Rättssäkerheten inom sjukförsäkringen

Eneroth, Tomas (S) besvaras av

anf.78 Statsrådet Ulf Kristersson (M):

Herr talman! Thomas Eneroth har frågat mig vilka åtgärder jag avser att vidta för att säkerställa enskildas rättssäkerhet inom sjukförsäkringen. Justitieombudsmannen har i ett beslut kritiserat Försäkringskassans handläggning av ett antal ärenden där arbetsmetoden gruppkonsultation används. JO anser även att metoden i sig innebär en risk för förvaltningsrättsliga brister. Arbetsmetoden går ut på att en handläggare föredrar ett avidentifierat ärende för en försäkringsmedicinsk rådgivare, en försäkringsexpert och ett antal kolleger i syfte att få hjälp med en frågeställning. I den mån det vid en gruppkonsultation framkommer nya uppgifter, till exempel en bedömning av den medicinska rådgivaren, ska dessa enligt Försäkringskassans interna riktlinjer dokumenteras skriftligt. JO kritiserar att detta inte alltid sker. Inspektionen för socialförsäkringen, ISF, publicerade 2011 en rapport angående gruppkonsultationer och kunde då notera både fördelar och nackdelar med denna metod. Bristande dokumentation försvårar den enskildes insyn i ärenden och kan leda till att Försäkringskassan inte fullgör sin skyldighet att inför beslut kommunicera sådana uppgifter som legat till grund för beslutet. Regeringen fattar dock inte beslut om Försäkringskassans interna arbete eller hur man väljer att organisera sina myndighetsuppgifter. Inom gällande rätt är det Försäkringskassans eget ansvar. Förvaltningslagens bestämmelser om dokumentation, partsinsyn, kommunicering och motivering av beslut är centrala delar av rättssäkerheten, och det är förstås av stor betydelse att myndigheternas handläggning sker i enlighet med dessa regler. Försäkringskassan har nu också, som svar på JO:s beslut, presenterat ett antal åtgärder för att säkerställa att enskildas rättssäkerhet alltid värnas. Jag avser att i mina kontakter med myndigheten följa upp att de försäkrades legitima krav på insyn och delaktighet tillgodoses.

anf.79 Tomas Eneroth (S):

