Behandlingen av riksdagens skrivelser

Fru talman! Den här debatten rör ett principiellt viktigt betänkande från riksdagens konstitutionsutskott, nämligen betänkandet om det som brukar kallas skrivelse 75, regeringens årliga rapport till riksdagen om hur regeringen har behandlat riksdagens skrivelser till regeringen, eller - med andra ord - i vilken utsträckning som regeringen har genomfört riksdagens beslut. Beslut om så kallade tillkännagivanden är särskilt intressanta.

Bakgrunden till regeringens rapport är följande. Nästan varje gång riksdagen fattar ett beslut i en sakpolitisk fråga skickar riksdagen information till regeringen om det fattade beslutet.

En gång om året redovisar regeringen samlat för riksdagen hur man har hanterat alla de skrivelser som skickats från riksdagen till regeringen. Vilka skrivelser har slutbehandlats och vilka skrivelser återstår? Det är den redovisningen vi nu debatterar. Jag är glad över att konstitutionsutskottet har kunnat enas över alla partigränser om årets ställningstagande som ger viktiga riktlinjer för synen på skrivelse 75. Jag hoppas att vi även kommande år ska kunna ha en enig syn på principerna för behandlingen av riksdagens tillkännagivanden.

Ett tillkännagivande är som bekant ett beslut om en beställning från riksdagen till regeringen, till exempel att regeringen ska utreda en fråga och återkomma till riksdagen med lagförslag.

Tillkännagivandenas rättsliga ställning regleras inte i grundlag eller i riksdagsordningen, utom i en liten detalj, men de omfattas av rättsliga normer i form av fast konstitutionell praxis, inte minst utvecklad av KU under en lång följd av år.

Utgångspunkten är att regeringen ska tillgodose riksdagens tillkännagivanden. Beredningsåtgärder med anledning av ett tillkännagivande ska inledas så snart som möjligt. Om regeringen inte har för avsikt att tillgodose ett tillkännagivande ska regeringen underrätta riksdagen om det och redovisa sina skäl.

Inte annat än i undantagsfall bör det ta längre tid än två tre år att slutbehandla ett tillkännagivande. Hur lång tid som är skälig beror på hur komplicerat det är att bereda tillkännagivandet, till exempel om det krävs omfattande utredningsåtgärder eller inte.

Regeringen ska varje år i den så kallade skrivelse 75 - den rapport som vi nu debatterar - redovisa hur riksdagens tillkännagivanden har hanterats. Utgångspunkten är alltså att tillkännagivanden ska tillgodoses.

Ett visst önskemål från riksdagen kan dock efter utredning visa sig vara praktiskt omöjligt eller på goda grunder olämpligt att genomföra. Då är det rimligt att lägga tillkännagivandet till handlingarna utan ytterligare åtgärd. Att vägra att genomföra riksdagens beslut av politiska skäl är en annan sak.

STYLEREF Kantrubrik \* MERGEFORMAT Behandlingen av riksdagens skrivelser

Sedan den nuvarande regeringen tillträdde i oktober 2014 har riksdagen som bekant skickat rekordmånga tillkännagivanden till regeringen.

Uppföljningen, som vi nu diskuterar, går till så att när KU har fått regeringens årliga rapport ber KU övriga utskott att kommentera hur regeringen har genomfört riksdagens beslut inom respektive utskotts ansvarsområde.

I år förekommer det ovanligt många fall då utskotten inte är nöjda med regeringens redovisning i skrivelse 75. Om jag har räknat rätt förekommer det 18 fall då regeringen anser att ett tillkännagivande är slutbehandlat och den uppfattningen inte delas av berört utskott, som alltså kräver ytterligare åtgärder.

I 18 fall, som rör tillkännagivanden som regeringen fortsatt arbetar med, har utskotten tydliga invändningar mot regeringens arbete och menar i många av fallen att regeringen agerar för långsamt eller anför att regeringen ännu inte har vidtagit någon känd åtgärd med anledning av tillkännagivandet.

Härutöver gör utskotten andra påpekanden i åtta fall.

