytelse. För att till fullo uppfylla protokollet i detta avseende krävs därmed enligt regeringen även här en utvidgning av 6 §.

Regeringen föreslår att lagändringen ska träda i kraft den dag regeringen bestämmer.

Ekonomiska konsekvenser av ratificeringen

Propositionen

Regeringen gör bedömningen att de kostnader som eventuellt kan uppstå till följd av de föreslagna lagstiftningsåtgärderna och Sveriges tillträde till det andra protokollet till 1954 års Haagkonvention bör vara marginella och kan hanteras inom befintliga ramar.

Motionen

Aron Emilsson m.fl. (SD) anser i motion 2016/17:3628 yrkande 1 att regeringen tydligare bör redovisa hur Sverige ska leva upp till de ekonomiska åtaganden som en ratificering innebär och säkra att tillräckliga medel avsätts för ändamålet.

Utskottets ställningstagande

Utskottet ser positivt på att åtgärder vidtas för att skapa ett förstärkt skydd av kulturegendom vid väpnad konflikt och under ockupation. Utskottet vill i likhet med regeringen understryka vikten av att respekten för kulturegendom främjas och av att man värnar det som håller människor samman. Sverige har undertecknat det andra protokollet till 1954 års Haagkonvention om skydd av kulturegendom i händelse av väpnad konflikt men har ännu inte godkänt det. Utskottet anser med hänvisning till det anförda att riksdagen bör godkänna det andra protokollet.

För att uppfylla åtagandena enligt det andra protokollet krävs lagstiftningsåtgärder. Utskottet anser att lagstiftningsåtgärder därför bör vidtas. När det gäller frågan som motionärerna tar upp om att placera den ena lagstiftningsåtgärden i brottsbalken i stället för i kulturmiljölagen, delar utskottet regeringens skäl för att placera åtgärden i kulturmiljölagen; det är svårt att hitta en lämplig placering i brottsbalken, och brottsbalken bör inte tyngas med bestämmelser som kan förutses komma att användas i begränsad omfattning. Utskottet anser således att regeringens förslag till dels ny bestämmelse i kulturmiljölagen, dels ändringar i lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser bör antas.

Utskottet delar också regeringens bedömning att de eventuella kostnader som kan uppstå till följd av de föreslagna lagstiftningsåtgärderna och Sveriges tillträde till det andra protokollet till 1954 års Haagkonvention bör vara marginella och kunna hanteras inom befintliga ramar.

Sammanfattningsvis tillstyrker utskottet regeringens förslag i propositionen och avstyrker motion 2016/17:3628 (SD) yrkandena 1 och 2.

Reservation

 

Godkännande av det andra protokollet till 1954 års Haagkonvention samt antagande av lagförslag (SD)

av Aron Emilsson (SD) och Angelika Bengtsson (SD).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse:

Riksdagen

a) antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2014:406) om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser,

b) godkänner det andra protokollet till Haagkonventionen den 14 maj 1954 om skydd av kulturegendom i händelse av väpnad konflikt,

c) avslår regeringens förslag till lag om ändring i kulturmiljölagen (1988:950)

d) ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.

 

Därmed bifaller riksdagen proposition 2016/17:109 punkterna 2 och 3 samt motion

2016/17:3628 av Aron Emilsson m.fl. (SD) yrkandena 1 och 2 samt

avslår proposition 2016/17:109 punkt 1.

 

 

Ställningstagande

Sverigedemokraterna anser att Sverige skyndsamt bör ratificera andra protokollet till Haagkonventionen av den 14 maj 1954 om skydd av kulturegendom vid väpnad konflikt.

Sverigedemokraterna anser att det är mer naturligt att de bestämmelser som regeringen avser att placera i kulturmiljölagen i stället förs in i 22 kap. eller i ett annat lämpligt kapitel i brottsbalken. Där återfinns redan flera bestämmelser om gärningar begångna i väpnad konflikt, och det är bra om även dessa bestämmelser placeras där. Eftersom krig inte alltid sker under ordnade former anser vi att det är bra om bestämmelserna om gärningar begångna i väpnad konflikt kan skrivas in på så få ställen som möjligt i svensk lag, för att förenkla handhavandet av vilka bestämmelser som gäller i sådana situationer.