Herr talman! Tack, statsrådet, för svaret! Det sägs i riksdagen att interpellationer och interpellationsdebatter är ett ganska dåligt instrument och att det bara är gamla argument som tjatas fram och tillbaka. Det här är dock ett exempel på att en interpellation har effekt. Det tog inte många dagar från det att jag lämnade in interpellationen tills Försäkringskassan gick ut med ett pressmeddelande och meddelade att man nu ändrar arbetssätt. Man fogar sig i kritiken och kommer inte längre att använda sig av gruppkonsultationer på det sätt man har gjort tidigare. I den meningen har interpellationen onekligen haft en bra effekt. Det är väl, för bakom detta ligger en process med flera års arbete. Heder åt Ulf Björk i Umeå och flera andra och som under rättsprocessens gång flera gånger har fått påpeka i dialog med myndigheterna att man där har ett arbetssätt som inte tillgodoser grundläggande krav på rättssäkerhet. Den enskilde får inte reda på vilka nya fakta som kommit in för Försäkringskassans bedömning av arbetsförmåga, utan det är kanske först vid ett överklagande som den typen av uppgifter framkommer. Justitieombudsmannen var också väldigt tydlig i kritiken. Det är "allvarliga förvaltningsrättsliga brister i handläggningen", skriver JO. "Försäkringsmedicinska gruppkonsultationer anses därför överhuvudtaget inte lämpa sig för konsultationer i enskilda ärenden." Det är ord och inga visor från Justitieombudsmannen när det gäller det arbetssätt som Försäkringskassan har haft. Det är väl bra att Försäkringskassan i det här fallet också ändrar sig. Min fråga var dock något bredare: Vilka åtgärder avser statsrådet att vidta för att säkerställa enskildas rättssäkerhet i sjukförsäkringen? Här kan man inte bara, som Ulf Kristersson, hänvisa till att det är Försäkringskassans ansvar att hantera myndigheter. Min fråga var lite vidare. När JO säger att det ur rättssäkerhetssynpunkt inte heller är acceptabelt att Försäkringskassan använder en metod som allmänheten inte känner förtroende för tangerar hon det som är min huvudpoäng. Vi har sett ett sjunkande förtroende för sjukförsäkringen i flera år. Vi har sett ett sjunkande förtroende för sjukförsäkringens administration. Stefan Svallfors, forskare i Umeå, redovisar återkommande den svenska befolkningens förtroende för olika samhällsinstitutioner, och det varierar. Det stiger för stora delar av välfärdsproduktionen, men det sjunker för sjukförsäkringen. Inte minst i frågor som rör den enskildes rättssäkerhet som sjukförsäkrad har kommit att bli omdiskuterade i allt större utsträckning. Har man rätt stöd under den process som pågår? Vi har i dag tidsgränser som stipulerar skyldigheter för den enskilde men inte för arbetsgivare, sjukvård eller Försäkringskassan. Vi har ett initiativ i riksdagen. Vi har ställt krav på regeringen att det ska säkerställas att man också får rehabilitering, så att inte den enskilde ska stå där och behöva kräva detta själv. Det var nyligen i riksdagen ett förslag från regeringen om att man enbart ska ha två veckors överklagandetid när man är missnöjd med beslutet från Försäkringskassan och andra myndigheter. Tack och lov ändrade justitieutskottet det till att vara den tid som gäller i dag. De tyckte, precis som vi i oppositionen, att det kanske inte är riktigt rimligt att man, när man är som mest skör, enbart ska ha två veckor på sig att försöka ta nya kontakter med läkare och ta in nya underlag och på det sättet försöka driva sitt ärende vidare. Man ska inte behöva ha advokater och jurister för att få rätt i sjukförsäkringen. Man ska inte behöva driva processer i två år. Det ska vara enkelt att få en rättstillämpning, och det ska vara ett bra stöd för den enskilde. Mot den bakgrunden är återigen frågan till statsrådet: Avser statsrådet att ta några initiativ för att stärka rättssäkerheten för enskilda i sjukförsäkringen, eller är statsrådet nöjd med rättssäkerheten i sjukförsäkringen i dag?

anf.80 Finn Bengtsson (M):

Herr talman! Det är en viktig frågeställning som reses i denna interpellation om rättssäkerheten inom sjukförsäkringen. Jag ber återigen att få tacka socialförsäkringsministern för ett uttömmande svar. Han försöker också i svaret att kommunicera gränsgången mellan vad som är regeringens ansvar och vad som är Försäkringskassans interna arbetsansvar när det gäller gällande rätt. Det är ganska tydligt att just det exempel som tas upp i den här interpellationen är ett ansvar för Försäkringskassan att sköta. Statsrådet förtydligar att man kommer att följa upp detta noga från departementet. Det är förtjänstfullt. Men vi kan ta den större frågan. Rättssäkerhet inom sjukförsäkringen - vad innebär det? Ja, när Socialdemokraternas tidigare socialförsäkringsminister Anna Hedborg fick uppdraget att utreda den icke fungerande sjukförsäkringen under den senaste socialdemokratiska regeringstiden 2002-2006 konstaterade hon bland annat att den som ville bli sjukförsäkrad blev det. Det är klart att ur det perspektivet kommer inte någon rättssäkerhetsfråga att resas från någon försäkrad, som själv bestämmer när man ska bli sjukskriven. Men om man nu försöker få den här försäkringen mer försäkringsmässig och därmed, så att säga riktig, enligt vad lagstiftarens intention har varit, där myndigheterna ska utöva sitt ansvar för att förmedla rätt till sjukförsäkring, är det klart att det sätts på större prov. Då tycker jag att det är intressant att läsa hur Försäkringskassan har reagerat just på Justitieombudsmannens skarpa - jag håller med interpellanten - uttalande om att det här med gruppkonsultationer behöver skärpas. Jag vet att Tomas Eneroth är en uppburen socialdemokratisk politiker. Men kanske är det så, vilket jag tror, att Försäkringskassan reagerade redan i slutet av februari på JO:s kommentar kring gruppkonsultationer. Man kom i maj med ett pressmeddelande och sedan ett förtydligande om hur man verkligen har försökt att tillmötesgå de krav som JO rättmätigt, kan man säga, ställer. Det finns dock en sak, herr talman, som jag vill fästa uppmärksamheten på i Tomas Eneroths interpellation. Han säger entydigt på en rad så här: "Förutsättningarna för den enskilde att såväl förstå som kunna överklaga beslutet försvåras högst väsentligt." Han syftar då på dessa gruppkonsultationer. Jag läser vad Dan Eliasson, generaldirektör för Försäkringskassan, uttrycker i motivet för att införa gruppkonsultationer och sedan även i den uppföljning som i dag gör att man är väldigt tydlig med att det inför en konsultation ska dokumenteras vad syftet med den är och efter konsultationen ska dokumenteras vad den resulterar i. Det är alltså en skärpning av just dokumentationskravet. Han vill betona värdet av den typen av gruppkonsultationer. Han säger nämligen så här: "Det är viktigt att alla som får besked om till exempel sjukpenning förstår vad beslutet grundar sig på. Den här utvecklade metoden kommer ytterligare att förstärka tryggheten hos dem som ansöker om olika förmåner hos Försäkringskassan". Generaldirektören för Försäkringskassan har det egna ansvaret att föra fram en allt rättssäkrare bedömning som inte minst bygger på att den försäkrade själv förstår motiv när det gäller bifall och framför allt de undantagsfall där det blir avslag. Då är gruppkonsultationerna ytterligare, när de väl är dokumenterade, ett led i att ta fram ett ännu bättre underlag som gör det lättare för Försäkringskassan att motivera inför en försäkrad varför man i vissa fall tyvärr inte får bifall utan avslag. På det sättet stärks rättssäkerheten.