Att regeringen får bakläxa i 18 fall och möter invändningar i ytterligare 18 fall kan beskrivas som att konfliktnivån mellan regeringen och riksdagen är relativt hög, särskilt i vissa utskott. En majoritet i utskotten begär åtgärder, och regeringen framstår som måttligt intresserad av att göra som utskotten vill.

KU har därför i årets betänkande på flera sätt försökt att utveckla och förtydliga sin praxis när det gäller tillkännagivanden. Låt mig ge några exempel.

Ibland förekommer att tillkännagivanden innehåller flera delar. Regeringen uppmanas i samma tillkännagivande att göra A, B och C. KU framhåller att regeringen i sådana fall måste redovisa sina åtgärder vad gäller samtliga delar av tillkännagivandet. Trafikutskottet och försvarsutskottet påpekar att det finns exempel på att så inte alltid är fallet.

KU påpekar också att utskotten bör ge sin syn på regeringens behandling av tillkännagivanden i den första proposition där regeringen redovisar vidtagna åtgärder med anledning av ett tillkännagivande. I några fall har utskotten fått redovisning i en proposition, men inte reagerat. I stället har reaktionen inte kommit förrän i samband med behandlingen av skrivelse 75. Utskotten bör alltså reagera så tidigt som möjligt.

KU säger också att man i en del fall kan dela upp en återrapportering i en formell del och i en mer politisk del. Exempelvis begärde trafikutskottet genom ett tillkännagivande att en flygstrategi skulle utarbetas. När regeringen återkom med en flygstrategi hade ingen invändningar mot den formella delen - alltså att det hade kommit en strategi - medan utskottsmajoriteten var missnöjd med det politiska innehållet i strategin. Båda perspektiven är relevanta för att bedöma om ett tillkännagivande är tillgodosett eller inte.

KU påpekar vidare att tillkännagivanden bör vara så tydliga som möjligt. Det blir då enklare att genomföra tillkännagivandet och lättare att följa upp om tillräckligt har gjorts eller inte. Samtidigt bör regeringen vara tydlig med om den anser att ett tillkännagivande är tillgodosett eller inte genom en viss åtgärd.

STYLEREF Kantrubrik \* MERGEFORMAT Behandlingen av riksdagens skrivelser

När det gäller icke slutbehandlade tillkännagivanden - sådana som regeringen arbetar vidare med - säger KU sammanfattningsvis att man förutsätter att regeringen beaktar utskottens uttalanden. Detta innebär att regeringen skyndsamt ska vidta ytterligare åtgärder och återkomma till riksdagen så snabbt som möjligt.

KU för också olika resonemang när det gäller tillkännagivanden som regeringen anser är slutbehandlade men när den synpunkten inte delas av utskotten. Utgångspunkten är som sagt att regeringen ska tillgodose riksdagens tillkännagivanden, men om regeringen inte delar riksdagens uppfattning ska regeringen underrätta riksdagen om detta.

Här bör en distinktion göras. Det normala är att tillkännagivanden slutbehandlas genom att de tillgodoses av regeringen. Det är dock också tänkbart att det finns skäl att inte tillgodose ett tillkännagivande. Framför sig kan man då se att tillkännagivanden slutbehandlas utan att vara tillgodosedda.

I betänkandet ger KU ett exempel på detta, nämligen det faktum att riksdagen tillkännagav för regeringen att man ville ha lagstiftning som kriminaliserade så kallad eftersupning, vilket innebär att man dricker alkohol efter att man har råkat ut för en trafikolycka och därför misstänks för rattfylleri. Efter utredning och remissbehandling kom regeringen fram till att det inte vore lämpligt att kriminalisera eftersupning, och det godtogs av riksdagen. I detta fall är alltså tillkännagivandet slutbehandlat trots att det inte är tillgodosett.

I betänkandet redovisar KU de åtta steg som kan mejslas ut för processen när tillkännagivanden ska bedömas.

Utgångspunkten är att regeringen ska följa tillkännagivanden.

Om regeringen gör en annan bedömning än riksdagen ska regeringen meddela detta.