Det är positivt att regeringen föreslår en ratificering, men Sverige-demokraterna anser att regeringen inte fullt ut beskriver hur Sverige ska leva upp till de åtaganden som ratificeringen innebär. Ett flertal remissinstanser delar inte regeringens bedömning att kostnaderna för ratificeringen blir marginella. Bland annat uttrycker Riksantikvarieämbetet i sitt remissvar att en ratificering kommer att innebära betydande arbetsinsatser för såväl dem som länsstyrelserna. Utöver det föreslås en fond inrättas till skydd av kulturegendom vid väpnad konflikt som Sverige vid en ratificering har att förhålla sig till. Fonden har till uppgift att ge ekonomiskt eller annat stöd till förberedande eller andra åtgärder under fredstid. Även om det är tillåtet att exempelvis låta fonden bestå av medel donerade av privata organisationer anser Sverigedemokraterna att det är rimligt att regeringen tydliggör hur Sverige som stat ska bidra ekonomiskt. Det finns anledning att från regeringens sida se över och redovisa i vilken omfattning medel kan behöva avsättas för att leva upp till de internationella åtaganden en ratificering innebär. Sverigedemokraterna anser således att regeringen tydligare bör redovisa hur Sverige ska leva upp till de ekonomiska åtaganden som en ratificering innebär och säkra att tillräckliga medel avsätts för ändamålet.

Vad vi här har framhållit bör riksdagen ställa sig bakom och tillkännage för regeringen. Därmed bör proposition 2016/17:109 punkterna 2 och 3 samt motion 2016/17:3628 yrkandena 1 och 2 bifallas och proposition 2015/17:109 punkt 1 avslås.

 

 

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2016/17:109 Förstärkt skydd av kulturegendom vid väpnad konflikt och under ockupation:

1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i kulturmiljölagen (1988:950).

2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2014:406) om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser.

3.Riksdagen godkänner det andra protokollet till Haagkonventionen den 14 maj 1954 om skydd av kulturegendom i händelse av väpnad konflikt (avsnitt 6).

Följdmotionen

2016/17:3628 av Aron Emilsson m.fl. (SD):

1.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att regeringen tydligare bör redovisa hur Sverige ska leva upp till de ekonomiska åtaganden som en ratificering innebär och säkra att tillräckliga medel avsätts för ändamålet, och detta tillkännager riksdagen för regeringen.

2.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att de bestämmelser som regeringen avser att föra in i kulturmiljölagen i stället bör föras in i brottsbalken och tillkännager detta för regeringen.

 

Bilaga 2

Regeringens lagförslag

Bilaga 3

Det andra protokollet till 1954 års Haagkonvention om skydd av kulturegendom i händelse av väpnad konflikt

 

 


1

Förslag

1 motion, 1 proposition
2

Beredning

Beredning i utskottet: 2017-05-16
Justering: 2017-06-01
Trycklov: 2017-06-01
Reservationer 1
Betänkande 2016/17:KrU12

Skyddet för kulturegendomar vid väpnad konflikt ska stärkas (KrU12)

Skyddet av kulturegendomar vid en väpnad konflikt eller ockupation ska stärkas. Sedan tidigare är det straffbart att göra stora skador på kulturegendomar vid militära ingrepp. Det utökade skyddet innebär bland annat att blir straffbart att även göra även mindre skador på kulturegendomar som är av största vikt för mänskligheten. Sverige har tidigare undertecknat Haagkonventionen om skydd av kulturegendom i händelse av väpnad konflikt. Nu ska protokollet godkännas och därmed behöver ändringar göras i den svenska lagen för att Sverige ska kunna uppfylla sina åtaganden.

Kulturutskottet föreslår att riksdagen säger ja till förslaget. Lagändringarna börjar gälla det datum regeringen bestämmer.

Beslut är fattat. Se steg 4 för fullständiga förslagspunkter.

3

Debatt

Bordläggning: 2017-06-07
Debatt i kammaren: 2017-06-08
4

Beslut

Beslut: 2017-06-14
1 förslagspunkt, 1 votering

Webb-tv: Beslut

  • 14 juni 2017

Protokoll med beslut

Riksdagsskrivelse

Förslagspunkter och beslut i kammaren

1. Godkännande av det andra protokollet till 1954 års Haagkonvention samt antagande av lagförslag

Beslut: Kammaren biföll utskottets förslag

Utskottets förslag: Riksdagen 
a) antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i kulturmiljölagen (1988:950),
2. lag om ändring i lagen (2014:406) om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser,
b) godkänner det andra protokollet till Haagkonventionen den 14 maj 1954 om skydd av kulturegendom i händelse av väpnad konflikt.
Därmed bifaller riksdagen proposition 2016/17:109 punkterna 1-3 och avslår motion

2016/17:3628 av Aron Emilsson m.fl. (SD) yrkandena 1 och 2.

Reservation 1 (SD)

Omröstning i sakfrågan

Utskottets förslag mot reservation 1 (SD)

Parti Ja Nej Avstående Frånvarande
S 106 0 0 7
M 77 0 0 6
SD 0 38 0 9
MP 24 0 0 1
C 21 0 0 1
V 17 0 0 4
L 16 0 0 3
KD 14 0 0 2
- 0 3 0 0
Totalt 275 41 0 33