anf.81 Statsrådet Ulf Kristersson (M):

Herr talman! Det vore mig främmande att ringakta min politiska favoritmotståndares betydelse för Försäkringskassans svar. Vi ska inte utesluta möjligheten att kassan hade tänkt svara på JO:s kritik ändå. Så brukar det nämligen gå till. Men det kan sammanfalla, trots allt. Det är viktigt att man svarar på sådan kritik. Det brukar myndigheter göra. Ibland är man rätt överens om att kritiken har täckning och så ändrar man sig. Ibland tycker man olika. Då kan det så småningom landa i krav på regelförändringar. Det är inget ovanligt i detta. Jag och Eneroth är helt överens om att handläggningen i alla myndigheter ska följa lagen och följa den anda som ligger bakom. Man ska kunna överblicka vilka beslut som är fattade. Och den enskilde som ofta sitter i en svår situation ska utan problem kunna värna sina rättigheter. Därom råder det ingen tvekan. Jag uppfattade också att JO i den korta kommentar jag hörde tyckte att Försäkringskassan drog korrekta slutsatser av den kritik de hade fått. Sedan vidgar Tomas Eneroth hela frågeställningen. Det tycker jag är bra. Ibland riktas kritiken mot en myndighet. Då är det myndigheten som inom gällande rätt ska svara på den kritiken. Ibland riktar JO sin kritik mot ett regelverk som riksdag och regering bär ansvar för. Ett sådant tillfälle har det faktiskt varit när JO har pekat på att de inte tycker att det räcker att JO är den enda instans där enskilda kan framföra sina klagomål när det gäller handläggning utanför själva förvaltningsrättens krav på ändrade beslut. Denna kritik har kommit vid flera tillfällen, och vi har diskuterat det under rätt lång tid. Som Tomas Eneroth möjligen vet tillsattes det den 23 maj i år, alltså bara för en vecka sedan, en ganska omfattande utredning som tar fasta på just detta. Hur ska den enskildes rätt värnas i en ganska komplicerad socialförsäkring där vi inte har en tradition av att vi har advokater inblandade? Vi har dessutom laglig skyldighet att värna den enskildes intresse i den rättsliga prövningen. Hur ska då klagomål, JO-anmälningar och interna överklaganden på Försäkringskassan förhålla sig till hela rättsapparaten? Allt detta förtjänar verkligen en genomlysning. Jag tycker att det är utomordentligt bra. Det fanns skäl till att vi tillsatte denna ganska rejäla utredning. Inte minst eftersom vi i Sverige gör rätt olika på olika områden är detta mycket bra. Sedan vill jag bara säga att socialförsäkringen är en ganska omfattande verksamhet. I en värld där vi har 47 miljoner utbetalningar och fattar 20 miljoner individuella beslut per år finns det ett visst utrymme för enskilda att inte alltid tycka att Försäkringskassan fattar rätt beslut. Det är ingen nyhet. Det är heller ingen nyhet att enskilda som anser att Försäkringskassan gör fel blir upprörda över detta. Det är heller ingen nyhet att de ibland överklagar och får rätt i förvaltningsdomstol. Det är mycket bra. Ibland råder det till och med osäkerhet. Då överklagar man i flera instanser. Till slut måste Högsta förvaltningsdomstolen, det som förut hette Regeringsrätten, bestämma vad som är gällande rätt i nu gällande lagstiftning. Det är utomordentligt bra. Allt detta ska värnas. Men jag tror inte att vi ska låtsas som att upplysta självständiga medborgare som värnar sina egna rättigheter alltid kommer att uppskatta när de får ett vänligt, korrekt och serviceinriktat beslut om ett avslag. Då kommer de alltid att ha synpunkter.