Regeringen har rätt att föra fram uppfattningen att tillkännagivandet därmed är slutbehandlat.

Riksdagen kan acceptera att tillkännagivandet är slutbehandlat.

Ett utskott och riksdagen kan dock göra en annan bedömning än regeringen och vidhålla sin uppfattning i sak.

Utskottet och riksdagen kan då säga att tillkännagivandet inte är slutbehandlat.

Det är utskottet och riksdagen som inom ramen för sin behandling tolkar om tillkännagivandet är tillgodosett och slutbehandlat.

Tolkningsföreträdet ligger alltså hos riksdagen.

Om riksdagen har uttalat att ett tillkännagivande inte är slutbehandlat ska regeringen återkomma till riksdagen med en redovisning av ytterligare åtgärder eller med att regeringen vidhåller sin uppfattning att tillkännagivandet är slutbehandlat. Riksdagen får därefter göra sin bedömning om vilka åtgärder detta i så fall ska föranleda.

STYLEREF Kantrubrik \* MERGEFORMAT Behandlingen av riksdagens skrivelser

Det finns som sagt 18 fall där berörda utskott, framför allt justitieutskottet, inte delar regeringens bedömning. KU gör ingen egen bedömning av vart och ett av dessa tillkännagivanden.

Jag tycker att det är rimligt att bedömningen i sak av om tillkännagivanden är tillgodosedda eller inte görs av fackutskotten, eftersom de har den politiska sakkunskapen på respektive område. KU drar däremot upp de principiella riktlinjerna och utvecklar praxis. Det faktum att vi i utskottet har hållit oss till just principer och praxis gjorde att vi kunde bli överens. De sakpolitiska konflikterna har inte behövt spilla in i utskottet.

Av KU:s resonemang följer dock, vilket också framgår av betänkandet, att i de fall då ett utskott i ett yttrande har anfört att ett tillkännagivande inte är slutbehandlat har regeringen att återkomma till riksdagen med sina redovisningar och bedömningar. Därigenom har bollen skickats tillbaka till regeringen, och ytterligare åtgärder förväntas.

Jag tycker att utskottet med detta har utvecklat rådande praxis och vill yrka bifall till utskottets förslag i betänkandet.

(Applåder)

Fru talman! Det parlamentariska läget innebär en rad utmaningar för ansvarsfördelningen mellan riksdag och regering. Vi har å ena sidan riksdagens uppgifter att stifta lagar, besluta om skatter till staten och bestämma hur statens medel ska användas, i enlighet med regeringsformens 1 kap. 4 §. Å andra sidan har vi regeringens uppgift att styra riket och ständigt ansvara inför riksdagen, i enlighet med regeringsformens 1 kap. 6 §. Till syvende och sist har vi ett gemensamt ansvar att värna och ta hand om vårt land Sverige med allt vad det innebär.

Detta ställer krav på en utvecklad och kanske mer raffinerad samvaro mellan riksdag och regering där tidigare outforskad terräng, vita fläckar på den konstitutionella kartan, med fördel bör utforskas och kartläggas. På så vis möjliggörs en respekt för regeringsformens bestämmelser. Vad sker till exempel när riksdagsmajoritetens tillkännagivanden ibland krockar med regeringens uttalade ambitioner i regeringsförklaring och budgetproposition? Just detta har vi i konstitutionsutskottet diskuterat under den senaste tiden.

Fru talman! Den konstitutionella praxis som har vuxit fram i fråga om tillkännagivanden innebär att utgångspunkten bör vara att regeringen tillgodoser dessa. Tillkännagivanden är dock inte rättsligt bindande, och om regeringen inte delar riksdagsmajoritetens mening i en fråga och inte har för avsikt att tillgodose dess önskemål bör regeringen underrätta riksdagen om detta.

Vad innebär detta egentligen? Denna vita fläck har vi i KU försökt att utforska och gemensamt kartlägga med de av grundlagarna givna konstitutionella ramarna. Detta görs självklart för att underlätta riksdagens arbete och uppgifter och för att öka transparensen för medier och allmänhet i deras förståelse och granskning av oss alla.