anf.82 Tomas Eneroth (S):

Herr talman! Tack, statsrådet, för svaret! Det är möjligt att jag överdriver min betydelse. Men det var faktiskt den 3 juni som meddelandet gick ut om att man ändrade sig och fogade sig till de riktlinjer som Justitieombudsmannen hade skrivit. I dag, den 4 juni, har vi dagens debatt. Det är inte bara JO som påpekar den här distinktionen. Inspektionen för socialförsäkringen skriver: IFS uppfattar att syftet med gruppkonsultationerna är oklart. De ska ge handläggarna en generaliserbar kunskap, men den ska inte användas i individuella ärenden. Man kan konstatera att även inom Försäkringskassan, bekräftar JO, finns det en diskussion bland omprövningshandläggarna där det framkommer att de gärna vill se skriftliga yttranden från en försäkringsmedicinsk rådgivare redan i grundbesluten. Ett av skälen var att man under processen har märkt att den enskilde, dess eventuella jurister men även de som har att fatta beslut känner att de inte har haft rätt underlag för att fatta rätt beslut. Och rättssäkerheten och dess principer bygger just på att man ska ha de rätta underlagen och kunna fatta rätt beslut. Det innebär inte lika beslut för alla, men det innebär att man har en ordentlig ordning för vilket underlag som ska finnas. Jag är naturligtvis nöjd med att Försäkringskassan i det här fallet har ändrat sina rutiner. Jag är också nöjd med att utredningen har tillsatts den 23 maj med detta uppdrag. Inom ramen för Socialförsäkringsutredningen har vi vid några tillfällen försökt föra diskussioner om rättssäkerheten inom socialförsäkringen. Men det är inte alldeles enkelt, för vi har en stor arbetsbörda och väldigt mycket annat att göra. Jag ska möjligtvis välvilligt tolka Ulf Kristersson som att han ändå är beredd att gå vidare med initiativ som stärker den enskildes rättssäkerhet. Det tycker jag är viktigt. Den bild jag har av sjukförsäkringen i dag är att människor inte känner att man har rättssäkerhet. Förr kunde man åtminstone vända sig till lokalt förtroendevalda i en socialförsäkringsnämnd för att ventilera sin fråga. Man kunde möta en handläggare och argumentera och diskutera. Nu är hanteringsordningen väldigt annorlunda. Det har sina fördelar att centralisera och strukturera, och det har sina fördelar att ta bort förtroendevalda. Men det innebär att människors insyn i beslutsprocessen och förståelsen för densamma har minskat ordentligt. Det tycker jag att Stefan Svallfors utredningar bekräftar i allra högsta grad. När det gäller den ordning i sjukförsäkringen som vi har i dag visar även Läkarförbundets egna undersökningar att en betydande del av de sjukskrivande läkarna i dag inte riktigt kan avgöra om de intyg som de skriver ger den försäkrade möjligheten eller rätten till sjukpenning, trots att de har gått utbildningar i arbetsförmågebedömning och annan kompetensförstärkning. Vi har en gemensam uppgift framöver att stärka rättssäkerheten för den enskilde. Jag gillar inte en utveckling som skulle leda till att man som sjuk behöver anlita advokater eller juridiska ombud. Men vi har haft en process och en utveckling i försäkringen under senare tid som leder till att allt fler känner att det är den vägen man måste gå, alternativt hoppas att Aftonbladet eller någon annan skriver om deras fall. Låt oss gemensamt värna om en försäkring som legitimt kan fatta beslut, även svåra beslut, som man uppfattar som korrekt, att man får rätt information och känner sig trygg med beslutet. Jag tänker skicka med en avslutande fråga till Ulf Kristersson, även om jag i huvudsak är nöjd med svaret. Med de initiativ som tas, innebär det att vi inom det kommande året kommer att få se ytterligare initiativ eller förslag från regeringen som stärker rättssäkerheten för den enskilde? Vilket tidsperspektiv finns? Jag tror att det är angeläget om vi ska återupprätta förtroendet för en sjukförsäkring som väldigt många just nu har lågt förtroende för.

anf.83 Finn Bengtsson (M):

Herr talman! Låt oss stanna vid detta med rättssäkerheten och fokusera på det som interpellationen handlar om, nämligen gruppkonsultationerna. De infördes 2009. Redan då fanns det ett krav på dokumentation, ett krav som efter JO:s påpekande har skärpts betydligt och på ett förtjänstfullt sätt av Försäkringskassan. Jag betonar att Försäkringskassans generaldirektör och de som arbetar inom Försäkringskassans ledning är övertygade om att det är rätt väg att gå också för att få fram en ökad kollegial kompetens. Det ger ett bättre underlag - inte minst för den sökande att få ett så bra underlag som möjligt i slutändan - för att motivera i värsta fall ett avslag, även om det väldigt sällan sker, som vi hörde här tidigare. Hur var det före 2009? Var det så att man inom Försäkringskassan då inte konsulterade varandra? Det är klart att man konsulterade varandra. Man dokumenterade inte alls detta utifrån något krav, utan det skedde säkert mycket efter eget gottfinnande. Genom införandet av gruppkonsultationen upplever jag att det är en stramare reglering av när man bör dokumentera men också när konsultationerna tillsammans ska ske för att öka kunskapen i varje enskilt ärende. Jag jämför detta lite grann med min erfarenhet från sjukvården där man ofta har en liknande process. Man låter kolleger titta på ett komplicerat fall. Den föredragande doktorn äger patientens identitet medan specialisterna får lägga fram sina synpunkter. Därefter dokumenterar doktorn som har patientansvaret vad som egentligen har kommit fram av konsultationen. Detta är ett sätt som jag tycker liknar väldigt mycket de här gruppkonsultationerna. Blir de nu uppstramade vad gäller dokumentationen vill jag påstå, herr talman, att det är ett betydligt mer rättssäkert sätt att hantera interkollegial kommunikation kring enskilda fall. Tidigare, framför allt under många år av socialdemokratisk regering, fanns det inte någon struktur för hur det skulle dokumenteras mellan kollegers kompetensutveckling.

anf.84 Statsrådet Ulf Kristersson (M):