Vad har vi landat i? I ställningstagandet för KU21 lägger vi ut orden - vilket inte är helt ovanligt när det gäller KU - om detta samt presenterar den åttapunktslista som ordföranden sammanfattade tidigare och som jag tänker upprepa. Den ger följande vid handen:

STYLEREF Kantrubrik \* MERGEFORMAT Behandlingen av riksdagens skrivelser

Utgångspunkten är att regeringen ska följa tillkännagivanden.

Om regeringen gör en annan bedömning än riksdagen ska regeringen meddela detta.

Det här känner vi igen från tidigare praxis, och det är inget nytt.

Regeringen har rätt att föra fram uppfattningen att tillkännagivandet därmed är slutbehandlat.

Egentligen är detta heller inget som är särskilt nytt, men det har aldrig tidigare formulerats så här.

Riksdagen kan acceptera att tillkännagivandet är slutbehandlat.

Ett utskott och riksdagen kan dock göra en annan bedömning än regeringen och vidhålla sin uppfattning i sak.

Utskottet och riksdagen kan då säga att tillkännagivandet inte är slutbehandlat.

Det är utskottet och riksdagen som inom ramen för sin behandling tolkar om tillkännagivandet är tillgodosett och slutbehandlat.

Om riksdagen har uttalat att ett tillkännagivande inte är slutbehandlat ska regeringen återkomma till riksdagen med en redovisning av ytterligare åtgärder eller med att regeringen vidhåller sin uppfattning att tillkännagivandet är slutbehandlat.

Fru talman! Detta ger både oss i riksdagen och medlemmarna i regeringen - för att inte säga Sverige som land - en förtydligad karta att orientera oss utifrån vid tillkännagivanden.

Men någon kanske nu tänker: Vad händer om riksdagen gör ett tillkännagivande och regeringen inte avser att tillgodose detta och därmed anger att det är slutbehandlat? Och vad händer om riksdagen då inte nöjer sig med detta utan gör ett nytt tillkännagivande, varpå regeringen enbart upprepar sin mening? Går det då runt så i evighet? Detta har under det senaste decenniet aldrig riktigt ställts på sin spets. Men om det skulle ske kan riksdagen naturligtvis som alltid använda sig av sina kontroll- och maktinstrument mot regeringen. Vanligare har dock varit att man helt enkelt kommer överens.

Fru talman! KU21 innehåller också mycket annat, men det nya är framför allt det som jag just har talat om.

Jag vill dock ta tillfället i akt och nämna några ytterligare frågor som konstitutionsutskottet tar upp i detta betänkande. Jag vill här lyfta fram fyra saker.

För det första vill vi tydliggöra att KU inte i sak bedömer de olika fackutskottens tillkännagivanden. Vi behandlar utskottens yttranden utifrån ett konstitutionellt perspektiv. Det innebär att vi i princip inte bedömer substansen i de olika fackutskottens yttranden och tillkännagivanden.

För det andra poängterar vi att det är fullt möjligt för regeringen att redovisa sina åtgärder med anledning av ett tillkännagivande i till exempel budgetpropositionen. Om regeringen då inte möter invändningar bör den inför framtagandet av skrivelse 75 kunna utgå från att riksdagen inte har invändningar mot den hantering som redovisats.

STYLEREF Kantrubrik \* MERGEFORMAT Behandlingen av riksdagens skrivelser

För det tredje har vi behandlat frågan om distinktionen mellan formell återrapportering och politiskt innehåll och att det är viktigt att regeringen är tydlig med hur dess behandling av riksdagens tillkännagivanden har sett ut. Men för att regeringen ska kunna vara tydlig krävs att riksdagens tillkännagivanden är tydliga - vilket vi som riksdagsledamöter, om vi ska vara lite självkritiska, kanske alla vet inte alltid riktigt är fallet. Ett aktuellt fall med anledning av denna distinktion mellan formell återrapportering och politiskt innehåll som vi skriver om i betänkandet är tillkännagivandet inom trafikutskottets område om flygstrategin.

För det fjärde menar vi i konstitutionsutskottet att det kan vara naturligt att regeringens redovisning är kortfattad när det har gått förhållandevis kort tid från att tillkännagivandet har gjorts till att skrivelse 75 beslutas av regeringen. Vi menar också att det är förståeligt att det kan vara svårt för regeringen att redovisa mer omfattande åtgärder avseende tillkännagivanden som beslutades på hösten före skrivelsen samtidigt som regeringen självklart alltid förväntas agera skyndsamt samt ange en korrekt och detaljerad redogörelse.

Fru talman! Jag vill från Socialdemokraternas sida tacka de andra partierna i utskottet för goda och konstruktiva samtal. Vi har varit måna om att utifrån våra ståndpunkter försöka nå så långt vi kan för att utveckla samvaron mellan riksdag och regering.

Till syvende och sist handlar det om att värna och ta hand om Sverige och vår demokrati. För detta är våra grundlagar oumbärliga. Och i dessa tider av osäkerhet, såväl parlamentarisk som i omvärlden, skärps nödvändigheten att värna och främja det som vårt lands demokratiska och fredliga styresskick vilar på och skyddas av: våra grundlagar.

Fru talman! Givet detta, inklusive att vi är överens om samtliga delar, har vi socialdemokrater inte reserverat oss.

Däremot har vi gjort ett särskilt yttrande för att understryka att vi inte gör någon annan bedömning än våra partikamrater i de olika fackutskotten när de i sin behandling av områden har avlämnat avvikande meningar om vissa frågor i sak.

Avslutningsvis vill jag yrka bifall till förslaget i konstitutionsutskottets betänkande 21 Behandlingen av riksdagens skrivelser.

(Applåder)

Fru talman! Konstitutionsutskottet har tagit del av skrivelse 75, regeringens redogörelse för behandlingen av riksdagens skrivelser för 2016. Även om det fortfarande finns viss förbättringspotential på några områden tycker vi att skrivelsen på det stora hela är en bra redogörelse för behandlingen av riksdagens skrivelser. Redovisningen har blivit mer utförlig under senare år även om det på vissa håll vore önskvärt att man lade ut texten något.

Sverigedemokraterna har vid tidigare behandling av skrivelse 75 framfört kritik mot regeringens syn på huruvida vissa tillkännagivanden ska tillgodoses eller inte. Vi har i detta sammanhang påtalat att det är en icke önskvärd förskjutning av praxis om regeringen skulle anse sig ha en annan utgångspunkt än att tillkännagivanden ska tillgodoses.

STYLEREF Kantrubrik \* MERGEFORMAT Behandlingen av riksdagens skrivelser

Just därför är det bra att konstitutionsutskottet tydligt markerar och vidhåller att utgångspunkten för ett tillkännagivande är att det ska följas. I det fall regeringen gör en annan bedömning ska den meddela detta till riksdagen. I så fall bör även skälen till att tillkännagivandet inte följts anges.

Vi är därför nöjda med att det i utskottets ställningstagande görs en mycket tydlig beskrivning av vad som gäller avseende hanteringen av tillkännagivanden. Det är viktigt att denna ordning följs, annars bollas ansvaret för beredning av ärenden över från regering till riksdag och hela den demokratiska processen sätts ur spel. Det är riksdagen som företräder folket, och just därför är det viktigt att riksdagens vilja får genomslag även i den praktiska politiken.

Mycket har sagts av föregående talare. Ämnet är väl uttömt, så jag anser att det är nog om själva formaliahanteringen. Däremot skulle jag vilja lyfta fram en aspekt som åtminstone jag har fastnat för i detta års skrivelse. Jag tänker på EU-rättens genomslag på kungjorda grundförfattningar och ändringsförfattningar.