Herr talman! Vi är helt överens om att handläggningen på myndigheter ska vara rättssäker och korrekt. De ska också ta till sig av kritik, besvara kritik och göra ändringar efter sådan kritik som är motiverad. Vi är också överens om att det är viktigt med legitimitet och förtroende när det gäller något så stort, svårt och viktigt som socialförsäkringar. Jag är möjligen lite oroad för att jag egentligen hör något delvis annat, att legitimitet och förtroende får man om fler är oftare och längre sjukskrivna. Jag har sällan hört synpunkten att allting var väldigt välmotiverat och väldokumenterat och att det var bra att jag på denna välmotiverade och väldokumenterade grund fick ett avslag. Den synpunkten hör jag väldigt sällan. Det är en resa som har gått ut på att gå från väldigt höga sjukskrivningstal och långa sjukskrivningstider till en mer normal svensk tradition, nämligen att vara sjukskriven under den tid då man på grund av sjukdom inte kan arbeta och att förmågan sedan prövas när man kommer tillbaka igen. Den kommer då och då att landa i olika ståndpunkter om huruvida jag kan arbeta eller inte. Jag hoppas att det inte är det som ifrågasättandena från interpellanten handlar om. Jag blev lite osäker. Att öppna upp för mer lokalt beslutsfattande och mer politisering av beslut tycker jag snarare talar för mer av rättsosäkerhet, mer av lokal variation och mindre av likabehandling. Det tror jag att vi ska akta oss noga för. Tidsramarna kan man säkert diskutera. Utredningen har fått tid på sig till den 1 april 2014. Det här är stora och svåra saker. Jag är alldeles övertygad om att de kommer att lägga fram förslag som handlar om hur enskilda människors röst gentemot Försäkringskassan ska bli stark och korrekt men att man också kommer att hantera en annan fråga: Hur kan vi utan att gå igenom hela den förvaltningsrättsliga traditionen se till den enskildes möjlighet att få rätt i svåra frågor där man dessutom själv inte alltid är bäst att företräda sig själv? Det här är stora och svåra frågor, men jag är övertygad om att utredningen kommer att lägga fram förslag som ger skäl till både en politisk diskussion och så småningom nya och förändrade regler.

anf.85 Tomas Eneroth (S):

Herr talman! Jag tackar statsrådet för svaret. Min reflexion över socialförsäkringsnämnder och tidigare processer med beslut var mer ett försök att ge en bild av att då fanns det för den försäkrade någon att vända sig till för att få stöd. Beslutsprocessen var synlig och tydlig. Man kunde till och med besöka den instans som fattade beslut. Men jag var ju själv med om att avskaffa en del av den typen av förtroendemannastyrning. Där tar jag på mig ett ansvar. Det fanns å andra sidan goda skäl för att en del av detta reformerades. Det jag eftersökte var just synligheten och tydligheten så att man ska känna legitimitet, och JO påpekade också i sitt svar att det finns betydande bekymmer med en beslutsprocess där den enskilde inte känner förtroende för hur besluten fattas. Det tror jag är helt avgörande. Det kommer inte att innebära att alla får ett ja vid beslut om sjukpenning. Däremot kan jag nog säkerställa att en socialdemokratisk valseger med möjlighet att driva igenom vår politik i riksdagen kommer att innebära att vi inte får 65 000 utförsäkrade. Jag träffade nyligen en kvinna som berättade att hennes mor hade blivit utförsäkrad månaden innan hon avled i en svår cancersjukdom. Jag tycker inte att man har hanterat människor väl i sjukförsäkringen under de här åren. Vi har kritiserat det ofta. Vi tycker att det finns starka skäl att både förbättra ersättningar och höja taken i sjukförsäkringen, ta bort den bortre stupstocken och förändra beslutsprocessen. Där har vi olika uppfattningar mellan moderater och socialdemokrater. Vi har olika synsätt på varför sjukförsäkringen finns. Vi tycker att man ska vara tydlig med vilka krav man ska ha på arbetsmarknadens parter och hur vi ska säkerställa att människor får rehabilitering. Men det jag har försökt att föra en debatt om här i dag handlar om det vi borde vara överens om, även om vi har olika politiska ambitionsnivåer när det gäller sjukförsäkringen. Det är att rättssäkerheten för den enskilda ska säkerställas. Där finns det skäl att göra förbättringar. Jag hoppas att vi gemensamt kan hitta sådana insatser. Det torde vi vara överens om, även om vi sedan har olika budgetalternativ när det gäller vilken ersättning man ska ha.

anf.86 Statsrådet Ulf Kristersson (M):

Herr talman! Jag kvitterar gärna att vi säkert kan hitta enighet i olika hanteringar kring såväl myndighetshantering som rättssäkerhetsfrågor. Jag känner mig också trygg i att det alltid kokar ned till att vid en socialdemokratisk valseger kommer fler människor att vara sjukskrivna oftare och under en längre tid. Det känns ju bra att vi åtminstone är överens om vad vi inte är överens om.