Under perioden 2001-2016 hade ungefär en fjärdedel av alla nya lagar sin grund i genomförande av EU-direktiv. Det är en ganska avsevärd andel. Förvisso säger man att detta varierar över tid, men av statistiken framgår klart att andelen lagar som grundar sig på EU-rätt har ökat kraftigt och nu är på nivåer som vi inte har sett på tio år. Om det här är en tillfällighet eller har att göra med ökad lagstiftningsaktivitet från EU:s sida får de kommande åren avslöja. Samtidigt kan vi inte bortse från att det just nu råder en viss lagstiftningsiver från EU:s sida som i mångt och mycket påverkar inte bara den nationella bestämmanderätten utan även den nationella lagstiftningstakten. Vi tycker att det är en olycklig utveckling om så är fallet.

Med detta sagt lämnar jag ärendet därhän och yrkar bifall till konstitutionsutskottets förslag.

(Applåder)

I detta anförande instämde Fredrik Eriksson och Jonas Millard (båda SD).

Fru talman! Det är en årlig höjdpunkt när vi behandlar KU21. Man kan tycka att skrivelse 75 är lite nördig, men den är en oerhört bra del av den sammanställning man kan göra av de politiska åren bakåt i tiden. Man kan se ganska tydligt var det finns stridigheter. Alla stridigheter kommer naturligtvis inte med, men väldigt mycket av de politiska stridigheter som har varit under de senaste åren kommer faktiskt med. Det kommer också in en del småfrågor, men det är i alla fall oerhört intressant att läsa om själva politiken.

Det är också oerhört intressant att följa hur regeringen hanterar alla dessa så att säga tillsägelser från utskotten att man ska göra någonting - vilka utredningar som tillsätts, vilka underlag som tas fram, vilken lagstiftning som kommer som en följd. Även om det låter lite nördigt kan jag verkligen rekommendera att man läser den här skrivelsen, för det är ganska mycket hög politik.

STYLEREF Kantrubrik \* MERGEFORMAT Behandlingen av riksdagens skrivelser

Det vi i KU gör och det vi framför allt fokuserar på är att gemensamt formulera spelregler. Därför är det oerhört viktigt - särskilt när man har en minoritetsregering - att spelreglerna fungerar väl mellan riksdagen, där den politiska majoriteten ofta finns, och regeringen, där de som ska utföra själva arbetet finns.

Under förra året uppmärksammade KU det som en hel del utskott höll på med, nämligen negativa tillkännagivanden där man i princip ville bakbinda regeringen från att tillsätta utredningar eller göra vissa saker. Vi uppmärksammade faran med detta och vad som kan hända om man går för långt här. Det kan vara viktigt att tillsätta en utredning; det kan vara viktigt för en regering att söka kompromisser.

Det vi tittar på den här gången är att i de åtta punkter som både Andreas Norlén och Laila Naraghi har varit inne på än mer tydliggöra att ett tillkännagivande absolut måste tillgodoses och det så snabbt som möjligt. Det är punkt nummer ett; det har vi varit ense om tidigare, och det är vi fortsatt ense om.

I punkt två skriver vi att regeringen ska återkomma om den märker att det här av någon anledning inte fungerar. Man har utrett eller funnit invändningar som riksdagen vid tillfället inte kände till. Då ska man återkomma till riksdagen och meddela det.

Regeringen har också rätt att förklara att någonting är slutbehandlat, och riksdagen har i sin tur rätt att säga ja till det eller att genom utskotten säga: Nej, de delarna tyckte vi nog inte var slutbehandlade.

Utskottet och riksdagen tolkar, och sedan bestämmer man om det är slutbehandlat. Är det inte slutbehandlat, som vi i riksdagen säger, ska regeringen återkomma. Detta är jätteviktiga spelregler för samarbetet mellan riksdag och regering, och det är jätteviktigt att vi tydliggör detta ännu mer.

Vi har ju, som Laila Naraghi nämnde i sitt anförande, ett särskilt yttrande när det gäller KU-bedömningen och yttrandena från de olika utskotten. Det är viktigt att från våra partier påpeka att vi givetvis står bakom de yttranden som har gjorts i utskotten. Vi gör dock ingen överprövning av utskotten, utan vi står bakom det stora betänkandet.

(Applåder)

Överläggningen var härmed avslutad.

(Beslut fattades under § 20.)